Prop. 1983/84:152

Regeringens proposition

1983/84:152

om försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse;

beslutad den 22 mars 1984.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll för de åtgärder och det ändamål som framgår av föredragandens hemslällan.

På regeringens vägnar OLOF PALME

BO HOLMBERG

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse genomförs i några kommuner och landstingskommuner. Av-siklen är alt det skall öppnas möjligheter för de kommuner och landstingskommuner som ingår i försöket (försökskommunerna) alt göra avsteg från statlig reglering i syfte att bättre kunna anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Del blir härigenom möjligt att pröva nya vägar i den kommunala verksamheten. Försöket är avsett att pågå under en fyraårsperiod och att efter utvärdering ligga till grund för mera generella överväganden. Högst nio kommuner och tre landstingskommuner föreslås ingå i försöket.

En lag föreslås som medger en friare nämndorganisalion i försökskommunerna både i fråga om de centrala nämnderna och lokala organ. Det föreslås också att regeringen inom ramen för försöksverksamheten får göra avsteg från anslagsvillkor, riktlinjer o.d. som riksdagen tidigare har fastställt. I övrigt redovisas åtgärder som regeringen avser att vidta.

1 Riksdagen 1983184. I saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 2

Förslag till

Lag om försöksverksamhet med en friare kommunal

nämndorganisation

Härigenom föreskrivs följande.

Allmänna bestämmelser

1 § 1 högst nio kommuner och tre landstingskommuner får det enligt
bestämmelserna i denna lag bedrivas försöksverksamhet med en annan
nämndorganisation än som föreskrivs i lag eller annan författning.

Regeringen föreskriver inom vilka kommuner och landstingskommuner {försökskommuner) som försöksverksamheten far bedrivas.

2 § Försöksverksamheten kan avse såväl nämnder med hela försöks
kommunen som verksamhetsområde (centrala nämnder) som nämnder
med uppgifter som avser en del av föi sökskommunen eller någon anlägg
ning i denna (lokala organ).

Med fullmäktige avses i lagen kommunfullmäktige och landstinget.

Centrala nämnder

3 § Fullmäktige i en försökskommun får uppdra åt en eller flera nämnder att heh eller delvis handha förvaltning och verkställighet som annars enligt lag eller annan författning ankommer på en viss annan nämnd. Detta gäller inte uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, förvaltningsutskott, folkhögskoleslyrelse och valnämnd.

4 § En nämnd får inte med stöd av 3 § ges i uppgift att bestämma om rättigheter och skyldigheter för försökskommunen i ärenden i vilka nämnden har att företräda försökskommunen som part.

5 § När en nämnd fullgör sådant uppdrag som avses i 3 §, gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författn:ing om den nämnd på vilken uppgifterna annars ankommer.

6 § Om en nämnds uppgifter med slöd av 3 § helt har överlåtits åt en eller flera andra nämnder, får fullmäktige entlediga ledamöterna och suppleanterna i nämnden.

Lokala organ

7 § Fullmäktige i en försökskommun får inrätta en institutionsstyrelse som för en eller flera anläggningar får handha förvaltning och verkställighet som enligt lag eller annan författning ankommer på miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen och socialnämnden. Som förutsättning härför gäller att uppgiften på grund av sin begränsning till anläggningen och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i en institutionsstyrelse.

I fråga om institutionsstyrelser som inrättas med stöd av denna paragraf skall 2 § andra stycket, 3 § andra stycket, 4 § andra stycket och 5 § lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna tillämpas.

Prop. 1983/84:152

Utdrag
CIVILDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1984-03-22

Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Boström, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, Holmberg, Hellström, Wickbom

Föredragande: statsrådet Holmberg

Proposition om försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse

1 Inledning

Efter regeringens bemyndigande den 17 mars 1983 tillkallade jag i april samma år en beredning (C 1983:02) för atl utreda frågan om ökad samverkan mellan stat och kommun samt förenkling av statliga regler, m.m. (Dir. 1983:30). Beredningen', som antagit namnet stat-kommunberedningen, har i februari 1984 avlämnat betänkandet (Ds C 1984:1) Försök med ökad kommunal självstyrelse. Betänkandet bör fogas som bilaga till protokollet i delta ärende. 1 en bilaga till betänkandet i form av en särskilt publicerad rapport (Ds C 1984:2, Statlig reglering av kommunal verksamhet) redovisar beredningen olika former av stallig reglering av kommuners och landstingskommuners verksamhet.

Beträffande nuvarande förhållanden: och den närmare bakgrunden till beredningens förslag hänvisas till betänkandet och rapporten.

Beredningens förslag har utarbetats under medverkan av företrädare för kommuner och landstingskommuner. Förslaget innebär att en försöksverksamhet med minskad statlig reglering genomförs i några kommuner och landstingskommuner. Verksamheten är avsedd att pågå under en begränsad försöksperiod varefter den iskall utvärderas och ligga till grund för mera generella överväganden. Mot denna bakgrund har det inte ansetts nödvändigt att remissbehandla betänkandet.

' Ledamöter: statssekreterare Claes Örtendahl, ordförande, statssekreterare Ulf Dahlsten, budgetchef Bill Fransson, förbundsdirektör Sten-Sture Landström och förbundsdirektör Walter Slunge.

Prop. 1983/84:152 5

I det följande behandlar jag de olika åtgärder som blir nödvändiga från Statens sida för att möjliggöra försöksverksamheten. Endast en del av dessa åtgärder kräver riksdagens medverkan. Övriga åtgärder ankommer det på regeringen att besluta om. För atl klargöra sambandet mellan de olika åtgärderna och för atl del skall bli möjligl för riksdagen all sälla in de förslag som den bör ta ställning till i sitt sammanhang kommer jag emellertid i det följande att redovisa mina överväganden också beträffande de delar av försöksverksamheten som inle kräver riksdagens medverkan. När försöksverksamheten har kommit i gång kan det visa sig att ytteriigare förslag behöver underställas riksdagen.

Jag har i detla ärende samrått med cheferna för social-, utbildnings- och bostadsdepartementen samt statsråden Sigurdsen och Göransson.

2 Föredragandens överväganden

2.1 Allmänna utgångspunkter

Den kommunala självstyrelsen är en av grundpelarna i den svenska folkstyrelsen. Detla slås fast i inledningsparagrafen (1 kap, I §) i regeringsformen (RF) där det sägs att folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I RF anges också att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i dessa utövas av valda församlingar och att kommunerna och landstingskommunerna har rält alt ta ut skall för skötseln av sina uppgifter (1 kap. 7 §). Vidare föreskrivs att grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner och landstingskommuner, för deras organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag samt att i lag också meddelas föreskrifter om kommunernas och landstingskommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden (8 kap. 5 §).

Närmare bestämmelser om den kommunala verksamheten finns i kommunallagen (1977:179, ändrad senast 1983:563, KL) samt i olika specialförfattningar. I KL finns bestämmelser om bl. a. kommunernas och landstingskommunernas kompetens, uppgiftsfördelningen mellan beslutande organ samt förvaltande och verkställande organ, de olika organens arbetsformer, ekonomisk förvaltning, revision, beskattning och besvär. I fråga om befogenheter och åligganden reglerar KL endast den s.k. allmänna kompetensen. Uppgifter enligt denna är i princip frivilliga. Den kompetens som kommunerna och landstingskommunerna ges i olika specialförfattningar innebär däremot i de flesta fall att uppgifterna är obligatoriska.

Statens styrning, tillsyn och kontroll av kommunernas och landstingskommunernas verksamhet sker i olika former. Regler i form av lagar, förordningar samt statliga myndigheters föreskrifter och råd styr kommunala verksamheter till såväl innehåll som form. Statsbidragen är också ett

Prop. 1983/84:152 6

viktigt instrument för staten när det gäller att påverka utformningen och volymen av olika verksamheter. I detta sammanhang bör också nämnas de krav på kommunal planering som staten ställer på vissa områden. En ingripande form av statskontroll är den underställningsskyldighet som föreligger genom alt vissa kommunala beslut måste prövas och fastställas av en statlig myndighet för att bli gällande. Statliga myndigheter utövar också enligt olika specialförfaltningar allmän tillsyn över hur kommuner och landstingskommuner sköter sina uppgifter. Ett vidsträckt tillämpningsområde har den statskontroll som utlöses genom att enskilda överklagar kommunala beslut. Detta kan ske antingen genom kommunalbesvär enligt KL eller genom förvaltningsbesvär enligt olika specialförfattningar. Kommunalbesvär anses vara den form av statskontroll som innebär det lindrigaste ingreppet i den kommunala självstyrelsen. Jag vill slutligen nämna den tillsyn som riksdagens ombudsmän (JO) och justitiekanslern (JK) utövar. Beredningen lämnar i betänkandet och rapporten en närmare redovisning av olika former av samverkan och styrinstrument mellan stat och kommun.

När den offentliga verksamheten har byggts ul har det varit naturligt att lägga uppgifter på lokal och regional nivå. Förutsättningarna för detta har varil särskilt goda i vårt land, eftersom vi har en stark tradition i fråga om kommunal självstyrelse. En decentraliserad samhällsförvaltning är av väsentlig betydelse inte minst från demokratisk synpunkt. I dag svarar kommuner och landstingskommuner för drygt två tredjedelar av den offentliga verksamheten. En fjärdedel av alla yrkesverksamma finns inom den kommunala sektorn.

Den offentliga verksamheten måsle ses som en helhet. En nära samverkan mellan samhällsorganen på den statliga och den kommunala nivån är nödvändig på många områden. Staten har del övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen och måste därför på olika sätt kunna påverka den kommunala sektorns verksamhet.

Formerna för samspelet mellan stat: och kommun har förändrats under de senaste årtiondena. De kommunala organens ansvar har vidgats. De statliga tillsyns- och kontrollfunktionerna har begränsats och anpassats till nya behov. Kommunindelningsreformerna har varil en väsentlig förutsättning för denna utveckling.

Under senare år har villkoren för den offentliga verksamheten påtagligt förändrats. De samhällsekonomiska problemen är betydande. Många människor anser att avståndet mellan dem och samhällsorganen har ökat på grund av att den offentliga organisationen blivit alltför invecklad och präglad av ett överdrivet tekniskt synsätt. I samma riktning verkar en långtgående uppdelning av verksamheten i olika sektorer.

I direktiven för stat-kommunberedningen framhöll jag att såväl staten som kommunerna och landstingskommunerna måste vidta åtgärder som leder till ett bättre resursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökat

Prop. 1983/84:152 7

deltagande i samhällsverksamhetens utformning. Ett viktigt inslag i detta arbete är att åstadkomma ökad samverkan och förenklingar av regler i relationerna mellan stat och kommun.

Beredningen påpekar att reformarbetet när det gäller utvecklingen av den kommunala självstyrelsen har mött invändningar från olika sektorsföreträdare. Dessa har bl. a. hänvisat till atl osäkerhet råder om följderna av en friare reglering som inte har tillämpats i praktiken.

Mot denna bakgrund föreslår beredningen att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse genomförs i några kommuner och landstingskommuner. Avsikten med verksamheten är atl skapa bättre förutsättningar för kommuner och landstingskommuner atl anpassa sina beslut och åtgärder till lokala förutsättningar och behov. Genom att begränsa den statliga regleringen blir del enligt beredningen möjligt att öka de enskilda människornas inflytande på den kommunala verksamheten samtidigt som samhällsresurserna kan utnyttjas på ett effektivare sätt.

Jag delar beredningens uppfattning att tiden nu är inne för atl genom försöksverksamhet pröva nya former för att lösa samhällsuppgifter på kommunal nivå. Det är enligt min mening väsentligt att minska nuvarande detalj- och regelstyrning gentemot kommunerna och landstingskommunerna. Genom en försöksverksamhet kan olika förändringsönskemål direkt prövas i det praktiska samhällsarbetet. Positiva erfarenheter kan relativt snabbi tas upp för generella överväganden och åtgärder.

1 det följande redogör jag för försöksverksamhetens uppläggning och inriktning. Jag behandlar därvid bl. a. de begränsningar som bör gälla för verksamheten. Vidare tar jag upp frågan om antalet kommuner och landstingskommuner som bör ingå i försöket och hur dessa bör utses. I detta sammanhang behandlas också frågan om genomförande och utvärdering av verksamheten. Därefter går jag in på de två frågor som nu kräver riksdagens medverkan. Det gäller dels möjligheten all göra avsteg från riksdagsbundna regeringsförfattningar, dels ett förslag till lag om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation.

2.2 Försöksverksamhetens uppläggning och inriktning

2.2.1 Syfte och begränsningar

Syftet med försöksverksamheten är att pröva möjligheten att avsevärt öka den kommunala självstyrelsen. Beredningens tanke är att det skall öppnas möjligheter för de kommuner och landstingskommuner som ingår i försöket (försökskommunema) att göra avsteg från statlig reglering i syfte att bättre kunna anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Avsikten är att försöksverksamheten skall vara begränsad till ett fåtal kommuner och landstingskommuner och att den också skall vara begränsad i tiden.

Prop. 1983/84:152 8

Det är vidare meningen alt försöksverksamheten huvudsakligen skall avse avsteg från sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 5 § RF, dvs. kommunal-rättsliga föreskrifter om bl. a. kommunernas organisation och uppgifter.

En viktig utgångspunkt för uppläggningen av försöksverksamheten är enligt beredningen att det skall ankomma på försökskommunerna själva all hos regeringen anmäla sina önskemål om förändringar i den statliga regleringen. Beredningen framhåller all delta är nödvändigt om ett brett engagemang skall kunna skapas i försökskommunerna.

Beredningen konstaterar att skyddet för olika samhällsintressen är väl tillgodosett i den nuvarande regleringen av kommunal verksamhet. En minskning av styrningens styrka är motiverad för att minska kostnader, stärka del lokala inflytandet och förbättra samordningen mellan samhällssektorer och samhällsorgan. Samtidigt finns del enligt beredningen elt behov av att understryka alt en djärv och nyskapande försöksverksamhet inle får innebära atl skyddet för vikliga intressen eftersatts. Beredningen förordar därför vissa begränsningar för försöksverksamheten.

Jag delar beredningens uppfattning i fråga om försöksverksamhetens allmänna uppläggning och de begränsningar som bör gälla med hänsyn till vitala samhällsintressen. En grundläg,gande begränsning är den som följer av att de centrala politiska organen - regering och riksdag - även fortsättningsvis måste ha möjlighet att genomföra en politik för landet som helhet, t.ex. vad gäller likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice. Andra begränsningar gäller skyddet för medborgarna. Del kan sålunda inte bli fråga om atl undanröja sådan stallig reglering som ulgör ett skydd för medborgarnas liv och hälsa och för särskilt utsatta eller svaga grupper. Det kan inte heller bli fråga om all la bort de bestämmelser som har kommit till för atl garantera de enskildas rättssäkerhet. Det kan gälla möjligheten till insyn i offentlig verksamhet och rätten alt anföra besvär över samhällsorganens beslut. Över huvud taget bör grundläggande frågor om kommunernas och landstingskommunernas förhållande till enskilda kommunmedlemmar inte tas upp inom ramen för försöksverksamheten. De enskilda i försöksområdena skall inte rättsligt komma i ett sämre läge än andra. Sådana förenklade regler som prövas i försöksverksamheten skall därtill sammantagna ge en effektivare samhällsverksamhet och inte öka de statliga kostnaderna. En viss grundläggande reglering av ansvarsfördelningen mellan samhällsorganen måste också finnas kvar. Vad därutöver kan behöva skyddas får prövas i det enskilda fallet. Till frågor som i sådana fall kan behöva uppmärksammas hör gränsdragningsproblem mellan de politiskt förtroendevalda och de anställda i kommunerna och landstingskommunerna.

Sammanfattningsvis anser jag således att försöksverksamheten bör vara begränsad så att man inte åsidosätter grundläggande krav när det gäller

- likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice

- skydd för medborgarnas liv och hälsa

Prop. 1983/84:152 9

- skydd för särskilt utsatta grupper

- rättssäkerhet

- samhällsekonomi.

Samtidigt som jag starkt betonar dessa krav vill jag i likhet med beredningen framhålla atl de uppdragna gränserna för verksamheten inte skall uppfattas sä att de utgör hinder för en djärv och nydanande syn på behovei av och formerna för stallig styrning. Just del faktum att det är fråga om en försöksverksamhet som följs och utvärderas från statens sida gör att man bör acceptera en relativt långtgående frihet för försökskommunerna.

2.2.2 Frågor som bör ingå i försöksverksamheten

För all försöksverksamheten skall komma i gång så snabbt som möjligl bör man enligt beredningen skapa en modell som är så okomplicerad att omfattande förstudier inte är nödvändiga. Med stöd av förslag till förändringar som kommuner och landstingskommuner tidigare har redovisat anger beredningen några övergripande områden som kan komma att ingå i försöksverksamheten.

Försökskommunerna bör enligt beredningen ges möjlighet att

- slopa den traditionella, seklorsindelade nämnd- och förvaltningsorganisationen

- använda statsbidragen friare

- pröva friare former för den kommunala planeringen

- slippa underställa statliga myndigheter vissa kommunala beslut för fastställelse

- få dispens från vissa föreskrifter som meddelas av statliga myndigheter

- befrias från viss stallig tillsyn i form av inspektioner

- finna nya vägar för nära samverkan mellan den statliga länsförvaltningen och kommunala organ saml mellan landstingskommunen och kommunerna.

Dessa frågeområden redovisas närmare i betänkandet.

Jag delar beredningens bedömning av vilka huvudområden som bör ingå i försöksverksamheten. Det bör dock framhållas att det är försökskommunerna själva som skall ange sina önskemål om förändringar i den statliga regleringen. Det är naturligtvis i de berörda kommunerna och landstingskommunerna som den bästa erfarenheten och kunskapen finns om vilka regler som hindrar eller försvårar en effektiv förvaltning.

När det gäller frågan om samverkan mellan kommun och landstingskommun vill jag framhålla betydelsen av att man kan finna former för ett praktiskt samarbete. Avsikten är däremot inte i första hand att frågan om förändringar i huvudmannaskap mellan kommuner och landstingskommuner skall bli föremål för försöksverksamhet i den nu föreslagna ordningen.

Jag vill slutligen erinra om att försök med förenklad statlig reglering bedrivs även i annan ordning och för specifika verksamhetsområden. Ett exempel på sådan försöksverksamhet är att en byggnadsnämnd, efter

Prop. 1983/84:152 10

beslut av regeringen, för visst byggnadsprojekt får medge dispenser från gällande beslämmelser om byggnaders yttre och inre anordnande (prop. 1982/83:15, CU 5, rskr 51). De vidgade dispensmöjligheterna är avsedda att möjliggöra vissa byggnadsprojekt av utvecklingskaraktär. Frågan om dispens från vissa byggbestämmelser har aktualiserats vid ombyggnad av sjukvårdsinrättningar. Ett exempel på detta utgör en planerad ombyggnad av Visby lasarett.

2.2.3 Behovet av lagstiftningsåtgärder

En central fråga i försöksverksamheten kommer atl gälla möjligheten att pröva nya former för den kommunala nämndorganisationen. Beredningen har här föreslagit en särskild lag som medger större frihet. Jag återkommer till denna fråga under avsnitt 2.4.

Även vissa övriga frågor som kan komma alt tas upp i försöksverksamheten kan kräva lagstiftningsåtgärder. Beredningen har övervägt möjUgheten att redan nu begära att riksdagen i lag bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om avvikelse från viss lagstiftning för försökskommunerna. Det har emellertid visat sig all del inte finns ett tillräckligt underlag för en sådan lag. Beredningen har därför funnit att det är bättre att låta försökskommunerna, sedan försöksverksamheten har kommit i gång, anmäla behovet av ändrad lagstiftning hos regeringen. Om det därvid visar sig att det behövs en bemyndigandelag för att genomföra förändringarna, får frågan om en sådan lag tas upp vid den tidpunkten. Vid denna bedömning har beredningen också beaktat alt det på många områden redan finns bemyndiganden för regeringen. Jag delar beredningens uppfattning på denna punkt.

När det gäller möjligheten att göra avsteg från regeringsförfatlningar återkommer jag under avsnitt 2,3.

2.2.4 Urval av kommuner och landstingskommuner

I försöksverksamheten bör både kommuner och landstingskommuner delta. Som tidigare har framhållits kan det på en del områden bli aktuellt att pröva nya vägar för samverkan mellan kommun och landstingskommun. Liksom beredningen anser jag därför att någon eller några av de deltagande kommunerna bör geografiskt ligga inom en landstingskommun som deltar.

När det gäller principerna för urvalet i övrigt har beredningen föreslagit vissa kriterier. Jag kan i huvudsak ansluta mig till dessa.

Jag anser således att intresse och engagemang för ett utvecklingsarbete inriktat på att förändra den kommunala verksamheten och organisationen är väsentligt för atl nå resultat. Detla kan som beredningen påpekar ha manifesterats på olika sätt, t. ex. genom redan pågående försöksverksamhet av olika slag. Ett antal kommuner och landstingskommuner har också direkt anmält intresse för att delta i det nu aktuella försöket. Det är vidare

Prop. 1983/84:152 11

viktigt att olika typer av kommuner blir representerade. Jag tänker här på olikheter i fråga om t. ex. invånarantal, tätbebyggelse och politiska majoritetsförhållanden. Ambitionen kan dock inte vara att få till stånd ett i statistisk mening representativt urval. Detla skulle kräva alltför många försökskommuner. Förutom de nu redovisade urvalskriterierna bör arbetsmässiga skäl vägas in vid urvalet. Del är sålunda angeläget atl försöksverksamheten kan följas och stödjas från statens sida ulan alltför stora arbetsinsatser. Detta talar för att man begränsar antalet försökskommuner.

Beredningen föreslår att försöksverksamheten i inledningsskedet begränsas till fem kommuner och tre landstingskommuner. När verksamheten har kommit i gång, anser beredningen alt antalet bör kunna utvidgas med två kommuner. Enligt min mening bör högst nio kommuner och tre landstingskommuner få delta i försöket.

Beredningen har i betänkandet pekat ul fem kommuner och tre landstingskommuner som föreslås ingå i försöksverksamheten. För egen del är jag inle beredd alt nu ta ställning till exakt vilka kommuner och landstingskommuner som bör ges möjlighel alt delta i verksamheten. Beredningens förslag om försök med ökad kommunal självstyrelse har nämligen mött ett myckel stort gensvar från kommunalt håll. Sedan beredningen lämnade silt förslag har också ett flertal kommuner och landstingskommuner anmält intresse för att delta. Enligt min mening bör försökskommunerna utses av regeringen först sedan riksdagen har tagit ställning till de förslag som jag kommer att redovisa i det följande.

2.2.5 Genomförande och utvärdering

Enligt vad beredningen framhåller är det viktigt att försökskommunerna får relativt god tid på sig att anpassa och utveckla sin verksamhet och organisation till nya förutsättningar. Beredningen bedömer att fyra år kan vara en lämplig försöksperiod. Jag delar denna uppfattning. Det innebär att försöksverksamheten bör vara avslutad vid utgången av år 1988. Det är enligt min mening viktigt alt försöksverksamheten får pågå under en hel mandatperiod.

Jag kan också ansluta mig till vad beredningen i övrigt anför om genomförande och utvärdering av försöksverksamheten. Det innebär i huvudsak följande.

Försöksverksamheten bör påböijas så snart som möjligl efter riksdagens beslut. Stat-kommunberedningen bör i anslutning härtill ges i uppdrag att följa verksamheten under hela försöksperioden. En viktig uppgift för beredningen blir därvid att hålla fortlöpande kontakt med försökskommunerna och på olika sätt bistå dem med råd. En rapport om hur försöksverksamheten fortlöper bör lämnas till regeringen varje år.

Det är väsentligt att olika försök följs upp och utvärderas kontinuerligt. Stat-kommunberedningen bör svara för atl en sådan kontinuerlig uppföljning och utvärdering görs. Försök som slår väl ut bör - utan att man

Prop. 1983/84:152 12

avvaktar försöksperiodens utgång - kunna beredas för generellt genomförande .

Beredningen bör också ha ansvaret för att den slutliga utvärderingen sker på ett systematiskt och allsidigt sätt. Beredningen bör därvid särskilt överväga i vilka former utvärderingen bör ske. För att få bästa möjliga kvalitet på utvärderingen bör den planeras noga. Viktiga frågor alt få svar på är främst

- vilka områden som utan skada för särskilt viktiga statliga intressen mera kan utformas enligt resp. kommuns och landstingskommuns egen bedömning

- hur innehållet i den kommunala verksamheten påverkas av en minskad statlig styrning

- hur deltagandet från medborgare, organisationer och partier påverkas av den ändrade styrningen

- vilka effekter på statlig organisation och verksamhet som den ändrade styrningen medför

- vilka kostnadseffekter för stat och kommun som den ändrade styrningen innebär

- vilka förbättringar i samverkan mellan samhällsorgan som uppnås samt

- möjligheten atl göra de åtgärder som har vidtagits inom försöksverksamheten generella.

Jag vill slutligen liksom beredningen understryka att pågående försöksverksamhet inte får las till intäkt för all man bör vänta med att genomföra förändringar i den statliga regleringen som på andra grunder kan vara motiverade. Försöksverksamheten bör också enligt min mening utgöra ett incitament till ett fortlöpande förändrings- och utvecklingsarbete inom kommuner och landstingskommuner.

2.3 Avsteg från riksdagsbundna regeringsförfattningar

Som tidigare har nämnts är avsikten all försökskommunerna hos regeringen skall anmäla sina önskemål om förändringar i den statliga regleringen av deras verksamhet. I den mån önskemålen kan hänföras till föreskrifter som regeringen meddelar i form av förordningar är regeringen normalt oförhindrad att med stöd av sin normgivningskompetens vidta de önskade författningsändringarna för försökskommunernas del. Delta gäller oavsett om regeringens kompetens grundar sig på ett bemyndigande av riksdagen eller direkt på regeringsformen.

Regeringen har emellertid inte alltid full frihet i förhållande till riksdagen i fråga om det materiella innehållet i de föreskrifter som den själv har beslutat. Föreskrifterna kan nämligen i olika hänseenden vara sammankopplade med villkor som riksdagen har ställt upp. I fråga om åtskiUiga statsbidragsförordningar föreligger såJunda en bundenhet på grund av de villkor som riksdagen har stälh upp för beviljade anslag. I andra fall kan

regeringen vid utformningen av sina föreskrifter vara bunden av t.ex. de riktlinjer för en verksamhets bedrivande som riksdagen har godkänt. Detta innebär alltså att mänga regeringsförfatlningar i praktiken är riksdagsbundna.

Beredningen har uppmärksammat frågan om de riksdagsbundna rege-ringsförfattningama. Beredningen utgår från atl en mycket stor del av försökskommunernas önskemål om en minskad statlig reglering kommer att avse föreskrifter som regeringen har beslutat och att en del av dem är riksdagsbundna. Enligt beredningen skulle det vara olägligt att under försöksverksamhetens gång behöva inhämta riksdagens godkännande innan ändringar kan genomföras i regeringens författningar. Beredningen föreslår därför atl regeringen redan nu begär ett bemyndigande av riksdagen att inom ramen för försöksverksamheten få göra avvikelser från riksdags-bundna regeringsförfatlningar.

Jag delar beredningens uppfattning att det behövs ett riksdagsbeslut av det slag som beredningen föreslår. Jag anser nämligen att det år viktigt att försöksverksamheten kommer i gång på olika områden så snart som möjligl. Om regeringen först under försöksverksamhetens gång skulle begära alt riksdagen godkänner att avsteg sker från riksdagsbundna regeringsförfatlningar, skulle detta givetvis leda till en icke önskvärd tidsuldräkt. Eftersom avsikten är att försökskommunerna skall anmäla önskemål om regelförändringar under försöksverksamhetens gång, är del inte möjligt all redan nu redovisa vilka avsteg från riksdagsbundna regler som kan bli aktuella. Jag vill emellertid understryka vad jag i del föregående har anfört om alt försöksverksamheten inte får innebära att skyddet för vikliga samhällsintressen eftersatts. Det kan alltså inte bli fråga om atl medge avsteg från föreskrifter som har beslutats med ledning av principer som riksdagen har lagt fast till skydd för sådana samhällsintressen. Jag vill också poängtera att de författningsändringar som kan bli aktuella inte skall gå utanför försöksverksamhetens begränsning vad gäller tid och omfallning.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag alltså att regeringen inhämtar riksdagens godkännande av att regeringen inom ramen för försöksverksamheten gör avsteg från vad riksdagen har bestämt i samband med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller annan liknande åtgärd. Regeringen bör för riksdagen i efterhand redovisa vilka avsteg som har gjorts,

2.4 En friare nämndorganisation

2.4.1 Försöksverksamhet beträffande centrala nämnder

Kommunernas centrala nämndorganisation regleras av KL och viss speciallagstiftning. Av de nämnder som regleras av specialförfattningar är byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och valnämnden obligatoriska. Därmed menas att kommunerna

Prop. 1983/84:152 14

är skyldiga atl inrätta särskilda sådana nämnder. Till de specialreglerade obligatoriska nämnderna hör också styrelserna för kommunernas folkhögskolor. Kommunernas övriga specialreglerade nämnder är fakultativa i den meningen atl kommunerna inte behöver inrätta en särskild nämnd för den specialreglerade uppgiften. Eftersom den uppgift som regleras i en special-författning i allmänhel är obligatorisk, innebär detta att kommunerna kan välja mellan all inrätta en särskild nämnd och atl uppdra åt en annan nämnd att ha hand om uppgiften. I flera fall anges att kommunstyrelsen skall vara nämnd för den aktuella uppgiften, om en särskild nämnd inte har inrättats och uppgiften inte har anförtrotts åt någon annan nämnd.

