Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Näringsutskottets yttrande

1983/84:7 y

om kontroll av detaljhandelsetablering

Till bostadsutskottet

Till näringsutskoltet har hänvisats fyra motioner från allmänna motionstiden år 1983 om kontroll av detaljhandelsetablering.

Petroleumhandelns riksförbund har inkommit med en skrivelse.

Regeringen har i oktober 1983 till lagrådet remitterat förslag lill ny plan-och bygglag m. m. I lagrådsremissen behandlas frågor som har direkt anknytning till de här aktuella motionerna. Till bostadsutskottet har hänvisats ett antal motioner från allmänna motionstiden år 1984 som gäller olika delar av plan- och bygglagstiftningen. För att möjliggöra en mera samlad behandling av frågorna överlämnar näringsutskoltet till bostadsut­skottet - under förutsättning av bostadsutskottets medgivande - de fyra inledningsvis nämnda mofionerna. Därvid avger näringsutskoltet följande yttrande.

Motionerna

Yrkanden

De motioner som behandlas här är följande:

1982/83:496 av Lennart Pellersson m.fl. (s), vari hemställs atl riksdagen begär att regeringen snarast framlägger förslag lill sädan ändring i gällande bygglagstiflning atl nyetablering av större detaljhandelsanläggning inom redan stadsplanelagda områden skall kräva kommunalt tillstånd,

1982/83:806 av Kersti Johansson (c), vari hemställs all riksdagen uttalar sig för alt begränsa etablering av varuhus och stormarknader,

1982/83:1033 av Lars Svensson m. fl. (s), vari hemställs atl riksdagen begär alt regeringen förstärker kommunernas möjligheter all kontrollera etableringen av detaljhandel med syfte atl gynna seriös handel,

1982/83:1488 av Börje Nilsson (s) och Lennart Bladh (s), vari hemställs alt riksdagen hos regeringen begär en översyn av möjligheterna för en kommun atl fullständigt samordna nyetablering med varuförsörjningsplan.

Motivering

I motion 1982/83:496 (s) anförs alt s. k. piraletablering av dagligvaruhan­del utgör ett hot mot den reguljära centrumhandeln och mol levande

1 Riksdagen 1983/84. 17saml. Nr7y

NU 1983/84:7 y

 

NU 1983/84:7 y                                                                        2

kommuncenlra. Som exempel nämns etablering inom stadsplaneområden med beteckningen "handels- och industriändamål" i överblivna industriloka­ler som från kommunens sida inle har varil avsedda för detaljhandel och framför allt inte för handel med livsmedel. Ofta visar del sig, säger motionärerna, att kommunerna enligt gällande lagstiftning inte kan inskrida mot den nämnda typen av etableringar. Kommunerna skulle behöva ökade möjligheter att stoppa framför allt större, icke önskvärda etableringar av detaljhandel inom äldre stadsplaneområden. Speciellt känslig är livsmedels­försäljningen, eftersom livsmedel utgör etl nyckelsoriiment från konkurrens­synpunkt. Motionärerna förordar en ändring av bygglagstiftningen med innebörden att oavsett stadsplanens beteckning tillstånd av kommunen krävs för nyetablering av större detaljhandelsanläggningar med livsmedelssorti­ment. Samma krav skulle gälla om en tidigare ägare ändrar verksamhetens inriktning. Det kan, framhåller motionärerna, vara lämpligt alt kommunen före beslut inhämtar synpunkter frän företrädare för detaljhandeln och från de fackliga organisationerna på handelns område.

I motion 1982/83:806 (c) betonas vikten av atl det finns närbutiker såväl i tätorter som på landsbygden. Närbulikernas betydelse för äldre människor och för barnfamiljer underslryks särskilt. Förutom dagligvaruförsörjning ger sådana butiker möjlighet till gemenskap och sociala kontakter.

En utglesning av butiker har skett i tätorterna, anför motionären. Pä landsbygden har mänga butiker försvunnit. En av anledningarna till alt mindre butiker har lagts ned är etableringen av varuhus och stormarknader. För alt motverka en fortsatt nedläggning av mindre butiker måste samhället försöka förhindra atl ytterligare stormarknader etableras, inenar motionä­ren. Skulle stormarknader fä fortsätta att öka sin andel av dagligvaruhandeln kommer del atl leda lill en koncentration av handeln som blir lill stor nackdel för strävandena all bevara en decentraliserad varuförsörjning och service. Det är vidare, enligt motionären, angeläget all butiksslöd får utgå i fortsättningen och att detla förbättras och" utvecklas för att förhindra butiksnedläggningar.

I motion 1982/83:1033 (s) sägs all det har uppkommit vissa hot mol den seriösa handeln. Som exempel nämns de bensinstationer med bl. a. Uvsmedelsförsäljning som etableras i anslutning till trafikleder. I många fall medför dessa butiker en ökad valfrihet för de boende runt bensinstationen, anför motionärerna. I andra fall innebär de däremot att rådande varuförsörjningsstruklur allvarligt rubbas och atl andra butiker måsle läggas ned. En bensinstationsbutik som för etl fätal innebär en större valfrihet medför i etl sådant fall för flertalet en minskad valfrihet. Motionärerna betecknar som mindre seriösa sådana butiker som etableras i gamla nedlagda fabriker och som med etl begränsat urval och stora uppköp "skummar grädden" av den totala försäljningen. Seriös handel med elt varierat ulbud kan även i de fallen få svårl alt överleva i konkurrensen. Rådande instrument i kommunen för all värna om eller skapa en fungerande varuförsörjningsplan

 

NU 1983/84:7 y                                                                     3

är inte tillräckliga, säger motionärerna.

