JoU 1983/84:24

Jordbruksutskottets betänkande
1983/84:24

med förslag till ändring i lagen (1979:425) om skötsel av
jordbruksmark (prop. 1983/84:96)

Propositionen

I proposition 1983/84:96 har regeringen (jordbruksdepartementet!
föreslagit riksdagen att anta ett inom departementet upprättat förslag till lag
om ändring i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. Över
lagförslaget har yttrande avgetts av lagrådet.

1 propositionen föreslås att en allmän regel om hänsyn till naturvårdens
intressen vid bedrivande av jordbruk införs i lagen (1979:425) om skötsel
av jordbruksmark.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1984.

Lagförslaget

Det till utskottet remitterade lagförslaget har följande lydelse.

Förslag till
Lag om ändring i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark dels

att I2§ skall ha nedan angivna lydelse.

dels att i lagen skall införas två nya paragrafer, 6a och 9a§§, av nedan
angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6a §

Vid skötsel av jordbruksmark och
vid annan markanvändning i jordbruket
skall hänsyn tas till naturvårdens
intressen.

Regeringen eller den myndighet
sorn regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om den hänsyn
sorn skall tas enligt första
stycket, såsom i fråga om skyddet
av odlings- och kulturlandskapet
samt växt- och djurlivet. Föreskrifterna
får dock inte vara så ingripande
att pågående markanvändning
avsevärt försvåras.

1 Riksdagen 1983184.16 sami. Nr 24

JoU 1983/84:24

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9a §

Lantbruksnämnden får meddela
föreläggande eller förhud som behövs
för att föreskrifter som meddelats
med stöd av 6 a § skall efterlevas.

Föreläggande eller förbud får
meddelas först sedan det har visat
sig att lantbruksnämndens råd och
anvisningar inte har följts. I brådskande
fall eller när det annars
finns särskilda skäl, får dock föreläggande
eller förhud meddelas
omedelbart.

I beslut om föreläggande eller
förbud får lantbruksnämnden sätta
ut vite.

Lantbruksnämnden får förordna
att dess beslut skall gälla omedelbart.

128

Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. tar jordbruksmark ur produktion i strid mot 4 8 första stycket,

2. utfört täkt i strid mot 4 8 andra stycket,

3. bryter mot föreläggande sorn 3. underlåter att följa ett förehar
meddelats med stöd av 9 8, om läggande eller bryter mot ett förbud

inte föreläggandet har förenats med som har meddelats med stöd av 9

vite, eller 9a§, om inte föreläggandet el ler

förbudet har förenats med vite.

Utbyte av brott som avses i första stycket 2 skall förklaras förverkat, om
det inte är uppenbart obilligt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1984.

Motioner

I motion 1983/84:902 av Jan-Erik Wikström m. fl. (fp) yrkas, såvitt nu är i
fråga (yrkande 9) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
som anförts i motionen om regleringen av jordbrukets hänsyn till
naturvården.

I motion 1983/84:1819 av Arne Andersson i Ljung m.fl. (m) yrkas att
riksdagen avslår proposition 1983/84:96 om ändringar i lagen (1979:425) om
skötsel av jordbruksmark.

I motion 1983/84:2343 av Einar Larsson m. fl. (c) yrkas

1. att riksdagen avslår propositionen med förslag till ändring av lagen om
skötsel av jordbruksmark,

JoU 1983/84:24

3

2. att riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag om
samordning mellan olika myndigheter samt om information och utbildning,
enligt vad i motionen anförts.

