SoU 1983/84:2

Socialutskottets betänkande
1983/84:2

om preskription av disciplinpåföljd inom hälso- och sjukvården
Motion

I motion 1982/83:1288 av Lilly Bergander m. fl. (s, m, c, fp) yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
13 § lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m. fl.
(tillsynslagen).

I motionen anförs att hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd f. n. inte kan
pröva en anmälan rörande disciplinansvar om polisanmälan gjorts beträffande
samma gärning. Nämnden får inte heller för att bryta preskriptionen
överlämna anmälan till den mot vilken åtgärd ifrågasätts. Detta får till följd
att den för disciplinpåföljd stadgade preskriptionstiden om två år fortsätter
att löpa. Först sedan vederbörande åklagare avskrivit ärendet bortfaller
hindret för ansvarsnämnden att inleda disciplinärt förfarande. På grund av
utredningstiden hos polis och åklagarmyndighet kan konsekvensen bli att
preskription då redan hunnit inträda.

Motionärerna framhåller att det i flera fall förekommit att ansvarsnämnden
till följd av utformningen av 13 § tillsynslagen inte kunnat pröva en till
nämnden gjord anmälan. Detta är enligt motionärerna djupt otillfredsställande
från patientsynpunkt och dessutom stötande för rättskänslan. I
motionen yrkas därför att ifrågavarande bestämmelse skall ändras så att
ansvarsnämnden får vidta åtgärd för att bryta preskriptionen även då
anmälan till åtal gjorts beträffande samma förseelse.

Tillsynslagen

Frågan om disciplinansvar för arbetstagare hos staten, kommun, landstingskommun
m. fl. allmänna inrättningar regleras i princip av lagen
(1976:600) om offentlig anställning (LOA). Hälso- och sjukvårdspersonal
som i sin yrkesutövning står under socialstyrelsens tillsyn är emellertid undantagna
från dessa regler såvitt avser förseelser som skall prövas av hälsooch
sjukvårdens ansvarsnämnd. Ärenden om disciplinpåföljd för dessa arbetstagare
prövas i stället enligt lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och
sjukvårdspersonal m. fl. (tillsynslagen).

Före tillsynslagens ikraftträdande den 1 juli 1980 var sjukvårdspersonal
underkastad dels ett ganska långtgående straffrättsligt ansvar enligt lagen
(1975:100) med vissa bestämmelser för personal inom hälso- och sjukvård
m. fl., dels ett disciplinansvar inom ramen för socialstyrelsens tillsynsbefogenheter,
vilket utövades av den styrelsen underställda medicinalväsendets

1 Riksdagen 1983/84. 12 sand. Nr2
Rättelse: S. 7, underskrift tillkommer.

SoU 1983/84:2

ansvarsnämnd. De särskilda straffbestämmelserna har numera ingen motsvarighet.

Straffansvar enligt brottsbalken kan emellertid komma i fråga vid allvarliga
fel i yrkesutövningen, såsom vållande till annans död, vållande till kroppsskada
eller sjukdom, vårdslöshet med gift eller smittämne, m. m.

Enligt 12 § tillsynslagen får den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen
åläggas disciplinpåföljd om han uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter
vad som åligger honom i hans yrkesutövning om felet inte är ringa. Disciplinpåföljderna
är erinran och varning. Frågor om disciplinansvar prövas enligt
19 § samma lag av hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (ansvarsnämnden),
vilken är fristående i förhållande till socialstyrelsen.

Ansvarsnämnden skall enligt 24 § tillsynslagen ta upp frågor om disciplinansvar
bl. a. på anmälan av socialstyrelsen och berörda patienter. Enligt 29 §
samma lag skall ansvarsnämnden överlämna anmälningar avseende disciplinansvar
till den mot vilken åtgärd ifrågasätts, såvida det inte är uppenbart att
talan inte kan bifallas eller att sådan underrättelse är onödig. Detta
överlämnande innebär att preskriptionen avbryts. Oavsett om handläggningen
i ansvarsnämnden härefter drar ut på tiden kan disciplinpåföljd åläggas i
de fall detta anses befogat.