Det finns enligt motion 1982/83:1488 (s) en risk för alt överelableringar av främst s.k. externa säljenheter medför alt stadskärnor och andra kommuncenlra utarmas på verksamhet. I förekommande fall bör upprättas varuförsörjningsplaner soin omfattar flera kommuner inom ett naturligt område. Det har visat sig, anför motionärerna, att etablering oberoende av kommunens vilja har kunnat ske i ombyggda fabriker, lager och andra lokaler inom områden som har planerats för l.ex. industri- och handelsändamål. Givelvis är del angeläget, heter det, att koinmunen ges möjligheler all samordna även en sådan ombyggnad med en varuförsörj­ningsplan.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om kommunernas inflyiande över etableringar inom varudislribu-tionen har behandlats flera gånger tidigare i riksdagen.

År 1977 faltade riksdagen beslut om riktlinjer pä dislribulionsområdei. Riktlinjerna innebär bl. a. atl kommunerna kan upprätta s.k. varuförsörj­ningsplaner. Den då akluella propositionen 1977/78:8 utgjorde regeringens ställningslagande lill distributionsutredningens belänkande (SOU 1975:59, 60) Samhället och distributionen. Utredningen hade bl. a. föreslagit kommunal tillståndsprövning i fråga om all nyetablering och uibyggnad av detaljhandel med livsmedel. Detta förslag - och även andra former för etableringskontroll - som förespråkades av dislribulionsutredningen -avvisades i den nämnda propositionen. I en motion med anledning av propositionen föreslogs riksdagen begära atl regeringen skulle pröva om inte byggnadslagstiftningen kunde omdanas så atl den blev ett tillräckligt medel för all påverka även serviceförsörjningen. Motionärerna hänvisade till den översyn av bygglagulredningens förslag från är 1974 som pågick inom bostadsdepartementet. Näringsutskottet (NU 1977/78:14 s. 11) vitsordade atl byggnadslagstiftningens räckvidd var oklar men ansåg att den pågående översynen borde kunna leda lill all denna oklarhel undanröjdes. På förslag av ulskottei avslog riksdagen motionen.

År 1979 behandlade näringsutskoltet (NU 1979/80:13) ingående olika motioner inom distributionsområdet, bl. a. en motion i vilken begärdes förslag frän regeringen i syfte alt kommunerna skulle fä verkligt inflytande över etableringar inom varudislributionen. Ulskoltet erinrade om att förslag till en ny plan- och bygglag (PBL) hade redovisats i betänkandet (SOU 1979:65, 66) Ny bygglag. Enligt lagförslaget skulle kommunernas möjligheter alt styra markanvändningen stärkas, jämfört med gällande byggnadslagstiftning. Ulskoltet pekade särskilt pä atl den byggnadsräll som ett nytt delaljplaneinstilut ger skulle bli tidsbegränsad, atl det skulle bli möjligt alt genom preciserade ändainålsbeslämningar i detaljplan skilja mellan  exempelvis stormarknad och  annan  handel  och  att én  allmän

 

NU 1983/84:7 y                                                                       4

lämplighetsprövning alltid skall ske vid väsentligt ändrat användningssätt beträffande byggnader. En plan- och byggnadslagstiftning med denna innebörd skulle, anförde utskottel, tillgodose de önskemål som motionen gav uttryck för. Motionen avslogs av riksdagen pä förslag av utskottet.

Våren 1982 beslöt riksdagen om åtgärder för de små och medelstora företagen m. m. (prop. 1981/82:118, NU 1981/82:51, rskr 1981/82:417). I en motion (vpk) som hade väckts med anledning av propositionen begärdes utredning och förslag till riktlinjer för kommunalt etableringssamråd för detaljhandeln i större tätortsområden.

Näringsutskottet (NU 1981/82:51 s. 26) hänvisade till att utredningsförsla­get om en ny plan- och bygglag bereddes inom regeringskansliet.. Enligt utskottets uppfattning kunde den föreslagna lagen komma att tillgodose vissa av de önskemål som framfördes i motionen. Någon ny utredning såsom föreslogs i motionen ansåg utskotlet inte vara erforderlig. Motionen avstyrktes sålunda i ifrågavarande del och avslogs av riksdagen.

Bostadsutskottet behandlade hösten 1983 (BoU 1983/84:3) en motion (s) vari begärdes atl riksdagen skulle göra vissa ändringar i byggnadsstadgan. Motionärerna tog upp det förhållandel alt byggnadslovsprövningen vid ändrad användning av byggnad blir olika, beroende på om inredningsålgär-der vidtas eller inte. Med hänvisning till PBL-betänkandet anförde de att det ändrade användningssättet i sig utgör ett allvarligt problem från plansynpunkt och att en planmässig prövning därför alltid bör vara möjlig. Etl förslag till lösning hade lagts fram av PBL-utredningen. I motionen hemställdes att 75 § resp. 54 § byggnadsstadgan skulle ändras i enlighet med vad utredningen hade förordat.

Bostadsutskottet framhöll att den nämnda frågan hade tagits upp i lagrådsremissen med förslag lill ny PBL. Om förslaget i remissen realiserades lorde vad i motionen anförts få anses bli beaktat. Frågan om ändrad användning av byggnad skulle komma atl övervägas yllerligare vid riksdagens behandling av förslag till ny PBL. Motionen avstyrktes med hänvisning härtill och avslogs av riksdagen.

