NU 1983/84:34

Näringsutskottets betänkande
1983/84:34

om vissa anslag inom finansdepartementets område (prop. 1983/
84:100 delvis)

Ärendet

I detta betänkande behandlas proposition 1983/84:100 (budgetpropositionen)
bilaga 9 (finansdepartementet) punkterna C2, C 3, D 11-D 13 och F8,
avseende anslag till vissa myndigheter och till höjning av aktiekapitalet i
Nordiska investeringsbanken. Vidare tas upp motioner som gäller två av
myndigheterna, nämligen statens pris- och kartellnämnd och bankinspektionen.

SJUNDE HUVUDTITELN

1. Näringsfrihetsombudsmannen. Utskottet tillstyrker regeringens förslag
under punkt C2 (s.64) och hemställer

att riksdagen till Näringsfrihetsombudsmannen för budgetåret 1984/
85 anvisar ett förslagsanslag av 6 005 000 kr.

2. Statens pris- och kartellnämnd. Regeringen har under punkt C3 (s. 65 f.)
föreslagit riksdagen att till Statens pris- och kartellnämnd för budgetåret
1984/85 anvisa ett förslagsanslag av 34 275 000 kr.

Yrkanden på denna punkt förekommer i två motioner, nämligen

1983/84:1086 av Björn Molin m. fl. (fp), vari, såvitt här är i fråga, hemställs
(3) att riksdagen anvisar ett i förhållande till budgetpropositionen med
500 000 kr. minskat anslag till SPK, förvaltningskostnader,

1983/84:1895 av Tage Sundkvist (c) och Larz Johansson (c), vari hemställs
att riksdagen till statens pris- och kartellnämnd för budgetåret 1984/85
anvisar ett förslagsanslag av 30 275 000 kr.

SPK.s anslagsframställning

Statens pris- och kartellnämnd (SPK) har sedan år 1973 genom medgivanden
från regeringen fått möjlighet att med överskridande av anslag anställa
ett visst antal tjänstemän utöver den ordinarie organisationen. Efter att som
högst ha varit 30 minskades detta antal fr. o. m. budgetåret 1982/83 till 20.
Överskridandet motiverades med särskilda uppgifter i samband med priskontrollerande
och prisövervakande åtgärder. Under senare år har SPK
dessutom haft möjlighet att anställa tre extra tjänstemän för granskning och
1 Riksdagen 1983/84. 17sami. Nr34

NU 1983/84:34

prisövervakning inom ramen för jordbruksavtalet och en tjänsteman för
fiskprisregleringen.

Någon strikt åtskillnad mellan arbetsuppgifter som föranleds av prisövervakningen,
av utredningsverksamheten och av administrationen av förekommande
prisregleringar går, enligt vad SPK uppger i sin anslagsframställning, i
praktiken knappast att göra. SPK:s samlade resurser utgör sålunda, säger
nämnden, den nödvändiga bas som är en förutsättning för att nämnden skall
kunna upprätthålla en pris- och konkurrensövervakning på alla varu- och
tjänsteområden och den utredningsverksamhet som utgör underlag härför
samtidigt som nämnden har beredskap att kunna administrera eventuella
prisreglerande åtgärder. Erfarenheter visar, uppger SPK, att ett system med
prisövervakning utan direkt påverkan på föreslagen prissättning är minst lika
resurskrävande som t. ex. prisstopp på olika områden.

Motionerna

Som allmän princip anges i motion 1983/84:1086 (fp) att prisreglering och
långvariga prisstopp får negativa effekter på samhällsekonomin och därför
inte bör förekomma. SPK:s resurser för priskontroll borde, säger motionärerna,
anpassas till denna princip.

I motion 1983/84:1895 (c) hänvisas till att man från regeringens sida har
låtit antyda att prisregleringsverksamheten bör minska och företagen själva
mer få råda över sin prissättning. I ett sådant läge finns det, menar
motionärerna, ingen anledning att bygga ut den centrala och regionala
prisreglerande verksamheten och därigenom skapa ökad byråkrati. Medel
borde därför inte beviljas för den extraanställda personalen vid SPK.

Utskottet

Såsom i korthet finns redovisat i propositionen och ytterligare belyses
genom referatet i det föregående disponerar statens pris- och kartellnämnd
(SPK) utöver sin fasta personalstyrka ett antal - f. n. 23 - extra tjänstemän
vilkas avlöning nämnden finansierar genom överskridande av sitt förvaltningsanslag.
En förutsättning är då att regeringen - såsom i större eller
mindre utsträckning har skett sedan år 1973 - medger att anslaget får
överskridas för detta ändamål. Efter hand har denna grupp av extra
tjänstemän kommit att betraktas som en del av nämndens ordinarie resurser.
Någon skillnad i arbetsuppgifter mellan den och personalen i övrigt
föreligger inte, uppger SPK, utan endast anställningsförhållandena är olika.
Enligt regeringens förslag skall nu under ordinarie anslag föras in medel
motsvarande dem som SPK har disponerat efter särskilda medgivanden av
regeringen om överskridande av anslag. Det aktuella beloppet är inte fullt
3,6 milj. kr. SPK:s totala förvaltningsanslag blir därmed drygt 34 milj. kr.

I två motioner föreslås en lägre anslagsnivå. Medel bör inte beräknas för

NU 1983/84:34

den extra anställda personalen, hävdas det i motion 1983/84:1895 (c). Ett
belopp av 4 milj. kr. skulle motsvara lönekostnaderna för denna personal
jämte vissa expenser. Med det beloppet vill motionärerna minska det av
regeringen föreslagna anslaget. En mindre reduktion, med 500 000 kr.,
föreslås med liknande motivering i motion 1983/84:1086 (fp).

Bortsett från den förändring som nyss har berörts har regeringens förslag
beräknats enligt huvudförslaget för budgetprövningen, innebärande att det
nuvarande anslaget efter pris- och löneomräkning sänks med 2 %. Tidigare
har avsevärda extra besparingar genomförts för SPK:s del. Av budgetpropositionen
framgår att 26 tjänster vid nämnden hålls vakanta.

Riksdagen kommer i annat sammanhang att behandla regeringens aktuella
åtgärder på prisområdet. Utskottet går därför inte här in på en principdiskussion
rörande de regleringsinstrument för vilka SPK kan utnyttjas och på
nämndens resursbehov i dessa sammanhang.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till anslagsberäkning för SPK och
avstyrker de båda motionsyrkandena. Det är enligt utskottets mening rimligt
att anslaget bestäms med hänsyn till de personalresurser som nämnden
permanent utnyttjar och inte kompletteras genom årliga regeringsbeslut om
överskridande av det belopp som riksdagen har tagit upp i statsbudgeten. En
avveckling av den extra anställda personalen skulle, oavsett vilka aktiviteter
som skall förekomma på prisövervakningens område, innebära ett kraftigt
ingrepp i SPK:s möjligheter att fullgöra sina uppgifter. En sådan avveckling
skulle f. ö., med hänsyn till den grad av anställningsskydd som även de extra
anställda tjänstemännen besitter, inte kunna genomföras utan en avsevärd
övergångstid. En besparing med 4 milj. kr. under budgetåret 1984/85, såsom
beräknas i motion 1983/84:1895 (c), är således alldeles orealistisk.

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på
motion 1983/84:1086 yrkande 3 och motion 1983/84:1895 till
Statens pris- och kartellnämnd för budgetåret 1984/85 anvisar ett
förslagsanslag av 34 275 000 kr.

3. Bankinspektionen. Regeringen har underpunkt D 11 (s. 101-104) föreslagit
riksdagen att till Bankinspektionen för budgetåret 1984/85 anvisa ett
reservationsanslag av 1 000 kr.

I detta sammanhang behandlar utskottet motionerna

1983/84:692 av Hugo Hegeland (m). vari hemställs att riksdagen av
regeringen begär en precisering av instruktionen för bankinspektionen i SFS
1979:740 vad avser såväl kompetensområde som inspekterande verksamhet,

1983/84:2499 av Olof Johansson (c) och Per-Ola Eriksson (c), vari - med
motivering i motion 1983/84:2498 - såvitt här är i fråga hemställs (1) att
riksdagen begär att regeringen låter utreda utvecklingen av förmögenhets 1*

Riksdagen 1983184.17sami. Nr 34

NU 1983/84:34

koncentrationen i aktier och den därav följande maktförskjutningen i
näringslivet.

Remissyttranden över motion 1983/84:692 har avgivits av bankinspektionen
och av fullmäktige i riksbanken. Yttrandena återges som bilagal (s. 12)
resp. bilaga2 (s. 25).