Beträffande de fall när polisanmälan gjorts eller är aktuell finns emellertid
avvikande bestämmelser i 13 §, som är av följande lydelse.

Har åtgärd vidtagits för att åtala den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen,
får disciplinärt förfarande enligt denna lag ej inledas eller fortsättas i
fråga om den förseelse som avses med åtgärden.

Anmälan till åtal skall ske, om den mot vilken disciplinpåföljd ifrågasätts
är skäligen misstänkt för att i yrkesutövningen ha begått brott, för vilket
fängelse är föreskrivet.

Anmälan till åtal skall göras av socialstyrelsen om annat inte följer av 38 §
andra stycket.

114 § tillsynslagen stadgas vidare att disciplinpåföljd inte får åläggas någon
som inte inom två år efter förseelsen erhållit underrättelse om att påföljd
ifrågasätts.

Som anförs i motionen kan detta leda till att om en åklagare inte skiljer sig
från ett ärende förrän två år förflutit från förseelsen, ansvarsnämnden på
grund av preskription är förhindrad att behandla en anmälan avseende
disciplinansvar för samma förseelse.

Innebörden av 13 och 14 §§ är bl. a. att ansvarsnämnden i ”åtalsfallen”
inte får överlämna anmälningen till den mot vilken disciplinpåföljd ifrågasätts
och därmed avbryta preskriptionen. Annorlunda blir det om frågan om
åtal uppkommer först senare, efter det att anmälan rörande disciplinansvaret
överlämnats till den berörde.

I propositionen (prop. 1978/79:220) anförde dåvarande sjukvårdsministern
i denna del följande (s. 51).

SoU 1983/84:2

Bestämmelsen avser att undvika dubbelbestraffning. Skulle åtalsförfarande
redan ha inletts, får disciplinförfarande beträffande samma gärning inte
inledas. Det kan röra sig även om förseelser för vilka endast bötespåföljd kan
komma ifråga. Förbudet innebär att exempelvis en inkommen anmälan tills
vidare inte får föranleda någon åtgärd från ansvarsnämndens sida. Bortfaller
hindret skall nämnden ta upp saken utan ny anmälan.

Beträffande frågan om när hinder mot disciplinförfarande kunde anses
bortfalla hänvisades i propositionen till ett uttalande av den tidigare justitieministern,
vilket ursprungligen avsåg en ändring i 21 § statstjänstemannalagen
(prop. 1975:78 s. 195).

Endast om åklagaren avskriver ärendet på den grund att gärningen inte är
brottslig bortfaller hindret mot åläggande av disciplinpåföljd. Nedläggande
av förundersökning eller åtal på annan grund liksom beslut att inte tala å
brottet torde däremot inte böra föranleda att hindret mot inledande eller
fortsättande av disciplinärt förfarande anses ha bortfallit. Samma är givetvis
förhållandet med fällande dom - även sådan som innebär påföljdseftergift -och i regel även ogillande dom. Endast om den tilltalade frikänts på den
grund att den åtalade gärningen visserligen begåtts av den tilltalade men inte
är brottslig - t. ex. därför att ett subjektivt rekvisit inte är uppfyllt - bör
disciplinärt förfarande mot honom för samma gärning kunna komma i fråga.

Dessa riktlinjer skulle enligt sjukvårdsministern kunna tjäna som ledning
även i disciplinärenden enligt tillsynslagen.

Slutligen bör nämnas att här aktuella bestämmelser i 13 och 14 §§ tillsynslagen
är utformade efter mönster av 14 kap. 3 och 5 §§ lagen (1976:600) om
offentlig anställning (LOA), varför samma regler gäller för alla offentligt
anställda.

