Regeringens proposition

1982/83:87

om vattenföroreningsavgift;

beslutad den 26 januari 1983.

Regeringen föreslår riksdagen all anla de förslag som har tagils upp i bifogade utdrag av regeringsprolokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar OLOF PALME

CURT BOSTRÖM

Propositionens huvudsakliga innehåll

Otillåtna utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg förorenar våra farvatten och utgör ell hot mol den marina miljön. I syfte att motverka sädana utsläpp föreslås i propositionen en ekonomisk sanktion kallad vattenföroreningsavgift. Beslämmelser om avgiften bör las in i lagen (1980:424) om åtgärder mol vallenförorening frän fartyg.

Vallenföroreningsavgift skall enligl förslaget tas ul när någol av utsläppsförbuden i lagstiftningen om åtgärder mol vattenförorening från fartyg överträds. I ett första skede gäller delta enbart oljeutsläpp. Avgiften skall bestämmas med hänsyn lill utsläppets omfattning och fartygets storlek. Avgiftsbeloppen är höga och finns angivna i en särskild tabell. Avgift skall påföras fartygets redare eller ägare — även juridiska personer — efter principen om strikt ansvar.

Frågor om vallenföroreningsavgift prövas av tullverkets kustbevakning, vars beslut kan överklagas lill allmän domstol. För att säkra bevisning föreslås tullverket och sjöfartsverket få ingripa med olika åtgärder mol fartyg, bl.a. förbud alt lämna hamn. Ingripanden föreslås även få ske för att säkerställa betalning av avgiften. Beslul om vallenföroreningsavgift skall enligt förslaget kunna verkställas omedelbart, om inle säkerhet ställs för avgiften.

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari 1984.

1 Riksdagen 1982183. 1 saml. Nr 87

Prop. 1982/83:87

Prop. 1982/83:87 2

Propositionens lagförslag

I Förslag till

Lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1980:424) om åtgärder mol vanenförorening från fartyg dels all nuvarande 8, 9 och 10 kap. skall betecknas 9, 10 och 11 kap., dels an 1 -3 §§ i det nya 9 kap. skall ha nedan angivna lydelse, dels all i lagen skall införas etl nytt kapitel, 8 kap., samt nya beslämmelser, 9 kap. 4-7 §§, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap. Vattenföroreningsavgift

1§

En särskild avgift (vallenföroreningsavgift) skatt tas ut, om någol av de förbud mot utsläpp av olja från fartyg som avses i 2 kap. 2§ har överträtis och utsläppet inle är obetydligt Detsamma gäller om etl . sådant utsläpp av olja som avses i 2 kap. 4§ inte har begränsats så långt det är möjligt.

Vattenföroreningsavgiflen till-fatter staten.

2§

Vattenföroreningsavgiften skall påföras den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygels redare. Om del avgörande infiytandet över fartygets drift utövades av någon annan i redarens ställe, skatt avgiften dock påföras den andre. Finns inte någon som skaU påföras avgiften enligt vad som nu sagts etter kan del inle ulan att ärendet blir väsenlligl fördröjt fastställas vem denne är, skall avgiften påföras den .som vid överträdelsen var fartygels ägare.

För vallenföroreningsavgift som delägarna i etl partrederi skall betala enligl första stycket, svarar de solidariskt.

Utsläppt otjemängd i liter	Avgift i kr. för fartyg med hrultodräktighet
Utsläppt otjemängd i liter	upp lill och 3 001 -med 3 000 15000	15001-50000	50001 och slörre
mindre än 1 000 1000-26000	5000 kr. 7500 kr. 5000 kr. 7500 kr.	10000 kr. 10000 kr.	12500 kr. 12500 kr.

jämte I 000 kr. jämte 1500 kr. jämte 2 000 kr. jämie 2500 kr.
per påbörja t anlal 1000 liter utöver 1000 liler

26001-101000

30000 kr. 45000 kr. 60000 kr. 75000 kr.

fämte 800 kr. jämte 1200 kr. jämte 1 600 kr. jämie 2 400 kr.

per påbörjat anlal 1000 liler utöver 26000 liter

101001-501000

90000 kr. 135000 kr. 180000 kr. 255 000 kr.

jämte 200 kr. jämte 300 kr. jämte 400 kr. jämie 600 kr.

per påbörjat antal 1000 liter utöver 101000 liter

501001 och mer

170000 kr. 255000 kr. 340000 kr. 495000 kr.

jämte 100 kr. jämte 150 kr. jämte 200 kr. jämie 300 kr.

per påbörjat antal 1000 liter utöver 501000 liler

Med bruttodräktigheten avses del bruttodräktighetstal som anges i del för fartyget gällande mälbrevel.

4§

Om en vallenföroreningsavgift enligt 3 § med hänsyn titt omständigheterna framstår som uppenbart oskälig, får den nedsättas etter efterges.

5§

Frågor om vattenföroreningsavgift prövas av tullverket.

6§

Kan del skäligen antas att vattenföroreningsavgift skatt tas ul, får tullverket eller annan myndighet som regeringen utser meddela de förbud eller förelägganden beträffande fartyget som är nödvändiga för att säkra bevisning, såsom förbud mot fartygets avgång etter vidare resa eller föreläggande att fartyget skall anlöpa viss hamn.

Finns det inte längre fog för en åtgärd enligt första stycket, skall åtgärden omedelbart hävas.

Prop. 1982/83:87

Nuvarande lydelse

Förestagen lydelse

7§

Påförs någon som är ägare av fartyget eller lasten vallenföroreningsavgift, får tullverket samtidigt beträffande egendomen besluta sådant förbud eller föreläggande som avses i 6 § första stycket, om det behövs för atl säkerställa statens anspråk på avgiften. Bestulet gäller längst till dess verkställighet sker.

Beslul enligt första stycket får meddelas även innan avgiftsärendet avgörs, om det finns sannoUka skäl atl avgift kommer all påföras någon som är ägare av fartyget eller lasten.

Ställs säkerhet för avgifisskyldighetens fullgörande etter finns del i övrigt inle längre fog för ell beslut enligt första etter andra stycket, skall beslutet omedelbart hävas.

Beslut om förbud etter föreläggande enligt 6 etter 7§ gäller inle i någol fatt längre än jjorlon dagar efter det alt ell sådant beslut med anledning av utsläppet först meddelades rörande furtyget etter dess tast.

9§

I fråga om förbud eller föreläggande enligl 6 etter 7§ gäller 7 kap. 7—IO§§ i liUämpliga delar. Därvid skatt vad som sägs i 7 kap. 8 och 9§!i om fartygets befälhavare, redare etter ägare gälla åven den som i redarens ställe utövade det avgörande inflytandet över fartygets drift.

10 §

I avgiftsärenden hos tullverket år fartygets bej'äthavare behörig alt på partens vägnar ta emot underrättelse enligt 15 § förvaltningslagen (1971:290) och avge yttrande som avses i samma lagrum. Han är på motsvarande sått behörig att ta emol underrättelse om tullverkets heslut enligt 18 § nämnda lag och alt överklaga bestulet.

Prop. 1982/83:87

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5§

Beträffande talan vid domstol rörande beslut om påförande av vattenföroreningsavgift gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straffan böter.

Första stycket tillämpas även beträffande talan vid domstot angående förbud etter föreläggande enligt 8 kap. 6 eller 7§. I fråga om handläggningen vid tingsrätt gäller dock bestämmelserna i 52 kap. 2, 3 och 5—12§§ rättegångsbalken i lilllämpliga delar. De beslämmelser som avser hovrätt gäller därvid i stället tingsrätten.

Bestämmelserna i rällegångsbat-ken om kvarstad i brottmål gäller i tUlämpliga delar i mål som avses i första stycket.

Allmän åklagare företräder staten i mål vid domstol rörande beslut av tullverket som har överklagats enUgt 3 §.

6§

Tullverkets beslut och domstols dom varigenom vattenföroreningsavgift påförs får verkställas genast, om inte annat förordnas etter säkerhet ställs för avgiftsskyldighetens fullgörande. Om verkståltighe-len gäller i övrigt vad som föreskrivs i utsökningsbalken om allmänt mål. Utmätt egendom får dock inle säljas ulan gäldenärens samtycke, förrän bestulet etter domen har vunnit laga kraft.

Andra beslut i frågor som avses i 1—8 kap. gäller omedelbart, om inte annat föreskrivs i bestulet. I fråga om beslul som skatt underställas sjöfartsverket eller tullverket kan del berörda verkel förordna atl beslutet lills vidare inte skall gälla.

Prop. 1982/83:87

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7§

En påförd vattenföroreningsavgift bortfaller i den mån verkstäl-Ughel inte har skett inom tio år från del all bestulet vann laga kraft.

Denna lag träder i kraft den I januari 1984.

Bestämmelserna i 8 kap. tillämpas endasi i fråga om överträdelser som har skett efter ikraftträdandet.

2 Förslag till

Lag om ändring i sjölagen (I891:35 s. I)

Härigenom föreskrivs atl 40 § sjölagen (1891:35 s. 1)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Förestagen lydelse

40 f Partrederi föreligger, om flera överenskommit all under delad ansvarig-hel gemensamt driva sjöfart med egel fartyg. Anmälan om partrederiavtal kan göras hos registermyndigheten, som har atl ofördröjligen anteckna anmälningen i det register där fartyget är infört eller, om del ej är registrerat, kungöra densamma. Närmare föreskrifter om anmälnings- och kungörelseförfarandet meddelas av regeringen.

För de förpliktelser som uppkom- För de förpliktelser som uppkom-

ma för partrederiet sedan rederiav- mer för parlrederiel sedan rederiav
talet anmälts till registermyndighe- talet anmälts till registermyndighe
ten svarar varje redare endast i för- len svarar varie redare endasi i för
hållande till sin andel i fartyget i hållande lill sin andel i fartyget i
den mån han ej åtagit sig större an- den mån han ej åtagit sig slörre an
svarighet. För dessförinnan upp- svårighet. För dessförinnan upp
komna rederiförpliktelser svara re- komna rederiförpliktelser svarar
darna solidariskt. redarna solidariskt. I fråga om be-

talningsansvar för vattenföroreningsavgift enligl 8 kap. lagen (1980:424) om åtgärder mol vattenförorening från fartyg gäller 8 kap. 2 § andra stycket nämnda lag.

I fräga om redarnas inbördes rättigheter och skyldigheter tillämpas bestämmelserna i 41-57 §§ i den mån annat ej avtalats.

Denna lag träder i kraft den Ijanuari 1984.

' Lagen omtryckt 1975:1289. Senaste lydelse 1977:681.

Prop. 1982/83:87 8

Utdrag KOMMUNIKATIONSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanlräde 1982-08-19

Närvarande: slalsminislern Fälldin, ordförande, och statsråden Ullsten, Wikström, Friggebo, Dahlgren, Åsling, Johansson, Wirtén, Andersson, Boo, Petri, Eliasson, Gustafsson, Elmstedt, MoUn

Föredragande: statsrådet Elmstedl

Lagrådsremiss om vattenföroreningsavgift

1 Inledning

I departementspromemorian (Ds K 1981:8) Vallenföroreningsavgift behandlas frågan hur en ekonomisk sanktion mol olagliga utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg bör utformas. Promemorian innehåller bl.a. förslag lill en ny sådan sanktion, kallad vallenföroreningsavgift. Enligl förslaget skall regler om vallenföroreningsavgift las in i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (ändrad 1980: 1032, VFL). Promemorian och bilagorna 6 och 7 till den, som innehåller förfallningsförslag, bör fogas lill protokollet i della ärende som bilaga 1.

Promemorian har remissbehandlats. En inom kommunikationsdepartementet upprättad sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 2.

Den gällande ordningen på rättsområdet redovisas i promemorian. Där finns också faktamaterial rörande omfattningen av utsläpp från fartyg och jämförelser mellan straffpåföljder för olagliga utsläpp i Sverige och utomlands. Beträffande detta bakgrundsmaterial och de närmare överväganden som ligger bakom förslaget lill vallenföroreningsavgift får jag hänvisa lill promemorian.

2 Allmän motivering

2.1 Allmänna synpunkter

Störningar i miljön genom buller och utsläpp av förorenande ämnen har under de senasie årtiondena blivit en alltmer påtaglig realitet. En ökad medvetenhet om värdet av en god yttre miljö har bidragit lill atl miljövårdsfrågor fåll en betydelsefull plats i samhällsdebatten. 1 olika samman-

Prop. 1982/83:87 9

häng reses krav på all statsmakterna vidtar åtgärder för att slå vakt om miljön. Så har också skett i ökad utsträckning.

Etl område där en rad miljöförbättrande åtgärder har vidtagits, både intemationellt och i Sverige, är skyddet av den marina miljön mot utsläpp av skadliga ämnen från fartyg. Ett internationellt samarbete på detta område har funnits sedan början av 1950-lalel, och flera inlernalionella överenskommelser som syftar till alt skydda den marina miljön mot utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg har ingåtts. Överenskommelserna innehåller regler om förbud mol eller begränsning av utsläpp av sådana ämnen. Vidare finns regler om åtgärder i syfte atl förebygga utsläpp samt om kontroll och övervakning m.m. Internationella överenskommelser finns också om samarbete för an bekämpa inträffade utsläpp. Den internationella regleringen har utvecklats successivt såväl inom ramen för IMO' - FN:s fackorgan för tekniska sjöfartsfrågor - som genom regionall samarbete, t. ex. rörande skyddet av Östersjöns marina miljö.

En översikt över de åtgärder som har vidtagits, både internalionelll och i Sverige, och sådana åtgärder som vidtas fortlöpande för all förbättra sjösäkerheten finns i den av riksdagen godkända prop. 1980/81:119 om miljösäkrare sjötransporter. Bland de förebyggande åtgärderna mol avsiktliga utsläpp behandlas frågan om straffavgifter i avsnitt 4.1 i bilaga2. Där pekas bl. a. på att prop. 1979/80:167 om åtgärder mol vattenförorening från fartyg innehöll förslag om skärpta straff för brott mol förbud atl släppa ul olja eller andra skadliga ämnen från fartyg. I enlighet med förslaget höjdes straffmaximum i VFL för sådana brott från ett lill två års fängelse. I propositionen togs även upp frågan om alt införa en ny ekonomisk påföljd, varvid erinrades om all denna fråga hade behandlats såväl i belänkandena (SOU 1979:43) Ren tur - program för miljösäkra sjötransporter och (Ds Ju 1978:5) Förelagsböter som i departementspromemorian (Ds Ju 1979:10) Företagsböter - förslag till lagtexter. Min företrädare anförde då att frågan om ekonomiska sanktioner borde övervägas vidare. En arbetsgrupp inom regeringskansliet tillsattes därför med uppgift all skyndsamt lämna förslag till hur en i sammanhanget användbar ekonomisk sanktion borde utformas.

Jordbruksutskottet (JoU 1979/80:48) välkomnade detta initiativ och fann i Ukhet med föredraganden att frågan borde prioriteras bland de åtgärder som kan bli aktuella inom ramen för de fortsatta strävandena att motverka skador på den marina miljön.

Arbetsgmppens överväganden och förslag redovisas i den inledningsvis omnämnda departementspromemorian (Ds K 1981:8) Vattenföroreningsavgift. Förslagen innebär i korthet följande. I lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg skall det, som etl komplement till böter och fängelse, föras in en särskild sanktionsavgifi, benämnd vattenförore-

' Intemational Maritime Organization. Före den 22 maj 1982 var organisationens namn Inter-Govemmental Maritime Consultative Organization, IMCO.

Prop. 1982/83:87 10

ningsavgift. Vallenföroreningsavgift skall tas ut när någol av utsläppsförbuden i lagstiftningen om åtgärder mot vallenförorening från fartyg överträds. Avgiften skall bestämmas med hänsyn lill utsläppets art och omfattning saml till fartygets storlek. Den skall påföras fartygets redare eller ägare - även juridiska personer - efter principen om strikt ansvar. Om det föreligger särskilda omständigheter skall avgiften kunna nedsättas eller efterges. För alt vara avskräckande skall avgiften kunna uppgå lill myckel höga belopp. Vallenföroreningsavgift skall enligt förslaget beslutas av tullverkets kustbevakning, vars beslul kan överklagas till domstol. För all säkerställa betalning av avgiften får domstol förordna om kvarstad. Kustbevakningen och sjöfartsverket föreslås i samma syfte få ingripa med olika åtgärder mot fartyg, bl. a. förbud all lämna hamn.

Som jag nyss konstaterat berördes frågan om behovel av åtgärder som syftar till att avhålla potentiella förorenare från atl släppa ul olja eller andra skadliga ämnen från fartyg redan vid tillkomsten av den nu gällande lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Min företrädare framhöll i prop. 1979/80: 167 (s.41-42) för egen del all det inte är tillräckligt med skärpta straffskalor för all komma till rätta med olagliga utsläpp. I stället syntes honom tanken på någon form av ekonomisk sanktion, som gör det olönsamt all släppa ut skadliga ämnen, riklig. Som har framgått av det föregående anslöt sig även riksdagen till dessa tankegångar och ansåg att denna fråga borde priorileras bland de åtgärder som kan bli aktuella inom ramen för de fortsalla strävandena att motverka skador på den marina miljön.

Behovet av en reform behandlas även i departementspromemorian. Enligt arbetsgmppen har man i och för sig anledning all räkna med alt domstolarna kommer all ta intryck av den strängare syn på broll mol utsläppsförbud som redovisas i prop. 1979/80:167 och atl straffen för sådana överträdelser således kommer atl skärpas även i rällslillämpningen. Man måste emellertid även i framliden utgå från all de straff som utdöms inle verkar lillräckligt avskräckande på alla potentiella förövare av sådana brolt. Arbetsgmppen anser fördenskull all det behövs kraftfullare åtgärder än de som nu står lill buds. om man vill få till slånd en påtagligt förbättrad efterlevnad av gällande regler.

Så gott som samtliga remissinstanser ansluter sig till vad som i promemorian anförs om reformbehovet. Två instanser, Sveriges advokatsamfund och Sveriges redareförening, ifrågasätter dock om det finns någol behov av en ekonomisk sanktion av det slag som föreslås i promemorian. Advokatsamfundet anser att behovet av juridiska möjligheter alt ingripa mol fartyg som orsakar vattenförorening redan nu är rimligt väl tillgodosett, medan resurserna alt praktiskt övervaka vallenområdena och ingripa mol fartyg som genom utsläpp förorenar dessa inte på långt när är tillräckliga. Enligt Sveriges redareförening visar innehållet i promemorian all etl relativt litet antal fartygsulsläpp registreras varje år av kustbevakningen. I

Prop. 1982/83:87 11

åtskilliga av dessa fall är den utsläppta mängden miljöskadliga ämnen ringa och påtagliga skador på miljön har inle påvisats. Bl. a. della talar för all de föreslagna åtgärderna är obehövliga eller all de i vart fall skuUe få begränsad effekt. Redareföreningen vill att statsmakterna i första hand inriktar sill miljöskyddsarbete på aktiva insatser som förebygger utsläpp, t.ex. förbättringar avseende fartygen, mollagningsanordningar i hamnarna och resurser för atl följa fartygsrörelser till sjöss och därvid snabbt kunna upptäcka eventuella utsläpp.

Självfallet delar jag Sveriges redareförenings uppfattning all statsmakterna skall arbeia aktivt för atl åstadkomma förbättringar i de avseenden som nu angetts. Del ligger helt i linje med filosofin all del är nödvändigt att långsiktigt och målmedvetet arbeia på bred front för att minska miljöriskerna vid sjötransporter. Della synsätt präglar i hög grad förslagen i prop. 1980/81:119 om miljösäkrare sjötransporter. Även om många åtgärder redan har vidtagits för atl skydda den marina miljön, kan man knappast beteckna resultatet som i alla avseenden tillfredsställande. Redareföreningens uttalande all antalet utsläpp från fartyg är relativi litet, atl den utsläppta mängden miljöskadliga ämnen är ringa och alt påtagliga skador på miljön inte har påvisats ger närmast vid handen all förhållandena skulle i huvudsak vara tillfredsställande. Eftersom del är olagligt all släppa ul olja från fartyg kan del inle vara tillfredsställande med 200-350 registrerade utsläpp per år längs Sveriges kuster. Det verkliga antalet utsläpp är med säkerhet slörre. Jag vill i sammanhanget erinra om alt det finns amerikanska bedömare som anger alt endasi ca 20 procent av de inträffade oljeutsläppen upptäcks och blir registrerade.

Min egen slutsats är atl det finns elt behov av atl komplettera de sedvanliga straffpåföljderna med någon form av ekonomisk sanktion, som skall verka avhållande på benägenheten atl göra olagliga utsläpp. Jag delar följaktligen inle advokatsamfundets åsikt all de juridiska möjlighelerna atl ingripa mol förorenande fartyg är tillfredsställande. En jämförelse mellan svensk och utländsk slrafflillämpning (jfr avsnitt 3.3 och 3.4 i departementspromemorian) visar atl straffen är mycket låga i Sverige. Den främsta orsaken lill della synes vara det förhållandel atl böter i Sverige utdöms i dagsböter och är beroende av gärningsmannens personliga ekonomiska förhållanden. Utomlands kan man ofta även döma ul böter av redare som är juridiska personer. Bötesbeloppen blir därmed av en helt annan storleksordning än som förekommer i Sverige.

Sammanfattningsvis kan jag konstatera alt det sedan länge finns starka krav - både i riksdagen, bland allmänheten och i massmedia - på all man skall ingripa med strängare och effeklivare påföljder mol dem som gör sig skyldiga till olagliga utsläpp. Remissutfallet visar att dessa krav är väl förankrade bland berörda myndigheter och organisationer.

Införandet av en särskild ekonomisk sanktion mol vattenförorening från fartyg innebär att lagstiftningen pä delta område får en motsvarighet lill

Prop. 1982/83:87 12

vad som redan gäller för landförhållanden. Riksdagen beslutade våren 1981 vissa ändringar i miljöskyddslagen (1969: 387). Dessa innebär bl. a. att det i lagen infördes en särskild ekonomisk sanktion kallad miljöskyddsavgift. Den skall tas ut vid överträdelser som har medfört betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Avgiften skall i princip motsvara de ekonomiska fördelarna av en överträdelse (prop. 1980/81:92, JoU 1981/82:21, rskr 1981/82:273, SFS 1981:420).

1 sammanhanget bör vidare påpekas alt de i del föregående omnämnda förslagen till förelagsböler möttes av en sådan kritik under remissbehandlingen alt man i stället vall andra vägar alt söka komma lill rätta med brott i näringsverksamhet. På grundval av de allmänna överväganden som redovisades i anslutning till förslagen rörande förelagsböler och remissyttrandena över dessa utarbetades departementspromemorian (Ds Ju 1981: 3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet. Promemorian innehåller bl.a. förslag lill ändringar i brottsbalkens regler om förverkande samt lill principer för användningen i lagstiftningen av avgifter som sanktionsmedel. Förslag i enlighet med promemorian har nyligen godkänts av riksdagen (prop. 1981/82: 142, JuU 1981/82:53, rskr 1981/82:328). Avsikten är dock all frågan om förelagsböler skall belysas ytteriigare.

Till komplettering av avsnitt 4 i departementspromemorian, som beskriver olika existerande sanktionsavgifter, kan nämnas all förslag om två nya sanktionsavgifter nyligen förelagts riksdagen. I utlänningslagen (1980: 376) har som ell komplement lill böter eller fängelse föreslagils en särskild avgift för den som anställer en utlänning utan föreskrivet arbets- eller anslällningstillsländ. Avgiften utgör för varje sådan utlänning hälften av del basbelopp enligl lagen (1962: 381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Har överträdelsen pågått längre tid än tre månader utgör avgiften i stället ell helt basbelopp för varje utlänning. Frågor om påförande av avgift prövas av allmän domstol efter ansökan av åklagare (prop. 1981/82: 146). Förslagel har ännu inte prövats av riksdagen. Den andra avgiften återfinns i den nya arbetstidslagen (1982:673). Vid sidan av straffbestämmelserna har införts en sanktionsavgifi, kallad övertidsavgift, som påföljd för arbetsgivare som överträder lagreglerna om övertid. Avgiften utgör för varje limme otillåten övertid och för varje arbetstagare som har anlitats i strid mol överlidsreglerna en procent av del basbelopp som gällde vid den tidpunkt då överträdelsen begicks. Frågor om överiidsavgifi prövas av allmän domstol efter ansökan av åklagare (prop. 1981/82: 154, SoU 1981/82:55, rskr 1981/82:436).

Det är inte bara i Sverige som del ställs krav på kraftfulla åtgärder mol olagliga oljeutsläpp. I november 1981 antog IMO: sförsamlingsmöle enhälligt en resolution, som uppmanar konventionsslalerna atl införa strängare straff för överträdelser av konvenlionsreglerna på detta område. Straffen bör företrädesvis utgöras av ekonomiska sanktioner mot redare, vilkas fartyg gör sig skyldiga lill olagliga utsläpp.

Prop. 1982/83:87 13

2.2 Utformningen av en ny ekonomisk sanktion

1 avsnitt 5.3 i departementspromemorian behandlas frågan, om del går alt använda någon redan existei-ande eller föreslagen sanktion för alt motverka olagliga utsläpp av farliga ämnen från fartyg. Vad som här kan vara av särskilt intresse är all se humvida miljöskyddsavgiften eller den nya möjligheten enligt brottsbalken lill förverkande av otillbörliga förtjänster eller besparingar hos en näringsidkare är användbara i sammanhanget.

En av de gmndläggande förutsättningarna för att miljöskyddsavgift skall kunna utgå är att överträdelsen har medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. I promemorian konstateras emellertid att mänga överträdelser av förbuden alt släppa ut olja eller andra skadliga ämnen från fartyg inte medför några ekonomiska fördelar utan snarare föriuster. Som exempel nämns överfyllning av tankar i hamn, varvid olja går förlorad. Om man inriktar sanktionen enbart på sådana överträdelser som medför ekonomiska fördelar skulle sannolikt huvuddelen av de värdslösa utsläppen undgå den särskilda sanktionen. Enligl promemorian är delta helt oacceptabelt. Samma invändning - och etl anlal ytterligare - kan riktas mot atl enbart lita till en tillä'mpning av förverkandebestämmelsen i 36 kap. 3a§ brottsbalken.

Slutsatsen i promemorian är att del blir nödvändigt all utforma en särskild sanktion mot vattenföroreningar från fartyg. Denna sanktion bör helt anpassas till vatlenföroreningslagsliflningens speciella förutsättningar och krav.

Ingen av remissinslanserna har förordat all man försöker använda någon existerande sanktionsform för all motverka vattenföroreningar från fartyg. Sålunda delar t. ex. Sveriges redareförening den i promemorian framförda uppfattningen alt inget av de nu existerande sanktionssyslemen passar helt och hållet in på de krav som bör ställas på en sanktion på detta område.

Även jag ansluler mig till slutsatsen atl del inle finns någol realistiskt alternativ lill förslagel att utforma en särskild ekonomisk sanktion mot vallenförorening från fartyg. I det följande avser jag följaktligen all lämna förslag lill hur denna sanktion bör utformas. Med tanke på den terminologi som används i lagstiftningen om åtgärder mol vattenförorening från fartyg faller del sig, som framhålls i promemorian, naturligt all kalla sanktionen för vallenföroreningsavgift.

Innanjag går närmare in på utformningen av sanktionen vill jag uppehålla mig någol vid de grundläggande krav som bör ställas upp för en vallenföroreningsavgift. Sådana krav diskuteras i avsnitt 5.2 i departementspromemorian. Del framhålls där att del främsta kravet är att sanktionen skall verka preventivt. Den måste därför vara ekonomiskt kännbar och rikta sig mot fartygets redare eller ägare. Övriga krav på sanktionen är

- alt den skall kunna tillämpas direkt mot juridiska personer

- all den skall tas ut enligl principen om strikt ansvar

Prop. 1982/83:87 14

- att den skall vara användbar mol både svenska och utländska fartyg

- all man skall kunna säkra betalning av sanktionen

- att det skall finnas fömtsättningar för en snabb handläggning av avgiftsärenden

- atl förfarandet inrymmer garantier för en sakkunnig behandling

- att sanktionen inte får ha karaktären av skadestånd.

Flera av de uppställda kraven präglas av de speciella förhållanden som råder inom sjöfarten. Vad som i sammanhanget år viktigt alt beakta är de internationella överenskommelser på sjöfartens område som Sverige har anslutit sig till. Del gäller särskilt konventionerna på havsföroreningsområ-del, främst 1954 års internationella oljeskyddskonvenlion (OlLPOL), 1973 års inlernalionella havsföroreningskonvention i dess år 1978 ändrade lydelse (MARPOL 73/78) och 1974 års Hdsingforskonvention. I kravet på att förfarandet måste inrymma garantier för en sakkunnig behandling ligger bl. a. atl tillämpande myndigheter måste ha såväl kunskaper om den omfallande och komplicerade konvenlionsregleringen som tillgång till teknisk och nautisk expertis.

För egen del kan jag i allt väsentligt ansluta mig lill de krav arbetsgruppen har ställt upp för sanktionen. Eftersom det, som jag redan angett, inle är möjligt all använda någon existerande sanktion kan vattenföroreningsavgiflen "skräddarsys" så atl den så långt möjligl uppfyller de krav som har ställts upp. Med tanke på all vattenföroreningsavgiflen skall kunna användas även mol utländska fartyg, som snabbi kan lämna svenska farvatten, är det uppenbart all förfarandet måste inrymma möjligheter till snabba och effektiva ingripanden. Kraven på snabb handläggning och garantier för en sakkunnig behandling är viktiga av hänsyn till Sveriges internationella förpliktelser. Kravet alt kunna säkra betalning av avgiften är, som jag ser del, av grundläggande betydelse ur effektivitetssynpunkt. Om man, såsom i promemorian, i flera avseenden låter önskemålen all få etl effektivt fungerande sanktionssyslem vara vägledande, får man självfallet vara uppmärksam på atl den enskildes rättssäkerhet inte åsidosätts. Vid en avvägning mellan dessa motstående intressen får resultatet dock inte bli sådant att sanktionen föriorar sin avsedda preventiva effekt. Med hänsyn lill fartygens rörlighet och behovet all kunna säkra bevisning och betalning torde det vara ofrånkomligt alt effeklivilelshänsynen på della område betonas starkare än för sanktioner som enbart avser förhållanden till lands.

Jag övergår härefter lill frägan hur vattenföroreningsavgiflen skall utformas.

Avsikten med vattenföroreningsavgiflen är enligt promemorian alt den skall vara en förstärkning av straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp från fartyg. Avgiften är dock inle tänkt som någon ersättning för straffpåföljder. Kriminaliseringen bör bibehållas inle minsl som ell uttryck för samhällels moraliska fördömande av dessa handlingar. I promemorian förordas all

Prop. 1982/83:87 15

man vid avgiftsbeläggningen - på samma sätt som i slraffsladgandena -utgår från reglerna i 2 kap. VFL om förbud mot förorening från fartyg. Del innebär alt avgift skall ulgå, om skadliga ämnen släpps ut i strid mol 2 kap. VFL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av detta kapitel. Avgift bör dock las ul oberoende av uppsåt eller oaktsamhel hos gärningsmannen. Avgiftsskyldigheten bör således bygga på principen om strikt ansvar. Den har i detta avseende samma konstruktion som miljöskyddsavgiften. Med miljöskyddsavgiften som förebild förordar arbetsgruppen vidare att det skall finnas en möjlighel att sätta ned eller efterge avgiften i sådana fall då det framstår som obilligl alt la ul full avgift. Denna möjlighet bör dock användas restriktivt.

