SkU 1983/84:46

Skatteutskottets betänkande
1983/84:46

om sanktionsavgifter vid överträdelser av import- och
exportregleringar (prop. 1983/84:192)
Sammanfattning

I betänkandet behandlas - förutom propositionen - tre motioner som alla
innehåller yrkanden om avslag på det av regeringen begärda bemyndigandet
att meddela föreskrifter om sanktionsavgift vid in- och utförsel.

I en gemensam reservation fullföljer de borgerliga ledamöterna sitt
yrkande om avslag på propositionen i denna del. De begär dessutom att
riksdagen skall som sin mening ge regeringen till känna att vissa delar av
8 kap. regeringsformen bör bli föremål för översyn.

Propositionen

Regeringen (finansdepartementet) föreslår i proposition 1983/84:192 att
riksdagen antar vid propositionen fogade förslag till

1. lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela
föreskrifter om in- eller utförsel av varor,

2. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370).

I propositionen läggs fram förslag om regler som gör det möjligt att
införa en sanktionsavgift vid överträdelser av föreskrifter om in- och
utförsel av varor. Härmed avses sådana föreskrifter om import- och exportbegränsningar
m.m. som riksdagen delegerat till regeringen att besluta
om. Det föreslås att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter även
om sanktionsavgift i dessa fall. Bestämmelserna föreslås bli intagna i lagen
(1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel
av varor. I lagen ges vissa grundläggande bestämmelser om avgiftens
utformning. Således anges att avgiften skall kunna uppgå till högst 20
procent av varans värde, att den skall påföras den för vars räkning in- eller
utförseln sker, att avgift inte skall tas ut vid ursäktliga förhållanden samt
att ett beslut om avgift skall kunna överprövas. Sanktionsavgiften skall
enligt förslaget inte vara avdragsgill vid inkomsttaxeringen. Detta föranleder
en ändring i 20 § kommunalskattelagen (1928:370).

En ändring av motsvarande innebörd föreslås i 20 § kommunalskattelagen
med avseende på kontrollavgift vid olovlig parkering. Ett förslag till
lag om sådan avgift har lämnats till riksdagen.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 1984.

1 Riksdagen 1983184. 6 sami. Nr 46

SkU 1983/84:46

Lagförslagen har följande lydelse.

1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela
föreskrifter om in- eller utförsel av varor

• ;v

Härigenom föreskrivs i fräga om lagen (1975:85) med bemyndigande att
meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor
dels att 2 § skall ha nedan angivna lydelse.

dets att i lagen skall införas en ny paragraf. 3 S. av nedan angivna

lydelse.

Nuvarande lydelse

Bemyndigandet i denna lat; medför
ej befogenhet att meddela föreskrifter
om tull. Ej heller medför
det befogenhet att meddela föreskrifter
om annan avgift än sadan
som avser kostnad för handläggning
av fråga om tillstånd, för omhändertagande
av gods eller för
kontroll, inspektion eller annan
därmed jämförlig åtgärd.

Föreslagen lydelse

Bemyndigandet i / S medför inte
befogenhet att meddela föreskrifter
om tull. Ej heller medför del befogenhet
att meddela föreskrifter om
annan avgift än sådan som föijer av
3 $ eller avser kostnad för handläggning
av fråga om tillstånd, för
omhändertagande av gods eller för
kontroll, inspektion eller annan
därmed jämförlig åtgärd.

Regeringen får föreskriva att en
särskild avgift skall erläggas till
staten vid överträdelser av föreskrifter
enligt I $. Avgiften skall las
nl av den för vars räkning in- eller
utförseln sker. Den för uppgå lill
högst tjuga procent av varans värde.
Om en överträdelse är ursäktlig
skall avgift inte tas ut. Ett heslut
ant avgift skall kunna överprövas.

Denna lag träder i kraft den I juli 1984.

SkU 1983/84:46

2 Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrivs atl 20 § kommunalskattelagen (1928:370) skall ha
nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 §'

Vid beräkningen av inkomsten frän särskild förvärvskälla skall alla
omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibehållande
avräknas från samtliga intäkter i pengar eller pengars värde (bruttointäkt),
som har influtit i förvärvskällan under beskattningsåret. Att
koncernbidrag, som inte utgör sådan omkostnad, ändå skall avräknas i
vissa fall och inräknas i bruttointäkt hos mottagaren framgår av 43 § 3
mom.

Avdrag får inte göras för:

den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, såsom
vad skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller
därmed jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll:

kostnader i samband med plockning av vilt växande bär och svampar till
den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria enligt
19 §;

värdet av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet utförts
av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyldiges
barn som ej fyllt 16 år;

ränta på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans förvärvsverksamhet;svenska

allmänna skatter;
kapitalavbetalning på skuld;
avgift enligt 8 kap. studiestödslagen (1973:349);
avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift;

avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt
byggande m.m.;
avgift enligt 99 a § utlänningslagen (1980:376);
avgift enligt 26 § arbetstidslagen (1982:673);
straffavgift enligt 8 kap. 7 § tredje stycket rättegångsbalken;
belopp, för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig enligt 75 § uppbördslagen
(1953:272) eller för vilket betalningsskyldighet föreligger på grund av
underlåtenhet att göra avdrag enligt lagen (1982:1006) om avdrags- och
uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar;
avgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift;

kontrollavgift enligt lagen
<1984:000) om kontrollavgift vid
olovlig parkering;

1 Senaste lydelse 1983:1051.

1* Riksdagen 1983184. 6sami. Nr 46

SkU 1983/84:46

överförbrukningsavgift enligt ransoneringslagen (1978:268);
vattenföroreningsavgift enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening
från fartyg;

avgift enlin! JU lnnea (!975:H5)
nied bemyndigande ali meddela föreskrifter
om in- eller utförsel av
varor;

ränta på lånat kapital till den del räntan täcks av sådant statligt bidrag
som avses i punkt 7 av anvisningarna till 24 §:
kapitalförlust m.m. i vidare män än som får ske enligt 76 §.