Liksom i fråga om kommunernci regleras landstingskommunemas nämndorganisation av KL och viss speciallagstiftning. Landstingskommunernas specialreglerade nämnder är till antalel färre än kommunernas och är alla utom folkhögskolestyrelserna fakultativa. Emellertid är de specialreglerade fakultativa nämndernas uppgifter liksom hos kommunema obligatoriska och måste - om det inte inrättas en särskild nämnd - läggas på förvaltningsutskottet eller någon annan nämnd.

Stal-kommunberedningen föreslår att kravet på att ha särskild byggnadsnämnd, särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd, särskild skolstyrelse och särskild socialnämnd inte skall gälla för försökskommunerna. Förslaget innebär att dessa nämnder blir fakultativa.

Jag delar beredningens uppfattning citt det nu kan finnas skäl atl försöksvis göra avsteg från kravet på särskilda nämnder. Det är naturligt att det finns behov av detta t. ex. i en kommun med få ärenden och i en kommun som har utnyttjat möjligheterna att inrätta lokala organ i sådan omfattning alt de uppgifter som återstår för fack nämnderna inte motiverar en facknämnd för varje specialregleral område.

Jag ansluter mig alltså till beredningens förslag i denna del. Liksom beredningen anser jag att det inte finns något behov av att låta försöksverksamheten även avse valnämnderna och folkhögskolestyrelserna.

Beredningen föreslår vidare att de kommuner och landstingskommuner som ingår i försöksverksamheten skall ges möjlighet att låta uppgifter som tillhör viss nämnd helt eller delvis handhas av en eller flera andra nämnder. Den föreslagna ordningen innebär avsteg från principen om kommunen som odelad förvaltningsenhet. Jag ansluter mig till förslaget även i denna del och vill därvid särskilt framhålla följande.

Enligt förslaget till ny plan- och bygglag i remiss till lagrådet den 20 oktober 1983 (PBL) behålls byggnadsnämnderna som obligatoriska nämnder när det gäller byggnadslovsprövningar och därmed sammanhängande frågor. Fullmäktige får däremot rätt atl delegera planärenden till kommunstyrelsen. Ärendena kan alltså fördelas mellan olika kommunala organ. Enligt min mening är det värdefullt att i den nu aktuella försöksverksamheten pröva en modell som ligger i linje med PBL-förslaget. Jag anser också att det bör finnas ett utrymme för försöksverksamhet med

Prop. 1983/84:152 15

avsteg från principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet även i fråga om andra specialreglerade nämnder. Det kan nämligen finnas andra fall än de som avses i PBL-förslagel där ärendena inte nödvändigtvis måste hållas samman i en och samma nämnd. Ett exempel kan vara att genom utbrytning av delar av socialnämndens och skolstyrelsens uppgiftsområden samordna uppgifter som rör förskolan med sådana som rör grundskolan.

Elt annat exempel kan vara att samordna insatser i uppföljningsverksamheten för ungdomar under 18 år med verksamhet i ungdomslag för ungdomar mellan 18 och 20 år. Man kan också tänka sig atl lillskapa en speciell nämnd för myndighetsutövning med uppgift att ha hand om myndighetsutövning som i dag finns hos olika nämnder.

Som beredningen har påpekat är möjligheterna alt genom avsteg från principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet pröva nya organisatoriska lösningar inle lika slora i landstingskommunerna som i kommunerna. Detta hindrar givetvis inte att möjligheten till avsteg skall vara öppen även för landstingskommunerna.

För att förhindra atl sinsemellan svårförenliga funktioner läggs på samma organ föreslår beredningen en regel enligt vilken en nämnd inte skall kunna ges i uppgift att besluta om rättigheter eller skyldigheter för kommunen eller landstingskommunen själv i ärenden i vilka nämnden företräder kommunen eller landstingskommunen som part. Den föreslagna bestämmelsen innebär att det inle är möjligl för t. ex. kommunstyrelsen att ta över alla ärenden i en byggnadsnämnd. Del ligger i sakens nalur all den nu beskrivna sammanföringen av svårförenliga funktioner är olämplig och inle bör få förekomma. Även om man kan utgå från att försökskommunerna själva beaktar detta, anser jag det lämpligt med en uttrycklig regel med den innebörd som beredningen har föreslagit.

I den mån de kommuner och landstingskommuner som kommer all delta i försöksverksamheten vill använda sig av de föreslagna möjligheterna i fråga om de centrala nämnderna skall enligt förslaget delta kunna ske utan atl regeringen behöver godkänna del. Enligt beredningens bedömning innebär den föreslagna ordningen inte någon fara från rättssäkerhetssynpunkt och det kan heller inte antas atl intresset av en effektiv och smidig förvaltning blir åsidosatt. Regelverken kring de specialreglerade verksamheterna är i vissa fall omfattande och komplicerade. De utredningar om tilltänkta organisationsförändringar som kan komma att krävas i vaije särskilt fall bör emellertid enligt beredningens mening kunna göras i de kommuner och landstingskommuner som kommer att delta i försöksverksamheten. Därvid kan dessa vid behov samråda med bl.a. dem som kommer att vara sysselsatta med uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten.

För egen del gör jag samma bedömning av rättssäkerhelsfrågan som beredningen. Även i övrigt delar jag beredningens syn på den nu behandlade frågan. Jag förordar därför en lösning i enlighet med förslaget.

Prop. 1983/84:152 16

Jag vill tillägga att de praktiska erfarenheter som kan komma fram genom försöksverksamheten när det gäller nämnderna också kan utnyttjas i det arbete som 1983 års demokraiiberedning utför. Demokratiberedningen skall bl. a. överväga om den specialreglerade kompetensen skall knytas till kommunen som politisk enhet, snarare än till enskilda nämnder.

2.4.2 Försöksverksamhet belräffande lokala organ

Lokala organ med förvaltande och verkställande uppgifter kan inrättas både på det kommunallagsregler.ide området och på det specialreglerade området. Bestämmelser härom finns i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (lokalorganslagen, omtryckt 1979: 1167, ändrad senast 1983:304). Lokalorganslagen är inte tvingande och den ger kommunerna slor frihet när det gäller utformningen av de lokala organen. I lagen har man övergett principen om kommunen som odelad förvaltningsenhet och kommunerna har möjligheter atl inrätta såväl sektorsvisa som sektorsövergripande lokala organ. Lagen är tänkt som en försökslagstiflning.

Inom hela det kommunallagsreglerade området får lokala organ inrättas för del av en kommun och för anläggningar. Inom områdena för byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och irafiknämnden får lokala organ inrättas för del av kommunen men inle för anläggningar. Det förekommer dock alt specialförfattningarna själva i vissa fall ger kommunerna möjligheter alt tillsälta institutionsstyrelser för anläggningar. De specialförfattningar som reglerar skolstyrelsernas uppgifter medger emellertid inte att institutionsstyrelser inrättas på detta område.

I fråga om de lokala organens befogenheter föreskrivs för del specialreglerade området särskilt all frågorna på grund av sin anknytning till kommundelen och beskaffenhet i övrigt skall vara lämpade atl handläggas av ett lokalt organ. När det i lokalorganslagen talas om att ell lokalt organ får ha hand om förvaltning och verkställighet som enligt lag eller annan författning ankommer på byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och trafiknämnden inbegrips även ärenden som innefattar myndighetsutövning. Genom en uttrycklig bestämmelse gäller att lokala organ inte får ha hand om uppgifter som avser statligt reglerade tjänster. Från den sistnämnda begränsningen får regeringen emellertid medge undanlag.

Lokala organ är lokala nämnder som följer KL:s nämndregler. För lokala organ med specialreglerade uppgifter gäller dock de regler som är föreskrivna för den särskilda nämnden, t.ex. i fråga om jäv och antal ledamöter i nämnden. För alla lokalai organ gäller vidare vissa särregler. Exempel på sådana regler är att de lokala organen får väcka ärende hos fullmäktige endast om fullmäktige föreskriver det.

Lokalorganslagen gäller inte för landstingskommjunerna. När det gäller hälso- och sjukvårdsområdet finns det emeUertid möjligheter att inrätta

Prop. 1983/84:152 17

organ under hälso- och sjukvårdsnämnden som lokalt kan leda hälso- och sjukvården (primärvårdsnämnder, sjukhusdireklioner m.m.). En bestämmelse härom finns i 11 § hälso- och sjukvårdslagen (1982: 763).

Inom en rad kommuner pågår eller planeras försök med lokala organ med stöd av lokalorganslagen. Därvid har en del kommuner kunnal konstatera alt lokalorganslagen inte ger det ulrymme för överföring av uppgifter till sådana organ som de skulle önska. Detta gäller bl. a. på skolområdet. Liksom beredningen finner jag det mol den bakgrunden naturiigt atl försöksverksamheten med en friare nämndorganisalion även får omfatta lokala organ.

Vid tillkomsten av lokalorganslagen ansågs det inte finnas skäl atl genom den lagen införa en möjlighet till institutionsstyrelser på det specialreglerade området. Önskemålet atl demokratiskt acceptabla organisationsformer inte skall uteslutas i den nu aktuella försöksverksamheten gör att det nu kan finnas anledning alt se annorlunda på denna fråga. Beredningen föreslår också att försökskommunerna ges möjlighet att inrätta sådana styrelser på områdena för miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen och socialnämnden. Förslaget innebär atl del blir möjligt att t. ex. pröva en institutionsstyrelse med en skolenhet med gymnasieskola som verksamhetsområde. Enligt beredningen bör dock försök med institutionsstyrelser föregås av regeringens prövning i varje särskilt fall. Jag delar beredningens uppfattning atl det försöksvis bör vara möjligt att inrätta institutionsstyrelser på de föreslagna områdena. Av samma skäl somjag åberopat i fråga om de föreslagna förändringarna i den centrala nämndorganisationen bör emellertid institutionsstyrelserna kunna inrättas utan föregående prövning av regeringen. Jag förordar därför en sådan lösning.

Det har vidare visat sig att lokalorganslagens krav på begränsning till kommundelen eller anläggningen är svårt att tillämpa konsekvent, om man vill tillgodose olika önskemål och praktiska hänsyn som gör sig gällande. På det specialreglerade området ligger i vissa fall hindret i författningsbestämmelser som innebär att ett beslut måste fattas för ett större område än organets verksamhetsområde - vanligen hela kommunen. Ett exempel är att en kommuns grundskola, liksom dess gymnasieskola, är en enhet, även om eleverna är fördelade på flera skolenheter och att de statligt reglerade lärartjänsterna är knutna till hela grundskolan eUer gymnasieskolan i kommunen. Bristen på begränsning till kommundelen eller anläggningen behöver emellertid inte bero på författningsbestämmelser. På både det kommunallagsreglerade och det specialreglerade området kan faktiska förhållanden vara orsaken till att kravet på begränsning till kommundelen eller anläggningen inte är uppfyllt. Problemet torde enligt beredningen ha sin största praktiska betydelse när verksamhetsområdet är en kommundel. Som exempel nämns att det naturiiga upptagningsområdet för skolenheterna med grundskola inom kommundelen endast för låg- och mellanstadierna sammanfaller med kommundelen, medan högstadiet är avsett för barn från 2 Riksdagen 1983184.1 saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 18

en större del av kommunen. En kornmundelsnämnd kan under sådana omständigheter inte ha hand om uppgifter som rör högstadiet och delta beror inte på någon bestämmelse i skolförfattningarna.

Enligt beredningens förslag bör försökskommunerna nu få pröva möjligheten att föra över uppgifter på ett lokall organ också i sådana fall då kravet på anknytning till kommundelen eller begränsning till anläggningen inte är uppfyllt. Dock skall enligt förslaget detta bara få ske om det finns särskilda skäl. Enligt beredningen är det särskilt angeläget att denna möjlighet öppnas för de fall då del beror på en författningsbestämmelse alt kravet på begränsning till kommundelen eller anläggningen inte är uppfyllt.

Jag delar beredningens uppfattning att möjligheten alt göra avsteg från nämnda krav bör kunna prövas i försöksverksamheten. Liksom beredningen vill jag framhålla atl möjligheten inte bör utnyttjas så atl en samordnande eller övergripande uppgift som rör hela kommunen läggs ut på en kommundelsnämnd.

Beredningens förslag i denna del förutsätter att regeringen i vatje särskilt fall får la ställning till den tilltänkta organisationsförändringen. Beredningens skäl för detta är bl.a. atl del är svårt att överblicka och förutse följderna av olika på förhand inte kända önskemål om förändringar.

Jag delar beredningens uppfattning på denna punkt. En lag som skulle ge försökskommunerna en rätt att utan regeringens prövning använda de föreslagna möjligheterna skulle dessutom, som beredningen också påpekar, behöva göras snävare än en lag som bygger på prövning i del enskilda fallet. Beträffande formerna för regeringens prövning förordar jag en delvis annan ordning än den föreslagna. Enligt min mening bör den ordningen gälla alt regeringen prövar de planerade förändringarna först sedan kommunfullmäktige har beslutat om dem.

Beredningens betänkande innehåller också ett förslag som innebär att uppgifter inom folktandvården och omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda försöksvis skall kunna läggas på lokala landstingsorgan. Förslag om att göra det möjligt att inrätta sådana organ har tidigare lämnats av kommunaldemokratiska kommittén i betänkandet (Ds C 1983:3) Lokala organ i landstingskommunerna. Delta betänkande bereds f n. i civildepartementet och jag avser att återkomma med ett förslag som kan föreläggas riksdagen under nästa riksmöte. Del betyder atl de landstingskommuner som ingår i försöksverksamheten liksom för övrigt alla landstingskommuner kan få möjlighet alt pröva verksamhet med olika former av lokala organ. Jag avstår därför från att nu föreslå försök med lokala organ i landstingskommunerna.

I fråga om den lagtekniska lösningen hänvisar jag till specialmotiveringen.

3 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom civildepartementet upprättats ett förslag till lag om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation.

4 Motivering till lagförslaget

Jag har i det föregående förordat att beredningens förslag i fråga om en friare kommunal nämndorganisalion bör genomföras. Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen skall grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer bestämmas i lag. En ändring av den kommunala nämndorganisationen får anses röra grunderna för organisationen. Det krävs följaktligen att riksdagen i lag medger en sådan ändring. Eftersom det är fråga om en försökslagstiftning anser jag det motiverat att samla bestämmelserna i en särskild lag i stället för att vidta ändringar i de olika speciallagar som reglerar de kommunala nämnderna.

I förhållande till beredningens lagförslag föreslår jag vissa ändringar av redaktioneU och systematisk natur. Jag anser sålunda att det efter några inledande bestämmelser som beskriver försöksverksamheten i stort bör följa ett avsnitt beträffande de centrala nämnderna och ett beträffande lokala organ.

AUmänna bestämmelser

1 § I högst nio kommuner och tre landstingskommuner får det enligt
bestämmelserna i denna lag bedrivas försöksverksamhet med en annan
nämndorganisation än som föreskrivs i lag eller annan författning.

Regeringen föreskriver inom vilka kommuner och landstingskommuner (försökskommuner) som försöksverksamheten får bedrivas.

2 § Försöksverksamheten kan avse såväl nämnder med hela försöks
kommunen som verksamhetsområde (centrala nämnder) som nämnder
med uppgifter som avser en del av försökskommunen eller någon anlägg
ning i denna (lokala organ).

Meé fullmäktige avses i lagen kommunfullmäktige och landstinget.

Paragraferna innehåller allmänna bestämmelser om försöksverksamhetens omfattning. Som jag redan har anfört (avsnitt 2.4) finns del i viss speciallagstiftning föreskrifter om kommunernas och landstingskommunernas nämndorganisation. 1 § första stycket anger atl de kommuner och landstingskommuner som deltar i försöksverksamheten får frångå dessa föreskrifter inom de ramar som anges i de följande paragraferna. Av andra stycket följer atl regeringen efter del att lagen har trätt i kraft kan besluta om vilka kommuner och landstingskommuner som får delta i försöksverksamheten.

Av lagtekniska skäl används genomgående i lagförslaget termen fullmäktige som gemensam beteckning på kommunfullmäktige och landstinget. En regel om detta finns i 2 § andra stycket.

Prop. 1983/84:152 20

Centrala nämnder

3 § Fullmäktige i en försökskommun får uppdra åt en eller flera nämnder
att hell eller delvis handha förvaltning och verkställighet som annars enligt
lag eller annan författning ankommer på en viss annan nämnd. Detta gäller
inte uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, förvaltningsutskott,
folkhögskolestyrelse och valnämnd.

Paragrafen reglerar närmare försöksverksamhetens omfattning såvitt gäller den centrala nämndorganisationen.

Av paragrafen följer att de kommuner och landstingskommuner som omfattas av försöksverksamheten får fördela de uppgifter som enligt lag eller annan författning ankommer på en viss nämnd bland andra nämnder. Bestämmelsen gäller alltså specialreglerade uppgifter. I fråga om uppgifter som handläggs i kommunallagsreglerade nämnder finns inle något behov av en molsvarande bestämmelse, eftersom det redan i dag är möjligl att fritt fördela sådana uppgifter mellan olika nämnder.

Med stöd av bestämmelsen kan en försökskommun välja allt ifrån all lägga ul endast några smärre uppgifter på en annan nämnd till att skifta ul en nämnds samtliga uppgifter på en eller flera nämnder. En kommun kan t. ex. välja atl samordna uppgifter som rör förskolan med uppgifter som rör grundskolan. För atl en uppsplittring av en nämnds uppgifter skall vara möjlig kan det i vissa fall krävas att regeringen först beslutar om undantag från författningsbestämmelser. Bestämmelsen medger också att en kommun eller en landstingskommun inrättar en hell ny nämnd med uppgifter som förs över från befintliga nämnder. Bestämmelsen omfattar inle de uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, förvaltningsutskott, folkhögskoleslyrelse och valnämnd.

Med stöd av bestämmelsen kan de uppgifter som enligt lag eller annan författning ankommer på en specialreglerad obligatorisk nämnd helt överlåtas på en eUer flera andra nämnder. Detta gäller i fråga om byggnadsnämndens, miljö- och hälsoskyddsnämndens, skolstyrelsens och socialnämndens uppgifter. Av förevarande paragraf jämförd med 1 § första stycket följer att en försökskommun i ett sådant fall, utan hinder av specialförfattningarnas krav på särskilda nämnder, inte behöver inrätta de ifrågavarande nämnderna.

4 § En nämnd får inte med stöd av 3 § ges i uppgift att bestämma om
rättigheter och skyldigheter för försökskommunen i ärenden i vilka nämn
den har att företräda försökskommunen som part.

Ett utnyttjande av de möjligheter till uppgiftsfördelning mellan olika nämnder som ges i 3 § skulle kunna innebära att sinsemellan svårförenliga funktioner handläggs inom en och samma nämnd. Det skulle exempelvis kunna förekomma att en nämnd först hiar att besluta om ombyggnad av en institution och därefter om byggnadslov för ombyggnadsarbetena. Bestämmelsen i förevarande paragraf är avsedd att förhindra att en situation som den nu beskrivna uppkommer.

Prop. 1983/84:152 21

5 § När en nämnd fullgör sådant uppdrag som avses i 3 §, gäller vad som
är föreskrivet i lag eller annan författning om den nämnd på vilken uppgif
terna annars ankommer.

I fråga om specialreglerade nämnder finns i resp. specialförfattning föreskrifter bl.a. om hur ärenden skall handläggas. Dessa skiljer sig från vad som gäller för kommunallagsreglerade nämnder. Med stöd av 3 § kan en kommunallagsreglerad nämnd anförtros en specialreglerad nämnds uppgifter. Därvid uppkommer frågan om vilka regler som skall gälla vid handhavandet av dessa uppgifter. En bestämmelse som reglerar detta förhållande har tagits in i denna paragraf Av bestämmelsen följer alt samfliga handläggningsregler som finns i specialförfattningarna skall tilllämpas när en nämnd inom försöksverksamhetens ram handlägger specialreglerade uppgifter. Del innebär för en kommunallagsreglerad nämnd bl. a. att förvaltningslagens jävsregler skall tillämpas vid handläggning av ärenden som rör specialreglerade områden, medan det lindrigare kommunallagsjävel gäller för övriga ärenden.

I fråga om kommunallagsreglerade nämnder finns inle någon bestämmelse om minsta antal ledamöter. För specialreglerade nämnder gäller däremot genom hänvisning från resp. specialförfallning till beslämmelserna i 3 kap. 2 § kommunallagen att antalet ledamöter i nämnden inte får vara mindre än fem. Av förevarande paragraf följer alt en kommunallagsreglerad nämnd kan få uppdrag atl fullgöra specialreglerade uppgifter endast om det finns minst fem ledamöter i nämnden.

6 § Om en nämnds uppgifter med stöd av 3 § hell har överiåtits åt en eller
flera andra nämnder, får fullmäktige entlediga ledamöterna och supplean
terna i nämnden.

För specialreglerade nämnder gäller ett legalt krav på treårig mandattid för ledamöter och suppleanter. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för kommunallagsreglerade nämnder. Om någon av de specialreglerade nämnderna i försökskommunerna skulle bli helt ulan uppgifter ställs man inför frågan om nämnden kan entledigas. Av bestämmelsen i denna paragraf följer att nämnden får entledigas, vilket innebär att mandattiden avkortas.

Lokala organ

7 § Fullmäktige i en försökskommun får inrätta en institutionsstyrelse
som för en eller flera anläggningar får handha förvaltning och verkstäl
lighet som enligt lag eller annan författning ankommer på miljö- och hälso
skyddsnämnden, skolstyrelsen och socialnämnden. Som förutsättning här
för gäller att uppgiften på grund av sin begränsning till anläggningen och
sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i en institutionsstyrel
se.

Prop. 1983/84:152 22

Enligt lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna är del inte tillåtet att inrätta en institutionsstyrelse för institution eller anläggning inom specialreglerad verksamhet. En sådan möjlighet öppnas genom bestämmelsen i denna paragraf Det blir t. ex. möjligt för en försökskommun alt pröva en institutionsstyrelse med en skolenhet för gymnasieskola som verksamhetsområde.

Hänvisningen i andra stycket till vis;sa beslämmelser i lokalorganslagen innebär att reglerna om lokala organ med specialreglerade uppgifter blir gällande. För elt sådanl lokall organ skall som huvudregel gälla vad i lag eller annan författning är föreskrivet om den särskilda nämnden. Del betyder i stort selt att reglerna i kommunallagen om kommunstyrelsen blir tillämpliga. Bl. a. innebär det att antalel ledamöter inle får vara mindre än fem. Vidare blir förvaltningslagens jävsregler tillämpliga. Genom hänvisningen till 5 § lokalorganslagen blir del klart bl.a. att en institutionsstyrelse som inrättas med stöd av försökslagen får väcka ärende hos fullmäktige endast om fullmäktige har föreskrivit det. Vidare får ledamöter och suppleanter väljas för den tid som fullmäktige bestämmer. Det innebär en avvikelse från den obligatoriska treåriga mandatlid som gäller för ledamöter och suppleanter i de specialreglerade nämnderna.

8 § Fullmäktige i en försökskommun får lägga en uppgift på ett lokalt organ också i sådana fall då kravet på anknytning till kommundel eller begränsning till anläggning enligt lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna eller enligt 7 § inte är uppfyllt. Detta får dock ske endast om del finns särskilda skäl för att det lokala organet fullgör uppgiften.

Fullmäktiges beslut enligt första stycket blir inte gällande förrän det har godkänts av regeringen.

I det föregående (avsnitt 2.4.2) har jag förordat att de försökskommuner som har lokala organ ges en möjlighet att utvidga organens arbetsfält i förhållande till vad som är möjligt enligi lokalorganslagen. En bestämmelse härom har tagits in i första stycket av förevarande paragraf Bestämmelsen ger inte fullmäktige oinskränkta möjligheter att lägga ytterligare uppgifter på lokala organ. Detta kommer till uttryck genom all det skall krävas särskilda skäl för att en utvidgning av de lokala organens uppgifter skall få ske. Sådana skäl kan t. ex. föreligga när en författningsbestämmelse visserligen innebär att beslut måste fattas för en större dei än ett lokalt organs verksamhetsområde, men där praktiska skäl talar för all beslutet fattas av ett lokalt organ.

När det gäller möjligheten att lägga ytterligare uppgifter på lokala organ bör, somjag har anfört i det föregående (avsnitt 2.4.2), den slutliga prövningen åvila regeringen. Av bestämmelsen i andra stycket framgår att ett beslut enligt första stycket måste godkännas av regeringen innan det blir gällande. Ett viktigt moment i regeringens prövning är atl klargöra om det finns sådana särskilda skäl som är en förutsättning för bestämmelsens tillämplighet.

Prop. 1983/84:152 23

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen all

dels anta förslaget till lag om försöksverksamhet med en friare

kommunal nämndorganisation, dels godkänna att regeringen inom ramen för försöksverksamheten gör avsteg från vad riksdagen har bestämt i samband med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller annan liknande åtgärd. Jag hemställer vidare atl regeringen bereder riksdagen tillfälle atl la del av vad jag i övrigt har anfört om försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och det ändamål som han har hemställt om.

Prop. 1983/84:152 26

Statsrådet och chefen för civildepartementet

Regeringen beslutade den 17 mars 1983 atl tillsätta en beredning om ökad samverkan meUan stat och kommun samt förenkling av stafliga regler. Ledamöter i beredningen är statssekreterare Claes Örtendahl (ordförande), statssekreterare Ulf Dahlsten, budgetchef Bill Fransson, förbundsdirektör Sten-Sture Landström och förbundsdirektör Walter Slunge.

En av stal-kommunberedningens huvuduppgifter är all se över formerna för samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet. (Dir. 1983: 30). En andra huvuduppgift för beredningen är att överväga hur en förbättrad samordning av statliga beslut och åtgiirder som påverkar den kommunala kostnadsutvecklingen skall kunna åstadkommas. Beredningen skall även bedöma behovet av och formema för interkommunalt samarbete. I utredningsuppdraget ingår att belysa konsekvenserna av olika kompetens-gränser för kommunernas och landstingskommunernas insatser inom näringsliv sområdel.

Inom slat-kommunberedningen pågår elt omfattande utredningsarbete. Delta bedrivs i nära samverkan med kommuner, landstingskommuner och statliga myndigheter. Av den verksamhet som pågår inom beredningen kan följande nämnas:

- Ett informationsmaterial kommer att utarbetas för förtroendevalda och anslällda i stat och kommun.

- En studie görs av samspelet mellan rikspolitik och kommunalpolitik.

- Undersökningar pågår om samverkan mellan stat och kommun inom olika kommunala verksamhetsområden.

- Samordningen mellan statlig och kommunal planering övervägs i syfte alt begränsa sektoriseringen i samhäUsförvaltningen.

- Statlig reglering av statsbidragen till den kommunala sektorn kartläggs och analyserna liksom frågor om kommunala avgifter.

- En utvärdering och samlad bedömning av de statliga myndigheternas roll gentemot kommuner och landstingskommuner kommer att göras. Stat-kommunberedningen har tidigare lagt fram rapporten "Slatsbi-

dragskatalogen - 55 miljarder till kommuner och landstingskommuner". I rapporten redovisas en kartläggning av de författningsbestämmelser som reglerar statsbidragen. Avsikten är atl materialet skall ligga till grund för det förenklingsarbete som inletts.

I föreliggande betänkande konstaterar stat-kommunberedningen att de problem som den offentliga sektorn i dag står inför kräver att nya former för omprioritering och förnyelse av samhällsorganisationen prövas. Beredningen föreslår därför att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse påböijas. Genom att begränsa den statliga regleringen skall del bli möjligl att öka de enskilda människornas inflytande på den kommunala verksamheten samtidigt som samhällsresurserna kan utnyttjas på ett effektivare sätt.