Tidigare riksdagsbehandling

Under 1981/82 års riksmöte avslog riksdagen en motion (m) syftande till att
förhindra att disciplinansvar enligt tillsynslagen preskriberas till följd av
långdragen handläggning hos åklagarmyndighet eller till följd av den misstänktes
eget handlande (t. ex. genom att hålla sig undan så att delgivning inte
kan ske). Ärendet bereddes av justitieutskottet, som i sitt betänkande JuU
1981/82:4 om åtalspreskription m. m. enhälligt avstyrkte motionen enligt
följande (s. 7).

I de båda motioner som behandlas i detta ärende tas upp frågan om vilka
åtgärder som bör föranleda att preskriptionstid avbryts. Innebörden av vad
som anförs i motion 1249 är den att redan anmälans ingivande till hälso- och
sjukvårdens ansvarsnämnd skall utgöra en preskriptionshindrande åtgärd i
disciplinärende hos nämnden. Tanken bakom motionsförslaget är att den
som avses bli föremål för disciplinpåföljd genom sitt eget handlande inte skall
kunna förhindra att preskriptionstiden avbryts, t. ex. genom att bege sig
utomlands så att delgivning av anmälan mot honom inte hinner ske.

När det gäller önskemålet i motion 1249 vill utskottet framhålla att det är
ett grundläggande rättssäkerhetskrav att den som har gjort sig skyldig till ett

SoU 1983/84:2

brott eller till fel eller försummelse som kan föranleda disciplinansvar efter
preskriptionstidens utgång skall kunna veta huruvida brottet eller det
begångna felet är preskriberat eller inte. Gällande regler om hur preskriptionstiden
avbryts har också utformats med utgångspunkt i detta rättssäkerhetskrav
och förfarandet i disciplinärendena är så utformat att den som avses
bli föremål för disciplinpåföljd i en bestämd ordning bevisligen blir underrättad
om vad som läggs honom till last. Den ordning för preskriptionstidens
avbrytande som förespråkas i motionen kan få till följd att den som avses bli
föremål för disciplinpåföljd först efter preskriptionstidens utgång - ibland
lång tid därefter - får del av anmälan. En sådan ordning uppfyller enligt
utskottets uppfattning inte de krav som i enlighet med det nyss sagda måste
ställas på reglerna om hur preskriptionstiden avbryts. Utskottet avstyrker
därför bifall till motion 1249.

Utskottet vill i sammanhanget tillägga att hur än reglerna på området
utformas det torde vara oundvikligt att det i den praktiska tillämpningen
uppkommer fall där preskriptionshindrande åtgärd aktualiseras först i
omedelbar anslutning till preskriptionstidens utgång. I vissa fall kan då
preskriptionstiden avbrytas någon eller några dagar före dess utgång, medan
i andra fall den preskriptionshindrande åtgärden kan komma att ske någon
eller några dagar efter tidens utgång. Det kan också nämnas att här berörda
preskriptionsregler endast tar sikte på frågan om disciplinansvar, och inte på
frågan om andra följder av ett felaktigt handlande, t. ex. i frågor om
skadestånd.

U tredningsarbete

Tjänsteansvarskommittén (Ju 1979:13) överlämnade i april 1983 sitt
slutbetänkande Tjänsteansvar i offentlig verksamhet (Ds Ju 1983:7) till
regeringen. Detta har nyligen varit föremål för en omfattande remissbehandling
och övervägs nu inom regeringskansliet.

Kommitténs uppgift har varit att företa en förutsättningslös granskning av
det ansvarssystem som gäller för funktionärer i offentlig verksamhet.
Kommittén har därvid bl. a. föreslagit vissa ändringar i LOA. Vad gäller
förutsättningarna för disciplinära förfaranden, vilka överensstämmer med nu
aktuella stadganden i tillsynslagen, föreslås emellertid inga ändringar.

I kommitténs betänkande (s. 289-290) diskuteras bl. a. frågan om möjlighet
att meddela disciplinpåföljd då en anmälan till åtal ej lett till fällande
dom. Därvid erinras om att disciplinärt förfarande enligt LOA inte får
inledas eller fortsättas sedan åtgärd vidtagits för att anställa åtal samt
framhålls att det efter en sådan dom kan vara för sent att ingripa disciplinärt
till följd av preskription. Därefter refereras det ovan (s. 3) återgivna
uttalandet ur proposition 1975:78 s. 195 och anförs vidare.