(Se vidare anvisningarna.)

Denna lag träder i kraft deni juli 1984.

Motionerna

1983/84:2923 av Knut Wachtmeister m. fl. (m)

I motionen yrkas att riksdagen avslår propositionen.

1983/84:2924 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c)

I motionen yrkas

1. att riksdagen beslutar att avslå förslagen i propositionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om behovet av en översyn av vissa delar av RF kap. 8.

1983/84:2925 av Kjell Johansson m. fl. (fp)

I motionen yrkas att riksdagen avslår propositionen.

Yttrande från annat utskott

Skatteutskottet har inhämtat yttrande i ärendet från konstitutionsutskottet.
Yttrandet (KU 1983/84:4y) har fogats som bilaga till betänkandet.

Utskottet

Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) skall föreskrifter om förhållandet
mellan enskilda och det allmänna som avser ingrepp i enskildas personliga
eller ekonomiska förhållanden beslutas av riksdagen genom lag.

Utan hinder av denna bestämmelse kan riksdagen enligt 8 kap. 7 § första
stycket 3 RF bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om in- och
utförsel av varor, förutsatt att dessa föreskrifter gäller annat än skatt. Enligt
andra stycket i samma lagrum medför sådant bemyndigande inte heller rätt
att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Genom

SkU 1983/84:46

lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller
utförsel av varor har riksdagen utnyttjat sin delegeringsrätt enligt 8 kap. 7 §
första stycket 3 RF.

Förslaget i propositionen innebär att regeringen bemyndigas meddela
föreskrifter om sanktionsavgifter vid överträdelser av föreskrifter om in- och
utförsel av varor. Propositionen innehåller också förslag om att kontrollavgift
vid olovlig parkering inte skall vara avdragsgill i beskattningshänseende.

Det i propositionen begärda bemyndigandet ger regeringen möjlighet att
besluta inte bara om tillämpningsområdet, dvs. vilka licensbestämmelser
m. m. som skall skyddas med sanktionsavgifter, utan också om vilka
förfaranden, dvs. vilka oriktiga handlingar och underlåtenheter som skall
kunna föranleda avgiftspåföring.

Sanktionsavgift skall tas ut av den för vars räkning in- eller utförsel sker
och kunna uppgå till 20 % av varans värde. Någon direkt bedömning av
huruvida uppsåt eller oaktsamhet förelegat i det omstridda fallet skall
beslutsmyndighet inte behöva inlåta sig på, men avgiften skall inte tas ut i
ursäktliga fall. Ett beslut om avgift skall kunna omprövas om tulltaxeringsbeslutet
ändras och det skall också kunna överprövas. Avgiften skall inte
vara avdragsgill i inkomstskattehänseende.

I tre motioner, 2923 av Knut Wachtmeister m. fl. (m), 2924 av Bertil
Fiskesjö m. fl. (c) och 2925 av Kjell Johansson m. fl. (fp) yrkas avslag på
propositionen i denna del. Motionen 2924 innehåller dessutom en begäran
om översyn av vissa delar av 8 kap. RF i syfte bl. a. att klarlägga skillnaden
mellan skatter och avgifter samt innebörden av bemyndiganden från
riksdagen till regeringen och av sanktionsavgiftssystemet. Till stöd för
yrkandet om avslag på propositionen åberopas i samtliga motioner konstitutionella
skäl. Motionärerna bakom motionerna 2923 och 2924 hävdar att
delegation inte kan grundas på 8 kap. 7 § RF då sanktionsavgiften enligt
deras uppfattning utgör sådan annan rättsverkan av brott som enligt andra
stycket i detta lagrum inte kan bli föremål för delegation. Motionärerna
stöder sig därvid på den uppfattning som lagrådets majoritet gett uttryck åt.

I fråga om kontrollavgift vid olovlig parkering har vid utskottsbehandlingen
samtliga motionärer förklarat sig inte ha något att invända mot propositionen.

De uppgifter som lämnas i propositionen liksom de upplysningar som
utskottet erhållit vid kontakter med företrädare för generaltullstyrelsen
(GTS) bestyrker enligt utskottets mening att kontrollinsatser är nödvändiga
om man vill komma till rätta med oegentligheter i samband med import och
export. Som departementschefen framhåller är emellertid enbart kontrollåtgärder
inte tillräckliga för att komma till rätta med överträdelserna. För att
nå en bättre regelefterlevnad måste dessa kombineras med ett effektivt och
väl fungerande sanktionssystem. Mot den bakgrunden och då - som
framhållits av departementschefen och GTS - den nuvarande ordningen inte
erbjuder tillräckliga möjligheter att verksamt beivra överträdelser av inför -

SkU 1983/84:46

sel- och utförselregleringar finner utskottet att en möjlighet bör införas att
ingripa med sanktionsavgifter.