Prop. 1983/84:152 28
INNEHÅLL

SAMMANFATTNING ............................................ .. 30

I Inledning ....................................................... .. 33

1 Stat-kommunberedningens utredningsuppdrag ..... .. 33

1.1................................................................ Utredningsuppgifter 33

1.2................................................................ Arbetssätt och organisation 35

2 Framställning från sekretariatet för framtidsstudier och Bräcke kommun 35

3 Uttalanden av civilministern om försöksverksamheten 36

3.1 Anförande vid SIPU:s konferens den 5 oktober 1983 36

3.2 Frågesvar i riksdagen om "byråkratisk frizon" .. .. 36

4 Beredningens uppläggning av pågående utredningsarbete 37

II Allmän bakgrund ............................................. 39

5 Den offentliga sektorns utveckling ...................... .. 39

5.1 En decentraliserad samhällsförvaltning ............ 39

5.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun . 40

5.3 Kommunernas och landstingskommunernas verksamhet .... 41

6 Olika former för samverkan mellan stat och kommun 43

6.1 Lagar och andra författningar ...................... 43

6.2 De statliga myndigheternas föreskrifter m.m...... .. 45

6.3 Statsbidrag och ekonomiska överenskommelser 45

6.4 Samhällsplanering ...................................... . 46

6.5 Underställningskyldighet ............................. . 47

6.6 Allmän tillsyn ............................................ . 47

6.7 Besvärsinstiluten samt JO:s och JK:s tillsyn .... . 48

6.8 Övriga styrinstrument .................................. 49

III Kommunala förändringsönskemål ........................ . 49

7 Kartläggning av önskemål om enklare regler och ökad samverkan 49

7.1 Kommunernas och landstingskommunernas önskemål om förändringar av statlig reglering 50

7.2 Förändringar i den kommunala nämndorganisationen 55

7.3 Samverkan mellan regionala statliga organ och kommuner, landstingskommuner 56

7.4 Samverkan mellan kommuner och landstingskommun 56

IV Beredningens förslag till försöksverksamhet .......... . 57

8 Allmänna utgångspunkter ................................ . 57

8.1 Fortlöpande förändringsarbete ..................... . 57

8.2 RikUinjer i utredningsdirektiven ..................... . 58

8.3 Försöksverksamhet - ett sätt att pröva nya former för samverkan 59

8.4 Försöksverksamhetens allmänna uppläggning och inriktning 60

9 Försöksverksamhetens rättsliga reglering ............ . 64

9.1 Några utgångspunkter .................................. . 64

9.2 Föreskrifter i lagar ....................................... 65

9.3 Föreskrifter i regeringsförfattningar ................. 67

9.4 Myndigheternas föreskrifter ..... •................. 68

Prop. 1983/84:152 29

10 En friare kommunal nämndorganisation ............... 69

10.1 Inledning ............................................... .. 69

10.2 Nuvarande ordning .................................. 69

10.2.1 Allmänt om kommunernas nämnder ...... .. 69

10.2.2 Kommunallagsreglerade nämnder ......... .. 70

10.2.3 Specialreglerade nämnder .................. 71

10.2.4 Lokala organ ................................... 71

10.2.5 Landstingskommunernas nämnder ........ 72

10.2.6 Principen om kommunen som odelad förvaltningsenhet 73

10.3.............................................................. Frågans tidigare behandling 74

10.3.1 Förarbetena till kommunallagen (1977: 179) 74

10.3.2 Regeringens prop. 1976/77:1 om minskad stallig detaljreglering av kommunerna m.m ...................................................... 75

10.3.3 Kommunaldemokratiska kommittén och 1983 års demokratiberedning 75

10.4.............................................................. Allmänna överväganden 76

10.4.1 Förändringar beträffande den centrala nämndorganisationen 76

10.4.2 Avsteg från lokalorganslagen m.m.......... 79

10.5.............................................................. Några ytteriigare kommentarer till lagförslaget 81

11 Urval av kommuner och landstingskommuner ....... 84

11.1.............................................................. Urvalskriterier 84

11.2 Förslag till urval av kommuner och landstingskommuner .. 85

12 Genomförande och utvärdering ........................ 86

12.1 Organisation ........................................... 86

12.2 Utvärdering .............................................. 87

12.3 Tidsplan .................................................. 87

Bilagor

1. Kommittédirektiv ........................................... 88

2, Lagförslag ..................................................... 95

Prop. 1983/84:152 30

Sammanfattning

I betänkandet konstaterar slat-kommunberedningen att formerna för samspelet mellan stal och kommun har förändrats under de senaste årtiondena. De kommunala organens ansvar har successivt vidgats. De statliga tillsyns- och kontrollfunktionerna har fortlöpande anpassats till nya behov. Fömtsättningarna för detta hänger i hög grad samman med den senaste kommunindelningsreformen.

Under senare år har emellertid villkoren för den offentliga verksamheten påtagligt förändrats. Den sociala och tekniska utvecklingen har skapat nya förutsättningar för verksamhetens innehåll och former. De ekonomiska resurserna är knappare än tidigare. Många människor anser att avståndet mellan dem och samhällsorganen har ökat på grund av att den offentliga organisationen blivit alltför invecklad och präglad av ett överdrivet tekniskt synsätt. I samma riktning verkar en långtgående uppdelning av verksamheten i olika sektorer.

I direktiven till stal-kommunberedningen framhåller chefen för civildepartementet atl såväl slaten som kommunerna och landstingskommunerna måste vidta åtgärder som leder till ett bättre resursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökat deltagande i samhällsverksamhetens utformning. Ett viktigt inslag i detla arbete är all åstadkomma ökad samverkan och förenklingar av regler i relationerna mellan stat och kommun.

Behovet av statlig tillsyn och kontroll över kommunerna och landstingskommunerna har vid olika tillfällen vBirit föremål för utredning och överväganden. Varje förändring i riktning mot ökad kommunal självstyrelse har hittills i hög grad gjorts seklorsvis. Genom sektorsvisa studier har problemen inventerats och förslag genomförts främst med hänsyn till den berörda sektorns behov och fömtsättningar. En viktig slutsats från detta arbete är att reformarbete med denna inriktning vid sidan av principiella invändningar möter tvekan från ansvariga samhällsorgan just därför atl de förändrade fömtsättningarna inle prövats i praktiken.

Stal-kommunberedningen anser därför tiden nu vara mogen för att genom en försöksverksamhet i några kommuner och landstingskommuner pröva nya former för samverkan mellan staten och de kommunala organen. De särskilda former för fältförsök som stal-kommunberedningen nu eftersträvar på det samhällsorganisatoriska området kan underlätta för ett mera intensivt förändringsarbete såväl vad avser samhällsverksamhetens innehåll som former.

Stal-kommunberedningen föreslår alt regeringen hos riskdagen begär ett generellt bemyndigande att inom försöksverksamhetens ram få göra avvikelser från "riksdagsbundna" regeriingsföreskrifter. I betänkandet läggs också ett förslag till lag om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation. Lagförslaget medför att försökskommunerna och berörda landstingskommuner ges frihet att anpassa sin organisation efter lokala förhållanden. Delta innebär bl. a.:

Prop. 1983/84:152 31

a) Försökskommunerna kan besluta att inte inrätta de s. k. obligatoriska nämnderna dvs. byggnadsnämnden, socialnämnden, skolstyrelsen och miljö- och hälsoskyddsnämnden med undantag för valnämnden.

b) De uppgifter som enligt lag ankommer på dessa nämnder får fördelas på andra nämnder.

c) Försökskommun som har lokala organ ges möjlighel alt i vissa fall utvidga de lokala organens arbetsfält i förhållande till vad som är möjligt enligt lokalorganslagen.

d) Försökslandstingskommunerna får möjligheter alt samordna viss
verksamhet i de lokala organ som kan finnas under hälso- och sjukvårds
nämnden.

Slat-kommunberedningen understryker alt det är de deltagande kommunerna och landstingskommunerna som själva skall bestämma försöksverksamhetens innehåll och inriktning. En sådan uppläggning är nödvändig om elt brett engagemang skall kunna skapas. Beredningen anser atl ett program för försöksverksamheten i resp. kommun och landstingskommun bör utarbetas i anslutning till att försöket startas. Under försöksperiodens gång kommer självfallet nya krav på förändringar i det statliga regelsystemet att aktualiseras. Det måsle därför bli fråga om en process där försöksprogram-mel successivt utformas. Även statliga myndigheter skall kunna ange förenklingar.

Vissa begränsningar för försöksverksamheten bör dock gälla enligt stal-kommunberedningen. Medborgarna i hela landet måste garanteras en likvärdig och rättvist fördelad samhällsservice. Del kan heller inle bli fråga om att förändra sådan staflig reglering som utgör ett skydd för medborgarnas hälsa och liv. Samma dignitet har de beslämmelser som kommit till för alt garantera de enskilda människornas rättssäkerhet.

Några frågeområden som kan komma att ingå i försöksverksamheten anges i betänkandet. De kommuner och landstingskommuner som skall deha i försöket bör enligt beredningens mening ges möjlighet att

- slopa den traditionella, seklorsindelade nämnd- och förvaltningsorganisationen

- använda statsbidragen friare

- pröva friare former för den kommunala planeringen

- slippa underställa statliga myndigheter vissa kommunala beslut för fastställelse

- få dispens från vissa föreskrifter som meddelas av statliga myndigheter

- befrias från viss stallig tillsyn i form av inspektioner

- bättre anpassa skolan till lokala förhållanden

- finna nya vägar för nära samverkan mellan den statliga länsförvaltningen och kommunala organ samt mellan landstingskommunen och kommunema.

I betänkandet redovisar stal-kommunberedningen olika motiv som bör beaktas vid val av kommuner och landstingskommuner i försöksverksam-

Prop. 1983/84:152 33

I Inledning

1 Stat-kommunberedningens utredningsuppdrag

I direktiven (Dir. 1983:30) för stal-kommunberedningen anges att de samhällsekonomiska problemen i dag är betydande. För såväl staten som kommunerna och landstingskommunerna är del därför mer än någonsin angeläget att vidta åtgärder som leder tiU ett bättre resursutnyttjande. Ett viktigt inslag i detta arbete är att åstadkomma ökad samverkan och förenklingar av regler i relationerna mellan stat och kommun. Det statliga regelsystemet anses vara alltför omfattande och seklorielll uppbyggt. Del kan i många fall utgöra hinder för kommunernas och landstingskommunernas möjligheter till lokal anpassning och utveckling.

Syftet med stal-kommunberedningens översynsarbele är främst att föreslå förändringar i det statliga regelsystemet som leder till effektivitetshöjningar och kostnadsreduceringar i den kommunala verksamheten. Beredningens arbete skall inriktas på att

a) åstadkomma positiva kommunalekonomiska effekter

b) finna effektivare former för kommunernas och landstingskommunernas möjligheter atl medverka i samhällets sysselsättningspolitik samt

c) tillgodose behoven inom de prioriterade service- och vårdområdena.

1.1 Utredningsuppgifter

Samverkan mellan stat och kommun

En av beredningens huvuduppgifter är atl göra en översyn av formerna för samverkan mellan staUig och kommunal verksamhet.

Genom olika studier skall beredningen överväga om förändringar bör göras i ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna, landstingskommunerna. I direktiven anges några frågor av generell karaktär som bör belysas. TUl denna grupp hör

- ramlagstiftningens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen och ekonomin

- de statliga myndigheternas normgivningsverksamhet (föreskrifter och allmänna råd)

- de StatUga myndigheternas allmänna tillsyn (inspektioner)

- detaljregleringen av statsbidragsförfaftningar

- bestämmelser för avgiftsfinansiering av kommunal verksamhet samt

- reglerna om obligatoriska kommunala nämnder

3 Riksdagen 1983184. I saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 34

Samordning av statliga beslut

En andra huvuduppgift för beredningen är all överväga hur en förbättrad samordning ska kunna åstadkommas av statliga beslul och åtgärder som påverkar den kommunala kostnadsutvecklingen. Frågor som i detla sammanhang bör prövas är

- om förfarandet vid utformningen av statliga regler som riktar sig till kommunerna och landstingskommunerna bör få en samlad reglering

- om förändringar behöver göras i begränsningskungörelsen

- om ökade krav bör ställas på de statliga myndigheterna när det gäller beräkningar av de ekonomiska och administrativa konsekvenserna av deras föreskrifter och råd

- om ytterligare åtgärder behöver vidtas för atl förbättra samordningen mellan statlig och kommunal planering samt

- om del statliga utredningsväsendet bättre kan medverka i arbetet rörande samverkan mellan staten och kommunerna, landstingskommunerna. En utvärdering bör exempelvis göras om kommittéernas beräkningar av utredningsförslagens kostnadskonsekvenser för den kommunala sektorn.

Samverkan inom den kommunala sektorn

Den tredje huvuduppgiften för beredningen är att pröva behovet av och formerna för samverkan inom den kommunala sektorn. I denna uppgift ligger alt gå igenom verksamhetsområden där både kommuner och landstingskommuner berörs. Beredningen skall också göra en samlad bedömning av de förslag som lagts fram om interkommunalt samarbete.

Kommunernas och landstingskommunernas roU i näringspolitiken m. m.

Den Qärde huvuduppgiften för beredningen är att utreda kommunernas och landstingskommunernas roll i närings- och sysselsättningspolitiken. I direktiven anges att beredningen skall

- analysera erfarenheterna av de kommunala näringslivsinsatserna

- belysa konsekvensema av olika kommunala kompetensgränser inom näringslivsområdet

- pröva formerna för ökad samverkan mellan kommunerna, landstingskommunerna och olika statliga organ samt företag och fackliga organisationer samt

- överväga frågan om kommunal representation i styrelsen för större företag.

Internationella solidaritelsytiringar

Beredningen skall överväga frågan om en eventuell utvidgning av den kommunala kompetensen för all möjliggöra solidaritetsyttringar i internationella frågor.

Prop. 1983/84:152 35

1.2 Arbetssätt och organisation

Stal-kommunberedningens utredningsarbete skall bedrivas i nära samarbete med bl.a. arbetsmarknadsstyrelsen, statens industriverk, statskontoret och riksrevisionsverket. En rapport skall senast den 30 juni varje år lämnas till regeringen över verksamheten. Utredningsarbetet kommer att pågå till den 30 juni 1985.

Kommittédirektiven återfinns som bilaga 1.

2 Framställning från sekretariatet för framtidsstudier och Bräcke kommun

Sekretariatet för framlidssludier/FRN och Bräcke kommun har vid sammanträde med stal-kommunberedningen den 27 juni 1983 framfört önskemål om atl få genomföra ett samhällsexperiment i Bräcke kommun som man kallat "Den fria kommunen".

Sekretariatet för framtidsstudier, som är en kommitté, inrättades år 1973. Sedan halvårsskriflet 1980 är sekretariatet permanent och är nu en enhet inom forskningsrådsnämnden (FRN). Vid sekretariatet finns 7 tjänster, varav 4 är handläggare (forskningssekrelerare). Verksamhetens syfte är att stimulera debatten om del framtida samhällets utveckling och utformning. Sedan starten år 1973 har nio framlidsstudier genomförts.

Sekretariatet för framlidsstudier genomför i samverkan med sju kommuner en omfattande studie om "Kommunerna och framtiden". Tre områden behandlas särskilt utförligt - ekonomi och arbete, social omsorg och kultur. Kommunerna skall göra självständiga studier och stöds av en central projektgrupp, som är stationerad vid Umeå universitet. Göteborgs, Varbergs, Gnosjö, Bräcke, Örebro, Eskilstuna och Övertomeå kommuner deltar. Dessutom kommer Orsa kommun att nära följa arbetet.

En central frågeställning i projektet är kommunernas roll i en framtida offentUg sektor. Vilken handlingsfrihet skall kommunernas ges visavi staten? Hur skall den framtida kommunala kompetensen utformas? Vilka nya samverkansformer mellan staten, kommunerna och landstingskommunerna kan skapas som på samma gång förstärker den kommunala demokratin och ökar effektiviteten i användningen av samhällets samlade resurser? Hur skall kommunerna organiseras?

Grundtanken med framställningen till stal-kommunberedningen är alt staten skaU undanta Bräcke kommun från så myckel som möjligl av det regelverk som begränsar den kommunala handlingsfriheten och försvårar nya kombinationer av lokala offentliga insatser. Experimentet skall enhgt önskemålen följas och utvärderas av stat-kommunberedningen.

Prop. 1983/84:152 36

3 Uttalanden av civilministern om försöksverksamheten

3.1 Anförande vid SIPU:s konferens den 5 oktober 1983

I ett anförande vid SIPU:s verksledningskonferens den 5 oktober 1983 framhöll civilministern att arbetet med att reformera den offentiiga sektorn bör ulgå ifrån enskilda människors uppfattning om hur förvaltningen fungerar. Det kan gälla krångel i kontakter med myndigheter, långtgående regleringar i människors vardag, verksamheter formade utifrån myndighetsperspektiv samt svårigheter att hilta rätt i en statlig och kommunal sektoriserad samhällsorganisation.

Det är regeringens strategi, anförde civilministern, att förena den ekonomiska krisbekämpningen med nytänkande i den svenska förvaltningsmodellen. Delta arbete tar sikte på att stimulera enskilda initiativ, mångfald och kreativitet. Att utveckla nya frihels- och demokratimodeller.

Civilministern framhöll att kommunsektorn är ett viktigt område för regeringens översynsarbete. Efler ell par decennier av kommunindelnings-reformer har nu kommunerna egen kvalificerad kompelens. Enligt civilministerns uppfattning behövs därför inte en lika långtgående regelstyrning av kommunsektorn som tidigare.

3.2 Frågesvar i riksdagen om "byråkradsk frizon"

Civilministern lämnade den 8 november 1983 ett svar i riksdagen på en fråga av Agne Hansson (c) om Kalmar som "byråkratisk frizon". I frågesvaret anförs bl. a. följande:

"Det är enligt min mening angeläget att vi så snabbt som möjligt kan nå fram till resultat. Regeringen överväger därför att under vårriksdagen lägga fram en proposition om försöksverksamhet med minskad stallig reglering av kommunal verksamhet. Avsikten är all regeringen skall kunna ge kommunerna dispens från en del stafliga regler. Genom att pröva nya och obyråkratiska former för samverkan mellan stat och kommun hoppas jag att de kommunala organen skall kunna söka sig fram till lösningar som bäst svarar mot lokala behov och förutsättningar.

Ett underlag för regeringens förslag om försöksverksamheten kommer att utarbetas av stal-kommunberedningen. Frågan om hur de medverkande kommunerna skaU utses kommer att behandlas av beredningen."

Prop. 1983/84:152 37

4 Beredningens uppläggning av pågående utredningsarbete

— Informationsbroschyr

Inom slat-kommunberedningen har olika studier påböijats som rör samverkan mellan stallig och kommunal verksamhet. Utredningsarbetet bedrivs i nära samverkan med företrädare för statliga myndigheter, kommuner och landstingskommuner. För beredningen är det naturiigt atl ta tillvara såväl stafliga som kommunala organs egna erfarenheter och kunskaper på området. Elt informationsmaterial kommer därför atl utarbetas för förtroendevalda och anställda inom stat och kommun. Syftet med delta är att ge dem som är verksamma inom olika samhällssektorer möjlighet alt framföra synpunkter och förslag lUl förändringar i samhällsorganisationen.

— Princippromemoria om förhållandet stat — kommun

Den kommunala självstyrelsens roll i samhällsförvaltningen har växlat under årens lopp. Utvecklingen visar alt statsmakterna i valet mellan statligt och kommunalt ansvar för olika samhällsuppgifter prioriterat all bygga ul den lokala och regionala nivån. Vid dessa överväganden har såväl principiella som praktiska motiv åberopats. Diskussionen om samspelet meUan rikspolitik och kommunalpolitik rymmer många olika aspekter av intresse. Beredningen har ansett del väsentligt att göra en särskild studie av dessa frågor. Denna undersökning kommer atl göras av professor Jörgen Weslerslåhl, Göteborg, och redovisas under år 1984.

— Studier av olika kommunala verksamhetsområden

Genom olika studier skall beredningen överväga om förändringar bör göras i ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna liksom landstingskommunerna. Under medverkan av statskontoret har undersökningar gjorts om hälso- och miljövård samt kultur- och fritidsområdena. Dessa studier representerar två olika typer av samverkan mellan stat och kommun. De förstnämnda områdena är starkt statligt reglerade medan de senare är typiska kommunala självslyrelseverksamheter. En jämförande analys av de båda undersökningarna kommer atl redovisas under året.

Ett annat utredningsarbete har inletts i syfte atl förenkla de statliga bestämmelserna på skolområdet. Inom stat-kommunberedningen har bildats en arbetsgrupp - den s. k. skolgmppen - i vilken ingår representanter för bl. a, kommunförbunden samt civil-, utbildnings- och finansdepartementen. Avsikten är att skolgmppen främst skaU lämna förslag i fråga om försöksverksamhet på skolområdet på gmndval av önskemål från de kommuner och landstingskommuner som skaU ingå i försöksverksamheten.

Prop. 1983/84:152 38

- Samordnad statlig och kommunal planering

I beredningens utredningsuppdrag ingår alt behandla de obligatoriska kommunala planeringsformerna. En arbetsgmpp har utsetts med företrädare för slat-kommunberedningen, bostads- och finansdepartementen samt Svenska kommunförbundet. Syftet är att överväga åtgärder som kan förbättra samordningen mellan stallig och kommunal planering samt minska sektoriseringen i samhällsförvaltningen.

- Förenkling av statsbidrag och kommunala avgifter

Beredningen har nyligen publicerat rapporten "Statsbidragskatalogen -55 miljarder till kommuner och landstingskommuner". Avsikten är all redovisningen skaU ligga till gmnd för ett förenklingsarbete av de författningsbestämmelser som detaljreglerar statsbidragen. Rapporten har därför översänts tiU statliga myndigheter, kommuner och landstingskommuner. Under våren avser beredningen att anangera ett seminarium för diskussion om statsbidragssystemets utformning.

Ett utredningsarbete har också påböijats för att kartlägga och analysera om administrativa eUer inslilulionella hinder finns för en mera aktiv kommunal avgiftspolitik. Synpunkter har inhämtats från ett antal kommuner, kommunförbunden och representanter för Föreningen Sveriges kommunalekonomer. Beredningen avser atl publicera en rapport om de kommunala avgiftsfrågorna under år 1984.

- Kommunal självstyrelse och statlig normgivning

I samarbete med riksrevisionsverkel kommer beredningen alt göra en utvärdering och samlad bedömning av de statliga myndigheternas roll gentemot kommuner och landsUngskommuner. Frågor som därvid kommer att uppmärksammas gäller bl. a. myndigheternas beräkningar av föreskrifters ekonomiska och administrativa konsekvenser saml förfarandel när normer utarbetas. Avsikten är alt delar av utredningsarbetet skaU kunna redovisas under innevarande år.

- Försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse

I föreliggande betänkande behandlas frågan om försöksverksamhet med minskad statlig reglering i några kommuner och landstingskommuner. I betänkandet lämnas en allmän bakgmnd till utredningsuppdraget. En genomgång görs av den offenfliga verksamhetens utveckling och de olika former för samverkan som finns meUan stat och kommun. En översiktlig redovisning lämnas för kommunernas och landstingskommunernas önskemål om förändringar i statlig reglering. I beredningens förslagsavsnitt diskuteras försöksverksamhetens omfattning, den rättsliga regleringen, val av försökskommuner och försökslandstiingskommuner samt genomförande och utvärdering. I en särskild bilagedel lämnas en redovisning av den stafliga regleringen inom olika kommunala verksamheter som kan komma att ingå i försöksverksamheten.

Prop. 1983/84:152 39

II Allmän bakgrund

5 Den offentliga sektorns utveckling

Statens, kommunernas och landstingskommunernas verksamhet har slor belydelse för samhällsekonomin, sysselsättningen och de enskilda människornas välfärd. I dag tillgodoses i stor utsträckning medborgarnas behov av service, trygghet och omvårdnad av samhällsorgan. Vi bmkar tala om den offentliga eller den gemensamma sektorns expansion.

S.l En decentraliserad samhällsförvaltning

Samhällets uppgifter är i stor utsträckning decentraliserade till kommuner och landstingskommuner. I takt med att den offentliga verksamheten har byggts ul har de kommunala organens betydelse ökat. Genom beslut av statsmakterna har ansvaret för allt fler uppgifter lagts på lokal och regional nivå. Medborgarnas krav och önskemål på det lokala planet har också lett till nya och utökade insatser för att bygga ul samhällsservicen.

Del lorde finnas få länder i världen där kommunala organ har ett så vidsträckt ansvar för samhällsverksamheten som i vårt land. I valet mellan statligt och kommunalt ansvar för olika samhällsfunktioner har regering och riksdag prioriterat att utveckla den kommunala självstyrelsen. En decentraliserad samhällsförvaltning har ansetts vara väsentlig inte minst från demokratisk synpunki. I förarbetena (prop. 1973:90) till regeringsformen betonas den kommunala självstyrelsens viktiga roll för demokratin på följande sätt:

"Genom den kan demokratins medinflytande på angelägenheter som berör dem förverkligas i vid omfattning. Viktiga samhällsuppgifter kan decentraliseras till organ där de ombesörjs under hänsynstagande till skiftande lokala förhållanden. I det kommunala livet fostras medborgarna till elt intresse och elt ansvarstagande för samhällsfrågor som kommer också riksstyrelsen tUlgodo."

Fömtsättningarna för en vidgning av den kommunala självstyrelsen hänger nära samman med kommunernas förändrade roll i samhället. Av stor betydelse är tUlkomsten av större och bärkraftigare kommuner. I början av 1950-talel hade mer än hälften av alla landskommuner färre än tusen invånare. AUt fler kommuner kom att sakna ekonomiska resurser att tillgodose människornas behov av kommunal service. Det blev väsentligt med större kommuner. Statsmakterna fattade därför beslut om en genomgripande förändring av den kommunala indelningen. Den väg som valdes innebär att kommunerna kunnat ta ett ökat ansvar för samhällsutveckling-

5.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun

Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun har växlat under tidernas lopp. Verksamheter har förts över från staten till kommunerna och landstingskommunerna samt vice versa. Både praktiska och principiella skäl har anförts som motiv för förändringar. 1 böijan av 1970-talet hade länsberedningen i uppdrag att göra en samlad översyn av arbetsfördelningen mellan stat och kommun. I silt betänkande (SOU 1974:84) Stat och kommun i samverkan angav beredningen fem allmänna principer för överväganden om ändringar i uppgiftsfördelningen.

- Del är elt riksintresse atl garantera alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd.

- En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda.

- Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig bör ligga på central nivå.

- Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras.

- Näraliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås.

Utvecklingen av den offentliga sektorns resursanvändning sedan mitten av 1960-talet visar att en markant förskjutning av samhällsuppgifterna skett till kommunernas och landstingskommunernas förmån. Dessa tar i dag i anspråk dubbelt så myckel av landets resurser som staten. I tabellen nedan redovisas utvecklingen av den offentliga sektorn i procent av bruttonationalprodukten .

Den offentliga sektorn i procent av BNP — Hopande priser

1965 1975 1982

13,2	20,2	24,7
8,9	16,4	21,1
4,3	3,8	3,6
11,9	11,7	11,8
8,7	8,4	8,7
3,2	3,3	3,1
25,1	31,9	36,5

Kommunerna/landstingskommunerna

- Konsumtion

- Investeringar

Staten

- Konsumtion

- Investeringar
Total offentlig resursanvändning

Källa: Nationalräkenskaperna

Utbyggnaden av den offenfliga sektorns verksamhet har också fått stor betydelse för sysselsättningen. Nästan en tredjedel av det totala antalet sysselsatta är verksamma med stafliga, kommunala eller landstingskom-

Prop. 1983/84:152 41

munala uppgifter. Slalens andel har sedan mitten av 1960-lalet ökat relativt lite. Det är i ställel kommunerna och landstingskommunerna som svarat för den krafiigt ökade sysselsättningen i offentlig verksamhet.

Av tabellen nedan framgår att 24 procent av de yrkesverksamma återfinns inom de kommunala och landslingskommunala sektorerna. 1 mitten av 1960-lalet uppgick motsvarande andel till ca 9 procenl. Det totala antalel anställda i kommuner och landstingskommuner uppgick år 1982 till drygt 634000 resp. drygt 376000 personer. Motsvarande siffra för staten var 431000.