Motionerna

Mot bakgrund av ett etikmeddelande, nr46, som bankinspektionen har
utfärdat med anledning av att vissa kreditinstitut har lämnat stora lån till
privatpersoner för skatteplaneringsändamål, ifrågasätts i motion 1983/84:692
(m) om inte inspektionen härigenom har överskridit sitt kompetensområde
och givit sig in på frågor som hör till riksbankens område. Motionären erinrar
om bestämmelser för bankinspektionen som har utfärdats genom lagen
(1955:183) om bankrörelse och förordningen (1979:740) med instruktion för
bankinspektionen. Det åligger inspektionen bl. a. att ”följa bankbolagens
verksamhet i den mån som erfordras för kännedom om de förhållanden som

äro av betydelse för en sund utveckling av bankverksamheten”. I kravet

på sundhet kan enligt motionären inte ligga någonting annat än att
betryggande säkerheter ligger till grund för utlåningen och att denna inte
avser finansiering av olaglig eller ur etisk synpunkt högst diskutabel
verksamhet. Bankinspektionens kritik mot utlåning för skatteplanering
betecknas av motionären som orimlig, eftersom skatteplanering är en fullt
laglig och från företagsekonomisk synpunkt självklar verksamhet. Även
krediter för s. k. spekulation och finansiella placeringar kan, säger motionären
vidare, indirekt bidra till produktionen och därigenom visa sig ”produktiva”.
Det måste, anser han, få ankomma på resp. bank att avgöra i vilken
omfattning stora värdepapperskrediter till privatpersoner är sunda. Hur
bankerna skall fördela sin kreditgivning mellan lån till företag och till
privatpersoner, mellan s. k. produktiva krediter och finansiella är, menar
motionären, en fråga för riksbanken. Om bankerna prioriterar fel med
hänsyn till riksbankens intentioner ankommer det på riksbanksledningen att
påpeka detta och inte på bankinspektionen.

I motion 1983/84:2498 anförs i huvudsak följande som motivering för det
här behandlade yrkandet i motion 1983/84:2499 (c). Den exceptionellt
snabba och stora uppgången i börskurserna har inneburit en betydande
förmögenhetskoncentration under den senaste tiden. Till följd av den snabba
kursstegringen på aktier, som har varit koncentrerade på ett fåtal händer, har
förmögenhetsutvecklingen ändrat karaktär främst under de senaste åren.
Den rikaste procenten hushåll, främst då den allra rikaste tusendelen,
beräknas ha ökat sin andel av de totala förmögenheterna. Samtidigt har
bankmedlens värde urholkats genom inflationen.

NU 1983/84:34

Bestämmelser om bankinspektionen

Enligt förordningen (1979:740) med instruktion för bankinspektionen
(senast ändrad 1981:180) har inspektionen som central förvaltningsmyndighet
till uppgift bl. a. att utöva tillsyn över bankaktiebolag, sparbanker,
jordbrukets kreditkassor och deras riksorganisation, kreditaktiebolag, finansbolag,
Sveriges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa,
landshypoteks- och stadshypoteksföreningar, fondkommissionärer
och Stockholms fondbörs, fondbolag, Värdepapperscentralen VPC
AB samt Upplysningscentralen UC AB.

Inspektionen leds av en styrelse, bestående av en generaldirektör, som är
styrelsens ordförande, generaldirektörens ställföreträdare, som är styrelsens
vice ordförande, och fem andra ledamöter som regeringen utser särskilt. Av
dessa fem skall tre ha uppdrag som riksdagsledamot när de utses och två vara
väl förtrogna med ekonomiska frågor.

Bland frågor som skall avgöras av styrelsen är frågor om tillstånd, förbud,
föreläggande, föreskrift eller annan åtgärd, i den mån åtgärden kan anses ha
särskild betydelse för inrättning som inspektionen har tillsyn över eller för
person som berörs av tillsynen.

Själva befogenheten att öva tillsyn över de angivna instituten grundas på
bestämmelser i lag, för affärsbankernas del i 147-162 §§ lagen (1955:183) om
bankrörelse. Den grundläggande bestämmelsen när det gäller tillsynens
omfattning finns i 147 §. Tillsynsmyndigheten-dvs. bankinspektionen-skall
övervaka att bankerna följer lagar och andra författningar samt bolagsordning
och de föreskrifter som med stöd av bestämmelser i lag eller bolagsordning
har meddelats av bolagsstämma eller styrelse. Vidare åligger det
tillsynsmyndigheten att även i övrigt med uppmärksamhet följa bankernas
verksamhet i den mån det behövs för kännedom om de förhållanden som kan
inverka på bankens säkerhet eller på annat sätt är av betydelse för en sund
utveckling av bankverksamheten.

Bankinspektionen får, även om någon avvikelse från lag eller bolagsordning
inte har skett, meddela de erinringar i fråga om bankernas verksamhet
som inspektionen finner påkallade (154 §). Såsom exempel på sådana
missförhållanden som kan föranleda erinringar nämns i lagens förarbeten
bl. a. att banken genom kreditgivning medverkar till osund spekulation i
aktier eller fastigheter.

Bankinspektionens etikmeddelanden

Bankinspektionen har, med början år 1974, t. o. m. år 1983 utfärdat 47 s. k.
etikmeddelanden (uttalanden om banketik) i skilda frågor. Meddelandena är
riktade till cheferna för de berörda instituten. Till belysning av uttalandenas
art anges här rubrikerna på inspektionens 14 etikmeddelanden under åren
1982 och 1983:

- Skyddande av check (nr 34),

NU 1983/84:34

- Ägarborgen (nr 35),

- Dels fondkommissionärs ansvar för prospekt vid medverkan i emission,
dels fondkommissionärs iakttagande av likabehandlingsprincipen vid
offentligt erbjudande (nr 36),

- Överlåtelse av bankfastighet till helägt fastighetsbolag samt villkoren för
utlåning till sådant bolag (nr 37),

- Fråga om övergång till automatisk lånebetalning genom uttag från
lönekonton (nr 38),

- Uttag i bankautomat (nr 39),

- Behandlingen av lånelikvider erlagda i förskott (nr 40),

- Upptagande av lån i syfte att göra räntebetalning i förskott före 1983-01-01
samt förtida inlösen av sådant lån, m.m. (nr41),

- Fastighetskredit i fall då fastigheten köpts under pågående expropriation
och spekulationssyfte kan misstänkas (nr42),

- Banks skyldighet att lämna upplysningar till kronofogdemyndighet enligt
4kap. 15§ utsökningsbalken m.m. (nr43),

- Samarbete mellan finansbolag och låneförmedlare (nr 44),

- Marknadsföring av banktjänster (nr45),

- Stora lån till privatpersoner för skatteplaneringsändamål, m. m. (nr46),

- S. k. partnerleasing (nr 47).

Frågesvar i riksdagen

Finansminister Kjell-Olof Feldt besvarade den 12 januari 1984 (RD
1983/84:58 s. 121) en fråga (1983/84:217) av Hugo Hegeland (m) om
instruktionen för bankinspektionen. Frågan gällde huruvida finansministern
ansåg denna instruktion vara tillräckligt klart och tillräckligt uttömmande
utformad beträffande såväl kompetensområde som inspekterande verksamhet.

Efter att ha redogjort för bestämmelser i förordningen (1979:740) med
instruktion för bankinspektionen och i lagen (1955:183) om bankrörelse
konstaterade finansministern att bankinspektionens av frågeställaren påtalade
ingripande mot Post- och Kreditbanken, PK-banken, och det efterföljande
etikmeddelandet grundade sig på den bestämmelse i lagen om bankrörelse
enligt vilken inspektionen är ålagd att vaka över säkerhet och sundhet i
bankverksamheten. Etikmeddelandena är av rådgivande karaktär, framhöll
finansministern och fortsatte:

Bankinspektionen har sålunda med stöd av sundhetskravet hävdat att en
prioritering bör ske så att kreditresurserna i första hand används för
produktiva ändamål. Man anser dock inte att krediter för t. ex. skatteplanering
är uteslutna men understryker att sådana krediter är mindre angelägna.

Enligt min mening är bankinspektionens kompetensområde och formerna
för dess tillsynsverksamhet tillräckligt klart angivna i nu gällande författningar.
Jag anser också att de åtgärder av bankinspektionen som Hugo Hegeland
syftar på har stöd i banklagen och i instruktionen för bankinspektionen.

NU 1983/84:34

Frågesvaret åtföljdes av en debatt där både frågeställaren och finansministern
gjorde flera inlägg.

Remissyttranden

Bankinspektionen har till sitt remissyttrande (bilaga 1) som bilagor fogat
dels ett föredrag av myndighetens generaldirektör Sten Walberg vari denne
diskuterar den lagliga grunden för inspektionens uttalanden i banketiska
frågor, dels det i motion 1983/84:692 berörda etikmeddelandet om stora lån
till privatpersoner för skatteplaneringsändamål, m. m. Båda dessa dokument
återges i anslutning till remissyttrandet. Bankinspektionen anför sammanfattningsvis
att något behov av en ytterligare precisering av inspektionens
kompetensområde ej kan anses föreligga och att det f. ö. knappast skulle vara
möjligt att i en instruktion ge begreppet sund utveckling av bankverksamheten
en mer preciserad utformning än som skett i banklagarna och deras
förarbeten. Inspektionen erinrar om att tillsynsmyndighetens uppgifter hör
till de frågor som banklagsutredningen (Fi 1976:04) - vilken numera har
slutfört sitt uppdrag - eller i dess ställe kreditmarknadskommittén (Fi
1983:06) har att behandla.