Fråga uppkommer då huruvida bestämmelser om sådana avgifter bör
meddelas i lag eller om riksdagens normgivningsmakt i det aktuella fallet kan
med stöd av 8 kap. 7 § RF delegeras till regeringen. I denna fråga har
skatteutskottet inhämtat konstitutionsutskottets yttrande. Yttrandet är fogat
som bilaga till detta betänkande. Konstitutionsutskottet, som utförligt
redovisar de skäl vilka departementschefen åberopar som konstitutionellt
stöd för bemyndigandet och de i motionerna framförda motiven för avslag på
propositionen, finner för egen del att RF inte uppställer något hinder mot
delegering i förevarande fall. Utskottet framhåller därvid att sanktionsavgiften
har en funktion liknande de straffrättsliga bestämmelsernas och att den i
praktiken också kommer att utgöra ett komplement till dessa bestämmelser.
Utskottet finner det därför inte helt uppenbart att delegering i förevarande
fall kan ske endast med tillämpning av 8 kap. 7 § första stycket RF. Däremot
ger - menar utskottet - andra stycket i samma författningsrum stöd för
uppfattningen att en delegering är möjlig. En tolkning av denna bestämmelse
mot bakgrund av uttalanden som gjorts under förarbetena till RF leder
nämligen enligt utskottets uppfattning till den slutsatsen att bestämmelsens
innebörd måste vara att möjligheterna att delegera är begränsade endast
såvitt gäller svårare påföljder än böter, och sanktionsavgiften kan - menar
utskottet - inte anses utgöra en påföljd som är svårare än böter.

Skatteutskottet kan i allt väsentligt ansluta sig till konstitutionsutskottets
uppfattning, som för övrigt överensstämmer med den som en av lagrådets
ledamöter gett uttryck åt. Som utskottet tidigare framhållit utgör ett effektivt
och väl fungerande sanktionssystem ett viktigt komplement till kontrollinsatser
på import- och exportområdet, och eftersom regeringen redan har
riksdagens bemyndigande att meddela föreskrifter om in- och utförsel av
varor förefaller det utskottet naturligt att regeringen också får möjlighet att
bestämma om sanktionsavgifter vid överträdelser av sådana föreskrifter. Det
förhållandet att skyddsintressena inom internationell handel ändras snabbt
ger ytterligare stöd åt denna uppfattning.

Utskottet har vid sitt ställningstagande också beaktat att möjligheten att
införa sanktionsavgifter enligt det begärda bemyndigandet endast skall
utnyttjas beträffande regleringar som skall tillgodose allmänna intressen, att
det skall finnas ett uttalat behov av sanktionsavgift vid sidan av de
straffrättsliga reaktionsmöjligheterna, att avgift inte skall tas ut om en
överträdelse är ursäktlig och att beslut om avgift skall kunna överprövas. Det
kan enligt utskottets mening således förutsättas att det nya påföljdssystemet
kommer att utformas under största möjliga hänsynstagande till rättssäkerhetsintressen.
Med det anförda tillstyrker utskottet att regeringen erhåller
bemyndigande att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter i enlighet med
förslaget i propositionen. Utskottet avstyrker följaktligen motionerna i
motsvarande del.

SkU 1983/84:46

Med anledning av motion 2924 vill utskottet erinra om att utskottet
tidigare betonat önskvärdheten av att gränsen mellan skatt och avgift
fastställs mera entydigt än som nu är fallet och att detta lämpligen bör ske vid
en kommande grundlagsrevision. I likhet med konstitutionsutskottet finner
skatteutskottet däremot någon översyn i särskilda former av 8 kap. 7 § RF
f. n. inte påkallad. Utskottet avstyrker därför motionen även i denna del.

Mot förslaget i propositionen att kontrollavgift vid olovlig parkering inte
skall vara avdragsgill vid beskattningen har utskottet inte funnit anledning till
erinran.

Utskottet hemställer

1. beträffande bemyndigande att meddela föreskrifter om sanktions -avgifter

att riksdagen med bifall till proposition 1983/84:192 avslår motionerna
1983/84:2923 i motsvarande del, 1983/84:2924 yrkande 1 i
motsvarande del och 1983/84:2925 i motsvarande del,

2. beträffande viss översyn av RF

att riksdagen avslår motion 1983/84:2924 yrkande 2,

3. beträffande kontrollavgift vid olovlig parkering

att riksdagen med bifall till propositionen avslår motionerna
1983/84:2923 i motsvarande del, 1983/84:2924 yrkande 1 i motsvarande
del och 1983/84:2925 i motsvarande del.

4. beträffande lagförslagen

att riksdagen med åberopande av vad utskottet ovan anfört och
hemställt antar de vid propositionen fogade förslagen till

1. lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att
meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor,

2. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370).

Stockholm den 17 maj 1984

På skatteutskottets vägnar
RUNE CARLSTEIN

Närvarande: Rune Carlstein (s), Knut Wachtmeister (m), Stig Josefson (c),
Hagar Normark (s), Bo Lundgren (m), Ingemar Hallenius (c), Bo Forslund
(s), Egon Jacobsson (s), Karl Björzén (m), Kjell Johansson (fp), Anita
Johansson (s), Anna Lindh (s), Ewy Möller (m), Bruno Poromaa (s) och
Erkki Tammenoksa (s).