Remissinstanserna har genomgående godtagit promemorieförslagel i dessa delar. Inga invändningar har framförts mol förslagel atl avgiften skall las ul efter principen om strikt ansvar. Eftersom utsläpp av föroreningar frän fartyg nästan alltid torde kunna härledas lill elt uppsåtligl eller oaklsamt handlande av någon person anser hovrätten över Skåne och Blekinge del inte från rättssäkerhetssynpunkt möta någol hinder mol alt tillämpa strikt ansvar, trots all elt sådant ansvar innebär ett betydelsefullt avsteg från vad som gäller som en huvudregel inom del straffrättsliga syslemel.

För egen del anser jag atl förslagen bör genomföras. De svenska ul-släppsbeslämmdserna överensstämmer med regleringen i konventionerna. Det är därför naturligt att låta överträdelser av utsläppsförbuden ligga lill grund för uttagande av avgift, och alt samma regler gäller för svenska och utländska fartyg. Jag ser del som helt nödvändigt all göra ansvaret för vattenföroreningsavgiflen strikt. Om man i varje enskilt fall skulle kräva bevisning om uppsåt eller vårdslöshet kommer avgiften knappast att få avsedd effekt. Den sirikta tillämpningen bör dock, på del sätt som föreslås i promemorian, kunna mildras genom en möjlighel till eftergift eller nedsättning av avgiften.

Sveriges advokatsamfund har i sitt remissvar aktualiserat vissa frågor rörande gränsdragningen mellan operationella utsläpp, dvs. sådana som har samband med fartygets drift, och utsläpp på grund av olyckor. Samfundet finner det befogal med strikt ansvar vid operationella utsläpp. När del gäller utsläpp lill följd av kollisioner, grund-slölningar eller liknande haverier förhåller del sig annorlunda. Hår saknas uppenbarligen det i övrigt förekommande behovel av prevention. Det torde också förekomma fall, där ell utsläpp helt klart inte kan tillvitas fartyget som vårdslöshet, exempelvis ell oskyldigt påseglat fartyg. Enligl advokatsamfundet bör det klargöras bällre, om strikt ansvar skall föreligga endast vid operationella utsläpp eller även vid olyckshändelser, huruvida "olyckshändelse" avser varje kasuell händelse samt hur undantagen enligl MARPOL 73/78 förhåller sig lill den föreslagna laglexlen. Samfundet vill för sin del tillstyrka att ansvar för utsläpp efter haveri endasi inträder om fartyget har brustit i åtgärder för alt begränsa utsläppet.

Prop. 1982/83:87 16

Enligt promemorian skall vallenföroreningsavgift tas ul när de förbud mol utsläpp som avses i 2 kap. 2 eller 3 § VFL har överträtis eller när sådant utsläpp som avses i 2 kap. 4§ VFL inle har begränsats så långt del är möjligl. I den sistnämnda paragrafen stadgas all utsläpp av skadliga ämnen lill följd av olyckshändelse skall begränsas sä långt del är möjligl. Denna regel bygger pä undantagen från ulsläppsförbuden i MARPOL 73/78 och Hdsingforskonvenlionen. vilka presenteras närmare i specialmoliveringen lill lagförslagels 10 kap. 1 § i promemorian (se avsnitt 5.10 i bil. I). Enligl dessa regler gäller ulsläppsförbuden bl.a. inle sådana utsläpp som är nödvändiga för etl fartygs säkerhet eller för alt rädda människoliv till sjöss eller sådana utsläpp som är en följd av en skada på fartyget eller dess utrustning. 1 del sistnämnda fallet förutsätts dock all alla rimliga försiktighetsåtgärder har vidtagits efter del ätt skadan inträffat eller utsläppet upptäckts, i syfte atl hindra eller så långt som möjligt begränsa utsläppet.

Från förbuden mol förorening från fartyg finns del således elt undanlag i 2 kap. 4 § VFL, som avser utsläpp lill följd av olyckshändelse. Med hänsyn lill all Sverige tillträtt MARPOL 73/78 och Hdsingforskonvenlionen bör enligl min mening undantaget i sak ha samma innebörd som undantagen i konventionerna. Del innebär bl.a. all utsläpp som skelt till följd av en skada på fartyget eller dess utrustning inle skall föranleda vallenföroreningsavgift i annat fall än då utsläppet inle har begränsats så långt det är möjligt. Även i det fall ett fartyg har blivit påseglat gäller en skyldighet alt försöka begränsa elt utsläpp. Undantaget frän ulsläppsförbuden gäller alla slags skador på fartyget eller dess utrustning. Del skall dock självfallet röra sig om verkliga skador och inte bara påstådda sådana, och utsläppet skall vara en följd av skadorna och inle av en mänsklig handling eller underlåtenhet. Visar utredningen alt ett utsläpp förorsakats av en olyckshändelse och all utsläppet inte begränsats så långt del är möjligt skall avgift tas ut ulan atl det behöver bevisas att nägon för överträdelsen ansvarig handlat uppsåtligen eller av oaklsamhel. Även vid bedömningen av överträdelser av bestämmelsen i 2 kap. 4§ VFL skall avgiftsskyldigheten således bygga på strikt ansvar.

Når del gäller del geografiska tillämpningsområdet för vattenföroreningsavgiflen understryks i promemorian all avgift inte bara skall las ut när svenska och utländska fartyg bryter mol ulsläppsförbuden inom Sveriges sjöterritorium utan även när svenska fartyg gör sig skyldiga till otillåtna utsläpp inom andra vattenområden. Avgift skall således kunna tas ul om ell svenskt fartyg t. ex. har släppt ul olja i Medelhavet. En förutsättning härför bör dock enligt promemorian vara atl gärningen inte beivras i någon annan stat.

För egen del finner jag arbetsgruppens resonemang på denna punkt principiellt riktigt. Jag vill dock framhålla atl del i praktiken kan vara förenat med betydande svårigheter atl la ut avgift för ett utsläpp som ett svenskt fartyg har gjort sig skyldigt lill i främmande farvatten. Erfarenhets-

Prop. 1982/83:87 17

mässigt är det ofta svårt att få tillgång till tillfredssläUande utredningar i sådana fall. Jag ser det heller inte som tillfredsställande att kombinera en utländsk brottmälsdom med en svensk vallenföroreningsavgift för ett och samma utsläpp. Redan den utländska domen kan ju i sig leda lill tillräckligt höga böter. 1 stället förordar jag atl vi i Sverige prövar överträdelser av konventionsregler i sådana fall då främmande stater underrättar oss om det. Om ett rättsligt förfarande mot ell svenskt fartyg har ägt rum i en främmande stat och tillräckligt stränga påföljder har utdömts bör del inte komma i fråga att ta ut vattenföroreningsavgift i Sverige.

Jag övergår nu lill frågan om vem som skall vara belalningsskyldig för vattenföroreningsavgiften. I promemorian framhålls all del i normalfallet är fartygets redare eller ägare som åtnjuter de eventuella ekonomiska inbesparingar som görs lill följd av all föroreningar släpps ul i vattnet i stället för alt lämnas lill mollagningsanordningar i land. Redaren eller ägaren är den som utövar den aktuella näringsverksamheten och del är därför naturligt alt avgiften tas ut av honom. Avgiften skall kunna påföras honom oavsett om han är en juridisk person, t. ex. ett aktiebolag, eller en enskild näringsidkare. Eftersom redaren i normalfallet har del avgörande inflytandet över ell fartygs drift, bör han i första hand göras ansvarig för betalning av avgiften.

Remissinstansema har allmänt anslutit sig lill förslaget all avgiften skall tas ut av fartygets redare eller ägare. Sveriges redareförening anser all man bör överväga om det även skall finnas ell brukaransvar. Föreningen avser därvid främst en fartygsoperatörs ansvar vid limecharterförhyrning. En sådan brukare av ell fartyg kan otvivelaktigt påverka driften på etl sådant sätt alt avgiftsansvar för honom skulle vara rimligt.

Jag delar uppfattningen att redaren är den som i första hand bör göras ansvarig för betalningen av vattenföroreningsavgiften. Rederivérksamhel bedrivs i allmänhet av juridiska personer och del är därför, som jag tidigare nämnt, väsenlligl all avgiften kan las ul även av sådana.

Beträffande den av Sveriges redareförening aktualiserade frågan om ett bmkaransvar vid sidan av redaransvarel kan nämnas all del finns ett sådant i flera sjöfartsförfallningar. I sjölagen används uttryck som "den som i redarens ställe har befallning med fartyget" (58, 214, 319 och 331 §§) och "eller eljest handhar fartygels drift i redarens ställe" (241 och 244§§). Sjöarbelstidslagen (1970: 105) använder i I8§ formuleringen "annan som i redarens ställe har haft befattning med fartyget". Dessa formuleringar är etl uttryck för att det inle alltid enkelt kan klargöras vem som skall anses vara redare till etl fartyg. I princip kan redaren sägas utrusta ell fartyg så atl del kan användas för sill ändamål, men redarens funktioner kan vara delade mellan flera på olika sått. Fartygets ägare behöver inle vara redare utan han kan ha upplåtit sitt fartyg till annan. 1 äldre lid var del fråga främst om skeppslega, numera oftast benämnd bare-boat charter, eller om ren befraktning, antingen lidsbefraklning eller resebefraktning. Utvecklingen 2 Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 87

Prop. 1982/83:87 18

har emellertid medfört charleravial som innefattar en mängd olika mellanformer mellan de äldre avtalstyperna. Redarfunklionerna kan fördelas mellan ägaren och chartraren på skilda sätt. Man är därför ofta hänvisad lill all genom en helhetsbedömning av omständigheierna i del konkreta fallet bilda sig en uppfattning om vem som slår för den övervägande delen av redarfunklionerna. 1 vissa fall kan man, som redareföreningen framhåller, finna all förhyraren har ell sådant inflytande över driften all avgifisskyldighelen bör åvila honom. Jag finner del fördenskull befogal alt införa etl brukaransvar. Avgiften bör således i första hand påföras redaren eller den som har befattning med fartyget i redarens ställe.

Betalningsansvar för fartygets ägare skall enligt promemorian inträda, om redare saknas eller del inle kan fastställas vem som är redare. För egen del finner jag all förslagel bör godtas. I vissa fall kan det i fråga om utländska fartyg vara svårt atl klarlägga vem som är redare. Det är då i allmänhet möjligl all via fartygsregister få besked om vem som är ägare lill fartyget. Av effektivitetsskäl bör det finnas en möjlighel all vända sig mol ägaren i ett sådant fall.

Frågan om vilken parameter som skall användas för vattenföroreningsavgiflen diskuteras utförligt i promemorian (bil. 1 s.62-71). Redan inledningsvis poängterar arbetsgruppen att det, trots all åtskilliga alternativ övervägts, visat sig vara svårt all finna någon enkel och rättvisande parameter med vars hjälp man skulle kunna avgöra vad en överträdelse "kostar". Bland de olika alternativ som diskuteras och underkänns i promemorian finns den beräknade vinslen av ell utsläpp, de uppskattade bekämpnings- och saneringskostnaderna och en formel för fartygets storlek, som erhålls genom atl multiplicera bruttodräktigheten med maskin-styrkan. En annan modell, som diskuteras men också underkänns, är ell mer flexibelt syslem, där man skulle kunna la hänsyn till en rad angivna faktorer. Med utgångspunkt från dessa skulle den beslutande myndigheten efter en helhetsbedömning, där även andra faktorer kunde tänkas spela in, fastställa vallenföroreningsavgiflens storlek. Arbetsgruppens Iveksamhet inför en sådan modell grundas bl. a. på alt berörda myndigheter inte skulle ha nägra fasta kriterier för avgiftsberäkningen, något som skulle kunna försvåra prövningen och medföra längre handlåggningslider.

En rad skäl talar enligt promemorian för atl avgiften bör vara uppbyggd på elt sådant sätt alt del på förhand skall vara känt vad en viss överträdelse "kostar". Enligt arbetsgruppens mening bör avgiften bestämmas med hänsyn till utsläppets art och omfattning samt till fartygets storlek. Det bör vara möjligt att göra upp tabeller där dessa beräkningsgrunder finns angivna. Enligt arbetsgruppen måste man ha olika tabeller för olika slag av utsläpp. Sålunda får särskilda avgiftstabeller göras upp för olja, kemikalier, fast avfall och loaletlavfall. Med utsläppets art avses här enbart dessa olika kategorier av föroreningar.

Prop. 1982/83:87 19

Arbetsgruppen konstaterar atl det ofta är svårt atl uppskatta vilken omfattning etl utsläpp har. Den främsta invändningen mot all använda utsläppets storlek som parameter avser just del förhållandet alt det inle är möjligl all med ledning av den påträffade mängden föroreningar med någorlunda exakthet sluta sig till hur stort det ursprungliga utsläppet egentligen var. En sådan beräkning skulle inrymma alltför många osäkerhetsfaktorer. I fråga om oljeföroreningar kan bl.a. påpekas all olja beroende på raffineringsgrad avdunstar olika snabbt, att elt oljehaltes utbredning är beroende av vallen- och lufttemperatur samt vågrörelser och strömmar. Utsläpp upptäcks ofta vid kustbevakningens flygspaning. Kustbevakningen har möjligheter atl med hjälp av fjärranalysutmslning och radar beräkna hur utbrett etl oljebälte är och alt säkra bevisning genom fotografering. Det pågår etl tekniskt utvecklingsarbete i fråga om atl uppskatta volymen av etl oljeutsläpp, bl.a. genom användning av flygburen mikrovågsradio-meter. Uppgifter från kustbevakningen pekar på atl möjlighelerna atl uppskatta utsläppens omfattning kommer att förbättras i framliden. Enligl kustbevakningen förutsätter detta dock all kustbevakningens nuvarande mindre flygplan byts ul mot större sådana. Man kan också från kustbevakningens fartyg la prov av den flytande oljan för analys. Det bör dessutom också vara möjligl alt fä fram exakta uppgifter om rådande vallen- och lufttemperaturer. En sammanställning av alla dessa uppgifter, eventuellt kompletterad med en undersökning av del uppbringade fartyget, bör snabbi ge en någorlunda säker uppfattning om hur slorl utsläppet allra minsl har varit. Detta värde bör då också kunna användas som en av parametrarna i avgiftssystemet.

Arbetsgruppen anser del inle möjligl alt ha utsläppets storlek som enda parameter. Del framstår nämligen inle som rimligl all ta ut lika höga avgifter för lika stora utsläpp, om fartygsslorlekarna skiljer sig avsevärt. En avgift som är hög för ell mindre fartyg skulle i mänga fall vara direkt lönsam atl betala för ell slörre fartyg under förulsällning att det slipper ifrån liggelid i hamn. Mol bakgrund härav finner arbetsgruppen del nödvändigt atl i tabellerna bygga in fartygets storlek som en ytterligare grund för avgifisberäkningen. Vilket mått för fartygets storlek som skall väljas kan diskuteras. Vill man bara ha en avgiflslabell för oljeutsläpp, synes fartygels bmltodråktighet vara del riktigaste måttet. Tabellen får då avse både tankfartyg och lorrlaslfartyg. Å andra sidan kan del göras gällande all del kan vara svårt atl på ett rättvisande sätt läcka in både tankfartyg och torrlastfartyg med bruttodräktigheten som parameter, i vart fall när det gäller oljeutsläpp. Del skulle kunna vara mer rättvisande alt ha en tabell för lorrlaslfartyg med bunkerkapacilelen som beräkningsgrund och en tabell för tankfartyg med lastkapaciteten i form av dödviklston som beräkningsgrund. Arbetsgruppen finner övervägande skäl tala för att olika tabeller används och presenterar i promemorian elt utkast till avgiflslabell för utsläpp av olja från tankfartyg. Tabellen är avsedd för alla slag av oljor.

Prop. 1982/83:87 20

såväl beständiga som icke beständiga, och den lar enbart sikte på den utsläppta mängden olja. Däri ingår alltså inte del vallen som den kan vara uppblandad med. Avgift skall tas ul, om elt utsläpp inte är obetydligt. Är del svårt atl uppskatta storleken av etl utsläpp skall ändock en minimiavgift - i labellulkaslel angiven till 5000 kr. - las ut.

Avgiflslabdlerna skall enligl promemorian las in i författning. För atl de skall kunna justeras utan alltför stor omgång bör de tas in i den till VFL anslutande förordningen (1980:789) om åtgärder mol vallenförorening från fartyg.

Arbetsgruppen framhåller att den i diskussionerna kring parameterfrågan huvudsakligen inriktat sina överväganden på oljeutsläppen, varför en viss reservalion får göras för om den föreslagna parametern passar lika väl för andra typer av utsläpp. Del synes dock inle enligt arbetsgruppen föreligga några hinder mot all använda parametern även vid utsläpp av kemikalier, fast avfall och toalettavfall.

Huvuddelen av remissinslanserna har godtagit de föreslagna avgiftspa-ramelrarna. En del instanser framhåller dock all utsläppets storiek som delparameler kan medföra tillämpningsproblem. Ell par instanser föredrar andra lösningar än dem som förordas i promemorian.

De instanser som förordar andra lösningar är statskontoret och riksrevisionsverket (RRV). Statskontoret anser atl det är svårl all fastställa av-giftslabeller och drar därav slutsatsen all storleken av vattenförorenings-avgiften i betydande grad kommer att fastställas med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. För att man skall få till stånd en praxis på området bör prövningen till en början ske vid domstol eller koncessionsnämnden. På längre sikt, efter en utveckling inom bl.a. mätmetod- och analysmelodområdel och efter en prövning av många enskilda fall, kan det enligt statskontoret bli aktuellt att bestämma vattenföroreningsavgiften i adminislrativa former. Enligt RRV måste den föreslagna vattenföroreningsavgiflen saml möjligheterna alt utdöma straff och skadestånd bedömas i elt sammanhang. Vattenföroreningsavgiflen kan ses som etl sidoord-nal komplement lill de två övriga påföljderna i det att den eliminerar del ekonomiska motivet för olagliga utsläpp. Arbetsgruppen synes emellertid dessutom vilja ge vattenföroreningsavgiflen rollen alt förstärka straffet eller skadeståndet i de fall dessa är otillräckliga. RRV har den uppfattningen all detta inte är förenligt med de principer som gäller för avgiftsformen. Om denna skall användas, bör syftet vara begränsat lill alt eliminera det ekonomiska motivet för olagliga utsläpp. RRV:s syn på avgiftens syfte ligger enligt verkels mening i linje med vad som gäller i fråga om miljöskyddsavgiften och i fråga om de ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet som avses i departementspromemorian (Ds Ju 1981:3). I stället för den i promemorian föreslagna lösningen förordar RRV att avgiften konstrueras efter den form av straffavgift, som diskuteras i betänkandet (SOU 1979:43) Ren lur - program för miljösäkra sjötransporter. Man

Prop. 1982/83:87 21

utgår där ifrån de kostnader som den potentielle förorenaren förväntas undkomma; straffavgiften erhålls genom att beloppet härför divideras med upptäcktssannolikheten.

För egen del får jag anföra följande.

Vad gäller statskontorets tveksamhet till användningen av avgiftsla-beller vill jag först erinra om elt uttalande i den fömt nämnda prop. 1981/82:142 om ekonomiska sanktioner vid brolt i näringsverksamhet, där det framhålls att bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet i all möjlig utsträckning bör konstmeras så att de ulgår från ell mälbari moment i den aktuella överträdelsen - en parameter - som gör del möjligl all fömtse och fastställa hur stor avgiften skall bli i del särskilda fallet. Denna rekommendation, som riksdagen ställt sig bakom, följer man enligl min mening dåligt, om man utan några närmare preciseringar av beräkningen för avgifternas storlek överlämnar till domstol eller koncessionsnämnden att fastställa avgifter för atl så småningom få lill stånd en praxis på området. Med den metoden är det knappast möjligt för redare eller andra alt på förhand få en uppfattning om avgiftens storlek. Med tanke på alt även utländska fartyg skall omfattas av bestämmelserna om vallenföroreningsavgift är det snarare extra betydelsefulll atl välja en parameter som gör det möjligl atl fömtse avgiftens storiek. Det är också uppenbart atl tabeller med höga avgifter bör medföra en bättre preventiv verkan än den av statskontoret förordade lösningen. Jag kan följaktligen inte ansluta mig till den.

RRV: s uppfattning, alt det inte är förenligt med de principer som gäller för avgiftsformen atl låta en avgift få rollen av all förslärka straffet där detta är otillräckligt, synes vila på en missuppfattning. Något hinder för detta existerar inte. Del framgår bl.a. av de rekommendationer rörande principerna för avgiflsformen som har tagits upp i prop. 1981/82:142 och som riksdagen, enligl vad som förut har sagts, ställt sig bakom. Således är det inte nödvändigt att inrikta avgiften enbart på all eliminera del ekonomiska motivet för olaga utsläpp. Som jag redan har nämnt är del dessutom nödvändigt att låta avgift ulgå även i sådana fall då vinning inle har uppstått för redaren, t. ex. vid överfyllning av tankar i hamn. När det gäller den avgiflsmodell som är skissad i Ren tur-betänkandet kan jag konstatera atl remissinslanserna redovisade en rad invändningar av såväl teoretisk som praktisk natur mot den. Med hänsyn bl. a. till kravet på alt avgift skall kunna tas ut när någon besparing inle uppstått för redaren finner jag att den angivna modellen inle är användbar som avgifisparameler.

Statens naturvårdsverk har i sitt yllrande jämfört den föreslagna vattenföroreningsavgiflen med miljöskyddsavgiflen. Jämförelsen är intressant, eftersom det är naturvårdsverket som har atl utreda och föra talan om miljöskyddsavgift och därmed torde vara den instans som hunnit få de bästa kunskaperna om hur denna avgift kan fungera i praktiken. Verket finner all valtenföroreningsavgiften har flera fördelar framför miljöskydds-

Prop. 1982/83:87 22

avgiften. En svårighet som redan visat sig med miljöskyddsavgiflen är att det i många fall torde bli svårt för naturvårdsverket all styrka alt en överträdelse har medfört ekonomiska fördelar. I vart fall kommer del atl krävas betydande arbetsinsatser från verkets sida för all utreda frågan. Del framstår därför som riktigt all inte ha något krav på att ett utsläpp skall ha medfört en ekonomisk fördel för att vallenföroreningsavgift skall kunna utgå. En ytterligare skillnad gentemot miljöskyddsavgiflen är alt det inle krävs några särskill kvalificerade utsläpp för alt avgift skall kunna ulgå. Även i del avseendet har förslaget lill vallenföroreningsavgift enligt naturvårdsverkels uppfattning fåll en bättre utformning ån miljöskyddsavgiflen. De föreslagna parametrarna för atl bestämma avgiftens storlek - utsläppets art och omfattning samt fartygets storlek - är enligt naturvårdsverket väl valda då de bäde avspeglar utsläppens påverkan på miljön samt förore-narens koslnadssitualion. De är dessutom förhållandevis lätta att bestämma.

Naturvårdsverkets yllrande ger enligt min mening yllerligare belägg för de fördelar som är förknippade med den i departementspromemorian förordade lösningen med avgifislabdler för del speciella område som del här är fråga om. Är del svårt all styrka all en överträdelse medfört ekonomiska fördelar, kan del knappast vara lättare all beräkna dessa. Resultatet torde då ofta bli en skönsmässig uppskattning, som gör det omöjligt all förutse avgiftens storlek. Jag anser således all starka skäl talar för all vallenföroreningsavgift skall ulgå enligl på förhand uppgjorda tabeller.

Frågan är då, om del går alt göra upp tabeller, som ger rättvisande resullal, verkar preventivt och dessutom går atl tillämpa med rimliga arbetsinsatser. Del är inte bara naturvårdsverket som finner de i promemorian föreslagna parametrarna väl valda. Flera andra remissinstanser anser alt förslagen till utformning av avgiften är väl utförda och underbyggda. Sålunda framhåller t.ex. hovrätten över Skåne och Blekinge all den föreslagna formeln bör kunna leda till resultat som fyller kraven på både effektivitet och rättvisa. Ell par instanser betonar dock de svårigheter som föreligger alt bestämma omfattningen av ett utsläpp. Av dessa menar sjöfartsverket alt de föreslagna parametrarna - i brist på någol bättre -väl kan accepteras, om begreppet utsläppets minsta omfattning lillämpas restriktivt, dvs. så atl ingen tvekan kan råda om alt utsläppet hade minsl den storlek som läggs lill grund för avgiflsbeslämningen. Enligl Sveriges redareförening är innehållet i den tabell som finns i promemorian förhållandevis acceptabelt, men här kvarstår myckel arbete med alt göra tabeller för andra skadliga ämnen än olja.

I likhet med naturvårdsverket finner jag, från principiella utgångspunkter, de föreslagna parametrarna väl valda. Elt utsläpps art och omfanning speglar sålunda dess påverkan på miljön, medan fartygets storlek återspeglar förorenarens koslnadssitualion. Den tveksamhet som flera instanser givit uttryck för gäller den praktiska tillämpningen av begreppet "utsläp-

Prop. 1982/83:87 23

pets omfattning". Denna fråga har också diskuterats utförligt i promemorian. För egen del kan jag i allt väsentligt ställa mig bakom arbetsgruppens överväganden i dessa delar. Eftersom avgiftens främsta syfte är atl verka avskräckande finner jag del vara viktigare alt tabeller med höga avgifter skall kunna publiceras än all kräva fullkomlig exakthet i fråga om ell utsläpps omfattning. Om man bygger in relativt höga avgiftsbelopp i label-ierna framstår del som acceplabell all vid avgifisberäkningen utgå från ell med god säkerhetsmarginal faslställt minsta värde för utsläppets omfattning, även om man genomgående kan räkna med all förövaren i realiteten får "rabatt" genom atl utsläppets omfattning uppskattas lill en lägre volym än som verkligen har varit fallet.

När jag stannar för all föreslå utsläppets omfattning som delparameler sker det också mol bakgrund av del tekniska utvecklingsarbete som pågår i fräga om atl uppskatta volymen av ett oljeutsläpp, bl. a. genom användning av flygburen mikrovågsradiometer. Jag är övertygad om alt möjligheterna all uppskatta utsläppens omfattning kommer all förbättras i framliden.

Jag övergår nu till den andra föreslagna ddparamelern, fartygets storlek. Som framgår av det föregående har arbetsgruppen diskuterat två olika alternativ när det gäller atl mäta storieken. Del ena beslår i all välja fartygels bmltodräktighel för samtliga fartyg. Del andra allernalivel innebär all bruttodräktigheten används för lorrlaslfartyg och dödvikten för tankfartyg. Arbetsgruppen finner övervägande skäl tala för det senare alternativet.

Av remissinslanserna ansluler sig Sveriges redareförening till alternativet med olika tabeller för lorrlaslfartyg och tankfartyg. Föreningen anmärker dock all skillnaden mellan dessa fartygstyper inte har preciserats i promemorian. Både sjöfartsverket och generaltullstyrelsen menar att brul-todräktighelen bör användas som enda parameter för fartygets storlek. Den blir enligt 1969 års internationella skeppsmätningskonvention det enda användbara officiella måttet på en fartygs storiek. Generaltullstyrelsen framhåller vidare atl det är önskvärt alt man har endast en avgiflslabell för oljeutsläpp från fartyg. Den bör gälla alla slag av fartyg. Dödvikten är olämplig som parameter, eftersom många fartyg saknar dödvikt och del inle finns någon officiell bestämning av den.

För egen del finner jag del riktigast att välja fartygels bruttodräklighet som del enda mättet för fartygets storlek. Jag vill i della sammanhang hänvisa till vad jag uttalat i prop. 1981/82:87 om ändrade regler för angivande av fartygs dräklighel (s. 21), nämligen alt den enda parametern med anknytning lill fartygs dräklighel bör vara bruttodräktigheten. Dödvikten är inget bra mått på fartygs storlek när del gäller all fastställa avgifter, eftersom det inte finns nägra officiella regler för hur den skall fastställas och redaren därför har möjligheter all variera den.

Det går givelvis atl bygga in yllerligare ddparamelrar i avgiftssystemet för alt göra del mer nyanserat. I promemorian framhålls all arbetsgruppen

Prop. 1982/83:87 24

övervägt att i tabellerna bygga in en faktor för platsen där ett utsläpp har ägl rum. Härigenom skulle man kunna åstadkomma all del kostar mer att göra utsläpp i särskill miljökänsliga vatten. Enligl arbetsgruppen blir syslemel då onödigt komplicerat, en uppfattning som delas av naturvårdsverket. Själv är jag av samma uppfattning.

Avgifislabellerna skall enligt promemorian las in i författning. Föran de skall kunna justeras ulan alltför slor omgång förordar arbetsgruppen att de tas in i den lill VFL anslutande förordningen (1980:789) om åtgärder mol vattenförorening från fartyg.

Med tanke på de höga avgifter som blir aktuella vid överträdelser av förbuden alt släppa ul olja kan jag, såvin avser dessa, inle ansluta mig till arbetsgruppens förslag. Del är inte i överensstämmelse med 8 kap. regeringsformen all välja annan form än lag för all ange grunderna för beräkningen av så ingripande avgifter som dessa. Avgiflslabdlen för olja skall följaktligen tas in i VFL.

I anslutning härtill vill jag beröra frågan om vallenföroreningsavgift för andra skadliga ämnen än olja. Enligl departementspromemorian har arbetsgruppen i diskussionerna kring paramelerfrågan huvudsakligen inriktat sina överväganden på oljeutsläppen. Arbetsgruppen har därför gjort en viss reservalion för om den föreslagna parametern passar lika väl för andra typer av utsläpp. Det synes dock, framhåller arbetsgruppen, inle föreligga några hinder mol all använda parametern även vid utsläpp av kemikalier, fast avfall eller loaletlavfall.

För egen del finner jag alt vattenföroreningsavgiflen har en betydelsefull uppgift all fylla när del gäller all motverka otillåtna utsläpp av olja. Sådana utsläpp är vanligt förekommande, och del är möjligt att lokalisera dem och all uppskatta deras omfattning. När det gäller kemikalier är skälen för en avgift inle lika uppenbara. Kemikalierester torde f ö. också i de flesta fall vara omöjliga all upptäcka och kvantifiera. Mot den bakgrunden anser jag all det f n. inle finns anledning atl överväga att införa vattenförorenings-avgift även för kemikalier. Däremot anser jag all det finns skäl all närmare undersöka hur man lämpligen utformar avgiftstabeller för toalettavfall och fast avfall. Sådana torde kunna göras förhållandevis enkla. Jag avser därför att inom kort lämna ett uppdrag till sjöfartsverket att utforma förslag lill tabeller för toalettavfall och fast avfall.

En rad remissinslanser betonar vikten av all avgiftsbeloppen är höga. Flera av dessa tycker all avgifterna i den i promemorian intagna tabellen är för låga. Brottsförebyggande rådet och Svenska naturskyddsföreningen anser att det vore lämpligl all indexreglera avgiften, så atl den inle blir verkningslös genom penningvärdeförändringar.

Jag har redan tidigare själv understrukit vikten av atl avgiftsbeloppen är höga. Annars får de ingen preventiv verkan. Del finns goda skäl för all indexreglera avgiften så all den behåller sill värde. Så har också gjorts med flera andra sanktionsavgifter, som har satts all ulgå med en viss procent av

Prop. 1982/83:87 25

basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Jag är dock tveksam till alt knyta avgiften till basbeloppet med tanke på de svårigheter del för med sig atl på etl lättfattligt sätt presentera den för utländska sjöfarande. Med tanke på presentationen av tabellen finner jag del vara så betydelsefullt att avgiftsbeloppen anges i kronor atl jag f n. avslår från att föreslå en indexreglering. När erfarenheter vunnits av systemet kan det vara lämpligt att återkomma och undersöka om del finns anledning atl justera tabellinnehållet. Därvid kan frågan om en eventuell indexreglering las upp på nytt. Redan den omständigheten alt penningvärdet förändrats kan behöva föranleda en överarbetning av innehållet i tabellen sedan den gällt några år. I elt sådant sammanhang torde det vara lämpligt atl, mol bakgmnd av de erfarenheter som vunnits, även studera om avgiftsstrukturen behöver förändras.