Utskottet

I propositionen föreslås att en allmän regel om skyldighet att i jordbruket
ta hänsyn till naturvårdens intressen införs i lagen (1979:425) om skötsel av
jordbruksmark (skötsellagen). Samtidigt bemyndigas regeringen eller
myndighet som regeringen bestämmer - enligt motiven avses lantbruksstyrelsen
få sådant uppdrag - att meddela föreskrifter om den hänsyn som skall
tas. Dessa föreskrifter är ej generellt förenade med sanktionsbestämmelser.
Lantbruksnämnderna får enligt förslaget meddela föreläggande eller förbud
som behövs för efterlevnaden av sådana föreskrifter. Vid föreläggande eller
förbud får vite utsättas. Om vitesföreläggande ej förekommer kan
ohörsamhet bestraffas med böter.

Myndigheternas befogenhet att meddela föreskrifter i angivet hänseende
begränsas i lagtexten på det sättet att föreskrifterna inte får vara så
ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. I motiven
understryks vidare (s. 7) att den föreslagna regleringen inte generellt får
motverka jordbrukets rationalisering.

För den praktiska tillämpningen görs i propositionen vissa vägledande
uttalanden.

I jordbruket måste, framhålls det, hänsyn främst tas till intresset att bevara
vissa inslag i naturmiljön, inbegripet odlings- och kulturlandskapet. Frågor
om hänsynstagande till naturvården kan uppkomma bl. a. i samband med
strukturförändringar vid nedläggning av jordbruksmark eller nyodling, vid
införande av annan brukningsteknik eller vid genomförande av markavvattningsåtgärder.
Bestämmelserna skall kunna användas för att skona t. ex.
åkerholmar, mindre våtmarker, öppna diken, odlingsrösen, stenmurar och
mindre trädbestånd. Föreskrifter i de hänseenden som nu har berörts kan
användas för att tillgodose kulturminnesvården. Föreskrifter kan också i
vissa fall erfordras för att skydda växt- och djurlivet. Innehållet i
föreskrifterna måste självfallet anpassas till de skilda förhållanden som råder
inom olika delar av landet.

Tillämpningsområdet för de nu föreslagna hänsynsbestämmelserna
omfattar även sådan mark som inte är att beteckna som jordbruksmark i
skötsellagens mening, t. ex. hagmarker, skogsbryn, åkerholmar eller
dikesrenar. Något hinder föreligger således inte att meddela föreskrifter för
att skydda fauna och flora i t. ex. hagmarker, skogsbryn, åkerholmar eller
dikesrenar i anslutning till jordbruksmark. Därvid kan även frågor som rör
användningen av kemiska bekämpningsmedel samt växtnäring bli aktuella.
På motsvarande sätt anges i skogsstyrelsens föreskrifter till 21 §
skogsvårdslagen att kemisk bekämpning samt gödsling skall undvikas i vissa
fall.

1* Riksdagen 1983184.16 sami. Nr24

JoU 1983/84:24

4

I motion 1819 av Arne Andersson i Ljung m. fl. (m) och i motion 2343 av
Einar Larsson m. fl. (c) yrkas avslag på propositionen. I båda motionerna
framförs den uppfattningen att naturvårdslagen ger en tillräcklig grund för
hävdande och tillgodoseende av naturvårdsintressen i jordbruket.
Beträffande verkningarna av den föreslagna lagstiftningen anförs bl. a. att
det är mycket svårt för riksdagen att överblicka konsekvenserna av ett så
långtgående bemyndigande för regering och berörda myndigheter som
förslaget innefattar. Vilka inskränkningar i jordbruksdriften som faktiskt blir
resultatet kan enligt motionerna konstateras först sedan detaljföreskrifterna
upprättats och tillämpats en tid. I motion 2343 yrkas i övrigt att regeringen
återkommer med förslag om en förbättrad samordning mellan lantbruksnämnderna
och länsstyrelserna rörande verksamheter inom jordbruk,
naturvård och kulturminnesvård.

Enligt motion 902 av Jan-Erik Wikström m. fl. (fp) är det viktigt att
lagregler införs om naturvårdshänsyn inom jordbruket och att dessa ges
stringenta former. Det räcker enligt motionärerna inte med portalparagrafer,
utan dessa måste följas av klara regler i tillämpningsföreskrifterna.
Statligt rationaliseringsstöd bör, framhålls det vidare, inte utgå till åtgärder
som strider mot starka naturvårdsintressen.