Fullmäktige i riksbanken, vilkas yttrande (bilaga2) är enhälligt, framhåller
att tillsynen över banker åvilar bankinspektionen i de avseenden som rör
allmän banklagstiftning, medan riksbanken svarar för efterlevnaden av de
rent kreditpolitiska funktionerna. Fullmäktige poängterar också att riksbankens
föreskrifter och rekommendationer i syfte att styra utvecklingen på
kreditmarknaden väsentligen tar sikte på aggregat, t. ex. en banks totala
utlåning, och att dess kontroll av utlåningen således inte gäller de enskilda
lånen. Riksbanken och bankinspektionen underrättar ömsesidigt varandra
om vid deras tillsyn framkommer omständigheter som bör komma till den
andra myndighetens kännedom. 1 den mån det uppstår oklarhet om
vilkendera som i ett visst fall är rätt tillsynsmyndighet skall frågan lösas
genom samråd. Några kompetenskonflikter har inte uppkommit, säger
bankofullmäktige, och det finns därför från riksbankens synpunkter ej behov
av att instruktionen för bankinspektionen preciseras.

Utskottet

Utskottet har ingenting att erinra mot vad som i propositionen anförs om
resurser för bankinspektionens verksamhet och tillstyrker regeringens
förslag till anslag under denna punkt.

Bankinspektionens sätt att sköta sin uppgift att utöva tillsyn över
bankinstituten m. fl. ifrågasätts i motion 1983/84:692. Motionären utgår från
ett uppmärksammat s. k. etikmeddelande från inspektionen i november
1983. Inspektionen har däri - med utgångspunkt i ett aktuellt fall - uppmanat

1 * * Riksdagen 1983184.17sami. Nr 34

NU 1983/84:34

banker och finansbolag att visa återhållsamhet med stora värdepapperskrediter
till privatpersoner, i den mån ändamålet är huvudsakligen privatekonomiskt
och inte avser finansiering av rörelse eller förvärv av vissa angivna slag.
Anvisningarna i etikmeddelandet riktar sig sålunda mot stora krediter för
skatteplaneringsändamål, oavsett att skatteplaneringen - såsom inspektionen
understryker - i och för sig kan vara tillåtlig. Motionären menar att
uppgiften att vaka över säkerhet och sundhet i bankverksamheten inte ger
inspektionen behörighet att uttala sig mot lån till fullt laglig verksamhet eller
om kreditgivningens fördelning mellan produktiva och andra ändamål.
Bestämmelser i det sistnämnda hänseendet är det, hävdar han, uteslutande
riksbankens sak att utfärda. Motionären vill att bankinspektionens instruktion
skall preciseras i vad avser såväl kompetensområde som inspekterande
verksamhet.

I det remissyttrande med tillhörande dokument som bankinspektionen har
avgivit till utskottet klargör inspektionen utförligt på vilka grunder den har
ansett sig kunna göra de uttalanden som kritiseras i motionen. Etikmeddelandena
är, betonar inspektionen härvid, av rådgivande karaktär och alltså
inte bindande. Bankinspektionen anser att någon ytterligare precisering av
dess kompetensområde inte behövs. Inspektionens uppgifter som tillsynsmyndighet
är f. ö., påpekas i yttrandet, en fråga som kreditmarknadskommittén
(Fi 1983:06) har att behandla.

Fullmäktige i riksbanken ger i sitt remissyttrande stöd åt bankinspektionens
uppfattning. Särskilt betonas att riksbankens kontroll av kreditgivningen
avser en banks totala utlåning eller andra förhållanden av generell natur,
inte de enskilda lånen. Några kompetenskonflikter mellan de båda myndigheterna
har inte uppstått, konstaterar bankofullmäktige.

Finansministern har, som bankinspektionen framhåller i sitt remissyttrande,
kort tid innan motionen avlämnades givit motionären svar på en fråga i
riksdagen med samma inriktning som motionen. Frågesvaret utmynnar i
omdömet att bankinspektionens kompetensområde och formerna för dess
tillsynsverksamhet är tillräckligt klart angivna i nu gällande författningar.

Utskottet kommer vid sin bedömning - utifrån det mera omfattande
material som nu står till buds - till samma slutsats. Motion 1983/84:692 (m)
avstyrks således.

I de ekonomiska resurser som bankinspektionen avses få disponera under
budgetåret 1983/84 ingår medel för upprättande av en statistik över
aktieägandet i de svenska företagen, främst börsbolagen. Finansministern
påpekar i propositionen att de senaste årens starkt ökade aktiehandel har
inneburit betydande ändringar i ägarstrukturen och även aktualiserat en rad
börsetiska frågor. En löpande statistik som belyser ägandeförhållanden i
företagen bör, säger han, kunna vara av värde för inspektionen som
tillsynsmyndighet för handeln med aktier, och den skulle också vara av stort
allmänt intresse. I det sammanhanget nämns att Arbetslivscentrum har

NU 1983/84:34

påbörjat ett annorlunda inriktat projekt som är avsett att belysa förändringar
i ägarstrukturen i de svenska storföretagen.

Mot bakgrund av vad nu har sagts tar utskottet här upp ett yrkande i
motion 1983/84:2499 (c), enligt vilket regeringen bör låta utreda utvecklingen
av förmögenhetskoncentrationen i aktier och den därav följande maktförskjutningen
i näringslivet. Utskottet delar motionärernas uppfattning att
de förhållanden som de åsyftar är viktiga och bör bli närmare belysta. De
båda projekt som just har nämnts synes i väsentliga hänseenden tillgodose
det önskemål om utredning som motionärerna för fram. Det kan tilläggas att
regeringen nyligen (dir. 1984:7) har bemyndigat justitieministern att tillkalla
en kommitté med uppdrag att utreda frågan om röstvärdet för aktier. Även
den utredningen har intresse från här aktuella utgångspunkter. Med hänsyn
till de utredningsaktiviteter som nu nämnts är det, anser utskottet, inte
motiverat att riksdagen riktar någon sådan begäran till regeringen som
föreslås i den berörda delen av motion 1983/84:2499 (c).

Utskottet hemställer

1. beträffande anslag

att riksdagen med bifall till regeringens förslag till Bankinspektionen
för budgetåret 1984/85 anvisar ett reservationsanslag av 1 000
kr.,

2. beträffande bankinspektionens kompetensområde m. m.
att riksdagen avslår motion 1983/84:692,

3. beträffande utredning om förmögenhetskoncentrationen i aktier
att riksdagen avslår motion 1983/84:2499 yrkande 1.

4. Försäkringsinspektionen. Utskottet tillstyrker regeringens förslag under
punkt D 12 (s. 104 f.) och hemställer

att riksdagen till Försäkringsinspektionen för budgetåret 1984/85
anvisar ett reservationsanslag av 1 000 kr.

5. Statens krigsförsäkringsnämnd m.m. Utskottet tillstyrker regeringens
förslag under punkt D 13 (s. 105 f.) och hemställer

att riksdagen till Statens krigsförsäkringsnämnd m. m. för budgetåret
1984/85 anvisar ett förslagsanslag av 67 000 kr.

NU 1983/84:34

6. Höjning av grundkapitalet i Nordiska investeringsbanken. Utskottet
tillstyrker regeringens förslag under punkt F 8 (s. 114) och hemställer

att riksdagen till Höjning av grundkapitalet i Nordiska investeringsbanken
för budgetåret 1984/85 anvisar ett förslagsanslag av
34 000 000 kr.

Stockholm den 15 maj 1984

På näringsutskottets vägnar
NILS ERIK WÅÅG

Närvarande: Nils Erik Wååg (s). Tage Sundkvist (c). Staffan Burenstam
Linder (m), Gunnar Nilsson i Stockholm (s), Erik Hovhammar (m). Sten
Svensson (m), Wivi-Anne Radesjö (s), Karl-Erik Häll (s), Christer Eirefelt
(fp), Jörn Svensson (vpk), Birgitta Johansson (s), Ivar Franzén (c), Bo
Finnkvist (s), Lars Ahlström (m) och Sylvia Pettersson (s).

Reservation

Statens pris- och kartellnämnd (punkt 2)

Tage Sundkvist (c). Staffan Burenstam Linder (m), Erik Hovhammar (m).
Sten Svensson (m), Christer Eirefelt (fp). Ivar Franzén (c) och Lars
Ahlström (m) anser att utskottets yttrande och hemställan under punkt 2
(s.2f.) bort ha följande lydelse:

Såsom i (=utskottet) dessa sammanhang.

Liksom motionärerna anser utskottet det felaktigt att SPK:s fasta personal
utökas med de berörda extra tjänstemännen. Detta särskilda tillskott till
nämndens personalstyrka bör tvärtom med det snaraste avvecklas. Utskottet
finner det motiverat att SPK:s anslag beräknas med utgångspunkt i att det
normalt inte skall behövas något särskilt beslut av regeringen om överskridande
av anslaget. Med hänsyn till den övergångstid som erfordras innan
vissa extra tjänstemäns anställning kan bringas att upphöra föreslår utskottet
att SPK:s anslag bestäms till ett belopp som är 2 milj. kr. lägre än det
regeringen har angivit, eller 32 275 000 kr. Därigenom tillgodoses motionsyrkandena
i det väsentliga.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av regeringens förslag samt motion
1983/84:1086 yrkande 3 och motion 1983/84:1895 till Statens prisoch
kartellnämnd för budgetåret 1984/85 anvisar ett förslagsanslag
av 32 275 000 kr.