Lagrådsremiss med förslag till ny plan- och bygglag

Inledning

Arbetet med förslag till ny plan- och bygglag (PBL) har resulterat i en lagrådsremiss i oktober 1983. Avsikten är att en helt ny lag om planläggning och byggande skall införas och alt den skall träda i kraft den I januari 1987. Förslagel bygger i väsentliga delar på principerna i gällande rätt men innebär en genomgripande systematisk omarbetning av nuvarande lagstiftning samt en förenkling och modernisering av regelsystemet.

Enligt förslaget skall varje kommun ha en översiktsplan som omfattar hela kommunens yta. Stadsplan och byggnadsplan enligt nuvarande lagstiftning

 

NU 1983/84:7 y                                                                        5

ersätts av en enda plan, som kallas detaljplan. Dessa detaljplaner skall ha en genomförandetid som begränsar byggrätten i liden. För samordning av flera kommuners planläggning kan en regionplan upprättas.

Följande redogörelse för vissa delar av lagrådsremissen är avsedd att belysa frågan i vilken utsträckning PBL kan komma atl tillgodose önskemål i här behandlade motioner.

Allmänna krav

Lagförslagets andra kapitel innehåller allmänna bestämmelser för planläggning och prövning av bygglov m.m. Här sägs (1 §, s.362) att planläggning skall främja en frän allmän synpunkt lämplig samhällsutveck­ling och skapa förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och frilidsmiljö. Hänsyn skall las lill förhållandena i angränsande kommuner.

Det sagda skall tillämpas även vid prövning av ansökningar om bygglov, rivningslov och marklov.

Kommunen skall sålunda i sina markanvändningsbeslul la hänsyn lill förhållandena i angränsande kommuner, sä all en ändamålsenlig samordning sker av kommunernas planläggning. I den allmänna motiveringen (s. 265) redogörs för vilka frågor som kan ha betydelse i det sammanhanget. Bl. a. anges som en sådan fräga lokaliseringen av större detaljhandelsanläggningar med elt upptagningsområde som omfattar mer än en kommun.

I 5 § räknas upp vissa krav på hur bebyggelsemiljön skall utformas inom områden med samlad bebyggelse. Här föreskrivs (s. 366) bl. a. att del inom eller i nära anslutning till bebyggelseområdet skall finnas möjligheter att anordna en med hänsyn lill bebyggelsens omfattning och karaktär rimlig samhällsservice och kommersiell service.

Översiktsplan

Byggnadslagens generalplan saml kommunöversikl, markdisposilions-plan, områdesplan och andra av dagens informella planer läggs till grund för PBL:s översiktsplan (4 kap. i lagförslaget, s.411 f.). Denna plan, som är obligatorisk, bör samordnas med andra planer och program som anger kommunens avsedda ulveckling. Härvidlag anförs (s. 70) att det är viktigi all de kommunala ambitionerna när det gäller bl. a. varuförsörjning beaklas och får genomslagskraft i den fysiska översiktsplanen. Denna skall ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen. Planen skall ange riktlinjer som underlag för prövningen av lov lill bebyggelse och annan markanvändning.

Översiklsplanen och ändringar av denna skall antas av kommunfullmäk­tige.

 

NU 1983/84:7 y                                                                       6

Detaljplan

Förslagel om detaljplan (5 kap. i lagförslaget, s.442) innebär i korthet följande.

Byggnadslagens stadsplan och byggnadsplan ersätts av en enda planform, kallad detaljplan. Planproceduren utformas så att den lokala demokratin fördjupas. Detaljplan skall antas av kommunfullmäktige. I varje detaljplan skall de olika områdenas huvudändamål anges, dvs. allmänna platser, kvarlersmark och vattenområden. För kvartersmarken skall bl. a. använd­ningssättet anges. I planen skall bestämmas en genomförandelid pä 5-15 år.

Vad som här har nämnts om angivande av användningssätt för kvartersmark regleras i 5 kap. 4 §. I specialmotiveringen (s. 458 f.) utvecklar föredragande statsrådet närmare sin syn på denna fråga. Sammanfattningsvis anförs följande.

Man bör i stort sett särskilja de huvudkategorier som används i dagens detaljplaner, nämligen bostad, handel, samlingslokal, kontor, garage, industri, allmänt ändamål, areell näring och upplag.

Inom kvartersmark kan det i vissa fall finnas behov av en mer preciserad angivelse av markens användning än som nu förekommer. Begreppet handelsändamäl är så oprecist att det inte ger tillräcklig möjlighet att reglera markanvändningen på elt lämpligt säll vare sig från allmän synpunkt eller med hänsyn lill granneinlresset. Handelsändamål har l.ex. i praxis ocksä ansetts inrymma kontor. Gränsdragningen mellan industri, lager och handel är ocksä flytande. Föredraganden förutsätter all dessa frågor kommer all närmare behandlas i allmänna råd lill kommunerna och gör följande kommentar i vad gäller preciseringen av handelsändamålet:

Butiksstrukturen bör kunna erbjuda etl allsidigt sammansatt ulbud av varor och tjänster. Konsumenten bör med utgångspunkt i sina egna behov kunna prioritera mellan l.ex. låga priser, närhet till butiken och hög servicegrad. Kommunen har etl ansvar för alt markens användning planeras så att denna valfrihet sä långt möjligt skall kunna upprätthållas. En hel del kommuner anger riktlinjer i dessa frågor i form av s. k. varuförsörjningspla­ner. I PBL:s inledande bestämmelser har angetts att den fysiska planläggningen skall beakta behovet av mark bl. a. för kommersiell service. Kommunen ansvarar också för att den fysiska miljön får en lämplig utformning.