Utskottet anser i likhet med jordbruksministern att det är angeläget att
man vid utövandet av de areella näringarna tar hänsyn till naturvårdens
intressen. Ett sådant hänsynstagande bör ingå som ett normalt led i
jordbruket. Härigenom ges bl. a. möjlighet att i praktisk tillämpning
konkretisera den allmänt vedertagna uppfattningen att jordbruket bör
bedrivas med utgångspunkt i en ekologisk grundsyn. Genom lagreglering bör
fastställas de krav på hänsyn som mera generellt bör ställas på jordbrukarna,
vid sidan av de situationer då naturvårdsintressena kräver särskilda eller
mera långtgående föreskrifter enligt naturvårdslagen. Utskottet biträder
förslaget att en sådan reglering sker i skötsellagen och ansluter sig även i
övrigt till det i propositionen framlagda lagförslaget. I enlighet härmed
avstyrker utskottet de i motionerna 1819 och 2343 framförda avslagsyrkandena
m. m.

I anslutning till de principiella synpunkter på förslaget som framförs i
nyssnämnda motioner och till önskemålen i motion 902 får utskottet anföra
följande.

Som i propositionen framhållits skall de föreslagna bestämmelserna
tillämpas på mycket skiftande drift- och brukningsförhållanden i jordbruket.
Bl. a. med hänsyn härtill torde det vara lämpligt att regeringen och
vederbörande myndigheter bemyndigas att konkretisera reglerna i
tillämpningsföreskrifter. Befogenheten att meddela sådana föreskrifter
begränsas genom regler i lagtexten och genom vägledande uttalanden i
propositionen. Som jordbruksministern anfört skall hänsynsföreskrifterna
inte kunna föranleda annat intrång än sådant mindre intrång som en

JoU 1983/84:24

5

markinnehavare enligt gällande regler är skyldig att tåla utan ersättning. I det
hänseendet bör t. ex. skogsstyrelsens detaljerade och utförliga tillämpningsföreskrifter
angående skogsbrukets hänsyn till naturvården kunna utgöra en
god vägledning (SKSFS 1983:2).

Det bör dock framhållas att definitionen av begreppet pågående
markanvändning för jordbrukets del är mera mångtydig än när det gäller att
bedöma verksamheter i skogsbruket, vilket till skillnad från jordbruket
omfattar ett relativt begränsat antal åtgärdstyper. Nämnda begrepp infördes
i byggnadslagen och vissa angränsande lagar - naturvårdslagen, väglagen,
lagen om enskilda vägar och byggnadsminneslagen - år 1972 i samband med
lagstiftningen om den fysiska riksplaneringen (prop. 1972:111 bil. 2,
s. 332-336). Begreppet gavs då främst funktionen att avgränsa de intrång i
markanvändandet som borde medföra rätt till ersättning eller inlösen. I
nämnda sammanhang gjordes en del uttalanden med syftning på de areella
näringarna. Bl. a. anfördes att markägare som hindrades att vidta en normal
och naturlig rationalisering av pågående markanvändning borde få ersättning
härför. Bedömningen av om en viss åtgärd skulle anses hänförlig till
pågående eller ändrad markanvändning måste dock ske från fall till fall med
utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt framstod som en naturlig
fortsättning av den pågående markanvändningen. Härvid var att beakta bl. a.
samhällets syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder sådan
denna kom till uttryck i den jord- och skogsbrukspolitiska lagstiftningen eller
på annat sätt. Om ett förfarande var generellt tillståndspliktigt - t. ex.
uppförande av s. k. svinfabrik, som var koncessionspliktigt enligt
miljöskyddslagen - kunde man utgå från att det innebar ändring i pågående
markanvändning och att ersättning inte skulle utgå om förfarandet förbjöds
t. ex. med stöd av naturvårdslagen eller planlagstiftningen.

