FiU 1983/84:10

Finansutskottets betänkande
1983/84:10

om riksdagens revisorers rätt att granska statlig verksamhet som
bedrivs i bolagsform m. m.

I detta betänkande behandlar utskottet motionerna

1982/83:359 av John Andersson (vpk) om riksdagens revisorers förslag i
anslutning till granskning av domänverket (förs. 1982/83:12),

1982/83:2170 av Margaretha af Ugglas (m) och Arne Andersson i Ljung
(m) om granskningen av statsverksamhet som bedrivs i bolagsform.

Utskottet har inhämtat yttranden över motionerna från konstitutionsutskottet
och riksdagens revisorer. Yttrandena återfinns som bilagor till
betänkandet.

Motionerna

I motion 359 av John Andersson (vpk) hemställs - med hänvisning till
motiveringen i motion 1982/83:358 - att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad som i motionen anförs om revisorernas rätt att
granska statsförvaltning som bedrivs i form av stiftelser och aktiebolag.

I motion 2170 av Margaretha af Ugglas (m) och Arne Andersson i Ljung
(m) hemställs - med hänvisning till motiveringen i motion 1982/83:2169 - att
riksdagen beslutar att riksdagens revisorer skall ha rätt att granska statsverksamhet
som bedrivs i aktiebolagsform.

Utskottet

Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens vägnar granska den
statliga verksamheten. Enligt revisorernas instruktion avses med statlig
verksamhet inte verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag eller stiftelse.
Statliga aktiebolag och stiftelser betraktas i detta sammanhang som privaträttsliga
subjekt och har undantagits från riksdagens revisorers granskning.
Deras verksamhet granskas i stället i enlighet med föreskrifter i aktiebolagslagen
och lagen om tillsyn över stiftelser.

Från denna begränsning i riksdagens revisorers tillsyn har emellertid ett
undantag gjorts. Har statsmedel utgått till visst ändamål, får revisorerna
granska användningen av dessa medel i den mån redovisningsskyldighet

1 Riksdagen 1983/84. 5 sami. Nr 10

FiU 1983/84:10

föreligger mot staten eller om särskilda föreskrifter angetts för medlens
användning.

För riksrevisionsverket gäller i allt väsentligt samma inskränkningar i
tillsynsområdet.

Riksdagen har vid upprepade tillfällen under 1970-talet behandlat motionsyrkanden
om ökad insyn för riksdagen i de statliga företagen. De förslag
som därvid förts fram har främst gällt utökad närvarorätt för riksdagens
ledamöter vid bolagsstämmor samt förbättrad redovisning av den statliga
företagssektorn.

Vid riksmötet 1980/81 fastställdes nuvarande ordning för riksdagens insyn i
de statliga bolagen (prop. 1980/81:22, NU 1980/81:29, rskr 1980/81:147).
Enligt denna har riksdagens ledamöter rätt att närvara och ställa frågor vid
bolagsstämma i aktiebolag som ägs direkt av staten, under förutsättning att
bolaget är av viss storlek. Regeringen skall årligen också lämna riksdagen en
samlad redogörelse för de statliga företagens verksamhet.

I motionerna 359 och 2170 yrkas att riksdagens revisorer skall ges rätt att
granska statlig verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag eller stiftelse.
Denna fråga prövades senast av grundlagberedningen som i sitt betänkande
Ny regeringsform, ny riksdagsordning (SOU 1972:15) inte föreslog någon
ändring i sak av då gällande ordning.

Enligt grundlagberedningen utgjorde avvägningen mellan intresset av
offentlig insyn och motstående intressen ett svårt problem. Det främsta
motstående intresset angavs vara önskemålet att låta statsföretag arbeta
under samma betingelser som andra företag. Härtill kom att samarbetet
mellan statliga företag och det enskilda näringslivet skulle kunna försvåras
om riksdagens revisorer gavs rätt att granska den statliga affärsverksamhet
som inte bedrivs i verksform.

Regeringsformens bestämmelser om riksdagens revisorer (12 kap. 7 §) har
emellertid på förslag av grundlagberedningen givits en sådan utformning att
de inte hindrar att revisorerna får rätt att granska statliga bolag och stiftelser.

I det yttrande som riksdagens revisorer avgivit över motionerna pekar
revisorerna på fyra aktuella ärenden, i vilka deras granskningsmöjligheter
omintetgjorts eller försvårats till följd av att verksamheten bedrivits i
bolagsform. Revisorerna konstaterar också att statlig verksamhet i bolagsform
successivt ökat och numera fått betydande omfattning. Med hänsyn
härtill anser revisorerna det påkallat att deras granskningsbefogenheter
utökas.

Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att tungt vägande skäl kan
anföras för att revisorerna skall ges rätt att granska statlig verksamhet som
bedrivs i bolagsform. Utskottet betonar också vikten av att problemen kring
den offentliga insynen i denna verksamhet får en lösning. Det får enligt
utskottet förutsättas att saken kommer att prövas ingående av den kommitté
som regeringen nyligen tillkallat för att utreda frågan om ledningen av de
statliga myndigheterna.