SkU 1983/84:46

Reservationer

Bemyndigande att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter (mom. 1)

1. Knut Wachtmeister (m), Stig Josefson (c), Bo Lundgren (m), Ingemar
Hallenius (c), Karl Björzén (m), Kjell Johansson (fp) och Ewy Möller (m)
anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar på s. 5 med ”De
uppgifter” och slutar på s. 6 med ”motsvarande del” bort ha följande lydelse:

Vid remissbehandlingen av den departementspromemoria som ligger till
grund för förslaget i propositionen uttalades betänkligheter mot att införa en
så kännbar reaktion som sanktionsavgiften utgör. I vart fall borde - sades det
- så inte ske utan ingående överväganden. Det gjordes också gällande att en
ordning som gjorde det möjligt att mera direkt rikta in sanktionen mot
orättmätiga vinster som kunnat komma ett företag till del utgjorde ett
verksammare medel när det gällde att komma till rätta med oegentligheter i
samband med in- och utförsel.

På förslag av regeringen har riksdagen numera också beslutat vissa
ändringar i 36 kap. brottsbalken som gör det möjligt att förverka sådana
företagsekonomiska vinster som uppkommit hos näringsidkare till följd av
brott som begåtts i utövningen av deras verksamhet. Bestämmelserna tar inte
enbart sikte på direkta brottsförtjänster utan även på värdet av sådana
ekonomiska fördelar som på ett mera indirekt sätt kan härledas till brottet,
och de skall kunna tillämpas vid såväl brottsbalksbrott som specialstraffrättsliga
överträdelser.

Sanktionsavgifter har hittills reglerats i lag. De skäl som i propositionen
anförs till stöd för en annan ordning finner utskottet inte bärande. En
majoritet av lagrådets ledamöter har kommit till samma uppfattning och
uttalar att en delegation av normgivningsmakten i förevarande fall inte kan
sägas entydigt stå i överensstämmelse med RF.

Finansministern gör gällande att en delegering skulle vara möjlig därför att
sanktionsavgifter inte kan betraktas som vare sig en brottspåföljd eller någon
annan rättsverkan av brott. Han går därvid emot också den uppfattning som i
lagrådet framförts av justitierådet Höglund, vilken gör gällande att sanktionsavgiften
bör ses som en påföljd som inte är svårare än böter och att
därför något grundlagshinder inte föreligger mot att låta ett bemyndigande
att meddela föreskrifter om in- och utförsel omfatta också rätt att ingripa med
sanktionsavgifter vid överträdelser av sådana föreskrifter.

Vid en bedömning av grundlagsenligheten av förslaget måste - som
reservanterna i konstitutionsutskottet framhåller - tas särskild hänsyn till
sanktionsavgifternas speciella karaktär. De intar uppenbarligen en särställning
genom att de visserligen kan sägas formellt stå utanför den straffrättsliga
ordningen men att de samtidigt till sin funktion står mycket nära straffrättsliga
påföljder.

SkU 1983/84:46

Det finns enligt utskottets mening därför särskild anledning att, som
lagrådets majoritet framhåller, av rättssäkerhetsskäl tolka bestämmelserna i
8 kap. 7 § andra stycket RF restriktivt. Ett ytterligare skäl för en sådan
tolkning utgör enligt utskottets mening den omständigheten att bemyndigandet
i förevarande fall skulle ge regeringen möjlighet att göra mycket
betydande ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. I sammanhanget
bör erinras om att - enligt uttalande i propositionen - ett av huvudskälen till
att propositionen lagts är att de straff som f. n. utdöms som regel stannar vid
måttliga böter och att sanktionssystemet därför ansetts böra kompletteras
med effektivare reaktionsmöjligheter. Även om en sanktionsavgift på upp
till 20 % av en varas värde formellt sett kan sägas vara en lindrigare påföljd
än böter torde det i realiteten oftast förhålla sig precis tvärtom.

Utskottet anser således att föreskrifter av den art som aktualiserats i
propositionen bör meddelas av riksdagen i lag. På grund härav och med
hänvisning i övrigt till den avvikande mening som fogats vid konstitutionsutskottets
yttrande avstyrker utskottet propositionen. Ställningstagandet innebär
bifall till motionerna i motsvarande del.

dels att utskottet under mom. 1 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motionerna 1983/84:2923 i motsvarande
del, 1983/84:2924 yrkande 1 i motsvarande del och 1983/84:2925 i
motsvarande del avslår proposition 1984/84:192 i denna del.

Viss översyn av RF (mom. 2)

2. Knut Wachtmeister (m), Stig Josefson (c), Bo Lundgren (m), Ingemar
Hallenius (c), Karl Björzén (m), Kjell Johansson (fp) och Ewy Möller (m)
anser

dels att det näst sista stycket av utskottets yttrande bort ha följande lydelse:

Det förevarande ärendet belyser de tolkningsproblem som kan uppkomma
i fråga om bestämmelserna i 8 kap. RF. Med hänsyn härtill och då det enligt
utskottets mening är angeläget att få till stånd en klarare gränsdragning
mellan skatt och avgift än den som f. n. tillämpas inom regeringskansliet
tillstyrker utskottet också utredningsyrkandet i motion 2924.

dels att utskottet under mom. 2 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motion 1983/84:2924 yrkande 2 som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om
behovet av en översyn av vissa delar av 8 kap. RF.