Det anförda innebär således bl. a. att föreläggande eller förbud som
meddelas med stöd av den nu föreslagna lagstiftningen inte får avsevärt
försvåra åtgärder i jordbruksnäringen vilka framstår som en normal och
naturlig rationalisering av jordbruksdriften. Omvänt ger bestämmelserna
möjlighet att till skydd för naturvårdsintressen m. m. avsevärt inskränka eller
förbjuda åtgärder som kan definieras som ändring i pågående markanvändning,
utan att någon rätt till ersättning för den enskilde föreligger. Utskottet
utgår från att begreppet pågående markanvändning numera erhållit en viss
stadga i rättstillämpningen och att gränsdragningen i de flesta fall inte skall
vålla några problem för de ansvariga myndigheterna. I den mån tveksamhet
uppstår, t. ex. vid uppodling av ängs- eller hagmarker, uppförande av nya
ekonomibyggnader eller konstbevattnings- eller markavvattningsåtgärder
m. m. får bedömningen göras från fall till fall med utgångspunkt i de
uttalanden som här redovisats. I den mån den aktuella åtgärden omfattas av
t. ex. samrådsplikt enligt naturvårdslagen eller tillståndsplikt enligt
miljöskyddslagen (se bilaga A till miljöskyddsförordningen) torde den
omständigheten ofta ge en uppfattning om samhällets syn på verksamheten i

JoU 1983/84:24

6

fråga. För övrigt ger lagförslaget möjlighet att åstadkomma en enhetlig
praxis genom att ett beslut av lantbruksnämnd om förbud eller föreläggande
kan överklagas till lantbruksstyrelsen och i sista hand till regeringen (13 §
skötsellagen).

Som framgår av det nyss sagda kan en åtgärd i jordbruket bli föremål för
prövning enligt annan lagstiftning, t. ex. miljöskyddslagen, naturvårdslagen
och vattenlagen. Den omständigheten att sådan prövning ägt rum utesluter,
såvitt utskottet kan bedöma, inte att även de nu föreslagna hänsynsreglerna
tillämpas på verksamheten i fråga. Eftersom prövningen enligt vattenlagen
m. fl. lagar normalt innefattar ett hänsynstagande till allmänna intressen kan
det givetvis förekomma fall där inget behov föreligger att dessutom meddela
förelägganden med stöd av skötsellagen.

Enligt lagrådet kan tvekan uppstå om lagens innebörd i vissa hänseenden,
exempelvis beträffande frågan om en jordbrukare kan åläggas att vara
positivt verksam, såsom för att vidmakthålla en hagmark som inte längre är
lönsam att bruka. Av propositionen framgår inte uttryckligen hur regeringen
ser på denna fråga. Enligt utskottets mening är det med hänsyn till
lagförslagets syfte och utformning en naturlig tolkning att detta i princip
endast möjliggör sådana inskränkningar i jordbruksdriften som behövs för
att bevara odlings- och kulturlandskapet m.m. Det torde däremot inte bli
möjligt att med stöd av den nu föreslagna lagstiftningen ålägga den enskilde
att göra särskilda arbetsinsatser för att aktivt vidmakthålla vissa inslag i
naturmiljön, såsom t. ex. gamla gärdsgårdar, hagmarker m. m. Som en
jämförelse kan nämnas att det enligt uttalanden i proposition 1983/84:94 med
förslag till ädellövskogslag, m. m. inte ansågs möjligt att med stöd av denna
lagstiftning särskilt föreskriva att en hagmark skulle betas eller röjas (prop.
s. 11, JoU 1983/84:23). Om det från naturvårds- eller kulturminnesvårdssynpunkt
var angeläget att motverka att en hagmark genom igenväxning
övergick till skogsmark fanns enligt föredraganden möjligheten att söka
träffa en överenskommelse mellan naturvårdsmyndigheten och markägaren,
eventuellt kombinerad med visst statligt stöd till kostnaderna för bete eller
röjning. Utskottet vill i detta sammanhang också hänvisa till bestämmelserna
om naturvårdsområde i 19 § naturvårdslagen. Enligt dessa kan föreskrifter
ges om dels inskränkningar i nyttjandet av en fastighet, dels skyldighet för
ägaren att tåla att på hans mark utförs aktiva skötselåtgärder, såsom röjning
och plantering m.m. Sådana skötselåtgärder kan ofta utföras i form av
beredskapsarbeten.