Den ofTentliga sysselsättningens andel i procent av den totala sysselsättningen

1965 1974 1982

12,6	20,9	27,7
5,0	5,8	7,2
7,6	15,1	20,5
14,2	23,7	31,7
5,2	5,8	7,4
9,0	17,9	24,8

/ anlal limmar

- Staten

- Kommunema/landstingskommunerna

/ antal sysselsatta

- Staten

- Kommunerna/landstingskommunerna

Källa: Nationalräkenskaperna och SCB

En snabb ökning av sysselsättningen har särskilt ägt rum inom områdena social omsorg, utbildning saml hälso- och sjukvård. Av del toiala antalet anställda år 1982 i kommunerna fanns nästan 40 procent inom området social omsorg och 33 procent inom utbildningsområdet. De två största verksamheterna sysselsatte således 73 procent av de anslällda i kommunerna. Av de landstingsanslällda var vid samma tidpunkt 86 procenl verksamma inom hälso- och sjukvården.

5.3 Kommunernas och landstingskommunernas verksamhet

Av föregående avsnitt har framgått att kommunerna och landstingskommunerna spelar en central roll för vårt lands demokrati, ekonomi och sysselsättning. Kommunala organ har i dag ansvar för de flesta samhällsfrågor som direkt berör den enskilde. Skolväsendel är en väsentlig uppgift hksom socialtjänsten där kommunerna svarar för exempelvis barnomsorgen och äldrevården. Räddningstjänst, miljö- och hälsoskydd, vatten och avlopp, galor och vägar, frilid och kultur är andra kommunala angelägenheter av stor belydelse. Samhällsplanering och bostadsbyggande utgör också viktiga delar av den kommunala verksamheten. Av diagrammet nedan framgår hur kommunernas nettokostnader år 1982 procentuellt fördelades på oUka verksamhetsområden.

Prop. 1983/84:152 43

6 Olika former för samverkan mellan stat och kommun

Den offentliga verksamheten måste ses som en helhet. En nära samverkan mellan samhällsorganen är nödvändig på många områden. Staten har det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen och måste därför på olika sätt kunna påverka den kommunala sektorns verksamhet. I det följande lämnas en redovisning för olika former av samverkan och styrinstrument mellan stat och kommun.

6.1 Lagar och andra författningar

Den statliga administrativa regleringen av kommunerna och landstingskommunerna sker genom lagar, förordningar och statliga myndigheters föreskrifter m. m. Regleringen kan uppdelas på bestämmelser i regeringsformen, i kommunallagen, i specialförfattningar och i andra författningar inom främst förvaltningsområden av typ arbetsmiljölagen och datalagen.

Regeringsformen

I 1974 års regeringsform markeras på olika sätt den kommunala självstyrelsens belydelse för del svenska samhället och demokratin. I det inledande kapitlet om statsskickets grunder slås fast alt den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse (1 §). I samma kapitel ges vissa grundläggande beslämmelser för hela den kommunala sektorn. Där anges atl del i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i dessa utövas av valda församlingar och atl kommunerna får ta ut skall för skötseln av sina uppgifter (6 §). I regeringsformen slås vidare fast atl gmnderna för ändringar i rikets indelning i kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen besläms i lag. I lag skall även meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden (8 kap. 5 §).

Kommunallagen

Regeringsformen anger den kommunala självstyrelsens konstitutioneUa fömtsättningar. En närmare reglering av kommunernas och landstingskommunernas verksamhet görs i kommunaUagen (1977:179) och olika specialförfaltningar. I kommunallagen finns bestämmelser om kommunernas och landstingskommunernas kompetens, uppgiftsfördelningen mellan beslutande saml förvaltande och verkstäUande organ, de kommunala organens arbetsformer, den ekonomiska förvaltningen, revision, skatt till kommun och landstingskommun samt kommunalbesvär. I fråga om befogenheter och åligganden regleras i kommunallagen endast den s. k. allmänna kompetensen. Uppgifter som härrör från denna kan betraktas som friviUi-ga.

Prop. 1983/84:152 44

I princip kan en kommun bedriva vilken slags verksamhet som helst fömtsatt att kommunmedlemmarna är eniga därom. En kommunmedlem kan emellertid genom att överklaga ett kommunalt beslut - genom s.k. kommunalbesvär - få rättsligt prövat om exempelvis ett visst åtagande ryms inom den kommunala kompetensen. Utfallen av sådana rätlsliga prövningar - rättspraxis - har kommit alt ange principerna och därmed gränserna för den allmänna kommunala kompetensen.

Den kommunala kompetensen är emellertid inte konstant över tiden ulan undergår ständiga förändringar. Kompetenslagsliftningen och be-svärsinstitulet innebär i sig ingen stallig styrning i betydelsen alt staten med kompelensreglerna vill förmå kommunerna att agera på visst sätl. Detta är jämfört med vad som gäller för statliga organ en avgörande skillnad.

Speciallagar

I olika specialförfattningar har kommunerna och landstingskommunerna ålagts ansvaret för väsentliga samhällsuppgifter. De viktigaste författningarna inom kommunernas obligatoriska verksamhetsområden är byggnadslagen, hälsoskyddslagen, skollagen och socialtjänstlagen. Landstingskommunernas verksamhet regleras i huvudsak av hälso- och sjukvårdslagen, folktandvårdslagen samt omsorgslagen. Dessa lagar med följdförfattningar anger mer eller mindre detaljerat vilken verksamhet kommunerna resp. landstingskommunerna skall bedriva inom de berörda områdena. Föreskrifterna anger också i regel hur verksamheten skall organiseras och genomföras, på vUken nivå ärenden skall beslutas samt vilka kontakter och samråd som skall las i olika frågor.

Detaljeringsgraden i lagstiftningen för obligatoriska verksamheter skiftar från område till område. För skolsektorn är regelsystemet relativt omfattande och delvis tämligen detaljreglerande. Bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen är däremot ganska allmänt hållna.

Utvecklingen har i stort gått mol alt lagstiftningen har blivit mindre detaljerad och på många områden har lagarna i huvudsak kommit alt innehåUa allmänt hållna föreskrifter. Det gäller exempelvis socialtjänstlagen samt hälso- och sjukvårdslagen. Lagar av denna typ har kommit alt kallas ramlagar. I en del ramlagar t. ex. arbelsmiljölagen har regeringen och underiydande myndigheter getts omfattande bemyndiganden att utfärda föreskrifter för lagens tillämpning. Sådana bemyndiganden för statliga myndigheter att ge ut föreskrifter har i många fall lett till en omfattande och detaljerad reglering. I socialtjänst- samt hälso- och sjukvårdslagarna har emellertid bemyndigandena för berörda myndigheter avsevärt inskränkts bl. a. med hänsyn till den kommunala självstyrelsen.

Prop. 1983/84:152 45

6.2 De statliga myndigheternas föreskrifter m. m.

Den stafliga styrningen av kommunerna och landstingskommunerna sker i stor utsträckning genom att statliga myndigheter utfärdar föreskrifter och allmänna råd. Utvecklingen mot ramlagstiftning innebär alt myndigheternas normgivning fåll ökad belydelse för samhällsresursernas fördelning. Olika åtgärder har vidtagits för att uppmärksamma dessa frågor.

- I aUmänna verksstadgan (1965:600), som reglerar myndigheternas uppgifter och arbete, föreskrivs numera att myndigheterna i sin verksamhet skall eftersträva en minskad detaljkontroll av kommuner och landstingskommuner.

- Genom en särskild förordning (1981:305) har de statliga myndigheterna ålagts atl göra en total genomgång av de regler som riktar sig till kommuner och landstingskommuner. En redovisning har lämnats till regeringen den 1juU 1983.

- En generell inskränkning av myndigheternas befogenhet att utfärda kostnadshöjande regler infördes år 1970 genom kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätl att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd, den s. k. begränsningskungörelsen. Huvudsyftet med begränsningskungörelsens bestämmelser är att bidra till att hålla nere utgiflsexpansionen, främst inom den kommunala sektorn. Detta syfte är av avgörande betydelse för tillämpningen och tolkningen av kungörelsen.

Enligt I § begränsningskungörelsen får statlig myndighet inte, utan alt underställa regeringen frågan, ge ändrade eller nya föreskrifter, anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar i den verksamhet som berörs. Myndigheten skall utreda förslagels kostnadsmässiga konsekvenser och höra företrädare för dem som kan förutses slutligt få bära de ökade kostnaderna för ändrad standard eller ändrade normer. Vad som nu sagts gäller dock inte om regeringen förordnar annorlunda i ett särskilt fall eller meddelar undanlag för elt visst verksamhetsområde. Föreskrifterna gäUer inte heller om kostnadsökningarna förutses komma att slutligt och i sin helhet falla på kommuner och landstingskommuner och företrädare för dessa efler hörande inte har påkallat att frågan underställs regeringen.

6.3 Statsbidrag och ekonomiska överenskommelser

Statsbidragen till kommuner och landstingskommuner är ett viktigt instmment för staten när det gäller atl påverka utformningen och volymen av ohka verksamheter inom kommunsektorn. Det gäller främst de s. k. specialdestinerade statsbidragen, som utgår tUl ca 90 olika kommunala och landstingskommunala verksamheter. Bidragens användning regleras i ett 70-tal författningar, I många fall är de statliga föreskrifterna mycket detaljerade.

Prop. 1983/84:152 46

Statsbidragen har stor betydelse för den kommunala ekonomin. År 1981 utbetalades nära 33 miljarder kronor i statsbidrag till kommunerna och ca 10,4 miljarder kronor till landstingskommunerna. Detta innebär att en fjärdedel av kommunernas inkomster utgörs av statsbidrag. Motsvarande andel för landstingskommunerna uppgår till 16 procenl. Dämlöver tillkommer ersättningen till sjukvårdshuvudmännen från sjukförsäkringen. Totalt utbetalades år 1981 inemot 50 miljarder kronor i statsbidrag och ersättningar till kommuner och landstingskommuner. För innevarande år beräknas motsvarande belopp uppgå till 55 miljarder kronor.

Under senare år har skalteutjämningssystemet reformerats. Detta har lett liU alt det allmänna skatteutjämningsbidraget ökal väsentligt snabbare än de specialdestinerade statsbidragen. Dessa är dock alltjämt dominerande och ulgår såväl till drift som investeringsändamål. För vissa bidragstyper pågår elt översynsarbete för atl minska statliga delaljbeslämmelser och förenkla mtinerna för själva slatsbidragsgivningen.

Regeringen och kommunförbunden har numera överiäggningar om riktlinjer för den kommunalekonomiska utvecklingen. Detta kan sägas vara en övergripander form av informell staflig styrning. Ambiflonen för diskussionerna var från början främst att hålla nere ökningar i de kommunala skattesatserna. Riksdagens beslut om den kommunala ekonomin har därefter vidgats till atl även omfatta den kommunala volymutvecklingen och de finansiella förutsättningarna för kommunsektorn.

6.4 Samhällsplanering

Den offentliga samhällsplaneringens utbyggnad är en del av den offentliga sektorn expansion. En rad nya såväl statliga som kommunala planeringsformer har utvecklats. På den stafliga sidan är det främst nivåplaneringen som har byggts ut för att samordna olika sektorsintressen. Exempel på sådan planering är på riksnivå den fysiska riksplaneringen och på regional nivå länsplaneringen.

På kommunal nivå har den statliga reformverksamheten inneburit att kommunerna ålagts en rad sektoriella planeringsformer. Flera av dessa sektorsplaner har initierats av statliga organ med ofta relafivt smala verksamhetsfält. Exempel på obligatoriska sektorsplaner som kommunema och landstingskommunerna svarar för är bostadsförsörjningsprogram, Ira-fikförsörjningsplaner, oljereduktionsplaner, barnomsorgsplaner och omsorgsplaner. Inom vissa områden, exempelvis trafikförsörjning och beredskapsplanläggning, är de statliga kraven på kommunal planering gmnd för statsbidrag till verksamheten.

Prop. 1983/84:152 47

6.5 Underställningsskyldighet

Vissa kommunala beslut måste för att bli gällande underställas statlig myndighets prövning och fastställelse. I ell underställningsmål skall en allsidig prövning av det underställda beslutet företas. Prövningen avser inte bara beslutets laglighel utan även dess lämplighet, ändamålsenlighet och skälighet. Den statliga myndigheten kan antingen fastställa eller ogilla det underställda beslutet. I del senare fallet återförvisas ärendet till kommunen.

Antalet underställningspliktiga ärendegmpper har under senare år begränsats högst väsentligt. Strävan från statsmakternas sida har varit atl minska den statliga tillsynen över kommunerna och landstingskommunerna. Underställningsförfarandel har därvid ansetts vara den form av statskontroll som så långt möjligt bör slopas. Utvecklingen har lett till atl några bestämmelser om underställning i dag inte finns i kommunallagen. I olika specialförfaltningar anges däremoi att vissa beslul skall underställas statlig myndighet. Exempel på sådana beslut är förbundsordning för kommunalförbund (21 § kommunalförbundslagen, 1957:281), brandordning (2 § brandstadgan, 1962:91), lokal ordningsstadga (23 § allmänna ordningsstadgan, 1956:617), stads- och byggnadsplaner (10, 24 §§ byggnadslagen, 1947:385), reglemente för folkhögskolor (9 § folkhögskoleförordningen) samt omsorgsplan till den del som gäller särskolan (8 § omsorgslagen).

6.6 Allmän tillsyn

I olika specialförfattningar finns föreskrifter om all statliga myndigheter skall utöva tillsyn över hur kommuner och landstingskommuner sköter sina uppgifter. De centrala ämbetsverken är i regel ålagda att följa verksamheten i hela landet. Exempelvis utövar skolöverstyrelsen tillsyn över skolväsendet, staiens planverk över byggnads- och planväsendel, socialstyrelsen över vårdområdena och naturvårdsverket över miljövården. Vissa statliga seklorsmyndigheter har också underlydande organ på regional nivå. För skolfrågor finns länsskolnämden, för bostadspolitiken länsbostadsnämnden och för arbetsmarknadsfrågor länsarbetsnämnden.

Länsstyrelsen utövar en aUmän tillsyn över kommunerna och landstingskommunerna. Enligt 5 § länsstyrelseinslmktionen (1971:460) ankommer det på länsstyrelsen att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet, kommun, landstingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort. Denna bestämmelse ger inte länsstyrelsen några maktmedel utöver dem som anges i resp. specialförfaltningar. Länsstyrelsen har enligt dessa rält atl på vissa områden utfärda förbud, förelägga vite och vidta årgärder i det kommunala organets ställe.

De statliga myndigheternas tillsyn kan ske i form av inspektioner. Exem-

Prop. 1983/84:152 48

pelvis kan socialstyrelsen utöva en del av tillsynen över landstingskommunerna genom inspektioner av sjukhus o.d. Tillsynen kan utmynna i förelägganden, rekommendationer eller innebära enbart rådgivning.

Några närmare bestämmelser om hur de statliga myndigheternas tillsyn över kommuner och landstingskommuner skall utformas finns i regel inte. I kungörelsen (1970:641, ändrad senast 1983:223) om begränsning av myndighets rätl alt meddela föreskrifter, anvisningar och råd finns en allmän bestämmelse (1 a §) som säger atl myndigheterna skall bedriva sin verksamhet på sådanl säll att kostnadshöjande effekter begränsas även vid tillsyns- eller inspektionsverksamhet.

Tillsyn i form av inspektioner kan ses som en form av efterhandskontroll och uppföljning av hur kommunerna och landstingskommunerna fullgör sina uppgifter. I vissa fall kan inspektioner uppfattas som en form av direkt styrning eller s. k. orderstyrning från staiens sida och kan därmed ses som det kanske mest påtagliga statliga ingreppet i den kommunala självstyrelsen,

6.7 Besvärsinstituten samt JO:s och JK:s tillsyn

Genom prövning av kommunmedlems besvär över kommunala beslut kontrollerar staten att kommuner och landstingskommuner inte använder sina maktbefogenheter i strid med allmänna eller berättigade enskilda intressen. Besvär som anförs med stöd av kommunallagen är den form av kontroll som innebär det lindrigaste ingreppet i den kommunala självstyrelsen. En mer ingående kontroll kommer till stånd genom s.k. förvaltningsbesvär, som anförs med stöd av specialförfattningarna. Huvudsyftet med förvaltningsbesvär är dock inte att kontrollera den kommunala verksamheten utan att vara ell skydd för enskildas eller andra allmänna intressen. En ingående belysning av förhållandel mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär lämnas i kommunalbesvärskommitténs betänkande (SOU 1982:41) Överklagande av kommunala beslut.

Riksdagens ombudsmän (JO) har vissa tillsynsbefogenheler gentemot kommunerna och landstingskommunerna. JO kan inte ändra ett kommunalt beslut eller ålägga en kommun all handla på ett visst sätt. Han kan emellerfid väcka åtal mol den som begår fel, göra erinran mot beslutet eller göra ett principuttalande.

Justitiekanslern (JK) har tUlsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar saml i övrigt fullgör sina åligganden. Under justitiekanslerns tillsyn står bl.a. kommunala myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid den kommunala myndigheten. Tillsynen omfattar dock inte ledamöter av beslutande kommunal församling. Vid sin fillsyn över kommunala myndigheter skall JK beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas.

Prop. 1983/84:152 49

6.8 Övriga styrinstrument

Utöver dessa mera formbundna styrinstrument kan staten påverka kommunernas och landstingskommunernas beleende och agerande genom att t. ex. ta fram kunskapsunderiag, förmedla erfarenheter, sprida information om utredningsresultat, idéer och utvecklingstendenser, anordna konferenser och ulbildningsseminarier. Den anmälnings- och uppgiflsskyldighel som föreskrivs i olika författningar ger också statliga myndigheter vissa möjligheter att utöva uppsikt över kommunala organ. Vidare har staten möjligheter att indirekt påverka kommunal verksamhet och organisation genom kompetens- och behörighetsregler samt den grundläggande utbildningen av personer som sedan erhåller befattningar inom den kommunala sektorn.

III Kommunala förändringsönskemål

7 Kartläggning av önskemål om enklare regler och ökad samverkan

En grundläggande utgångspunkt för stal-kommunberedningens arbete är all kommunernas och landstingskommunernas kunskap och erfarenhet tas till vara. Det är därför viktigt att som underiag för ställningstaganden till en försöksverksamhet kartlägga de problem som för närvarande finns i relationen mellan stat och kommun. Försöksverksamheten måste enligt beredningens mening bygga på de synpunkter och önskemål om förändringar som finns på kommunal nivå.

Beredningen ger i det följande en översikthg redovisning av olika förändringsönskemål. Syftet är alt ge en allmän uppfattning om omfattningen och inriktningen av en kommande försöksverksamhet. Redovisningen bygger i första hand på de enkäter som Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet genomförde 1980 fill samtliga kommuner och landstingskommuner. Därutöver har synpunkter inkommit till beredningen från såväl kommuner som landstingskommuner. Kommunbesök har bl. a. gjorts i Bräcke, Haninge, Sollentuna och Norrköpings kommuner. Förslag från länsstyrelserna till rationaliseringar och förenklingar av uppgifter som åvilar dem har också beaktats. Förslagen har bl.a. framförts i anslutning till anslagsframställningarna till regeringen under senare år.

En detaljerad redovisning av förbundens enkäter har getts i särskilda rapporter under våren 1981. En sammanställning av kommunernas enkätsvar återfinns i kommunförbundets rapport Statlig styrning av kommunal verksamhet. I publikationen Besparingsförslag rörande statlig normgivning har Landstingsförbundet gjort en motsvarande sammanställning av landstingskommunernas enkätsvar. Sammanlagt framfördes i cirka 900 fall 4 Riksdagen 1983184. 1 saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 50

önskemål om förändringar av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna.

Förändringsförslagen redovisas i komprimerad form enligt den indelning i programområden som används i kommunalekonomiska sammanhang (avsnitt 7.1). De särskilda synpunkter som framförts om förändringar i den kommunala nämndorganisationen presenteras i avsnitt 7.2. I avsnitten 7.3 och 7.4 behandlas olika önskemål om förbättrad samverkan mellan statliga och kommunala organ resp. ökad inomkommunal samverkan.

Förslagen speglar en pågående diskussion om förhållandet mellan stal och kommun. Redovisningen ger endast exempel på ändrad reglering och nya samarbetsformer som kan aktualiseras i försöksverksamheten. Önskemålen är från kommunall håll inle prioriterade inbördes. Redovisningen innebär inte någol ställningstagande från beredningens sida till de framförda önskemålen.

7.1 Kommunernas och landstingskommunernas önskemål om förändringar av statlig reglering

De önskemål om regelförändringar i relationen stal/kommun som framförts i olika sammanhang från kommuner, landstingskommuner, länsstyrelser m. fl. är givetvis av olika karaktär. Önskemålen varierar från förslag om huvudmannaskapsförändringar och allmänt hållna synpunkter om regelöversyner å den ena sidan och detaljerade förslag till regeländringar å den andra. De mest reglerade kommunala verksamheterna utsätts naturligen också för den mest ingående kritiken. Till dessa områden hör byggnads- och planväsendet liksom sektorerna bostadsförsörjning, skolväsende, social omsorg, miljö- och hälsoskydd samt omsorgsverksamhet.

De landslingskommunala önskemålen särredovisas endast belräffande två sektorer, hälso- och sjukvård samt omsorgsverksamhet. Synpunkter på byggnadsverksamhet, arbetsmiljö, trafik och utbildningsinsatser m. m. har sammanförts med kommunala önskemål i samma ämnen.

Gemensam verksamhet

Många kommuner och landstingskommuner har allmänna synpunkter på statsmakiernas normgivning och tillsyn av kommunal verksamhet. Vid genomförande av ny och ändrad lagstiftning bör t.ex. konsekvenserna för den kommunala sektorn analyseras bättre. En mer systematisk översyn av gällande statliga normer och deras rättsliga karaktär är också nödvändig. Detla gäller inte minst de regler som de statliga myndigheterna gett ul.

Allmänna synpunkter ges också på de statliga myndigheterna när det gäller deras tillsynsuppgifler och statiistikinsamling. Översyn av tillsynsuppgifterna och begränsning av stalistikinsamlingen förordas. Kravet på underställning av olika kommunala beslut bör tas bort eller begränsas.

Statens ekonomiska stöd till kommunal verksamhet bör enligt många

Prop. 1983/84:152 51

kommunala önskemål i ökad ulsiräckning ges genom generella statsbidrag som möjliggör lokal behovsanpassning.

Den arbelsrättsliga lagstiftningen och följdbestämmelserna i kollektivavtal anses ha skapat en omfattande byråkrati på kommunal nivå. Från kommuner och landstingskommuner har ifrågasatts om reglerna har sådant värde för parterna att kostnaderna för tillämpningen är försvarliga.

Många synpunkter har avgelts beträffande byggnads- och plan väsendet. Ordningen med såväl stallig som kommunal mätnings- och faslighelsbild-ningsverksamhel anses orationell och bör ses över. På byggnadslagstiftningens område behandlas såväl planfrågor som byggnormer och byggnadskontroll.

När det gäller den fysiska planeringen yrkas bl. a. på ändringar i reglerna för planfastslällelse, handläggning av stads- och byggnadsplaner och ersättning från fastighetsägare för gatubyggnad.

Byggnadslagen bör enligi några kommuner kompletteras med sådana regler så att ersättning kan tas ut för planutredningar som initieras i samband med byggnadslovsansökningar.

Planverkets föreskrifter och allmänna råd i Svensk byggnorm föranleder många förändringsönskemål från såväl kommuner som landstingskommuner. Synpunkterna berör bl. a. beslämmelserna om tillgänglighet för handikappade, soputrymmen och sopnedkast, brandskydd och provisoriska lokaler samt kraven i samband med ombyggnad av bostäder och anläggningar.

Byggnadsinspektionens syfte bör enligt många kommuner klarläggas. Byggnadsnämndens roll bör begränsas och endast avse stickprovskontroller. Lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande (LPI) föreslås bli ändrad så att större ulrymme ges för skälighetsbedömningar i enskilda ärenden.

Arbete och näringsliv

Regleringen inom del arbetsmarknadspolitiska området tas upp från flera håll liksom den kommunala kompetensen på näringslivsområdet. Bl. a. behandlas reglerna om byggnadstillstånd och byggarbetsnämndernas roll. Beloppsgränsen för skyldighet atl söka byggnadstillstånd bör t.ex. höjas och kravet på tillstånd för väg- och VA-arbeten omprövas. Andra önskemål är atl den ekonomiska redovisningen för att få statsbidrag till beredskapsarbeten bör förenklas och atl AMU-uibildningens läroplaner bättre samordnas med gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen.

När det gäller kompetensfrågorna menar många kommuner och landstingskommuner alt den kommunala sektorn skall ges större befogenheter alt stärka och stimulera det lokala näringslivet. Ytteriigare synpunkter inom arbetsmarknadspolitiken och näringslivsområdet lämnas i avsnitt 7.3 och då med särskilt betoning på relationen mellan regionala och statliga organ och kommunsektorn.

Prop. 1983/84:152 52

Bostad.sförsörjning

Avsevärda rationaliseringsvinster skulle enligt mänga kommuner uppnås om beslutanderätten i fråga om bostadslån och förbättringslån delegeras till de kommunala förmedlingsorganen. Därutöver lämnas flera detaljerade förslag som rör arbetsfördelningen mellan det kommunala förmedlingsorganet och länsbostadsnämnden. Som exempel kan nämnas beslutsfattandet belräffande dispens från del s. k. markvillkorel, kommunal borgen i bosladslåneärenden och bosladsanpassningsbidrag.

Handläggningen av bostadsbidragsärenden bör enligt flera kommuner överföras till försäkringskassan. Andra frågor som las upp gäller bl.a. möjligheterna att i högre grad avgiftsfinansiera kommunala tjänster på bostadsförsörjningsområdet och behovet av förenklade regler i samband med tomträttsavgälder.

Kommunikationer

Relationerna mellan vägverket och kommunerna berörs av många kommuner. Bl.a. anförs all verkets granskning av ritningar och arbetsplaner bör modifieras. Uppgiftslämnandet i samband med statsbidrag till gator och vägar anses alltför omfattande och bör förenklas.

På kollektivirafikområdel föreslås från flera kommuner och landstingskommuner att länshuvudmännen bör får generellt tillstånd för linjetrafik med buss omfattande hela länet. Andra krav på förändringar rör bl.a. beslutanderätten för turiistor och statsbidrag till kollektivtrafik. Beslutanderätten beträffande statsbidrag bör enligt några förslag flyttas från transportområdet till länsstyrelserna.

Förslag som gäller trafiknämndernas verksamhet har också aktualiserats från kommunall håll. Nämnderna föreslås t.ex. få rätt att avgiftsbelägga tillstånd till dispens från de lokala trafikföreskrifterna. Beslutanderätten i fråga om hastighetsbegränsning och uppsättning av trafikmärken bör vidare överföras från länsstyrelse till kommun.

Utbildning

Utbildningsområdet är i mycket hög grad styrt av statliga regler. Detta förhållande återspeglar sig också i förbundens enkäter. Ingen annan sektor redovisar fler önskemål om regelförändringar.

Beslutsfattandet inom skolväsendet bör enligt många decentraliseras. Relationerna skolöverstyrelsen - länsskolnämnd - skolstyrelse/utbildningsnämnd bör ändras och skolledarnas beslutanderätt omprövas.

En översyn bör göras av gällande bestämmelser om den lokala skolorganisationen (skolenheter, skolledare, undervisningsgrupper, resurstimmar, terminstider, samordning skola - förskola).

Många förändringsönskemål rör personalbestämmelserna inom skolan. Främst las frågor om statligt reglerade anställningar, personalbehov och lärarkompetens upp.

Prop. 1983/84:152 53

Synpunkter på förändringar lämnas från många håll när del gäller lärarnas anställningsvillkor. Bl.a. behandlas beslutsinstans, anställningsformer, ijänstgöringskyldighel, ijänslledighetsförmåner, löneförmåner, sociala förmåner och anställningstrygghet.

Förslag har lämnats på undervisningens innehåll och organisation bl.a. vad gäller klasstorlek, lärarinsats, lerminsindelning, läroplaner, läromedel och studiestödels adminislration.

Många förslag tar sikte på en friare resursanvändning. Statsbidragen till grundskolan, gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning bör göras mindre styrande för kommunerna och landstingskommunerna. Statsbidragssystemet för uppföljningsinsalser för ungdom under 18 år anses vara särskilt krångligt och bör förenklas.

Social omsorg

Socialnämndens uppgifter las upp i ett antal fall. Inom familjerätten ställs krav på enklare handläggning av ärenden om underhållsbidrag och ändrat huvudmannaskap för förmyndare/överförmyndare.

Inom nykterhetsvården föreslås bl.a. enklare regler om statsbidrag till alkoholkliniker som i mindre grad anknyter till institutionsvård. När del gäller flykUngärenden anses förfarandel vid ansökningen om bistånd till flyktingar alltför detaljerat och bör därför förenklas.

