JuU 1983/84:19
Justitieutskottets betänkande
1983/84:19
om översyn av lagen om TV-övervakning
Motion
I motion 1983/84:600 av Bengt Kindbom m. fl. (c) hemställs att riksdagen
hos regeringen begär att en utredning tillsätts för översyn av lagen om
TV-övervakning.
Motionärerna anför att det moderna samhället alltmer bygger på teknisk
övervakning av den enskilde. Enligt motionärerna hotas den personliga
integriteten, och välfärdsstaten kan även om ambitionerna inte är dessa
förvandlas till en överhets- och övervakningsstat. Bakgrunden till motionsönskemålet
är den snabba utvecklingen inom data- och videotekniken.
Motionärerna pekar på att lagen inte varit föremål för någon översyn sedan
tillkomsten år 1977, trots att de tekniska förändringarna varit stora. En
utredning bör enligt motionärerna nu tillsättas för att göra en samlad översyn
av lagen. Utredningen bör utvärdera gällande bestämmelser och pröva
anpassningen till ny teknik. Motionärerna menar vidare att utredningen bör
studera länsstyrelsernas praxis i tillståndsgivningen samt föreslå åtgärder för
samverkan mellan kommun, länsstyrelse, datainspektionen och andra myndigheter
för att täcka hela integritetsskyddsområdet.
Gällande ordning
Frågor om personövervakning med TV-kamera regleras i lagen (1977:20)
om TV-övervakning. Den tillkom för att förstärka den enskildes skydd mot
integritetskränkningar i samband med övervakning och bevakning som sker
med TV-apparatur (prop. 1975/76:194, JuU 1976/77:14). Enligt lagen skall
TV-kamera brukas med tillbörlig hänsyn till de enskildas personliga integritet.
Den som använder TV-kamera skall fortlöpande och på ett verksamt sätt
upplysa om kameran och dess brukande. Överträdelser av skyldigheten att
lämna upplysningar straffas med böter. Dold TV-övervakning är således
förenad med straffansvar.
Lagen är tillämplig på TV-kamera som är anbringad så att den, utan att
manövreras på platsen, kan användas för personövervakning (övervakningskamera).
Lagen omfattar emellertid inte övervakningskamera som för
skyddsändamål används vid anläggning av betydelse från totalförsvarssynpunkt.
För att få ha en övervakningskamera anbringad så att den kan riktas
mot plats som är upplåten för eller annars nyttjas av allmänheten krävs
tillstånd. Som exempel på platser som inte får övervakas utan tillstånd kan
nämnas gator, torg samt tunnelbane- och järnvägsstationer. Andra exempel
1 Riksdagen 1983184. 7sami. Nr 19
JuU 1983/84:19
2
är tåg, hotell, restauranger och affärslokaler i den mån och under den tid
allmänheten har tillträde till sådana utrymmen.
Frågor om tillstånd prövas av länsstyrelsen. Tillstånd får meddelas endast
om kameran behövs för det ändamål den skall användas till och det saknas
anledning att anta att otillbörligt intrång i de enskildas integritet skall
uppkomma. Tillstånd skall förenas med föreskrifter om hur övervakningen
får anordnas och hur upplysning om övervakningen skall lämnas. Länsstyrelsen
skall också meddela vissa föreskrifter som kan anses erforderliga av
hänsyn till de enskildas personliga integritet. Innan tillstånd meddelas skall
yttrande inhämtas från den kommun inom vilken kameran skall brukas. Kan
en tillståndspliktig kamera riktas mot en arbetsplats, t. ex. i ett varuhus, skall
länsstyrelsen också ge exempelvis skyddskommittén på arbetsstället tillfälle
att yttra sig. Länsstyrelsen har en fortlöpande tillsyn över lagens efterlevnad
och kan ingripa med ändrade föreskrifter eller återkallelse av tillstånd om
otillbörligt intrång i de enskildas personliga integritet skulle uppkomma. För
att utöva tillsyn har länsstyrelsen bl. a. rätt att få tillträde till övervakningsanläggningen.
Den som har en tillståndspliktig TV-kamera utan tillstånd eller
som bryter mot länsstyrelsens föreskrifter straffas med böter.
Frågan om arbetsgivares rätt att anordna personövervakning på arbetsplats
som inte också är allmän plats har överlämnats till parterna på
arbetsmarknaden för att lösas förhandlingsvägen.
Talan mot länsstyrelsens beslut förs hos regeringen genom besvär.
Justitiekanslern (JK) har, i likhet med vad som gäller i andra integritetssammanhang
där de enskilda saknar besvärsrätt, rätt att föra talan mot beslut
av länsstyrelsen.
Vissa föreskrifter om tillståndsförfarandet ges i förordningen (1977:21) om
TV-övervakning. Där regleras bl. a. skyldigheten att expediera beslut enligt
lagen om TV-övervakning till JK.