Lagförslagen (mom. 4)

3. Knut Wachtmeister (m), Stig Josefson (c), Bo Lundgren (m), Ingemar
Hallenius (c), Karl Björzén (m). Kjell Johansson (fp) och Ewy Möller (m)
anser

SkU 1983/84:46

att utskottet under mom. 4 bort hemställa

att riksdagen till följd av vad ovan anförts och hemställts

1. avslår det vid propositionen fogade förslaget till lag om ändring i
lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om
in- eller utförsel av varor,

2. antar det vid propositionen fogade förslaget till lag om ändring i
kommunalskattelagen (1928:370) med den ändringen att 20 §
erhåller följande som reservanternas förslag betecknade lydelse:

Regeringens förslag Reservanternas förslag

20 §

Vid beräkningen från fartyg;

avgift enligt 3 § lagen (1975:85)
med bemyndigande att meddela föreskrifter
om in- eller utförsel av varor;
ränta på 36 §.

SkU 1983/84:46

Bilaga

Konstitutionsutskottets yttrande
1983/84:4 y

om sanktionsavgifter på tullområdet (prop. 1983/84:192 jämte motioner) Till

skatteutskottet

Skatteutskottet har hemställt om konstitutionsutskottets yttrande över
proposition 1983/84:192 om sanktionsavgifter vid överträdelser av importoch
exportregleringar samt de med anledning av propositionen väckta
följdmotionerna. I motionerna riktas invändningar från konstitutionella
utgångspunkter mot ett i propositionen framlagt lagförslag. Invändningarna
går i samma riktning som de erinringar mot lagförslaget som förts fram av
lagrådet i dess yttrande över förslaget.

Utskottet redovisar i det följande propositionens huvudsakliga innehåll i
nu aktuell del samt motionerna och lagrådets yttrande. Därefter följer
utskottets överväganden.

Propositionen

I propositionen föreslås en sanktionsavgift på tullområdet. Bakgrunden till
förslaget är bl. a. svårigheter att komma till rätta med ofta förekommande
överträdelser av införselbegränsningar. Som särskilt viktigt i en strävan att
komma till rätta med dessa svårigheter framhålls i propositionen ett effektivt
och väl fungerande sanktionssystem. Nuvarande sanktionsmöjligheter anses
i propositionen vara otillräckliga såsom medel att verksamt beivra överträdelserna.
En särskild sanktionsavgift har härvid bedömts kunna utgöra ett
effektivt komplement till sanktionsordningen i övrigt.

Tillämpningsområdet för sanktionsavgiften föreslås få bestämmas närmare
av regeringen i en förordning. För detta ändamål föreslås att ett tidigare
givet bemyndigande rörande import- och exportbegränsningar utvidgas till
att omfatta också sanktionsavgiften. Det tidigare bemyndigandet finns i
lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- och
utförsel av varor. Vissa grundläggande bestämmelser om avgiftens utformning
skall samtidigt ges i lagen.

Som konstitutionellt stöd för bemyndigandet har i propositionen åberopats
att den möjlighet som medges i 8 kap. 7 § första stycket 3. regeringsformen
(RF) att delegera föreskrifter rörande in- och utförsel av varor också
rymmer föreskrifter om sanktionsavgifter. Den undantagsregel i 7 § andra
stycket som innebär att delegationen ej kan avse föreskrifter om annan
rättsverkan av brott än böter anses inte utgöra något hinder mot delegeringen.
Som skäl för denna ståndpunkt anförs i propositionen bl. a. att er

SkU 1983/84:46

sanktionsavgift av ifrågavarande slag inte skall betraktas som vare sig
brottspåföljd eller någon annan rättsverkan av brott.

Även om man skulle anse att sanktionsavgifterna företer så stora likheter
med brottspåföljder, att reglerna i 7 § andra stycket analogiskt bör tillämpas
på dem, blir slutresultatet detsamma enligt propositionen. Ett analogiskt
resonemang skulle enligt propositionen leda till att sanktionsavgifter jämställs
med böter.

Förslaget att till regeringen överlämna att bestämma det närmare tillämpningsområdet
för ifrågavarande sanktionsavgift har sin grund i bl. a. det
förhållandet att skyddsintressena på tullområdet snabbt kan undergå förändringar.
Det anses i propositionen därför värdefullt att regeringens befogenhet
inte inskränks till några särskilda företeelser. Som allmänna riktpunkter
skall dock gälla bl. a. att endast angelägna intressen skall tillgodoses. Det
skall vidare finnas ett uttalat behov av en sanktionsavgift vid sidan av de
straffrättsliga reaktionsmöjligheterna. Avsikten är att avgiftsområdet
åtminstone till en början skall vara begränsat till i huvudsak viss tekoimport,
beträffande vilken det sedan lång tid ansetts angeläget att införa sanktionsavgifter.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1984.

Motionerna

I tre följdmotioner som väckts i ärendet yrkas från konstitutionella
utgångspunkter avslag på propositionen.