FiU 1983/84:10

Finansutskottet delar uppfattningen att starka skäl talar för att riksdagens
revisorers befogenhet att granska statliga aktiebolag och stiftelser nu bör
vidgas. Sorn redan grundlagberedningen framhållit är emellertid en sådan
utökning av granskningsrätten förknippad med betydande awägningsproblem
mellan å ena sidan riksdagens revisorers behov av en så fullständig insyn
som möjligt i hela den statliga företagssektorn och å andra sidan intresset av
att låta de statliga bolagen arbeta under samma kommersiella betingelser
som andra företag.

Ett särskilt problem utgör i det sammanhanget de statliga företagens
dotterbolag och dotter-dotterbolag. Skall revisorernas vidgade befogenheter
ges en verklig innebörd är det uppenbart att insynsrätten inte kan begränsas
till de bolag som ägs direkt av staten. Om så blir fallet kommer nämligen
betydande verksamhetsfält att falla utanför revisorernas tillsyn.

Ett annat problem är hur insynsfrågorna skall regleras i företag som endast
delvis ägs av staten.

Med hänvisning till vad som här sagts vill utskottet förorda att frågan om
formerna för riksdagens revisorers insyn i de statliga aktiebolagen och
stiftelserna utreds genom regeringens försorg och att resultatet av detta
utredningsarbete föreläggs riksdagen. En sådan översyn bör även innefatta
riksrevisionsverkets befogenheter.

Såsom konstitutionsutskottet påpekar har kommittén för utredning av
statliga myndigheters ledning givits i uppdrag att överväga angränsande
frågor. Arbetet i kommittén bör enligt de direktiv regeringen fastställt
slutföras under våren 1985. Det synes lämpligt att denna kommitté genom
tilläggsdirektiv ges i uppdrag att utarbeta ett förslag i de av utskottet
aktualiserade frågorna. Detta bör ges regeringen till känna.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motionerna 1982/83:359 och
1982/83:2170 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört rörande tilläggsdirektiv till kommittén för
utredning av statliga myndigheters ledning.

Stockholm den 27 oktober 1983

På finansutskottets vägnar
ARNE GADD

Närvarande: Arne Gadd (s), Per-Axel Nilsson (s), Lennart Blom (m),
Roland Sundgren (s), Christer Nilsson (s), Filip Fridolfsson (m), Rolf
Rämgård (c), Torsten Karlsson (s), Bo Södersten (s), Hugo Hegeland (m),
Rolf Andersson (c), Anders Andersson (m), Hans Petersson i Hallstahammar
(vpk) och Kenth Skårvik (fp).

1* Riksdagen 1983184.5sami. Nr 10

FiU 1983/84:10

Reservationer

1. Lennart Blom (m), Filip Fridolfsson (m), Hugo Hegeland (m), Anders
Andersson (m) och Hans Petersson i Hallstahammar (vpk) anser att
utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med anledning av motionerna 1982/83:359 och
1982/83:2170 antar följande

Förslag till

Lag om ändring i lagen (RFS 1975:9) med instruktion för riksdagens
revisorer

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (RFS 1975:9) med instruktion för
riksdagens revisorer skall ha nedan angivna lydelse:

Nuvarande lydelse Utskottets förslag

Uppgift
1 §

Riksdagens revisorer har till upp- Riksdagens revisorer har till uppgift
att på riksdagens vägnar granska gift att på riksdagens vägnar granska

den statliga verksamheten. Den ad- den statliga verksamheten. Den administrativa
praxis som tillämpas vid ministrativa praxis som tillämpas vid

regeringsarbetet är dock undanta- regeringsarbetet är dock undantagen
från revisorernas granskning, gen från revisorernas granskning.

Som statlig verksamhet anses i detta Som statlig verksamhet anses i detta

sammanhang icke verksamhet som sammanhang även verksamhet som

bedrives i form av aktiebolag eller bedrives i form av aktiebolag eller

stiftelse. stiftelse.

Har statsmedel tagits emot som bistånd till viss verksamhet, får revisorerna
granska hur dessa medel användes, i den mån redovisningsskyldighet för
medlen föreligger gentemot staten eller särskilda föreskrifter har meddelats
om medlens användning. Vid sådan granskning skall beaktas de särskilda
betingelser som kan gälla för verksamheten.

Riksdagen kan besluta om särskilda uppgifter för revisorerna ävensom
föreskriva att viss verksamhet skall vara undantagen från revisorernas
granskning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1984.

2. Lennart Blom, Filip Fridolfsson, Hugo Hegeland och Anders Andersson
(alla m) anser - under förutsättning av bifall till reservation 1 - att den del av
utskottets yttrande på s. 3 som börjar med ”Finansutskottet delar” och slutar
med ”till känna” bort ha följande lydelse:

FiU 1983/84:10

Finansutskottet delar uppfattningen att riksdagens revisorer nu bör ges
rätt att granska statliga aktiebolag och stiftelser. Såsom revisorerna framhåller
i sitt yttrande kan detta enklast åstadkommas genom en ändring av
revisorernas instruktion. Riksdagen bör besluta om en sådan ändring av
revisorernas instruktion.

3. Hans Petersson i Hallstahammar (vpk) anser - under förutsättning av
bifall till reservation 1 - att den del av utskottets yttrande på s. 3 som börjar
med ”Finansutskottet delar” och slutar med ”till känna.” bort ha följande
lydelse:

Finansutskottet delar uppfattningen att starka skäl talar för att riksdagens
revisorers befogenhet att granska statliga aktiebolag och stiftelser nu bör
utvidgas. Den rätten bör inte enbart grunda sig på särskilda omständigheter
efter särskild begäran, utan bör vara en undantagslös rättighet, eftersom
samhällsägda företag bör vara föredömen vad gäller öppenhet och arbetssätt.