NU 1983/84:34

Särskilt yttrande

Statens pris- och kartellnämnd (punkt 2)

Staffan Burenstam Linder, Erik Hovhammar, Sten Svensson och Lars
Ahlström (alla m) anför:

Från moderata samlingspartiets sida har i annat sammanhang (NU
1983/84:6 y, avvikande mening; LU 1983/84:28, reservation 1) föreslagits att
SPK och konsumentverket skall slås samman, sedan konsumentverkets
provningsverksamhet flyttats över till statens provningsanstalt. Vi är övertygade
om att en sådan förändring på sikt kan leda till betydande besparingar. I
avvaktan på att den kommer till stånd är det angeläget att SPK:s organisation
för nuvarande arbetsuppgifter begränsas i görlig mån. Utifrån dessa förutsättningar
har vi här anslutit oss till den linje som kommer till uttryck i
reservationen.

NU 1983/84:34

Bilaga 1

KUNGL. BANKINSPEKTIONEN

1984-03-08

Riksdagens näringsutskott ,

Yttrande över motion 1983/84:692 om bankinspektionens kompetensområde
m. m.

I motionen hemställer Hugo Hegeland att riksdagen av regeringen begär
en precisering av instruktionen (1979:740) för bankinspektionen vad avser
såväl kompetensområde som inspekterande verksamhet. I fråga om den
sistnämnda delen synes motionen inte innehålla någonting som kan ge en
antydan om vad Hegeland anser vara brister i nuvarande regler eller i vilket
avseende en precisering av gränsen för den inspekterande verksamheten
skulle kunna tänkas.

I fråga om kompetensområdet för bankinspektionen synes Hegeland
bygga sitt resonemang på en mycket snäv tolkning av begreppet sund
utveckling av bankverksamheten. Enligt hans uppfattning kan inte gärna
avses någonting annat än att betryggande säkerheter ligger till grund för
utlåningen samt att utlåningen inte avser finansiering av olaglig verksamhet
eller ur etisk synpunkt högst diskutabel verksamhet. På vilket sätt Hegeland
tänkt sig en precisering av bankinspektionens kompetensområde i fråga om
kravet på sundhet i bankernas verksamhet framgår dock inte närmare av
motionen. Däremot gör Hegeland gällande att bankinspektionen överskridit
sina befogenheter genom vissa uttalanden om bankernas kreditgivning i ett
s. k. etikmeddelande nr 46 om stora lån till privatpersoner för skatteplaneringsändamål
m. m.

Bankinspektionens kompetensområde bestäms på två sätt. För det första
genom att i olika lagar och i instruktionen anges vilka institut på kreditmarknaden
som står under bankinspektionens tillsyn. För det andra anges
befogenheten att utöva tillsyn, vad tillsynen skall avse och hur den får utövas
genom bestämmelser i lag, för bankernas del i 147-162 §§ lagen (1955:183)
om bankrörelse och motsvarande bestämmelser i lagen (1955:416) om
sparbanker (80-85 §§) och i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen
(68-82 §§).

Något behov av ytterligare precisering i fråga om vilka institut som står
under bankinspektionens tillsyn kan inte anses föreligga och torde heller inte
vara avsett i motionen.

Bestämningen av kompetensområdet såvitt avser syftena med tillsynen
och formerna för hur den får genomföras framgår för bankernas del av ovan
angivna regler i banklagarna och för andra institut under tillsyn av delvis
motsvarande lagregler. Enligt den grundläggande bestämmelsen i 147 §
banklagen och motsvarande bestämmelser i 80 § sparbankslagen och 68 §
lagen om jordbrukskasserörelsen skall tillsynsmyndigheten övervaka att
bankerna följer lagar och andra författningar, bolagsordning m. m. samt
skall även i övrigt med uppmärksamhet följa bankernas verksamhet i den

NU 1983/84:34

mån det behövs för kännedom om de förhållanden som kan inverka på
bankernas säkerhet eller på annat sätt är av betydelse för en sund utveckling
av bankverksamheten.

Bankinspektionen har som en huvuduppgift att vaka över bankernas och
andra tillsynsobjekts säkerhet och denna del av tillsynsverksamheten är så
klart angiven som rimligen kan begäras och synes inte heller ifrågasättas av
Hegeland. Det kan noteras att den undersökning av stora värdepapperskrediter
till privatpersoner som bankinspektionen f. n. utför tar sikte bl. a. på
att klarlägga om det har gjorts en tillfredsställande kreditprövning och om
mycket stora personkrediter mot säkerhet av värdepapper kan innebära
särskilda förlustrisker för kreditinstituten.

Den ovan nämnda grundbestämmelsen 147 § banklagen infördes år 1933
som en reaktion mot de missförhållanden inom bankväsendet som tidigare
framträtt. Bestämmelsen avsåg enligt sin ursprungliga ordalydelse enbart
bankernas säkerhet. Då den nu gällande banklagen infördes år 1955 gjorde
man en omformulering av bestämmelsen och lade till orden ”en sund
utveckling av bankverksamheten.” Det uttryckliga syftet var att man ville
motverka en alltför snäv tolkning av tillsynens funktion (se prop. 1955:3 s.
227 och Peter Westerlind: Banklagen s. 437 f).

Det kan vidare nämnas att bankinspektionen enligt 154 § banklagen och
motsvarande bestämmelser i övriga banklagar får meddela de erinringar i
fråga om bankernas verksamhet som inspektionen finner påkallade, även om
någon avvikelse från lag eller bolagsordning inte skett. I förarbetena från
1921 anförde man som exempel på sådana missförhållanden bl. a. att
bankens medel i oproportionerligt stor utsträckning används för ett ensidigt
tillgodoseende av banken närstående personers intressen och en alltför
vidsträckt kreditgivning som medverkade till osund spekulation i aktier eller
fastigheter.

Ytterligare exempel från förarbetena till banklagarna eller lagar med
anknytning därtill skulle kunna redovisas som stöd för att bankerna har en
skyldighet att iaktta god banksed och att bankinspektionen har befogenhet
att övervaka att så sker, dvs. att bankernas verksamhet får en sund
utveckling. Som ett led i denna verksamhet har bankinspektionen sedan år
1974 i en särskild serie meddelanden till bankcheferna, s. k. etikmeddelanden,
refererat beslut och uttalanden av banketisk innebörd, aktualiserade av
konkreta ärenden ofta efter klagomål från bankkunder. Sedan 1974 har
bankinspektionen gett ut sammanlagt 47 etikmeddelanden, dvs. mellan fyra
och fem varje år. Etikmeddelandena är av rådgivande karaktär och är alltså
icke bindande.

Det kan framhållas att etikmeddelandena infördes efter överläggningar
mellan olika företrädare för bankerna och inspektionen i början av 70-talet,
bl. a. på grund av att man inom bankerna i vissa fall var osäker om hur
kunderna skulle behandlas. Då och då uppkommer nämligen fall då
bankerna gärna vill ha bankinspektionens syn på en aktuell fråga t. ex. av
etisk natur, ofta av det uttryckliga skälet att man inte av hänsyn till
konkurrensen vill tvingas gå längre än till en viss gräns när det gäller att
tillgodose kunders önskemål.

Beträffande de punkter som Hegeland tar upp om bankinspektionen
överskridit sina befogenheter eller inte kan inspektionen i övrigt hänvisa till
finansministerns svar i riksdagen den 12 januari 1984 på en fråga av
Hegeland. Finansministern uttalade att enligt hans mening är bankinspektionens
kompetensområde och formerna för dess tillsynsverksamhet tillräckligt
klart angivna i nu gällande författningar. Han ansåg också att de åtgärder av

NU 1983/84:34

inspektionen som Hegeland syftade på har stöd i banklagen och i instruktionen
för bankinspektionen.

Vidare vill bankinspektionen hänvisa till bifogade föredrag av generaldirektören
Sten Walberg om ”Lagstiftning, skatter och banketik”, som i detalj
klargör den lagliga grunden för inspektionens uttalanden i banketiska frågor
[underbilaga 1], Samtidigt bifogas inspektionens etikmeddelande nr 46
[underbilaga 2],

Genom finansministerns frågesvar i riksdagen och generaldirektören
Wålbergs föredrag har de frågor Hegeland tar upp i sin motion fått
övertygande och utförliga svar. Något behov av en ytterligare precisering av
bankinspektionens kompetensområde kan ej anses föreligga. Det är för
övrigt knappast möjligt att i en instruktion - utöver vad som skett i
banklagarna och deras förarbeten - ge en mer preciserad utformning av
begreppet sund utveckling av bankverksamheten. Det kan emellertid
tilläggas att tillsynsmyndighetens uppgifter tillhör de frågor som banklagsutredningen
eller i dess ställe den nya s. k. strukturutredningen, kreditmarknadskommittén,
har att behandla. Bankinspektionen får avstyrka bifall till
motionen.