Slalens styrning av förskolor och fritidshem behandlas i åtskilliga fall. Som exempel på beslämmelser som bör ändras kan nämnas statsbidragsregler, regler om barnomsorgsplanering och bostadslånebestämmelser.

Hälsoskydd och miljövård

Från många kommuner lämnas synpunkter på den omfattande och detaljerade styrningen inom verksamhetsområdet liksom brister på samordning i den statliga regleringen. Bestämmelserna om verksamhetens organisation, personal och finansiering behandlas i flera fall.

Andra frågor som tas upp gäller livsmedelskontroll, miljövård, vattenvård och luftvård liksom smittskydd och djurskydd. Några huvudmannaskapsfrågor behandlas också. Således förordas från flera håll att fillsynen av mindre arbetsställen enligt arbetsmiljölagen bör föras över från kommunerna till yrkesinspektionen. Det bör också övervägas om inle kommunernas uppgifter enligt smittskyddslagen kan föras över till landstingskommunerna.

Samhällsskydd

Synpunkter på regelförändringar har lämnats bl.a. avseende områdena familjebidrag till värnpliktiga, civilförsvar och räddningstjänst. Administrationen av familjebidragen bör enligt kommunerna förenklas eller alternativt föras över till staten. Reglerna om skyddsrumsbyggande anses likaså krångliga. Skyddsrumsbeslul bör t.ex. endasl behöva begäras i de fall skyddsrum verkligen kan byggas.

Prop. 1983/84:152 54

Civilförsvarets förråd av räddningsmateriel bör enligt några kommuner kunna användas även av del kommunala brandförsvaret. På brandförsvarsområdet aktualiseras bl.a. också frågorna om avgiftsbeläggning av brandsyn och ändrade besiktningsintervaller för utryckningsfordon.

Hälso- och sjukvård

Från sjukvårdshuvudmännens sida önskas bl.a. enklare regler för ersättningen från försäkringskassan för öppen och sluten sjukvård. För barn-och vuxentandvården bör vidare införas en schablonmässig ersättning.

Andra ändringsförslag gäller reglerna i läkemedelsförordningen och receptkungörelsen om förskrivningsrätl av läkemedel saml reglerna om utfärdande av sjukpenninginlyg där behovei av flexiblare regler förs fram för att bl.a. kunna pröva en vidgning av kretsen av behöriga.

Från många landstingskommuner förs också fram krav på översyn av föreskrifter om formell kompetens för personal inom skilda verksamhels-områden, på olika nivåer och för olika funktioner. Föreskrifterna är kopplade till organisatoriska begrepp, vilket anses innebära låsningar och hinder när en verksamhet förändras.

Nuvarande bestämmelser för tillsättning av vissa tjänster för läkare m.fl., t.ex. vidareutbildade läkare/landläkare, föreslås vidare bli borttagen så att tjänsletillsättning kan ske ulan statlig reglering.

Exempel på kostnadsdrivande normer från socialstyrelsen som framförts från sjukvårdshuvudmännen är bl.a. beslämmelser om antal barnmorskor per arbetslag, hygienanvisningar, anvisningar angående smitlo-spridning och normer om ögondroppar till inneliggande patienter.

Den nuvarande prövningen av investeringar som görs av nämnden för undervisningssjukhusens utbyggande (NUU) enligt läkarutbildningsavtalet föreslås bli borttagen. Investeringsersättningen bör omvandlas till en utökad driftersättning eller ersättas av en minskad statlig styrning av investe-ringsersätlningen. NUU bör avskaffas.

Omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda

På omsorgsområdel önskas bl.a. översyn av reglerna om avgiftsfria omsorger och av bestämmelserna om förtidspension under utbildningstiden saml en förenklad hantering av omsorgslagarnas deklaralionsfrågor.

För särskolans del vill huvudmännen se en ökad handlingsfrihet och mindre detaljreglering när det gäller klasstorlek, veckolimmar för särskild undervisning, specialundervisning m. m. En översyn bör också ske av slatsbidragsbestämmelserna som genom sin detaljrikedom anses hämma en önskvärd utveckling.

Socialstyrelsens normgivning och tillsyn las också upp från flera håll. Socialstyrelsen utger ett flertal skrifter inom omsorgsområdel som har karaktären av rekommendationer. Styrelsen förutsätter i samband med t. ex. inspektioner att rekommendationerna följs. Det bör klarare markeras humvida en skrift är en rekommendation eller en formell föreskrift.

Prop. 1983/84:152 ,, 55

7.2 Förändringar i den kommunala nämndorganisationen

De nybildade kommunerna Mala, Vaxholm och Essunga begärde under våren 1982 all regeringen skulle ta initiativ till en dispenslagsliftning som skuUe göra del möjligl för var och en av dessa kommuner att fr. o. m. den I januari 1983 inrätta en gemensam byggnads- och hälsovårdsnämnd.

Som skäl härför anfördes all volymen på ärendena hos hälsovårdsnämnderna och byggnadsnämnderna i de mindre kommunena inte motiverar två nämnder. Dessutom är sakområdena sådana all samråd mellan nämnderna ofta behövs. Det angavs också atl det enligt lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna är möjligt att på kommundelsnivå sammanföra uppgifter som ankommer på hälsovårdsnämnd och byggnadsnämnd. Vidare framhölls det att kommunerna i dag har valfrihet när det gäller frågan om särskild nämnd för viss specialreglerad verksamhet skall inrättas eller ej (brandstyrelse, trafiknämnd, civilförsvarsnämnd osv.).

Bräcke kommun hemställde i maj 1983 om dispens från den speciallagstiftning som föreskriver obligatorisk socialnämnd, skolstyrelse, byggnadsnämnd och hälsovårdsnämnd. Därvid ifrågasattes om dessa facknämnder fyller en reell funktion i en kommun med 9000 invånare och med heltäckande kommundelsnämnder.

Bräcke kommun har med början år 1981 med stöd av lokalorganslagen genomfört en omfattande översyn av sin nämndorganisation. Organisa-Uonsöversynen fick som första resultat att en kommundelsnämnd i Kä-larne inrättades fr.o. m. den 1 januari 1982.

Den 1 januari 1984 inrättades kommundelsnämnder även för kommundelarna Bräcke och Revsund-Gällö. De tre kommundelsnämnderna svarar inom sina områden för all kommunal verksamhet och ersätter således de facknämnder som från utgången av år 1983 endast i formell mening finns kvar.

Brandstyrelsen kvarstår dock som egen nämnd. Skälet till detta är enligt kommunen alt frågan om räddningstjänstens och civilförsvarels organisation är under övervägande. Ledamöter till de specialreglerade nämnderna skolstyrelsen, socialnämnden, byggnadsnämnden samt miljö- och hälsoskyddsnämnden har formellt utsetts. Del har dock fömtsätls atl dessa nämnder inte skall bedriva någon egentlig verksamhet. Medel avsedda för nämnderna har inte avsatts i budgeten.

Antalet revisorer har utökats till fem. Avsikten är att de enligt vad som uppges skall utveckla metoder för en offensiv förvaltningsrevision anpassad till den nya organisationen.

En delegation för fysisk planering och hälsoskyddsfrågor har inrättats som ett utskott till kommunstyrelsen. Delegationen skall behandla sådana frågor som kommundelsnämnderna inte bör besluta i. Sådana frågor utgörs t.ex. av ärenden där kommunen är byggnadslovssökande eller svarar för miljöfariig verksamhet. Vidare ulgör delegationen kommunens förmedlingsorgan.

Prop. 1983/84:152 56

Slutligen kan nämnas atl fullmäktige tillsätter byutvecklingsgrupper som under kommundelsnämnderna skall utveckla sina resp. kommundelar.

7.3 Samverkan mellan regionala statliga organ och kommuner, landstings
kommuner

1 olika sammanhang, bl.a. i samband med länsplaneringen, har synpunkter framförts som rör förhållandet mellan regionala statliga organ samt kommuner och landstingskommuner. Den långtgående sektoriseringen inom den statliga länsförvaltningen anses ofta försvåra samordnade och sektorsövergripande insatser. Vissa statliga organ anses ställa sådana villkor för slöd alt kommunala och landstingskommunala initiativ till samordning över seklorsgränserna hämmas.

Behovei av samordning och samsyn när del gäller offentliga åtgärder som påverkar sysselsättningsmöjligheterna och serviceutbudet på kommunal nivå framhålls. Bl.a. anses de regler som styr arbetsmarknadsmyndigheternas agerande vid ställningstagande till konkreta sysselsättningsprojekt inte la tillräcklig hänsyn till dagens arbetsmarknadssituation. Synpunkter har framförts som innebär alt kommunerna och landstingskommunerna bör ges ell större inflytande när det gäller val av åtgärder och hur insatserna skall organiseras.

Flera kommuner framhåller att en samordning mellan AMU, gymnasieskolan och vuxenundervisningen bör underlättas liksom möjligheterna till samarbetslösningar mellan statlig och kommunal förelagshälsovård.

7.4 Samverkan mellan kommuner och landstingskommun

Samverkan inom länen mellan landstingskommunen och kommunerna förekommer i många former och inom olika verksamhetsområden. I första hand gäller detta inom vårdsektorn och på kollektivtrafikområdet. Bl.a. i Jämtlands län har dessa samordningssträvanden tagit sig särskilt starka uttryck. 1 detta sammanhang har en del hinder i den statliga regleringen uppmärksammats, bl. a. på stalsbidragssidan.

Jämtlands läns landstingskommun och Bräcke kommun har omfattande planer på samverkan som - i viss miån - kräver förändringar i statliga regelsystem.

Inom ett flertal olika verksamhetsområden bedöms kvalUets- och kvan-titetsmässiga samordningsvinster kunna göras. Exempel på sådana områden är äldreomsorg, skolhälsovård saml vård och hjälp för barn, ungdom och handikappade. Inom området vård och omsorg av utvecklingsstörda har landstingskommunen sedan länge i samverkan med kommunerna arbetat för normalisering, integration och avinstilutionalisering. Frågor som bostad, skola och arbete är viktiga område i detta sammanhang där nya samverkansformer kan vara värda att pröva.

Prop. 1983/84:152 57

Ytteriigare ett samverkansfält gäller vård och hjälp till personer med psykiska störningar och olika former av missbruk. Inom landstingskommunen har beslul fattals om införande av s. k. sektoriserad psykiatri. Antalet vårdplatser inom den slutna vården har kunnal reduceras i väsentlig ulsiräckning. Denna utveckling innebär ökad belastning för kommunerna vad avser bosläder, olika stödformer m. m. och krav på nära samarbete mellan huvudmännen. Likaså ökar kraven på den landstingskommunala öppna vården.

Jämtlands läns landstingskommun har sedan år 1980 en kommunbaserad primärvård under ledning av en lokal politisk nämnd. Syftet har väsentligen varil att stärka demokratin och möjliggöra bättre samordning med kommunerna. Inom varje primärvårdsområde, lika med kommunområde, har byggts upp resurser i form av hälsocentraler, lokala sjukhem m. m.

Del kan också noteras atl kommunaldemokratiska kommittén i elt betänkande föreslagit vidgade möjligheter atl inrätta lokala organ i landstingskommunerna. Denna fråga övervägs f n. i civildepartementet.

IV Beredningens förslag tili försöksverksamhet

8 Allmänna utgångspunkter

8.1 Fortlöpande förändringsarbete

Formerna för samspelet mellan stal och kommun har förändrats under de senaste årtiondena. De kommunala organens ansvar har successivt vidgats. De statliga tillsyns- och kontrollfunktionerna har fortlöpande anpassats till nya behov. Förutsättningarna för detta hänger i hög grad samman med den senaste kommunindelningsreformen.

Den senaste kommunallagsreformen karaktäriserades av alt kommunerna och landstingskommunerna gavs slor frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. I detla sammanhang ändrades också en stor mängd specialförfattningar i syfte atl skapa större enhetlighet och enkelhet i den statliga regleringen av den kommunala organisationen och planeringen. På det ekonomiska området har begränsningar genomförts i den statliga detaljregleringen. Skatieutjämningssystemet har byggts ul samtidigt som antalet specialdestinerade statsbidrag har minskat. Vidare har förändringar successivt vidtagits av antalet ärendegrupper där kommunala beslut måste underställas stallig myndighet för alt bli gällande. Det kommunala ansvaret och handlingsfriheten har också vidgats i samband med statsmakternas översyn av olika verksamhetsområden. Även den statliga utredningsverksamheten liksom myndigheternas normgivning har uppmärksammals.

Prop. 1983/84:152 58

8.2 Riktlinjer i utredningsdirektiven

Villkoren för offentlig verksamhet har påtagligt förändrats under senare år. Den sociala och tekniska utvecklingen har skapat nya förutsättningar för verksamhetens innehåll och forniier. De ekonomiska resurserna är knappare än tidigare. Många människor anser alt avståndet mellan dem och samhällsorganen har ökat på grund av att den offentliga organisationen blivit alltför invecklad och präglad av ett överdrivet tekniskt synsätt. I samma riktning verkar en långtgående uppdelning av verksamheten i olika sektorer.

De offentliga organens tjänster till medborgarna måste tillhandahållas med slor lyhördhet för människornas behov. En avgörande utgångspunkt för alla samhällsorgan är vidare att en stram anslagstilldelning kommer att vara nödvändig under lång lid. Det är då angeläget att medborgarna kan förvissa sig om alt de anvisade medlen kommer till effektivast möjliga användning. I ett sådant läge är det väsentligt att en samlad bedömning och prioritering av olika samhällsinsatser kommer till stånd. Formerna för samverkan mellan stat och kommun har härvid stor betydelse.

I direktiven till stat-kommunberednmgen framhåller chefen för civildepartementet att såväl staten som kommunerna och landstingskommunerna måsle vidla åtgärder som leder till ett bättre resursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökal dellagande i siamhällsverksamhetens utformning. Ett viktigt inslag i detta arbete är atl åstadkomma ökad samverkan och förenklingar av regler i relationerna mellan stal och kommun.

En väsentlig uppgift för statliga organ är enligt direktiven att vidta åtgärder som underlättar för kommunerna och landstingskommunerna att fullgöra sina uppgifter. Det statliga regelsystemet anses vara alltför omfattande och seklorielll uppbyggt. Regleringen bedöms i vissa sammanhang utgöra hinder för en ändamålsenlig utformning av verksamheten på kommunal nivå. I många fall begränsas möjligheterna till lokal anpassning och utveckling av arbetsformerna. Statliga regler spelar också slor roll för vilka kostnader som uppkommer.

Från demokratisk synpunki är det betydelsefullt alt besluten läggs så nära medborgarna som möjligl. Vid ställningstagande till den kommunala självstyrelsens roll och det statliga regelsystemets utformning måste dock enligt civilministern en avvägning ske mellan olika intressen. Önskemålet om lokalt självbestämmande behöver vägas mot kraven på samordning, lika tillgång till samhällsservice och rättssäkerhet. Förhållandel mellan statliga och kommunala organ måste också präglas av samverkan och respekt för den kommunala självstyrelsens villkor. Detla är viktiga förutsättningar om gemensamma samhälleliga mål skall kunna uppnås.

Prop. 1983/84:152 59

8.3 Försöksverksamhet — ett sätt att pröva nya former för samverkan

Behovei av statlig tillsyn och kontroll över kommunerna och landstingskommunerna har vid olika tillfällen varit föremål för utredning och överväganden. Vatje förändring i riktning mot ökad kommunal självstyrelse har hittills i hög grad gjorts sektorsvis. Genom sektorsvisa studier har problemen inventerats och förslag genomförts främst med hänsyn till den berörda sektorns behov och förutsättningar. En viktig slutsals från detta arbete är att reformarbete med denna inriktning vid sidan av principiella invändningar möter tvekan från ansvariga samhällsorgan just därför att de förändrade förutsättningarna inle prövats i praktiken.

De problem som den offentliga sektorn i dag slår inför kräver enligt beredningens uppfattning att nya former för omprioritering och förnyelse av samhällsorganisationen prövas. När del gäller den kommunala verksamheten är det väsentligt att skapa bättre förutsättningar för kommunerna och landstingskommunerna atl anpassa sina beslut och åtgärder till de lokala och regionala förhållandena. Genom atl begränsa den statliga regleringen blir del möjligl alt öka de enskilda människornas inflytande på den kommunala verksamheten samtidigt som samhällsresurserna kan utnyttjas på ett effektivare sätt. Beredningen anser all en försöksverksamhet med denna inriktning bör sättas igång. De särskilda former för fältförsök som slat-kommunberedningen nu eftersträva'- på det samhällsorganisatoriska området kan underlätta för ett mera intensivt förändringsarbete såväl vad avser samhällsverksamhetens innehåll som former.

Den statliga styrningen syftar till alt skydda viktiga intressen. Skyddet för dessa intressen är väl tillgodosett. 1 direktiven till slat-kommunberedningen kan konstateras att en minskning av styrningens styrka är motiverad för alt minska kostnader, stärka del lokala inflytandet och förbättra samordningen mellan samhällssektorer och samhällsorgan.

Samtidigt finns ett behov av alt understryka atl en djärv och nyskapande försöksverksamhet inte får innebära atl skyddet för viktiga statliga intressen eftersatts.

I grunden finns atl de centrala politiska organen - regering och riksdag - även fortsättningsvis måste ha möjlighet att genomföra en i dessa organ fastställd politik för landet som helhet, t.ex. vad gäller likvärdig och rättvist fördelad samhällsservice.

Del kan heller inte bli fråga om atl undanröja sådan statlig reglering som utgör ett skydd för medborgarnas liv och hälsa och för särskilt utsatta eller svaga grupper. Samma dignitet har de beslämmelser som kommit till för att garantera de enskildas rättssäkerhet. Det kan gälla möjligheten till insyn i offentlig verksamhet och rätlen all anföra besvär över samhällsorganens beslul. Över huvud taget anser beredningen alt frågor som gäller kommunernas och landstingskommunernas ställning som part gentemot enskilda kommunmedlemmar inte bör tas upp inom ramen för försöksverksamhe-

Prop. 1983/84:152 60

ten. De enskilda i försöksområdena skall inte rättsligt komma i ett sämre läge än andra.

Sådana förenklade regler som uppkommer genom försöksverksamheten skall därtill sammantagna ge en effektivare samhällsverksamhet och inte öka de statliga koslnaderna.

En viss grundläggande reglering av ansvarsfördelningen mellan samhällsorgan måste därtill finnas kvar.

Vad därutöver kan behöva skyddas får prövas i det enskilda fallet.

De sålunda uppdragna gränserna för försöksverksamheten skall uppfattas så atl de enligt beredningen inte ulgör hinder för en djärv och nydanande syn på behovet av och formerna för statlig styrning. Formen av försöksverksamhet måste innebära all man kan gå närmare de gränser för skyddet av statliga intressen än som vanligtvis accepteras.

8.4 Försöksverksamhetens allmänna uppläggning och inriktning

— Kommunerna och landstingskommunerna anger önskemål

En viktig utgångspunkt för försöksverksamheten är atl förändringsarbetet prioriteras till frågor som bedöms vara mest angelägna. Den bästa erfarenheten och kunskapen om vilka hinder som finns för atl bedriva den kommunala verksamheten besitter helt naturligt kommunerna och landstingskommunerna själva. Försöksverksamhetens innehåll bör därför främst bestämmas genom all berörda kommuner och landstingskommuner som deltar i framställningar till regeringen begär dispens från olika statliga regler. Statliga myndigheter bör också ges möjlighel att ange frågor som i detta sammanhang bör prövas. Delta material kan sedan utgöra underiag för att utarbeta ett program för försöksverksamheten i resp. kommun och landstingskommun. Under försöksperiodens gång kommer självfallet nya krav på förändringar i det statliga regelsystemet atl aktualiseras. Del måsle därför bli fråga om en process där försöksprogrammet successivt utformas.

Det är alltså genom initiativ från de berörda aktörerna som försöksverksamheten får sitt innehåll. En sådan uppläggning torde vara nödvändig om ett brett engagemang skall kunna skapas i de kommuner och landstingskommuner som skall delta. Samtidigt anser stal-kommunberedningen att vissa begränsningar för försöksverksamheten bör anges. Beredningen finner också skäl atl redan nu redovisa några övergripande frågeområden inom vilka ett ökat kommunall självbestämmande bör övervägas.

— Frågor som bör ingå i försöksverksamheten

Del är väsentligt alt försöksverksamheten kan komma igång så snabbi som möjligt. Det gäller därför alt skapa en modell som är så okomplicerad alt omfattande förstudier inte är nödvändiga. Med stöd av de förslag till förändringar som kommunerna och landstingskommunerna tidigare re-

Prop. 1983/84:152 61

dovisal vill beredningen i det följande ange några övergripande frågeområden som bör ingå i försöksverksamheten.

— Utvecklingen när del gäller den kommunala nämndorganisationen har gått mol större enhetlighet och enkelhet. Kommunallagens regler har i stort selt slagit igenom i fråga om de specialreglerade nämnderna. Delta innebär bl.a. all alla nämnder kan väljas proportionellt och att frågor om utomståendes närvarorätt vid sammanträdena avgörs av nämnderna. Den statliga regleringen har också begränsats när det gäller atl bestämma vilka nämnder som skall inrättas och hur uppgifterna skall fördelas mellan nämnderna. Samhällsutvecklingen har dock lett fram till alt det nu åter är aktuellt all diskutera möjligheterna att öka kommunernas och landstingskommunernas frihet all anpassa organisation och arbetsformer efter skiftande förhållanden.

Det område där en fortsalt avreglering är angelägen alt pröva rör de obligatoriska specialreglerade nämnderna. Dessa är byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och valnämnden. Kommunerna är enligt speciallagstiftningen skyldiga alt inrätta dessa nämnder. I speciallagstiftningen finns också tvingande föreskrifter om vilka uppgifter som skall handhas. Dessa får kommunfullmäktige inle flytta över till någon annan nämnd. Från kommunall håll har önskemål framförts om åtgärder för atl kommunerna på ett bättre sätt skall kunna anpassa de specialreglerade uppgifterna till lokala förhållanden och förutsättningar. Det finns enligt stal-kommunberedningens uppfattning skäl för atl pröva en friare nämndorganisation i samband med försöksverksamheten.

- Den kommunala förvaltningsorganisationen under fullmäktige, sty
relsen och övriga nämnder är inle reglerad i kommunallagen. I speciallag
stiftningen finns del dock vissa regler som påverkar förvaltningsorganisa
tionen. Det sistnämnda gäller särskilt skolväsendet, plan- och mälningsvä-
sendel saml omsorgsområdel.

Genomförs ändringar inom den politiska organisationen är del naturiigt att förvaltningsorganisationen på ett rationellt sätt bör anpassas till dessa förändringar. Det finns också skäl att ifrågasätta om de utbildningskrav som gäller för vissa personalkategorier är motiverade.

- Underställningsförfarandet intar en särställning bland alla de olika
former av stallig tillsyn av kommunal verksamhet som i dag förekommer.
Uttrycket underställning omfattar beslut, som enligt bestämmelser i för
fattning skall fastställas för atl bli gällande.

Begreppen "underställning" och "fastställelse" kan sägas avse två olika led i samma tillsynsförfarande. Underställningen innebär alt det kommunala beslutet överiämnas till den berörda statliga myndigheten för prövning, medan begreppet fastställelse avser den statliga ullsynsmyndighelens materieUa bedömning av del underställda beslutet; myndigheten fastställer eller vägrar fastställa beslutet.

Prop. 1983/84:152 62

Stal-kommunberedningen anser att underställningsförfarandet med dess karaktär av generell statskontroll stämmer mindre väl överens med den syn på samspelet mellan statliga och kommunala organ som beredningen vill anlägga. Förfarandet skapar en onödig byråkrati och orationell handläggning som har kostnadskonsekvenser. Mot den bakgrunden har antalet underställningsplikliga ärendegrupper de senaste åren minskat högst betydligt. Beredningen ifrågasätter om inle även kvarvarande former av underställning kan utmönstras. Dessa Frågor bör därför las upp i försöksverksamheten.

- I betänkandet (SOU 1982: 37) Kommunal planering i förändring re
dovisade den dåvarande stat-kommungruppen en kartläggning av gällande
beslämmelser om kommunal planläggningsskyldighet. Genomgången vi
sar alt de statliga kraven på kommunal planeringsverksamhet har varit en
del av den offentliga samhällsplaneringens utbyggnad. Kraven har succes
sivt vidgats i takt med atl del kommunala ansvaret för olika verksamheter
har ökat. Den statliga regleringen har byggts upp i takt med att problemen
aktualiserats. Kraven i bestämmelserna när det gäller planeringens utform
ning, innehåll och handläggning syflEir främst till att tillgodose statliga
sektoriella intressen.

Från kommunall håll hävdas alt de statliga kraven på sektoriell planering inte sällan är dåligt anpassade till de kommunala planeringsbehoven. I samband därmed har också understrukits atl det i regel är på den kommunala nivån som resurser och behov inom de aktuella sektorerna skall sammanvägas. De statliga bestämmelserna kan därigenom medverka till att försvåra den erforderliga verksamheten. Beredningen anser mot den bakgrunden att former för en friare kommunal planering bör prövas inom ramen för försöksverksamheten.

- Stal-kommunberedningens studier av reglerna för specialdestinerade
statsbidrag visar all systemet är komplext på många sätt. Flera av statsbi
dragen innehåller tämligen detaljerade regler som innebär en mycket långt
gående styrning av verksamhetens utformning och innehåll. I en del fall
tycks de styrande reglerna heller inte ha följt den utveckling av verksamhe
tens innehåll som skett inom det berörda samhällsområdet. Statsbidrags-
reglerna kan genom den styrande effekten i dessa fall bidra till att motver
ka önskvärd omstmkturering av verksamheten.

För statsbidrag som utgår efter prestation eller på grundval av faktiska kostnader gäller i många fall långtgående krav på detaljredovisning av kostnader och andra uppgifter. Inslaget av kontroll från myndigheternas sida är påfallande. Andra bidrag utgår däremot i schabloniserade former, dvs. utifrån sådana faktorer som antalet invånare eller andra för den enskilda kommunen och landstingskommunen opåverkbara faktorer. I dessa fall finns inte samma behov av delaljredovisning och kostnadskontroll.

Stal-kommunberedningen anser del angeläget att behovet av detaljstyr-

Prop. 1983/84:152 63

ning genom statsbidragsregler prövas. Kommunerna och landstingskommunerna bör ges ökade möjligheter atl själva besluta om samhällsverksamhetens utformning på lokal nivå. Krav på specificerade kostnadsuppgifter och andra detaljuppgifter i samband med ansökan och rekvisition av statsbidrag är i flertalet fall avhängigt av utformningen av statsbidragssystemet och bör kunna prövas försöksvis utan alt slalens behov av kostnadskontroll eftersatts. 1 vissa fall kan statsbidragen utformas som schablonbidrag i syfte all göra det möjligt för de kommunala organen att själva få avgöra organisationsformerna och vilka resursinsatser som skall nyttjas för att tillhandahålla samhällsservicen.

- En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommu
nerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas
föreskrifter och allmänna råd. Effekten av dessa har varil standardhöj
ningar inom olika verksamheter och därmed kostnadsökningar. I elt över
gripande kommunalekonomiskt perspekfiv har denna utveckling inte varit
önskvärd.

Myndigheternas befogenheter all utfärda föreskrifter, vilka är bindande, ges genom subdelegalion från regeringen. Sådana delegalionsbemyndigan-den kan utformas på olika sätt. Allmänt hållna bemyndiganden ger förvaltningsmyndigheten stor frihet att utforma sina föreskrifter efter den aktuella situationens krav och all göra avvägningar mellan olika mål och intressen från teknisk-ekonomisk expertbedömning. Myndigheten ges friare händer. Speciella bemyndiganden däremoi ges ofta i anslutning till en enskild regel. Myndighetens tillämpningsföreskrift kan då endast utformas så atl den innebär en precisering av åberopat lagrum.

Den betydelse de statliga myndigheternas föreskrifter och allmänna råd spelar för den kommunala verksamhetens utveckling gör att även dessa frågor bör studeras och analyseras närmare i försöksverksamheten. 1 detta sammanhang vill beredningen dock peka på alt allmänna råd formellt inle är bindande. Kommunerna har alltså redan i dag full frihet att avstå från att tillämpa de allmänna råden.