Skall revisorernas vidgade befogenheter ges avsedd verkan är det dock
uppenbart att insynsrätten inte kan begränsas till statens helägda bolag och
stiftelser, utan befogenheterna måste också gälla statens dotterbolag,
dotter-dotterbolag och delägda bolag. Enligt utskottets mening måste man
emellertid trots den nödvändiga vidgade insynen kunna skydda de statliga
bolagen mot konkurrenters insyn.

FiU 1983/84:10

Bilaga 1

Konstitutionsutskottets yttrande
1983/84:1 y

över motioner om riksdagens revisorers granskningsbefogenheter

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över

dels motion 1982/83:359 av John Andersson (vpk) om riksdagens revisorers
förslag i anslutning till granskning av domänverket (Förs. 1982/83:12,
behandlat i NU 1982/83:49),

dels motion 1982/83:2170 av Margaretha af Ugglas (m) och Arne Andersson
(m) i Ljung om granskningen av statsverksamhet som bedrivs i
bolagsform.

I båda motionerna understryks vikten av att riksdagens revisorer snarast
ges ökade befogenheter att granska sådan statlig verksamhet som bedrivs i
aktiebolags- eller stiftelseform. Revisorerna har i yttrande till finansutskottet
över motionerna gett uttryck för samma uppfattning och föreslår i detta syfte
en ändring i lagen (RFS 1975:9) med instruktion för riksdagens revisorer.

Utskottet vill från de synpunkter utskottet i första hand har att företräda
framhålla att regeringsformens bestämmelse om riksdagens revisorer (12
kap. 7 §) inte hindrar att revisorerna tilläggs rätt att granska också sådan
statlig verksamhet som bedrivs i bolagsform.

Enligt utskottets mening kan tungt vägande skäl anföras för att tillägga
revisorerna en sådan granskningsrätt. Utskottet vill i sammanhanget erinra
om att utskottet vid sin granskning av statsrådens ämbetsutövning och
regeringsärendenas handläggning vid flera tillfällen uppmärksammat problem
med anknytning till statsmakternas behov av kontroll och insyn i den
statliga eller statsunderstödda bolagsverksamheten (set. ex. KU 1980/81:25
s. 48 och 1982/83:30 s. 26). Utskottet är emellertid medvetet om att de
statliga bolagens intresse av att arbeta på samma villkor som andra företag
måste beaktas liksom frågor av civilrättslig karaktär.

Regeringen har nyligen tillsatt en parlamentariskt sammansatt kommitté
för att utreda frågan om ledningen av de statliga myndigheterna. Kommittén
skall enligt sina direktiv (1983:48) bl. a. se över relationerna mellan
riksdagen, regeringen, fackdepartementen och myndigheterna samt de bolag
och andra juridiska personer som ligger under myndigheterna samt de
styrmöjligheter som bör finnas.

Det bör vidare erinras om att i den översyn av JO-ämbetet som den tidigare
i år tillsatta JO-utredningen skall företa även ingår att undersöka möjligheterna
till samarbete mellan JO och riksdagens revisorer (KU 1982/83:7 s. 9).

Konstitutionsutskottet vill mot bakgrund av det anförda som sin mening

FiU 1983/84:10

framhålla vikten av att problemen kring den offentliga insynen i den statliga
företagsverksamheten får en lösning. Enligt utskottets mening får det
förutsättas att frågan blir föremål för ett ingående studium i det utredningsarbete
som nu påbörjats. Det bör ankomma på finansutskottet att ta ställning
till om det härutöver är påkallat att vidta ytterligare åtgärder med anledning
av motionerna.

Stockholm den 12 oktober 1983

På konstitutionsutskottets vägnar
OLLE SVENSSON

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m). Yngve Nyquist (s),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Kerstin Nilsson (s). Gunnar Biörck i Värmdö
(m), Sven-Erik Nordin (c), Sture Thun (s), Elisabeth Fleetwood (m). Karin
Ahrland (fp), Nils Berndtson (vpk), Ove Eriksson (m), Ingvar Björk (s).
Bengt Kindbom (c) och Gunnar Nilsson i Eslöv (s).

FiU 1983/84:10

Bilaga 2

Riksdagens revisorer (1983-05-19)

Riksdagens revisorers granskning av verksamhet som bedrivs av
statliga bolag och stiftelser

Inledning

Finansutskottet har den 25 mars 1982 berett riksdagens revisorer tillfälle
att yttra sig över två under innevarande riksmöte väckta motioner angående
revisorernas bristande möjligheter att granska statsverksamhet som bedrivs i
form av aktiebolag eller stiftelse, nämligen motion 1982/83:359 av John
Andersson (vpk) och motion 1982/83:2170 av Margaretha af Ugglas (m) och
Arne Andersson i Ljung (m). Motionerna är närmast föranledda av
revisorernas granskning av domänverket, redovisad i rapporten (1981/82:4)
Intäkts- och kostnadsutvecklingen vid domänverket och i revisorernas
skrivelse till riksdagen den 9 december 1982 angående denna granskning
(förs. 1982/83:12).