Praxis i tillståndsfrågor
Sedan lagen om TV-övervakning trädde i kraft den 1 juli 1977 har
regeringen hittills i ett 30-tal fall prövat besvär av JK mot beslut av
länsstyrelser i tillståndsfrågor. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse
för två ärenden från den senaste tiden som prövats av regeringen efter
besvär av JK.
Bakgrunden i det ena fallet var följande. Fastighetsnämnden i Helsingborgs
kommun begärde tillstånd enligt lagen om TV-övervakning att
använda en fast kamera för övervakning av ingången till en offentlig
handikapptoalett i kommunen. Av ansökningen framgick bl. a. att den
rörelsehindrade person, som avsåg att besöka toaletten, med hjälp av
TV-kamera m. m. skulle kunna få kontakt med vederbörande vakt för att
denne på elektronisk väg skulle öppna dörren till toaletten som annars hölls
låst.
Länsstyrelsen i Malmöhus län gav fastighetsnämnden tillstånd att bruka
JuU 1983/84:19
3
kameran. JK besvärade sig mot beslutet och begärde att tillståndet skulle
upphävas. I besvären anförde JK bl. a. att han bedömde övervakning av
toalettingången som i hög grad integritetskränkande.
Regeringen (justitiedepartementet) uttalade i sitt beslut den 3 november
1983 (dnr 1948-83) att den ansåg att TV-övervakning av gator, torg och andra
sådana platser innebär risker från integritetssynpunkt. Enligt regeringen
gällde detta särskilt om, som i det aktuella fallet, övervakningen avsåg
platsen kring toalettutrymmen. Övervakning av sådana platser borde därför
få förekomma endast då särskilda omständigheter förelåg. Kommunen hade
enligt regeringens uppfattning inte visat att sådana särskilda omständigheter
förelåg i ärendet. Regeringen upphävde länsstyrelsens beslut.
I det andra fallet var bakgrunden följande. En restauranginnehavare i
Malmö begärde tillstånd att bruka en fast TV-kamera för övervakning av
ingången till restauranglokalen. Avsikten var att kameran skulle placeras
inne i lokalen så att personalen med hjälp av en TV-monitor i restaurangens
kök skulle kunna observera när det kom gäster; kameran medförde enligt
ansökningen att det kunde finnas en person mindre på varje arbetspass.
Länsstyrelsen i Malmöhus län gav restauranginnehavaren rätt att bruka
kameran. JK besvärade sig mot beslutet och anförde bl. a. att någon
övervakning med kamera inte var erforderlig för att personalen skulle kunna
göras uppmärksam på att en gäst kom till restaurangen. Detta kunde enligt
JK:s uppfattning ske med en signalanordning. Eftersom restauranginnehavaren
enligt JK inte visat att det förelåg ett klart behov av kameran, begärde JK
att tillståndet att bruka kameran upphävdes.
Regeringen uttalade i sitt beslut den 19 januari 1984 (dnr 1947-83) att den
ansåg att TV-övervakning av restauranglokaler innebär risker från integritetssynpunkt.
Sådan övervakning borde därför få förekomma endast då
särskilda omständigheter förelåg. Sökanden hade enligt regeringen inte visat
att sådana särskilda omständigheter förelåg i ärendet. Regeringen upphävde
länsstyrelsens beslut.
Utredningsförslag
Tvångsmedelskommittén, som har till uppgift att se över bl. a. tvångsmedelsregleringen
vid förundersökning i brottmål, avlämnade hösten 1981
delbetänkandet (Ds Ju 1981:22) Hemlig avlyssning m.m. I det föreslog
kommittén en ändring i lagen om TV-övervakning. Ändringen innebär att
man från lagens tillämpningsområde skulle undanta övervakningskameror
som polisen använder för utredning om brott för vilket är föreskrivet endast
fängelse.
Narkotikakommissionen (S 1982:09), som tillkallats av regeringen med
uppdrag att lämna förslag om samordnade insatser mot narkotikan, lade i
september 1983 fram promemorian (PM nr 5) Polisens insatser mot
narkotika. I promemorian föreslog kommissionen bl. a. att lagen om
TV-övervakning inte skall gälla övervakningskameror som polisen använder
vid spaning och utredning av narkotikabrott.
Tvångsmedelskommitténs förslag, som har remissbehandlats, och narkotikakommissionens
förslag är beroende på regeringens prövning.
JuU 1983/84:19
4
Tidigare riksdagsbehandling
Justitieutskottet behandlade under 1982/83 års riksmöte vid två tillfällen - i
november 1982 och i februari 1983 - motioner med samma yrkanden som i
den nu aktuella motionen.