I behandlingen av detta ärende har deltagit förutom undertecknade
Walberg och Lars Hedberg, den senare föredragande, särskilt utsedda
ledamöterna, Lindberger, Tolstoy, Andersson och Evert Hedberg.

Sten Walberg

Lars Hedberg

NU 1983/84:34

Underbilaga 1
till bilaga 1

LAGSTIFTNING, SKATTER OCH BANKETIK
föredrag 14/3 1984 av Sten Walberg

Hur serien av s. k. etikmeddelanden uppkom

Det var på hemväg från London den 3 november 1983 som jag läste Nancy
Erikssons temperamentsfulla uttalanden om en regeringsledamots affärer
och första gången hörde talas om dem. Vad som från början var en intern
diskussion inom regeringspartiet utvecklades till en ”affär” som konkurrerade
med U-båtskränkningarna i att uppröra sinnena. För bankinspektionens
del utlöste affären en rad åtgärder: att ta reda på vem som var kreditgivaren,
att verkställa utredning, att uttala kritik mot kreditgivaren men med
understrykande av inspektionens obrutna förtroende, referera detta beslut i
ett s. k. etikmeddelande och göra en brett upplagd specialundersökning för
att se i vad mån liknande krediter förekom i andra institut och hur de
handlagts. Alla dessa åtgärder var i det närmaste självklara i den meningen
att de skulle göras, givetvis inte hur de skulle göras. Men en diskussion har
förts med två skilda huvudteman. Det ena gäller frågan om vi inte var för
milda i vår bedömning av den kritiserade banken. Härom är endast att säga,
att vi var så stränga eller milda som vi själva ansåg rättvist och riktigt. Det
andra temat gäller om vi genom vårt etikmeddelande har gått utöver våra
befogenheter och om de där uttalade råden till banker och andra kreditinstitut
fått en lämplig utformning. Det är detta andra tema som jag skall ta som
utgångspunkt för mitt anförande om lagstiftning, skatter och banketik.

Vi är därmed tillbaka i en diskussion som fördes redan i början av
sjuttiotalet, där lagstiftning, skatter och banketik stod i förgrunden. Då som
nu gjordes våldsamma överdrifter på en del håll. Diskussionen utlöstes av att
några bankmän medverkat i skatteflyktsaffärer och diskutabla valutatransaktioner.
Att skatteflyktsaffärerna så småningom visade sig hålla vid rättslig
prövning spelade mindre roll. Flertalet insiktsfulla bedömare var på det klara
med att de var etiskt förkastliga. Lagstiftaren ingrep också så snabbt som
möjligt. Även på valutasidan hade myndigheterna motgångar. I det mest
kända fallet, Hasselblad, ansåg riksåklagaren att åtal inte kunde väckas, och
det kan vara anledning för mig att understryka som min uppfattning, att
denne man, som hade gjort vårt land stora tjänster, även i etiskt avseende
uppträtt otadligt. Men det fanns förvisso andra fall, om vilka man inte kunde
säga detsamma. Samtidigt hade vi i bankinspektionen sett i klagomålsärenden,
att det på en del håll inom bankerna förelåg osäkerhet om hur kunderna
skulle behandlas.

Ur detta föddes tanken att i samverkan med bankerna och i samhällets och
bankernas eget intresse försöka ge vägledning i någon form i banketiska
frågor - en parallell till det arbete som inom Sveriges advokatsamfund
nedlagts på tolkningen av begreppet god advokatsed. Långvariga överläggningar
med olika företrädare för bankväsendet ledde fram till att jag höll ett
föredrag vid 1973 års bankmöte över ämnet Juridik, etik och samhällsansvar
inom bankverksamheten. Kort därefter träffades under hand en överenskommelse
om att inspektionen i en särskild serie meddelanden till bankcheferna,
s. k. etikmeddelanden, skulle referera beslut och uttalanden av

NU 1983/84:34

banketisk innebörd, aktualiserade av konkreta ärenden. Det skulle alltså bli
fråga om en referatsamling, liknande den som de båda högsta domstolarna
ger ut. Sedan starten 1974 har inspektionen gett ut sammanlagt 47 etikmeddelanden,
alltså mellan fyra och fem varje år.

Den lagliga grunden

Vilken är då den lagliga grunden för inspektionens uttalanden i banketiska

frågor?

Den allmänna grunden är den s. k. generalklausulen i 147 § banklagen och
motsvarande bestämmelser i 80 § sparbankslagen och 68 § lagen om jordbrukskasserörelsen.
Enligt dessa lagrum har inspektionen en allmän övervakningsplikt
i fråga om bankernas säkerhet och en sund utveckling av
rörelsen.

För att rätt tolka dessa bestämmelsers innebörd i vad gäller frågor om god
banksed måste man först ta ställning till en annan fråga. Vi vet, att de svenska
bankerna över lag och av gammalt har en hög etisk standard, det må gälla
förhållandet till det allmänna, till kunder eller andra enskilda. Frågan blir då
om detta är en gärd av frivillighet, något som bankerna kan fortsätta med, om
de vill, eller avvika från, eller upphöra med, om de hellre vill det. Eller
förhåller det sig så att bankerna genom banklagstiftningen har en laglig
skyldighet att iaktta god banksed?

Jag undersökte denna fråga närmare och framlade mina resultat i det nyss
nämnda föredraget och i en artikel i Svensk Juristtidning (1974 s. 177 f). Min
slutsats blev, att det inte är fråga om en gärd av frivillighet utan att bankerna
har en rättslig plikt att iakttaga god banksed. Denna slutsats stödde jag på
innehållet i olika stadganden i banklagen och på uttalanden i förarbetena till
dessa, vidare på den utveckling i praxis som under årtiondenas lopp ägt rum i
samspelet mellan inspektionen och bankerna.

Ett sådant stadgande är 4§ som, för att regeringen skall ge oktroj till en
nybildad bank, kräver, att den tillämnade rörelsen skall finnas vara nyttig för
det allmänna. Av förarbetena framgår visserligen att stadgandet närmast var
tänkt som en spärr mot överetabiering. Men samtidigt uttalades - det var vid
seklets början - att en överetabiering inte skulle stärka och utveckla ett sunt
affärsliv utan verka i motsatt riktning och därmed bli till skada för det
allmänna. Redan denna gamla paragraf är alltså uttryck för lagstiftarens
omsorg om sundhet i bankväsendet.

En annan viktig bestämmelse är den redan nämnda generalklausulen i
147 §. Den infördes 1933 som en reaktion mot de missförhållanden inom
bankväsendet som framträdde under första världskriget och under krisen i
början av 1920-talet. Bestämmelsen avsåg enligt sin ursprungliga ordalydelse
enbart bankernas säkerhet. Förslagsställare var 1924 års bankkommitté. Det
åberopades därvid, att bestämmelsen grundade sig på en i praxis redan
framvuxen målsättning för banktillsynen. Man kodifierade alltså en redan
existerande praxis, något som i sammanhanget är särskilt intressant. Man
erkände, att praxis varit rättsskapande. En inte oviktig sida av denna praxis
var inspektionens bedömning av klagomål från allmänheten. Dessa bedömningar
- som ligger lika mycket i bankernas intressen som i den klagandes -bygger på att bankerna är skyldiga att iaktta god banksed, god etik. Sådana
bedömningar gjordes redan på 1800-talet och är allmänt accepterade.

1955 gjorde man en omformulering av generalklausulen. Man lade till
orden ”en sund utveckling av rörelsen”. Det uttryckliga syftet var att man
ville motverka en alltför snäv tolkning. Utan att det sades direkt fick bl. a.

NU 1983/84:34

inspektionens praxis i klagomålsärenden täckning i lagens ord.

Vi har vidare 154 §, som säger att inspektionen skall ingripa om utvecklingen
inte är sund. Där talas om ”allvarliga missförhållanden beträffande
bankens ledning” och ”skada för det allmänna” på ett sätt som visar att man
har avlägsnat sig långt från tankegångarna om ett skydd mot överetablering.
Skyldigheten att ingripa gäller oberoende av om någon lagbestämmelse har
åsidosatts. I förarbetena från 1921 hade man uppmärksamheten särskilt
inriktad på kreditgivningen och nämner som exempel på missförhållanden
att bankens medel i oproportionerligt stor utsträckning användes för ett
ensidigt tillgodoseende av banken närstående personers intressen och en
alltför vidsträckt kreditgivning som medverkade till osund spekulation i
aktier eller fastigheter. Sådana missförhållanden kan leda till användning av
starkast tänkbara maktmedel. Indirekt följer att mindre allvarliga företeelser
av liknande natur bör ge anledning till kritik eller, som lagen säger,
erinringar.

I början av 1970-talet fick vi offentliga styrelseledamöter i affärsbankerna.
De har enligt 71 § att ”särskilt verka för att samhällets intressen beaktas i
bankens verksamhet”. Det innebär, annorlunda uttryckt, att alla styrelseledamöter
skall beakta samhällets intressen, dvs. visa samhällsansvar, men att
de offentliga ledamöterna skall särskilt verka härför.