I motionerna föreslås att revisorernas nuvarande behörighet utvidgas till
att också avse den statsverksamhet som bedrivs i form av aktiebolag samt
såvitt avser en motion även stiftelser.

Revisorerna tillstyrker en sådan utvidgning av behörigheten och att
revisorernas instruktion ändras i enlighet härmed. Som bakgrund härför vill
revisorerna anföra följande.

Nuvarande ordning

Enligt 12 kap. 7 § regeringsformen (RF) väljer riksdagen inom sig
revisorer att granska den statliga verksamheten. Riksdagen har vidare enligt
samma lagrum möjlighet att besluta att en granskning skall omfatta också
annan verksamhet.

Av förarbetena till lagrummet (prop. 1973:90 s. 435) framgår emellertid
att med statlig verksamhet avses inte verksamhet bedriven av statliga
aktiebolag och att sålunda revisorernas behörighet i princip inte skall omfatta
sådan verksamhet. Dock delas i propositionen grundlagberedningens nedan
redovisade uppfattning att riksdagen kan ge revisorerna sådan granskningsrätt.

Riksdagen har också i sin instruktion för revisorerna (1 § RFS 1979:10)
slagit fast att revisorernas rätt att granska statlig verksamhet inte avser
verksamhet som bedrivs i aktiebolags- eller stiftelseform. Å andra sidan
medger instruktionen att revisorerna granskar hur bolag och stiftelser, även
statliga, använder statsmedel som tagits emot som bistånd till viss verksamhet,
dock endast i den mån redovisningsskyldighet för medlen föreligger

FiU 1983/84:10

gentemot staten eller särskilda föreskrifter har meddelats om medlens
användning. Riksdagen kan också efter vår framställning ge oss uppdrag att
granska annan statlig verksamhet i bolags- eller stiftelseform.

I grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform, Ny riksdagsordning
(SOU 1972:15) berördes vid diskussionen om omfattningen av revisorernas
granskningsområde också granskningen av statliga bolag. Beredningen
anförde då bl. a. följande:

Frågan om revisorerna bör ha rätt att granska de statliga bolagen har länge
varit omstridd. Sådan rätt har revisorerna i regel ej nu (däremot utser
riksgäldsfullmäktige vissa revisorer i monopolbolagen). Den föreslagna
grundlagstexten hindrar emellertid inte att riksdagen ger revisorerna sådan
granskningsrätt. En annan sak är om detta bör ske. Här utgör avvägningen
mellan intresset av offentlig insyn och motstående intressen ett svårt
problem. Vid tillkomsten av AB Statsföretag vidtogs vissa åtgärder i syfte att
ge riksdagen insyn (jfr KU 1969:43). Det främsta motstående intresset är
önskemålet att låta statsföretagen arbeta under samma betingelser som
andra företag. Härtill kommer det expanderande samarbetet mellan staten
och det enskilda näringslivet (samarbete mellan statsägda bolag och enskilda
företag samt bolag som ägs delvis av staten och delvis av andra), som skulle
kunna försvåras om riksdagens revisorer finge rätt att granska den statliga
affärsverksamhet som inte bedrivs i verksform. Man bör också beakta den
gällande näringslagstiftningen, däribland bolagslagstiftningen, varav vissa
delar f. n. är under utredning. Grundlagberedningens förslag innebär inte
någon ändring i sak jämfört med vad som gäller nu.

Beredningen framhöll vidare att även om myndighetsutövning någon gång
skulle ingå i ett statligt bolags uppgifter, så faller denna verksamhet utanför
den som revisorerna är behöriga att granska.

Varken uttalandena i propositionen eller i beredningens betänkande
föranledde några särskilda kommentarer vid riksdagsbehandlingen av förslaget
till ny regeringsform.

Riksdagens insyn i den statliga företagssektorn

Nu gällande ordning för riksdagens insyn i de statliga företagens verksamhet
antogs av riksdagen i februari 1981 (prop. 1980/81:22, NU 1980/81:29,
rskr 1980/81:147). Propositionen i ämnet byggde på redovisningsutredningens
betänkande (SOU 1978:63) Riksdagens insyn i statliga företag.

Riksdagens beslut innebär att regeringen till riksdagen skall inge en årlig
redogörelse över de statliga företagens verksamhet samt att riksdagens
ledamöter har rätt att närvara och ställa frågor vid bolagsstämmor med
statligt ägda aktiebolag, om staten äger minst hälften av aktiekapitalet och - i
princip - om bolagen har minst 50 anställda. Närvarorätten gäller inte
dotterbolag till direkt ägda statliga bolag. För Statsföretag och Svenska Varv
gäller därutöver särskilda regler angående information.

I propositionen berördes inte frågan om statens insyn i bolagen genom
egna revisionsorgan.

FiU 1983/84:10

Vad beträffar den årliga redogörelsen till riksdagen av bolagens verksamhet
framhöll industriministern i propositionen att redovisningen med vissa
mellanrum också skulle omfatta en principdeklaration om det statliga
företagandets mål och riktlinjer liksom en översiktlig redogörelse för i vad
mån uppställda mål har uppnåtts.

Den första redogörelsen lämnades hösten 1981 (skrivelse 1981/82:20). Den
granskades av näringsutskottet (NU 1981/82:12), som därvid inte fann
anledning att göra något särskilt uttalande. På utskottets hemställan beslöt
riksdagen att lägga redogörelsen till handlingarna. Även nästa redogörelse,
som avlämnades hösten 1982 (skrivelse 1982/83:20, NU 1982/83:17), lades
utan särskilt uttalande till handlingarna.