Vid det första tillfället skedde remissbehandling. I sitt av riksdagen
godkända betänkande (JuU 1982/83:4) avstyrkte utskottet bifall till yrkandet
om en översyn av lagen om TV-övervakning. Utskottet anförde därvid att
utskottet hyste förståelse för den oro som motionärerna gav till känna inför
den tekniska utvecklingens möjligheter till övervakning och kontroll.
Utskottet framhöll emellertid samtidigt att lagen om TV-övervakning har till
syfte just att förstärka den enskildes skydd mot integritetskränkningar. Vid
remissbehandlingen hade inte gjorts gällande att det förelåg några brister i
lagen. Inga önskemål om förändringar hade framförts. Utskottet ansåg inte
att de rådande förhållandena gav anledning till några åtgärder från riksdagens
sida. Enligt utskottet var det dock angeläget att utvecklingen på
området följdes med stor uppmärksamhet, inte minst i förebyggande syfte,
och att initiativ till översyn togs när det påkallades av utvecklingen.
Vid det andra tillfället - i februari 1983 - uttalade utskottet (JuU
1982/83:18 s. 4) att utskottet inte fann skäl till någon annan bedömning än
den som kommit till uttryck i utskottets betänkande JuU 1982/83:4.
Utskottet vidhöll alltså den bedömning utskottet gjorde i november 1982 och
avstyrkte bifall till motionen. Riksdagen följde utskottet.
Utskottet
I detta betänkande behandlar utskottet en motion vari begärs en översyn
av lagen (1977:20) om TV-övervakning.
Till stöd för motionsönskemålet anförs att de tekniska förändringarna varit
mycket stora sedan lagen tillkom år 1977. De gällande bestämmelserna om
TV-övervakning bör därför enligt motionärerna utvärderas och bl. a frågan
om reglernas anpassning till ny teknik prövas.
Lagen om TV-övervakning syftar till att stärka den enskildes skydd mot
integritetskränkningar i samband med övervakning och bevakning som sker
med TV-apparatur. Ett principiellt straffsanktionerat förbud mot dold
TV-övervakning har införts genom lagen. Den som använder en övervakningskamera
är sålunda skyldig att fortlöpande och på ett verksamt sätt
upplysa om kameran och dess brukande. Enligt lagen skall övervakningskamera
brukas med tillbörlig hänsyn till de enskildas personliga integritet. Det
krävs tillstånd att ha en övervakningskamera så anbringad att den kan riktas
mot platser som är upplåtna för eller annars nyttjas av allmänheten, t. ex.
gator, torg och järnvägsstationer. Tillståndsplikten är straffsanktionerad.
Tillståndsfrågor prövas av länsstyrelsen, som också har att utöva en
fortlöpande tillsyn. Länsstyrelsen skall i samband med att tillstånd ges
JuU 1983/84:19
5
meddela föreskrifter om bl. a. hur övervakningen får anordnas och hur
upplysningar om övervakningen skall lämnas. Om något otillbörligt intrång i
de enskildas personliga integritet skulle uppkomma efter tillståndsbeslutet,
får länsstyrelsen återkalla tillståndet eller ändra föreskrifterna. Länsstyrelsens
beslut kan överklagas hos regeringen genom besvär. Justitiekanslern har
rätt till besvärstalan för att tillvarata allmänna intressen. Regeringen har
hittills i ett 30-tal fall prövat besvär av justitiekanslern.
Förslag av tvångsmedelskommittén och narkotikakommissionen, som
innebär att övervakningskameror som används i brottsbekämpningssyfte i
vissa fall skall undantas från lagens tillämpningsområde, är f. n. beroende av
regeringens prövning.
Utskottet behandlade vid två tillfällen under förra riksmötet motionsyrkanden
av samma innebörd som yrkandet i den nu förevarande motionen.
Efter remissbehandling avstyrkte utskottet i sitt betänkande (JuU 1982/
83:4) i november 1982 bifall till det då aktuella motionsyrkandet om en
översyn av lagen om TV-övervakning. Riksdagen följde utskottet.
I betänkandet underströk utskottet att tidigare av utskottet gjorda
uttalanden i samband med motioner om telefonavlyssning (JuU 1981/82:35 s.
6 f. och 1981/82:54 s. 4) hade full giltighet även beträffande frågor om
bevakning och övervakning med TV-kameror; vad utskottet därvid åsyftade
var bl. a. att det är ett viktigt intresse från demokratisk synpunkt att
diskussionen om enskildas integritet i förhållande till myndigheterna alltid
hålls levande, inte minst mot bakgrund av den utveckling som har lett till att
det nu finns teknik som innebär betydligt större risker för integritetskränkningar
än tidigare. Utskottet, som förklarade sig hysa förståelse för
motionärernas oro inför den tekniska utvecklingens möjligheter till övervakning
och kontroll, framhöll emellertid samtidigt att lagen om TV-övervakning
har till syfte just att förstärka den enskildes skydd mot integritetskränkningar.