2.3 Säkerställande av betalning m. m.

1 avsnitt 5.5 i promemorian diskuteras frågan om användning av tvångsmedel för att säkra betalning av vattenföroreningsavgiflen. Inledningsvis konstaleras att etl av de grundläggande kraven på en sanktion är atl del skall finnas möjligheter atl på ett effektivt sätt kunna säkra betalning av den ålagda sanktionen. Del är viktigt inte minsl när det gäller utländska fartyg, som kanske besöker Sverige bara för en enstaka resa eller passerar igenom svenskt sjöterritorium.

Arbetsgmppen förordar atl fartyget skall kunna beläggas med kvarstad enligt 15 kap. I § rättegångsbalken (RB). om dess redare eller ägare genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig alt betala den skuld som motparten har visat sannoUka skäl för. Behovet av att belägga ett fartyg med kvarstad kan bedömas efter den beredvillighet redaren eller ägaren visar i fråga om alt ställa begärd säkerhet för vattenföroreningsavgiften. Ställs säkerhet för avgiften och andra eventuella krav bör fartyget få avsegla eller fortsätta sin resa.

I anslutning till dessa överväganden redovisas vilka möjligheter till ingripanden som den internationella havsrätlen godtar. Exemplen är hämtade bl.a. från 1958 års Genévekonvention om terrilorialhavet och tilläggszonen och från utkastet till havsrättskonvention (i dess lydelse efter nionde sessionen av FN: s tredje havsrättskonferens 1980).

Utöver regler om kvarstad bör det enligt promemorian utformas uttryckliga regler om möjUghet lill ingripanden mol fartyg som har gjort sig skyldiga till utsläpp. Möjligheterna till ingripanden bör vara av del slag som anges i 7 kap. 5§ VFL punkterna I, 2, 4 och 5, dvs. förbud mot fartygets avgång eller vidare resa, förbud all påböija eller fortsätta lastning, lossning, läktring eller bunkring, föreläggande att fartyget skall följa en viss färdväg och föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgå från en viss hamn eller annan uppehållsplats.

Prop. 1982/83:87 26

Remissinslanserna har i allmänhet lämnat förslagen om kvarstad och andra ingripanden för atl säkra betalning av avgiften ulan erinran.

Elt par instanser förordar av rättssäkerhetsskäl alt del för elt ingripande enligt 10 kap. 6§ i lagförslaget - ingripanden av del slag som anges i 7 kap. 5 § VFL - skall ställas krav på den objektiva bevisningens styrka. Åtminstone borde krävas "skälig misstanke" för eller "grundad anledning" anta atl utsläppet skelt från det aktuella fartyget.

Del är enligl min mening helt uppenbart atl del måste finnas möjlighel till kraftfulla ingripanden mol fartyg som sätter sig över utsläppsreglerna och som inte vill medverka till all etl misstänkt utsläpp utreds. Jag är följaktligen beredd atl ställa mig bakom arbetsgruppens förslag lill ingripanden av det slag som avses i angivna delar av 7 kap. 5 § VFL och till användning av kvarstad. De av remissinslanserna begärda kraven på viss form av slöd för misstanken atl det aktuella fartyget har gjort sig skyldigt lill utsläppet bör tillgodoses.

Eftersom del är vanligt i den internationella sjöfarten all säkerhet får ställas för ersättningsanspråk på grund av vållade skador torde del i regel inte bli nödvändigt med Ivångsingripanden och framför allt inle med kvarstad. Det är självfallet önskvärt att berörda myndigheter verkar för smidiga lösningar när del gäller atl säkra bevisning och betalning av avgift. Vad som sagts skall självfallet inle leda lill tveksamhet mol atl ingripa med kraft mot fartyg som efter elt konstaterat oljeutsläpp t.ex. vägrar all svara på radioanrop. Om ett sådant fartyg befinner sig inom Sveriges sjöterritorium bör del på lämpligl sätt prejas, dirigeras in i hamn och - om del finns fömtsättningar för del - åläggas nyltjandeförbud.

Sveriges redareförening konstaterar all promemorian inle berör den viktiga frågan om kostnaderna för fartyget i del fall det, efter elt ivångsin-gripande, visar sig att utsläppet inle härrör från fartyget.

Denna fråga regleras folkrättsligt av artikel 7 i MARPOL 73/78, som anger all ersättning för uppkommen förlust eller skada skall ulgå när elt fartyg otillbörligt kvarhålls eller försenas på grund av åtgärd med anledning av bl. a. en misstänkt överträdelse av bestämmelserna i konventionen. En eventuell skadeståndstalan mot svenska staten måste grundas på fel eller försummelse vid myndighetsutövning enligt reglerna i skadeståndslagen (1972:207).

2.4 Handläggande myndighet

I avsnitt 5.6 i promemorian behandlas frågan om vilken eller vilka myndigheter som skall pröva frågor om vallenföroreningsavgift.

Redan inledningsvis konstateras att koncessionsnämnden för miljöskydd inte är lämplig alt handlägga sådana frågor. Valet av prövningsmyndighet står därmed enligt promemorian mellan administrativ myndighet och de allmänna domstolarna.

Prop. 1982/83:87 27

Enligl arbetsgruppens mening uppnås de grundläggande kraven på en snabb och sakkunnig behandling bäst, om tullverkets kustbevakning beslutar valtenföroreningsavgiften i första instans. I brådskande situationer eller då del annars finns behov därav bör sjöfartsverket kunna lämna kustbevakningen biträde med vissa förbud och förelägganden. Beslut om förbud eller förelägganden av del slag som avses i 7 kap. 5 § VFL bör, med tanke på deras ingripande nalur, underställas generaltullstyrelsen och underställningen göras hos gränschefen. För de fall där rederiet inte är berett atl godta en förelagd avgift måste det tillhandahållas en möjlighel all få frågan prövad på ell sätt som tillgodoser kraven på rättssäkerhet. Del bör enligl promemorian lämpligen ske genom all beslutet om vallenföroreningsavgift överklagas lill allmän domstol. Domstolsprövningen bör ske i tingsrätt i första instans och äga rum vid tingsrält, som är behörig domstol enligt RB eller enligt 336-338§§ sjölagen. De sist angivna, s.k. sjörätts-domstolarna, anges vara geografiskt väl belägna för all uppfylla rimliga krav på närhet räknat från större hamnar. Enligt arbetsgruppens mening bör tullverket vara klagandens motpart i domslolsprocessen. Även anhängiggörande av kvarsladstalan vid domstol bör ombesörjas av tullverket. Olika regler kan länkas för överklagande av ell avgiflsbeslut till domstol. En lämplig förebild kan enligt arbetsgmppen vara besvärsbestämmelserna i 10§ andra stycket lagen (1976:206) om felparkeringsavgift.

Remissopinionen är delad i fråga om vilken eller vilka myndigheter som skall handlägga ärenden om vallenföroreningsavgift. En klar majorilet av remissinslanserna tillstyrker eller lämnar utan erinran förslagel all avgiften skall beslutas av tullverkets kustbevakning och kunna överklagas lill allmän domstol. Ett par instanser godtar förslaget all kustbevakningen beslutar avgift i första instans men förordar atl överprövningen av sådana beslut sker i förvaltningsdomstolarna. Ell anlal instanser anser all hela pröv-ningsförfarandel bör äga rum i allmän domstol.

De instanser som förordar all allmän domstol skall vara exklusivt behörig all handlägga ärenden om vallenföroreningsavgift anser inte all den i promemorian föreslagna ordningen uppfyller de krav på rättssäkerhet som bör ställas upp för en så ingripande sanktion. Del framhålls bl.a. all del ofta kan bli fråga om all bedöma bevisning och all lä ställning lill säkerhetsåtgärder av ingripande slag.

Kammarrätten i Göteborg pekar på atl beslul om ingripanden enligt 7 kap. 4§ första stycket, 5 eller 6§ VFL överklagas lill kammarrätt. Del finns inget skäl all låta besvär i ärenden om vallenföroreningsavgift gå till allmän domstol. Den naturliga ordningen borde vara atl tullmyndighetens beslul överklagas lill länsrätt med fullföljd pä sedvanligt sätt lill kammarrätten och regeringsrätten.

Hovrälten över Skåne och Blekinge föreslår en delvis annorlunda handläggningsordning, avsedd atl tillgodose kraven på såväl effektivitet som • rättssäkerhet. Om förseelsen erkänns, bör saken kunna klaras av genom

Prop. 1982/83:87 28

atl redaren godkänner ell föreläggande utfärdat av tullmyndighet. Om ett godkännande inle lämnas, bör del ankomma på tullmyndigheten att anhängiggöra saken vid domstolen. Förfarandet i domstolen bör anordnas som ett tvåpartsförfarande. Del är enligl hovrälten inte tillfredsställande med en ordning som innebär all saken anhängiggörs i domstolen genom etl besvärsförfarande.

För egen del får jag anföra följande.

Även jag finner all valet av handläggande myndighet slår mellan tullverkets kustbevakning och allmän domstol. Antingen bör huvudlinjerna i promemorieförslagel följas eller också bör hela handläggningen äga rum i allmän domstol. Därmed vill jag framhålla atl jag inle finner koncessionsnämnden lämplig som handläggande myndighet. Del beror bl.a. på alt nämnden bara finns på en ort i landet, vilket inle är tillfredsställande med tanke på de länga avstånden från avlägsna hamnar. Inle heller förslagel alt låta förvaltningsdomstolar svara för överprövningen av beslul om vallenföroreningsavgift finner jag tillfredsställande. Om man skall ha en blandad instansordning som föreslås i promemorian är del för de tvistiga fallen nödvändigt att kunna la upp bevisning såsom vittnes- och sakkunnigförhör. I mer komplicerade fall kan del bli fräga om en omfallande muntlig bevisning. Alt la upp sådan bevisning är naturligt för allmänna domstolar. Även om del inle föreligger något hinder mol sådan bevisupptagning i förvaltningsdomstol, synes det inte ha varit avsiklen all mål med omfallande muntlig bevisning skall handläggas vid förvaltningsdomstol (jfr 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) och förarbetena lill denna). En annan fördel med de allmänna domstolarna är alt de handlägger kvarstadsfrågor och att det finns möjligheter till gemensam handläggning med eventuella brottmål till följd av utsläppet.

Valet mellan kustbevakningen och allmän domstol i första instans har i mångt och myckel presenterats som etl val mellan effektivitet och rättssäkerhet. Man torde dock inle behöva befara brister i rättssäkerheten med kustbevakningen som handläggande myndighet. När det t.ex. gäller all fastställa avgift för etl utsläpp av olja i en hamn torde det knappast vara några svårigheter för kustbevakningen atl besluta avgiften. Detsamma gäller de flesta av de förhållandevis vanliga utsläppen av maskinrumsolja, som inte är mer omfallande än all minimiavgift skall ulgå. Kraven på rättssäkerhet skall enligl min mening ses i belysning av de ärenden man kan räkna med kommer atl handläggas. En utgångspunkt bör vara all inle använda mer resurser än nödvändigt för de mindre komplicerade fallen.

Den helt övervägande delen av remissinslanserna har accepterat den lösning som förordas i promemorian. Jag är själv också beredd all ställa mig bakom den. Jag har i del föregående förordat atl särskilda avgifislabdler skall göras upp för alt få avgiften all verka preventivt. Del vore då orikligt, bl.a. av resursskäl, att inle utnyttja systemet med avgifislabdler till att låta den sakkunniga myndigheten också fastställa själva avgiften.

Prop. 1982/83:87 29

vilket i många fall kan göras förhållandevis enkelt. Avvägningen mellan olika motstående intressen sker enligl min mening bäst genom att kustbevakningen handlägger avgiftsfrågorna i första instans med möjlighet för den som är missnöjd att påkalla domstolsprövning.

Tanken på att, i enlighet med vad som förordas av hovrätten över Skåne och Blekinge, låta kustbevakningen besluta avgift bara i sådana fall då den misstänkte medger kravet kan synas tilltalande. Jag är dock rädd för all en sådan ordning kan äventyra effektiviteten i systemet. Särskilt i fråga om utsläpp förorsakade av utländska fartyg kan det komma atl dra ul på tiden innan det klarläggs om redaren eller ägaren medger kravet eller inte. 1 många fall torde ägarintressena inte alls vilja medverka i utredningen. Det framstår, med tanke pä samhällets starka skyddsinlresse mot otillåtna havsföroreningar, som riktigare att beslut om avgift fattas så snart utredningen är färdigställd och att beslulel skall kunna verkställas på samma sätt som domstols dom. En sådan ordning skapar ell tryck på dem som överträder reglerna alt i eget intresse delta i utredningen och därvid ta tillvara sina rättigheter.

Vad jag nu sagt bör inte tolkas som etl åsidosättande av rättssäkerhets-aspekten lill förmån för andra intressen. Som jag tidigare har uttalat har samhället och de enskilda som drabbas av otillåtna oljeutsläpp utomordentligt svårt att skydda sig mol alt sådana äger rum i oförminskad omfattning. När ett nytt avgiftssystem introduceras måste man självfallet se lill atl det inte byggs in sådana svagheter i systemet alt del genom förhalnings-taktik eller underlåtenhet att medverka i utredningen omöjliggörs all få fram en exekutionstitel. Just den typen av bristande samarbete från misstänktas sida är ju elt av huvudskälen lill all samhället är så föga framgångsrikt när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet.

En fömtsältning för att rättssäkerhelskraven skall bli tillgodosedda är all kustbevakningen fullgör sina åligganden på ett ansvarsfullt och opartiskt sätt. Självfallet skall stränga krav upprätthållas i fråga om bevisningen för att ell visst fartyg har gjort sig skyldigt lill elt utsläpp. Jag utgår från all kustbevakningen kommer all handha denna prövning med omsorg och noggrannhet och följaktligen ålägga avgift bara i de fall del är styrkt alt del aktuella fartyget gjort sig skyldigt lill en överträdelse av gällande utsläpps-förbud. Garantier för en omsorgsfull prövning kan skapas genom atl beslutanderätten i fråga om vallenföroreningsavgift läggs på en hög nivå inom kustbevakningen. Själv anser jag all della är nödvändigt med hänsyn till avgiftens ingripande natur. 1 sammanhanget kan jag nämna all olika alternativ i delta hänseende diskuteras i promemorian. Ell alternativ vore all lägga beslutanderätten på cheferna för bevakningskontoren i Sundsvall, Stockholm, Malmö och Göteborg, ell annat all besluten meddelas av gränschefen. Det bör ankomma på regeringen atl la slällning till vem som skall besluta i dessa frågor.

En remissinstans synes fömtsätta atl frågor om förbud eller föreläggan-

Prop. 1982/83:87 30

den för att säkra bevisning eller anspråk på avgift skall beslutas av domstol. En sådan ordning skulle säkerligen i en hel del fall göra förbuden och föreläggandena verkningslösa, eftersom fartygen skulle hinna lämna svenskt farvatten innan frågan hunnit behandlas. Beslul i sådana frågor kräver alt del finns en jourverksamhet som fungerar dygnet runt. Förbud och förelägganden enligt 7 kap. VFL beslutas redan nu av sjöfartsverket och tullverket.

Beslut om ingripanden i form av förbud och förelägganden enligl 10 kap. 6§ i lagförslaget i promemorian bör underställas gränschefen för att ge en garanti för att de är välgmndade.

De ytterligare arbetsuppgifter för kustbevakningen som föreslås här låter sig väl förenas med den nya lagen (1982: 395) om tullverkets medverkan vid polisiär övervakning (jfr prop. 1981/82: 114, JuU 1981/82:48, rskr 1981/82:296). Den skall tillämpas när tullverket bedriver övervakning till havs och i kustvaltnen saml i Vänern och Mälaren för alt hindra broll mol föreskrifter om bl. a. åtgärder mol vallenförorening från fartyg. Förekommer anledning misstänka atl brott har förövats mot någon av dessa föreskrifter har kustbevakningsljänsleman samma befogenhet som tillkommer polisman alt bl. a. hålla förhör och ta med någon lill förhör, alt gripa någon och all företa visst slag av husrannsakan. Kustbevakningsljänsleman får också göra vissa tillfälliga omhändertaganden för all avvärja broll. Om del uppenbart behövs för atl de nämnda befogenheterna skall kunna utövas, fär kustbevakningsljänsleman stoppa och visitera fartyg eller inbringa del till svensk hamn.

Jag övergår härefter till frågor som har samband med domstolsprövningen av ärenden rörande vallenföroreningsavgift.

En lämplig ordning för all anhängiggöra ell överklagande av beslul om vallenföroreningsavgift finner jag vara den som föreslås i promemorian, dvs. atl beslulel överklagas genom besvär hos domstol och all besvärshandlingen skall ha kommit in lill domstolen inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslulel.

Den diskussion som förs i promemorian om vilka domstolar som bör vara behöriga att handlägga ärenden om vallenföroreningsavgift mynnar, som jag redan angett, ul i etl förslag atl använda den forumregel som finns i 9 kap. 8§ VFL. Det skulle innebära att handläggningen kan äga rum i tingsräll som är behörig domstol enligt RB eller enligl 336-338 §§ sjölagen.

RÅ anser atl brotlmålsfomm bör användas för de utsläpp som har ägt rum på svenskt territorialvatten. Någon annan lösning kan inle länkas av processekonomiska skäl och av hänsyn lill intresset av all få till slånd en enhetlig bedömning. Vid utsläpp i närgränsande östersjöområde torde däremot enligt RÅ starka skäl tala för en begränsning lill sjörätlsdomslo-larna. Härvid måste utredas möjligheterna av ell generellt medgivande från regeringen eller annan lagleknisk lösning så all talan i såväl avgifisfrågor som brottmål, ulan förordnande i varje särskill fall, kan väckas vid svensk domstol och då lämpligen vid sjörältsdomstol.

Prop. 1982/83:87 31

Med tanke på den släktskap som finns mellan brottmål och ärenden om vallenföroreningsavgift synes del i förstone riktigt atl låta brottmålsforum vara tillämpligt vid överklagande av ett avgiflsbeslut. En sådan ordning stämmer emellertid inte överens med den nuvarande forumregeln i 9 kap. 8§ VFL, enligl vilken bl.a. mål om ansvar för brolt som avses i lagen handläggs av tingsrätt som är behörig domstol enligl RB eller enligl 336-338§§ sjölagen. Paragrafens lydelse tillkom på inrådan av lagrådet, bl.a. för att ge en möjlighet alt välja mellan vanlig tingsrätt och sjörältsdomstol med hänsyn till omständigheierna i målet. Både mål av enkel beskaffenhet och mål som till sin karaktär är sådana atl de inle kräver särskild förtrogenhet med sjöförhällanden hos domarpersonalen skall sålunda lämpligen kunna prövas av vanlig tingsrätt (jfr prop. 1979/80:167 s. 275-277).

En betydande olägenhet med atl tillämpa forumregeln i 9 kap. 8 § VFL är atl flera olika tingsrätter blir behöriga som besvärsinslanser i elt och samma mäl. Med en sådan ordning kan man fräga sig hur tullverkels besvärshänvisning i elt avgiftsärende skall utformas. Eftersom besvärsärendena om vallenföroreningsavgift inle torde bli av enkel beskaffenhet finns det skäl som talar för all man bör låta sådana prövas enbart av sjörällsdomslol. Även om man på delta sätt begränsar antalet behöriga domstolar, är det ingalunda självklart hur en forumregel för besvärsmålen skall utformas. Jag kan nämna all jag övervägt atl föreslå all de skall las upp av den sjörällsdomslol som ligger närmast utsläppet med möjlighel all alternativt välja den sjörällsdomslol som ligger närmast den ort där fartyget finns. Även en sådan regel medför problem med besvärshänvisningar. Jag har därför stannat för en annan lösning. I del föregående har jag nämnt all vallenföroreningsavgift inom kustbevakningen kan beslutas exempelvis av cheferna för bevakningskontoren i Sundsvall, Stockholm, Malmö och Göteborg eller av gränschefen. Den senare är stationerad i Stockholm och avsiklen är att ingripanden i form av förbud och förelägganden skall underställas honom. Upplysningsvis vill jag tala om all jag. när del gäller vem som skall besluta själva avgiften, finner övervägande skäl tala för del regionala alternativet. Med tanke på all del finns sjörälisdomstolar i samtliga orter där aktuella beslul kommer all meddelas förordarjag alt besvärsmålen las upp av tingsräll som är sjörältsdomstol i den ort där beslutet har meddelats. Genom en sådan koncentration av avgiflsmålen skapas förulsällningar för alt berörda domstolar får erfarenhel av dessa förhållandevis speciella mål.

Den av mig här förordade forumregeln synes kunna lillämpas ulan några nämnvärda ölägenheter samtidigt som den nuvarande regeln i 9 kap. 8§ bibehålls oförändrad. Den senare regeln medger större valfrihet t.ex. när del gäller all väcka ålal. Om del anses önskvärt all brottmål och avgiftsmål prövas av samma domstol torde åklagaren kunna väcka åtal vid den sjörältsdomstol där besvär över avgiftsbeslul skall anhängiggöras.

Bakgrunden lill atl den svenska lagstiftningen om åtgärder mot vatten-

Prop. 1982/83:87 32

förorening från fartyg innehåller generella förbud, ej begränsade lill svenska fartyg, mot utsläpp på området utanför sjöterritoriet finns angiven i prop. 1972: 38 s. 58f Där finns också uttalanden om vilka möjligheter det finns atl beivra överträdelser av sädana förbud. En redovisning av svenska myndigheters möjligheter all ingripa mol utsläpp lill havs, både inom och utanför Sveriges sjöterritorium, finns i avsnitt 5.5 i bil. 1. 1 della sammanhang kan tilläggas all - om Sverige i framliden inrättar en ekonomisk zon lill havs - det finns starka skäl för atl bestämmelserna om vattenföroreningsavgift tillämpas fullt ut inom denna.

När det gäller frågan vem som skall företräda det allmänna inför domstol förordar RÅ att allmän åklagare ersätter tullverket både när det gäller avgiflsprövning och kvarstadsfrågor.

Det finns enligl min mening goda skäl för RÅ: s förslag och då inle bara den omständigheten alt ansvarsfrågor samtidigt kan vara aktuella. Jag har tidigare utförligt uppehållit mig vid och motiverat varför kustbevakningen bör handlägga ärendena i första instans och också besluta i dessa. De effektivitetskrav som ligger bakom denna ordning gäller inle med samma styrka när etl ärende överklagats och skall handläggas i domstol. Det är av den anledningen inle nödvändigt att tullverket uppträder som klagandens motpart i rättegången. Snarare talar principiella skäl för atl motparten bör vara en annan än den som har beslutat i första instans. Även jag vill därför förorda all allmän åklagare inträder som motpart i domstolen Det allmänna företräds f ö. av åklagare vid domstolsprövning när del gäller flera andra sanktionsavgifter, t.ex. tilläggsavgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. och överlidsavgift enligl arbetstidslagen (1982:673). Tullverkets sakkunskap i vattenföroreningsfrågor kan lämpligen tas till vara genom all verket i erforderlig utsträckning biträder åklagaren vid talans utförande. För att få partsställ-■- ningen vid domstol i olika ärenden om vallenföroreningsavgift enhetlig förordarjag också att allmän åklagare skall handlägga kvarstadsfrågor.

Det sist sagda aktualiserar frågan om vilka kvarstadsregler som bör lillämpas. I promemorian föreslås alt reglerna om kvarstad för fordran i 15 kap. RB skall gälla i tillämpliga delar. Detta synsätt stämmer med vad lagrådet uttalat om all del allmännas anspråk på miljöskyddsavgifl lill sin karaklär är etl betalningsanspräk (se prop. 1980/81:92 s.4620. Det förhållandet all del är allmän åklagare som skall ansöka om kvarstad motiverar dock enligl min mening atl kvarstadsreglerna i 26 kap. RB lillämpas i stället. Jag kan tillägga alt denna ordning gäller för tilläggsavgiften vid olovligt byggande och överlidsavgiften liksom förslaget lill särskild avgift i utlänningslagen (1980: 376) liksom generellt i fråga om avgifter som grundar sig på brottsliga gärningar (26 kap. I § RB).

Även när det gäller handläggningsordningen i domstol anser jag att man kan följa reglerna för de tre avgifter jag nyss nämnt,.dvs. bestämmelserna i RB om åtal för broll, på vilket inle kan följa svårare straffan böter. Vissa

modifikationer blir ofrånkomliga med tanke på att avgiftsfrågan redan är prövad av kustbevakningen.

2.5 Övriga frågor

I avsnitt 5.7 i promemorian finns en beskrivning av kustbevakningens flygövervakning och andra medel för atl upptäcka oljeutsläpp och identifiera fartyg som gör sig skyldiga lill sådana. Arbetsgmppen framhåller upprepade gånger hur viktigt del är all utsläpp upptäcks och skyldiga fartyg identifieras och poängterar betydelsen av all kustbevakningens flygspaning hålls på en godtagbar nivå. Några förslag lill utökning av flygtiden läggs inle fram av arbetsgruppen, som utgår från alt frågan fortlöpande bevakas av generaltullstyrelsen.

Remissinslanserna instämmer i uttalandena om flygspaningens betydelse. Naturvårdsverket framhåller atl risken för upptäckt är en av de mest återhållande faktorerna när det gäller olagliga utsläpp. Statskontoret menar all åtgärder för atl upptäcka vattenföroreningar blir effektiva endasi genom samverkan mellan olika slag av civila och militära resurser, varav kan nämnas kustbevakningens flygspaning, det radarbaserade sjöbevak-ningssyslemel och övrig militär verksamhel. Ell samarbete mellan civil och militär sjöövervakning prövas på försök i Malmö. Bl. a. prövas möjligheten all ge civila myndigheter tillgång lill del militära sjöbevakningssysle-met. Statskontoret följer försöket och räknar med atl våren 1983 kunna lämna en rapport med utvärdering av försöket. SMHI framhåller satellit-bildteknikens möjligheter när det gäller atl åstadkomma en heltäckande övervakning av de havsområden som omger Sverige. Tekniken är resurskrävande och del är nödvändigt alt berörda myndigheter och institutioner samarbetar både i fräga om metodutveckling och utnyttjande av mottagnings- och bildbearbelningsresurser. SMHI räknar med alt inom de närmaste åren förfoga över en egen bildbearbelningsuiruslning.

För egen del vill jag framhålla atl jag delar uppfattningen atl del behövs både flygspaning och andra insatser för atl en sanktion som vattenföroreningsavgiflen skall få den avsedda preventiva effekten. Jag förutsätter därför all flygövervakningen kan hållas på en godtagbar nivå och hyser den förhoppningen all pågående samarbete och utvecklingsarbete kommer alt verksamt bidra lill all en avsevärt slörre andel av de förorenande fartygen identifieras.

I likhet med arbetsgmppen räknar jag inle med all förslagen skall föranleda någon sådan påtaglig utökning av arbetsuppgifterna för berörda myndigheter atl behov av ökade personella resurser uppkommer. Frågan om kustbevakningens ersältningsbehov när det gäller flygplan får bedömas i annat sammanhang, där också möjligheterna till besparingar kan prövas.

Flera remissinstanser har påtalat behovet av mollagningsanordningar i hamnarna. Sålunda understryker RRV betydelsen av all anord-3 Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 87

Prop. 1982/83:87 34

ningar för mottagning av restprodukter finns lätt tillgängliga. Verket påpekar all promemorian inle innehåller någon diskussion om de investeringar som yllerligare kan behövas för della ändamål och vilka effekter sådana investeringar skulle kunna få på benägenheten all på ell lagligt säll bli kvin de skadliga ämnena. Svenska kommunförbundet förutser all den nya avgiften kommer atl medföra atl ökade krav ställs på de landbaserade mollagningsanordningar hamnkommunerna enligl redan gällande lagstiftning är skyldiga all anordna. Det är emellertid känt all dessa anordningar utnyttjas i myckel olika omfattning t.ex. när det gäller oljeresler. Förbundet anser därför all den föreslagna lagstiftningen inle bör träda i kraft innan vederbörande myndigheter har förvissat sig om all landels hamnar har erforderiiga motlagningsresurser. Även Svenska maskinbefälsförbundel och Sveriges redareförening framhåller angelägenheten av att det iordningställs ell tillräckligt anlal mollagningsanordningar för oljeresler längs landels kuster.

Redareföreningen lar också upp frågan om avgifter för oljeavfall m.m. och ullalar att kostnaden för mottagning inle får debileras fartygets redare för varje särskill avlämningslillfålle. Här gäller det i stället atl göra avlämnandet i land så altraktivt all även sädana redare som i dessa avseenden visar vårdslöshet och nonchalans mol gällande regler avstår från olagliga utsläpp. Redareföreningen vill i della sammanhang peka på riksdagens uttalande i betänkandet TU 1980/81:31 om avgiftsförbud. Enligt VFL gäller förbud all la ul särskild avgift för omhändertagande av bl. a. oljeavfall från fartygs maskinrum. I förordningen (1980:789) om åtgärder mol vattenförorening från fartyg görs emellertid undanlag från della förbud. I utskoltsbelänkandei anförs alt del finns skäl som talar för att undantaget upphävs. Redareföreningen, som är av den uppfattningen atl ett upphävande av förbudet skulle göra det olönsamt all släppa ut olja lill sjöss, förutsätter all denna fråga får sin lösning i nu förevarande sammanhang.

Vissa frågor om mottagning av oljeavfall m. m. från fartyg behandlades i prop. 1980/81: 119 om miljösäkrare sjötransporter (avsnitt 4.2 i bilaga2). Vad gäller möjlighelerna all avlämna oljeavfall vill jag hänvisa lill uttalandena i propositionen om all del i Sverige finns större anordningar för mottagning och behandling av oljehaltigt bariast- och tankspolvatten på ungefär 15 platser och anordningar för omhändertagande av oljeavfall från fartygs maskinrum o.d. på sammanlagt ca 50 platser. Enligl vad som uttalas i prop. 1979/80:167 s.29 läcker del syslem av anordningar som inrättats del behov som fartygen då hade. Några uppgifter om all förhållandena ändrats sedan dess förelåg inte när prop. 1980/81:119 beslulades i april 1981. Verksamma medel för atl åstadkomma ell bättre ulnylljande av anordningarna borde enligt föredraganden vara bl. a. en intensifierad övervakning för all förhindra olagliga utsläpp och ekonomiska sanktioner mol dem som bryter mol ulsläppsförbuden.

Tillgängliga upplysningar lyder således på all del finns tillräckligt anlal mottagningsanordningar för oljeresler. Del är svårl all uttala sig om infö-

Prop. 1982/83:87 35

randel av valtenföroreningsavgiften kommer all förändra moilagningsför-hällandena i hamnarna. Jag delar självfallet remissinstansernas åsikt atl det måste finnas elt tillräckligt anlal mollagningsanordningar tillgängliga. Dessa måste ha en sådan kapacitet alt fartygen kan lämna sill avfall ulan oskäligt dröjsmål. Jag förutsätter atl sjöfartsverket och naturvårdsverket noga följer utvecklingen på detta område.