För de statligt ägda aktiebolagen som juridiska personer gäller aktiebolagslagens
regler. Ansvaret för verksamhet i bolagen ligger alltså på
bolagsstämma, styrelse och verkställande direktör. Regeringen har ägaransvaret
för de direkt ägda statliga aktiebolagen och utövar detta genom att
representera statens aktier vid bolagsstämman.

Omfattningen av den statliga verksamheten i bolags- eller stiftelseform

Av 1982 års redogörelse till riksdagen för de statliga företagen framgår att
statlig verksamhet i bolags- eller stiftelseform bedrevs vid 174 företag. Bland
dessa ingick sju affärsverk, sju kreditinstitut och stiftelsen Samhällsföretag.
Övriga företag, i vilka statens ägarandel var högre än 50 % med undantag för
14 fall bedrev verksamhet i aktiebolagsform inom en mångfald områden.

Affärsverken och de övriga företagen ägde i sin tur helt eller delvis eller
innehade minoritetsandelar i 1 049 bolag.

Omsättningen/utlåningen i den statliga företagsgruppen, inkl. affärsverken,
uppgick under 1981 (eller motsvarande redovisningsperiod) till 208
miljarder kronor. Motsvarande summa för året dessförinnan var 177
miljarder kronor. Tas inte affärsverkens omsättning med, uppgick omsättningen/utlåningen
år 1981 till 172 miljarder kronor.

Revisorernas överväganden

Som redan anfördes i grundlagberedningens betänkande har frågan om
revisorernas rätt att granska statliga bolag länge diskuterats och delvis varit
omstridd. Orsaken härtill kan måhända vara den att enhetliga och klara linjer
för bildande och ägande av statliga bolag och stiftelser saknas och att de
särskilda statliga företagen har getts vitt skilda förutsättningar för sin
verksamhet.

Frågan om en sådan ökad insyn för revisorerna har på senare tid
aktualiserats i flera fall. Den nuvarande till buds stående möjligheten för
revisorerna att begära särskilt tillstånd av riksdagen att granska ett statligt
bolag eller en statlig stiftelse har då visat sig vara omöjlig att tillämpa i

FiU 1983/84:10

praktiken. Därtill kommer att det är direkt olämpligt att riksdagen debatterar
en revisionsfråga innan det nödvändiga bakgrundsmaterialet kunnat
presenteras.

Revisorerna vill särskilt visa på följande fyra typfall då granskningsmöjligheterna
varit begränsade.

Vid den granskning av domänverkets intäkts- och kostnadsutveckling, som
initierat förevarande motioner, kunde revisorerna konstatera att granskningen
måste begränsas till enbart själva domänverkets, dvs. affärsverkets
verksamhet, och att vi måste lämna den s. k. domänkoncernen och de i
denna ingående aktiebolagen utanför. Därmed kunde sålunda inte en total
bedömning av domänkoncernens verksamhet genomföras. Skälet härför var
revisorernas begränsade möjligheter att i sin löpande granskning ta upp de
statliga bolagen.

Detta gav revisorerna anledning att anlägga mera principiella synpunkter
på ämnet. I slutkapitlet av den upprättade granskningsrapporten gavs därför
en översiktlig bild av förhållandena. Samtidigt föreslogs att revisorerna vid
sin förvaltningsrevision skulle ges bättre möjligheter till insyn i affärsverkens
totala verksamhet, innebärande främst insyn i den verksamhet som bedrivs
av verkens s. k. dotterbolag. Sådan granskningsmöjlighet borde även ges åt
riksrevisionsverket.

Rapporten remitterades i denna del för yttrande till domänverket,
postverket, televerket, statens järnvägar, vattenfallsverket, förenade fabriksverken
och riksrevisionsverket.

Riksrevisionsverket tillstyrkte vid remissbehandlingen en vidgad möjlighet
till insyn för revisorernas del. Verket tog samtidigt upp frågan om
likartade befogenheter för verkets egen del, bl. a. vid redovisningsrevisionen.
Revisorerna finner verkets synpunkter på ökade befogenheter, vilka i
stor utsträckning har samma grund som revisorernas önskan om vidgad
granskningsmöjlighet, värda beaktande. Verkets remissyttrande biläggs
revisorernas remissvar.

Domänverket och postverket har inte något direkt emot en vidgad insyn
för revisorerna. Vattenfallsverket, statens järnvägar och förenade fabriksverken
anser att - om en förbättrad koncernredovisning genomförs - nu
gällande ordning ger tillräckligt utrymme för information. Televerket är
direkt emot en ökad insyn. Genomgående är man från affärsverkens sida
orolig för att en ökad insyn skulle menligt påverka de sekretessförhållanden
som bör gälla för dotterbolagen.

För närvarande genomför revisorerna en granskning av ett aktiebolag på
kulturområdet. Denna har initierats av kulturutskottet och faller inom ramen
för vår granskning av verksamhet som bedrivs med statliga medel. Vad som
kommit fram vid granskningen har gett oss anledning att sätta i fråga
lämpligheten av nuvarande begränsning av granskningsmöjligheterna.