Enligt motion 1983/84:2923 av Knut Wachtmeister m.fl. (m) kan delegationen
inte grundas på 8 kap. 7 § RF, eftersom föreskrifterna enligt andra
stycket i nämnda bestämmelse inte kan avse annan rättsverkan av brott än
böter. Någon annan grund för delegeringen finns inte i RF. Motionärerna
anser att beslut om sanktionsavgifter kräver riksdagens medverkan genom
direkta bestämmelser i lag. Motionärerna pekar härvid på en bestämmelse i 8
kap. 7 § andra stycket andra meningen RF. Enligt bestämmelsen kan
riksdagen i en lag, som innehåller ett bemyndigande enligt 7 § första stycket,
föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som
regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

Också enligt motion 1983/84:2924 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c) måste
grundlagsenligheten i det föreslagna bemyndigandet prövas mot bakgrund av
bestämmelserna i 8 kap. 7 § RF. Motionärerna anser för sin del att
sanktionsavgiften utgör sådan ”annan rättsverkan av brott än böter” som i
enlighet med 7§ andra stycket inte kan bli föremål för delegation. Den
tveksamhet rörande grundlagsenligheten som framkommit i ärendet motiverar
enligt motionen att förslaget avvisas av riksdagen. Det är ur rättssäkerhets-
och rättstillämpningssynpunkt synnerligen olyckligt om välgrundat
tvivel på grundlagsenligheten skulle kvarstå efter riksdagsbehandlingen,
menar motionärerna. Motionärerna erinrar också om att riksdagen tidigare

SkU 1983/84:46

inte avhänt sig normgivningsmakt rörande sanktionsavgifter. Om regeringen
anser det angeläget med en sanktionsavgift bör den enligt motionen
återkomma med ett förslag som är acceptabelt ur grundlagssynpunkt.

I motion 2924 tas i sammanhanget upp fråga om en översyn av vissa delar
av 8 kap. RF. Genomgången av ifrågavarande ärende och av den statsrättsliga
litteraturen på området visar enligt motionen att vissa delar av 8 kap. RF
ofta ger upphov till tveksamhet vad gäller tolkning och tillämpning. Detta
gäller inte minst distinktionen mellan skatter och avgifter och innebörden av
bemyndiganden från riksdagen till regeringen och därav härledd subdelegation
till myndigheterna. Detta, fortsätter motionärerna, gäller också systemet
med sanktionsavgifter av olika slag, vilket knappast var känt när
grundlagen skrevs och inte alls behandlades av grundlagberedningen.
Motionärerna förordar således en översyn av de delar av RF som angetts i
motionen. Denna uppgift kan enligt motionen åläggas den aviserade nya
författningsutredningen. Regeringen bör enligt motionen ges till känna vad
som anförts i motionen om behovet av en översyn i vissa delar av 8 kap. RF.

I motion 1983/84:2925 av Kjell Johansson m. fl. (fp) hänvisas till att två av
lagrådets ledamöter framfört så stor tvekan i fråga om grundlagsenligheten
av det begärda bemyndigandet att de inte anser sig kunna tillstyrka förslaget.
Enligt motionen är de argument som härvid anförts övertygande. Detta
innebär enligt motionen att propositionen bör avslås, eftersom det föreslagna
bemyndigandet skulle strida mot grundlag.

Lagrådets yttrande

Lagrådet har i yttrande över förslaget uttalat sig i fråga huruvida
delegering av rätten att meddela föreskrifter rörande sanktionsavgifter är
möjlig med stöd av dels 8 kap. 9 § andra stycket, dels 8 kap. 7 § RF. Särskilda
yttranden har härvid lämnats av regeringsrådet Wahlgren med vilken f. d.
justitierådet Hessler instämt och av lagrådets ordförande, justitierådet
Höglund.

Enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF kan regeringen bemyndigas att meddela
sådan föreskrift om avgifter som på grund av 8 kap. 3§ RF annars skall
meddelas av riksdagen. Lagrådets ledamöter är ense om att en delegering av
beslutanderätt rörande den aktuella sanktionsavgiften inte kan grundas på
denna bestämmelse.

Beträffande frågan om delegering är möjlig med stöd av 8 kap. 7 § RF har
två olika meningar framkommit i lagrådet. Meningarna är samstämmiga så
långt att möjlighet till delegering inte anses föreligga enbart med tillämpning
av 7 § första stycket som innehåller en regel om delegering av beslutanderätt
rörande in- och utförsel av varor. De olika meningarna har sin grund i olika
synsätt vad gäller betydelsen av regeln i 7 § andra stycket om att bemyndigande
enligt första stycket inte medför rätt att meddela föreskrifter om annan

SkU 1983/84:46

rättsverkan av brott än böter.

Lagrådsledamöterna Wahlgren och Hessler har härvid framhållit att de
överträdelser som den aktuella sanktionsavgiften är avsedd att omfatta i de
allra flesta fall åtminstone teoretiskt skulle kunna åtkommas med straff enligt
de särskilda straffstadganden som finns i varusmugglingslagen m. fl. författningar.
Det skulle enligt deras mening innebära att sanktionsavgiften, i den
mån den är avsedd att träffa överträdelser som redan är belagda med straff,
skulle utgöra annan rättsverkan av brott än böter. Rätten att besluta om
sanktionsavgifter kan därför på grund av bestämmelserna i andra stycket inte
delegeras till regeringen. De måste i stället på det sätt som anvisas i andra
stycket andra meningen tas in i den lag som innehåller bemyndigandet att
besluta de föreskrifter som kan medföra sanktionsavgifter om de överträds.
Även om rekvisiten för sanktionsavgiften skulle vara delvis andra än de som
gäller för brott anser Wahlgren och Hessler att 8 kap. 7 § inte bör anses
medge delegationsrätt. Deras ställningstagande grundar sig därvid på att det
med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som RF:s regler skall ge finns
anledning att tolka bestämmelsen i andra stycket första meningen restriktivt,
och att sanktionsavgiften vid sådan tolkning inte är att jämställa med böter.

Ledamoten Höglund anser att delegationsrätt bör föreligga eftersom
sanktionsavgiften närmast framstår som en påföljd som är att jämställa med
böter.