Några brister i den gällande lagstiftningen hade inte yppats under
remissbehandlingen och inte heller hade några önskemål framförts om
förändringar. Sammanfattningsvis fann utskottet inte att de rådande förhållandena
gav anledning till några åtgärder från riksdagens sida. Utskottet
uttalade dock att det är angeläget att utvecklingen på området följs med stor
uppmärksamhet, inte minst i förebyggande syfte, och att initiativ till översyn
tas när det påkallas av utvecklingen.
Med anledning av en ny motion uttalade utskottet i sitt betänkande (JuU
1982/83:18) i februari 1983 att, när frågan om en översyn av lagen om
TV-övervakning återkom endast en kort tid efter den senaste riksdagsbehandlingen
av ämnet, utskottet inte fann skäl till någon annan bedömning än
den som kommit till uttryck i utskottets betänkande JuU 1982/83:4.
Utskottet vidhöll alltså den bedömning utskottet gjorde under hösten 1982
och avstyrkte bifall till motionen. Riksdagen följde utskottet.
När frågan nu på nytt återkommer vill utskottet först erinra om sitt tidigare
uttalande om vikten från demokratisk synpunkt av att diskussionen om
JuU 1983/84:19
6
enskildas integritet i förhållande till myndigheterna alltid hålls levande.
Detta gäller särskilt på ett område som det förevarande där - såsom
motionärerna säger - utvecklingen lett till att det nu finns teknik som innebär
betydligt större risker för integritetskränkningar än tidigare. Utskottet, som
under ärendets beredning tagit del av regeringens praxis i tillståndsfrågor,
saknar emellertid skäl att göra annan bedömning i saken än utskottet gjorde
under förra riksmötet. I det sagda ligger att utskottet också vidhåller
uppfattningen att det är angeläget att utvecklingen på området följs med stor
uppmärksamhet. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionen.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motion 1983/84:600.
Stockholm den 13 mars 1984
På justitieutskottets vägnar
LISA MATTSON
Närvarande: Lisa Mattson (s), Eric Jönsson (s), Karin Söder (c), Björn
Körlof (m), Hans Pettersson i Helsingborg (s), Helge Klöver (s), Arne
Svensson (m), Gunilla André (c), Karl-Gustaf Mathsson (s), Ulla-Britt
Åbark (s), Sven Munke (m), Hans Petersson i Röstånga (fp), Lars-Erik
Lövdén (s), Hans Göran Franck (s) och Inger Wickzén (m).
Reservation
Karin Söder (c) och Gunilla André (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 5 med ”När frågan”
och slutar på s. 6 med ”till motionen” bort ha följande lydelse.
När utskottet åter behandlar frågan om en översyn av lagen om TVövervakning
finns det enligt utskottets mening skäl som talar för att man nu
bör inta en annan hållning till motionsönskemålet än vid föregående
tillfällen. Den snabba tekniska utvecklingen öppnar fortlöpande nya möjligheter
till kontroll och övervakning på ett sätt som statsmakterna inte på ett
tillfredsställande sätt längre kan överblicka. Det är ofrånkomligt att den
enskildes personliga integritet kan komma att hotas genom utvecklingen av
alltmer avancerade tekniska hjälpmedel för bl. a. lagring och överföring av
information. Trots dessa tekniska förändringar har lagen om TV-övervakning
inte varit föremål för någon översyn; lagen kan i vissa hänseenden anses
föråldrad. Utskottet anser därför i likhet med motionärerna att tiden är
mogen för en samlad översyn av lagen om TV-övervakning. Utredningsarbetet
bör ske i syfte att utvärdera tillämpningen av lagen och att pröva
anpassningen av lagens regelsystem till ny teknik; härvidlag bör särskilt
JuU 1983/84:19
7
uppmärksammas de ökade riskerna för integritetskränkningar. Utskottet vill
i detta hänseende betona vikten av framförhållning i arbetet. Under
utredningsarbetet bör vidare uppmärksammas det alltmer utbredda bruket
av TV-övervakning. Utskottet vill härvidlag hänvisa till att utskottet redan i
samband med lagens tillkomst uttalat sig för en restriktiv användning av
TV-övervakning i samhället. Vidare bör frågan om samverkan mellan
länsstyrelse, kommun, datainspektionen och andra myndigheter övervägas
för att hela integritetsskyddsområdet skall täckas. Det bör ankomma på
regeringen att besluta om formerna för utredningsarbetet.
Vad utskottet anfört med anledning av motionen bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med anledning av motion 1983/84:600 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en översyn av
lagen om TV-övervakning.
mlnab/gotab 78047 Stockholm 1984