Vidare har vid planeringen av kommande verksamhetsår revisorerna på
grund av inskränkningen i behörigheten att granska fått avstå från väckta

FiU 1983/84:10

tankar på granskning av prissättningen inom den verksamhet som AB Svensk
Bilprovning med ensamrätt bedriver samt även från granskning av den
försäljning av bl. a. statligt överskottsmateriel som ett av förenade fabriksverkens
”dotterdotter”-bolag ägnar sig åt.

Enligt grundlagberedningens uttalande kan riksdagen ge revisorerna
möjlighet att granska även verksamhet som bedrivs av statligt ägda bolag
eller statliga stiftelser. Vi kan konstatera att den statliga verksamheten i
bolagsform successivt ökat och att den numera fått en betydande omfattning.
Med hänsyn härtill och till de erfarenheter som revisorerna gjort om
nödvändigheten av en ökad insyn anser revisorerna det påkallat med vidgad
granskningsmöjlighet, innebärande rätt att granska även statsägda aktiebolag
och stiftelser.

Revisorernas undersökningar bör självfallet vara begränsade till en sådan
mer översiktlig granskning av förvaltningsrevisionen art som revisorerna
regelmässigt bedriver. Syftet med den vidgade behörigheten skall vara att ge
riksdagen ökad insyn.

Formellt kan den vidgade behörigheten ges genom att lydelsen av 1 §
första stycket, tredje punkten i revisorernas instruktion ändras på så sätt att
ordet ”icke” ersätts med ordet ”även”. Punkten får då följande lydelse: Som
statlig verksamhet anses i detta sammanhang även verksamhet som bedrivs i
form av aktiebolag eller stiftelse.

Revisorerna förordar att instruktionen för revisorerna ändras i enlighet
med nu framfört förslag.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s), Allan Akerlind (m), Bertil Jonasson (c), Hagar
Normark (s), Ralf Lindström (s), Wiggo Komstedt (m), Holger Bergman (s),
Kjell Nilsson (s), Birgitta Rydle (m), Stig Josefson (c), Wivi-Anne Radesjö
(s) och Margit Sandéhn (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh (föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar
Sture Palm

Göran Hagbergh

Bilaga - Riksrevisionsverkets remissyttrande

FiU 1983/84:10

Riksrevisionsverket (1982-06-24)
Revisionsavdelning 1

Underbilaga till bilaga 2

Riksdagens revisorer
Box 7685

103 95 STOCKHOLM

Riksdagens insyn i affärsverkskoncernerna (Rapport 1981/82:4)

I en inom riksdagens revisorers kansli utarbetad rapport 1981/82:4 rörande
intäkts- och kostnadsutvecklingen vid domänverket har även tagits upp
frågan om revisorernas insyn i affärsverkskoncernerna. Riksrevisionsverket
(RRV) har anmodats yttra sig över detta avsnitt i rapporten.

Enligt RRVs mening berör frågeställningen samtliga affärsverk och inte
enbart domänverket, som har en relativt väl utvecklad köncernstyrning och
som visat en öppen attityd till insynsfrågor.

På senare år har affärsverken med statsmakternas godkännande i ökad
utsträckning valt att bedriva såväl nya som tidigare verksamheter i bolagsform.
Samtliga affärsverk förvaltar åt staten aktier i aktiebolag. Trots att
dessa bolag formellt sett inte är dotterbolag till affärsverken (endast svenskt
aktiebolag kan vara moderbolag), fungerar de i praktiken som sådana. F. n.
finns mer än 150 sådana dotterbolag och dotterdotterbolag hos affärsverken.
Dessa bolag är, med ett fåtal undantag, undandragna RRVs och riksdagens
revisorers granskning.

Problemen i anledning av dotterbolagsbildningar är betydande. De
regelsystem som gäller för affärsverken i deras egenskap av statliga
myndigheter är av annan natur än de som gäller för aktiebolag. Verksamhetsformen
är därför avgörande för de villkor på vilka verksamheten kan
bedrivas. Den offentliga insynen i bolagen är liten, och det styrsystem som
utformats för affärsverken är inte tillämpligt. Riksdagens och regeringens
möjligheter att följa och påverka dessa bolags verksamhet är avsevärt mindre
än när det gäller affärsverken. Detta gäller i synnerhet vid s. k. underkoncernbildningar,
där ett s. k. paraplybolag fungerar som holdingbolag för en
grupp dotterföretag. Tjänstemän i affärsverket kan samtidigt ha befattningar
av olika slag i dotterbolagen. Genom att skilda regelsystem är tillämpliga kan
ett visst handlande från någon tjänstemans sida komma att bedömas
väsentligen olika, beroende på om han har handlat i egenskap av tjänsteman i
affärsverket eller i egenskap av anställd i dotterbolaget. Restriktioner som
regering och riksdag har lagt på affärsverket kan kringgås, om det istället

FiU 1983/84:10

formellt är dotterbolaget som svarar för transaktionerna.

När det gäller den kommunala verksamheten har liknande frågor behandlats
av kommunalföretagskommittén, som i sitt betänkande Kommunalföretaget
(SOU 1982:13) lagt fram förslag i syfte att göra den kommunala
verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform mera förenlig med de krav
kommunallagen ställer.