Inom ramen för planeringen bör konkurrensen ges elt sä frill spelrum som möjligl för all hålla priserna nere och öka förelagens effeklivitel lill konsumenternas fördel. De långsikliga aspekterna är i della sammanhang väseniliga och bör komma lill ullryck i översiklsplanen. Delaljplanen.måsle ulformas så all den möjliggör förändring och förnyelse, l. ex. etablering av nya butiksformer. Detta är en förutsällning för en rationell utveckling av handeln. Frän dessa utgångspunkter bör handelsändamålet inte preciseras ytterligare i detaljplan, om det inte finns särskilda skäl. Sädana skäl kan enligt min mening bl. a. vara all möjliggöra en lämplig buliksslruktur, hänsyn till omgivningen samt kvarlersmarkens och bebyggelsens lämpliga utformning i det aktuella fallet. I detaljplan bör då kunna meddelas bestämmelser i syfte alt särskilja följande ändamål.

 

NU 1983/84:7 y                                                                        7

I framställningen om de avsedda ändamålen konstateras till atl börja med att handelsområden och industriområden tillgodoser olika behov och måste förläggas och utformas med hänsyn härtill. Genom detaljplan skall det vara möjligt att dra en skarp gräns mellan handelsområden och industriområden.

Vidare erinras om att det i specialmotiveringen lill 8 kap. 1 § punkt 3 föreslås att bygglov skall krävas för alt användningen av en byggnad skall få ändras från handels- till industriändamål och omvänt. Vid prövningen av ansökningar om lov till sådana ändringar blir planens bestämmelse styrande, så att bygglov skall vägras om åtgärden strider mot planen.

I fråga om möjligheterna till närmare reglering av olika former av handel sägs (s. 459) att det från lokaliserings- och planutformningssynpunkt ibland kan vara befogat att göra en precisering av handebändamälet. Belräffande avvägningen mellan kraven på konkurrens och styrning enligt PBL och intresset av en lämplig samhällsutveckling anförs atl planläggningen skaU kunna ange en huvudsaklig användning av kvartersmark för partihandel eller detaljhandel. Parfihandel bör i planläggningssammanhang normalt hänföras till kategorin industriändamål.

Även inom gruppen detaljhandel bör viss reglering vara möjlig, men härvidlag understryks att det är ett samhällsintresse atl inte onödigtvis begränsa konkurrensmöjligheterna. I detaljhandel kan man urskilja vissa varuslag som i prakfiken har visat sig medföra alldeles speciella planproblem. Det gäller framför allt varor som levereras med tunga transportmedel och säljs i myckel stora byggnader, t. ex. kallager, varifrån kunden ofta hämtar varan med bil. Det medför bl. a. krav på stora parkeringsplatser. Härvid åsyftas varuslag som möbler och inredning, bilar, husvagnar, båtar, byggmaterial och trädgårdsartiklar. Där planförhållandena så kräver bör det enligt specialmotiveringen vara möjligt att genom bestämmelser i detaljplan skilja ut områden där handeln får resp. inte får avse sådana skrymmande varuslag inom detaljhandeln. På det sättet bör man med planen kunna åstadkomma en lämplig lokalisering och miljö för denna typ av handel. Vidare framhålls att byggnadsnämnden vid prövningen av lov inom en sådan detaljplan inte har att ta ställning vare sig till behovet av verksamheten eller fill frågan om olika företag skall ges likvärdiga förutsättningar inom området.

Inom kategorin detaljhandel kan, heter det vidare, livsmedelshandeln i vissa lägen behöva begränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet på en lämplig samhällsutveckling. Som exempel nämns stormarknader och bensinstationer. I enUghet med praxis bör det kunna ske genom en bestämmelse i detaljplan som anger maximal yta som sammantaget får användas för handel med livsmedel. Föredragande statsrådet förutsätter att sådana begränsningar meddelas endasl om kommunen har gjort en utredning om serviceförhållandena i berörda områden och utredningen visar alt begränsningarna är nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handels­struktur. Sådana utredningar ingår normalt i underlaget för kommunala varuförsörjningsplaner.

 

NU 1983/84:7 y                                                                        8

När kommunen i detaljplan har preciserat handelsändamålel i något här angivet avseende, får någon yllerligare precisering eller avgränsning inte läggas till grund för bygglovsprövningen. Det är alltså inte möjligt att tned stöd av bestämmelserna i 2 kap. vägra lov lill en åtgärd som är förenlig med detaljplanen.

Regionplan                           "

Regionplanering är en kommunal angelägenhet som i regel kan väntas komma till stånd i fillräcklig omfattning i fria former utan medverkan av staten, anförs det i lagrådsremissen (s. 132).

PBL sägs böra erbjuda ett lagfäst system för regionplanering som ett alternativ fill plansamverkan mellan kommuner i andra former.

Som exempel på behov av mellankommunal plansamverkan nämns bl. a. (s. 133) lokalisering och dimensionering av stormarknader.

Bygglov m. m.