Utskottet

I propositionen föreslås en sanktionsavgift på tullområdet. Avgiften riktar
sig mot överträdelser i vissa fall av reglerna om in- och utförsel av varor. För
detta ändamål föreslås nya bestämmelser i lagen (1975:85) med bemyndigande
att meddela föreskrifter om in- och utförsel av varor. Genom de nya
bestämmelserna kompletteras tidigare givet bemyndigande rörande importoch
exportbegränsningar m. m. med en möjlighet för regeringen att ge
föreskrifter också om en sanktionsavgift. Lagen skall innehålla vissa
grundläggande bestämmelser om avgiftens utformning.

Sanktionsavgiften innebär ett åliggande för den enskilde och ett ingrepp i
dennes ekonomiska förhållanden. Föreskrifter om avgiften skall därför i
enlighet med 8 kap. 3 § RF i första hand beslutas av riksdagen genom lag.

I 8 kap. 7§ har öppnats möjlighet att utan hinder av 3§ delegera
normgivningsmakt i vissa särskilt angivna ämnen. Ett sådant ämne gäller
föreskrifter om in- och utförsel av varor om det är fråga om annat än skatt.
Det tidigare bemyndigandet i den ovan nämnda 1975 års lag grundas på
denna regel i RF.

Frågan är om detta stadgande medger att beslutanderätten om även den nu
ifrågavarande sanktionsavgiften kan överlämnas till regeringen. Enligt en
bestämmelse i paragrafens andra stycke kan bemyndigandet omfatta rätt att
meddela föreskrifter om böter men däremot inte föreskrifter om annan
rättsverkan av brott.

SkU 1983/84:46

Om detta kan utgöra ett hinder mot delegeringen har berörts av
finansministern i samband med anmälan av lagrådsyttrandet i ärendet.
Därvid har framhållits att sanktionsavgifter på olika sätt skiljer sig från regler
om straffansvar. Som exempel anförs att sanktionsavgifter kan åläggas
juridiska personer. De konstrueras vidare inte sällan på så sätt att avgiftsskyldigheten
bygger på strikt ansvar. Vidare är det i många fall myndigheter
utanför rättsväsendet som fattar beslut om åläggande av avgifterna. I de fall
då straffpåföljder och sanktionsavgifter används parallellt på samma område
framstår enligt propositionen avgiftsreglerna som helt självständiga i förhållande
till straffreglerna. Det saknar enligt den i propositionen företrädda
meningen betydelse för den statsrättsliga bedömningen av en regel om
sanktionsavgift, att ett på så sätt sanktionerat handlande eventuellt också kan
medföra straffansvar för någon.

Ett synsätt enligt vilket sanktionsavgifterna bör betraktas på samma sätt
som brottspåföljder vid tillämpning av 8 kap. 7 § RF leder enligt propositionen
till samma slutresultat. Avgifterna bör enligt propositionen i så fall anses
jämställda med böter.

Sanktionsavgiftens konstruktion medför att den formellt kommer att stå
utanför den straffrättsliga ordningen. Avgiftspåföringen kommer således i
formell mening inte att vara beroende av ett bakomliggande brottsligt
förhållande. Å andra sidan har sanktionsavgiften en funktion som liknar den
som är avsikten med de straffrättsliga bestämmelserna. Den kommer också i
praktiken att utgöra ett komplement till de straffrättsliga bestämmelserna.
Då det sålunda inte är helt uppenbart att delegering i förevarande fall kan ske
endast med tillämpning av 8 kap. 7 § första stycket måste också närmare
övervägas betydelsen av den bestämmelse i paragrafens andra stycke som
enligt sin ordalydelse ej medger delegering när det är fråga om föreskrifter
rörande annan rättsverkan av brott än böter.

En tolkning av bestämmelsen mot bakgrund av uttalanden som gjordes
under förarbetena (prop. 1973:90 s., 314 f.) leder enligt utskottets uppfattning
till resultatet att bestämmelsens måste anses innefatta en begränsning av
möjligheterna till delegering endast såvitt gäller svårare påföljder än böter.
Så har bestämmelsen också tolkats när det vid införandet av 1975 års lag med
bemyndigande på tullområdet (prop. 1975:8) förutsattes att bemyndigandet
att föreskriva om in- och utförsel av varor också borde kunna medföra rätt att
föreskriva t. ex. vitespåföljd. Eftersom sanktionsavgiften enligt utskottets
mening inte kan anses utgöra en påföljd som är svårare än böter kan 8 kap. 7 §
andra stycket således inte utgöra något hinder mot delegeringen. Denna
uppfattning har också framförts av lagrådsledamoten Höglund.

Det kan i sammanhanget nämnas att det i rättsvetenskaplig doktrin finns
stöd för uppfattningen att delegationsrätt föreligger i ett fall som det
förevarande. Sålunda uttalar Håkan Strömberg i sin skrift Normgivningsmakten
enligt 1974 års regeringsform, 1983, s. 99, att det inte finns något
hinder mot att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigas att meddela

SkU 1983/84:46

föreskrifter om exempelvis avgifter av tvångskaraktär inkl. sanktionsavgifter.

Sammanfattningsvis vill utskottet således som sin mening rörande möjligheten
till delegering i förevarande fall uttala att RF inte uppställer något
hinder mot delegeringen. Utskottet vill dock samtidigt framhålla att det i
propositionen förebragts särskilda skäl för att tillämpningsområdet av den
ifrågavarande avgiften bör bestämmas av regeringen.