Det har sedan länge varit en strävan i Sverige all förbjuda särskilda avgifter för omhändertagande av oljeavfall m. m. från fartyg. Etl sådant förbud har funnits sedan år 1977 när det gäller mottagning av oljehaltigt bariaslvatlen och tankspolvatten. Det är riktigt all det i 1980 års lagstiftning lills vidare gjordes ell undanlag från del generella avgiflsförbudet i VFL vad gäller oljeavfall från fartygs maskinrum o. d. Skälet härtill var atl del ansågs nödvändigt atl yllerligare utreda koslnadskonsekvenserna för vissa hamnar av ell förbud mol sårskild avgift i dessa fall.

Den utredning som har företagits inom regeringskansliet visar atl koslnadskonsekvenserna av att undantaget hävs är måttliga. En av Svenska kommunförbundet förelagen enkät visar all bara en hamn - av 28 - skulle behöva höja hamnlaxorna med mer än en procent, om undanlaget från avgiflsförbudet skulle slopas. Avsiklen är därför alt undantaget från avgiflsförbudet skall slopas. För all ingen hamn skall behöva drabbas av väsentliga kostnader lill följd av avfallels sammansättning eller omfattning avser jag alt senare i höst återkomma till regeringen med ell förslag till riksdagen om alt införa ell särskill högkoslnadsskydd för hamnar som drabbas av onormala kostnader.

Jag vill här också la upp frågan om vallenföroreningsavgiflens behandling i skallehänseende. Som jag tidigare har nämnt inriktas avgiften inle endasi pä alt eliminera del ekonomiska motivet för olaga utsläpp. Avgift skall ulgå även i sådana fall då vinning inle har uppstått, t.ex. vid överfyllning av tankar i hamn. Med hänsyn härtill och då avgiften i del särskilda fallet i princip inle skall motsvara en eventuell ekonomisk fördel av en överträdelse av lagen bör avgiften inte vara avdragsgill vid inkomst-laxeringen. Della innebären skillnad i förhållande till miljöskyddsavgiften enligl 52 § miljöskyddslagen (1969:387) men motsvarar t. ex. vad som gäller för övertidsavgifi enligl 26 § arbetstidslagen (1982:673). En bestämmelse om den skattemässiga behandlingen av valtenföroreningsavgiften bör las in i 20 § kommunalskallelagen (1928: 370).

Riksdagen har ännu inle behandlat prop. 1981/82:146, som bl. a. innehåller förslag lill ändring av 20 § kommunalskattelagen. Denna ändring är avsedd all träda i kraft tidigare än den föreslagna lagstiftningen om vallenföroreningsavgift. Del är ur lagleknisk synvinkel en fördel alt avvakta med förslagel beträffande vallenföroreningsavgiflens skattemässiga behandling. Jag har inhämtat alt chefen för budgeldepartemenlel återkommer med förslag i denna fråga i enlighet med de riktlinjer jag nyss har redovisat.

Jag har övervägt all föreslå all lagstiftningen om vallenföroreningsavgift

Prop. 1982/83:87 36

skall träda i kraft den I juli 1983. Förslagen innefattar emellertid en rad nyheter, och både kustbevakningen, andra myndigheter och hamninneha-varna behöver tid för att förbereda sig för den nya ordningen. Jag har därför stannat för att föreslå alt bestämmelserna träder i kraft den Ijanuari 1984.

3 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom kommunikalionsdeparte-menlel upprättats förslag till

1. lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening frän fartyg,

2. lag om ändring i sjölagen (1891: 35 s. I).

Det under 2 angivna förslagel har upprättals i samråd med chefen för justitiedeparlementel.

Förslagen bör fogas lill protokollet i detta ärende som bilaga 3.

4 Specialmotivering

4.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg

Med anledning av etl påpekande frän generaltullstyrelsen om önskvärdheten av all de nya bestämmelserna om vattenföroreningsavgift placeras före kapitlet om besvär (8 kap.) i VFL förordarjag en annan disposition av slutkapitlen i lagen än den som återfinns i promemorian. Besvärsbestämmelserna i 8 kap. bör lämpligen överflyttas till 10 kap. och placeras efter de beslämmelser som redan finns där medan 9 kap. om ansvar m. m. i stället betecknas 8 kap. Bestämmelserna om vallenföroreningsavgift kan därmed tas in i 9 kap. och placeras före besvärsbeslämmelserna.

9 kap. Vattenföroreningsavgift

I §

En särskild avgift (vattenföroreningsavgift) skall tas ut, om någol av de förbud mol utsläpp av olja från fartyg som avses i 2 kap. 2 § har överträtis och utsläppet inte är obetydligt. Detsamma gäller om elt sådant utsläpp av olja som avses i 2 kap. 4 § inte har begränsats så långt del är möjligl.

Valtenföroreningsavgiften tillfaller staten.

Beträffande denna bestämmelse kan jag i allt väsenlligl hänvisa lill specialmoliveringen lill 10 kap. I § i promemorian. Där berörs bl.a. den nedre gränsen för avgiftsuttag, dvs. all avgift inle skall ulgå för obetydliga utsläpp. Vidare behandlas innebörden av all utsläpp enligl 2 kap. 4 8 inle

Prop. 1982/83:87 37

har begränsats så långt det är möjligl. Den senare frågan har jag tidigare berört i avsnitt 2.2. Där har jag också angett varför avgiften lill all börja med skall begränsas till oljeutsläpp. Om den i framtiden utvidgas lill all avse även andra farliga ämnen behöver bara smärre justeringar göras i förevarande paragraf.

2§

Vattenföroreningsavgiflen skall påföras den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygets redare eller som i redarens ställe hade befattning med fartyget. Saknade fartyget redare eller kan del inte ulan onödigt dröjsmål fastställas vem som var redare, skall avgiften påföras den som var fartygets ägare.

Delägare i etl partrederi är solidariskt ansvariga för betalningen av vattenföroreningsavgift.

Första stycket har efter påpekanden från olika remissinslanser ändrats i både sakligt och redaktionellt avseende. Andra stycket är nytt.

Vad belräffar/ör.j/a stycket har frågan om ell brukaransvar för den som i redarens ställe har befattning med fartyget redan behandlats i avsnitt 2.2. Det förordades där att ett kompletterande brukaransvar införs.

I stället för den i promemorian valda lösningen all särskill ange att överlåtelse av fartyget eller rederirörelsen inle befriar redaren från betalningsskyldighet har angetts att avgiften skall påföras den som vid överträdelsen var fartygels redare etc. Denna teknik har använts i fråga om miljöskyddsavgiflen i miljöskyddslagen (1969:387). I likhet med 53 § nämnda lag har också angetts alt avgiften skall påföras den fysiska eller juridiska person som var redare etc. vid överträdelsen. Med en sådan utformning markeras klart atl avgiften kan läggas även på juridiska personer (jfr lagrådels yttrande på s. 162 i prop. 1981/82:146).

En jämkning har företagits i fråga om förutsättningarna för all ålägga fartygets ägare avgift. För alt inle lägga alltför stora ulredningskrav på tillämpande myndigheter har bestämmelsen ändrats så all ägaren kan göras belalningsskyldig, om del inle ulan onödigt dröjsmål kan fastställas vem som var redare.

I den allmänna motiveringen har jag anfört atl vallenföroreningsavgift i första hand skall påföras redaren eller den som har befattning med fartyget i redarens ställe. Mot den bakgrunden skall första stycket i förevarande paragraf läsas så, atl det är först när del saknas etc. såväl redare som någon som har befattning med fartyget i redarens ställe som avgiften skall påföras ägaren. Med ägaren avses den som var fartygets ägare när utsläppet ägde mm.

Del nya andra stycket föranleds av elt förslag från Stockholms tingsrätt atl ansvarighelsreglerna för delägare i partrederi i 40 § andra stycket sjölagen inle bör gälla i fråga om vatlenföroreningsavgifter. 1 stället bör enligt tingsrätten samtliga partdelägare vara ansvariga för hela den bestämda avgiften och denna ansvarighet bör vara solidarisk.

Prop. 1982/83:87 38

Partrederi är en speciell form för all driva sjöfart, som har kommil lill stor användning i Sverige. Det gäller inle bara enskilda personers satsningar i elt gemensamt fartyg. 1 dag används företagsformen partrederi för de största och dyraste fartygen i den svenska handelsflottan likaväl som för de minsta och äldsta. I många fall är stora rederiaktiebolag delägare i partrederier.

Reglerna för parirederi reviderades år 1973.1 prop. 1973:42 behandlades partrederiel bl. a. på s. 254-263. Där diskuteras frågan om delad respektive solidarisk ansvarighet för delägarna. I anslutning till den diskussionen framhålls all rederiborgenärerna i praktiken ofta kräver solidarisk ansvarsförbindelse av partredare. Annars kan de inle la fartyget i anspråk för sina fordringar utan är hänvisade lill all söka varje pariredare för den del av fartyget denne svarar för. Svårigheterna när del gäller verkställighet illustreras väl av vad som anförs på s. 257 i prop. 1973:42.

För atl inte göra valtenföroreningsavgiften illusorisk i de fall den påförs partrederidelägare bör betalningsskyldigheten vara solidarisk.

Bestämmelsen i andra stycket föranleder en ändring i 40 § sjölagen.

Även om partrederier ofta äger fartyg är del vanligtatl fartygen drivs av någon annan, i allmänhet ell aktiebolag. I sådana fall är del senare redare och den som i första hand är ansvarig för vattenföroreningsavgiflen.

3§

Valtenföroreningsavgiften skall bestämmas med hänsyn lill utsläppets omfattning samt fartygels storiek (brullodräklighel).

Utformningen av parametern för vallenföroreningsavgift har diskuterats utförligt i avsnitt 2.4. Som har angetts där skall avgiften för olja, som är den enda som skall beslutas i della ärende, bestämmas av riksdagen. Del i promemorieförslaget intagna bemyndigandet för regeringen eller den myndighet regeringen utser all meddela närmare föreskrifter om avgiftens storiek har följaktligen utgått.

Som anges i specialmoliveringen lill promemorieförslaget bör tillämpningen av valtenföroreningsavgiften vara obligatorisk. Om del föreligger förutsättningar för all la ut avgift, skall kustbevakningen besluta om sådan.

4§

Vid utsläpp av olja skall valtenföroreningsavgiften beräknas enligl följande tabell.

Utsläppt oljemängd i liter	Avgift i kr. för fartyg i storlek (brt)
Utsläppt oljemängd i liter	upp till 3000	3001-15000	ISOOISO 000	50001 och större
mindre än 1 000	5000 kr.	7500 kr.	10000 kr.	12 500 kr.
1000- 26000	5 000 kr. jämte 1 000 kr. per 1 000 1 utöver 1 000 1	7500 kr. jämte 1 500 kr. per 1 000 1 utöver 1 000 1	10000 kr. jämte 2 000 kr. per 1 000 1 utöver 1 000 1	12 500 kr. jämte 2 500 kr. per 1 000 1 utöver 1 000 1
26001-101000	30000 kr. jämte 750 kr. per 1 000 1 utöver 260001	45000 kr. jämte 1 125 kr. per 1 000 1 utöver 26000 1	60000 kr. jämte 1 500 kr. per 1 000 1 utöver 260001	90000 kr. . jämte 2 250 kr. per 1 000 1 utöver 26000 1
101001-501000	86250 kr. jämte 200 kr. per 1 000 1 utöver 1010001	129375 kr. jämte 300 kr. per 1 000 1 utöver 101 000 1	172500 kr. jämte 400 kr. per 1 000 1 utöver 1010001	258750 kr. jämte 600 kr. per 1 000 1 utöver 1010001
501001 och mer	166 250 kr. jämte 100 kr. per 1 000 1 utöver 501 0001	249375 kr. jämte 150 kr. per 1 000 1 utöver 501 OOOI	332 500 kr. jämte 200 kr. per 1 0001 utöver 501 000 1	498 750 kr. jämte 300 kr. per 1 000 1 utöver 501 OOOI

Med bruttodräktigheten (brt) avses det bruttodräktighetstal som anges i del mätbrev som gäller för fartyget.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2) har angetts att måttet på fartygets storiek skall vara bruttodräktigheten. Med bruttodräklighet avses här del brultodräklighelslal som anges i det mätbrev som gäller för fartyget oavsett om del grundar sig på 1969 års skeppsmälningskonvenlion eller på äldre bestämmelser. Pä della sätt görs tabellen oberoende av atl två olika syslem för skeppsmätning kommer all gälla vid sidan av varandra under en förhållandevis lång lid.

Av praktiska skäl används förkortningen "brt" i tabellen, trots all bmttodräktigheten enligt 1969 års skeppsmätningskonvention inte längre mäts i registerton.

Tabellen är annorlunda utformad än tabellen i promemorian. Efter påpekande från kammarrätten i Göteborg om atl tillämpningen av den senare medför oproportionerligt stora avgifisskillnader om den utsläppta kvantiteten ligger över eller under en intervallgräns har skalan för avgiftshöjningarna jämnals till.

5§

Vattenföroreningsavgiflen får sällas lägre än vad som följer av 4 8 eller efterges, om det föreligger särskilda omständigheter.

Generaltullslyrelsen har tagit upp ell uttalande som har gjorts i specialmotiveringen lill lagförslagels 10 kap. 4§ i promemorian. Där nämns som en tänkbar grund för nedsättning av vallenföroreningsavgift att befälhavaren visar att han trots alla rimliga försök inle har kunnat lämna förore-

Prop. 1982/83:87 40

ningarna lill mottagningsanordning i land. Styrelsen kan inte anse att detta är elt godtagbart skäl. 1 de fall däremot då ett svenskt fartyg redan påförts en avgift av en utländsk myndighet för ett utsläpp bör jämkningsmöjligheter föreligga i fråga om samma utsläpp.

Även om denna paragraf är avsedd atl tillämpas restriktivt bör del inte vara uteslutet med jämkning i fall av brister i möjlighelerna att avlämna föroreningar lill mollagningsanordningarna. För att jämkning skall kunna ske måste del självfallet dokumenteras all bristerna varit av ett sådant slag att någol annat handlingsalternativ inte förelegat för redaren eller befälhavaren. Möjligheten lill jämkning i ett sådant fall följer av att det enligt gällande lagstiftning skall finnas mottagningsanordningar med tillräcklig kapacitet på de platser där oljeresler behöver avlämnas. Om dessa förutsättningar inle är uppfyllda, kan ansvaret inte utan vidare övervältras på redaren.

Andra fall där del kan bli aktuellt atl överväga jämkning eller eftergift kan vara överträdelser av 2 kap. 4§ i sådana fall. där avgift visserligen normall skall ulgå men där omständigheterna är i hög grad förmildrande.

När det gäller del av generallullstyrelsen nämnda fallet då ett svenskt fartyg redan påförts en avgift av en utländsk myndighet kan hänvisas till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2), där del framhålls alt det inte bör komma i fråga alt ta ut vattenföroreningsavgift i Sverige om tillräckligt stränga påföljder har dömts ut i den främmande staten.

6§

Frågor om vallenföroreningsavgift prövas av tullverket.

Tullverkets beslut om vattenföroreningsavgift verkställs i enlighet med vad som föreskrivs i utsökningsbalken.

Frågan om vem som skall handlägga ärenden om vattenföroreningsavgift har diskuterats i avsnitt 2.4 i den allmänna motiveringen.

Flera remissinslanser menar att frågan om vilken myndighet som skall handlägga ärenden om vallenföroreningsavgift är så viktig att den bör regleras i lag. Även om del inte är nödvändigt av della skäl synes del, med hänsyn lill all allmän domstol i en följande paragraf kommer atl utpekas som besvärsinstans, lämpligl atl direkt i lagen uttala all tullverket prövar hithörande frågor. Det ankommer på regeringen atl ange all prövningen inom tullverket skall göras av kustbevakningen.

Regeln i andra stycket om verkställighet av tullverkets beslul om vallenföroreningsavgift innebär en förändring i förhållande till promemorian. Där föreslogs, efter förebild från vad som gäller miljöskyddsavgiften, att elt avgiflsbeslut av tullverket skulle verkställas som domstols dom. Regleringen i miljöskyddslagen tillkom på inrådan av lagrådet (jfr prop. 1980/81: 92 s.466f). Den regel som har föreslagits i förevarande paragrafs andra stycke, att tullverkets beslul skall verkställas i enlighet med vad som föreskrivs

Prop. 1982/83:87 41

i utsökningsbalken, har tillkommit för an passa systematiken i balken i etl fall när verkställigheten bör handläggas som allmänt mål. På samma säll som lagrådet uttalat beträffande miljöskyddsavgiften bör nämligen verkställigheten av beslul om vallenföroreningsavgift handläggas som allmänt mål. Del görs lämpligen med slöd av 1 kap. 6§ utsökningsbalken på så sätt att uppräkningen av allmänna mål i 1 kap. 2 § utsökningsförordningen (1981:981) kompletteras med vattenföroreningsavgiflen. En följd av atl verkställigheten skall ske som allmänt mål är bl.a. all bestämmelserna i 3 kap. utsökningsbalken om verkställighet av dom inle blir tillämpliga (3 kap. 23 § första stycket utsökningsbalken). En hänvisning om all verkställigheten skall ske på samma säll som beträffande dom leder därför fel. 1 stället bör kustbevakningens avgiftsbeslul göras verkställbart enligl 3 kap. 1 § p.6 i balken på det sätt som föreslagits i andra stycket i förevarande paragraf.

7§

Finns det sannolika skäl för alt vattenföroreningsavgift skall las ul, får tullverket eller annan myndighet som regeringen utser meddela de förbud eller förelägganden som är nödvändiga för alt säkra bevisning eller säkerställa statens anspråk på vallenföroreningsavgift, såsom

1. förbud mol fartygels avgång eller vidare resa,

2. förbud att påbörja eller fortsätta lastning, lossning, läktring eller bunkring,

3. föreläggande att fartyget skall följa en viss färdväg,

4. föreläggande atl fartyget skall anlöpa eller avgå från en viss hamn eller annan uppehållsplals.

Beslutas förbud eller föreläggande, skall 7 kap. 7-10§§ gälla i tillämpliga delar.

Utöver det som sägs i specialmoliveringen lill 10 kap. 6§ i promemorian kan framhållas atl det i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.3) ansetts påkallat att införa elt krav på sannolika skäl för all avgift skall ulgå som en fömtsättning för alt aktuella förbud och förelägganden skall få användas.

8§

För alt säkerställa statens anspråk på vallenföroreningsavgift får domstol som avses i 8 kap. 8 § på framställning av allmän åklagare förordna om kvarstad. Därvid gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs i 26 kap. rättegångsbalken om kvarstad i brottmål.

I förhållande till förslaget i 10 kap. 7 § i promemorian har vidtagits den ändringen alt allmän åklagare skall ansöka om kvarstad och all brottmåls-reglerna om kvarstad skall vara tillämpliga i stället för tvistemålsreglerna i 15 kap. RB. Framställning om kvarstad skall göras hos domstol som avses i 8 kap. 8§. I sådana frågor används således den nuvarande fommregdn i VFL: s ansvarskapitel som medger slörre valfrihet än den föreslagna for-

Prop. 1982/83:87 42

umregdn för besvärsmål i 10 kap. 6§. Det synes inte föreligga någol skäl för atl begränsa behörigheten all ta upp kvarstadsfrågor på samma sätt som beträffande besvärsmålen.

10 kap. Övrigt

4§

Har beslul enligt 7 kap. 4 § första stycket. 5 eller 6 § meddelats av annan myndighet än sjöfartsverket skall del genast underställas verkel.

Har beslut enligt 9 kap. 7 § meddejats av annan myndighet än tullverket skall del genast underställas verket.

Beslut som skall underställas får inte överklagas.

Andra stycket är nytt och saknar motsvarighet i promemorian. I avsnitt 2.4 har angetts atl beslut enligl 9 kap. 7 § bör underställas gränschefen vid kustbevakningen för att ge en garanti för att de är välgrundade. En motsvarighet till första stycket har därför tagits in i förevarande paragraf.

Regler om atl underställningen skall göras hos gränschefen skall las in i förordningen (1980:789) om åtgärder mol vallenförorening från fartyg. Där skall ocksä las in beslämmelser om underställning i sådana fall då beslut har meddelats inom tullverket av någon annan än gränschefen.

6§

Tullverkets beslut om vallenföroreningsavgift och beslul om förbud eller föreläggande enligt 9 kap. 7 § får överklagas genom besvär hos den tingsrätt som är sjörältsdomstol i den ort där beslutet har meddelats.

Besvärshandlingen skall ha kommit in till domstolen inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslulel.

Fommregeln i första stycket är ny. Skälen för den framgår av den aUmänna motiveringen (avsnin 2.4).

7§

Vid prövning av besvär över beslul om vallenföroreningsavgift och beslut om förbud eller föreläggande enligl 9 kap. 7§ gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter.

Allmän åklagare företräder staten i sådana mål.

Ändringarna i förhållande lill förslaget i promemorian föranleds av övervägandena i avsnitt 2.4.

8§

Beslut i andra frågor som avses i denna lag än tullverkets beslut etter domstols dom i fråga om vattenföroreningsavgift gäller omedelbart, om inte annat föreskrivs i beslutet eller domen. I fråga om beslul som skall underställas sjöfartsverket eller tullverket kan det berörda verket förordna an beslutet inte skall gälla lUls vidare.

Prop. 1982/83:87 43

Paragrafens lydelse har justerats med hänsyn lill all beslut enligl 9 kap. 7 § skall underställas gränschefen vid tullverkels kustbevakning. Jfr avsnitt 2.4.

Som framgår av 9 kap. 6 § andra stycket skall tullverkets beslut om vallenföroreningsavgift verkställas i enlighet med vad som föreskrivs i utsökningsbalken. En särskild ordning gäller således för verkställigheten av sådana beslul. I förevarande paragraf har ell undanlag gjorts för sådana beslut liksom för domstols dom på vallenföroreningsavgift. som inte bör kunna verkställas innan den har vunnit laga kraft.

Ikraftträdande m.m.

Denna lag träder i kraft den Ijanuari 1984.

Bestämmelserna i 9 kap. tillämpas endasi i fråga om överträdelser som har skett efter ikraftträdandet.

Tidpunkten för ikraftträdandet har kommenterats i avsnitt 2.5. Helt naturligt får de nya bestämmelserna enbart tillämpas på överträdelser som har ägl rum efter ikraftträdandet.

4.2 Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1891:35 s. 1)

40 §

Partrederi föreligger, om flera överenskommit all under delad ansvarig-hel gemensamt driva sjöfart med egel fartyg. Anmälan om parirederiavtal kan göras hos registermyndigheten, som har att ofördröjligen anteckna anmälningen i del register där fartyget är infört eller, om del ej är registrerat, kungöra densamma. Närmare föreskrifter om anmälnings- och kun-görelseförfarandet meddelas av regeringen.

För de förpliktelser som uppkommer för parirederiet sedan rederiavtalet anmälts till registermyndigheten svarar varje redare endast i förhållande till sin andel i fartyget i den mån han ej åtagit sig större ansvarighet. För dessförinnan uppkomna rederiförpliktelser svarar redarna solidariskt. / fråga om ansvar för vattenföroreningsavgift enligt 9 kap. tagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg gäller 9 kap. 2 § andra stycket nämnda lag.

I fråga om redarnas inbördes rättigheter och skyldigheter tillämpas bestämmelserna i 41-57 §§ i den mån annat ej avtalats.

Bakgrunden till ändringsförslaget framgår av specialmoliveringen till 9 kap. 2§ VFL.

5 Hemställan

Jag hemställer att lagrådels yttrande inhämtas över förslagen lill

1. lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mol vallenförorening från fartyg,

2. lagom ändringi sjölagen (1891: 35 s. 1).

6 Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Prop. 1982/83:87 44

Utdrag
LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde 1982-11-25

Närvarande: f.d. regeringsrådet Paulsson, regeringsrådet Delin, justitierådet Bengtsson.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 19 augusti 1982 har regeringen pä hemställan av statsrådet och chefen för kommunikationsdepartementet Elmstedt beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. förslag till lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mol vallenförorening från fartyg,

2. lagom ändring i sjölagen (1891; 35 s. I).

Förslagel har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Lennart Alarik.

Förslagen föranleder följande yllrande av lagrådet:

1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg

Allmänna synpunkter

Den föreslagna lagstiftningen går ut på en reform, som får anses i hög grad angelägen. Del är uppenbart alt de nuvarande sanktionerna mol oljeutsläpp från fartyg är otillräckliga för all motverka föroreningar med deras ibland förödande konsekvenser för den marina miljön. Som utvecklas i remissprotökollet finns det all anledning atl söka ingripa på ett kraftfullt säll mot dessa miljöstörningar. Lagrådet kan i allt väsentligt ansluta sig lill huvudtankarna bakom det remitterade förslaget. I några hänseenden släller sig lagrådet dock tveksamt lill det säll varpå dessa tankar genomförts. Lagsliflningsuppgiflen har inte varit lätt; det har gällt atl införa etl avgiftssystem på elt nytt och särpräglat område, där erfarenheter saknas av en sådan reglering och lämpliga förebilder är svåra att finna. Remissförslaget aktualiserar vanskliga frågor om avvägning mellan rällssäker-hets- och effektivitetssynpunkter. Från lagleknisk synpunkt framstår lagförslaget i vissa avseenden som mindre tillfredsställande. Lagrådet ålerkommer härtill i del följande.

Avgifispåföljder av liknande slag har de senasie åren införts i flera skilda sammanhang och även diskuterats från principiell synpunkt. Nyligen har chefen för justitiedepartementet uttalat sig om vissa riktlinjer för användningen av sanktionsavgifter (prop. 1981/82: 142); uttalandena har lämnals ulan erinran av riksdagen (jfr JuU 1981/82:53). Avgifternas karaklär är emellertid inte densamma i olika lagar ulan varierar bl.a. med hänsyn lill syftet i del särskilda fallet och förhållandena då sanktionen aktualiseras. Vad gäller vallenföroreningsavgifterna är lill en början alt märka all dessa

Prop. 1982/83:87 45

ibland kan bli myckel kännbara, något som i och för sig ter sig väl motiverat. Allmänt sett är ett summariskt avgiftsförfarande mindre lämpligt vid allvarliga överträdelser, för vilka en verkligt kännbar påföljd bör utmätas (se lagrådets uttalanden härom i prop. 1975/76:164 s.233). De särskilda förhållandena vid vattenförorening från fartyg kan visserligen motivera avsteg från denna princip, men försiktighet är i alla händelser påkallad när det gäller att överföra regler från annan avgiftslagstiftning till del nya området. De föreslagna avgifterna framstår närmast som ett tillägg till de straffsanktioner som redan gäller enligl lagen om åtgärder mol vattenförorening från fartyg. Syflel med avgifterna är synbarligen enbart preventivt; det blir sålunda inle fråga om all avgifterna skulle användas för att kompensera oljeskador, återställa förstörd miljö eller bekosta åtgärder som förebygger skadeverkningar genom olja. Inle heller fömtsätter tilllämpningen av bestämmelserna att utsläppet i det enskilda fallet skulle ha medfört någon ekonomisk fördel som nu skall dras in till det allmänna, låt vara atl sådana synpunkter har varit elt av motiven för all avgiften skall införas. Fömtsättningen för att avgift skall tas ul är visserligen inle atl ell utsläpp gjorts uppsåtligen eller vårdslöst - som betonas i remissprotokollet är del fråga om ell strikt ansvar - men sanktionen anknyts .till samma gärningar som straffbeläggs enligl 9 kap. 1 § i lagens nuvarande lydelse, och i praktiken torde i flertalet fall, när avgift påförs, vållande ligga någon på fartyget till last.

Av det sagda framgår alt likheten med straffsanktionen är påtaglig, dock med den viktiga skillnaden att avgifterna i normala fall skall utges av någon annan än den person som begått överträdelsen och därför kan länkas bli straffansvarig för denna. På denna punkt liknar sanktionen snarast ett skadestånd.

Under dessa förhållanden kan det synas närliggande all anse reglerna om vallenföroreningsavgift i olika hänseenden böra följa straffrättsliga grundsatser. Delta gäller både förfarandet, där delvis samma rättssäkerhetssynpunkter gör sig gällande som i straffprocessen, och utformningen av de materiella reglerna på området. Å andra sidan är all märka, att sanktionen inle med säkerhet kommer alt drabba lika hårt som elt bötesstraff av samma storlek. Likheten med etl strikt skadeståndsansvar aktualiserar nämligen frågan, om inte den ansvarige redaren - eller annan som kan bli avgifisskyldig - kommer atl ha möjlighel atl skydda sig genom försäkring mol risken alt utge vatlenföroreningsavgifter på samma säll som mol risken atl bli skadeståndsskyldig. Del framgår inte av remissprotökollet vilken utveckling man väntar i della hänseende, men möjligheten till en sådan riskfördelning måste beaktas i sammanhanget. I den mån försäkring blir möjlig kommer avgiflspåföljdens konsekvenser atl påtagligt mildras och därmed också dess preventiva effekt atl försvagas. En sådan utveckling är knappast önskvärd från lagstiftarens synpunkt, låt vara att vissa preventiva synpunkter kan tänkas bli tillvaratagna genom ulform-

Prop. 1982/83:87 46

ningen av försäkrings villkoren. I alla händelser går inställningen inom den internationella sjöförsäkringsbranschen svårligen atl påverka genom svensk lagstiftning på området. Här föreligger en osäkerhetsfaktor beträffande lagstiftningens verkningar, som lagrådet vill betona i sammanhanget. Vad nu sagts talar i vart fall emol att man i alla hänseenden fäster avgörande vikt vid avgiftens straffliknande karaktär.

En väsentlig fråga, som berör avgiftens allmänna karaktär, är om man i avgiftsärenden skall tillämpa bevisregler liknande dem i brottmål eller om man skall ställa mindre långtgående krav på utredning om atl förutsättningar för avgifissanklion föreligger. Problemet torde ha slörre betydelse vid vallenföroreningsavgift än när det gäller andra avgifter, eftersom del för vattenföroreningarnas del torde bli särskilt vanligt med invändningar om alt en överträdelse beror på olyckshändelse eller liknande förhållanden som medför att ingen avgift skall utgå. I remissprotökollet berörs dessa spörsmål i korthet (i avsnittet 2.2). Inställningen är emellertid inle alldeles klar. Självfallet befriar den omständigheten all ansvaret för vattenföroreningsavgift är strikt inte i och för sig tullverket från skyldighet all visa atl de objektiva rekvisilen för påföljden föreligger.

De bestämmelser i lagens 2 kap. vartill avgiftsreglerna anknyter innebär att avgift kan komma i fråga i två situationer. Om oljeutsläpp förekommer inom ramen för den normala verksamheten på fartyget (2 kap. 1 §), skall avgift under alla förhållanden tas ut; sker del lill följd av en olyckshändelse, föreligger avgiftsskyldighel bara om inle utsläppet begränsats så långt det är möjligt (2 kap. 4§). Enligl de konventioner lagen grundar sig på är dock ulsläppsförbudet inte tillämpligl om utsläppet är nödvändigt för fartygets säkerhet eller för atl rädda människoliv till sjöss (jfr promemorian S.87 och 2 kap. 10 § sjöfartsverkels kungörelse 1980:48 om åtgärder mot vallenförorening från fartyg). Olyckshändelse skall enligl samma konventioner anses föreligga om utsläppet är en följd av skada på fartyget eller dess utmstning, förutsatt att ägaren eller befälhavaren inte avsiktligt förorsakat skadan eller handlat vårdslöst med kännedom om atl en skada troligen skulle bli följden. - Vad bevisfrågan angår torde inställningen bakom förslaget vara den all om väl ell utsläpp från ell visst fartyg kan konstateras, myndigheterna är berättigade atl ulgå från all utsläppet är sådant som anges i 2 kap. 1 § om del inle från motpartens sida åtminstone görs sannolikt att utsläppet varit nödvändigt för fartygets säkerhet eller för all rädda människoliv eller all utsläppet förorsakals av olyckshändelse i nyss angiven mening. För alt avgift skall ulgå trots all olyckshändelse föreligger fordras alt del objektivt sett varit möjligt för befälhavaren och hans folk all handla på annat sätt och därmed begränsa utsläppet. I det sistnämnda hänseendet måste bevisbördan rimligen i princip vila på myndigheterna.