Enligt 8 kap. 1 § lagförslaget ställs krav på bygglov för att en byggnad skall få tas i anspråk eller inredas för etl väsentligen annat ändamål än del för vilket byggnaden senasl har använts. Denna fråga utvecklas närmare i specialmotiveringen (s.544 f.). Härvid anförs bl. a. följande:

Enligt 54 § 1 mom. andra stycket byggnadsstadgan krävs det byggnadslov, om en byggnad tas i anspråk för elt väsentligen nytt ändamål, även om några ändringsåtgärder inte behöver vidtas. Så snart inredningsåtgärder behövs för del nya ändamålet hänförs emellertid såväl del nya ianspråktagandet som ändringsåtgärderna lill nybyggnad enligt 75 § första stycket d) byggnadsstad­gan. Att åtgärderna hänförs till nybyggnad innebär atl samhället har ganska vidsträckta prövningsmöjligheter. Behövs däremot inga inredningsåtgärder, lorde endasl en myckel begränsad prövning kunna ske i byggnadslovsären­den som avser ätgärder i områden utan detaljplan.

Dagens ordning har visat sig medföra vissa olägenheter, anförs det vidare. Det är enligt föredragande statsrådet inte rimUgt atl möjligheterna till en planmässig prövning skall vara beroende av om en inredningsålgärd behöver vidtas eller inte. Ofta är det just det ändrade användningssättet i sig som utgör ett allvarligt problem från plansynpunkt. Vidare erinras om att regeringsrätten ganska nyligen har meddelat en dom som klargör rättsläget inom område med detaljplan. Målet avsåg ändrad användning av en fabriksbyggnad till detaljhandel, vilket stred mot stadsplanen som angav industriändamål. Regeringsrätten ansåg att byggnadsnämnden hade haft fog för sin vägran att meddela byggnadslov (dom den 19 november 1982, 953-1981). Domen torde alllså innebära atl en planbestämmelse om markanvändningen blir bindande inle bara för ätgärder som kan hänföras till nybyggnad.

 

NU 1983/84:7 y                                                                       9

I specialmotiveringen sägs fortsättningsvis följande (s. 545):

Elt väsentligt ändrat sätt att använda en byggnad bör           även framdeles

kräva lov. Detla bör gälla oavsett om några inredningsälgärder behöver

företas eller inte. Vad som ligger i uttrycket väsentligen annat ändamål

får avgöras nied ledning av den praxis som har utbildat sig i anslutning till gällande rätt. I första hand är det byggnadens tidigare faktiska användning som är avgörande för frågan om bygglov behövs. Om byggnaden inte tidigare har använts alls, får man falla fillbaka på väd som finns angivet i det senast lämnade lovet.

I följande fall har regeringsrätten anseit att byggnadslov krävs för ändrat
användningssätt: Förändring av garage lill lager (RÅ 1963 K 1334),
förändring av lager och garage lill plåtslageri resp. bilverkslad (RÅ 1964 K
239), förändring av svinhus lill bilverkslad (RÅ 1964 K 901), inrättande av
caférörelse i en villabyggnad (RÅ 1969 C 93), inrättande av billackerings-
verkslad i etl garage (RÅ 1971 C 370), inrättande av lager i en del av ett
källargarage (RÅ 1971 C 346), ianspråktagande av en lagerbyggnad för
handelsändamål (stormarknad) (RÅ 1977 s. 58), förändring av sport- och
tennishall lill lager- och försäljningslokal (dom den 9 november 1982,
2497-1981) och förändring av fabriksbyggnad till detaljhandel (dom den 19
november 1982, 953-1981).   

Frän regeringens praxis pä senare lid kan nämnas atl användning av en
lokal för caférörelse som bostad har ansetts kräva lov (regeringsbeslut
1982-01-21, Pl 362/81). Vidare har regeringen intagit den ståndpunkten atl
det krävs lov för atl börja tillverka betongplattor i en byggnad som enligt
gällande plan fick användas som magasin (regeringsbeslut 1980-12-11. Pl
2429/80).-

I följande rättsfall har regeringsrätten inle anseit byggnadslovsplikt föreligga, nämligen -— möbelförsäljning i lokaler där det tidigare har skett bilförsäljning (RÅ 1980: 2:51).

I fråga om väsentlighelskravet anförs avslutningsvis följande (s. 546):

När det gäller kravet på väsentlighet kan med ledning av rättspraxis konstateras att kravet kan vara uppfyllt oberoende av om det är en stor eller

liten del av byggnaden som kan tas i anspråk (se t. ex. RÅ 1972 C 242).      

För atl väsentlighelskravet skall vara uppfyllt krävs del också all den ändrade

användningen inte är av en helt tillfällig karaktär.       I vissa fall kan

emellertid etl säsongsbetonat nyttjande kräva lov för ianspråktagande. Det framgår av rättsfallet RÅ 1972 C 242, där kravet på permanens var så till vida uppfyllt, atl nyttjandet var avsett alt återkomma år efter år.

Av specialmotiveringen lill 5 kap. 8 § framgår all del skall vara möjligt att i detaljplanebestämmelser göra skillnad mellan partihandel och detaljhandel och alt man dessulom i vissa fall inom kategorin detaljhandel genom planbestämmelser kan skilja ut handel med skrymmande varor och i speciella fall även handel med livsmedel från handel med andra slags varor. Därmed bör del också stå klart alt en övergång mellan dessa former av handel innebär att lokalen i fråga tas i anspråk för elt väsentligt ändrat användningssätt. Delta kräver alltså bygglov i de fall där det finns delaljplanebeslämmelser som närmare reglerar handelsändamålel.