De av utskottet gjorda kommentarerna får anses i viss mån tillgodose syftet
med motion 902 yrkande 9. Vad särskilt beträffar önskemålet att statligt
rationaliseringsstöd inte bör utgå till åtgärder som strider mot starka
naturvårdsintressen vill utskottet hänvisa till 9§ i förordningen om statligt
stöd till jordbrukets rationalisering (1978:250). Enligt denna bestämmelse
lämnas stöd endast till åtgärd som är lämplig från allmän synpunkt. Härmed

JoU 1983/84:24

7

avses bl. a. allmänna intressen av typ miljövård, naturvård, djurskydd m. m.
Nämnda motionsyrkande bör med hänsyn till det anförda inte föranleda
någon särskild åtgärd från riksdagens sida.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på
motionerna 1983/84:1819 och 1983/84:2343 antar förslaget till lag
om ändring i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark,

2. att riksdagen lämnar motion 1983/84:902 yrkande 9 utan vidare
åtgärd.

Stockholm den 6 mars 1984

På jordbruksutskottets vägnar
HÅKAN STRÖMBERG

Närvarande: Håkan Strömberg (s), Arne Andersson i Ljung (m), Grethe
Lundblad (s), Ove Karlsson (s), Hans Wachtmeister (m), Gunnar Olsson (s),
Martin Segerstedt (s), Sven Eric Lorentzon (m), Kerstin Andersson (c), Jan
Fransson (s), Jens Eriksson (m), John Andersson (vpk), Bengt Kronblad (s),
Lars Ernestam (fp) och Bertil Jonasson (c).

Reservation

Arne Andersson i Ljung (m), Hans Wachtmeister (m), Sven Eric
Lorentzon (m), Kerstin Andersson (c), Jens Eriksson (m) och Bertil
Jonasson (c) anser att utskottets yttrande fr. o. m. det stycke på s. 4 som
börjar med ”Utskottet anser” samt utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:

Utskottet vill för sin del framhålla att hänsynstagandet till naturvård och
kulturminnesvård samt andra miljöhänsyn är naturliga inslag i verksamheter
som utnyttjar naturresurserna. För att långsiktigt kunna utnyttja marken
som en produktionsresurs måste jordbruket sköta den på ett sådant sätt att
den ger god avkastning också för kommande generationer. Även om
jordbruket ofta innebär ingrepp i en naturlig ursprungsmiljö skapar den en
landskapsbild som vi alla värdesätter. I själva verket är ett levande och
varierat jordbruk en avgörande faktor när det gäller att bibehålla det
karakteristiska svenska odlings- och kulturlandskapet. Utskottets grundinställning
i denna fråga överensstämmer med den som redovisas i motionerna
1819 och 2343, nämligen att naturvårdslagen utgör en tillräcklig grund för att
hävda och tillgodose naturvårdshänsyn m. m. i jordbruksnäringen.

JoU 1983/84:24

8

Härutöver till utskottet framhålla att den föreslagna lagstiftningen och
motiven till densamma ger anledning till kritik från både principiell och
praktisk synpunkt.