- Den statliga tillsynen i form av inspektion o.d. har ökat i takt med utbyggnaden av de statliga regelsystemen. En stor del av den statliga tillsynen på central, regional och lokal nivå avser kommunal verksamhet. Bestämmelserna om tillsyn finns i ett 50-tal lagar av vilka många är av förhållandevis gammall datum. Någon mer ingående analys av kostnaderna för tillsynen och dess effekter på den kommunala självstyrelsen finns inle. Det gäller i viss mån också vissa sanktionsåtgärder, kopplade till bestämmelserna om tillsyn, i form av förbud, föreläggande av vite m. m. I försöksverksamheten är det nalurUgt alt överväga begränsningar i de statliga myndigheternas tillsyn, bl. a. mot bakgrund av att tillsynen i en del fall kan innebära betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen.

- Utöver de generella frågeområdena som redovisats bör försöksverksamheten omfatta minskad statlig reglering av olika kommunala verksam-

Prop. 1983/84:152 64

hetsområden. De synpunkter som tidigare redovisats från kommuner och landstingskommuner visar all betydande önskemål om regelförändringar finns inom flera viktiga sektorer.

— I det föregående har beredningen angivit vissa frågor som kan komma atl ingå i försöksverksamheten. Redovisningen ulgör endast exempel. Utgångspunkten måste självfallet vara alt olika hinder som finns för kommunerna och landstingskommunerna att bedriva sin verksamhet kan tas upp till övervägande i försöksverksamheten. Frågan om närmare samverkan meUan landstingskommunen och kommuner har också aktualiserats. Möjligheten till en bättre samverkan inom den kommunala sektorn hindras dock mera sällan av statliga regler. Svårigheten ligger i slället ofta på andra plan. En annan fråga som också uppmärksammals gäller samspelet mellan de statliga regionala organen och den kommunala sektorn. Bakgrunden till delta är att kommunernas och landstingskommunernas insatser under de senaste åren ökat kraftigt närdet gäller näringslivs- och sysselsättningsfrågorna. Slaten har vidare lagt vikliga uppgifter på kommunerna och landstingskommunerna bl. a. när det gäller åtgärder för atl bekämpa arbetslösheten bland ungdomen. Lyckade resultat av ansträngningarna, inom detta och andra områden, kräver en nära samverkan mellan statlig länsförvaltning och kommunala organ.

Sektoriseringen inom statsförvaltningen på regional nivå har tillsammans med regelsystemets utformning och omfattning, enligt vad man anser från kommunall håll, försvårat samlade och för samhället mer effektiva lösningar. Beredningen anser mol den bakgrunden att de problem som här behandlats bör uppmärksammas i försöksverksamheten.

9 Försöksverksamhetens rättsliga reglering

9.1 Några utgångspunkter

Syftet med försöksverksamheten är alt pröva möjligheterna alt öka den kommunala självstyrelsen. Tanken är - som har beskrivits närmare i avsnitt 8 - atl det skall öppnas en möjlighet all för berörda kommuner och landstingskommuner i försöksverksamheten göra avsteg från sådan stallig reglering som hämmar eller försvårar en effektiv kommunal verksamhet. Avsikten är att försöksverksamheten skall begränsas till elt fåtal kommuner och att den skall vara begränsad i tiden. Vidare är avsikten alt försöksverksamheten huvudsakligen skall avse avsteg från sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 5 § regeringsformen (RF).

Utgångspunkten är atl det skall ankomma på i försöksverksamheten berörda kommuner och landstingskommuner (försökskommunerna) själva att hos regeringen anmäla sina önskemål om förändringar i den statliga regleringen av deras verksamhet. Del framgår av de exempel på önskemål om förändringar som finns redan nu alt dessa avser såväl föreskrifter som

Prop. 1983/84:152 65

har meddelats av riksdagen i lag som föreskrifter som har meddelats av regeringen eller myndigheter under regeringen. Det gäller därför atl undersöka vilka formella möjligheter regeringen har att besluta om avsteg från de föreskrifter som kan bli aktuella i försöksverksamheten. Den givna utgångspunkten finns därvid i RF:s regler om fördelningen av normgiv-ningsmakien mellan i första hand riksdagen och regeringen.

Av RF framgår atl ämnena för normgivningen är grupperade i två huvudområden: riksdagens primäromräde (det primära lagomrädet) och regeringens primärområde. Del primära lagområdel indelas i det obligatoriska lagområdet, inom vilkel föreskrifter kan meddelas endast av riksdagen i lag, och det fakultativa området, inom vilket delegation till främst regeringen är tillålen. Regeringens primärområde omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag. dels föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av riksdagen (den s. k. reslkompelensen). RF medger också att normgivningskompetens till viss del anförtros förvaltningsmyndigheter och kommuner. RF:s reglerom normgivningskompetensen har alltså en avgörande betydelse för de lagtekniska lösningarna av försöksverksamhetens genomförande. Detta kommer all behandlas närmare i det följande.

9.2 Föreskrifter i lagar

Försöksverksamheten skall huvudsakligen vara inriktad på att åstadkomma lättnader i sådana föreskrifter som enligt försökskommunerna gör den kommunala verksamheten tungrodd och osmidig. I 8 kap. 5 S RF anges vilka föreskrifter på det kommunala området som lillhör det primära lagområdet. Det föreskrivs där att riksdagen i lag har att fatta beslut om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer. Sådana föreskrifter finns bl.a. i kommunallagen (1977: 179) och lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna. Hit hör också föreskrifter om de specialreglerade kommunala nämnderna. Inom det primära lagområdet faller också föreskrifter om kommunernas befogenheter och föreskrifter om kommunernas åligganden. Till de regler som rör kommunernas befogenheter hör i första hand den allmänna kompetensbestämmelsen i I kap.

4 § kommunallagen. Lagstiftning om kommunernas befogenheter anses
också inrymma möjligheter alt tillägga kommunerna rätl alt meddela före
skrifter om den kommunala förvaltningens närmare organisation och ar
betssätt. Vad nu har sagts gäller också för landstingskommunerna.

Det ankommer alltså väsentligen på riksdagen att besluta kommunalrättsliga föreskrifter. RF medger dock alt riksdagen överiåter denna kompetens på regeringen inom vissa ämnesområden (8 kap. 7 §). Riksdagen kan således i lag bemyndiga regeringen alt utan hinder av bl. a. 8 kap. 5 § RF genom förordning meddela föreskrifter, om föreskrifterna avser något av följande ämnen: 1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

5 Riksdagen 1983184. I saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 66

2. utlännings vistelse i rikel,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering eller utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö,

4. jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen på allmän plats,

6. undervisning och utbildning,

7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Föreskrifter som faller inom del primära lagområdet men som inte är möjliga all delegera, tillhör det obligatoriska lagomrädet. Sådana föreskrifter måste allså meddelas i lag, vilket innebär att föreskrifterna faller utanför regeringens normgivningsområde och följaktligen kan regeringen inte ges någon möjlighet alt meddela avvikande föreskrifter inom området. På flera från kommunal synpunki vikliga samhällsområden är det dock, som framgår av beskrivningen ovan, möjligl att bemyndiga regeringen alt meddela föreskrifter. Det finns alltså vissa formella möjligheter alt låta regeringen meddela föreskrifter för försökskommunernas del som avviker från vad som annars gäller. Denna möjlighel finns t.ex. när del gäller kommunala åligganden på skolområdet. En förutsättning är emellertid att riksdagen först i en lag bemyndigar regeringen alt meddela sådana föreskrifter.

Beredningen har övervägt alt föreslå regeringen atl redan nu begära alt riksdagen i lag bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om sådana avvikelser från viss lagstiftning som skulle gälla för försökskommunerna. Det har emellertid visat sig att det inte finns ett tillräckligt underlag för en sådan lag. Beredningen har därför funnit det vara en bättre ordning att låta försökskommunerna, sedan försöksverksamheten kommit igång, anmäla behovet av ändrad lagstiftning hos regeringen. Om det därvid visar sig att det behövs en bemyndigandelag för att genomföra förändringarna får frågan om en sådan lag las upp vid den lidpunkten. Vid denna bedömning har beredningen också beaktat alt det på många områden redan finns bemyndiganden för regeringen.

Frågan om en friare nämndorganisation i försökskommunerna kräver särskilda överväganden. Beredningen återkommer till denna fråga längre fram.

Sammanfattningsvis konstaterar beredningen att det är formellt möjligl att låta regeringen få beslutanderätten belräffande viss kommunalrättslig lagstiftning, men atl det, bortsett från tilltänkta bestämmelser om en friare nämndorganisalion, f n. inte finns någol behov av att vidta någon lagstiftningsåtgärd.

Prop. 1983/84:152 67

9.3 Föreskrifter i regeringsförfattningar

Regeringen har, antingen efter riksdagens bemyndigande eller med direkt stöd i RF, en vidsträckt normgivningskompetens.

På en rad skilda områden har riksdagen i stor utsträckning bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter. Som exempel kan nämnas att hälsoskyddslagen (1982: 1080) innehåller bemyndiganden för regeringen atl meddela föreskrifter inte bara till skydd för enskilda ulan också belräffande verksamhetens bedrivande i övrigt. Bemyndiganden avseende föreskrifter om natur- och miljövård finns bl.a. i naturvårdslagen (1964:822) och miljöskyddslagen (1969: 387). Exemplen kan mångfaldigas.

Regeringen kan med direkt stöd i RF meddela s. k. verkställighelsföreskrifter och föreskrifter med stöd av den s.k. reslkompelensen (8 kap. 13 § första stycket). Reslkompelensen omfattar sådan normgivning som inte tillhör del primära lagområdel. Hit hör bl. a. sådana offenlligrättsliga föreskrifter, som inte gäller förhållandel mellan enskilda och del allmänna ulan som är av intern natur, t. ex. föreskrifter om myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer. Enligt 8 kap. 5 § RF skall grunderna för kommunernas och landstingskommunernas organisation och verksamhetsformer bestämmas i lag. Därav följer atl delaljföreskrifterna hör till regeringens restkompetens. Det är också möjligt att anförtro kommunerna och landstingskommunerna att besluta sådana föreskrifter.

En grundläggande tanke med försöksverksamheten är att de i försöket deltagande kommunerna och landstingskommunerna hos regeringen skall anmäla önskemål om förändringar. Man kan med fog utgå från alt en mycket stor del av deras önskemål om en minskad statlig reglering kan hänföras till föreskrifter som regeringen meddelar i form av förordningar. Regeringen disponerar ensam över denna sin normgivningskompetens och har alltså möjlighet att vidla de önskade förändringarna.

Som har redovisats i del föregående har regeringen en omfattande kompelens att meddela föreskrifter, antingen efter delegation från riksdagen eller med direkt stöd i RF. Den omständigheten alt regeringen har en egen normgivningskompetens innebär emellertid inle nödvändigtvis alt regeringen har full frihet i förhållande till riksdagen i fråga om det sakliga innehållet i de föreskrifter som meddelas. Regeringen kan nämligen vara bunden av villkor i olika hänseenden som riksdagen har ställt upp. Det gäller t. ex. åtskilliga slatsbidragsbestämmelser och administrativa bestämmelser med eller utan samband med statsbidragsregler. 1 sådana fall kan föreligga en formell bundenhet på grund av de villkor som riksdagen har ställt upp för beviljade anslag. I andra fall kan regeringen vara bunden mera i politiskt hänseende genom att riksdagen t.ex. har godkänt vissa riktlinjer för en verksamhels bedrivande. Detta innebär alt många regeringsförfattningar i praktiken är riksdagsbundna. För att kunna göra ändringar i sådana författningar krävs därför atl riksdagen medverkar. Om del

Prop. 1983/84:152 68

under försöksverksamhetens gång visar sig att det finns ett behov av förändringar i riksdagsbundna regeringsförfattningar är det naturligtvis otympligt att varje gång behöva inhämta riksdagens godkännande innan ändringarna genomförs. Beredningen ser det därför som nödvändigt att regeringen redan innan försöksverksamheten sätts igång begär ett bemyndigande hos riksdagen att få göra avvikelser från riksdagsbundna regeringsförfattningar. Det vore naturligtvis önskvärt att regeringen därvid kunde lämna riksdagen en preciserad redovisning av vilka avsteg från riksdagsbundna regler som regeringen bör få medge. En sådan redovisning lorde emellertid inle vara möjlig att åstadkomma enligt beredningens uppfattning. Variationerna i de riksdagsbundna författningarna är alltför kraftiga. Beredningen menar dock atl den bild av försöksverksamheten som ges i beskrivningen av riktlinjerna för denna kan anses utgöra tillräcklig grund för elt bemyndigande. Därvid bör också beaktas de begränsningar som tidigare har angetts beträffande försöksverksamhetens omfattning vad gäller tid, antal försökskommuner och löreskrifternas arl.

9.4 Myndigheternas föreskrifter

Centrala förvaltningsmyndigheter utfärdar en slor mängd regler som kompletterar och fyller ut riksdagens lagar och regeringens förordningar. Dessa regler har slor betydelse på en rad områden, inte minst inom det kommunala verksamhetsfältet. Myndigheter under regeringen är enligt RF behöriga att besluta bindande regler - föreskrifter - endast efter uttryckligt bemyndigande av regeringen. När det gäller föreskrifter inom del primära området måste regeringens bemyndigande i sin tur ha slöd i elt bemyndigande av riksdagen.

Även i de fall försökskommunerna önskar förändringar när det gäller förvaltningsmyndigheters föreskrifter har regelmässigt regeringen att pröva frågan om de önskade förändringarna bör genomföras. Myndigheternas möjligheter all utfärda föreskrifter förutsätter som nyss har sagts enligt 8 kap. RF ell bemyndigande från regeringen. Det innebär alltså atl regeringen har beslutat släppa ifrån sig en del av sin normgivningskompetens till underlydande myndigheter. Ett sådanl bemyndigande kan naturligtvis återkallas. Regeringen har också en möjlighel att i enskilda fall dispensera från föreskrifter i en myndighets författningar eller att i en egen författning ersätta myndigheternas regler med egna regler.

Prop. 1983/84:152 69

10 En friare kommunal nämndorganisation

10.1 Inledning

Enligt nuvarande lagstiftning har kommunerna en inte obetydlig frihet all själva bestämma om sin organisation. För landstingskommunernas del är denna frihet ännu större. Emellertid gäller för såväl kommunerna som landstingskommunerna också en del tvingande regler, som föreskriver all de skall vara organiserade på visst sätl. Många av dessa regler gäller nämnderna.

Som tidigare nämnts är det riksdagen som i lag beslutar om grunderna för kommunernas och landstingskommunernas organisation och verksamhetsformer. En ändring av den kommunala nämndorganisationen får anses röra grunderna för organisationen och det krävs följaktligen att riksdagen i lag medger en sådan ändring.

Beredningen har undersökt olika möjligheter att i en försöksverksamhet ge kommunerna och landstingskommunerna ett större rättsligt ulrymme alt ordna nämndorganisationen så atl den passar den enskilda kommunen resp. landstingskommunen. För de centrala nämndernas del har beredningen därvid diskuterat dels alt befria de kommuner och landstingskommuner som deltar i försöksverksamheten från skyldigheten alt inrätta de specialreglerade obligatoriska nämnderna, vilket innebär att kommunerna i stället får uppdra åt en annan nämnd att vara viss specialreglerad nämnd, dels alt tillåta avsteg från principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet. Beredningen har också diskuterat möjligheten atl låta försökskommunerna göra vissa avsteg från beslämmelserna om lokala organ.

10.2 Nuvarande ordning

10.2.1 Allmänt om kommunernas nämnder

Kommunernas nämndorganisalion regleras av kommunallagen (1977:179. KL) och av viss speciallagstiftning. Till regleringen av kommunernas nämndorganisation hör också bestämmelserna om lokala organ i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (lokalorganslagen).

Kommunens beslutanderätt ulövas av kommunfullmäktige medan förvaltning och verkställighet ankommer på kommunstyrelsen och övriga nämnder (I kap. 5 § första och andra styckena KL). I kommuner med lokala organ kan förvaltning och verkställighet även ankomma på sådana organ. Dessa är nämnder i kommunalrättslig mening. När det i detta kapitel talas om nämnder inbegrips dock inte lokala organ enligt lokalorganslagen.

Kommunfullmäktige tillsätter kommunstyrelsen och nämnderna saml i förekommande fall de lokala organen. Nämnderna utgörs av dels nämnder som skall finnas enligt speciallagstiftning, dvs. specialreglerade nämnder

Prop. 1983/84:152 70

(3 kap. 13 § första stycket KL), dels sådana nämnder som i övrigt behövs (3 kap. 13 § andra stycket KL). De senare benämns här kommunallagsreglerade nämnder. Till kommunallagsreglerade nämnder räknas också kommunstyrelsen.

10.2.2 Kommunallagsreglerade nämnder

Själva KL kräver inte all kommunen inrättar några fler nämnder än kommunstyrelsen. Denna är följaktligen den enda kommunallagsreglerade nämnd som är obligatorisk. Alla övriga kommunallagsreglerade nämnder är fakultativa, dvs. de får inrättas om fullmäktige anser alt det behövs.

Kommunstyrelsen har funktioner som i vissa avseenden sträcker sig över alla kommunens verksamhetsgrenar. Några av kommunstyrelsens viktigaste uppgifter är att samordna och leda den toiala verksamheten, att ha inseende över övriga nämnders verksamhet, alt verkställa fullmäktiges beslul om inle verkställigheten uppdragils åt annan, alt ansvara för kommunens ekonomi samt alt bereda de ärenden, som skall avgöras av fullmäktige.

Något krav på att det skall finnas någon annan nämnd i en kommun än kommunstyrelsen finns alltså inte enligt KL. Fullmäktige får i övrigt, med de begränsningar som kan finnas i speciallagarna, inrätta de nämnder som fullmäktige själv anser behövliga. För dessa nämnder gäller flertalet av de regler som gäller för styrelsen.

1 ell beslul om all inrätta en sådan nämnd eller i ett reglemente för nämnden får inte tas in beslämmelser som strider mot dessa regler. Det får t. ex. inle förekomma andra valbarhetsvillkor eller andra jävsregler.

Reglerna om de fakultativa nämnderna skiljer sig emellertid i vissa hänseenden från styrelsereglerna. Till skillnad från vad som gäller för styrelsen finns det t. ex. inte någon föreskrift om minsta antal ledamöter i en kommunallagsreglerad fakultativ nämnd.

I motsats till vad som gäller i fråga om styrelsen har fullmäktige frihet alt bestämma mandattid för en kommunallagsreglerad fakultativ nämnd. Vidare gäller att bestämmelserna i KL inle lägger hinder i vägen för en kommun atl vidta förändringar i de kommunallagsreglerade fakultativa nämndernas organisation under löpande mandatperiod. Fullmäktige har sålunda inte ansetts överskrida sin befogenhet genom atl avkorta mandatperioden för två kommunallagsreglerade fakultativa nämnders ledamöter och suppleanter vid inrättande av en gemensam nämnd (RA 1976 ref 143).

De kommunallagsreglerade fakultativa nämnderna är sidoordnade i förhållande till varandra. Fullmäktige får inte ulan särskilt lagstöd ge en kommunallagsreglerad fakultativ nämind överinseende över en annan sådan nämnd.

De vanligaste kommunallagsreglerade fakultativa nämnderna är fastighetsnämnd, fritidsnämnd, kulturnämnd, biblioteksslyrelse, konstnämnd, hamnslyrelse, personal- och organisationsnämnd (PON), konsument-

Prop. 1983/84:152 71

nämnd, trafiksäkerhelsnämnd, näringslivsdelegation, park- och naturvårdsnämnd, besvärsnämnd och teknisk nämnd.

10.2.3 Specialreglerade nämnder

Av specialreglerade nämnder finns det såväl obligatoriska som fakultativa.

De specialreglerade obligatoriska nämnderna är byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och valnämnden. Fullmäktige är enligt särskilda författningar (byggnadsstadgan, hälsoskyddslagen, skollagen, socialtjänstlagen och vallagen) skyldig alt inrätta dessa nämnder. I de särskilda författningarna finns också föreskrifter om vilka uppgifter som skall handhas av dessa nämnder. Sådana uppgifter får fullmäktige inte flytta över till någon annan nämnd. Enligt folkhögskoleförordningen (1977:551) skall det finnas en särskild styrelse för varje folkhögskola. F.n. omfattas 122 folkhögskolor av förordningen. 70 har enskild huvudman. Många av dessa 70 är s. k. rörelsefolkhögskolor. Av de återstående 52 folkhögskolorna har 4 en kommun och 48 en landstingskommun som huvudman. Styrelserna för kommunernas och landstingskommunernas folkhögskolor är specialreglerade obligatoriska nämnder.

De specialreglerade fakultativa nämnderna är arbetslöshetsnämnden, brandstyrelsen, beredskapsnämnden, civilförsvarsnämnden, familjebidragsnämnden, hemvärnsnämnden, kristidsnämnden, krigshjälpsnämn-den, slaklhusslyrelsen (i kommuner med offentligt slakthus), trafiknämnden och överförmyndarnämnden. För de specialreglerade fakultativa nämnderna erbjuder speciallagarna alternativ. Fullmäktige får antingen tillsälta en särskild arbetslöshetsnämnd etc. eller uppdra åt en annan nämnd att vara sådan nämnd.

De specialreglerade nämnderna har ofta ärenden som är alt hänföra till myndighetsutövning mot enskild. Del innebär bl.a. alt rättssäkerhets-intressena i sådana ärenden stärkts genom regler om förvaltningsbesvär och statlig tillsyn. Del finns också elt speciellt skadeståndsansvar i ärenden om myndighetsutövning. I fråga om ansvar och tillsyn m. m. föreligger aUtså principiellt betydande olikheter mellan de specialreglerade nämnderna och de kommunallagsreglerade nämnderna.

10.2.4 Lokala organ

Alltsedan den I januari 1980 har kommunerna möjligheter alt inrätta lokala organ med förvallande och verkställande uppgifter både på del kommunallagsreglerade området och på del specialreglerade området. Av förarbetena framgår att lokalorganslagen är tänkt som försökslagstiftning (prop. 1979/80:54). Lagen är inle tvingande och den ger kommunerna slor frihet när del gäller utformningen av de lokala organen. I lagen har man övergett principen om del odelade ansvaret och kommunerna har möjligheter atl inrätta såväl sektorsvisa som sektorsövergripande lokala organ.

Prop. 1983/84:152 72

Det är enligt lokalorganslagen kommunfullmäktige som beslutar om att lokala organ skall inrättas. Fullmäktige beslutar också om deras uppgifter och verksamhetsområden.

För del av kommunen och för anliiggningar fär lokala organ inrättas inom hela del kommunallagsreglerade området. Inom områdena för byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och irafiknämnden får lokala organ inrättas för del av kommunen. När lokalorganslagen talar om all elt lokall organ får ha hand om förvaltning och verkställighet som enligt lag eller annan författning ankommer på byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och trafiknämnden inbegrips även ärenden som innefattar myndighetsutövning.

Uppgifter som ankommer på kommunallagsreglerade nämnder kan enligt 2 § första stycket I lokalorganslagen överlämnas till institutionsstyrelser. Lokalorganslagen erbjuder inle sådana möjligheter för det specialreglerade området. Där kan del dock förekomma att specialförfattningarna själva i vissa fall ger kommunerna möjligheter atl tillsätta sådana styrelser. De specialförfattningar som reglerar skolstyrelsernas uppgifter medger emellertid inte att institutionsstyrelser inrättas på detta område.

1 fråga om de lokala organens befogenheter föreskrivs för del specialreglerade området alt frågorna skall ha anknytning till kommundelen och vara lämpade att handläggas i ett lokalt organ. Vidare gäller att lokala organ inte får ha hand om uppgifter som avser statligt reglerade tjänster. Från den sistnämnda begränsningen får regeringen emellertid meddela undanlag.

Lokala organ är lokala nämnder somi följer kommunallagens regler. För lokala organ med specialreglerade uppgifter gäller dock de regler som är föreskrivna för den särskilda nämnden. Så t.ex. i fråga om jäv och antal ledamöter i nämnden. För alla lokala organ gäller emellertid vissa särregler. Exempel härpå är atl de lokala organen får väcka ärende hos fullmäktige endasl om fullmäktige föreskriver det.

10.2.5 Landstingskommunernas nämnder

Liksom beträffande kommunerna regleras landstingskommunernas nämndorganisalion av KL och viss speciallagstiftning. Lokalorganslagen är, i motsats till vad som gäller i kommunerna, inle tillämplig i landstingskommunerna.

Landstingskommunernas beslutanderätt utövas av landstinget, som motsvarar kommunernas fullmäktige. F-örvaltning och verkställighet handhas av förvaltningsutskottel och övriga nämnder. Förvaltningsulskotlel är landstingskommunernas motsvarighet till kommunstyrelserna och är den enda kommunallagsreglerade nämnden som är obligatorisk.

Vid sidan av förvaltningsutskottet finns två olika typer av facknämnder, nämligen dels kommunallagsreglerade nämnder, dels specialreglerade nämnder.

Prop. 1983/84:152 73

Om man bortser från förvaltningsulskottet är alla de kommunallagsreglerade nämnderna fakultativa. Landstinget får inrätta dem om man anser atl det behövs. Om landstinget inle inrättar en sådan nämnd för en viss uppgift som landstingskommunen ägnar sig ål och inte heller överiämnar den åt en redan befintlig fakultativ nämnd, ligger uppgiften kvar hos förvaltningsulskotlel. Exempel på kommunallagsreglerade fakultativa nämnder är personalnämnd, byggnadsnämnd, trafiknämnd, turistnämd, näringslivsnämnd och kulturnämnd.

Den enda specialreglerade obligatoriska nämnderna i landstingskommunerna är styrelserna för de folkhögskolor som har landstingskommunal huvudman. Bestämmelserom sådana styrelser finns i folkhögskoleförordningen.

Förordningens bestämmelser är med vissa undantag desamma oavsett om huvudmannaskapet är enskilt, kommunalt eller landstingskommunalt.

De specialreglerade fakultativa nämnderna är hälso- och sjukvårdsnämnd, förtroendenämnd inom hälso- och sjukvärden, utbildningsnämnd, styrelse för hem för vård eller boende som avses i lagen (1981: 1243) om vård av missbrukare i vissa fall, tandvårdsnämnd och omsorgsstyrelse. De nu uppräknade nämnderna är fakultativa i den meningen alt de inte behöver finnas som särskilda nämnder. Däremot är deras funktioner obligatoriska men de kan läggas på förvaltningsutskottet eller annan nämnd, som då blir hälso- och sjukvårdsnämnd etc.

Enligt 11 S hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) får ell eller flera organ tillsättas för att under hälso- och sjukvårdsnämnden leda hälso- och sjukvården, vart och ett för den verksamhet som landstingskommunen bestämmer. De organ som avses i denna bestämmelse är all betrakta som nämnder i KL:s mening.

10.2.6 Principen om kommunen som odelad förvaltningsenhet

Inom kommunalrälten gäller av hävd principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet. Den innebär all förvaltningen av ett visst verksamhetsområde (uppgiflsområde) ankommer på en enda nämnd för hela kommunen. Av principen följer t. ex. att byggnadsnämndens uppgifter inte kan fördelas på olika nämnder. Avsteg från principen kräver stöd i lag.

I anslutning till tillkomsten av lokalorganslagen - varigenom principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet i viss mån har luckrats upp - har principens grunddrag närmare formulerats i förarbetena vid flera tillfällen. Sålunda anförde riksdagens konslitutionsutskott bl.a. följande i sitt belänkande (KU 1978/79:36) över regeringens första proposition (1978/79:181) om lokalorganslagen:

En huvudprincip inom kommunalrälten är alt varje kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet. För varje uppgiftsområde skall det finnas ett enda förvaltningsorgan för hela kommunen. Förvaltning och verkställighet inom ett uppgiftsområde skall aUtså ligga hos en och samma nämnd. Det är

Prop. 1983/84:152 74

därför inte möjligt alt inrätta flera nämnder som, var och en för ett geografiskt område, svarar för förvaltningsuppgifter av samma slag.

Grunden för denna ordning är främst önskemålet om en enhetlig och effektiv förvaltning. För den specialreglerade förvaltningen är principen oftast fastslagen i resp. specialförfattning. Principen om del odelade förvaltningsområdet anses gälla även för det kommunallagsreglerade området, alltså för de fakultativa nämnderna. Detta hänger samman med atl dessa nämnders uppgifter har brutits ut från kommunstyrelsen.

10.3 Frågans tidigare behandling

10.3.1 Förarbetena lUl kommunallagen (1977:179)

Uttalanden som rör frågor om kommunernas och landstingskommunernas organisatoriska frihet förekommer på en del ställen i förarbetena till KL. 1 betänkandet (SOU 1975:41) Kommunal demokrati (s. 137) konstaterade demokratiutredningen alt nämndarbetet i kommunerna och landstingskommunerna kan vara organiserat på många olika sätt. Arbetet kan t.ex. vara indelat i rotlar eller programområden och del kan ha bildals olika typer av samrådsorgan mellan nämnderna. Utredningen ansåg del inte meningsfullt att från demokratisk synpunki föreslå eller rekommendera någon form av standardorganisalion och anmärkte därvid att de lokala förutsättningarna är alltför varierande för atl detta skulle vara möjligl. Utredningen rekommenderade emellertid alt fler nämnder inrättas och ansåg alt nya nämnder bör bildas när kommunerna tar på sig nya uppgifter.