 

NU 1983/84:7 y                                                                      10

Dagligvarumarknaden

Allmän översikt

Med dagligvaror brukar avses livsmedel och vissa andra förnödenheter, för vilka hushållens inköpsbehov är ofta återkommande. Sådana förnödenheter är t. ex. kemisk-tekniska produkter, pappersvaror, loaleltartiklar, tobak och vissa tidskrifter. Den totala konsumtionen av dagligvaror beräknas år 1982 ha uppgått till ca 81 miljarder kronor, vilkel motsvarade omkring en fjärdedel av den totala privata konsumtionen i Sverige. Livsmedel är del helt dominerande produktområdet inom dagligvaruhandeln. Av den totala konsumtionen av dagligvaror utgör sålunda livsmedel omkring tre fjärdedelar.

Dagligvaruförsäljningen till konsument sker tiU ca tre fjärdedelar genom s. k. allivsbutiker, dvs. varuhus och dagligvarubutiker. Resterande del säljs genom speciallivsmedelshandel, torghandel, kiosker, blomsterhandel och direktförsäljning m.m..

Dagligvaruhandeln har under de senaste decennierna genomgått en omfattande strukturförändring, främst genom övergången till självbetjäning och butikskoncentrationen.

Den s. k. yttre rationaliseringen, dvs. förändringarna i butiksbeståndet, har inneburit en stark koncentration till större butiker - i vissa fall s. k. stormarknader - och en myckel betydande nedläggning av mindre butiker.

Antalet allivsbutiker var ca 15 300 i slutet av år 1964 och 8 970 i slutet av år 1982. Under perioden 1965-1982 lades 14 050 butiker ned, medan 3 720 butiker nyetablerades.

Nettominskningen av antalet dagligvaruenheter uppgick i mitten och slutet av 1960-talet till i genomsnitt 7 % per år. Från år 1971 har denna minskning successivt avtagit. För år 1982 var minskningen av butiksbeståndet 1,6%.

Elt betydelsefullt inslag i strukturutvecklingen inom dagligvaruhandeln är vidare framväxten av s. k. servicebutiker. Av det totala antalet allivsbutiker utgörs ca 19% av servicebutiker. Hit räknas också livsmedelsavdelningar i bensinstationer, s. k. trafikbutiker.

 

NU 1983/84:7 y                                                                   11

Försäljningens fördelning på butikstvner

Av  följande  sammanställning  framgår antalet allivsbutiker av olika kategorier och deras omsättning av dagligvaror år 1982.

Butikstyp                  Butiker                       Omsättning

 

 

Antal

Andel %

Milj. kr.

Andel %

Stormarknader

46

0,5

3 120

4,9

Övriga varuhus

264

2,')

8 045

12.7

Dagligvarumarknader

27

0,3

1 225

1,9

Hallbutiker

413

4,6

7 300

11,5

Övriga storlivsbutiker

921

10,3

18 310

29,0

Summa storlivsbutiker

1 671

18,6

38 000

60,0

Servicebutiker

1 700

19,0

5 670

8,9

Ovnga dagligvaru-

 

 

 

 

butiker

5 599

62,4

19 730

31,1

Totalt

8 970

100,0

63 400

100,0

Källa: Handelns utredningsinstitut

De s.k. storlivsbutikerna utgjorde år 1982 knappt 19% av det totala butiksbeståndet och hade 60% av den sammanlagda omsättningen. Stormarknader och övriga varuhus hade härav en sammanlagd försäljnings­andel på knappt 18 procentenheter.

De mindre och medelstora allivsbutikerna, dvs. serviceenheler och "övriga dagligvarubutiker", svarade för 40% av hela dagligvaruhandelns försäljning.

Trafikbutiker

Trafikbutik är ett begrepp som har börjat användas de senaste åren och avser bensinstationer som förutom drivmedel också saluför elt tämligen fullständigt dagligvarusortiment med livsmedel, hygienartiklar, pappersva­ror m. m. Såväl djup som bredd på sortimentet liksom butiksyta och antal artiklar kan variera ganska mycket i irafikbutikerna. Enligt branschens definition skall en trafikbutik dock ha etl dagligvarusorliment innehållande såväl torra som kylda och frysta färskvaror.

Statens pris- och kartellnämnd (SPK) har i utredningen Bensinhandeln i Sverige (SPK:s utredningsserie 1983:12), som publicerades sommaren 1983, bl. a. belyst bensinhandelns försäljning av livsmedel och andra dagligvaror.

SPK konstaterar att försäljningen på bensinstationer av livsmedel och s. k. kioskvaror på senare år har ökat i omfattning. Dessa varugrupper bedöms av branschen få stor betydelse även fortsättningsvis. Samtidigt som antalet bensinstationer i traditionell mening har minskat, har antalet trafikbuliker ökat. Utvecklingen har, anförs del i SPK:s rapport (s.63), drivits på av faktorer på både efterfråge- och ulbudssidan. Ökad personbilstrafik, ökade

 

NU 1983/84:7 y                                                                       12

pendelresor liM arbetsplatser, mera laslbilstrafik för gods, ändrade boendeförhållanden och fritidsförhållanden kan ha ökat efterfrågan på "komplementära" varor och tjänster i bensinstationer. Den bilburne bensinköparen kan spara tid och har lagringsmöjligheter i bilen för inköp av en del dagligvaror. Trafikbutikerna - liksom servicebutiker i övrigl - kan, heter det vidare, bl. a. pä grund avsinaöppethällandetiderblien konkurrent om en del av kunderna till den reguljära livsmedelshandeln.