Jag kan också hänvisa till 1971 års lag om otillbörliga avtalsvillkor. Den ger
marknadsdomstolen befogenhet att förbjuda näringsidkare att utnyttja sitt
övertag mot konsumenterna genom att använda alltför hårda avtalsvillkor,
alltså en befogenhet att ingripa i en etisk fråga. Från lagen undantogs
verksamhet som står under bankinspektionens tillsyn. Anledningen härtill
var, att det ansågs ingå i tillsynsuppgifterna att övervaka att banker och andra
kreditinstitut inte föreskrev oskäliga villkor i skuldebrevsformulären. Som
bekant har i gott samarbete mellan inspektionen och bankernas organisationer
utarbetats nya konsumentvänligare skuldebrevsformulär. Någon tvekan
om att det var en skyldighet för bankerna att iaktta god etik på detta område
och att inspektionen skulle vaka över att så skedde förelåg inte. Den legala
bakgrunden var inspektionens praxis i klagomålsärenden, som så småningom,
som jag nyss nämnde, lagfästs genom 147 och 154 §§. Något ytterligare
lagstöd för att bankinspektionen skulle övervaka, att bankerna har god etik i
fråga om avtalsvillkor ansågs inte behövas.

Jag har lämnat en så utförlig redovisning av rättsläget i denna fråga, därför
att min ståndpunkt nyligen ifrågasatts. Men när jag framlade resultaten av
mina undersökningar 1973 och 1974 mötte de inga invändningar. Tvärtom låg
mitt föredrag till grund för underhandsöverenskommelsen med bankorganisationerna
om utgivande av etikmeddelandena.

Min genomgång har visat, att en kontinuerlig rättsutveckling har skett
sedan sekelskiftet. Redan då ställde inspektionen i praxis krav på etiskt
handlande från bankernas sida. Denna praxis har lagfästs av statsmakterna
1921, 1933 och 1955 och har tagits som en mer eller mindre självklar
förutsättning för två lagändringar år 1971.

Det kan alltså slås fast såsom oomtvistligt att bankerna har en juridisk
skyldighet att iaktta god banksed och att visa samhällsansvar. Av de förut
nämnda paragraferna följer då, att bankinspektionen skall övervaka att så
sker. Av tillsynsuppgiften följer också, att inspektionen får ge råd och
anvisningar. Dessa är givetvis inte bindande. Etikmeddelandet nr 46 ligger
alltså helt inom inspektionens befogenheter.

NU 1983/84:34

Olika banketiska frågor

Med detta sagt kan jag gå över till den andra frågan, nämligen vilka
grundsatser som lämpligen bör följas vid tillsynen över att god banksed
iakttages.

Etiska frågor aktualiseras ofta i relationen bank till kund och i bedömningen
av klagomål. Inspektionen har här sin viktigaste konsumentvårdande
uppgift. Mycket kunde vara att säga härom, men det faller utanför dagens
ämne.

När det allmänna är inbegripet, rör detta också etik, god banksed, men
framför allt vad som brukar kallas samhällsansvar, dvs. att visa lojalitet mot
de värderingar som bär upp vårt svenska samhälle och som är i huvudsak
oberoende av politiska åsiktsskillnader.

När det gäller samhällsansvaret, kommer skatter och valutatransaktioner i
förgrunden. Båda var, som jag nämnt, aktuella vid 70-talets början. Rätt
snart minskade dock intresset. Överlag arbetade bankerna i dessa avseenden
på ett sätt som allmänt godtogs. Till en del kan den diskussion som
dessförinnan fördes och tillkomsten av etikmeddelandena ha bidragit.
Typiskt är att de första etikmeddelandena gällde skatte- och valutafrågor.
Rätt snart trädde dessa frågor i bakgrunden. Efter några år kom relationerna
mellan banker och enskilda att dominera. Så är det alltjämt, och i fråga om
valutaaffärer synes avspänningen fortsätta. Jag kan inte uppfatta Ekokommissionens
senaste betänkande som bevis på motsatsen. Däremot har
skattefrågorna på nytt blivit aktuella. Men i huvudsak har diskussionen sin
grund i en enda affär, nämligen den inledningsvis nämnda.

Hur bankerna skall förhålla sig till kunders skatteaffärer kan numera,
åtminstone i teorin, beskrivas på ett mycket enkelt sätt. Av gammalt har gällt
som en självklarhet att bankerna inte genom kreditgivning eller på annat
aktivt sätt medverkar i skattebrott. Numera råder också enighet om att de
inte heller skall medverka i skatteflyktstransaktioner. Vad som utgjorde
skatteflyktstransaktioner var tidigare något oklart. Men sedan något år
tillbaka har vi en generalklausul på detta område, lagen mot skatteflykt. Vad
som uppenbarligen är skatteflykt i generalklausulens mening skall banker
och andra kreditinstitut inte lämna sin medverkan till. Här kan ett viktigt
påpekande göras. Klausulen gäller t. v. endast vid inkomst- och förmögenhetsbeskattningen,
inte t. ex. mervärdeskatten. Likväl bör bankerna avhålla
sig från medverkan i sådana momstransaktioner som hade omfattats av
generalklausulen om transaktionen hade avsett inkomstskatten. Vi har tagit
upp den saken i ett senare etikmeddelande, nr 47. Grunden till att man skall
avstå från att medverka är ju etisk. Samma förfarande blir inte mindre
oetiskt, om det avser den ena eller andra skatten.

Men med denna reservation är gränslinjen klar och helt överensstämmande
med den som görs i lagen mot skatteflykt. Vad som vid bankens
bedömning inte synes falla in under generalklausulens handlingsbeskrivning
är banken oförhindrad att främja genom krediter och rådgivning. S.k.
skatteplanering är något som är både godtaget och ofta rentav önskvärt,
därför att den kan bidra till att begränsa en nog så tryckande skattebörda till
vad statsmakterna avsett.

Någon kan kanske invända, att det finns skatteplaneringsåtgärder som står
skatteflykt mycket nära. Som exempel kan nämnas, att någon tar upp ett lån
med förskottsränta i ett kreditinstitut och placerar hela summan som inlåning
i ett annat. Transaktionen framstår som konstlad med skatteförmånen som
enda förnuftiga motiv. Men jag vill avråda från sådana värderingar. Det rör

NU 1983/84:34

sig om transaktioner som, efter vad jag kan förstå, hamnar utanför
generalklausulens handlingsbeskrivning. De bör då också kunna stödjas med
krediter, om pengar finns tillgängliga och andra mera angelägna kreditändamål
inte får sitta emellan. En annan sak är hur stora dessa krediter bör få
vara.

De stora privatkrediterna

Därmed är vi inne på den andra centrala punkten i dagens diskussion.

Låt mig då slå fast, att privatkrediter som sådana inte möter någon
invändning från bankinspektionens synpunkt. Privatpersoner står för en stor
del av bankernas inlåning. Det är då inte mer än rimligt, att bankerna
försöker tillgodose privatpersoners kreditbehov, det må gälla ren konsumtion,
bilköp, båtköp, fritidshusköp, aktieköp eller skatteplanering.

Men i regel kan inte alla kreditbehov tillgodoses. Om kreditutrymmet är
snävt, måste en prioritering ske. Då tillgodoses i enlighet med riksbankens
intentioner i första hand statens upplåning, näringslivet, bostadsbyggandet
och andra produktiva ändamål. Egentliga privatkrediter får komma i
efterhand.

Även om kreditutrymmet är större, kan det vara anledning att visa
återhållsamhet i fråga om privatkrediter. Det är denna fråga som inspektionen
tagit upp i sitt numera allmänt kända etikmeddelande nr 46. Redan i
1921 års förarbeten till 154 § banklagen varnades, som jag redan nämnt, för
en alltför vidsträckt kreditgivning som medverkar till osund spekulation i
aktier och fastigheter. Samma synpunkter återkommer i ett par av bankinspektionens
etikmeddelanden från mitten av sjuttiotalet, som inte mötte
några invändningar. Meddelandet nr 46 innebär inte mycket mera än ett
fullföljande av dessa tankegångar, men denna gång med inriktning också på
skatteplaneringskrediter.

Om man nu i bankerna accepterar maningar till återhållsamhet med
spekulationskrediter, varför kan det då inte vara fritt fram för mycket stora
skatteplaneringskrediter?

Först och främst kan det förtjäna påpekas, att ett gott utrymme för krediter
snabbt kan förbytas i sin motsats. Många skatteplaneringskrediter är ganska
långa, upp till ett år eller mer. Men även om de är kortare, kan de vara svåra
att avveckla, därför att låntagaren vid förfallodagen inte utan vidare kan låna
upp pengarna på annat håll på jämförliga villkor. För banken kan pengarna i
praktiken bli mer eller mindre bundna även i stramare kreditlägen.