1 prop. 1975/76: 187 Kommunal demokrati, ny kommunallag m. m., som låg till grund för KL, återfinns en del uttalanden om nämndorganisationen (s. 256 f). Sålunda ansåg departementschefen atl det är en fördel all så många medborgare som möjligt engageras i samhällsarbetet men atl delta måste vägas mot andra krav. Nämnderna får inte bli så slora alt ett effektivt arbete försvåras. Ell alltför stort anlal människor kan exempelvis ge upphov till svårigheter när det gäller samordningen. En sammanhållen nämndorganisalion har enligt departementschefen många fördelar och är ofta en förutsättning för all medborgarnas krav på service skall kunna tillgodoses. En alltför starkt sammanhållen nämndorganisalion kan å andra sidan ha vissa nackdelar från demokratisk synpunki. En sådan är minskningen av antalel förtroendeuppdrag.

Att genom lagregler låsa nämndorganisationen eller föreskriva en likformig organisation för alla kommuner och landstingskommuner ansåg departementschefen emellertid vara olämpligt. Kommunerna och landstingskommunerna måste i slället ges frihet att inom vidare ramar besluta om organisationen. När kommunala organisationsförändringar diskuleras bör emellertid de kommunaldemokratiska kraven alllid väga tungt.

Prop. 1983/84:152 , 75

10.3.2 Regeringens prop. 1976177:1 om minskad statlig detaljreglering av
kommunerna m. m.

1 samband med tillkomsten av KL gjordes också åtskilliga ändringar i reglerna för de kommunala och landstingskommunala specialreglerade nämnderna. Till grund för dessa ändringar låg regeringens prop. 1976/77: I om minskad stallig detaljreglering av kommunerna m.m., som bl.a. byggde på departementspromemoriorna PM II (Ds Kn 1975:3) Nämndorganisationen, underställning m.m., PM III (Ds Kn 1975:6) Övriga specialreglerade kommunala nämnder m.m. och PM IV (Ds Kn 1975:7) Landstingskommunernas specialreglerade nämnder.

Den grundläggande tanken bakom ändringarna var alt kommunernas och landstingskommunernas handlingsfrihet skulle ökas liksom deras möjligheter all anpassa verksamhetsformerna efler lokala förhållanden. Genom ändringarna skapades större enhetlighet och enkelhet i nämndorganisationen och reglerna i KL slog igenom också i de specialreglerade nämnderna. Delta skedde genom alt bestämmelserna i KL gjordes tillämpliga också på dessa nämnder genom hänvisningar till KL i speciallagarna. Flertalet särbestämmelser i specialförfattningarna om nämndernas organisation och arbetsformer föll bort. Det innebar bl.a. att alla nämnder kom att kunna väljas proportionellt och alt frågan om nämndernas sammansättning och utomståendes närvarorätt vid nämndsammanträden fick avgöras av kommunerna och landstingskommunerna. Del blev också möjligl att anordna gemensam personaladministration och egendomsförvaltning för alla nämnder.

10.3.3 Kommunaldemokratiska kommittén och 1983 års demokratibe
redning

Kommunaldemokratiska kommittén angav i betänkandet (Ds Kn 1979:11) Specialreglerade uppgifter för lokala organ i kommunerna (s. 42 0 som sin principiella uppfattning alt speciallagstiftningens föreskrifter i en framtid borde kunna riktas till kommunen som sådan i slället för till en särskild kommunal nämnd. Det skulle ge kommunerna tillfälle att ordna sin nämndorganisation på del sätl som passar kommunernas speciella förhållanden bäst. De lagsliftningsmässiga problem som en sådan regleringsme-lod kan skapa ansåg kommittén inte vara oöverstigliga. Kommitténs grundsyn var att nämndorganisationens utformning i olika enheter och kompetensfördelningen mellan olika nämnder i princip bör vara en fråga för fullmäktige atl bestämma om även på det specialreglerade verksamhetsfältet. Kommittén har behandlat den landstingskommunala nämndorganisationen i belänkandet (Ds C 1983:3) Lokala organ i landstingskommunerna.

Enligt direktiven till 1983 års demokratiberedning (Dir. 1983:44) har beredningen bl. a. att utreda olika frågor rörande den kommunala organisa-

Prop. 1983/84:152 76

tionen. En uppgift är att överväga om den specialreglerade kompetensen kan knytas till kommunen som politisk enhet, snarare än till enskilda nämnder. Beredningen skall också studera och lämna förslag till pä vilkel sätt tillkomsten av lokala organ kan utveckla kontakterna med medborgarna, partiorganisationerna och övriga organisationer. Därjämte skall beredningen studera hur koslnaderna för den kommunala verksamheten påverkas av att lokala organ inrättas. 1 utredningsuppdraget ingår vidare att följa utvecklingen av de åtgärder som har vidtagits för atl förbättra de förtroendevaldas arbetsförutsättningar och vid behov lämna förslag till ytterligare åtgärder saml att göra en översyn av den kommunala organisationsstrukturen och förhållandet mellan förtroendevalda och tjänstemän. Syftet skall vara att stärka de förtroendevaldas ställning i den kommunala organisationen.

10.4 Allmänna överväganden

10.4.1 Förändringar belräffande den centrala nämndorganisationen

Som tidigare har nämnts är varje kommun skyldig att inrätta en särskild byggnadsnämnd, en särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd, en särskild skolstyrelse, en särskild socialnämnd och en särskild valnämnd. Enligt folkhögskoleförordningen skall det finnas en särskild styrelse för varje folkhögskola. Detla gäller även när en kommun eller en landstingskommun är huvudman för folkhögskolan. Styrelserna för folkhögskolorna är de enda specialreglerade obligatoriska nämnderna för landstingskommunernas del. Beträffande vissa andra nämnder - l.ex. brandslyrelsen i en kommun och utbildningsnämnden i en landstingskommun - gäller att kommunen resp. landstingskommunen kan inrätta en särskild sådan nämnd eller uppdra ål en annan nämnd alt vara sådan nämnd.

Bakgrunden till bestämmelserna om kommunernas och landstingskommunernas skyldighet atl inrätta vissa specialreglerade nämnder är delvis historisk. I äldre lid betraktades ibland den specialreglerade förvaltningen som elt slags statlig förvaltning som kommunerna utövade med stöd av fullmaktsförfallningar. Del låg då nära till hands att i specialförfaltningarna kräva alt vissa nämnder skulle ha hand om de speciella uppgifterna. En annan orsak kan sökas i äldre indelningsförhållanden. Under de verkligt små kommunernas tid var den kommunala organisationen outvecklad och del kunde då finnas elt behov att i speciallagstiftningen försäkra sig om all del verkligen fanns en nämnd i kommunen som vårdade sig om del speciella området om det så också blev kommunstyrelsen som fick den uppgiften. Till bakgrundsbilden hör också intresset av ett enhetligt nämndmönster för hela riket liksom föreställningar om vad som typiskt sett är lämpligast för kommunerna och landstingskommunerna. De skäl som finns och har funnits för krav på särskilda nämnder hindrar

Prop. 1983/84:152 77

emellertid inle alt det nu kan finnas skäl att göra det möjligt att försöksvis göra sådana avsteg som det kan finnas behov av i speciella fall. Ett sådant skäl kan vara alt kommunen är liten och att som en följd härav antalet ärenden inom ett visst specialregleral område är få. Ett annat skäl kan vara att kommunen infört lokala organ och atl de arbetsuppgifter som återstår för facknämnderna inte motiverar en facknämnd för varje specialregleral område.

Mol denna bakgrund föreslår beredningen atl försökskommunerna i stället för att ha t.ex. särskild byggnadsnämnd får låta en annan nämnd vara byggnadsnämnd. För kommunernas del innebär förslaget i denna del atl alla de specialreglerade obligatoriska nämnderna utom valnämnderna och i förekommande fall folkhögskolestyrelserna ges samma rättsliga konstruktion som de specialreglerade fakultativa nämnderna.

Den nu beskrivna möjligheten till friare nämndorganisalion förutsätter alt uppgifter som ankommer på l.ex. byggnadsnämnden hålls samman. Den möjliggör inte atl byggnadsnämndens uppgifter splittras upp på flera nämnder.

Enligt förslaget till ny plan- och bygglag (PBL) behålls byggnadsnämnderna som obligatoriska nämnder när del gäller byggnadslovsprövningar och därmed sammanhängande frågor, men fullmäktige får rätt alt delegera planärenden till kommunstyrelsen. Beredningen anser alt det bör vara möjligt alt pröva en modell i linje med PBL-förslaget i den nu aktuella försöksverksamheten.

Enligt beredningens uppfattning bör ell utrymme för försöksverksamhet med avsteg från principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet finnas även i fråga om andra specialreglerade nämnder. Del kan länkas finnas andra fall än de som avses i PBL-förslaget där ärendena inte nödvändigtvis måste hållas samman i en och samma nämnd. Ett exempel kan vara att samordna uppgifter som rör förskolan med sådana som rör grundskolan. Ett annat exempel kan vara att samordna viss s.k. uppföljande verksamhet för ungdomar under 18 år med verksamhet för ungdomar mellan 18 och 20 år genom ungdomslag. Genom avsteg från den aktuella principen kan man också tänka sig atl tillskapa en speciell myndighetsutövningsnämnd med uppgift atl ha hand om all den myndighetsutövning som i dag finns hos en del olika nämnder. För landstingskommunernas del innebär avsteget emellertid mera begränsade möjligheter att pröva organisatoriska lösningar. En möjlighet skulle dock vara alt överföra hjälpmedelsverksamheten, som i dag tillhör hälso- och sjukvårdsnämnden, till en landstingskommunal socialnämnd. Av de skäl som nu angetts föreslår beredningen att de kommuner och landsUngskommuner som deltar i försöksverksamheten skall ges tillåtelse all helt eller delvis uppdra åt en eller flera nämnder atl ha hand om uppgifter som annars ankommer på någon annan nämnd. Detla innebär all kommunfullmäktige och landsfingel bland andra nämnder får fördela de uppgifter som enligt lag eller författning

Prop. 1983/84:152 78

ankommer på en viss nämnd. Av detla följer alt facknämnden någon gång kan bli helt ulan uppgifter.

Beredningens förslag i denna del medger inte att kommunstyrelserna och förvaltningsutskottens uppgifter splittras upp. Beredningen har inte funnit detla möjligt. Del har heller inte ansetts föreligga något behov av alt låta försöksverksamheten avse valnämnderna och folkhögskolestyrelserna.

De tilltänkta förändringar som nu har beskrivits (4 § i förslaget) skulle kunna innebära att sinsemellan svårförenliga funktioner läggs på samma organ. Det skulle exempelvis kunna förekomma att en nämnd först har att besluta om t.ex. en ombyggnad av en institution och därefter om byggnadslov för ombyggnadsarbetena. Alt de ledamöter och suppleanter som tagit del i del första beslutet får anses jäviga i byggnadslovsärendel är i delta sammanhang av mindre betydelse. Möjligen skulle man kunna klara en sådan situation med alt låta ledamöier och suppleanter som inte deltagit i det första beslutet svara för handläggningen av tillslåndsärendel. Hur del än förhåller sig med den saken måste det konstateras atl det är olämpligt atl samma organ både beslutar och ger tillstånd till viss åtgärd. För alt förhindra den nu beskrivna situationen har beredningen föreslagit en bestämmelse (5 §) enligt vilken uppdrag, som medför räll för kommunen och landstingskommunen alt besluta om rättigheter eller skyldigheter för kommunen resp. landstingskommunen själv, inte får ges till nämnder eller styrelser som företräder kommunen resp. landstingskommunen som part i sådana ärenden. Den föreslagna bestämmelsen innebär att det inte är möjligt för t. ex. kommunstyrelsen att la över alla ärenden i en byggnadsnämnd. Inle heller är detta möjligt beträffande miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Regelverken kring de specialreglerade verksamheterna är omfattande och komplicerade och del är ovisst vilka ändringar inom de olika nämndernas verksamhetsområden som kan komma alt aktualiseras. Följderna av olika på förhand inte kända avsteg är därför svåra att överblicka och förutse och varje tilltänkt avvikelse kan lyckas kräva en mer eller mindre omfattande utredning. Mot den bakgrunden ligger det nära till hands alt föreslå en ordning där regeringen i varje särskilt fall får ta ställning till önskade avvikelser. Såvitt beredningen kan bedöma innebär den föreslagna ordningen emellertid inle någon fara från rältssäkerhelssynpunkt och del kan heller inle antas att allmänhetens intresse av en effektiv och smidig förvaltning blir åsidosatt. De utredningar som kan komma att krävas i varje särskilt fall bör enligt beredningens mening kunna göras hos de kommuner och landstingskommuner som deltar i försöksverksamheten. Dessa har också tillgång till kommunförbundens utredningsresurser. Beredningen räknar också med att de aktuella kommunerna och landstingskommunerna även när det gäller frågor om nämndorganisationen tar till vara möjligheterna till samråd och informella kontakter med de företrädare för rege-

Prop. 1983/84:152 79

ringskansliet som kommer att vara sysselsatta med den försöksverksamhet som detla belänkande i övrigt behandlar. Det bör också framhållas alt en prövning av regeringen i varje särskilt fall visserligen skulle kräva färre regler i den aktuella försökslagen men att en sådan ordning samtidigt för med sig ytteriigare reglering under försöksperioden.

Beredningen har vid en samlad bedömning funnit alt övervägande skäl talar för atl kommunerna och landstingskommunerna i försöksverksamheten själva bör få ordna den centrala nämndorganisationen.

10.4.2 Avsteg från lokalorganslagen m.m.

De hittills behandlade frågorna rör den centrala nämndorganisationen.

Inom en rad kommuner pågår eller planeras försök med lokala organ med slöd av lokalorganslagen. Därvid har en del kommuner kunnat konstatera atl lokalorganslagen inte ger del utrymme för överföring av uppgifter till sådana organ som de skulle önska. Bl.a. skolområdet har uppmärksammats i detta sammanhang.

Mol denna bakgrund bör även lokala organ inbegripas i den försöksverksamhet med en friare nämndorganisation som nu föreslås. Vissa avsteg från lokalorganslagen bör vara möjliga efler prövning av regeringen i varje särskilt fall.

Institutionsstyrelser med specialreglerad verksamhet kan inte inrättas med stöd av lokalorganslagen. Däremot ger viss speciallagstiftning utrymme för institutionsstyrelser. Så är inle fallet på skolområdet. Vid tillkomsten av lokalorganslagen ansågs det inte finnas skäl att genom den lagen införa en möjlighel till institutionsstyrelse på skolområdet.

I den försöksverksamhet som nu föreslås bör det finnas en möjlighel att inrätta institutionsstyrelser på de specialreglerade områden där lokalorganslagen nu medger distriktsnämnder och kommundelsnämnder. Det kan l.ex. länkas all någon försökskommun vill pröva en institutionsstyrelse med en skolenhet med gymnasieskola som verksamhetsområde.

Grundtanken bakom lokala organ med en kommundel som verksamhetsområde är alt organets uppgifter skall avse kommundelen och inte sträcka sig därutöver. Beslul som måste fattas för kommunen som helhet eller åtminstone för en större del än organets verksamhetsområde kan inte läggas på organet. Delta gäller både del kommunallagsreglerade och del specialreglerade området. På molsvarande sätt är grundtanken bakom institutionsstyrelser atl en sådan styrelses uppgifter skall begränsa sig till anläggningen och verksamheten där.

Det har visat sig atl grundtanken bakom lokala organ - begränsningen till kommundelen eller anläggningen - är svår att tillämpa helt konsekvent, om man vill tillgodose olika önskemål och praktiska hänsyn som gör sig gällande. På det specialreglerade området ligger i vissa fall hindret i författningsbestämmelser som innebär all beslut måste fattas för kommunen som helhet eller åtminstone för mer än organets verksamhetsområ-

Prop. 1983/84:152 80

de. Ett exempel är att en kommuns grundskola, liksom dess gymnasieskola, är en enhet, även om eleverna är fördelade på flera skolenheter och atl de statligt reglerade lärartjänsterna är knutna till hela grundskolan eller gymnasieskolan i kommunen. Bristen på begränsning till kommundelen eller anläggningen behöver emellertid inte bero på författningsbestämmelser. På både det kommunallagsreglerade och det specialreglerade området kan faktiska förhållanden vara orsaken till att kravet på begränsning till kommundelen eller anläggningen inte är uppfyllt. Problemet lorde ha sin största praktiska belydelse när verksamhetsområdet är en kommundel. Som exempel kan nämnas atl del naturliga upptagningsområdet för skolenheterna med grundskola inom kommundelen endasl för låg- och mellanstadierna sammanfaller med kommundelen, medan högstadiet är avsett för barn från en större del av kommunen. Ett lokall organ med kommundelen som verksamhetsområde kan under sådana omständigheter inte handha uppgifter rörande högstadiet och delta beror inle på någon bestämmelse i skolförfattningarna.

Även i den försöksverksamhet som föreslås måsle utgångspunkten vara att ett lokalt organ skall ha en kommundel eller en anläggning som verksamhetsområde och därmed uppgifter som är begränsade till kommundelen eller anläggningen. Det bör emellertid finnas en möjlighel till avsteg från denna princip.

En sådan möjlighel är särskilt angelägen när del beror på en författningsbestämmelse alt kravet på begränsning till kommundelen eller anläggningen inte är uppfyllt. Visserligen kan den omständigheten all en kommun vill inrätta lokala organ inte få föranleda att exempelvis en författningsbestämmelse om att grundskolan ulgör en enhet inte skulle gälla för kommunen. Men det kan finnas skäl att i en försöksverksamhet låta ett lokall organ, ulöver sina huvudsakliga uppgifter, la handlägga även vissa ärenden där beslutet med hänsyn till regelsystemet får verkan utanför organets (normala) verksamhetsområde. Det kan t.ex. röra sig om anställning av en lärare som visserligen måsle anställas som lärare vid grundskolan i kommunen men som för överskådlig framtid kan antas komma atl få tjänstgöringen förlagd enbart till skolenhet inom det lokala organels verksamhels-område.

Kravet på begränsning till kommundelen eller anläggningen bör kunna få frångås även i vissa fall där det inte är en författningsbestämmelse rörande en specialreglerad verksamhet som lägger hinder i vägen. Enligt beredningens uppfattning bör emellertid möjligheterna till avsteg från lokalorganslagen rent principiellt inte kunna utnyttjas på så sätl att en samordnande eller övergripande uppgift som rör hela kommunen läggs ut på en kommundelsnämnd.

De skäl som angetts som stöd för att regeringen borde pröva avvikelser i fråga om de centrala nämnderna gäller i än högre grad beträffande tilltänkta avsteg från beslämmelserna i lokalorganslagen. Till delta kommer

Prop. 1983/84:152 81

att en lag som skulle ge försökskommunerna en rätt alt utan regeringens prövning göra vissa avsteg från lokalorganslagen skulle behöva göras snävare än en lag som bygger på prövning i del enskilda fallet. Det är angelägel all inle i lagen ställa upp absoluta låsningar. Dessutom får lagen inle bli alltför krånglig med många undanlag och förbehåll m.m. Beredningen har därför valt atl i denna del föreslå att regeringen gör en prövning i varje särskilt fall.

Man kan ställa frågan om del nuvarande systemet för kommunernas nämndorganisation - med centrala nämnder och lokala organ - bör omprövas till förmån för en reglering som inle bygger på en så skarp åtskillnad mellan olika slag av nämnder. Denna fråga är emellertid alltför komplicerad för all ulan närmare underiag och överväganden kunna tas upp i detta sammanhang. Den försöksverksamhet som nu föreslås måsle bygga på att de nuvarande grundprinciperna slår fast.

När det gäller landstingskommunal verksamhet kan som har nämnts tidigare särskilda organ tillsättas under hälso- och sjukvårdsnämnden. Beredningen anser alt man bör pröva att anförtro dessa organ andra uppgifter än som är möjligt att göra i dag. Beredningen föreslår därför alt de landstingskommuner som deltar i försöksverksamheten efler prövning av regeringen får lägga uppgifter inom folktandvården och omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda på sådana organ.

Frågor om lokala organ utreds av 1983 års demokratiberedning.

10.5 Några ytterligare kommentarer till lagförslaget

1 del följande tar beredningen upp några speciella frågor i anslutning till lagförslaget om en friare kommunal nämndorganisation (bilaga 2).

Föreslagna l — 7§§

Dessa paragrafer innehåller allmänna beslämmelser om försöksverksamhetens omfallning. Ulöver vad som har anförts under rubriken Allmänna överväganden (avsnitt 10.4) bör här tilläggas följande.

4 § reglerar försöksverksamhetens omfattning såvitt gäller den centrala nämndorganisationen. Första slyckel I innebär all försökskommunerna kan besluta all inle inrätta de särskilda nämnder som anges i bestämmelsen. De uppgifter som enligt speciallagarna ankommer på dessa nämnder kan i stället läggas på kommunstyrelsen eller en annan nämnd. Försökskommunerna har därvid full frihet att anförtro uppgifterna ål såväl kommunallagsreglerade som specialreglerade nämnder. Bestämmelsen gäller inle landstingskommunerna.

Av första slyckel 2 följer att de kommuner och landstingskommuner som omfattas av försöksverksamheten får fördela de uppgifter som enligt lag eller annan författning ankommer på en viss nämnd bland andra nämnder. Det kan vara fråga om allt ifrån atl lägga ul endast några smärre 6 Riksdagen 1983184. I saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 82

uppgifter på en annan nämnd till alt en nämnds samtliga uppgifter skiftas ut på en eller flera nämnder. Med slöd av bestämmelsen kan en kommun eller en landstingskommun även välja att inrätta en hell ny nämnd med uppgifter som förs över från befintliga nämnder. Bestämmelsen omfattar i princip samtliga kommunallagsreglerade och specialreglerade nämnder. 1 andra stycket har dock vissa nämnder uttryckligen undantagits.

I 5 § finns en bestämmelse som avser att förhindra atl uppgifter som innefattar sinsemellan motstridiga intressen handläggs inom en och samma nämnd. Bestämmelsen torde få sin största praktiska belydelse när del gäller byggnadsnämndens och miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhetsområden.

Genom bestämmelsen i 7 § blir det möjligl för en försökskommun som har lokala organ atl efter regeringens prövning i vissa fall få utvidga de lokala organens arbetsfält i förhållande till vad som är möjligt enligt lokalorganslagen. Av den allmänna motiveringen framgår i stort de begränsningar som alltjämt bör gälla i fråga om lokala organs verksamhetsområden.

Föreslagen 8 §

För de specialreglerade särskilda nämnderna gäller genom hänvisning från resp. speciallag till bestämmelserna i 3 kap. 2 § första stycket KL aU antalet ledamöter inte får vara mindre än fem. Något sådant minimikrav beträffande anlal ledamöter finns inle för de kommunallagsreglerade nämnderna. Specialreglerad verksamhet beslår i stor utsträckning av myndighetsutövning. Regeln om minst fem ledamöter bör därför gälla också för de försöksnämnder som tilldelas specialreglerade uppgifter. En bestämmelse härom har tagils in i denna paragraf.

Föreslagen 9 §

Föreskrifter om de specialreglerade nämnderna finns i resp. specialförfallning. Det gäller bl. a. föreskrifter om hur ärenden skall handläggas. När inom försöksverksamheten en facknärnnds uppgifter kan komma all anförtros ål en eller flera andra nämnder, bl.a. kommunallagsreglerade nämnder, uppkommer fråga om vilka regler som skall gälla vid fullgörandet av dessa uppgifter. Enligt beredningens uppfattning är det därvid särskilt viktigt att klargöra vilka jävsregler som bör gälla. Beredningen vill därvid framhålla följande.

Om en kommunstyrelse eller ett förvaltningsutskott fattar ett beslul inom elt specialregleral ämnesområde och beslutet enligt den särskilda författningen kan överklagas med förvaltningsbesvär anses förvaltningslagens regler om förfarandel vara tillämpliga på ärendehandläggning och på besluts- och besvärsförfarande, om inte KL tillhandahåller egna förfaranderegler (Kaijser-Riberdahl, Kommunallagarna II, sjätte uppl. s. 453). Detta innebär bl.a. all KL:s jävsregler kommer alt gälla också i sådana

Prop. 1983/84:152 83

ärenden. Man kan alltså konstatera atl valet av organisationsform påverkar frågan om vilken jävsregel som skall tillämpas.

För specialreglerade obligatoriska nämnder gäller förvaltningslagens jävsregler. Dessa är betydligt strängare än KL:s jävsregler och gäller genom särskilda bestämmelser i speciallagarna för den specialreglerade nämnden även när nämnden sysselsätter sig med kommunallagsreglerade uppgifter.

Beredningens förslag förutsätter att styrelser och nämnder i försökskommunerna kan komma att få ta hand om såväl kommunallagsreglerade som specialreglerade uppgifter.

I lokalorganslagen har problemet lösts så att den strängare jävsregeln i förvaltningslagen har fått gälla för alla ärenden i ett lokalt organ så snart organet har någon specialreglerad uppgift. Detta bör gälla även för sådana institutionsstyrelser som inrättas med stöd av den föreslagna lagen.

När det gäller försöksverksamheten beträffande centrala nämnder får del emellertid anses mest praktiskt att låta det strängare jävet gälla enbart ärenden som rör specialreglerade områden och låta det lindrigare kommunallagsjävet gälla för övriga ärenden. En sådan dubbel jävsregel för kommunala nämnder avvisades visserligen när förvaltningslagen kom till, men med tanke på atl specialreglerade uppgifter också kommer alt läggas på kommunstyrelserna, torde den dubbla jävsregeln vara till fördel för alt inte försvåra arbetet i kommunstyrelsen. Beredningen vill dock anmärka här att förvaltningsrättsutredningen i sitt betänkande (SOU 1983:73) Ny förvaltningslag har föreslagit alt förvaltningslagens jävsregler skall gälla även inom oreglerad kommunalförvaltning.

Av förevarande paragraf framgår således att förvaltningslagens jävsregler skall gälla när en nämnd fullgör specialreglerade uppgifter. Bestämmelsen innebär alt samtliga regler som finns om specialreglerade nämnder i speciallagarna skall tillämpas när en nämnd handlägger uppgifter inom de specialreglerade områdena.

Föreslagen 10 §

För de specialreglerade särskilda nämnderna finns det ell legalt krav på treårig mandatlid för ledamöier och suppleanter. Någon motsvarande bestämmelse finns inle för kommunallagsreglerade nämnder. Om någon av de specialreglerade särskilda nämnderna i försökskommunerna skulle bli helt utan uppgifter ställs man inför frågan om nämnden kan entledigas. För alt del inte skall råda någon tvekan på den punkten föreslås i denna paragrafen bestämmelse om all nämnden får entledigas.

Föreslagen 11 §

Inom försöksverksamheten kan institutionsstyrelser komma all inrättas inom några specialreglerade områden. Hänvisningen i denna paragraf till vissa bestämmelser i lokalorganslagen innebär att reglerna om lokala organ

Prop. 1983/84:152 84

med specialreglerade uppgifter blir gällande. För sådant lokalt organ skall som huvudregel gälla vad i lag eller annan författning är föreskrivet om den särskilda nämnden. Det betyder i stort sett atl kommunallagsreglerna om kommunstyrelsen blir tillämpliga. Bl.,ä. innebär det att antalel ledamöter inte får vara mindre än fem. Vidare blir förvaltningslagens jävsregler tillämpliga. Genom hänvisningen till 5 8 lokalorganslagen blir del klart bl.a. alt en institutionsstyrelse som inrättas med stöd av försökslagen får väcka ärende hos fullmäktige endasl om fullmäktige har föreskrivit det. Vidare får ledamöter och suppleanter väljas för den lid som fullmäktige bestämmer. Det innebär en avvikelse Trån den obligatoriska treåriga mandattid som gäller för ledamöter och suppleanter i de särskilda specialreglerade nämnderna.

11 Urval av kommuner och landstingskommuner

11.1 Urvalskriterier

Försöksverksamheten skall ge erfarenheter om minskad stallig reglering av kommunal verksamhet. Erfarenheterna skall sedan kunna läggas till grund för beslul om alt öka del kommunala självbeslämmandel i alla landets kommuner och landstingskomimuner. Del är därför väsentligt all de kommuner och landstingskommuner som skall delta i försöksverksamheten väljs med omsorg.