År 1974 fanns det, enligt en undersökning utförd av branschlidningen Supermarket, 180 bensinstationer med en livsmedelsförsäljning på nära 300 milj. kr. Antalet har därefter mer än tredubblats. År 1982 fanns ca 670 trafikbutiker, som svarade för en försäljning av dagligvaror på nära 1 100 milj. kr. eller ca 1 % av hela dagligvaruhandelns omsättning.

1 följande sammanställning redovisas antalet trafikbuliker åren 1981 och 1982 samt deras omsättning av dagligvaror.

 

Bolag

Antal trafik-

 

Omsättning a\

'dag-

 

butiker

 

ligvaror, milj.

kr.

 

'     1981

1982

1981

1982

BP

145

152

.     280

310

Shell

100

112

160

■     195

OK

89

98

166

191

Gulf

80

107

150

160

Texaco

66

68

45

47

Esso

60

68

80

100

Nynäs

17

17

37

45

Mobil

22

27

16

18

Övriga

20

21

21

24

Totalt ca

600

670

955

1 090

Källa: SPK och Supermarket

Som framgår av sammanslällningen ökade anlalel trafikbutiker med 70 från år 1981 till år 1982.

Näringsutskottet

I de fyra motionerna lämnas förslag på ätgärder rörande detaljhandelseta­blering. Yrkandena i tre av motionerna - alla från socialdemokratiskt häll -går ul på att kommunerna skall ges vidgade befogenheter atl kontrollera etableringen inom detaljhandeln. Den fjärde motionen (c) innehåller ett krav på att riksdagen skall uttala sig för en begränsning av etableringen av varuhus och stormarknader.

I motionerna 1982/83:496 (s), 1982/83:1033 (s) och 1982/83:1488 (s) anges

som exempel på etableringar över vilka samhället borde ges ett större

inflytande sådana där detaljhandelsföretag påbörjar försäljning av livsmedel

eller andra varor i överblivna industrilokaler, lager, m. m. Den angivna typen

- av etableringar kan enligt motionärerna utgöra ett hot mot den reguljära

 

NU 1983/84:7 y                                                                      13

handeln. Ytterligare betecknas i motion 1982/83:1033 (s) den alltmer vanligt förekommande försäljningen av livsmedel i bensinstationer som ett hot mol den redan existerande livsmedelshandeln. I motion 1982/83:806 (c) anförs atl etableringen av stormarknader och varuhus har bidragit till en utglesning av buliksbeståndet såväl i tätorter som på landsbygden.

Näringsutskottet har i del föregående återgett de delar av regeringens remiss till lagrådet av förslag lill ny plan- och bygglag (PBL) som gäller frågor om detaljhandelsetableringar. Vidare har en redogörelse lämnats för utvecklingen på dagligvarumarknaden.

Av lagrådsremissen framgår bl. a. atl planläggningen skall främja en från allmän synpunkt lämplig samhällsutveckling. Med hänsyn till della krav kan enligt förslaget i vissa lägen livsmedelshandeln behöva begränsas eller helt förbjudas. Som exempel på när överväganden härom skulle kunna bli aktuella nämns etableringen av nya stormarknader och bensinstationer. Begränsningar av delta slag, vilka skall kunna ske genom en bestämmelse i detaljplan, förutsätts dock meddelas endasl om kommunen genom utredning har visat att de är nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur. I underlaget för kommunala varuförsörjningsplaner ingår normalt sädana utredningar.

Vid ianspråktagande av byggnad för elt väsentligen nytt ändamål ges kommunerna enligt lagrådsremissen etl avgörande inflyiande vid bygglovs­prövningen. Etl väsentligen ändrat sätt att använda en byggnad skall sålunda kräva lov oavsett om några inredningsåtgärder behöver företas eller inte. Till skillnad mot vad som nu gäller skall kommunen emellertid alltid kunna lägga planmässiga överväganden lill grund för prövningen i bygglovsärendet. Vad som här menas med väsentligen har närmare preciserats i motiveringen.

Som framgår av denna kan det betraktas som en väsentlig ändring inte bara när t. ex. en industrilokal tas i anspråk för detaljhandelsändamål utan också i vissa fall när man övergår från etl slag av detaljhandel till ett annal. Del bör understrykas att begreppet väsentlig ändring är knutet till den aktuella byggnadens faktiska användning, inte till de olika användningar som förekommande planbestämmelser medger för området eller byggnaden i fråga. I plan angivna bestämmelser för byggnadens eller områdets utnyttjande blir givetvis av grundläggande betydelse för utgången av bygglovsprövningen.

Näringsutskottet vill betona atl konsumenterna genom en ändamålsenlig butiksslruktur bör kunna erbjudas etl allsidigt sammansatt ulbud av varor och tjänster. Del är väsentligt alt en konsument med utgångspunkt i sina egna behov kan prioritera mellan t. ex. låga priser, närhet till butiker och hög servicegrad. En förutsättning för alt handeln skall kunna utvecklas rationellt är atl den ges möjligheter lill förändringar och förnyelse genom all nya butiksformer kan införas.