De bevisregler som sålunda kan antas vara förutsatta i förslagel får anses godtagbara, när del gäller en sanktionsavgift av förevarande slag. All

Prop. 1982/83:87 47

märka är här all ett utsläpp, som inle förklaras av en skada eller en nödsituation, normall utan vidare kan antas härröra från ell sådant handlande som medför avgiftsskyldighel.

De anförda allmänna synpunkterna får betydelse för elt annat väsenlligl problem, nämligen vilken myndighet som bör pröva frågor om avgifisskyldighelen. Det slår klart att i praktiken en myndighet kan ställas inför svåra bedömningar, när bevisprinciper av det angivna slaget skall tillämpas. Normalt brukar prövning av denna typ ankomma på domstol. Inle minst kan en sådan ordning synas önskvärd då det gäller sä stora ekonomiska värden som här kan stå på spel. Att tullverkels beslul kan överklagas lill allmän domstol utgör naturligtvis en viss rätlssäkerhetsgaranti, men redan dessförinnan kan föriuster uppkomma för den enskilde till följd av tullverkets åtgöranden.

Å andra sidan har, på sätt utvecklas i remissprotökollet, förslaget betydande fördelar från praktisk synpunkt. Nackdelen av att avgiftsbeslulen inte fattas av domstol kan i viss mån kompenseras av all den särskilda sakkunskap som tullverkets tjänstemän har i fräga om de besväriiga tekniska bedömningarna av oljeutsläpp bör bli av slort värde i sammanhanget - inte minst då det gäller alt snabbi dra slutsatser av konstaterade förhållanden. Lagrådet har, efter någon tvekan, funnit atl den föreslagna ordningen kan godtas.

Del remitterade förslaget innebär atl förfarandet vid beslut om vallenföroreningsavgift i första instans följer reglerna i förvaltningslagen men i högre instanser reglerna om brottmål i rättegångsbalken; också medan ärendet behandlas i första instans kan dock beslämmelser i rättegångsbalken bli tillämpliga, nämligen kvarstadsreglerna i 26 kap. (se 9 kap. 8§ lagförslaget). Etl skäl all på della sätt sammanföra regler av olika slag är de artskilda huvudsynpunkter som gör sig gällande i sammanhanget: det inledande förfarandet måste främst präglas av snabbhet och effektivitet, medan processen efter överklagande skall tillgodose de rällssäkerhelssynpunkter som enligt det nyss sagda inle på samma sätt kan tillvaratas vid tullverkets handläggning. Den föreslagna ordningen är emellertid delvis komplicerad och kan medföra tillämpningssvårigheter. Som framgår av fortsättningen kan man bl.a. av sådana närmast rätistekniska skäl ifrågasätta olika regler i förslagel.

De centrala bestämmelserna i lagförslaget angående ansvaret för avgiften och åtgärder för atl säkra statens avgifisfordran förtjänar särskild uppmärksamhet från både rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt. I korthet innebär de följande. I 9 kap. 2§ anges närmare den avgiftspliklige, vilken kan vara fartygets redare, den som i redarens ställe hade befallning med fartyget eller i visst fall fartygets ägare (vilken ofta är identisk med redaren). Frågor om vallenföroreningsavgift skall enligt 9 kap. 6§ prövas av tullverket, vars beslul skall verkställas först sedan beslutet vunnit laga kraft. Förslagel ger emellertid möjlighet alt - i ell frislående ärende -

Prop. 1982/83:87 48

erhålla domstols förordnande om kvarstad på den avgifisskyldiges egendom (9 kap. 8 §). I delta sammanhang bör också framhållas myndigheternas möjlighet atl enligl 9 kap. 7 § tillgripa vissa kraftigt verkande tvångsmedel mot fartyget, bl.a. atl förbjuda dess avgång från viss hamn, för all säkerställa statens avgifisanspråk.

En bärande tanke bakom den nu antydda ordningen är att avgiftsreglerna skall fungera effektivt även i fall där den avgiftspliklige försöker komma undan sina skyldigheter. Från den synpunkten föreligger emellertid den påtagliga nackdelen, atl verkställighet av etl avgiflsbeslut inte kan ske i fartyg eller last som inle tillhör den avgiftspliklige. Detta innebär också att när nägon annan än ägaren svarar för avgiften enligt 9 kap. 2 § kvarstad inte kan meddelas i fartyget. Här föreligger onekligen en lucka i förslagel, som kan befaras minska lagens effektivitet. Vad som sagts om verkställigheten medför vidare att befogenheten för tullmyndigheten enligt 9 kap. 7§ rimligen måste begränsas till sin räckvidd. Del kan knappast anses godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt all exempelvis elt avgångs-förbud, med dess ingripande rättsverkningar, skulle kunna meddelas i syfte att framtvinga betalning även om elt avgiftsbeslul inte kan verkställas i fartyg eller last. I sådana fall framstår ett förbud som en med lagens uppbyggnad svårförenlig påtryckning på den som disponerar över fartyget. Del skulle bli fräga om en sorts relentionsrält, som delvis påminner om vissa andra regler om rätt alt behålla skadegörande egendom lill säkerhet för en skadeslåndsfordran (se bl.a. 52-58§§ ägofredslagen) men som i de aktuella fallen skulle kunna få särskilt kännbara konsekvenser. En så långtgående befogenhet för myndigheterna stämmer knappast med inställningen i svensk räll i övrigt. Hur betydelsefull befogenheten än kan vara från effektivitetssynpunkt bör den av principiella skäl begränsas lill fall där den omhändertagna egendomen verkligen kan las i anspråk för avgiftsfordringen. En annan sak är alt det får anses försvarligt alt tillåta att etl fartyg under viss tid kvarhålls för alt säkra bevisning, vem som än äger fartyget (se nedan).

Det framstår alltså som en svaghet i förslaget, att man inte alltid kan ta fartyget i anspråk för avgiftsbelalningen. En närliggande utväg kunde här ha varit att låta sjöpanlrält i fartyget gälla till säkerhet för statens fordran på vallenföroreningsavgift. Denna fordran visar så påtagliga likheter med de fordringar som anges i 244§ sjölagen, all del kunde synas befogat alt förena den med en säkerhelsrält av samma slag. I så fall skulle slaten i regel kunna räkna med att kunna la fartyget i anspråk för sin fordran, oavsett vem som påförs avgiften, och del skulle framstå som mera naturiigt atl generellt tillåta tvångsmedel i syfte alt säkra statens betalningsanspräk. För all fylla en sådan funktion behövde inle sjöpanträtlen i fråga vara likställd med annan sjöpanlrält - någol som kunde få konsekvenser för fartygskredilen som är svåra all överskåda. Del skulle räcka om den utgjorde en särskild förmånsrätt, om också med sämre ställning än andra

Prop. 1982/83:87 49

förmånsrätter i fartyget (jfr 4 § förmånsrätlslagen). Med hänsyn bl. a. till att frågan inle alls diskuterats i promemorian eller i remissprotökollet anser sig lagrådet emellertid inte ha lillräckligt material för atl föreslå att en sådan panträtt införs; saken torde behöva yllerligare övervägas. I fortsättningen utgår lagrådet från atl sjöpanträtt inte nu kommer att införas för säkrande av avgiftsbetalningen.

Från rättssäkerhetssynpunkt kan vidare - oavsett om sjöpanlrält införs - riktas den invändningen mot bestämmelsen i 9 kap. 7 § atl den tillåter tullmyndigheten alt under obegränsad tid kvarhålla etl fartyg i viss hamn eller annars inom landet. Situationen är här en annan än när ell förbud eller föreläggande direkt siktar till alt hindra vallenföroreningar (jfr 7 kap. 4 och. 5§§). Del kan inte godtas, all en administrativ myndighet skall ha så vidsträckta möjligheter alt utöva press på enskilda medborgare för atl tillvarata statens intresse av avgiflsbelalning; just när del gäller oljelrans-porter kan varje dröjsmål medföra betydande ekonomiska förluster. Invändningen gäller även när kvarhållandel sker i bevissäkringssyfte. Ändamålet med bestämmelsen torde tillgodoses också om en tidsgräns sätts för beslutels giltighet. Lagrådet förordar en regel härom och ålerkommer senare med närmare utformat förslag.

Såsom tidigare nämnts öppnar del remitterade förslaget möjlighet all tillämpa reglerna om kvarstad i brottmål för att statens betalningsanspräk skall säkerställas. Dessa regler, som ulgår från all någon är skäligen misstänkt för broll och all ålal blir aktuellt, passar mindre väl i situationen när ell avgiftsärende är under handläggning i tullverket och kanske aldrig kommer under domstolens prövning. När inle saken förs vidare lill tingsrätten uppkommer bl.a. frågan hur tullverkets och domstolens handläggning skall samordnas och hur ärendet skall avslutas vid domstolen. Det är visseriigen tänkbart att ge uttryckliga regler i dessa och andra tillämpnings-frågor, men detta skulle avsevärt tynga laglexlen. Mot all införa en möjlighel till kvarstad i denna situation talar också, all sådana beslut om avgångsförbud som nyss berördes fyller väsentligen samma säkringsfunktion, i vart fall under den frist som skulle uppställas enligt vad lagrådet nyss förordat.

Del sagda ger anledning all ställa frågan, om man inte kunde slopa regeln om kvarstad och på ett annat sätt främja genomförandel av statens avgiftskrav. Lagrådet vill här förorda utvägen alt man tillåter verkställighet av tullverkets avgiflsbeslut utan hinder av att det inte vunnit laga kraft, såvida inle säkerhet ställs. Man skulle alltså - eftersom verkställigheten lämpligen bör följa reglerna om allmänna mål - ge en sådan föreskrift som avses i 3 kap. 23 § andra stycket andra meningen utsökningsbalken. Emellertid bör försäljning av utmätt egendom få anstå lills avgiftsbeslutel vunnit laga kraft (jfr 8 kap. 4§ utsökningsbalken). En sådan ordning synes både enklare och effeklivare än den som det remitterade förslagel innebär. Med hänsyn också till att - enligt vad lagrådet föreslår i del följande - verkstål-4 Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 87

Prop. 1982/83:87 50

lighet skall kunna undvikas genom all säkerhet ställs och delta i alla händelser torde bli del normala efter etl avgiftsbeslut, bör denna ordning inle möta betänkligheter från rällssäkerhelssynpunkl. — I tydlighetens intresse kan tilläggas att lagrådels förslag i denna del givelvis inle avhjälper olägenheten atl fartyget inle alllid kan tas i anspråk för betalning av avgiften.

Vad lagrådet ovan förordat om verkställighet av avgiftsbeslul och om beslul av tullmyndighet i syfte all säkra statens betalningsanspråk aktualiserar en annan fråga, som har samband med kommunikalionsregdn i 15 § förvaltningslagen. Lagrådets förslag innebär bl. a. atl, när fartyget kan las i anspråk för en påförd avgift och säkerhet inte ställs, kronofogdemyndigheten omedelbart får utmäta fartyget och la det i förvar och därmed hindra alt fartyget lämnar svenskt vatten. I sådana fall torde tullmyndigheten ofta, för atl säkerställa alt fartyget finns tillgängligt när avgiftsbeslutel meddelas, redan dessförinnan ha meddelat sådant förbud mol fartygels avgång, som avses i 9 kap. 7 §. Såsom lagrådet tidigare uttalat bör ell sådant förbud emellertid inte få beslå annat än en begränsad lid, och del är därför från effektivitetssynpunkt nödvändigt atl tullmyndigheten meddelar sitt avgiflsbeslut ulan dröjsmål. Tullmyndighetens möjlighel all snabbi fatta beslut kan emellertid vara begränsad av bestämmelserna om kommunikationsskyldighet i 15 § förvaltningslagen. Enligl detta lagrum får ärende inte avgöras utan atl part underrättats om det som tillförts ärendet av annan än honom själv och tillfälle berells honom alt yttra sig över del. Kommunikation behövs dock inle i vissa närmare angivna fall, bl. a. om del kan befaras att genomförande av beslutet i ärendet annars skulle avsevärt försvåras eller om ärendets avgörande inte kan uppskjulas. När den avgiflsskyldige är etl utländskt rederi kan det ofta vara svårt alt nå rederiet med underrättelse ulan avsevärd tidsutdräkt. De nyss nämnda bestämmelserna om undanlag från kommunikalionsskyldighelen synes knappast kunna lillämpas i här aktuella fall; del rör sig många gånger om betydande belopp, och det ter sig därför ur rättssäkerhetssynpunkt stötande om den enskilde inte ges tillfälle att komma lill tals i ärendet innan del avgörs. Underlåten kommunicering skulle vidare läll kunna leda till all tullmyndighetens beslut överklagas i slörre utsträckning än vad som annars kan väntas bli fallet.

Om sålunda enligt lagrådets mening kommunikation av utredningsmaterialet som regel inte kan underlåtas innan avgift påförs, kan det dock ifrågasättas om inte möjlighet bör öppnas alt göra kommuniceringen på ell förenklat sätt i denna speciella situation. Det ligger nära lill hands all ge befälhavaren en legal slällning som företrädare för den avgiflsskyldige när del gäller tillämpning av 15§ förvaltningslagen. I regel är det ju befälhavaren som bäst känner lill de fakliska förhållanden som kan vara av betydelse för ärendets avgörande, och han torde därför i allmänhet ha slörre fömtsättningar än den avgiftsskyldige all avge elt meningsfullt ylt-

Prop. 1982/83:87 51

rande i ärendet. Det må vidare erinras om alt befälhavaren enligl 64 § sjölagen redan tillagts behörighet all i vissa hänseenden företräda redaren.

Med hänsyn till del anförda synes del inle behöva möta några betänkligheter atl genom bestämmelse i förevarande lag ge befälhavaren behörighet all för den avgifisskyldiges räkning la emot underrättelse enligt 15 § förvaltningslagen och avge yttrande enligt samma lagrum. Lagrådet förordar att så sker och återkommer senare med förslag till lagtext i ämnet.

Om en bestämmelse av nu angivet slag införs synes det naturiigt an befälhavaren också ges behörighet alt för den avgiftsskyldige la emot underrättelse om beslulel enligt 18 § förvaltningslagen och all för dennes räkning överklaga beslutet till tingsrätt. En sådan ordning förenklar förfarandet och torde vara lill fördel för den avgiftsskyldige.

Enligt det remitterade förslagel sker ingen ändring i straffbestämmelserna i förevarande lag - för närvarande i lagens 9 kap. - frånsett all bestämmelserna flyttas till 8 kap. Lagrådet vill här anmärka all de nya reglerna om säkerhetsåtgärder i kapitlet om vatlenföroreningsavgifter (9 kap. 7§ i del remitterade förslagel) inle är straffsanklionerade, i motsats tUl vad som gäller om motsvarande åtgärder enligt 7 kap. 4 och 5§§; meningen är synbarligen all i stället vite skall bli den väsentliga påföljden vid överträdelse av ell förbud eller föreläggande som avser avgifispliklen. Även om delta kan synas inkonsekvent, kan skäl anföras för förslagets ståndpunkt. Straffsanklionerade säkerhetsåtgärder ler sig här någol mindre angelägna än när åtgärden - som fallet är enligt 7 kap. 4 och 5 §§ -direkt syftar till atl förebygga vattenförorening. Uppsålliga överträdelser av elt förbud av del diskuterade slaget torde kunna bestraffas enligl 17 kap. 13 § brottsbalken såsom överträdelse av myndighels bud. Ståndpunkten i remissen fär därför anses godtagbar.

De invändningar av skilda slag som här utvecklats har föranlett lagrådet att föreslå en omarbetning av del remitterade förslagel som i sak innebär väsentligen följande. Tullverket skall liksom enligt förslagel besluta om vallenföroreningsavgift. För all säkra bevisning eller verkställighet får tullverket kvarhålla fartyget under begränsad tid. Beslutet skall kunna verkställas omedelbart, om inle säkerhet ställs för avgiften; ulmätt egendom får dock inle säljas innan beslulel (eller, efter överklagande, domstols dom på avgiftsskyldighel) vunnit laga kraft. Någol beslul om kvarstad skall däremot inte kunna meddelas i detta skede. Bestämmelser ges om behörig-hel för befälhavaren alt företräda den avgiftsskyldige enligt vad som nyss har sagts. - Till detaljer i reglerna ålerkommer lagrådet.

Lagrådet vill här slutligen la upp frågan om dispositionen av bestämmelserna i lagförslaget. Gällande lag innehåller i 8 kap. regler om besvär m.m.. i 9 kap. ansvarsbestämmelser och i 10 kap. vissa allmänna föreskrifter. Enligl förslagel flyttas ansvarskapitlel upp och bildar 8 kap. medan de nya materiella reglerna om vallenföroreningsavgift får sin plats i 9 kap. och således efter ansvarsbestämmelserna. Vidare sammanförs i 10 kap. de

Prop. 1982/83:87 52

allmänna bestämmelser som nu finns där med de besvärsbestämmelser som nu bildar 8 kap. och de nya regler om besvär m. m. som har samband med införandet av vattenföroreningsavgiflen. Enligl lagrådels mening er hålls en lämpligare disposition om man förfar på följande sätt. De nya materiella reglema om vallenföroreningsavgift, som enligt förslaget skall bilda 9 kap. införs i stället i 8 kap. Nuvarande 8- 10 kap. flyttas ner med oförändrad inbördes ordning och får bilda 9-11 kap. Del nya 9 kap. kompletteras med de besvärsregler m. m.. som kan behövas i anledning av införandet av vattenföroreningsavgiflen. motsvarande i princip bestämmelserna i 10 kap. i det remitterade förslaget. Härigenom vinns en bättre anslutning till lagens nuvarande systematik; bl.a. bibehålls bestämmelserna i de nuvarande 9 och 10 kap. orubbade som de två sista kapitlen i lagen. Vid behandlingen i fortsättningen av enskildheterna i förslagel kommer lagrådet all hänföra sig lill den kapitel- och paragrafordning, som det remitterade förslagel innehåller. Vid varje lagrum kommer också all anges den beteckning lagrummet ges enligt lagrådels förslag. 1 den mån lagtext, som lagrådet föreslår, hänvisar till annat lagrum kommer lagrådets egen paragrafordning atl följas. En sammanslällning av lagtexten enligl lagrådels förslag las in i yttrandet efter behandlingen av de skilda paragraferna.

9 kap. 1 § (8 kap. I § enligl lagrådets förslag)

1 paragrafen görs undanlag för avgiftsplikl när utsläppet "inte är obetydligt". Rörande innebörden hänvisas i specialmoliveringen lill promemorian, där del framgår alt för oljeutsläppens del man väsentligen skall beakta om den utsläppta kvantiteten är obetydlig (s. 86f). Med hänsyn lill lagstiftningens syfte ler del sig emellertid naturligt atl i sammanhanget ta hänsyn också bl. a. till sådana omständigheter som platsen där utsläppet sker - ell utsläpp som är förhållandevis oskadligl långt från land kan länkas orsaka allvariiga skador i en känslig strandmiljö eller i ett fågelskyddsområde. Att man på detta sätt inle endast beaktar storleken av utsläppet kan markeras genom atl de citerade orden utbyts mol "inle är atl anse som obetydligt". Den närmare gränsdragningen får lämnas till rällslillämpningen.

9 kap. 2§ (8 kap. 2§ enligl lagrådets förslag)

I denna paragraf regleras frågan vem vattenföroreningsavgiflen skall påföras. Avsikten är, enligl vad som framgår av motiveringen, atl avgiften i normalfallet skall erläggas av redaren, eftersom del vanligen är han som har del avgörande inflytandet över fartygets drift. När redarfunklionerna är delade mellan flera, såsom vid olika typer av charteravtal, skall som redare belraktas den som vid en helhetsbedömning av omständigheterna i det konkreta fallet får anses stå för den övervägande delen av nämnda funktioner, och avgiften skall i princip påföras honom. I vissa fall, t.ex. vid limecharterförhyrning. skall dock avgifisskyldighelen i stället åvila förhyraren. Del får antas atl härmed åsyftas fall då förhyraren visserligen

Prop. 1982/83:87 53

inle utövar de huvudsakliga redarfunklionerna men likväl haft en sådan befattning med fartygets drift att avgifisskyldighelen rimligen bör åvila honom. Saknas såväl redare som nägon som hade befattning med fartyget i redarens ställe, skall avgiften påföras den som vid överträdelsen var fartygets ägare.

Den sålunda avsedda innebörden kommer ej lill klart uttryck i den föreslagna bestämmelsen i första stycket. Denna kan läsas så atl den beslutande myndigheten i förekommande fall skulle kunna välja fritt mellan redaren och en bmkare som haft sådan befallning med fartygels drift som nyss sagts. Vidare lämnas öppet vem som är betalningsskyldig, när upplysning saknas om redaren men känd bmkare finns. Ej heller framgår klart av lagtexten att en fartygsägare som varken är redare eller bmkare är fri från betalningsskyldighet i det fall atl bäde redaren och bmkaren är kända men oklarhet råder om vilkendera av dem som bör påföras avgiften. Lagrådet förordar att bestämmelsen omformuleras så, all den åsyftade innebörden framgår klarare. I förtydligande syfte bör därvid också uttrycket "utan onödigt dröjsmål" lämpligen ersättas med orden "utan att ärendet blir väsentligt fördröjt".

I paragrafens andra stycke sägs all delägare i elt partrederi är solidariskt ansvariga för betalningen av vattenföroreningsavgift. Meningen är tydligen atl etl sådant ansvar gäller endasi i fall där partredarna i sådan egenskap är avgiftsskyldiga enligt första stycket. Enligl avfattningen framstår dock andra stycket som en självständig regel om ansvar för delägarna, oavsett om enligt första stycket avgift skall påföras redaren, ägaren eller någon annan. Bestämmelsen bör omformuleras så all den avsedda innebörden framträder bättre.

Med hänvisning till det anförda föreslår lagrådet alt lagrummet ges följande lydelse:

"Valtenföroreningsavgiften skall påföras den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygels redare. Om del avgörande inflytandet över fartygets drift utövades av någon annan i redarens ställe, skall avgiften dock erläggas av den andre. Finns inle någon som skall påföras avgiften enligl vad nu sagts eller kan del inle ulan atl ärendet blir väsenlligl fördröjt fastslällas vem denne är, skall avgiften påföras den som vid överträdelsen var fartygels ägare.

För vallenföroreningsavgift, som delägarna i elt partrederi skall betala enligt första stycket, svarar de solidariskt."

9 kap. 3 och 4§§ (8 kap. 3 § enligl lagrådels förslag)

I 3 § anges de grunder efter vilka vattenföroreningsavgiflen skall bestämmas. I motsats till departementspromemorian innehåller det remitterade förslaget emellertid - i 4§ - även preciserade bestämmelser om det belopp, som skall ulgå i varje enskilt fall. Under sådana förhållanden har regeln i 3 § en begränsad betydelse. Lagrådet förordar att bestämmelserna i

Prop. 1982/83:87 54

3 och 4 §§ sammanförs i en paragraf Ell första stycke i paragrafen kan då formuleras på förslagsvis följande sätt:

"Valtenföroreningsavgiften storlek (bmttodräktighet, brt) enligl

följande tabell."

Lagrådet kan inte gå närmare in på frågan, i vad mån avgifterna beslämts på rimligl säll i tabellen, som bygger på de i 3§ angivna principerna. Här kan dock anmärkas atl tabellen inte synes helt konsekvent utformad. Vidare kan diskuteras om inte de olika inlervallbdoppen kunde bestämmas till något jämnare tal.

9 kap. 5§ (8 kap. 4§ enligt lagrådets förslag)

Bestämmelsen om nedsättning och eftergift av vallenföroreningsavgift är av naluriiga skäl allmänt hällen. Det torde vara svårt all i lagen ange klara riktlinjer för bedömningen, hur önskvärt det än hade varit alt ge en sådan ledning för myndigheternas prövning. Av motiven lill bestämmelsen synes framgå alt denna är avsedd all användas bara i sådana undantagsfall där avgiftsskyldigheten annars skulle framstå som uppenbart oskälig. Denna begränsning bör komma lill klarare ullryck i lagtexten. - Vad angår regelns närmare innebörd torde här liksom när del gäller andra skälighels-regler av samma typ ett flertal olika faktorer kunna påverka bedömningen. Av särskild betydelse blir del inledningsvis berörda förhållandel att redarna kan tänkas få möjlighel alt försäkra sig mot ansvaret för vallenföroreningsavgift. Täcks avgiftsskyldigheten av försäkring framstår avgiften som en normal driftkostnad för rederiet, vilken rimligen inle bör reduceras på grund av att utsläppet i det enskilda fallet berott på otur. I övrigt finns det skäl att vid paragrafens tillämpning framför allt la hänsyn lill orsaken lill utsläppet - särskill naturligtvis om detta framstår som ursäktligt. Som antyds i remissprotökollet kan brister i mottagningsanordningarna någon gång länkas vara elt nedsällningsskäl. Sammanfattningsvis torde innebörden av bestämmelsen vara all nedsättning eller eftergift kommer i fråga endasi i den mån avgifisskyldighelen på grund av speciella förhållanden framstår som stötande. Normall behöver myndigheten inle närmare överväga möjligheten an tillämpa bestämmelsen.

Under hänvisning till det anförda förordar lagrådet att lagrummet får följande lydelse:

"Om vallenföroreningsavgift enligl 3§ med hänsyn till omständigheterna framstår som uppenbart oskälig, får den nedsänas eller efterges."

9 kap. 6§ (8 kap. 5§ enligt lagrådets förslag)

Av skäl som utvecklas inledningsvis bör reglerna om verkställighet utformas på annat säll än som skett i remissförslaget. Reglerna synes lämpligen böra ges plats i följande kapitel. Andra stycket bör således utgå ur paragrafen.

Prop. 1982/83:87 55

9 kap. 7§ (8 kap. 6-9 §§ enligl lagrådels förslag)

Paragrafen i del remitterade förslagel behandlar vissa åtgärder för att säkra bevisning och statens betalningsanspråk. Som inledningsvis framhållits bör av rättssäkerhetsskäl reglerna utformas så, alt tvångsåtgärder för att säkerställa betalningsanspräk är möjliga endast i den mån verkställighet kan ske i den egendom åtgärden avser och all en gräns anges för den lid etl fartyg kan kvarhållas. Lämpligen bör dessa frågor behandlas i fyra paragrafer.

I 6 # i lagrådets förslag behandlas beslut om förbud och föreläggande i bevisningssyfle. Dessa beslut bör - i motsats till beslul för att säkra betalning - kunna meddelas oavsett vem som kan väntas bli påförd vattenföroreningsavgift. Vad angår den närmare avfattningen av reglerna synes fömtsättningen för beslutet böra bestämmas så - i likhet med vad som gäller bl.a. för beslag enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken - atl del "skäligen kan antas" atl vattenföroreningsavgift skall las ul. Del torde vidare vara tillräckligt all nämna som exempel på förbud och förelägganden de fall som lär vara mest praktiska, nämligen förbud mol fartygels avgång eller vidare resa samt föreläggande atl anlöpa viss hamn.

Självfallet bör ett beslut enligt paragrafen gälla bara tills det har fyllt sitt syfte och längst lill dess beslul i avgiftsfrågan meddelas; i avgiftsbeslutel bör förklaras all beslul enligl förevarande bestämmelse, som inle tidigare upphävts, inte längre skall gälla. För att understryka viklen av alt inle myndigheterna använder en tvångsåtgärd av della slag längre lid än erforderiigt ter det sig påkallat med en uttrycklig föreskrift, att åtgärden omedelbart skall hävas när det inle längre finns fOg för förbudet eller föreläggandet. - En yttersta lidsgräns för beslutets giltighet bör tas in i 8§ (se nedan).

Lagrådet förordar, atl 8 kap. 6§ får följande lydelse:

"Kan det skäligen antas att vattenföroreningsavgift skall tas ut. får tullverket eller annan myndighet som regeringen utser meddela de förbud eller förelägganden beträffande fartyget som är nödvändiga för alt säkra bevisning, såsom förbud mot fartygels avgång eller vidare resa eller föreläggande alt fartyget skall anlöpa en viss hamn.

Finns det inte längre fog för åtgärd enligt första stycket skall åtgärden omedelbart hävas."

Regler om tvångsåtgärder lill säkerställande av statens betalningsanspråk kan lämpligen las in i 7 J. Liksom enligt del remitterade förslaget bör här samma typer av åtgärder vara möjliga som när del gäller bevissäkring. Bl. a. kan här bli aktuellt med förbud eller föreläggande beträffande lasten. I sammanhanget finns emellertid anledning att skilja mellan beslul som meddelas samtidigt med alt vattenföroreningsavgift påförs och beslul på ett tidigare stadium.

När avgift påförs skall enligl del nyss sagda tullmyndigheten häva ell beslut, som tidigare meddelats i bevissäkringssyfte. Fartyget kan då ome-

Prop. 1982/83:87 56

delbart avgå om del inle kvarhålls på annan grund. Som redan framhållits förordar lagrådet atl avgiftsbeslul skall kunna verkställas genast om inte säkerhet ställs för avgiftens fullgörande. Detta innebär all kronofogdemyndigheten, för den händelse säkerhet inle ställs, omedelbart kan göra utmätning i fartyg eller last, som tillhör den avgiflsskyldige. med påföljd att den utmätta egendomen skall las i förvar; kronofogdemyndigheten har också möjlighel alt provisoriskt ta egendomen i förvar om utmätning inle kan ske genast. Man måste emellertid räkna med alt verkslällighelsålgärd i allmänhet inte kan ske i omedelbar anslutning till all avgiftsbeslutel fattas och all del kommer att dröja någon eller några dagar innan kronofogdemyndigheten hinner ingripa. Under tiden från det avgiftsbeslutel meddelats till dess verkställighet sker skulle etl fartyg då ha möjlighet alt lämna svenskt vatten, vilket särskill när det gäller elt utländskt fartyg många gånger i praktiken skulle omöjliggöra verkställighet. I detta fall måste tullmyndigheten ha möjlighel all i samband med sitt avgiflsbeslut meddela sådant förbud eller föreläggande som erfordras för all säkerställa atl fartyget eller lasten kan las i anspråk för betalning av vattenföroreningsavgiflen. Emellertid kan man vänta sig att i detta läge säkerhet för fullgörande av statens betalningsanspräk regelmässigt ställs av den avgiftsskyldige och all det därför ofta saknas skäl all meddela förbud eller föreläggande, varom nu är fråga. - Såsom tidigare anförts bör en förutsättning för förbud eller föreläggande vara att vattenföroreningsavgiften påförts antingen ägaren av fartyget eller också ägaren av lasten, vilken kan tänkas vara ansvarig i egenskap av redare eller brukare fast han inte äger fartyget. 1 della senare fall bör etl förbud eller föreläggande endast avse lasten och utformas så att det inte inskränker möjlighetema att snarast disponera över fartyget. Under inga förhållanden finns del skäl alt låta beslutet gälla längre än till dess verkställighet skett av avgiftsbeslutel. antingen del är den aktuella egendomen som utmätts eller beslutet verkställs i någon annan egendom som tillhör den avgiftspliklige. 1 och med all verkställighet sker, t. ex. atl fartyget utmäts, bör förbud eller föreläggande enligt paragrafen således automatiskt upphöra alt gälla. Vidare står del klart att beslutet genast bör hävas när säkerhet ställs för alt avgifispliklen fullgörs eller beslulel av annan anledning framstår som obefogat, t.ex. om avgiften redan erlagts. Även här bör gälla en längsta tid för fartygets kvarhållande (se nedan om 8 kap. 8§ i lagrådets förslag).