Beträffande det i motion 2924 framställda yrkandet om en översyn i vissa
delar av 8 kap. RF förutsätter utskottet att såväl de olika utskotten i
riksdagen som regeringen uppmärksamt följer de tillämpningsproblem på
olika rättsområden som 8 kap. kan ge upphov till. Utskottet är dock på grund
av vad som anförts i motionen f. n. inte berett att förorda en översyn i
särskilda former av vissa delar av 8 kap. RF.

Stockholm den 10 maj 1984

På konstitutionsutskottets vägnar
OLLE SVENSSON

Närvarande: Olle Svensson (s), Bertil Fiskesjö (c), Wivi-Anne Cederqvist
(s), Hans Nyhage (m), Kurt Ove Johansson (s), Gunnar Biörck i Värmdö
(m), Sven-Erik Nordin (c), Sture Thun (s), Anita Modin (s), Elisabeth
Fleetwood (m), Ove Eriksson (m), Ingvar Björk (s), Ove Karlsson (s), Lars
Ernestam (fp) och Marie-Ann Johansson (vpk).

Avvikande mening

av Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Gunnar Biörck i Värmdö (m),
Sven-Erik Nordin (c), Elisabeth Fleetwood (m), Ove Eriksson (m) och Lars
Ernestam (fp) vilka ansett att utskottets yttrande som på s. 5 börjar ”Om
detta” och på s. 6 slutar ”8 kap. RF” bort ha följande lydelse:

Vid en bedömning av denna fråga måste beaktas att sanktionsavgifterna
intar en särställning därigenom att de visserligen kan anses formellt stå
utanför den straffrättsliga ordningen, men till sin funktion har de mycket
gemensamt med straffrättsliga påföljder.

Den tveksamhet rörande delegeringsmöjligheten som uppkommit i ärendet
har också sin grund i detta för sanktionsavgifterna speciella förhållande.
Två av lagrådets tre ledamöter har konstaterat att de slag av överträdelser
som sanktionsavgiften skall kunna riktas mot i de flesta fall åtminstone
teoretiskt torde kunna åtkommas med straff enligt gällande ordning. Någon
ändring av det straffbelagda området är inte tänkt med anledning av att
sanktionsavgiften införs. Lagrådsledamöterna Wahlgren och Hessler kommer
mot denna bakgrund fram till att i den mån sanktionsavgifterna är
avledda att träffa överträdelser som redan är belagda med straff och därför är

SkU 1983/84:46

att betrakta som brott måste de anses innebära annan rättsverkan härav än
böter. Sanktionsavgiften skulle därmed i enlighet med 8 kap. 7 § andra
stycket andra punkten kräva riksdagens medverkan genom direkta föreskrifter
i lag.

Med hänsyn till bl. a. att bestämmelserna i 8 kap. 7 § ansetts kunna
tillämpas när det gäller att föreskriva vite (prop. 1975:8, s. 45) har
lagrådsledamöterna Wahlgren och Hessler också belyst frågan om sanktionsavgiften
skulle kunna anses jämställd med böter, vilket skulle innebära att
delegeringen blir möjlig med stöd av 7 § andra stycket första punkten. De två
lagrådsledamöterna förordar härvid av rättssäkerhetsskäl en försiktig tolkning
av RF, och de anser sig därvid inte kunna biträda en tolkning av RF
enligt vilken sanktionsavgifter av det slag som här är i fråga skall kunna
jämställas med böter.

Utskottet delar den tveksamhet i fråga om grundlagsenligheten av det
begärda bemyndigandet som yttrandet av lagrådsledamöterna Wahlgren och
Hessler givit uttryck för. Det är enligt utskottets mening olämpligt att, när
osäkerhet råder om innebörden av RF:s regler, ge reglerna en tillämpning
som riskerar att urholka de rättssäkerhetsgarantier som RF skall värna om.
Utskottet kan således inte förorda att 8 kap. 7 § RF tolkas på annat sätt än att
riksdagen själv måste ge föreskrifter om den ifrågavarande sanktionsavgiften.
Detta innebär att det framlagda förslaget om en sanktionsavgift på
tullområdet inte kan läggas till grund för beslut av riksdagen i det skick det
föreligger. Propositionen bör därför avslås.

Vissa problem rörande avgiftsmaktens tillämpning har nyligen uppmärksammats
av utskottet i betänkandet KU 1983/84:24. I en reservation till
betänkandet har utskottets borgerliga ledamöter framhållit som angeläget att
regeringen gör en utvärdering av praxis på detta område och att den skall
lägga fram förslag i syfte att säkerställa att intentionerna i RF tillgodoses.

Detta ärendet belyser ytterligare de tolkningsproblem som uppkommer
beträffande flera av reglerna i 8 kap. RF. Utskottet vill därför förorda bifall
till det yrkande i motion 2924 som gäller översyn av vissa delar av 8 kap. RF.

Särskilt yttrande

Marie-Ann Johansson (vpk) har beträffande frågan om översyn av 8 kap.
RF anfört följande:

Jag har biträtt utskottets majoritet i fråga om en översyn av vissa delar av 8
kap. RF men vill samtidigt framhålla följande.

De tillämpningsproblem som uppkommit i ärendet och även i andra
sammanhang tyder på vissa brister i regleringen. Detta förhållande kan
behöva utredas i ett lämpligt sammanhang.

.....

mlnab/gotab 78633 Stockholm 1984