Samtidigt bör påpekas atl elt viktigt mål för samhällsplaneringen också är att   behovet   av   närservice   i   bostadsområden   kan   tillgodoses.   Enligt

 

NU 1983/84:7 y                                                                       14

näringsutskottets uppfattning finns det anledning för samhället atl med allvar se på de problem för konsumenterna och för handeln som i vissa fall kan uppstå vid etablering av nya stora buliksenheler. Dessa problem har väl belysts i de nu aktuella motionerna. Som framgår av utskottets redogörelse för delar av regeringens förslag i lagrådsremissen om en ny plan- och bygglag torde mofionerna i väsentliga delar tillgodoses genom PBL:s bestämmelser om bygglovsprövning och möjligheten atl reglera handeln i detaljplaner. Främst gäller detla önskemålen i motionerna 1982/83:496 (s) och 1982/83:1033 (s). Vad gäller kravet i motion 1982/83:1488 (s) på en samordning av nyetablering med varuförsörjningsplan vill utskottet erinra om att de beslul som har rättsverkan - byggnadslov och detaljplan - enligt lagrådsremissen skall hämta sitt slöd från bl. a. varuförsörjningsplaner.

Något uttalande av riksdagen om en begränsning av etableringen av stormarknader och varuhus finner näringsutskottet inte vara påkallat mol bakgrund av vad som här har redovisats om möjligheterna atl reglera handeln genom detaljplaner.

Härutöver skall med anledning av vad som anförs i motion 1982/83:806 (c) om behovet av butiksstöd för atl förhindra butiksnedläggningar erinras om alt frågan om stöd till kommersiell service för att trygga försörjningen med bl. a. dagligvaror i glesbygden behandlas i årets budgetproposition (prop. 1983/84:100 bil. 14 s.48). Riksdagen får alltså tillfälle alt återkomma fill denna fråga i annal sammanhang.

Sammanfattningsvis konstaterar näringsutskottet alt ett genomförande av den föreslagna plan- och bygglagstiftningen tillgodoser flera av önskemålen i motionerna. Frågor med anknytning lill denna lagstiftning kommer f.ö. ytterligare atl övervägas vid riksdagens behandling av förslaget till PBL. Mot här angiven bakgrund avstyrks de nu akluella motionerna.

Stockholm den 21 februari 1984

På näringsutskoltets vägnar TAGE SUNDKVIST

Närvarande: Tage Sundkvisl (c), Gunnar Nilsson i Stockholm (s), Lilly Hansson (s), Lennart Pettersson (s), Rune Jonsson (s), Sten Svensson (m), Wivi-Anne Radesjö (s), Karl-Erik Häll (s), Per Weslerberg (m), Chrisier Eirefelt (fp), Birgitta Johansson (s), Per-Richard Molén (m), Ivar Franzén (c), Lars Ahlström (m) och Oswald Söderqvist (vpk).

 

NU 1983/84:7 y                                                                   15

Avvikande meningar

1. Sten Svensson (m), Per Westerberg (m), Chrisier Eirefelt (fp),
Per-Richard Molén (m) och Lars Ahlström (m) anser att den avslutande
delen av yttrandet, fr. o. m. det stycke som börjar med "Samtidigt bör", borl
ha följande lydelse:

Näringsutskottet ställer sig inle bakom kraven i motionerna 1982/83:496 (s), 1982/83:1033 (s) och 1982/83:1488 (s) att etableringen av nya butiker skall kontrolleras genom regleringar och lagstiftning.

Del grundläggande styrinstrumentet för butikselableringar och för butiksbeståndels utveckling bör vara konsumenternas fria val av inköpsställe. Som framgår av utskottets referat av lagrådsremissen av förslag till plan- och bygglag behandlas i detla sammanhang bl. a. frågan om kommunernas möjligheter att i vissa speciella lägen kunna begränsa handeln med bl. a. livsmedel liksom i övrigt möjligheterna atl i den kommunala planeringen reglera markanvändningen pä ett frän allmän synpunkt lämpligt säll. Riksdagen får sålunda tillfälle att återkomma till dessa frågor. Näringsutskottet avstyrker mot här angiven bakgrund motionerna 1982/83:496 (s), 1982/83:1033 (s) och 1982/83:1488 (s).

Näringsulskottel anser, likaså med hänsyn lill det pågående PBL-arbetel, atl riksdagen inte skall göra elt sådant uttalande om en begränsning av etableringen av stormarknader och varuhus som föreslås i motion 1982/83:806 (c).

Härutöver skall---- (=utskoltet)--- annat sammanhang.

Näringsutskoltet avslyrker sålunda motion 1982/83:806 (c).

2. Tage Sundkvist (c) och Ivar Franzén (c) anser alt den avslutande delen av
yttrandet, fr.o.m. det stycke som börjar med "Samtidigt bör", borl ha
följande lydelse:

Enligt näringsutskottets uppfattning ger mofionerna 1982/83:496 (s), 1982/83:1033 (s) och 1982/83:1488 (s) uttryck för en alltför stark vilja atl genom regleringar och lagstiftning kontrollera etableringen av nya butiker.

Det grundläggande-- (avvikande mening 1)- och 1982/83:1488 (s).

Näringsutskottet anser, likaså med hänsyn lill det pågående PBL-arbetel, att riksdagen inte nu skall göra ett sådant ullalande om en begränsning av etableringen av stormarknader och varuhus som föresläs i motion 1982/83:806 (c).

Härutöver skall---- (=utskotlel)---- annal sammanhang.

Näringsutskottet avstyrker sålunda motion 1982/83:806 (c).

 

minab/gotab   Stockholm 1984 77961