Som också framhållits i lagrådets yttrande innebär förslaget en
långtgående och tämligen opreciserad fullmaktslagstiftning vilken ger
myndigheterna stora befogenheter att meddela föreskrifter som inskränker
den enskildes näringsutövning. För riksdagen innebär detta att de praktiska
konsekvenserna av den föreslagna lagstiftningen inte kan överblickas. Och
vidare innebär frånvaron av konkreta, vägledande exempel och andra
nödvändiga preciseringar att de berörda myndigheterna skulle ställas inför
stora svårigheter vid den praktiska tillämpningen.

Av det sagda följer att man på grundval av propositionens innehåll inte kan
förutse vilka inskränkningar i den reguljära jordbruksdriften som blir följden
av den föreslagna hänsynsregeln. Denna tveksamhet är bl. a. beroende av att
regeln föreslås tillämplig även på mark som inte utgör jordbruksmark i
skötsellagens mening. Vidare måste påpekas att motiven inte ger någon
ledning för bedömningen av den grundläggande frågan huruvida en viss
skötselåtgärd skall anses hänförlig till pågående eller ändrad markanvändning.
Gränsdragningen mellan dessa begrepp avgör ju bl. a. om en viss åtgärd
i jordbruket skall kunna bli föremål endast för mindre inskränkningar eller
om den - ersättningsfritt - skall kunna avsevärt inskränkas eller helt
förbjudas. Med de skiftande drift- och brukningsförhållanden som råder
inom jordbruket kan det ofta vara tveksamt om en viss åtgärd kan inrymmas i
begreppet pågående markanvändning eller ej. Här finns, som i motion 1819
anförs, en avsevärd risk att fortlöpande strukturella förbättringar som är att
betrakta som vardagsrationaliseringar av jordbruket kan komma att
inskränkas eller stoppas med stöd av de föreslagna bestämmelserna. Med
hänsyn till de uttalanden som gjordes när begreppet pågående
markanvändning infördes i lagstiftningen (prop. 1972:111 bil. 2 s. 332 f.) kan
det bl. a. befaras att de verksamheter i jordbruket som successivt gjorts
tillståndspliktiga (jfr t. ex. bilaga A till miljöskyddsförordningen) kommer
att hänföras till ändrad markanvändning vid hänsynsregelns tillämpning.

Även i andra hänseenden föreligger oklarheter, t. ex. beträffande frågan
om en markägare kan åläggas att vara positivt verksam för att vidmakthålla
vissa inslag i naturmiljön (jfr lagrådets yttrande s. 23). Frågan huruvida och
på vilket sätt den föreslagna hänsynsregeln avses tillämpas även på
verksamheter som prövas enligt annan lagstiftning, såsom t. ex. miljöskyddslagen,
naturvårdslagen och vattenlagen, är ej heller uttömmande behandlad.

Det anförda innebär sammanfattningsvis att utskottet avstyrker
regeringens förslag och därmed biträder avslagsyrkandena i motionerna 1819
och 2343. I enlighet härmed avstyrks även motion 902, yrkande 9.

Utskottet delar vidare de i motion 2343 framförda synpunkterna på ett
effektiviserat samarbete mellan lantbruksnämnd och länsstyrelse för att

JoU 1983/84:24

9

naturvårdens intressen skall kunna tillgodoses med stöd av naturvårdslagen.
Regeringen bör, som motionärerna yrkat, återkomma med förslag om en
förbättrad samordning av verksamheterna inom jordbruk, naturvård och
kulturminnesvård.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. att riksdagen dels, med bifall till motion 1983/84:1819 och motion
1983/84:2343 yrkande 1 avslår förslaget till lag om ändring i lagen
(1979:425) om skötsel av jordbruksmark, dels, med bifall till
motion 1983/84:2343 yrkande 2, hos regeringen hemställer om
förslag rörande bättre samordning av verksamheterna inom
jordbruk, naturvård och kulturminnesvård,

2. att riksdagen avslår motion 1983/84:902 yrkande 9.

minab/gotab Stockholm 1984 77996