RRV vill i detta sammanhang peka på att frågan om revisionens insyn i
affärsverkens dotterbolag är en del av en mer vidsträckt problematik,
nämligen den som rör revision av sådan av staten bedriven verksamhet
överhuvudtaget som inte sker i myndighetsform. Enligt RRVs mening kan
det sålunda behöva övervägas vilken ställning förvaltningsrevisionen bör ha
till statliga bolag som är myndighetsutövande, t. ex. AB Svensk Bilprovning
och Svensk Anläggningsprovning AB, eller som i monopolställning utövar
viktiga samhällsfunktioner, t. ex. Apoteksbolaget. Detsamma gäller vissa
verksamheter som bedrivs i form av stiftelser eller fonder. Frågorna får för
RRVs del förstärkt aktualitet i samband med att verkets förvaltningsrevision
förskjutits i riktning mot s. k. systemgranskande revision. Av staten
bedrivna verksamheter utanför myndighetsformen utgör ofta delar av de
system som granskas.

RRV kommer i detta yttrande att i huvudsak beröra de problem på
redovisnings- och revisionsområdet som blandningen av olika verksamhetsformer
inom affärsverksområdet medför.

1. Aktiebolagslagens regler för revision

Varje aktiebolag är skyldigt att anlita en revisor. Revisor väljs av
bolagsstämma för den tid som anges i bolagsordningen. I vissa fall skall enligt
10 kap. 3 § aktiebolagslagen minst en av bolagsstämman utsedd revisor vara
auktoriserad. Någon maximitid för revisors uppdrag finns inte. I bolagsordningen
kan bestämmas att en eller flera revisorer, dock inte alla, skall
tillsättas av annan än bolagsstämman, t. ex. staten. Revisor som enligt
bestämmelse i bolagsordningen utses av annan än bolagsstämman har samma
ansvar som en av bolagsstämman utsedd revisor.

Enligt aktiebolagslagen bör till revisor i dotterbolag, om det kan ske, utses
minst en av moderbolagets revisorer. Bestämmelsens syfte är att ge
moderbolagets kontrollorgan kännedom om dotterbolagens förhållanden,
vilket är av stor betydelse för möjligheten att bedöma moderbolagets och
koncernens ställning, resultat och förhållanden i övrigt. Anledningen till att
bestämmelsen inte gjordes ovillkorlig var enligt uttalande i prop. 1975:103 att
praktiska svårigheter kan uppkomma för moderbolagets revisorer att
fullgöra revisionsuppdrag i alla dotterföretagen. Dessutom kan utländsk
lagstiftning lägga hinder i vägen, om det är fråga om ett dotterföretag i
utlandet.

Enligt aktiebolagslagen kan en tjänsteman i moderbolaget, t. ex. internre -

FiU 1983/84:10

visor, inte vara revisor i dotterbolag. Om bolaget i sin tjänst har anställda
med uppgift att uteslutande eller huvudsakligen handha bolagets interna
revision, får den externa revisorn dock vid revisionen anlita sådana anställda
i den utsträckning det är förenligt med god revisionssed. Affärsverkens
internrevisioner utnyttjas f. n. i endast några få fall vid revisionen av
dotterbolagen.

2. RRVs förvaltningsrevision av affärsverken

Mot bakgrund av de erfarenheter som då vunnits övervägde RRV 1981 den
fortsatta inriktningen av förvaltningsrevisionen av affärsverken. Härvid
konstaterades att RRVs ställning som regeringens revisionsorgan för den
statliga förvaltningen innebär att inriktningen av revisionen i princip bestäms
av det behov av insyn i och kontroll av affärsverkens verksamhet som
föreligger på statsmaktsnivå. Förvaltningsrevisionen borde därför i fortsättningen
främst inriktas på att granska hur affärsverken uppfyller sina mera
renodlade myndighetsfunktioner och hur de redovisar sitt handlande mot
bakgrund av de mål som gäller för verksamheten. Granskningen borde få sin
tyngdpunkt i de delar av affärsverkens verksamhet som har starka inslag av
övergripande samhällsmål, särskilt om verksamheten samtidigt har ett
betydande inslag av monopol.

Mot denna bakgrund prövar RRV den närmare inriktningen av revisionen
och vilka konkreta områden som skall granskas inom ramen för sin årliga
verksamhetsplanering.

RRV har f. n. formella möjligheter att infordra uppgifter från dotterbolag
endast när det gäller televerkets och domänverkets koncernbildningar. Detta
är möjligt genom att en s. k. insynsklausul fogats till bolagsordningen i resp.
paraplybolag. Den klausul som finns införd i bolagsordningen har följande
lydelse;

”Styrelsen och verkställande direktören skall på begäran lämna riksrevisionsverket
de upplysningar och handlingar samt ge det biträde riksrevisionsverket
finner erforderligt för sin revision av ( )-verket.”

3. RRVs redovisningsrevision av affärsverken

Sedan den 1 juli 1981 svarar RRV enligt sin instruktion för revisionen av
affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar. RRV skall årligen för
varje reviderat affärsverk avge revisionsberättelse till regeringen. Revisionsberättelsen
skall även återges i den tryckta årsredovisning som affärsverket
publicerar. Revisionen utförs enligt av RRV föreskrivna riktlinjer och
bedrivs dels med egen personal, dels med biträde av auktoriserade revisionsbyråer.
Den revision som utförs är av motsvarande karaktär som den som
sker i större aktiebolag. Ett nära samarbete har etablerats med flertalet
internrevisionsenheter vid affärsverken och dessa deltar i betydande ut -

FiU 1983/84:10

sträckning även i det externa granskningsarbetet. Affärsverkens dotterbolag
omfattas inte av detta revisionsuppdrag utan endast själva affärsverket.