Också innan avgiftsbeslutel fattals kan elt förbud eller föreläggande le sig påkallat för all säkerställa avgiflsbelalning. Man kan t. ex. tänka sig all någon bevisning inle behöver säkras beträffande fartyget, eftersom erforderliga undersökningar har gjorts och förhör har hållils. men att tullmyndigheten av annat skäl inte genast kan meddela avgiflsbeslut, exempelvis därför atl man väntar på analyser av oljeprov. som kan klargöra om oljan härrör från fartyget eller ej. eller därför all ärendet inle är färdigkommuni-ceral. I detta läge kan fartyget behöva kvarhållas ytterligare några dagar.

Prop. 1982/83:87 57

Förutsättning för tvångsåtgärd bör dock i delta fall vara all åtminstone sannolika skäl finns för att fartygsägaren eller lastägaren är avgiflspliktig (jfr 15 kap. 1 § rättegångsbalken). Rörande objektet för åtgärden saml fömtsättningarna för beslutets hävande kan hänvisas lill vad som nyss sagts om förbud eller föreläggande i samband med avgiftsbeslutel.

Enligl del remitterade förslagel skall beslut om förbud eller föreläggande kunna fallas, förutom av tullverket, av annan myndighet som regeringen utser. Den åsyftade myndigheten är sjöfartsverket. Av departementspromemorian framgår all sjöfartsverkets möjlighel all ingripa är avsedd alt utnyttjas i brådskande situationer och alt ell sådant beslut genast skall anmälas till tullverkets kustbevakning, som därefter övertar handläggningen av ärendet. Sjöfartsverkels behörighet kan, såsom förslagel är utformat, omfatta ingripanden för all säkra såväl bevisning som betalning. Lagrådet finner del för sin del välmotiverat all sjöfartsverket ges behörig-hel alt ingripa i brådskande lägen men sätter ifråga om behörigheten bör omfalla annat ingripande än sådant som är påkallat för att säkra bevisning. Alt sjöfartsverket skulle ges behörighet att besluta om förbud eller föreläggande enbart för all säkra betalning ler sig egendomligt mol bakgrund av alt del ankommer på tullverket ensamt atl slutligt pröva om avgift skall påföras; sjöfartsverket skulle ju då få bedöma om del föreligger sannolika skäl för att tullverket kommer att påföra avgift. Det torde inte heller föreligga någol påtagligt behov av ett sådant bemyndigande för sjöfartsverket. I en situation då del kan anses angelägel med ell ingripande från sjöfartsverket torde etl behov all säkra bevisning oftast föreligga.

Med hänsyn till vad sålunda anförts förordar lagrådet all beslul eller föreläggande, som avses i 9 kap. 7§ av det remitterade förslagel, skall få meddelas av annan myndighet än tullverket endasi när sådant beslul har lill syfte atl säkra bevisning.

I enlighet med det sagda har 8 kap. 7 § i lagrådets förslag avfattats på följande säll:

"Påförs någon som är ägare av fartyget eller lasten vattenföroreningsavgift, får tullverket samtidigt besluta sådant förbud eller föreläggande beträffande egendomen som anges i 6§ första stycket, om det behövs för atl säkerställa statens anspråk på avgiften. Beslutet gäller längst till dess verkställighet sker.

Beslul enligt första stycket får meddelas även innan avgiftsärendet avgörs, om del finns sannolika skäl all avgift kommer alt påföras någon som är ägare av fartyget eller lasten.

Ställs säkerhet för avgifisskyldighetens fullgörande eller finns del annars inle längre fog för beslul enligt första eller andra stycket, skal! beslutet omedelbart hävas."

Del må tilläggas alt prövningen av om ställd säkerhet kan godtas givetvis får ankomma på tullverket. Någon särskild bestämmelse härom torde inte erfordras.

Prop. 1982/83:87 58

\8§ bör las in en regel om begränsning av den lid varunder fartyget kan hållas kvar med slöd av reglerna i 6 och 7 §§. Del synes här ändamålsenligt all ange en längsta tid varunder förbud eller föreläggande är giltigt, oavsett om elt eller flera beslut meddelats enligl 6 och 7§§ och oavsett vad grunden varit för beslutet. En sammanlagd lid av Ijorton dagar lär härvid vara tillräcklig för utredning i ärendet och eventuellt kvarhållande för verkställighet av avgiftsbeslutel. Tiden bör räknas från del första beslut som med slöd av någon av de angivna paragraferna meddelats i anledning av utsläppet, vare sig fartyget då legat i hamn eller befälhavaren genom beslutet förelagts alt anlöpa viss hamn eller annan uppehållsplats. Sedan Qortondagarsliden utgält, skall alltså fartyget få avgå från den hamn eller den uppehållsplats där det befinner sig för all eventuellt lämna riket. Har ett föreläggande inle fullgjorts inom denna lid - fartyget har t.ex. inle anlöpt den hamn som föreläggandet angett - kan visserligen påföljd inträda i anledning av överträdelsen, men föreläggandel gäller inle längre. Del bör ankomma pä tullverket, eller efter överklagande på domstolen, all iaktta denna regel när beslut meddelas enligl 6 eller 7 §. Beslutet bör alltså avfattas så, att dess begränsade giltighet framgår.

Atl märka är att i anledning av ett utsläpp förbud eller föreläggande av samma slag kan meddelas på annan gmnd, nämligen enligl 7 kap. 5 §; syflel är då all förebygga eller begi-änsa föroreningar. All elt beslul av delta slag har förekommit bör inte påverka giltighetstiden för ett beslul som avser avgiftspliklen. Om ell fartyg kvarhålls med slöd av 7 kap. får del emellertid anses åligga tullverket all, om ett utsläpp har ägt rum, snarast göra utredning och falla beslut i avgiftsfrågan. Självfallet bör inle befogenheten enligl 7 kap, 5§ utnyttjas i en situation, där det avgörande skälet för elt förbud eller föreläggande i själva verket är att förlänga den Qortondagarsfrist som här föreslås.

Vad som nu sagts om beslul beträffande fartyget bör också gälla beslul enligl 7§ om dess last. Fjortondagarsliden bör räknas enhetligt oavsett objektet för beslutet.

Bestämmelsen i 8 kap. 8§, vilken saknar motsvarighet i det remitterade förslagel, föreslås sålunda få följande lydelse:

"Beslul om förbud eller föreläggande enligl 6 eller 7§ gäller inle i någol fall längre än fjorton dagar efter del all med anledning av utsläppet sådant beslut först meddelades rörande fartyget eller dess last."

Bestämmelsen i9§i lagrådets förslag motsvarar 9 kap. 7§ andra stycket i del remitterade förslaget. I della lagrum hänvisas till vissa paragrafer i lagens 7 kap. Av dessa torde del främst vara 8 och 10 §§ som kan väntas komma ätt lillämpas i praktiken. Enligt 7 kap. 8§ får föreläggande eller förbud vari vite satts ut allt efter omständigheterna riktas mot fartygels befälhavare, redare eller ägare. Med hänsyn till atl enligt 9 kap. 2§ i det remitterade förslaget avgiftsskyldighel kan åläggas även den som i redarens ställe hade befallning med fartyget när överträdelsen begicks, bör

Prop. 1982/83:87 59

hänvisningen i förevarande stycke kompletteras så, alt ell vilesbeslul också kan riktas mol denne. Ell motsvarande tillägg bör göras beträffande hänvisningen lill 7 kap. 9§.

Som lagrådet anfört i det föregående bör föreläggande eller förbud som syftar till att säkerställa uttagande av vallenföroreningsavgift kunna meddelas endasi om den som påförs avgiften är ägare av fartyget eller lasten eller del är sannolikt all avgift kommer all tas ut av någon sådan person. Om lagrådels förslag i denna del godtas, måste naturiigtvis motsvarande begränsning gälla vid tillämpning av hänvisningen lill 7 kap. 8§. Etl med vite förenat förbud mot fartygs avgång kan t. ex. inle riktas mot en redare som inle tillika är ägare av fartyget, om meningen med förbudet endast skulle vara att säkra betalning av vattenföroreningsavgift. Någon särskild bestämmelse härom synes inle erforderlig.

Bestämmelsen i 8 kap. 9 § i lagrådels förslag har i enlighet med del sagda fått följande lydelse:

"I fråga om förbud eller föreläggande enligl 6 eller 7§ gäller 7 kap. 7-10 §§ i tillämpliga delar. Därvid skall vad i 7 kap. 8 och 9§§ sägs om fartygels befälhavare, redare eller ägare gälla även den som i redarens ställe utövade det avgörande inflytandet över fartygets drift."

9 kap. 8§ (saknar motsvarighet i lagrådets förslag)

Lagrådet har tidigare förordat att kvarstad inle skall komma lill användning som elt självständigt institut medan avgiflsärendet är anhängigt hos tullverket. Bestämmelsen i förevarande paragraf bör således enligt lagrådels mening ulgå. Däremot kan del diskuteras om inte en domstol, dit ell avgiftsärende förts efter överklagande, skall ges möjlighet att använda kvarstad i förekommande fall. Lagrådet kommer atl la upp denna fråga vid behandlingen av 10 kap. 7 § i del remitterade förslaget.

Lagrådet har tidigare förordat all fartygels befälhavare ges sådan behörighet för den avgifisskyldiges räkning all kommunikation enligt 15 § förvaltningslagen kan ske med befälhavaren och att denne får avge yllrande enligl samma paragraf. Enligl lagrådels förslag skall befälhavaren vidare ges motsvarande behörighet när det gäller atl ta emot underrättelse om beslul enligl 18 § nämnda lag och all anföra besvär över sådant beslul. Reglerna härom bör lämpligen införas i förevarande kapitel och där bilda 10 §. Lagtexten föreslås få följande lydelse:

"I avgifisärende hos tullverket är fartygels befälhavare behörig att på partens vägnar mottaga underrättelse enligt 15 § förvaltningslagen (1971:290) och avge yttrande som avses i samma lagmm. Han är pä motsvarande sätt behörig alt mottaga underrättelse om tullverkets beslul enligl 18 § nämnda lag och att anföra besvär över beslutet."

Med den föreslagna utformningen av lagtexten omfattar befälhavarens behörighet även förbud eller föreläggande enligl 9 kap. 7 § i remissförsla-

Prop. 1982/83:87 60

get. När del gäller beslut av sådant slag torde dock befälhavaren ofta själv vara part. Det må vidare påpekas atl beslut om förbud eller föreläggande i allmänhet torde kunna fallas ulan föregående kommunikation med hänsyn lill undantagsreglerna i 15 § förvaltningslagen.

10 kap. 4§ (9 kap. I och 4§§ enligl lagrådets förslag)

Första stycket enligl det remitterade förslaget motsvaras av första stycket första meningen i nuvarande 8 kap. 1 §. Det föreslagna nya andra stycket är föranlett av all sjöfartsverket avses bli bemyndigat alt falla beslul om förbud eller föreläggande enligt 9 kap; 7§ i remissförslaget. Vid nämnda paragraf har lagrådet förordat en begränsning av sjöfartsverkets behörighet i detta hänseende. Biträds delta kan bestämmelserna i första och andra styckena - lämpligen sammanförda lill ell stycke - ges följande avfattning.

"Har beslul enligl 7 kap. 4§ första stycket, 5§ eller 6§ meddelats av annan myndighet än sjöfartsverket, skall del genast underställas verkel. Har beslul enligl 8 kap. 6§ meddelats av annan myndighet än tullverket, skall del genast underställas della verk."

Tredje stycket i remissförslaget är identiskt med bestämmelsen i nuvarande 8 kap. I § andra meningen. Beträffande del föreslagna stycket anförs i motiveringen all i förordningen (1980:789) om åtgärder mol vattenförorening från fartyg skall las in beslämmelser om underställning i sådana fall då beslut enligl 9 kap. 7 § meddelats inom tullverket av någon annan än gränschefen. Meningen synes vara all även för sådana beslul skall gälla bestämmelsen all beslul som skall underställas inte får överklagas.

En sådan ordning bör i och för sig kunna godtas. De nya bestämmelserna i förevarande paragraf lar emellertid sikte endasi på fall då beslut meddelats av annan myndighet än tullverket; frågor om den interna kompetensfördelningen inom verkel regleras naturligt nog ej alls i lagförslaget. Med den utformning lagtexten fått i remissförslagels 10 kap. 6§ torde del inte vara möjligt all i administrativ ordning föreskriva, all elt av tullmyndighet meddelat beslul inle kan överklagas. 1 lagen bör därför las upp en bestämmelse varigenom slöd erhålls för den avsedda ordningen alt talan får föras först sedan ärendet efter underställning behandlats av högre instans inom verkel. Bestämmelsen bör avse även underställning inom sjöfartsverket och ges en så allmän formulering alt den ej onödigtvis binder de organisatoriska förhållandena inom respektive myndighet. En sådan bestämmelse kan lämpligen utformas som ell tillägg till överklagningsförbudel i tredje stycket. Detta stadgande, som av laglekniska skäl bör las upp i en särskild paragraf, placerad efter besvärsreglerna och i lagrådets omredigerade förslag betecknad 9 kap. 4§, föreslås få följande lydelse:

"Beslul som skall underställas enligl denna lag får ej överklagas. Detsamma gäller beslut som meddelats inom sjöfartsverkel.dler tullverket och som, enligl vad regeringen förordnar, skall underställas inom verkel."

Prop. 1982/83:87 61

10 kap. 5 § (9 kap. 2 § enligt lagrådets förslag)

Denna paragraf i det remitterade förslaget är identisk med 8 kap. 2 § i lagens nuvarande lydelse. Med hänsyn lill bl.a. atl de nya materiella bestämmelserna om vattenföroreningsavgift avses bli placerade före nu ifrågavarande paragraf erfordras en redaktionell jämkning av andra stycket i lagmmmel, innebärande att orden "Beslut i andra frågor som avses i denna lag överklagas genom besvär" ersätts med orden "Beslut i andra frågor som avses i 1-7 kap. överklagas genom besvär."

10 kap. 6§ (9 kap. 3§ enligl lagrådets förslag)

Paragrafen reglerar besvär över tullverkets avgiftsbeslul och beslut om säkerhetsåtgärder. Eftersom beslul som skall underställas högre instans inom verkel inte får överklagas (jfr 10 kap. 4§ i del remitterade förslagel och 9 kap. 4 § i lagrådels förslag) kommer besvären i sådant fall alt avse beslutet av den överprövande tjänstemannen; fomm för besvären bestäms av della beslut.

I första stycket talas om sjörällsdomslol i "den ort där beslutet har meddelats". Med hänsyn lill atl den beslutande tjänstemannen kan länkas ha meddelat beslulel på annan plats än där han är stationenad, t.ex. i samband med egna undersökningar av förhållandena på platsen, bör de citerade orden lämpligen bytas ul mol "orten där den tullmyndighet som meddelade det överklagade beslulel har sitt säte". - Godtas den omdisponering av lagtexten som lagrådet föreslår, bör hänvisningarna i paragrafen jämkas i enlighet härmed.

Lagrådet förordar alt paragrafen får följande lydelse:

"Tullverkels beslut om vallenföroreningsavgift och om förbud eller föreläggande enligl 8 kap. 6 eller 7§ får överklagas genom besvär hos den tingsrätt som är sjörältsdomstol i orten där den tullmyndighet som meddelade det överklagade beslutet har sill säte. Besvärshandlingen skall ha kommil in lill domstolen inom tre veckor från den dag klaganden fick del av beslulel."

10 kap. 7 § (9 kap. 5 § enligl lagrådets förslag)

I denna paragraf föreslås bestämmelserom handläggningen vid domstol av besvär över beslut om påförande av vattenföroreningsavgift och om förbud eller föreläggande enligl 9 kap. 7§ i del remitterade förslagel (8 kap. 6 och 7§§ enligl lagrådets disposition). Första stycket hänvisar i delta hänseende lill bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brolt, på vilket inle kan följa svårare straffan böter.

I vad förslagel avser sådana mål vid domstol som gäller påförande av vallenföroreningsavgift föreligger enligl lagrådels mening goda skål för förslaget. Bestämmelsen innebär bl.a. all målet vid tingsrätten kan handläggas i enklare sammansättning än annars (1 kap. 3 § rättegångsbalken) och atl målet kan avgöras utan personlig inställelse av den enskilde (21

Prop. 1982/83:87 62

kap. 2§ och 46 kap. 15 § samma balk). Bestämmelsen har motsvarighet i reglerna om avgifter enligl lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m., och samma bestämmelse har föreslagils i propositionen 1981/82:146 om ändring i utlänningslagen (1980: 376), m. m. i vad angår avgift för den som olovligen har utlänning i sin tjänst.

I fråga om talan mol förbud eller föreläggande som avses i 9 kap. 7 § i del remitterade förslagel synes emellertid en enklare ordning vara behövlig. Del ligger i sakens nalur alt besvär över sådana beslut måste handläggas med största skyndsamhel om besvärsprövningen skall få någon reell mening. Del måste därför godtas atl rättegången i dessa fall sker i mera summariska former än som gäller för bölesmäl i allmänhet. Exempelvis måste handläggningen kunna ske utan all huvudförhandling hålls. I systematiskt hänseende företer besvär varom här är fråga slor likhet med talan, som en misstänkt enligt 27 kap. rättegångsbalken för vid tingsrätt om prövning av beslag, som gjorts av åklagaren eller undersökningsledaren. Det skulle i och för sig vara möjligt atl utarbeta uttryckliga beslämmelser om handläggningen i överensstämmelse med vad som gäller sådan talan enligt 27 kap. rättegångsbalken, men de skulle bli tämligen vidlyftiga och därmed komma all utgöra ell tyngande inslag i laglexlen. En närmare liggande lösning synes vara att ge en regel efter förebild av 59 kap. 6§ rättegångsbalken, som handlar om besvär hos allmän underrätt över straffföreläggande. En sådan regel skulle i princip innebära alt man låter de beslämmelser, som gäller besvär i hovrätt över beslut av tingsrätt, få motsvarande tillämpning pä handläggningen i tingsrält av de där anförda besvären. Härav följer bl.a. att rättegången som regel är skriftlig, dock med möjlighet all höra part eller annan muntligen om det behövs. Lagrådet föreslår alt den nu redovisade lösningen väljs. Även i dessa mål kommer omröstningsreglerna i brottmål atl gälla. Rättens avgörande sker här genom beslul och rättsmedlet för överklagande blir följaktligen besvär.

Lagrådet har tidigare förordat (jfr vid 9 kap. 8 § i del remitterade förslaget) all kvarstad inte skall användas som ett självständigt institut när avgiflsärendet är anhängigt hos tullverket. Den möjlighet tullverket har all meddela förbud eller föreläggande i belalningssäkringssyfle enligl 9 kap. 7§ i remissförslaget har bedömts i huvudsak fylla samma ändamål. Emellertid kan del i vissa situationer tänkas uppkomma behov att senare, sedan avgiftsfrågan förts vidare lill domstol, kunna säkra betalning för avgift, som kan komma alt dömas ut. Särskill synes delta kunna bli aktuellt om tingsrätten upphäver tullverkets beslul atl påföra avgift men åklagaren för målet vidare lill hovrätt. Då föreligger inte möjlighet för kronofogdemyndigheten all ingripa med säkringsätgärd eftersom exekutionstiteln har upphävts. För sådana och liknande fall kan del vara lämpligl alt domstol har möjlighel alt säkra betalning genom kvarstad. Lagrådet föreslår atl en bestämmelse härom införs. Denna bör lämpligen utformas som en föreskrift att bestämmelserna om kvarstad i brottmål skall gälla i tillämpliga delar.

Prop. 1982/83:87 63

Beträffande bestämmelsen i andra stycket förordar lagrådet en redaktionell jämkning i syfte atl det klart skall framgå av laglexlen alt allmän åklagare inle har rätt alt anföra besvär till tingsrätt över tullverkels beslut i ell avgifisärende.

Med hänsyn till det anförda föreslår lagrådet all paragrafen får följande lydelse:

"Beträffande talan vid domstol rörande beslul om påförande av vallenföroreningsavgift gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för broll, på vilket inle kan följa svårare straffan böter.

Första stycket lillämpas även beträffande talan vid domstol angående förbud eller föreläggande enligt 8 kap. 6 eller 7 §. I fråga om handläggningen vid tingsräll gäller dock bestämmelserna i 52 kap. 2, 3 och 5-12§§ rättegångsbalken i tillämpliga delar. Bestämmelse som avser hovrätt gäller därvid i stället tingsrätten.

Bestämmelserna i rättegångsbalken om kvarstad i brottmål gäller i lilllämpliga delar i mål, som avses i första stycket.

Allmän åklagare företräder staten i mål vid domstol rörande beslut av tullverket, som har överklagats enligl 3 §."

10 kap. 8§ (9 kap. 6§ enligl lagrådets förslag)

Enligl paragrafen skall, i överensstämmelse med 8 kap. 3§ i nuvarande lag, beslul i frågor som avser annat än vallenföroreningsavgift gälla omedelbart om inte annat föreskrivs i beslutet. Såvitt angår ärende om sädan avgift är meningen atl beslul om säkerhetsåtgärder (9 kap. 7§ i del remitterade förslaget) skall gälla genast, medan tullverkets avgiftsbeslul och, om avgiftsbeslutel överklagats, domstols dom skall verkställas enligt utsök-ningsbalkens regler om allmänt mål. Eftersom lagen inte ger någon sådan föreskrift om omedelbar verkställighet som avses i 3 kap. 23 § samma balk, innebär det att beslut eller domar av della slag får verkställas först sedan de vunnit laga kraft. (Jfr 9 kap. 6§ i del remitterade förslagel och motiveringen till den paragrafen.)

Som utvecklats i inledningen blir lagstiftningen både enklare och effektivare, om verkställighet av beslul och domar om avgiftsskyldighel får ske genast, såvida inte säkerhet ställs för avgifisskyldighetens fullgörande. (Jfr lagen 1978:882 om säkerhet för skallefordringar m. m.) En regel härom bör las in som ell första stycke i den förevarande paragrafen. Av rättssäkerhetsskäl bör emellertid utmätt egendom - i allmänhet fartyget - inte få försäljas utan gäldenärens samtycke innan exekutionstiteln har vunnit laga kraft. (Jfr 8 kap. 4 § första stycket utsökningsbalken, vilket stadgande med hänsyn till föreskrifterna i 3 kap. 23 § första stycket ej gäller i allmänt mål, samt 8 kap. 19§ samma balk.) — Lagrådet förordar vidare att i lagtexten införs en bestämmelse som medger atl förordnande meddelas om undanlag från regeln om omedelbar verkställighet - della särskill med tanke på all domstol efter besvär skall ha möjlighet all inhibera verkställigheten.

Prop. 1982/83:87 64

Bestämmelserna i 10 kap. 8§ i det remitterade förslagel bör tas in som ell andra stycke i paragrafen. En omformulering bör dock ske för att förebygga missförståndet atl "beslut i andra frågor som avses i denna lag" också skulle åsyfta domstolsavgöranden i frågor om straffansvar.

Lagrådet förordar atl paragrafen får följande lydelse:

"Tullverkels beslul och domstols dom, varigenom vattenföroreningsavgift påförs, får verkställas genast, om inte annat förordnas eller säkerhet ställs för avgiftsskyldighelens fullgörande. Om verkställigheten gäller i övrigt vad som föreskrivs i utsökningsbalken om allmänt mål. Utmätt egendom får dock inte säljas ulan gäldenärens samtycke, förrän beslutet eller domen har vunnit laga kraft.

Andra beslul i frågor som avses i 1-8 kap. gäller omedelbart, om inte annat föreskrivs i beslulel. I fråga om beslul som skall underställas sjöfartsverket eller tullverket kan det berörda verkel förordna all beslutet lills vidare inle skall gälla."

Sammanfattningsvis förordar lagrådet all lagförslaget får följande utformning.

"Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg

dels att nuvarande 8 kap., 9 kap. och 10 kap. skall betecknas 9 kap., 10 kap. och 11 kap.,

dets all i lagen skall införas elt nytt kapitel, 8 kap., saml nya beslämmelser. 9 kap. 4-6§§, av nedan angivna lydelse,

dels att l-3§§ i det nya 9 kap. skall ha nedan angivna lydelse.

8 kap. Vattenföroreningsavgift

I §

En särskild avgift (vattenföroreningsavgift) skall las ut, om något av de förbud mot utsläpp av olja från fartyg som avses i 2 kap. 2 § har överträtts och utsläppet inle är att anse som obetydligt. Detsamma gäller, om etl sådant utsläpp av olja som avses i 2 kap. 4 § inte har begränsats så långt det är möjligl.

Valtenföroreningsavgiften tillfaller slaten.

2§

Vattenföroreningsavgiflen skall påföras den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygels redare. Om del avgörande inflytandet över fartygets drift utövades av någon annan i redarens ställe, skall avgiften dock erläggas av den andre. Finns inle någon som skall påföras avgiften enligt vad nu sagts eller kan det inte utan alt ärendet blir väsenlligl fördröjt fastslällas vem denne är, skall avgiften påföras den som vid överträdelsen var fartygets ägare.

För vattenföroreningsavgift, som delägarna i ett partrederi skall betala enligl första stycket, svarar de solidariskt.

Prop. 1982/83:87 65

3§

Vattenföroreningsavgiflen skall bestämmas med hänsyn lill utsläppets omfattning och fartygels storlek (bmltodräktighel, brt) enligl följande tabell.

Utsläppt oljemängd.................................. tabellen här utesluten över 501 000 1.

Med bruttodräktigheten avses del brullodräklighelstal som anges i del för fartyget gällande mälbrevel.

4§

Om vallenföroreningsavgift enligl 3 § med hänsyn lill omständigheterna framstår som uppenbart oskälig, får den nedsättas eller efterges.

5§

Frågor om vallenföroreningsavgift prövas av tullverket.

6§

Kan det skäligen antas all vattenföroreningsavgift skall las ul, får tullverket eller annan myndighet som regeringen utser meddela de förbud eller förelägganden beträffande fartyget som är nödvändiga för alt säkra bevisning, såsom förbud mot fartygels avgång eller vidare resa eller föreläggande all fartyget skall anlöpa viss hamn.

Finns det inle längre fog för åtgärd enligl första stycket skall åtgärden omedelbart hävas.

7§

Påförs någon som är ägare av fartyget eller lasten vattenföroreningsavgift, får tullverket samtidigt besluta sådant förbud eller föreläggande beträffande egendomen som anges i 6§ första stycket, om del behövs för alt säkerställa statens anspråk på avgiften. Beslulel gäller längst lill dess verkställighet sker.

Beslul enligt första stycket får meddelas även innan avgiflsärendet avgörs, om det finns sannolika skäl all avgift kommer alt påföras någon som är ägare av fartyget eller lasten.

Ställs säkerhet för avgifisskyldighetens fullgörande eller finns del annars inle längre fog för beslul enligl första eller andra stycket, skall beslulel omedelbart hävas.

8§

Beslul om förbud eller föreläggande enligl 6 eller 7 § gäller inle i något fall längre än fjorton dagar efter det atl med anledning av utsläppet ell sådant beslul först meddelades rörande fartyget eller dess last.

9§

I fråga om förbud eller föreläggande enligt 6 eller 7 § gäller 7 kap. 7-5 Riksdagen 1982/83. I saml. Nr 87

Prop. 1982/83:87 66

10 §§ i tillämpliga delar. Därvid skall vad i 7 kap. 8 och 9§§ sägs om fartygets befälhavare, redare eller ägare gälla även den som i redarens ställe utövade det avgörande inflytandet över fartygets drift.

10 §

I avgiftsärende hos tullverket är fartygels befälhavare behörig att på partens vägnar mottaga underrätlelse enligt 15 § förvaltningslagen (1971:290) och avge yttrande som avses i samma lagmm. Han är på motsvarande säll behörig atl moliaga underrättelse om tullverkets beslut enligt 18 § nämnda lag och att anföra besvär över beslulel.

9 kap. Besvär m.m.

1§

Har beslul enligt 7 kap. 4§ första stycket. 5§ eller 6§ meddelats av annan myndighet än sjöfartsverket, skall det genast underställas verkel. Har beslut enligt 8 kap. 6§ meddelats av annan myndighet än tullverket, skall del genast underställas detta verk.

2§

Beslut som har meddelats av sjöfartsverket i fråga som avses i 7 kap. 4 § första stycket, 5 § eller 6 § överklagas hos kammarrätten genom besvär.

Beslut i andra frågor som avses i I -7 kap. överklagas genom besvär

1. hos sjöfartsverket, om beslulel har meddelats av en annan myndighet som inte är central förvaltningsmyndighet och ej heller kommunal myndighet, eller

2. hos regeringen, om beslulel har meddelats av sjöfartsverket eller av en annan myndighet som är central förvaltningsmyndighet.

3§

Tullverkets beslul om vattenföroreningsavgift och om förbud eller föreläggande enligt 8 kap. 6 eller 7 § överklagas genom besvär hos den tingsrätt som är sjörättsdomstol i orten där den tullmyndighet som meddelat del överklagade beslulel har sitt säte. Besvärshandlingen skall ha kommil in till domstolen inom tre veckor från den dag klaganden fick del av beslutet.

4§

Beslut som skall underställas enligt denna lag får ej överklagas. Detsamma gäller beslut som meddelats inom sjöfartsverket eller tullverket och som, enligt vad regeringen förordnar, skall underställas inom verket.

5§

Beträffande talan vid domstol rörande beslul om påförande av vattenföroreningsavgift gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott, på vilket inte kan följa svårare straffan böter.

Prop. 1982/83:87 - 67

Första stycket lillämpas även beträffande talan vid domstol angående förbud eller föreläggande enligt 8 kap. 6 eller 7 §. I fråga om handläggningen vid tingsrätt gäller dock bestämmelserna i 52 kap. 2, 3 och 5-l2§§ rättegångsbalken i tillämpliga delar. Bestämmelse som avser hovrätt gäller därvid i stället tingsrätten.

Bestämmelserna i rättegångsbalken om kvarstad i brottmål gäller i tilllämpliga delar i mål, som avses i första stycket.

Allmän åklagare företräder staten i mål vid domstol rörande beslul av tullverket, som har överklagats enligt 3§.

6§

Tullverkels beslut och domstols dom, varigenom vattenföroreningsavgift påförs, får verkställas genast, om inle annat förordnas eller säkerhet ställs för avgifisskyldighetens fullgörande. Om verkställigheten gäller i övrigt vad som föreskrivs i utsökningsbalken om allmänt mål. Utmätt egendom får dock inle säljas ulan gäldenärens samtycke, förrän beslulel eller domen har vunnit laga kraft.

Andra beslul i frågor som avses i 1-8 kap. gäller omedelbart, om inte annat föreskrivs i beslutet. I fråga om beslul som skall underställas sjöfartsverket eller tullverket kan det berörda verkel förordna alt beslutet lills vidare inle skall gälla."

Denna lag träder i kraft den

Bestämmelserna i 8 kap. tillämpas endasi i fråga om överträdelser som har skelt efter ikraftträdandet.

2. Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1891:35s.l)

Förslagel föranleder ingen annan erinran än all, om lagrådets ovanstående förslag godtas, vissa hänvisningar i förslagel till lag om ändring i sjölagen bör jämkas.

Prop. 1982/83:87 68

Utdrag KOMMUNIKATIONSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1983-01-26

Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden I. Carlsson. Lundkvist. Feldl, Sigurdsen, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Rainer, Boström, Gradin, Dahl, R.Carlsson, Holmberg, Hellslröm, Thunborg

Föredragande: statsrådet Boström

Proposition om vattenföroreningsavgift

I Anmälan av lagrådsyttrande

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag lill

1. lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mol vattenförorening
från fartyg,

2. lag om ändring i sjölagen (1891:35 s. I).
Föredraganden redogör för lagrådels yttrande och anför.

Lagrådet har i sitt yllrande inledningsvis gjort vissa uttalanden om vallenföroreningsavgiflens allmänna karaklär. Enligt lagrådet framstår den föreslagna avgiften närmast som ell tillägg till de straffsanktioner som redan gäller enligl lagen om åtgärder mot vallenförorening från fartyg (VFL). Under dessa förhållanden kan det, framhåller lagrådet, ligga nära till hands atl reglerna om vattenföroreningsavgift bör följa straffrättsliga grundsatser, både i fråga om förfarandet och utformningen av de materiella reglerna. Å andra sidan kan man inte bortse från möjligheten att redaren -eller annan som kan bli belalningsskyldig - kommer alt ha möjlighel an genom försäkring skydda sig mot risken alt utge vallenföroreningsavgift. Del sist sagda talar enligt lagrådet emol all man i alla hänseenden fäster avgörande vikt vid avgiftens straffliknande karaktär.

Eftersom del förda resonemanget inte innehåller några bestämda slutsatser och lagrådet inle ålerkommer lill denna fråga, vill jag för egen del kommentera frågan någol.

Som framgår av prop. 1981/82: 142 om ekonomiska sanktioner vid bron i näringsverksanihet (s.22) används sanktionsavgifter ofta på ell sätt som närmast för tanken till straff och förverkande och de fyller i många avseen-

' Beslut om lagrädsremiss fattat vid regeringssammanträde den 19 augusti 1982.

Prop. 1982/83:87 69

den samma funktion - alt genom sin preventiva effekt motverka överträdelser av vissa beslämmelser.och att eliminera orältmäliga vinster. Vattenföroreningsavgiften utgör inget undantag härvidlag. Jag vill emellertid betona att utgångspunkten för arbetet med att la fram en ekonomisk sanktion mot vattenförorening från fartyg har varit atl varken de materiella straffbestämmelserna eller handläggningsreglerna inom straffprocessen bedömts vara tillräckliga för att man skall erhålla den avsedda preventiva effekten. När del gäller att tillskapa ett nytt sanktionssyslem av del slag som nu är i fråga är det enligt min mening knappast fruktbart att arbeia med hypotesen att straffrättsliga gmndsalser skall följas. Med hänsyn lill de speciella krav som måste ställas på sanktionen, visade det sig i stallet nödvändigt att "skräddarsy" denna ulan förutfattade meningar i frågan om den borde följa straffrättsliga eller andra principer. Frågan i vilken utsträckning regelsystemet bör följa straffrättsliga grundsatser kan alltså inle besvaras generellt ulan får avgöras efter en lämplighetsavvägning i varje särskill fall.

Lagrådels uppfattning, alt den möjliga förekomsten av ell försäkringsskydd talar emot atl man i alla hänseenden fäster avgörande vikt vid avgiftens straffliknande karaktär, synes diskutabel, om'man tänker på dokumentationen av fakta på vilka eventuella principer kan byggas upp. Under ärendets tidigare behandling har det självfallet stått klart, att det kan komma all införas elt försäkringsskydd mol risken all få utge avgift. Det har emellertid inle varit möjligt - och är del inle heller i dag - all bedöma vilken utveckling som är all förvänta i det avseendet. Att låta regleringen influeras av så osäkra anlaganden framstår enligl min mening som mindre lämpligl.

En särskild fråga, som berör avgiftens allmänna karaklär, är vilka bevisregler som skall lillämpas. Lagrådet har sålunda, utan all lämna något entydigt svar, frågat sig om man i avgifisärenden skall tillämpa bevisregler liknande dem i brottmål eller om man skall ställa mindre långtgående krav. För egen del anser jag alt man i fråga om bevisningens styrka bör följa samma principer som i domslolsförfarandet i allmänhet. Del är ovisst i vilken utsträckning del på den punkten föreligger någon skillnad mellan brottmål och t.ex. tvistemål. Övervägande skäl talar emellertid enligt min mening för all man här upprätthåller samma beviskrav som i brottmålen. Jag kan vidare helt ansluta mig till de uttalanden i förtydligande syfte som lagrådet har gjort angående bl. a. bevisbördans fördelning i särskill angivna fall.

Vad gäller verkställigheten av beslul om vattenföroreningsavgift och möjligheten all erhålla kvarstad för all säkra betalning av avgiften har lagrådet förordat en annan lösning än den som föreslagils i remissen. I anslutning härtill har lagrådet även tagit upp frågan om en tidsbegränsning av möjlighelerna all enligl del remitterade förslaget ingripa med nyttjande-förbud för fartyg.

Lagrådet konstaterar atl verkställighet av ell avgiflsbeslut inle kan ske i

Prop. 1982/83:87 70

fartyg eller last som inle tillhör den avgiftspliklige. Det innebär också att fartyget inle kan bli föremål för kvarstad, om någon annan än dess ägare svarar för avgiften. Jag kan i och för sig hålla med om att delta är en svaghet i förslagel. Della problem är emellertid en följd av atl ägaren till ell fartyg inle ulan vidare skall behöva riskera alt få fartyget utmätt för andras skulder, vilket är ett gmndläggande element i vårt rättssystem. Vill man kalla detta för en lucka i förslaget, bör del också påpekas all den kvarstår även med den lösning lagrådet förordat. Del enda praktiskt länkbara sättet atl täppa till luckan vore att förena statens fordran på vallenföroreningsavgift med sjöpanlrält i fartyget. I sitt yttrande diskuterar lagrådet den möjligheten men anser sig, eftersom frågan inte behandlats i departementspromemorian eller i remissprotokollet, inte ha tillräckligt material för att föreslå att en sådan panträtt införs. Även jag menar att del f n. inle finns skäl atl införa sjöpanlrält till säkerhet för fordran på vattenföroreningsavgift. Vi vet ännu inte om del kommer all finnas något praktiskt behov av del. Skulle del framdeles visa sig all så är fallet får frågan las upp på nytt. Sjöpanlrält synes i så fall lämplig, eftersom den gäller i fartyget oavsett om fordran riktar sig mot redaren, ägaren eller den som i redarens ställe handhar fartygels drift. Del föreligger inle heller någol hinder enligl 1967 års sjöpanlrätlskonvention mol all införa en sådan nationell sjöpanlrält. Den kommer då enligl art. 6 i konventionen atl i förmånsrällshänseende placeras efter sjöpanlrälterna i art. 4 - vilka är desamma som i 244 § sjölagen - och inskrivna skeppshypotek.

Enligl lagrådet bör det av rättssäkerhetsskäl inte vara tillåtet för tullmyndigheten att kvarhålla etl fartyg under obegränsad tid. En tidsgräns för beslutets giltighet bör följaktligen införas. Lagrådet har vidare avstyrkt förslagel om möjlighel lill särskild kvarsladstalan vid domstol när ell ärende om vallenföroreningsavgift handläggs i tullverket, bl.a. därför alt reglerna i rättegångsbalken om kvarstad i brottmål passar mindre väl i den situationen. Syftet med kvarstad kan enligl lagrådet i stället tillgodoses genom ett — tidsbegränsat — beslut om avgångsförbud och genom alt man tillåter verkställighet av tullverkets avgiftsbeslul ulan hinder av att det inte vunnit laga kraft, såvida inle säkerhet ställs.

Etl slopande av möjligheten all använda kvarstadsinstiluiel i avgiflsärendet innebär en inskränkning i möjligheterna atl säkra statens avgifts-krav i avvaktan på beslut om påförande av avgift. Annan lös egendom som tillhör den som kan komma alt påföras avgiften kan sålunda inte tas i anspråk. Della kan vara otillfredsställande i de fall där den avgiftsskyldige inle äger del fartyg som släppt ul oljan men väl annan egendom, som skulle kunna beläggas med kvarstad. Innan man har vunnit praktiska erfarenheter av avgiftssystemet är del dock för tidigt all uttala sig, om det nyss sagda medför några praktiska ölägenheter. Jag vill också tillägga atl den lidsfrist om högsl 14 dagar, som lagrådet föreslagit när del gäller möjligheten alt kvarhålla ell fartyg, får anses lillråckligl lång för atl få lill följd alt säkerhet

Prop. 1982/83:87 , 71

snabbi kommer att ställas för eventuella avgiftskrav. Jag finner därför alt övervägande skäl f n. talar för den av lagrådet förordade lösningen all en särskild kvarsladstalan inte införs. - När ett mål efter överklagande handläggs av domstol bör del dock, som lagrådet har föreslagit, finnas möjlighel alt använda kvarstadsinstiluiel.

En förutsättning för mitt ställningstagande till kvarsladsfrågan är att samhällets möjligheter till tvångsingripanden skall framstå som så effektiva, atl man har anledning förvänta sig all såväl berörd personal på fartygen som redarna på olika sätt bidrar lill all underlätta utredningarna. Som jag nyss nämnde tror jag att den av lagrådet föreslagna högsta lidsfristen verkar i denna riktning. En sak som däremot kan ifrågasättas är, om en sådan relativt lång lidsfrist ur rällssäkerhelssynpunkl är alt föredra framför en kortare tidsfrist - t. ex. en vecka - med skyldighet all hos domstol begära förlängning av liden i de fall som inle kan avgöras inom den i lagen angivna tiden - en ordning som måhända skulle skapa ell större tryck på tullverket att snabbi avgöra avgiftsfrågan. För egen del finner jag dock lagrådels förslag ha praktiska fördelar och förordar all del väljs.

Sammanfattningsvis anser jag all den av lagrådet föreslagna ordningen för all säkerställa verkställighet av etl avgiftsbeslul medför betydande praktiska fördelar. Jag ansluter mig därför lill förslagel i denna del.

Lagrådet har vidare föreslagit, all fartygels befälhavare ges behörighet all för den avgifisskyldiges räkning la emot underrätlelse enligl 15 § förvaltningslagen och avge yttrande enligt samma lagrum saml ta emot underrättelse om beslutet enligt 18 § förvaltningslagen och alt för den avgiftsskyldiges räkning överklaga della lill tingsrätt. Enligl min mening fyller de föreslagna reglerna en praktisk funktion och bidrar påtagligt till atl förenkla förfarandet både för handläggande myndigheter och för andra berörda. Jag biträder därför lagrådets förslag.

Lagrådet har förordat en annorlunda disposition av slutkapitlen i lagen än den som finns i del remitterade förslagel. För egen del anser jag atl goda argument kan anföras för flera tekniska lösningar. Man skulle i och för sig kunna välja den modell, som finns i departementspromemorian, nämligen all samla alla beslämmelser om vattenföroreningsavgift i ett enda kapitel omedelbart efter ansvarskapitlel. En av tankarna bakom både denna placering och den som lillämpals i del remitterade förslaget är all man genom placeringen efter ansvarsreglerna betonar atl avgiftsreglerna är ett komplement lill de förra och inle tvärtom. En sådan inbördes placering av ansvars- och avgiftsregler är ocksä den normala i annan lagstiftning. Del är vidare vanligt all besvärsreglerna placeras i slutet av en lag. Oaktat vad jag nu anfört finner jag övervägande skäl tala för lagrådels förslag, som bl.a. medför fördelar i fråga om möjlighelerna alt göra hänvisningar. Jag biträder följaktligen lagrådets förslag till disposition.

Innanjag går in på specialmoliveringen kan det finnas skäl att - liksom lagrådet gjort i sitt yttrande - stanna upp och summera vilka mer betydande förändringar som tillkommit genom lagrådels förslag.

Prop. 1982/83:87 72

De mer betydelsefulla förslagen i remissen kan sägas vara följande.

1. Vallenföroreningsavgift skall las ul när olja släpps ul från fartyg i strid
mol gällande utsläppsförbud.

2. Avgiften skall las ut av fartygels redare, ägare eller brukare.

3. Avgiften skall utgå efter principen om strikt ansvar.

4. Avgiften skall bestämmas med hänsyn lill utsläppets omfattning och fartygets storlek enligl en på förhand uppgjord tabell.

5. Om del föreligger särskilda omständigheter skall avgiften kunna nedsättas eller efterges.

6. Avgiften skall beslutas av tullverkels kustbevakning.

7. Tullverket och sjöfartsverket skall få ingripa med olika åtgärder mol fartyg, t. ex. förbud all lämna hamn, för all säkra bevisning m. m.

8. För all säkerställa betalning av avgiften skall domstol fä förordna om kvarstad.

9. Tullverkels beslul om vallenföroreningsavgift får överklagas lill allmän domstol.

Genom lagrådets - av mig biträdda - förslag försvinner möjligheten alt enligl punkt 8 erhålla kvarstad så länge avgiflsärendet är anhängigt hos tullverket. Förslagen i övriga punkter berörs inte, i den mån de inte ändras i vissa mindre betydelsefulla hänseenden till följd av lagrådets påpekanden i anslutning lill de skilda paragraferna. Andra mera väsentliga ändringar är . all fartyg endasi får kvarhållas under begränsad tid, atl avgiftsbeslut skall kunna verkställas omedelbart och atl befälhavaren ges behörighet att i vissa hänseenden företräda den avgiflsskyldige. I flera fall rör del sig således om regler som kompletterar del remitterade förslaget.

Förslaget lill vattenföroreningsavgift innehåller en rad okonventionella lösningar i frågor där rättssäkerhetssynpunkter gör sig gällande med styrka. Jag vill gärna framhålla alt lagrådels omsorgsfulla granskning av förslagel mot den bakgrunden har varit av största värde. Regleringen har också genom konstruktiva bidrag från lagrådet kunnat förbättras i flera vikliga hänseenden. Sammanfattningsvis finner jag förslaget väl ägnat all ligga lill grund för lagstiftning. Det hindrar dock inle all del efter några års praktiska erfarenheter av syslemel kan behöva övervägas om del kan förbättras i vissa hänseenden.

Jag övergår nu lill all kommentera lagrådels yllrande över de enskilda bestämmelserna i lagförslaget. Eftersom jag, som jag framhållit i del föregående, godtar lagrådels disposition av lagtexten kommer jag i det följande att hänföra mig lill lagrådets numrering av de skilda paragraferna.

Jag kan utan närmare kommentarer ansluta mig till vad lagrådet har anfört beträffande 8 kap. 2, 4, 5 och 10 §§ samt 9 kap. 1-3, 5 och 6§§ (lagrådels numrering). De ändringar som har gjorts i laglexlen är i allt väsentligt av språklig och redaktionell nalur. Beträffande övriga paragrafer vill jag anföra följande.

Prop. 1982/83:87 73

8 kap. I §

Lagrådets ändringsförslag innebär, atl vid bedömningen av om etl utsläpp är obetydligt eller inle hänsyn skall las inle endasi lill den utsläppta kvantiteten olja och oljans farlighelsgrad ulan även lill andra omständigheter som bl.a. platsen där utsläppet sker. Ell helt obetydligt utsläpp inom exempelvis ell fågelskyddsområde kan naturligtvis innebära betydande miljöskador vilket talar för atl avgift även bör kunna las ul i ell sådant fall. Syftet med den föreslagna prövningsordningen har emellertid varit att ange så enkla och klara utgångspunkter som möjligt för avgiftens bestämmande så atl handläggningen av avgiftsärenden blir snabb och effektiv. Enligt min mening kan lagrådels förslag komma alt innebära atl detta syfte motverkas. Utsläppt olja kan även driva långa sträckor och orsaka skador långt från den plats där oljeutsläppet skedde. Jag anser därför all övervägande skäl talar mot att införa andra bedömningsgrunder för avgiftens bestämmande än de som angetts i lagrådsremissen.

8 kap. 3 §

Paragrafen utgör på lagrådets inrådan en sammanslagning av 9 kap. 3 och 4 §8 i det remitterade förslagel. Jag har alltså inget all erinra mol all bestämmelserna förs samman på detta sätt. 1 promemorieförslagel hade 3 § en självständig slällning i och med alt den täckte utsläpp av alla slags skadliga ämnen. Nu gäller den bara oljeutsläpp. Jag vill dock erinra om all sjöfartsverket har fått i uppdrag all utforma förslag lill tabeller för toalettavfall och fast avfall. Om dessa skall baseras på samma principer, kan del således bli aktuellt all dela upp bestämmelserna i olika paragrafer igen.

Jag har i tabellen låtit rätta lill vissa inkonsekvenser som lagrådet har påpekat. I del sammanhanget har jag också ändrat tabellen på del sättet all tilläggsbeloppen i varje intervall skall ulgå för varje påbörjad kvantitet om 1000 liler och inle per fulla I 000 liler. Della får betydelse framför allt i intervallet 1 000-26000 liler, där grundbeloppet annars skulle få tas ut för utsläpp upp t. o. m. 1 999 liler.

Vidare har förkortningen "brt" tagits bort från såväl första stycket i paragrafen som tabellen i enlighet med principerna i den lagstiftning som genomförts med anledning av 1969 års inlernalionella skeppsmälningskonvenlion.

8 kap. 6-9 8§

Lagrådet har förordat atl 9 kap. 7 § i del remitterade förslaget delas upp i fyra olika paragrafer. Ändringen är huvudsakligen betingad av behovet atl skilja på ingripanden i form av förbud och förelägganden för bevissäkringsfallen och belalningssäkringsfallen. 1 de senare skallju fartyget eller dess last bara kunna beröras av en sådan åtgärd, om de tillhör den som påförs (eller sannolikt kommer atl påföras) avgift. Jag biträder lagrådels förslag.

Vad angår förslagel lill 8 kap. 6§ vill jag dock betona alt lagrådets

Prop. 1982/83:87 74

förslag, som begränsar exemplen pä förbud och förelägganden, inle i sak förändrar möjlighelerna atl använda de förbud eller förelägganden som är mest lämpade. På samma säll som i fråga om uppräkningen i 7 kap. 5§ VFL är det endasi fråga om exempel. När del gäller sådana fall av betalningssäkring som hänför sig lill lasten kan man t.ex. länka sig atl använda ett föreläggande all lossa lasten.

Lagrådet förordar ell lägre krav för ingripande enligl 6§ ("skäligen kan antas") ån enligl 7§ andra stycket ("sannolika skäl"). Jag anser denna bedömning riktig.

Även jag vill understryka viklen av alt ingripanden enligt 8 kap. 6§ inle pågår under längre lid än som oundgängligen behövs och all de inle används för andra ändamål ån just för alt säkra bevisning.

Jag delar lagrådels åsikt att del inte finns någol behov av att ge sjöfartsverket behörighet all ingripa med förbud och förelägganden i belalningssäkringsfallen.

Lagrådet ullalar, i anslutning lill förslagel lill 8 kap. 7§, all prövningen av om en ställd säkerhet kan godtas får ankomma på tullverket saml alt del inle torde behövas någon särskild bestämmelse om della. Jag har själv ingen annan uppfattning i frågan. Jag vill emellertid framhålla alt tullverket inle är bundet av föreskrifter om vilka slags säkerheter som får godtas. Uttalandena om olika slag av säkerheter i prop. 1978/79:28 s. 130 och s. 172 f kan dock tjäna lill viss vägledning. Av praktiska skäl synes det dock lämpligl all tullverket anvisar vissa önskvärda former av säkerheter, såsom t.ex. bankgaranli av svenska banker eller välkända utländska banker. Tullverket måste även ha räll att vägra ta emol svårhanleriiga säkerheter och sådana säkerheter som kräver särskild vård. På samma sätt som görs i 5§ lagen (1978:882) om säkerhet för skattefordringar m.m. bör därför införas etl fullföljdsförbud beträffande tullverkets beslut atl vägra godta erbjuden säkerhet. 9 kap. 4§ i lagrådels förslag bör kompletteras med en sådan regel.

9 kap. 4 §

Den av lagrådet föreslagna bestämmelsen i 9 kap. 4§ innehåller, förutom elt förbud all överklaga beslul som skall underställas enligl VFL, elt motsvarande förbud beträffande beslul som har meddelats inom sjöfartsverket eller tullverket och som, enligl vad regeringen förordnar, skall underställas inom verket. Utan ell sådant tillägg torde det enligl lagrådet, med den utformning 10 kap. 6§ i remissförslaget fått, inle vara möjligt all i administrativ ordning föreskriva all ell av tullmyndighet meddelat beslul inle kan överklagas. Jag kan hålla med lagrådet om alt ordalydelsen knappast ger någol utrymme för inskränkningar av besvärsmöjlighelen i avsedda fall. Jag vill dock i sammanhanget erinra om bestämmelsen i 8 kap. 2§ förordningen (1980:789) om åtgärder mot vallenförorening från fartyg. Enligl denna paragraf skall vissa beslul, som har meddelats inom sjöfarts-

Prop. 1982/83:87 75

verket av någon annan än sjösäkerhelsdireklören, genast underställas denne. Paragrafen innehåller också etl förbud all överklaga beslul som skall underställas utan all denna inskränkning antyds i 8 kap. 2§ i lagen, där de olika besvärsmyndigheterna anges. Ulan att gå närmare in på frågan huruvida den regleringen kan anses lämplig eller inte, anser jag att lagrådets förslag är atl föredra. Regleringen bör alltså ske i överensstämmelse med vad lagrådet förordat. Godtas della förslag, ämnar jag senare föreslå regeringen alt 8 kap. 2§ förordningen (1980:789) om åtgärder mol vattenförorening från fartyg ändras på del sättet atl fullföljdsförbudet las bort.

Som jag har framhållit vid lagrådets förslag till 8 kap. 6-9 §§ bör 9 kap. 4 8 kompletteras med en bestämmelse om fullföljdsförbud beträffande tullverkets beslut all vägra godta erbjuden säkerhet.

Frågan om preskription av statens fordran på vallenföroreningsavgift har inle berörts i remissprotokollet ellerav lagrådet. Eftersom del finns två olika preskriptionssyslem, som båda nyligen omarbetats, anser jag del påkallat att här beröra frågan om vilket system som bör gälla för vattenföroreningsavgiflen.

För fordringar i allmänhet gäller enligl preskriptionslagen (1981: 130) all de preskriberas tio år efter tillkomsten, om inle preskriptionen avbryts dessförinnan. För fordringar som tillkommer del allmänna och som drivs in enligl bestämmelserna i uppbördslagen (1953:272) eller lullagen (1973:670) gäller däremot lagen (1982: 188) om preskription av skallefordringar m. m. Enligl denna är den ordinarie preskriptionstiden fem år efter utgången av det kalenderår då fordran förföll lill betalning.

Flera sanktionsavgifter - såsom t. ex. felparkeringsavgift, avgifter enligl lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. och övertidsavgift enligt arbetstidslagen (1982:673) - drivs in enligl den i uppbördslagen (1953:272) föreskrivna ordningen för indrivning av skall. För dessa blir följaktligen den speciella preskriplionslagsliftningen för skatlefordringar tillämplig. När tillämpningsområdet för den lagstiftningen diskuterades i prop. 1981/82:96 framhölls (s.26) bl.a. att det inte fanns anledning alt tillämpa lagen på alla slag av allmänna mål. Böter, vite, förverkande o.d. borde följa sina egna regler. Sålunda förfaller t.ex. förverkande, i den mån verkställighet inle skett inom tio år från del beslutet vann laga kraft (36 kap. 108 brottsbalken).

För miljöskyddsavgiften gäller enligl 63 § miljöskyddslagen (1969:387) att påförd avgift bortfaller i den mån verkställighet inle har skett inom tio år från del atl beslulel vann laga kraft.

För egen del finner jag övervägande skäl tala för alt i VFL föra in en motsvarighet lill preskriplionsbeslämmdsen i miljöskyddslagen. Den bör placeras som en ny 7 § i 9 kap. och få följande lydelse.

Prop. 1982/83:87 78

INNEHÅLL Sammanfattning

1 Inledning

2 Utsläpp av skadliga ämnen från fartyg

2.1 Oljeutsläpp

2.1.1 Allmänt

2.1.2 Utsläpp i svenska farvatten

2.2 Utsläpp av kemikalier

3 Straff och skadestånd. Gällande ordning

3.1 KonventionsbestäTTunelser om straff och rapportering av utsläpp

3.2 Svenska straffbestämmelser

3.3 Tillämpningen av de svenska straffbestämmelserna

3.4 Straff i vissa andra länder

3.4.1 Australien

3.4.2 Frankrike

3.4.3 Grekland

3.4.4 Japan

3.4.5 Panama

3.4.6 Storbritannien

3.5 Skadestånd

4 Företagsböter, sanktionsavgifter och för
verkande

4.1 Inledning

4.2 Några aktuella avgifter

4.2.1 Skattetillägg

4.2.2 Överlastavgift

4.2.3 Varselavgift

4.2.4 Felparkeringsavgift

4.2.5 Byggnadsavgift m.m.

4.2.6 Miljöskyddsavgifc

4.2.7    Övertidsavgift
4.2 8    Oljeavgift m.m.
4.2.9    Vissa andra avgifter

Prop. 1982/83:87 79

4.3 Förslaget till ny förverkanderegel i brottsbalken

4.4 Allmänna synpunkter på sanktionsavgifter

5 Överväganden

5.1 Allmänt

5.2 Några grundläggande krav på en ekonomisk sanktion vid vattenförorening från fartyg

5.3 Kan böter, förverkande eller miljöskyddsavgift användas?

5.4 Vattenföroreningsavgiftens utformning

5.5 Säkerställande av betalning m.m.

5.6 Handläggande myndighet

5.7 Bevisfrågor m.m.

5.8 Ekonomiska konsekvenser

5.9 Upprättat lagförslag

5.10 Specialmotivering till lagförslaget

Bilagor

Bilaga 1 Inputs of Petroleum Hydrocarbon into the Oceans due to maritime transportation activities. Presented by Y. Sasamura, Director, Marine Environment Division, IMCO (MEPC XVI/INF.2)

Bilaga 2 Statistik över oljeutsläpp till havs och i kustvattnen, Vänern och Mälaren under 1980. Kustbevakningsinformation nr 2/81

Bilaga 3 Nordiska oljeskyddsunionens rapport om

oljeutsläpp och oljeskador under år 1979

Bilaga 4 Information om kustbevakningens fjärranalyssystem samt synpunkter på dess användning för upptäckt av s.k. operationella oljeutsläpp (utsläpp i strid mot gällande bestäiranelser). Sven Uhler, Kustbevakningen

Bilaga 5 Ny avancerad teknik för övervakning av

oljeutsläpp i kustbevakningens fjärranalysflygplan. Presentation av Rymdbolaget med bildbilaga

Bilaga 6 Förslag till lag om ändring i lagen

(1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg

Bilaga 7 Utkast till förordning om ändring i förordningen (1980:789) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg

Prop. 1982/83:87 80

Sammanfattning

Oljeutsläpp fvån fartyg har under senare är tilldragit sig en ökande uppmärksamhet. Sädana utsläpp resulterar ofta i nedsmetade stränder, skador pä fågellivet och andra skadeverkningar i den marina miljön. Åtgärder vidtas fortlöpande för att förhindra utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen (kemikalier, fast avfall, toalettavfall) från fartyg, strängare krav ställs på fartygens konstruktion, utrustning och drift. Åtgärder vidtas för att förbättra farleder. Genom trafikregleringar styrs fartygen till lämpliga farleder. Lotsplikt gäller för fartyg med farlig last i särskilt miljökänsliga farvatten.

Åtgärder av detta slag förhindrar dock inte att oljerester och andra farliga ämnen pumpas ut i havet från fartyg. Olagliga utsläpp av detta slag är vanligt förekommande över hela världen. Genom sådana förorenas även svenska farvatten.

I flera sammanhang - i riksdagen, i massmedia och bland allmänheten - har ställts krav pä att man skall ingripa med strängare påföljder mot "oljemarodörerna". Den nuvarande lagstiftningen stadgar böter eller fängelse i högst två år för olagliga utsläpp. Upptäcks ett utsläpp, brukar straffet stanna vid ett par tusen kronor i böter för befälhavaren eller någo." annan ansvarig ombord. En väsentlig olägenhet med rådande ordning är att det inte går att ta ut böter direkt av rederiföretaget.

En arbetsgrupp inom regeringskansliet har sedan hösten 1980 övervägt hur en lämplig ekonomisk sanktion mot olagliga utsläpp av olja och andra skadliga ämnen frän fartyg bör utformas. Resultatet av arbetet redovisas i denna promemoria .

Prop. 1982/83:87 81

Arbetsgruppen föreslär att det i lagstiftningen ora åtgärder mot vattenförorening från fartyg förs in en särskild sanktionsavgift, benämnd vattenföroreningsavgift, vid siJan av böter och fängelse. Vattenföroreningsavgift skall tas ut när något av utsläppsförbuden överträds. Det innebär att avgift tas ut av bäde svenska och utländska fartyg vid utsläpp i svenska farvatten och av svenska fartyg vid utsläpp även i andra farvatten. Vid fartygsolyckor skall avgift bara tas ut, om utsläppet inte har begränsats sä längt det är möjligt. Vattenföroreningsavgiften tillfaller staten.

I övrigt skall följande gälla för vattenföroreningsavgiften.

Avgiften påförs fartygets redare eller ägare, oavsett om det är en juridisk person eller inte

Avgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläppets art och omfattning samt till fartygets storlek

För att vara avskräckande skall avgiften kunna uppgå till mycket höga belopp. Avgift för utsläpp av olja skall enligt ett utkast till avgiftstabell kunna fastställas till mellan 5 000 och 400 000 kr.

Om det föreligger särskilda omständigheter kan avgiften nedsättas eller efterges

Vattenföroreningsavciften beslutas av tullverkets kustbevakning

Kustbevakningen och sjöfartsverket fär ingripa med olika åtgärder mot fartyg, t.ex. förbad att lämna hamn, för att säkra bevisning eller säkerställa statens anspråk på vattenföroreningsavgift

6 Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 87

Prop. 1982/83:87 83

1 Inledning

Under senare är har utsläpp av olja och andra skadliga ämnen frän fartyg tilldragit sig en ökande uppmärksamhet över hela världen. Detta gäller inte minst i Sverige med dess långsträckta kuster och ömtåliga skärgårdar. Även om utsläpp från land anses svara för den största delen av havsföroreningarna, står det klart att avsevärda mängder olja och andra skadliga ämnen släpps ut från fartyg. Utsläppen från fartyg här en rad orsaker. Vissa sker i samband med fartygsolyckor. Andra orsakas av tekniska fel, vårdslöshet, missgrepp och bristande övervakning. Dessutom förekommer det avsiktliga utsläpp, som sker i strid mot gällande föreskrifter. Bakom de avsiktliga utsläppen ligger i allmänhet ekonomiska överväganden; det blir billigare för redaren att släppa ut de skadliga ämnena i havet än att lämna dem till mottagningsanordningar i land.