Normalt skall alltså en gärning som prövats i straffrättslig väg inte därefter
kunna underkastas också disciplinärt förfarande. Det senare bör kunna ske
endast i undantagsfall. Sådana undantag kan, såsom nämns i förarbetena,
vara att åklagaren avskriver ärendet emedan han anser att gärningen inte är
brottslig liksom att en friande dom grundas på en brist ur straffrättslig
synvinkel när det gäller subjektiva rekvisit, t. ex. krav på uppsåt, en brist som

SoU 1983/84:2

dock måhända inte föreligger i disciplinärt hänseende, där det räcker med
krav på oaktsamhet för ansvar. Har vederbörande myndighet i sådana fall
valt att göra åtalsanmälan i stället för att inleda disciplinärt förfarande -närmast genom att utfärda anmaning - kan givetvis frågan om disciplinansvar
förfalla till följd av att preskription hinner inträda medan det straffprocessuella
förfarandet pågår. Vill man komma till rätta med detta synes det kunna
ske genom att en särskild preskriptionsregel införes, exempelvis så anordnad
att en åtalsanmälan tillägges preskriptionsavbrytande verkan i disciplinärt
hänseende. Emellertid kan ifrågasättas om behovet av en sådan regel är så
starkt att det motiverar lagstiftning. Den nuvarande preskriptionsregeln i
14:5 LOA - av innebörd att disciplinpåföljd inte får åläggas om anmaning ej
delgivits inom två år efter förseelsen - synes tidsmässigt vara tilltagen så att
preskription normalt inte skall behöva inträda innan det straffprocessuella
förfarandet hunnit avslutas. Att ett - sannolikt helt ringa - antal fall kan
återstå som preskriptionshotade synes få bedömas som ett icke alltför högt
pris för att undvika en alltför vidlyftig lagstiftning.

Utskottet

Nuvarande regler för handläggning av ärenden rörande disciplinansvar hos
hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd innebär att i de fall fråga uppkommer
om åtal för samma förseelse handläggningen hos ansvarsnämnden måste
avbrytas t. v. i avvaktan härpå. Först om det visar sig att polis- eller
åklagarmyndigheten avskriver ärendet utan att åtal kommer till stånd kan
disciplinärendet tas upp på nytt. Även i vissa fall av friande dom i brottmålet
kan det tänkas att det kan bli aktuellt att pröva frågan om disciplinpåföljd.

Nämnda regler är avsedda att förebygga dubbelbestraffning. Det är inte
meningen att någon skall kunna ådömas disciplinpåföljd i ett fall där straff
redan bestämts av domstol. Har disciplinpåföljd ådömts tidigare har
domstolen att beakta detta vid straffmätningen.

I den motion som behandlas i detta betänkande påtalas att dessa regler ger
oönskade konsekvenser i de fall polisutredningen drar ut på tiden och åtal
därefter inte kommer till stånd. När ärendet avskrivits hos åklagarmyndigheten
kan nämligen frågan om disciplinpåföljd ha förfallit på grund av
preskription. Detta inträffar om inte preskriptionsavbrott görs inom två år
från förseelsen. Därigenom kan förhållandevis allvarliga förseelser helt
undgå påföljd, medan mera lindriga sådana - där fråga om åtal aldrig
uppkommit - leder till disciplinpåföljd. Motionärerna är starkt kritiska
häremot och anser att bestämmelserna bör ändras så att ansvarsnämnden kan
avbryta preskription utan hinder av att anmälan till åtal gjorts. Skulle det
sedan visa sig att åtal inte väcks kan disciplinärendet tas upp på nytt.