Även om RRVs revision inte omfattar dotterbolagen, måste RRV i många
fall granska koncerntransaktioner för att få underlag för ett omdöme om
affärsverkets bokslutshandlingar. Detta kan ske dels genom åberopande av
den förut nämnda insynsklausul som finns inskriven i bolagsordningen för
några av dotterbolagen, dels genom att Föreningen Auktoriserade Revisorers
(FAR) regler om dotterbolagsrevisors rapporteringsskyldighet till
moderbolagsrevisor tillämpas.

4. Behovet av koncernredovisning och koncernrevision

F. n. finns inget formellt krav på att affärsverken skall avge koncernredovisning.
I praktiken opererar och leds ofta verket och dotterbolagen som en
koncern. I detta sammanhang kan nämnas att domänverket och förenade
fabriksverken redan idag avlämnar koncernredovisning i den tryckta årsredovisningen.

I de fall affärsverket och dotterbolagens verksamheter har direkta
samband och tillika ett faktiskt koncernförhållande föreligger, framstår det
revisionella sambandet som särskilt angeläget. Detta gäller både i fråga om
redovisningsrevisionen och ifråga om förvaltningsrevisionen.

För redovisningsrevisionens del gäller det en årlig granskning av koncernredovisning,
koncerntransaktioner och andra mellanhavanden i syfte att
fastställa att koncerntransaktionerna är behöriga, att redovisnings- och
värderingsprinciper är enhetliga samt att koncernredovisningen är uppgjord
enligt god redovisningssed och korrekt utvisar koncernens resultat och
ställning. Detta gör att behov föreligger av att kunna bedriva revision som
inbegriper hela koncernen (affärsverk och dotterbolag).

Från förvaltningsrevisionen synpunkt aktualiserar överförandet av verksamhet,
som tidigare har bedrivits inom ett affärsverk, till direkt eller
indirekt ägda bolag en mera vidsträckt problematik. Det gäller särskilt när
uppgifter som är av central betydelse för affärsverkets samlade verksamhet
förläggs till bolag. Om inte förvaltningsrevisionen i sådana fall har möjlighet
att granska den verksamhet som bedrivs även av bolagen, blir det knappast
möjligt att bedöma hur affärsverket eller ”affärsverkskoncernen” fullgör
sina huvuduppgifter.

5. Riksdagens revisorers förslag

I den remitterade rapporten föreslås att både riksdagens revisorer och
RRV i sin förvaltningsrevision skall få möjlighet att granska även den
verksamhet som affärsverken bedriver i aktiebolagsform. RRV tillstyrker
mot bakgrund av vad som ovan anförts detta förslag. RRV vill samtidigt
framhålla att behovet av koncernrevisionellt samband är minst lika stort när

FiU 1983/84:10

det gäller redovisningsrevisionen. För redovisningsrevisionens del krävs
nämligen årliga uttalanden om affärsverkens bokslut, vilket förutsätter
möjligheter till löpande granskning av transaktioner mellan affärsverk och
dotterbolag och insyn i dotterbolagens redovisning.

För RRVs förvaltningsrevision skulle i och för sig ett konsekvent införande
av den tidigare nämnda s. k. insynsklausulen i bolagsordningen för samtliga
affärsverks holdingbolag och större dotterbolag utgöra en framkomlig väg att
skapa ett revisionellt samband. Det förtjänar dock att prövas om inte RRV
skulle kunna ges en generell rätt att i sin förvaltningsrevision granska
affärsverkens dotterbolag med stöd av en liknande lagregel som den som
föreslås för riksdagens revisorer. Genom att föreskriften anges i lag
undanröjs eventuell tveksamhet i förhållande till aktiebolagslagen. Den
tekniskt besvärligare ändringen av ett flertal olika bolagsordningar kan då
undvikas.

För redovisningsrevisionens del bör enligt RRVs mening aktiebolagslagens
regler om en enhetlig koncernrevision få motsvarande genomslag i fråga
om affärsverken och deras koncerner. Föreskrifter bör därför utfärdas för
resp. affärsverk att val av auktoriserad revisor eller auktoriserat revisionsbolag
i dotterbolagen skall ske i samråd med RRV, i de fall där rörelsedrivande
dotterbolag svarar för en väsentlig del av affärsverkskoncernens verksamhet.
RRV bör även få möjlighet att utse en medrevisor. På så sätt kan det
koncernrevisionella sambandet garanteras även i de fall då man av praktiska
skäl vill bibehålla tidigare revisor i dotterbolaget. En föreskrift av denna
innebörd torde kunna ställas direkt till affärsverket i de fall det är tjänstemän
i affärsverket som företräder statens aktieinnehav på bolagsstämman.

Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektörens ställföreträdare,
avdelningschefen Gustafsson i närvaro av avdelningschefen Wahlgren, tf
avdelningschefen Kleist, revisionsdirektören Bergkvist, föredragande, och
avdelningsdirektören Lyth.

Åke Gustafsson

Arne Bergkvist

minab/gotab Stockholm 1983 77045