Huvudskälet ligger dock i den anknytning till jävssynpunkter och liknande
som ligger i 1921 års motivuttalande om ett ”ensidigt tillgodoseende av
banken närstående intressen”. Antalet mångmiljonärer är inte så stort. De
utgör en exklusiv krets, en penningaristokrati. Var och en av dem representerar
å andra sidan i kraft av sina stora tillgångar en odisputabel maktställning
inom det ekonomiska livet. Att just dessa skall ha en särskilt gynnad ställning
när det gäller krediter uppfattas i de vidaste kretsar och med rätta som
stötande. Jämförelser görs. Å ena sidan kan den som tillhör denna exklusiva
krets för sina privata behov utan särskilda villkor få ta i anspråk kreditresurser
som motsvarar kreditbehovet för ett stort företag. Storleken av den
lånesökandes inlåning, som annars har så stor betydelse, kommer i bakgrunden.
Å andra sidan kan det vara nog så svårt för den vanlige skötsamme
bankkunden att få bankkrediter för att skaffa eller renovera eget hus, skaffa

NU 1983/84:34

bil etc. Krav ställs på helkundsförhållande, insättning av fastighetslikvider
etc. När riksbanken nyligen skärpte kreditrestriktionerna, ledde detta också
till en åtstramning beträffande små konsumtionskrediter.

Det finns en annan, lika viktig aspekt. Vi har fått en ekonomi, där stora
klipp har gjorts och kan göras. Många av de nya mångmiljonförmögenheterna
har skapats på det sättet. En förutsättning härför är ofta stora krediter.
Genom stora privatkrediter, de må vara värdepapperskrediter eller skatteplaneringskrediter
eller bådadera, underlättas klippen. Det kan inte vara en
uppgift för bankerna eller bankinspektionen att stoppa denna utveckling.
Men de behöver inte onödigtvis underblåsa den och främja klippekonomin.
Det kan inte vara förenligt med en sund kreditgivning och med det
allmänhetens förtroende som banker och andra kreditinstitut måste ha och
behålla.

Vad jag här anfört innebär, liksom etikmeddelandet nr 46, inte något
avrådande från att ge värdepapperskrediter och skatteplaneringskrediter.
Sådana krediter ingår som ett naturligt led i bankernas verksamhet.
Krediterna kan bli förhållandevis stora, beroende på kredittagarens behov
och inkomst- och förmögenhetsförhållanden. Vad jag anfört innebär i stället
en vädjan att iaktta sans och måtta. Någon eller några miljoner bör räcka.
Inför det tryck som mäktiga lånesökande utövar bör banker och andra
kreditinstitut besinna sitt samhällsansvar. En sund kreditgivning skall vara
sådan att den förtjänar statsmakternas och allmänhetens förtroende. Det gör
den inte, om stora kreditresurser reserveras för att tillgodose privata behov
hos en redan mycket gynnad grupp. Det får aldrig glömmas att utlåningen till
största delen sker med hjälp av medel som insättarna anförtrott banken. Å
andra sidan har inspektionen ansett sig böra vara återhållsam med kritik, när
den tar ställning till resultaten av den stora specialundersökningen av
privatkrediter som fanns vid utgången av november 1983. Etikmeddelandet
kom ju först efteråt. Krediter under 10 mkr har inte föranlett någon åtgärd.
Även i fråga om större krediter kan godtagbar motivering finnas. Det kan
tilläggas, att antalet stora privatkrediter mot förskottsränta eller med
värdepapper som säkerhet i bankernas egen portfölj visat sig vara litet.

Avslutande synpunkter

Mitt anförande har kretsat kring centrala problem i bankernas verksamhet.
De är som framgått ingalunda nya. Tvärtom har samma problem en
förmåga att återkomma efter en tid, delvis med nya aspekter men med
samma kärna.

Bankerna utgör, som jag har försökt påvisa, halvofficiella organ, som
åtnjuter särskilt förtroende men också har däremot svarande särskilda
förpliktelser mot samhället. Den diskussion som förts denna vinter får inte
undanskymma att bankerna i hög grad förtjänar allmänhetens förtroende.
Som statsmakternas och allmänhetens företrädare i bankvärlden och med en
insyn som är allmänheten förmenad är det bankinspektionens uppgift att i
samverkan med bankerna verka för att så förblir fallet. Jag hyser tillförsikt
om att vi skall lyckas därmed.

NU 1983/84:34

Underbilaga 2
till bilaga 1

KUNGL. BANKINSPEKTIONEN

BANKETIK NR 46

1983-11-29

Till Cheferna för samtliga

bankaktiebolag

sparbanker

föreningsbanker/centralkassor

kreditaktiebolag

finansbolag

fondkommissionsbolag

Konungariket Sveriges stadshypotekskassa

Sveriges allmänna hypoteksbank samt

Svenska Bankföreningen

Svenska sparbanksföreningen

Sveriges Föreningsbankers Förbund

Svenska Fondhandlareföreningen och

Finansbolagens förening

Banketik, uttalande nr 46 angående stora lån till privatpersoner för skatteplaneringsändamål,
m. m.

I den s. k. Rainer-affären hade bankinspektionen att ta ställning till ett
antal stora krediter som beviljats fr. o. m. 1981 för en skatteplanering som i
och för sig ansågs tillåtlig i den meningen, att förutsättningar för ingripande
enligt lagstiftningen mot skatteflykt inte ansågs föreligga vare sig enligt den
1981 gällande lagstiftningen eller den strängare lagstiftning, som gäller
fr. o. m. 1983.

Inspektionen hade tidigare uttalat sig i närliggande ämnen genom etikmeddelandena
nr 12 om kreditgivning i samband med överlåtelse av
flerfamiljs- och affärsfastigheter samt nr 10 om aktielån till ledande befattningshavare
i kundföretag. I sitt beslut i Rainer-affären erinrade inspektionen
till en början om dessa etikmeddelanden och anförde därvid följande.

”Innan inspektionen går in på omständigheterna vid krediterna till Rainer,
får inspektionen erinra om att den i olika sammanhang varnat bankerna för
att stödja spekulativ verksamhet med krediter. Under årens lopp har
inspektionen också uttalat kritik mot sådan kreditgivning både hos banker
och finansbolag. Varningarna och kritiken har avsett såväl aktiespekulationer
som spekulationer i fastigheter. Motsvarande kritik har inte riktats mot
fondkommissionsbolag, eftersom en av dessa bolags huvuduppgifter, i
motsats till bankerna och finansbolagen, är att ge värdepapperskrediter.
Fondkommissionsbolagens begränsade resurser har emellertid i regel utgjort
ett hinder mot mycket stora värdepapperskrediter på en hand.

NU 1983/84:34

Vad gäller fastigheter får inspektionen hänvisa till sitt etikmeddelande
nr 12 av 1977-01-27. Däri varnades bankerna från att medverka med lån vid
spekulativa affärer med hyresfastigheter, hotell och andra affärsfastigheter.
Varningen uttalades mot bakgrund av de risker som sådan långivning visat sig
kunna innebära för banken men också under hänvisning till etiska synpunkter.
Etikmeddelandet avsåg även förmedlade krediter.

I ett något tidigare utgivet etikmeddelande nr 10 av 1976-04-29, som fogats
vid remissen till styrelsen, har inspektionen behandlat frågan om aktielån till
ledande befattningshavare inom kundföretag och personer med central
ställning i det ekonomiska livet över huvud taget. Inspektionen hade i sin
tillsynsverksamhet observerat stora sådana krediter, ofta på miljonbelopp.
Inspektionen konstaterade att sådana lån hade ett mer eller mindre klart
samband med låntagarens ställning. Bankerna var så gott som aldrig i den
positionen att de kunde tillgodose samtliga kreditönskemål. Vid den
prioritering som måste ske framstod aktiekrediter, i vart fall till större
belopp, såsom mindre angelägna såväl från bankens egen som från allmän
synpunkt. Inspektionen fann uppenbart, att privatpersoner utan särskilda
relationer till betydelsefulla kundföretag inte skulle kunna komma i fråga för
aktiekredit av den avsedda storleksordningen. Det samband som sålunda
mer eller mindre uttalat förelåg med kredittagarens relationer till betydelsefulla
kundföretag gav krediterna en allvarlig innebörd. De framstod som
personliga ekonomiska förmåner från banken till beslutsfattare hos kundföretagen.
Bankerna borde inte genom stora aktiekrediter till personer inom
angivna kretsar dra på sig misstankar att obehöriga motiv spelade in vid
kreditgivningen.

Inspektionen har från sina undersökningar i banker och finansbolag det
intrycket, att man i det stora hela har accepterat inspektionens synpunkter i
det nu återgivna etikmeddelandet. Förekommande avvikelser har påtalats
och diskuterats med vederbörande. Så kommer att ske även i fortsättningen”.

Inspektionen fortsatte.

”Till en början skall behandlas det förhållandet, att Rainers lån säkerställts
- hela tiden inom gällande belåningsvärden - med statsobligationer
och inte med aktier. Utan tvivel föreligger här en skillnad. Statsobligationernas
kurser är stabilare än aktiekurserna. De kan dock undergå väsentliga
förändringar vid ändringar av den långa räntan. Även andra ränteförändringar
kan inverka, liksom variationer i utbud etc.