Utskottet kan i allt väsentligt ansluta sig till vad motionärerna anfört. Det
är stötande för rättskänslan om likartade förseelser i vissa fall leder till
disciplinpåföljd och i andra fall inte till följd av formella skäl. Även av hänsyn
till patienternas säkerhet och berättigade krav på att få en medicinskt riktig
vård är det angeläget att en prövning i nämnden kommer till stånd.

SoU 1983/84:2

Det finns således starka skäl för att överväga en ändring av bestämmelserna.

Riksdagen avslog under 1981/82 års riksmöte en motion som hade
beröringspunkter med den nu aktuella. Yrkandet innebar att redan ingivandet
av anmälan till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd skulle avbryta
preskription av disciplinpåföljd. Detta förslag avstyrktes enhälligt av justitieutskottet
med hänvisning till att förslaget inte tillgodosåg grundläggande
rättssäkerhetskrav på att den mot vilken åtgärd ifrågasätts måste få veta om
försummelsen preskriberas eller inte (se ovan s. 3). Socialutskottet delar
denna uppfattning. Preskriptionsavbrott bör således inte få ske på annat sätt
än genom att den enskilde i viss ordning får del av vad som anförts emot
honom. Det anförda innebär att utskottet inte heller kan acceptera den av
tjänsteansvarskommittén diskuterade lösningen att låta en anmälan till åtal
ha preskriptionsavbrytande verkan i disciplinärendet (se ovan s. 4).

Tjänsteansvarskommittén har vidare avvisat tanken på ändring av nu
aktuella lagbestämmelser beträffande offentliga funktionärer med hänvisning
till att tvåårsfristen normalt räcker till så att preskription inte behöver
inträda innan det straffprocessuella förfarandet avslutats. Kommitténs
betänkande har nyligen remissbehandlats och bereds f. n. inom regeringskansliet.
Enligt utskottets mening utgör emellertid kommitténs ställningstagande
i denna del inte något hinder mot att redan nu ta upp den fråga som
aktualiserats i motionen. Att det kan röra sig om ett förhållandevis litet antal
fall är knappast någon vägande invändning mot en ändring som utskottet, till
skillnad från tjänsteansvarskommittén, inte anser behöver leda till vidlyftig
lagstiftning. Utskottet vill vidare peka på att nuvarande regler sannolikt
medför större problem på hälso- och sjukvårdens område än när det gäller
offentliga funktionärer i allmänhet. Den vetenskapliga utredning som kan
erfordras angående vad som vållat ett dödsfall eller en viss medicinsk skada
kan vara mycket komplicerad och tidsödande. Detta ökar risken för att det
disciplinära ansvaret hinner preskriberas till följd av att åklagarens utredning
drar ut på tiden.

Sammanfattningsvis anser utskottet att hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
bör ges möjlighet att bryta preskription av disciplinpåföljd i avvaktan
på avgörande av åtalsfrågan. Detta kan ske genom att nämnden genomgående
får överlämna anmälan jämte därtill hörande handlingar till den mot
vilken åtgärd ifrågasätts. Väcks åtal bör frågan om disciplinpåföljd anses
förfallen, medan nämnden i annat fall kan fortsätta sin handläggning efter det
att åklagaren för sin del avskrivit ärendet. Det bör ankomma på regeringen
att framlägga förslag om ändring av lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och
sjukvårdspersonalen m. fl. i enlighet härmed.

Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.

SoU 1983/84:2

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motion 1982/83:1288 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 11 oktober 1983

På socialutskottets vägnar
INGEMAR ELIASSON

Närvarande: Ingemar Eliasson (fp), Evert Svensson (s), Göte Jonsson (m),
John Johnsson (s), Rune Gustavsson (c), Kjell Nilsson (s), Blenda Littmarck
(m), Stig Alftin (s), Lilly Bergander (s), Ann-Cathrine Haglund (m), Ulla
Tillander (c), Anita Persson (s), Ingvar Eriksson (m), Inga Lantz (vpk) och
Aina Westin (s).

minab/gotab Stockholm 1983 77124