En försöksverksamhet med den inriktning och omfallning som det här är fråga om kommer alt kräva ett starkt engagemang hos berörda kommuner och landstingskommuner. Del är en klar tillgång för försöksverksamheten om också de fackliga organisationerna i berörda kommuner och landstingskommuner är beredda all genom lokala avlal och lösningar anpassa förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare till försöksverksamhetens intentioner.

En kommun eller landstingskommun kan ha manifesterat sitt intresse genom atl redan delta i utvecklingsarbete som är inriktat på alt förändra den kommunala verksamheten och organisationen. Ett exempel härpå utgör projektel Kommunerna och framtiden som sekretariatet för framlidsstudier bedriver i sju kommuner. Ett annat exempel utgör de kommuner som genom experiment grundade i lokalorganslagens formuleringar inlett en omfattande organisationsutveckling inom den kommunala verksamheten. Ett annat uttryck för förväntat engagemang är all en kommun eller landstingskommun genom kontakter med stal-kommunberedningen visat intresse för den planerade försöksverksamheten.

En andra väsentlig utgångspunkt för urvalet av kommuner är all olika typer blir representerade. Ambitionen kan dock inte vara alt i statistisk mening få till stånd ett representativt urval. Det skulle kräva ell förhållandevis stort anlal försökskommuner. Det är också svårt att på förhand

försöka bedöma vilka olika förhållanden i kommunerna som har belydelse för hur försöksverksamheten kommer att utvecklas. Vissa allmänna faktorer är dock naturligt att försöka ta hänsyn till såsom befolkningsstorlek, tälortsgrad, geografisk spridning över landet och näringslivsstruklur. Från näringsgeografi sk synpunki kan fem kommuntyper urskiljas.

1 Glesbygdskommuner (slor yla, minskande befolkning, låg tälortsgrad)

2 Pendlingskommuner (låg självförsörjningsgrad)

3 Stora kommuner (minst 45000 invånare)

4 Induslriberoende kommuner (minst 50% av sysselsättningen i industri)

5 Differentierade kommuner (övriga kommuner, ofta med stor andel offentlig service och/eller areella näringar).

Förutom intresse och representativitet bör arbetsmässiga förhållanden väga tungt vid urvalet av kommuner och landstingskommuner. Det är väsentligt atl stal-kommunberedningen med rimliga arbetsinsatser kan följa och stödja försöksverksamheten. Ett motiv från arbetssynpunkt är då att välja kommuner och landstingskommuner som redan nu bedriver eller har vidtagit förberedelser för utvecklingsverksamhet.

I försöksverksamheten bör både kommuner och landstingskommuner delta. På en del områden kan det som elt inslag i försöksverksamheten bli aktuellt med viss samordning av verksamheten mellan kommun och landstingskommun. Någon eller några av försökskommunerna bör därför geografiskt vara belägna inom en landstingskommun som deltar i försöksverksamheten.

11.2 Förslag till urval av kommuner och landstingskommuner

Ett antal kommuner och landstingskommuner har i skrivelser och muntliga framställningar uttalat intresse av atl delta i försöksverksamheten. I det föregående har olika motiv redovisats som bör beaktas vid val av kommuner och landstingskommuner till försöksverksamheten. Vid sammanvägning av de olika urvalskriterierna talar övervägande skäl för att starkt begränsa antalet deltagande kommuner och landstingskommuner. Ett lämpligt antal förefaller i inledningsskedet vara fem kommuner saml tre landstingskommuner.

Förutsättningarna för atl snabbi komma igång med försöksverksamheten är bäst om samordning sker med annan försöks- och utvecklingsverksamhet. Det blir då också möjligl att samverka om arbetsinsatser för uppföljning och utvärdering. Detta talar för atl vissa kommuner som deltar i studien Kommunerna och framtiden väljs. Dessa kommuner bör representera olika kommunegenskaper och ha en geografisk spridning. Därutöver bör någon pendlingskommun ingå från storstadsområdena.

Med utgångspunkt från här redovisade urvalskriterier anser slat-kommunberedningen atl kontakt bör tas med nedan nämnda kommuner och landstingskommuner för alt utröna om intresse finns för alt delta i försöks-7 Riksdagen 1983184. I saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 86

verksamheten. Beredningen föreslår all Bräcke, Gnosjö, Haninge, Varbergs och Örebro kommuner tillfrågas. När försöksverksamheten kommit i gång kan det föreligga förhållanden som gör all försöksverksamheten bör utvidgas med förslagsvis två kommuner. Beträffande urvalet av landstingskommuner föreslår beredningen alt Jämtlands, Örebro saml Göteborgs och Bohus läns landstingskommuner bereds möjlighel all delta i försöksverksamheten.

12 Genomförande och utvärdering

Försöksverksamheten förutsätts kunna påbörjas så snart som möjligt efler del att regering och riksdag tagit ställning till inriktning och uppläggning. En förulsältning för att snabbt komma i gång är alt försöksverksamheten föregås av en noggrann planering. Beredningen vill i del följande endast ange vissa allmänna riktlinjer.

12.1 Organisation

På central nivå bör enligt beredningens mening slat-kommunberedningen förbereda och följa verksamheten under hela försöksperioden. En första åtgärd bör vara att utarbeta en plan [ör försöksverksamheten med utgångspunkt i regeringens och riksdagens ställningstaganden. Kontakt bör därefter tas med de kommuner och landstingskommuner som skall delta i försöksverksamheten. Beredningen förutsätter därvid att beslut fattas av kommunfullmäktige resp. landstinget.

En viktig uppgift för beredningen blir all hålla fortlöpande kontakt med berörda kommuner och landstingskommuner. I inledningsskedet kan olika slag av seminarier vara en lämplig ordning för diskussion om försöksverksamhetens syfte, uppläggning, genomförande och utvärdering. En väsentlig del i förberedelsearbetet bör vara att klara ut hur de berörda kommunernas och landstingskommunernas ansökningar om dispens från olika statliga regler skall utformas. Andra väsentliga frågor för beredningen, som i dag kan förutses, är att delta i handläggningen av dispensansökningar, svara för åriig rapportering till regeringen samt tillse alt en slutlig utvärdering görs av hela försöksverksamheten. Beredningen bör också ta initiativ till atl "lyckade försök" tas om hand och bereds till genomförande för alla kommuner och landstingskommuner.

Prop. 1983/84:152 87

12.2 Utvärdering

Former och riktlinjer för utvärdering av försöksverksamheten bör läggas fast innan försöken startas. Den kontinuerliga uppföljningen och avrappor-teringen kan ses som ett led i utvärderingen. På vissa områden kan det bli aktuellt atl göra utvärderingar innan försöken har avslutats. Det gäller bl. a. sådana områden där ett genomförande av förändringar bedöms kunna ske omgående för alla kommuner och landstingskommuner. I vissa fall kan del vara lämpligt all anlita särskilda utvärderingsresurser. Det är enligt beredningens mening viktigt understryka alt pågående försöksverksamhet inle får las till inläkl för alt inte genomföra förändringar som på annan grund kan anses väl motiverade.

För alt få bäsla möjliga kvalitet på utvärderingen bör det redan när försöken startas göras klart vilken typ av frågor som kan bli aktuella att få svar på. Det kan l.ex. gälla att undersöka effekterna av alt viss stallig tillsynsverksamhet har tagils bort eller all kravet på underställning av visst kommunalt beslul har slopats. Viktiga uppgifter att samla in kan bl. a. avse på vilket sätl verksamheten förändras med minskad stallig reglering, hur servicen påverkas, om likformigheten i ärendebehandling förändras o.d. Även effekter på den statliga och den kommunala ekonomin bör studeras t. ex. vid en eventuell förändring av formerna för statsbidragsgivning.

12.3 Tidsplan

Det är viktigt att berörda kommuner och landstingskommuner får relativt god tid på sig atl anpassa och utveckla sin verksamhet och organisation till nya förutsättningar samt få erfarenheter av de nya organisations- och verksamhetsformerna. Beredningen bedömer att fyra år kan vara en lämplig försöksperiod. Del skulle innebära att försöksverksamheten avslutas under år 1988. Del kan då bli fråga om alt ta ställning till om försöksverksamheten ev. bör fortsätta, utvidgas, permanentas eller avslutas. För att regeringen skall ha ett underiag för beslul bör beredningen redovisa erfarenheter av försöksverksamheten redan under våren 1988. En rapport om hur försöksverksamheten fortlöper bör lämnas varje år till regeringen förslagsvis den I november åren 1985 och 1986.

Prop. 1983/84:152 88

Bilaga I

Kommittédirektiv

Ökad samverkan mellan stat och kommun samt förenkling av statliga regler, m. m.

Dir. 1983:30

Beslut vid regeringssammanträde 1983-03-17

Chefen för civildepartementet, statsrådet Holmberg, anför.

Den offentiiga sektorn

Den offentliga sektorns verksamhet har avgörande belydelse för de enskilda människornas välfärd och sociala trygghet. Av landets samlade resurser används mer än en tredjedel för gemensamma angelägenheter.

Samhällsuppgifterna är i stor utsträckning decentraliserade till kommuner och landstingskommuner. Dessa tar i anspråk ca två tredjedelar av den offentliga sektorns resurser och sysselsätter nästan en fjärdedel av det toiala antalel yrkesverksamma. Utvecklingen för den senaste 15-årsperio-den visar att det främst har varil den kommunala konsumtionen och sysselsättningen som har ökat.

Samhällsekonomiska problem

De samhällsekonomiska problemen är i dag betydande. Den ekonomiska politiken är därför inriktad på kraftfulla åtgärder i syfte alt öka produktionen, åstadkomma balans i samhällsekonomin och trygga den fulla sysselsättningen.

En svag ekonomisk tillväxt innebär begränsningar i samhällsorganens möjligheteratt bygga ut servicen till medborgarna. Under 1980-talet kommer därför den offentliga sektorns verksamhet, effektivitet m, m. atl vara en central politisk fråga. För såväl slaten, som kommunerna och landstingskommunerna är det mer än någonsin angeläget atl vidla åtgärder som leder till ell bättre resursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökal dellagande i samhällsverksamhetens utformning inom den gemensamma sektorn som helhet. Ell viktigt inslag i detta arbete är att åstadkomma ökad samverkan och förenklingar av regler i relationerna mellan stal och kommun. En ökad samverkan medför att inslaget av övervakning och kontroll från statens sida därmed kan minska.

Prop. 1983/84:152 89

Översyn av verksamheter och regler

Regeringen och riksdagen har del övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen och medborgarnas välfärd. Det är därför naturiigt alt staten på olika sätt anger ramar för kommunernas och landstingskommunernas verksamhet.

Förutsättningarna att vidga den kommunala självstyrelsen har ökat under senare år. Framför allt har den senaste kommunindelningsreformen förbättrat möjligheterna för kommunerna atl pä egen hand sköta sina uppgifter. Vid utformningen av det statliga regelsystemet måste dock en avvägning ske mellan olika intressen. Önskemålet om lokall självbestämmande måsle vägas mol kraven på samordning, lika tillgång till samhällsservice och rättssäkerhet.

Förhållandet mellan statliga och kommunala organ måste också präglas av samverkan och respekt för den kommunala självstyrelsen. Detla är en viktig förutsättning om gemensamma samhälleliga mål skall kunna uppnås.

En väsentlig uppgift för statliga organ är att vidta åtgärder som underlättar för kommunerna och landstingskommunerna atl fullgöra sina uppgifter. Det statliga regelsystemet är emellertid i dag alltför omfattande och seklorielll uppbyggt. Det kan i många fall utgöra hinder för kommunernas och landstingskommunernas möjligheter till lokal anpassning och utveckling. Statliga regler spelar också en stor roll för hur den kommunala verksamheten utformas och vilka kostnader som uppkommer.

Det är angeläget atl de kostnadsdrivande aspekterna på den statliga regleringen ägnas slor uppmärksamhet. Det är också viktigt alt la till vara de effektiviseringar som kan uppnås genom en förstärkt samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet liksom inom den kommunala sektorn. Jag föreslår atl en särskild beredning tillsätts för alt överväga dessa frågor. Syftet med översynsarbetet bör främst vara atl föreslå förändringar i del statliga regelsystemet som leder till effektivitetshöjningar och kostnadsreduceringar i den kommunala verksamheten. Med denna uppläggning bör beredningens arbete bl. a. inriktas på att åstadkomma positiva kommunalekonomiska effekter saml effektivare former för kommunernas möjligheter all medverka i samhällets sysselsättningspolitik och att tillgodose behoven inom de prioriterade service- och vårdområdena.

Utredningar om kommunerna och landstingskommunerna

Inom flera kommittéer pågår utredningsarbete om kommunernas och landstingskommunernas roll i samhällsförvaltningen.

- Stat-kommungruppen (Kn 1980:03) tillsattes år 1980 för alt se över de stafliga myndigheternas tillsyn och kontroll av kommunal och landstingskommunal verksamhet. Syftet med detta översynsarbele är att den kommunala självstyrelsen skall stärkas och all kostnadsdrivande stallig reglering skall begränsas. Stat-kommungruppen skall även sträva efter all minska krångel och ta bort onödig byråkrati i relationen mellan statliga och kommunala organ (Dir. 1980:39).

Prop. 1983/84:152 90

- Kommunalföretagskommittén (Kn 1978:01) tillsattes år 1978. Av direktiven (Dir. 1978:41) framgår att kommittén som huvuduppgifter har att dels göra en allmän översyn av de kommunala företagens rättsliga ställning, dels överväga om offentlighetsprincipen kan göras tillämplig på statliga och kommunala företag.

- En särskild utredare (Kn 1981:01) tillsattes år 1981 för att göra en fullständig översyn av lagen (1957:281) om kommunalförbund. 1 uppdraget ingår även att göra en bedömning av del framlida samverkansbehovet mellan kommuner, mellan landstingskommuner saml mellan kommuner och landstingskommuner (Dir. 1981:9).

- Med stöd av regeringens bemyndigande den 9 september 1982 har en särskild utredare (Kn 1982: A) tillkallats för en kompletterande undersökning om lagreglering av viss tillsyns- och kontrollverksamhet. Särskilda direktiv har inte meddelats.

Den av mig nu förordade beredningen bör fullfölja del utredningsarbete som f n. bedrivs av stat-kommungruppen samt den nyligen tillsatta särskilda utredaren för kompletterande undersökning om lagreglering av viss tillsyns- och kontrollverksamhet. I samband med att beredningen tillkallas bör dessa utredningsuppdrag upphöra. Beredningens huvuduppgifter bör preciseras på sätt somjag anger i det följande.

Samverkan mellan stal och kommun

En av beredningens huvuduppgifter blir att se över formerna för samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet. Genom olika studier bör beredningen överväga om förändringar bör göras i ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Beredningen bör också belysa vilka konsekvenser s. k. ramlagar har för den kommunala självstyrelsen och den kommunala ekonomin. Den översyn av de statliga myndigheternas normgivningsverksamhet m. m. som f n. bedrivs inom stat-kommungruppen bör skyndsamt fullföljas. Beredningen bör också behandla de statliga myndigheternas allmänna tillsyn över kommunerna och landstingskommunerna, dvs. den tillsyn som sker genom inspektionsverksamhet e.d. Syftet skall vara all avveckla sådan tillsyn som inle längre är nödvändig, sedan kommunindelningsreformen och utvecklingen av de politiska och administrativa organen avsevärt har höjt kommunernas och landstingskommunernas möjligheter till självständigt beslutsfattande.

Beredningen bör vidare som underiag för fortsatta överväganden kartlägga och analysera de författningsbestämmelser m.m. som detaljreglerar statsbidragen till kommunerna och landstingskommunerna, avgiftsfinansieringen av kommunal verksamhet samt reglerna om obligatoriska kommunala nämnder. De statliga myndigheterna har genom förordningen (1981:305) om översyn av stafliga myndigheters föreskrifter, anvisningar och råd (översynsförordningen) ålagts atl göra en total genomgång av de regler som särskilt riktar sig till kommunerna och landstingskommunerna.

Prop. 1983/84:152 91

En redovisning av erfarenheterna av detla översynsarbete samt förslag om formerna för fortsatt översyn bör ingå i beredningens arbetsuppgifter.

Samordning av statliga beslul

En andra huvuduppgift för beredningen blir alt överväga hur en förbättrad samordning av statliga beslut och åtgärder som påverkar den kommunala kostnadsutvecklingen skall kunna åstadkommas. Därvid bör beredningen pröva fömlsältningarna atl få till stånd samlade föreskrifter om förfarandet när statliga regler som riktar sig till kommunerna och landstingskommunerna utarbetas samt om utformningen av sådana regler. Frågan bör prövas tillsammans med en översyn av kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighels rätt all meddela föreskrifter, anvisningar eller råd (begränsningskungörelsen). Beredningen bör i detla sammanhang särskilt analysera hur de statliga myndigheterna efteriever kravet på beräkningar av de ekonomiska och administrativa konsekvenserna av deras föreskrifter och råd. Förslag bör utarbetas om hur eventuella brister skall kunna avhjälpas.

Stat-kommungruppen har i betänkandet (SOU 1982: 37) Kommunal planering i förändring angett vissa allmänna principer för samverkan mellan stat och kommun i fråga om den författningsreglerade kommunala planeringen. 1 betänkandet redovisas också förslag till förenklingar i den statliga regleringen av den kommunala bostadsförsörjningsplaneringen. Beredningen bör fullfölja översynsarbelet i dessa frågor samt överväga ytterligare åtgärder som syftar till alt förbättra samordningen mellan författningsreglerad statlig och kommunal planering.

Det stafliga utredningsväsendet har en betydelsefull roll när det gäller att åstadkomma förändringar i samspelet mellan stat och kommun. 1 varje betänkande skall enligt kommittéförordningen (1976:119) redovisas en beräkning av koslnaderna för all genomföra kommitténs förslag. Genom en ändring (1981: 307) i kommilléförordningen föreskrivs numera också att kommittéförslagens effekter för den kommunala självstyrelsen skall belysas i betänkandena. Vidare har direktiv (Dir. 1981:42) utfärdats till kommittéer och särskilda utredare om begränsning av statlig normgivning till kommunerna och landstingskommunerna. Beredningen bör redovisa erfarenheterna av bestämmelserna i kommilléförordningen och av de särskilda direktiven.

Samverkan inom den kommunala sektorn

Den tredje huvuduppgiften för beredningen blir att med de allmänna utgångspunkter som jag tidigare har redovisai pröva behovet av och formerna för samverkan inom den kommunala sektorn. Jag anser för min del alt det utredningsarbete om interkommunalt samarbete som f n. bedrivs på skilda håll bör bli föremål för en samlad prövning. Kommunalföretags-kommiuén har i betänkandet (SOU 1982: 13) Kommunalförelagel redovi-

Prop. 1983/84:152 92

sat förslag avseende kommunal verksamhet i företagsform inom en kommun. Samverkan i företagsform mellan flera kommuner kommer att belysas i ell belänkande inom kort. Det är enligt min mening väsentligt att interkommunal samverkan i företagsform ses i ell sammanhang med andra samarbelsformer. Kommunalförbundsutredningen kommer sålunda all senast den 30 juni 1983 redovisa sina förslag rörande interkommunalt samarbete i form av kommunalförbund. Förslagen bör därefter få en samlad bedömning av den av mig här förordade beredningen.

Kommunernas och landstingskommunernas roll i näringspolitiken m.m.

En särskild utredningsuppgift för beredningen bör vara all analysera och överväga kommunernas och landstingskommunernas kompetens i närings-och sysselsättningspolitiken. Samhällets insatser inom dessa områden är ofta en fråga om samverkan mellan stal och kommun. Kommuner och landstingskommuner har i ökad utsträckning kommit att ägna sig åt närings- och sysselsätlningspolitiska frågor. Detta har lett till en diskussion om kommunernas och landstingskommunernas lagenliga kompetens när del gäller dessa frågor. I olika sammanhang har också krav rests på en allmän översyn av gränserna för de kommunala insatserna.

Riksdagen begärde hösten 1979 en utredning med bl.a. en redovisning av kommunernas nuvarande befogenheter i fråga om näringslivsfrämjande åtgärder. En sådan redovisning har nu gjorts av utredningen om kommunal kompetenslagsliftning i betänkandet (SOU 1982:20) Kommunerna och näringslivet. Betänkandet innehåller bl. a. en beskrivning av gällande räll i fråga om kommunernas förhållande till näringslivet. Det har inte ingått i utredarens uppdrag att överväga några förändringar av den kommunala kompetensen i dessa frågor. Kommune.nas roll när det gäller näringslivet har också tagits upp av induslrisaneringsulredningen, som har haft till uppgift atl utreda frågan om planmässig sanering efter industrinedläggningar. I utredningens betänkande (SOU 1982: 10) Sanering efter industrinedläggningar föreslås att en särskild utredning görs om kommunernas kompetens inom näringslivssektorn. 1 ett flertal socialdemokratiska riksdagsmotioner begärs också att en översyn skall göras av ramarna för kommunernas insatser i näringspolitiken.

Det finns enligt min mening starka skäl atl nu ta upp frågan om kommunernas och landstingskommunernas roll i närings- och sysselsättningspolitiken. Det har varit naturligt alt olika initiativ tagils på lokal och regional nivå för alt främja näringslivels utveckling och öka sysselsättningen. Del nära samband som finns med de statliga åtgärderna inom dessa områden talar för all utredningsarbetet bör läggas hos beredningen. En naturlig utgångspunkt bör vara all analysera erfarenheterna av de kommunala näringslivsinsatserna samt belysa konsekvenserna av olika kommunala kompetensgränser inom näringslivsomirådet. Slalens industriverk har fåll i uppdrag alt kartlägga omfattning, inriktning och vissa samhällsekonomiska

Prop. 1983/84:152 93

effekter av den kommunala näringspolitiken. Denna kartläggning bör bl. a. utgöra underlag för beredningens analyser. Beredningen bör vidare la upp och pröva former för alt uppnå ökad samverkan mellan olika statliga och kommunala organ saml företag och fackliga organisationer. 1 detta sammanhang bör beredningen överväga frågan om kommunal representation i styrelsen för större förelag.

En annan kompetensfråga som beredningen bör överväga i detta sammanhang gäller en ev. vidgning av den kommunala kompetensen för att möjliggöra solidaritelsytiringar i internalionella frågor. Beredningen bör härvid analysera hur en utvidgad kompelens på detta område kan förenas med statsmakternas ansvar för den svenska utrikespolitiken.

Beredningens arbetssätt

Beredningen bör vara oförhindrad atl utöver de uppgifter somjag nu har nämnt ta upp även andra frågor av betydelse när det gäller ökad samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet. Beredningen bör emellertid utgå från en i huvudsak oförändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun.

Beredningens utredningsarbete bör bedrivas i nära samarbete med bl.a. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, arbetsmarknadsstyrelsen, statens industriverk, statskontoret och riksrevisionsverkel. Samråd bör ske med kommittéer och särskilda utredare vars uppdrag rör de verksamhetsområden som beredningen behandlar.

Beredningen bör utarbeta de förfaltningsförslag som föranleds av dess överväganden. Förslagen bör redovisas successivt.

Beredningen bör senast den 30 juni varje år lämna regeringen en rapport över sin verksamhet. Utredningsarbetet bör pågå till den 30 juni 1985 varefter formen för och resultaten av arbetet bör utvärderas.

Till beredningen bör knytas en särskild parlamentarikergrupp med företrädare för riksdagspartier, kommuner och landstingskommuner.

Hemslällan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet

atl tillkalla en beredning med högst fem ledamöter för att utreda frågan om ökad samverkan mellan stal och kommun samt förenkling av statliga regler, m. m.,

atl utse en av ledamöterna att vara ordförande,

alt besluta om ledamöter i en till beredningen knuten pariamentariker-grupp samt om sakkunniga, experter, sekreterare och annal biträde ål beredningen.

Vidare hemställer jag all regeringen beslutar

atl kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns kommitléanslag.

Prop. 1983/84:152 95

BUagci 2

Lag

om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation

Allmänna bestämmelser

1 § Högst sju kommuner och tre landstingskommuner får enligt besläm
melserna i denna lag på försök vårda vissa angelägenheter ulan alt vara
bundna av vad som i lag eller annan författning är särskilt föreskrivet om
nämndorganisationen.

Regeringen föreskriver inom vilka kommuner och landstingskommuner försöksverksamheten får bedrivas.

2 § De kommuner och landstingskommuner som får delta i försöksverk
samheten kallas i denna lag försökskommuner.

Hed fullmäktige avses i lagen kommunfullmäktige och landstinget.

3 § Försöksverksamheten kan avse såväl nämnder med hela försökskommunen som verksamhetsområde (centrala nämnder) som nämnder med uppgifter som avser en del av försökskommunen eller någon anläggning i denna (lokala organ).

4 § 1 fråga om de centrala nämnderna får fullmäktige i en försökskommun

1. beträffande byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, skolstyrelse och socialnämnd bestämma att kommunstyrelsen eller annan nämnd skall vara sådan nämnd eller styrelse,

2. uppdra åt en eller flera nämnder alt hell eller delvis handha förvaltning och verkställighet som annars enligt lag eller annan författning ankommer på en viss annan nämnd.

Första slyckel 2 gäller inte uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, förvaltningsutskott, folkhögskolestyrelse och valnämnd.

5 § En nämnd får inte med stöd av 4 § ges i uppgift att bestämma om rättigheter och skyldigheter för försökskommunen i ärenden i vilka nämnden har att företräda försökskommunen som part.

6 § Regeringen får på framställning av fullmäktige i en försökskommun besluta alt fullmäktige får inrätta en institutionsstyrelse som för en eller flera anläggningar får handha förvaltning och verkställighet som enligt lag eller annan författning eller en staflig myndighets beslut med stöd av författning ankommer på miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen och socialnämnden och som på gmnd av sin begränsning till anläggningen och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i en institutionsstyrelse.

7 § Om det finns särskilda skäl får regeringen pä framställning av fullmäktige i en försökskommun besluta att fullmäktige får lägga en uppgift på ett lokalt organ, fastän kravet på anknytning till kommundel eller begränsning till anläggning inle är uppfyllt.

Prop. 1983/84:152 96

Regeringen får också på framställning av fullmäktige i en försökskommun besluta att fullmäktige får lägga, uppgifter inom folktandvården och omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda på sådana organ som avses i 11 S hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).

Särskilda bestämmelser om handläggningen m. m.

8 § I en styrelse eller nämnd som med stöd av 4 § får uppdrag atl fullgöra en annan nämnds uppgifter och som har atl handlägga specialreglerade uppgifter fär antalet ledamöier inle vara mindre än fem. Antalet suppleanter bör vara minst lika stort som antalel ledamöter.

9 8 Om en styrelse eller nämnd får uppdrag som avses i 4 S skall för styrelsen eller nämnden vid fullgörandet av de särskilda uppgifterna gälla vad som är föreskrivet i lag eller annan författning om den nämnd vars uppgifter skall fullgöras.

10 S Om en nämnds uppgifter hell har överlåtits åt annan styrelse eller nämnd får fullmäktige entlediga ledamöter och suppleanter i nämnden.

11 § I fråga om institutionsstyrelser som inrättas med slöd av medgivande enligt 6 S skall 3 S andra stycket, 4 S andra stycket och 5 § lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna tillämpas.

Denna lag träder i kraft den I juli 1984 och gäller till utgången av år 1988.

Prop. 1983/84:152 97
Innehåll

Propositionens huvudsakliga innehåll .................... ... 1

Lagförslag ......................................................... ... 2

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 22 mars 1984 ... 4

1 Inledning ........................................................ 4

2 Föredragandens överväganden .......................... 5

2.1 Allmänna utgångspunkter .............................. ... 5

2.2 Försöksverksamhetens uppläggning och inriktning 7

2.2.1 Syfte och begränsningar ......................... 7

2.2.2 Frågor som bör ingå i försöksverksamheten 9

2.2.3 Behovet av lagstiftningsåtgärder............... .. 10

2.2.4 Urval av kommuner och landstingskommuner 10

2.2.5 Genomförande och utvärdering .............. .. 11

2.3 Avsteg från riksdagsbundna regeringsförfatlningar 12

2.4 En friare nämndorganisalion ......................... 13

2.4.1 Försöksverksamhet beträffande centrala nämnder 13

2.4.2 Försöksverksamhet beträffande lokala organ 16

3 Upprättat lagförslag ....................................... .. 19

4 Motivering till lagförslaget .................................. 19

5 Hemslällan .................................................... .. 23

6 Beslut .......................................................... .. 23

Bilaga Betänkandet (Ds C 1984: I) Försök med ökad kommunal

självstyrelse ..................................... .. 25

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1984