Men i övrigt föreligger starka likheter. Det rör sig i Rainers fall om stora
värdepapperskrediter, långt större än dem som på sin tid föranledde
etikmeddelandet. Om egentlig spekulation synes det inte vara tal, oaktat de
bakomliggande affärerna varit korta. I stället är det antagligt, att affärerna
utgjort ett led i en skatteplanering. En betydande skattepliktig realisationsvinst
på aktier 1981 neutraliserades genom avdrag för den ränta som erlades i
samband med inköpet av statsobligationer. Motsvarande ränteinkomst
under 1982 vid obligationernas försäljning neutraliserades genom skuldräntor
på de lån som upptogs för att finansisera köpet av premieobligationer.
Vinsterna på dessa var fria från inkomstskatt.

Såvitt inspektionen kunnat finna ligger denna skatteplanering inom ramen
för vad som är tillåtligt. Att så är fallet utgör emellertid inte tillräcklig grund
för banken att stödja dem genom lån av den storleksordning varom här är
fråga. Om man t. v. bortser från Rainers särskilda ställning, kan det
konstateras, att krediterna inte har något produktivt ändamål. De har gått till

NU 1983/84:34

en förmögen kapitalägare för inkomstbringande dispositioner som denne
eljest inte hade kunnat utföra. För detta ändamål har banken ställt till
förfogande kreditresurser, som motsvarar hela kreditbehovet för ett ganska
stort företag. Ändamålet framstår från allmän synpunkt och med tanke på
bankens uppgifter som en näringslivets bank som mindre angeläget. Inspektionen
vill i detta sammanhang ånyo understryka, att det rör sig om krediter
som är mångdubbelt större än de aktiekrediter som föranledde etikmeddelandet.
”

Sedan inspektionen i fortsättningen närmare ingått på Rainers ställning
som chef för postverket och ledamot av bankens styrelse samt olika frågor
rörande kreditärendenas handläggning, uttalade inspektionen - såvitt här är
av intresse - sammanfattningsvis följande.

”Krediter till en privatperson av den storlek och för de ändamål som här
var i fråga, en skatteplanering som i och för sig synes tillåtlig, bör inte
förekomma. Ytterligare kritik måste riktas mot sådan kreditgivning till en
person i Rainers ställning med hänsyn till att denne var företrädare för
postverket, en viktig avtalspartner till banken, och samtidigt ledamot av
bankens styrelse. Kritiken mildras något av att banken vid den aktuella tiden
haft gott kreditutrymme och ökat sin utlåning även till andra privatpersoner.
Kvar står dock att banken genom kreditgivningen till Rainer enligt inspektionens
mening gjort en allvarlig felbedömning.”

Inspektionen har, såsom torde ha framgått av det nu sagda ansett, att i stort
sett samma etiska synpunkter gör sig gällande i fråga om stora obligationskrediter
till privatpersoner för skatteplaneringsändamål som i fråga om stora
aktiekrediter till privatpersoner för spekulationsändamål eller liknande.
Banker och finansbolag bör enligt inspektionens mening över huvud taget
visa återhållsamhet med stora värdepapperskrediter till privatpersoner, i den
mån ändamålet är i huvudsak privatekonomiskt och inte avser att finansiera
rörelse, fastighetsförvaltning, bostadsförvärv eller jordbruk, och det inte
heller är fråga om t. ex. att finansiera ett aktieförvärv för ledande befattningshavare
i det egna företaget. I all synnerhet gäller det sagda om
låntagaren genom ledande ställning i kundföretag eller inom det ekonomiska
livet över huvud taget eller genom särskild anknytning till banken eller
finansbolaget intar en ömtålig ställning.

I den allmänna debatten har efterlysts gränser för storleken av krediter i de
fall där enligt inspektionens mening återhållsamhet bör visas. Sådana gränser
är svåra att rekommendera med hänsyn till att varje fall måste bedömas
utifrån sina individuella förutsättningar. Så mycket bör dock kunna sägas att
miljonkrediter normalt bör undvikas, dvs. om ej hänsyn till låntagarens
inkomst- och förmögenhetsförhållanden eller andra särskilda skäl medför att
krediten framstår såsom försvarlig även från allmän synpunkt. Också i fråga
om krediter på lägre belopp bör en noggrann prövning ske av kreditens
ändamål och övriga omständigheter. Givetvis får kreditgivning för här
avsedda ändamål inte prioriteras framför krediter med produktiv inriktning.

S. k. förmedlade krediter kan inte utan vidare jämställas med krediter i
egen portfölj, eftersom de inte tar bankens eller finansbolagets egna resurser
i anspråk. Även i fråga om sådana krediter måste emellertid ihågkommas att
de här diskuterade ändamålen - spekulation i värdepapper eller fastigheter
eller skatteplanering - framstår som mindre angelägna och att påfallande
stora krediter för sådana ändamål därför inte bör förekomma.

Till det sagda kan fogas det självklara påpekandet, att om tillgängliga
upplysningar gör det antagligt att ändamålet med en kredit är skatteflykt i

NU 1983/84:34

den mening som anges i lagen mot skatteflykt, institut under inspektionens
tillsyn över huvud taget inte bör bevilja krediten.

Såsom framgår av det förut sagda, intar fondkommissionsbolagen i viss
mån en särställning då det gäller att bevilja privatpersoner värdepapperskrediter.
Dessa bolag får ge krediter mot säkerhet i värdepapper för att
stödja fondkommissionsrörelsen. Emellertid bör också de fondkommissionsbolag,
vilkas resurser i och för sig är tillräckliga för stora krediter på en hand,
med skäligt beaktande av det anförda visa återhållsamhet i fråga om stora
krediter till privatpersoner för spekulationsändamål eller skatteplanering.

Sten Walberg

Stig Danielsson

NU 1983/84:34

Bilaga 2

SVERIGES RIKSBANK

1984-03-29

Till Näringsutskottet

Genom remiss den 20 februari 1984 har näringsutskottet anhållit att
fullmäktige i riksbanken avger yttrande över motion 1983/84:692 om
bankinspektionens kompetensområde m. m. I anledning härav vill
fullmäktige1 anföra följande.

Som utgångspunkt för motionen åberopar motionären bankinspektionens
etikmeddelande nr 46 som behandlar stora lån till privatpersoner för
skatteplaneringsändamål, m. m. De uttalanden som bankinspektionen gör i
meddelandet angående bankers utlåning avseende belopp och ändamål
innebär enligt motionären att bankinspektionen överskrider sin befogenhet
och uttalar sig i frågor som faller inom riksbankens verksamhetsområde.

Tillsynen över banker åvilar bankinspektionen i de avseenden som rör
allmän banklagstiftning. Riksbanken svarar för efterlevnaden av de rent
kreditpolitiska funktionerna hos bankerna.

För bedömning av de tillsynsfrågor som faller inom riksbankens verksamhetsområde
är det av vikt att känna till hur riksbanken styr kreditinstitutens
placeringar. Fullmäktige vill därför inledningsvis lämna en redogörelse
härför.

De tillämpningsföreskrifter riksbanken utfärdar i kraft av den kreditpolitiska
lagstiftningen och de rekommendationer riksbanken ger i syfte att eljest
styra utvecklingen på kreditmarknaden tar väsentligen sikte på aggregat,
t. ex. en banks totala utlåning, ett försäkringsbolags prioriterade placeringar
eller ett finansbolags totala utlåning. Vid exempelvis utlåningsreglering kan
riksbanken därtill ge allmänna anvisningar om hur utlåningsutrymmet bör
användas, t. ex. främst för finansiering av näringslivets investeringar. Den
kontroll riksbanken utför av utlåningen gäller dessa aggregat - inte de
enskilda lånen. Det kan tilläggas att även i fråga om ränteregleringen denna
har en allmän karaktär. För bankerna har tillämpats en regel om högsta
medeltal för utlåningsräntorna och för försäkringsbolagen ett allmänt högsta
tak. Någon annan kontroll av lånens räntevillkor görs inte. Om vid
riksbankens tillsyn framkommer omständigheter som bör komma till bankinspektionens
kännedom, underrättar riksbanken inspektionen härom.
Omvänt gäller att bankinspektionen vid sin tillsynsverksamhet underrättar
riksbanken om iakttagelser som görs och som bör komma till riksbankens
kännedom.

Med hänsyn till den komplexitet som utmärker bankverksamhet och det
faktum att verksamheten står under tillsyn av två myndigheter, kan det inte
uteslutas att oklarhet i vissa fall uppstår om rätt tillsynsmyndighet. Chefen
för finansdepartementet har uttalat att sådana oklarheter angående tillsynen
skall lösas efter samråd mellan bankinspektionen och riksbanken (se prop.

1 [I fullmäktiges beslut har deltagit ordföranden Gunnar Sträng samt Olle Göransson,
Bengt Dennis, Grethe Lundblad, Staffan Burenstam Linder, Ingegerd Troedsson
och Bertil Jonasson.]

NU 1983/84:34

1974:168, s. 187). Samma gäller naturligtvis då ett ärende faller under båda
myndigheternas verksamhetsområde. Riksbanken och bankinspektionen
har således ett nära samarbete beträffande tillsynsverksamheten och några
kompetenskonflikter har inte uppstått. Det föreligger utifrån riksbankens
synpunkter därmed ej behov att precisera instruktionen för bankinspektionen.

På fullmäktiges vägnar:

G.E. Sträng

T. af Jochnick

mlnab/gotab 78625 Stockholm 1984