Sedan ett trettiotal är har det förekommit ett internationellt samarbete för att förhindra vattenföroreningar från fartyg. Aktiviteten i detta arbete har höjts påtagligt under de senaste åren, vilket skall ses mot bakgrund av det stora antalet tankfartygsolyckor. USA:s dåvarande president Carter tog är 1977 - efter ett antal uppmärksammade tankfartygsolyckor i amerikanska farvatten - initiativ som ledde till en IMCO-konferens om tankfartygssäkerhet och förhindrande av havsfcroreningar. Vid konferensen, som hölls i London i februari 1978, antogs tvä internationella överenskommelser i form av protokoll till tvä existerande IMCO-konventioner, 1978 års protokoll till 1973 ärs internationella konvention till förhindrande av förorening frän fartyg (MARPOL-protokollet) och 1978 ärs protokoll till 1974 års internationella konvention om säkerheten för människoliv till sjöss (SOLAS-protokollet). De båda protokollen innehåller i förhällande till moderkonventionerna en rad betydande skärpningar av föreskrifterna om oljetank-

Prop. 1982/83:87 84

fartygs konstruktion, utrustning och hantering samt i fråga om inspektion och certifiering av sådana fartyg. SOLAS-protokollet trädde i kraft i;,ternationellt den 1 maj 1981 och MARPOL-protokollet väntas träda i kraft mot slutet av är 1982. Sverige har ratificerat båda protokollen.

Den svenska lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg reformerades år 1980, bl.a. för att den skall vara anpassad till MARPOL-protokollets regler (prop. 1979/80:167, JoU 48, rskr 366). De grundläggande författningarna pä detta område är lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening frän fartyg (VFL), förordningen (1980:789) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och sjöfartsverkets kungörelse (SJÖFS 1980:48) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg med ikraftträdande- och övergångsbestämmelser i en särskild kungörelse (SJÖFS 1980:49).

I prop. 1979/80:167 finns en utförlig redogörelse för MARPOL-protokollets regler och den svenska lagstiftningen .

I VFL höjdes straffmaximum för uppsåtliga eller oaktsamma utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen från ett till tvä års fängelse. Frågan om skärpta påföljder behandlas pä s. 38-42 i prop.. 1979/80:167. Föredragande departementschefen pekade (s. 41) bl.a. pä att det i flera remissyttranden över departementspromemorian (Ds K 1979:8) Åtgärder mot vattenförorening frän fartyg - Förslag till ny lagstiftning m.m. hade förordats nägon form av ekonomisk påföljd som komplement till straff. Han hänvisade också till det system med straffavgifter som diskuterats i betänkandet (SOU 1979:43) Ren tur - program för miljösäkra sjötransporter. Departementschefen framhöll för sin del att det inte är tillräckligt med skärpta straffskalor för att komma till rätta med olagliga utsläpp. Tanken på någon form av ekonomisk sanktion som gör det olönsamt att släppa

Prop. 1982/83:87 85

ut olja eller andra skadliga ämnen syntes honom riktig. Eftersom frägan hur en användbar ekonomisk sanktion skall utformas rymmer en rad problem borde den övervägas av en arbetsgrupp. Föredraganden uttalade att han var beredd att prioritera denna fräga bland de åtgärder som kan bli aktuella för att förebygga olagliga utsläpp.

Riksdagen välkomnade (JoU 1979/80:43, rskr 366) detta initiativ och fann i likhet med föredragande departementschefen att denna fråga bör prioriteras bland de åtgärder som kan bli aktuella inom ramen för de fortsatta strävandena att motverka skador på den marina miljön.

En arbetsgrupp med företrädare för kommunikationsdepartementet, justitiedepartementet, jordbruksdepartementet, kommundepartementet, sjöfartsverket och generaltullstyrelsen har sedan hösten 1980 övervägt hur en lämplig ekonomisk sanktion bör utformas. Samtidigt har arbete pågått inom regeringskansliet med ett antal närbesläktade frågor, av vilka några har behandlats av riksdagen våren 1981. Riksdagen har sålunda beslutat vissa ändringar i miljöskyddslagen (1969:387). Dessa innebär bl.a. att straffbestämmelserna i lagen skärps och att det införs en särskild ekonomisk sanktion kallad miljöskyddsavgift (prop. 1980/81:92, JoU 21, rskr 273, SFS 1981:420). Vidare har enligt riksdagens beslut införts särskilda straffbestämmelser för miljöbrott och vållande till miljöstörning i brottsbalken (prop. 1980/81:108, JuU 37, rskr 379, SFS 1981:469). Slutligen har justitiedepartementet i april 1981 gett ut departementspromemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet. Denna promemoria och riksdagsbehandlingen av förslaget till miljöskyddsavgift har haft en så grundläggande betydelse för arbetsgruppens överväganden att det varit nödvändigt att avvakta resultatet av detta arbete innan arbetsgruppen ansett sig kunna lägga fram sina egna förslag.

Prop. 1982/83:87 87

2 Utsläpp av skadliga ämnen frän fartyg-*-

2.1 Oljeutsläpp

2.1.1 AlImänt

Det finns ingen tillförlitlig statistik över oljeutsläppen i världshaven. Gjorda undersökningar pekar på att den övervägande mängden utsläppt olja härrör från landbaserade källor. Det rör sig bl.a. om avloppsvatten från industrier, kommunalt avloppsvatten och avrinning frän land. Sådana utsläpp sker kontinuerligt och i stor utsträckning pä ett sådant sätt att de inte tilldrar sig någon större uppmärksamhet frän allmänheten. Oljeutsläpp frän fartyg sker i allmänhet på ett mer påtagligt sätt och väcker därmed större uppmärksamhet. Detta gäller framför allt stora oljeutsläpp som sker i samband med tankfartygsolyckor och de avsiktliga utsläppen. Oljeutsläpp resulterar ofta i nedsmetade stränder, skador på fågellivet och andra skadeverkningar i den marina miljön.

Oljeutsläppen från fartyg brukar delas upp i operationella utsläpp, dvs. sädana som har samband med fartygets drift, och utsläpp pä grund av olyckor.

De operationella utsläppen, som förorsakas av både tankfartyg och torrlastfartyg, kan vara av följande slag:

oljebe.mängt barlastvatten

oljebemängt spolvatten från rengöring av lasttankar

länsvatten från maskinrum innehållande smörjolja och bunkerolja

s.k. sludge, dvs. oljerester som avskilts vid separering av tung bunkerolja m.m.

Uppgifterna i detta avsnitt är till stor del hämtade från bilagorna (SOU 1979:44-45) till betänkandet (SOU 1979:43) Ren tur - program för miljösäkra sjötransporter och från kustbevakningens statistik.

Prop. 1982/83f87 88

utsläpp på grund av olycka kan fördelas på följande olyckstyper:

grundstötning

kollision

haveri av annat slag (ex. stormskada)

ventilfel, slangbrott etc.

brand/explosion.

I en nyligen företagen undersökning-*-, som finns fogad som bilaga 1 till denna promemoria, har man uppskattat att oljeutsläppen till följd av sjötransporter med fartyg fördelas på följande sätt:

Tabell 1 Oljeutsläpp på grund av sjötransporter, hela världen

Orsak	Utsläppt mängd milj. ton	Procentuell andel
Tankrengöringsutsläcp till sjöss	0,709	47
Tankrengörirq i samband med torrdockning	0,034	2
Utsläpp i saraband raad lastnijig och lossning, inkl. bunkring	0,04	3
Utsläpp ev barlast, länsvatten, sludge (tank- och torrlastfartyg)	0,314	21
Fartygsolyckor	0,406	27
Totalt	1,503	100

Uppskattningen är givetvis osäker men ger stöd för vad man allmänt har antagit, nämligen att de operationella utsläppen klart överstiger utsläppen orsakade av olyckor både till antal och omfattning. Även om mängden olja vid varje enskilt, operationellt utsläpp ofta är mindre än vid fartygsolyckor, är de senare så relativt få att de inte för-

Inputs of Petroleum Hydrocarbon into the Oceans due to maritime transportation activities. Presented by Y. Sasamura, Director, Marine Environment Division, IMCO.

orsakar lika mycket vattenförorening som de operationella utsläppen.

Under den senaste 20-ärsperioden har en lång rad större olyckor med tankfartyg inträffat. Mänga av dessa har medfört mycket omfattande oljeutsläpp. Bland de större kan nämnas följande.

Tabell 2 Mycket stora oljeutsläpp i samband med tankfartygsolyckor

År	Plats	Fartyg	Orsak	Oljeutsläpp (ton)
1967	Scilly Isles,. England	Torrey Canyon	Grundstötning	100 000 råolja
1974	Chile	tetula	"	50 000 råolja
1976	La Cörna, Spanien	Urquiola		100 000 råolja
1978	Bretagne	Amoco Cädiz		220 000 råolja

De största oljeutsläppen har ägt rum i samband med total-förlisningar. De vanligaste olycksorsakerna är grundstötning, brand, explosion och kollision. Under senare år har ett antal stora tankfartyg brutits sönder och uppenbarligen inte tält de påfrestningar de har varit utsatta för. Den grundläggande orsaken till Amoco Cadiz-olyckan var dock fel på styrmaskineriet.

Sora tidigare har framhållits är den internationella statistiken över oljeutsläpp bristfällig. Ett visst begrepp om hur mänga de i själva verket är kan man fä av den statistik som finns tillgänglig om utsläpp i USA-farvatten (Pollution Incident Reporting System data). Vid bedömningen av siffermaterialet bör man beakta att längt ifrån alla utsläpp kommer ti].l myndigheternas kännedom. Enligt vissa amerikanska bedömningar blir endast omkring 20 procent av inträffade oljeutsläpp registrerade.

Tabell 3 Oljeutsläpp i USA-farvatten.1975-1979

Mängd olja gallon (3,785 1)

1975

1976

1977

1978

1979

Mindre än 100

100- 500

501- 1 000

1 001-10 000

över 10 000

Totala antal utsläpp

8 566

1 525

317

576

135

11 119

9 682

1 320

292

596

132

12 022

10 548

1 409

296

533

142

12 928

9 812

1 483

287

538

117

12 237

9 028

1 343

267

482

124

11 244

2.1.2 Utsläpp i svenska farvatten

Sedan är 1969 för tullverkets kustbevakning statistik över oljeutsläpp till havs och i kustvatten. Därvid registreras de utsläpp som upptäcks från kustbevakningens fartyg eller flygplan. För det stora flertalet utsläpp har man inte kunnat fastställa orsaken till utsläppet eller fartygets identitet. Utsläppen görs ofta nattetid eller i skydd av dimma och fartygen har när utsläppen upptäcks hunnit försvinna längt från utsläppsplatsen. Det förekommer i allmänhet inte heller några uppskattningar av den mängd olja som varje enskilt utsläpp omfattar. En sådan uppskattning är som regel inte möjlig att göra, eftersom en del av oljan under den tid som har förflutit sedan utsläppet skedde kan ha sjunkit till botten, blandats upp i vattnet eller avdunstat. I och med att kustbevakningens flygplan nu har försetts med utrustning för fjärranalys och fotografering ökar möjligheterna väsentligt att upptäcka förekommande oljeutsläpp och att fastställa syndarens identitet. Pågående arbete med att samordna verksamheten med övriga nordiska

Prop. 1982/83:87 91

länder bör också leda till förbättrade möjligheter att upptäcka oljeutsläpp och spåra skyldiga fartyg.

För olyckor med utsläpp som följd är det statistiska underlaget mer innehållsrikt. Sjöolyckor som medföi eller kan antas medföra oljeutsläpp skall rapporteras, och kustbevakningen ansvarar för bekämpningen till sjöss. Kustbevakningen för statistik över olyckorna och noterar olycksorsak samt i vissa fall äve.n en uppskattning av utsläppets omfattning.

Oljeutsläpp i hammar tillhör inte kustbevakningens ansvarsområde. Bekämpningen av sädana utsläpp och utsläpp i strandzonen faller i stället inom kommunernas ansvarsområde. Enligt brandlagen (1974:80) åvilar bekämpningsuppgiften det kommunala brandförsvaret. I praktiken hjälper emellertid kustbevakningen ofta kommunerna i sådana situationer .

I tabell 4 visas kustbevakningens statistik över registrerade oljeutsläpp för de senaste tolv åren fördelade på de t-_,-per av områden som har drabbats. I tabellen anges också hur många av de skyldiga fartygen som har identifierats.

Antalet registrerade utsläpp till sjöss har således varierat mella.n 177 och 363 under pe.ioden. Samtidigt har spaningsmöjligheterna fr.o.m.. år 1975 successivt förstärkts genom att kustbevakningen har fått tillgäng till flyg för havsövervakning, vilket kan antas ha medfört att andelen upptäckta oljeutsläpp ökat. Det kan i sin tur innebära att det totala antalet utsläpp har minskat sedan början av 1970-talet.

Kustbevakningens statistik över oljeutsläpp under 1980 Difogas som bilaga 2.

Tabell 4 Av kustbevakningen registrerade oljeutsläpp 1969-1980

År	Antal utsläpp							Antal identifierade fartyg
	I skärgård	Till sjöss			I hamn	Övr.	Tbt.	Tank	Itirr-last
	I skärgård	Svenskt va-Lten	Intem. vatten	Mälaren Vänem	I hamn	Övr.	Tbt.	Tank	Itirr-last
1969	98	48	44	12	24	25	251	22	23
1970	107	101	47	5	61	38	359	16	28
1971	122	75	45	5	53	19	319	25	11
1972	103	45	42	1	44	13	248	20	13
1973	105	52	43	1	33	14	248	16	14
1974	69	51	58	2	13	22	219	21	7
1975	94	45	31	7	44	1	222	10	6
1976	105	130	114	5	(22)*	(17)*	354	33	16
1977	77	59	117	3	(30)	(16)	256	12	11
1978	74	61	128	3	(29)	(12)	266	16	10
1979	78	100	183	2	(25)	( 9)	363	10	21
1980	61	108	67	5	(23)	( 9)	241	8	8

* Fr.o.m. 1976 medräknas inte utsläj» i hamn och övriga utsläpp i det totala antalet utsläpp.

Förutom kustbevakningen gör Nordiska oljeskyddsunionen ärliga sammanställningar över oljeutsläpp från fartyg i svenska och angränsande farvatten. Uppgifterna grundar sig pä kustbevakningens rapporter och tidningsuppgifter. Sammanställningen för år 1979 bifogas som bilaga 3. Den är förhållandevis detaljerad och ger bl.a. besked ora oljeutsläppens utbredning och typ av olja.

Svenska farvatten har inte drabbats av någon riktigt stor tankfartygsolycka. Kustbevakningen har sanmianställt material rörande tankfartygsolyckor som har inträffat i svenska och angränsande farvatten frän och med 1970. Med olyckor avses här händelser som har medfört oljeutsläpp och bekämpningsaktioner. I nedanstående tabell visas en sammanställning av utsläpp i samband med tankfartygsolyckor i svenska farvatten.

Tabell 5 Tankfartygsolyckor med oljeutsläpp 1970-197f registrerade av kustbevakningen

Olycksorsak	Antal olyckor med utsläpp	Sanmanlagt oljeutsläpp** i ton	Oljeutsläpp, ton per är	Antal utsläpp 10 100 1000 ton ton ton (hela perioden)
Grundstötning	28	4 200-4 400	470-490	11 10 3*
Kollision	7	400	45	2 2
Felaktigt handhavande av pumpar etc.	13	400- 450	45- 50	5 2
Ventilfel, slangbrott etc.	29	420	45	2 1
Brand	-		•
Okänd orsak	49	250- 500	24- 55	3 1
Ttotalt, alla orsaker	160	6 200-6 700	630-685	23 16 . 3*

* Inkluderar Tsesis-olyckan vid Fifång.

** I kustbevakningens ippgifter förekcrmer noteringar cm ringa, obetydliga och anä utsläpp. Dessa har uppskattats ligga i intervallet 0-1 ton.

Årligen inträffar i farvatten omkring Sverige ett 20-tal olyckor med tankfartyg där olja läcker ut. Flertalet av dessa har inträffat i hamnar. Orsaken till att olja har läckt ut anges ofta vara ventilfel, men ocksä puraphaveri och överfyllning förekommer. Den löskomna oljemängden uppges för det mesta vara ringa. Det största enskilda oljeutsläppet som inträfiat i svenska farvatten under 1970-talet ägde rum utanför Trelleborg strax före jul 1973, dä tankfartyget "Jawachta" släppte ut 1 600 ton råolja. Vid vissa större olyckor har man gjort beräkningar av de utsläppta oljemängderna, se tabell. 6.

Tabell 5 Större oljeutsläpp vid fartygsolyckor i svenska farvatten 1970-1978

Datum	Plats	Fartyg	Orsak	Oljeutsläpp
701006	Mysingen	m/t Irini	Grundstötning	ca 1 000 ten tjock eldning sol ja-*-
721103	Faludden, Gotland	m/t Aegis Står	"	ca 70 ten råolja
730108	Öresund	iVt Tämsjö	Kollision	200 ton
731220	SO Trell borg	t/t Javvachta	Grundstötning	1 600 ton
760119	Fälster-borevet	Irenes Sincerity	"	117 ton
760224	Alma-grundet	rVt Sindbad-ter	"	200 ton
760821	Oxelösund	in/t Sirocco	"	300 ton
770313	Homö Kalv Södertäljeleden	m/t Tämsjö		100 ton EO 4
771026	Fifong Södertäljeleden	m/t Tsesis		minst 500 ton EO 4
780418	Sandhamn	m/t Oktavius	"	140 ton ED 4
780902	Sandhamn	m/t Okturus	"	50-75 ton

Ner det ryska tankfartyget José Marti gick på grund vid Dalarö i januari 1981 läckte uppskattningsvis 500 ton olja ut.

Den största kända olyckan som har medfört oljeförorening av svenska farvatten är det ryska motortankfartyget Antonio

■'■ Tjock eldningsolja (heavy fuel oil) framställs i fyra viskositetsklasser, EO 3, EO 4 och EO 5 samt Bunker C. Tunn eldningsolja betecknas EO 1.

Gramscis grundstötning utanför Ventspils i Lettland i februar.1. 1979. Enligt officiella uppgifter resulterade grundstötningen i ett utsläpp av 5 500 ton tjockolja. Stockholms skärgård förorenades kraftigt och bekämpnings-och saneringskostnaderna uppgick till omkring.112 milj. kr.

Tillgänglig statistik visar att de operationella utsläppen svarar för huvuddelen av de totala utsläppen. Dessa har normalt skett i strid mot svensk lag eller internationella bestämmelser. Avsiktliga oljeutsläpp baseras genomgående på ekonomiska överväganden. Det blir billigare att utföra tankrengöring e.d. till sjöss än att lämna föroreningarna till mottagningsanordningar i land. Den relativt låga upptäcktsrisken i kombination med de beskedliga påföljder som utdöms i händelse av upptäckt resulterar i att mänga väljer att släppa oljeavfallet i havet.

Av de fartyg som identifierades av kustbevakningen 1577-1980 har de flesta varit av utländsk nationalitet, se tabell 7.

Tabell 7 Identifierade fartygs nationalitet

	1977	1978	1979	1980 1 Totalt
Svenska Utländska	15 17	14 16	7 30	14 13	50 76

Prop. 1982/83:87 96

Av kemikalierna är en tredjedel sådana, som alltid vållar skada vid utsläpp. Skadans omfattning beror på omständigheterna ( löskommen mängd, vattendjup etc). Resterande tvä tredjedelar är sådana kemikalier sora salt, gödselraedel och feta oljor. Även dessa kan vålla skador, om de kommer ut i stora mängder eller hamnar i områden med låg vattenomsättning.

De kemikalier som tillhör den farligare kategorien utgörs till större delen av vätskor som transporteras i bulk: Andelen emballerade kemikalier kan inte utläsas ur tillgänglig statistik men torde uppskattningsvis röra sig om några hundra tusen ton pér är.

Endast ett fåtal kemikalieutsläpp i svenska farvatten finns registrerade. Det begränsade antalet beror på följande faktorer

smä transporterade kvantiteter (jämfört med olja)

säkrare fartyg (strängare bestämmelser)

dyrbarare laster (jämfört med olja)

smä restmängder efter lossning

kemikaliernas beteende (sprids, upplöses, avdunstar, sjunker) medför att de sällan syns i miljön.

Åren 1970-1978 har kustbevakningen engagerats i tio kemikalieincidenter, varav en totalförlisning (Viggo Hinrich-sen) och en olycka med två dödsfall (ammoniakutsläpp frän fartyg i Landskrona hamn).

En beskrivning av några av de allvarligaste svenska kemikalieolyckorna i hamn och till sjöss samt av en olycka i Medelhavet finns i avsnitt 2.3 i bilaga 2 till betänkandet (SOU 1979:43) Ren tur - program för miljösäkra sjötransporter (SOU 1979:44 s. 170-172).

Prop. 1982/83:87 97

3 Straff och skadestånd. Gällande ordning

3.1 Konventionsbestämmelser om straff och rapportering av utsläpp

Sedan början av år 1978 gäller 1954 ärs internationella konvention till förhindrande av havsvattnets förorening genom olja (oljeskyddskonventionen) i den lydelse den fått genom ändringar scm antogs åiren 1952 och 1969. Det tidigare nämnda MARPOL-protokollet väntas träda i kraft omkring årsskiftet 1982/83.

I oljeskyddskonventionens artikel VI föreskrivs att straffsatserna för överträdelser av förbud att släppa ut olja skall vara tillräckligt stränga för att avskräcka frän dylika överträdelser. Medlemsstaterna skall lärana uppgifter till IMCO ora straff som har utdömts för sädana överträdelser. Enligt artikel X fär regeringen i en fördragsslutande stat anmäla överträdelser av konventionen frän ett fartygs sida till flaggstaten oavsett var överträdelsen har ägt rum. Ora det föreligger tillräckliga skäl skall det i fartygets hemland inledas ett rättsligt förfarande mot fartygets ägare eller befälhavare i anledning av förseelsen. Flaggstaten skall underrätta regeringen i den andra staten och IMCO ora vilka åtgärder sora en anmälan om en överträdelse av konventionen har lett till. Det förutsätts att underrättelser skall lämnas även om anmälan inte har föranlett nägon åtgärd.

Även i MAKPOL-konventionen finns särskilda bestämmelser om överträdelser av de i konventionen uppställda reglerna och om rapportering av sådana överträdelser. I artikel 4 föreskrivs sålunda att flaggstater för sina fartyg skall raed-dela förbud mot överträdelser av konventionsbestämmelserna och föreskriva påföljder för sådana överträdelser, oberoende av var de inträffar. Underrättas en flaggstat om

7 Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 87

Prop. 1982/83:87 98

att något av dess fartyg överträtt en konventionsbestämmelse och finner den att tillräckliga bevis föreligger för påståendet, skall den se till att ett rättsligt förfarande inleds så snart som möjligt. Vidare föreskrivs i artikel 4 att överträdelser av konventionsbestämmelserna inom en fördragsslutande stats jurisdiktion skall vara förbjudna och belagda med påföljder i den statens - kuststatens -lag. När en sådan överträdelse.inträffar skall kuststaten antingen se till att ett rättsligt förfarande inleds i enlighet med dess lag eller tillhandahålla flaggstaten upplysningar och bevis ora överträdelsen. Den stat som lämnat upplysningar eller bevis till flaggstaten skall av denna informeras om de åtgärder som vidtagits med anledning härav. I en särskild punkt i artikeln inskärps att straff som föreskrivs i en fördragsslutande stats lag för överträdelse av konventionens bestämmelser skall vara tillräckligt stränga för att avskräcka från sådana överträdelser och att de skall vara lika stränga oavsett var överträdelsen sker.

Enligt artikel 5 punkt 1 skall de fördragsslutande parterna samarbeta för att upptäcka och beivra överträdelser av konventionens bestämmelser.

I linje med de fördragsslutande parternas skyldighet att samarbeta för att upptäcka och beivra överträdelser av konventionens bestämmelser ligger föreskrifterna i artikel 6 punkterna 3 och 4, enligt vilka det åligger dels varje fördragsslutande part att till flaggstaten överlämna bevis för att fartyg överträtt konventionens utsläppsbestäramel-ser, dels flaggstaten att undersöka sådana fall och, om tillräckliga bevis föreligger, se till att ett rättsligt förfarande inleds i enlighet med dess lag. Flaggstaten skall underrätta den som rapporterat överträdelsen och IMCO om vidtagna åtgärder.

Enligt artikel 7 är ett fartyg, som otillbörligt kvarhålls eller försenas på grund av åtgärd enligt bl.a. artikel 4

Prop. 1982/83:87 99

eller 5 i konventionen, berättigat till ersättning för uppkommen förlust eller skada.

3 . 2 Svenska straf-rbestämmelser

Som en bakgrund till straffbestämmelserna skall lä.mnas en kortfattad redogörelse om gällande förbud mot vattenförorening från fartyg.

Inom Sveriges sjöterritorium och Östersjöområdet utanför detta råder i princip förbud mot utsläpp av olja frän fartyg. Enligt 2 kap. 2 § första stycket VFL får olja inte släppas ut där utan skall behällas ombord eller avlämnas till mottagningsanordningar för olja. Vissa mycket begränsade undantag finns upptagna i förordningen (1980:789) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och i sjöfartsverkets kungörelse (SJÖFS 1980:48) raed samma namn. Vad som är tillåtet att släppa ut ar olja i så små koncentrationer att den inte skall kunna förorsaka någon skada. Förbud mot utsläpp av olja inom andra vattenområden än Sveriges sjöterritorium och Östersjöområdet utanför detta har meddelats av sjöfartsverket i nyssnämnda kungörelse. För utsläpp av kemikalier finns i övergängsbestämraelserna till förordningen en föreskrift om att länsstyrelsebeslut meddelade med stöd av äldre lagstiftning alltjämt gäller intill dess nya föreskrifter om förbud mot utsläpp av sädana ämnen har trätt i kraft.

Har sådana skadliga ämnen som. inte får släppas ut från fartyg kommit ut till följd av en olyckshändelse, gäller enligt 2 kap. 4 § VFL att utsläppet skall begränsas så längt det är möjligt.

De nu gällande ansvarsbestämmelserna för överträdelser av förbud mot utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen finns i 9 kap. VFL. ,Oen som uppsåtligen eller av oaktsam-

Prop. 1982/83:87 100

het bryter mot utsläpps förbuden i 2 kap. döms till böter eller fängelse i högst två år, om inte gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken (1 §). Till samma straff döms befälhavaren, om han har brustit i den tillsyn som behövs för att ett otillåtet utsläpp inte skall ske. Har befälhavaren överlåtit ansvaret för tillsynen över hanteringen ombord av skadliga ämnen till visst befäl eller om visst befäl har sådant ansvar till följd av tjänstens beskaffenhet, gäller detta i stället det befälet (2 §). Även fartygets redare eller ägare kan dömas för utsläpp i strid mot lagen eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av den sora om han själv hade begått gärningen, om han underlåtit att göra vad som skäligen kunnat fordras av honom för att förhindra det inträffade (6 §) .

I den lagstiftning som gällde före den 1 januari 1981 var straffskalan för sådana brott böter eller fängelse i högst ett år. Bakgrunden till höjningen av straffmaximum till fängelse i högst två år finns angiven i prop. 1979/80:167 s. 38 ff. Där framhålls bl.a. att höjningen av straffmaximum är ett uttryck för de rya värderingar som har vuxit fram i takt med de allt fler uppmärksammade oljeutsläpp som har förekommit under senare är.

Den strängare syn pä miljöbrott som dessa straffskärpningar ger uttryck för går igen i de ändringar sora riksdagen nyligen har beslutat i miljöskyddslagen (1969:387) och brottsbalken. I fråga om brott mot miljöskyddslagen har straffmaximum, höjts från ett till två- års fängelse. Pä-följdssystemet har vidare förstärkts med en avgiftssanktion (miljöskyddsavgift). I brottsbalken har förts in nya bestämmelser om miljöbrott och vällande till miljöstörning. Dessa brott avser bl.a. förorening av vatten på ett sätt som medför eller kan medföra hälsorisker för människor eller skador på djur eller växter, som inte är av ringa betydelse. Straffskalan för miljöbrott och vållande

Prop. 1982/83:87 101

till miljöstörning är böter eller fängelse i högst två är. För grova fall av miljöbrott skall gärningsmannen dömas till fängelse lägst sex månader och högst sex år. Detta innebär att brott mot VFL, t.ex. utsläpp av olja i strid mot gällande bestämmelser, kan medföra straff enligt brottsbalken, om handlingen samtidigt utgör grovt miljöbrott.

Det bör också påpekas, att riksdagen har beslutat om en höjning av minimi- och maximibeloppen för böter i brottsbalken (prop. 1980/81:38, JuU 15, rskr 115, SFS 1980: 1133). Av intresse i detta sammanhang är främst att dags-botens storlek, som f.n. kan uppgå till högst 500 kr., fr.o.m. den 1 januari 1982 kan fastställas till högst 1 000 kr. Avsikten med reformen var att justera beloppens storlek med hänsyn till penningvärdets fall. Av förarbetena framgår att höjningarna inte är avsedda att rubba de principer som f.n. ligger till grund för bestämmande av dagsbotsbeloppen och att de inte kommer att få betydelse för andra fall än dä ett särskilt lågt eller särskilt högt dagsbotsbelopp skall bestämmas.

3.3 Tillämpningen av de svenska straffbestämmelserna

Det finns ingen sammanställning av domstolarnas praxis i mål som innefattar överträdelser av lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Dorastolarna är inte skyldiga att expediera domar i sådana mål till sjöfartsverket eller kustbevakningen. Även om alla domar under senare år inte finns samlade torde det vara möjligt att genom exempel visa hur överträdelser av utsläppsförbuden har bedömts. Det bör dock påpekas att alla domar sora refereras är meddelade före den 1 januari 1981, då de nya bestämmelserna med högre straffmaximum trädde i kraft.

Påföljderna har i allmänhet stannat vid dagsböter. År 1977 dömdes dock en överstyrman på ett grekiskt tankfartyg till

Prop. 1982/83:87 102

fängelse en manad för ett utsläpp av minst 70 ton tjockolja i Askeröfjorden. Utsläppet ägde rum i samband med purapning av olja frän en lasttank till sloptanken. Genom. att inte kontrollera nivån i sloptanken brast överstyrmannen av oaktsamhet i den tillsyn som erfordrades för att olja inte skulle komma ut frän fartyget. En matros som beordrats att vakta sloptanken dömdes även han för bristande tillsyn till 25 dagsböter å 10 kr.- (dom den 17 mars 1977) .

Ett flertal domar gäller oljeutsläpp' inom hamnområden. Av dessa kan följande omnämnas.

1. Ett utsläpp av oljeblandat slagvatten i Östra hamnen i Lidköping medförde 20 dagsböter a 3 5 kr. Den dömde hade beordrat pumpning av slagvattnet utan att förvissa sig om gällande regler och om att slagvattnet inte innehöll olja (dom den 17 september 1980).

2. En maskinchef på ett svenskt fartyg dömdes för ett liknande utsläpp i samma hamn till 25 dagsböter å 20 kr. Kan hade som ansvarigt befäl inte uppmärksammat att det utpumpade slagvattnet innehöll mellan 1,5 och 2 kubikmeter olja. Oljeutsläppet medförde att ett cirka 2 x 30 meter stort område förorenades (dom den 14 november 1979).

3. En maskinchef på ett brasilianskt fartyg hade av oaktsamhet låtit släppa ut 100-200 liter olja vid Lindholmskajen i Göteborg. Oaktsamheten bestod i att han inte låtit spola ren rörledning och pump före lossningen. Gärningen föranledde 40 dagsböter å 30 kr. (dom den 25 oktober 1977).

4. En överstyrman på ett svenskt fartyg förorsakade av oaktsamhet ett utsläpp av minst 1 000 liter olja i Skarvikshamnen i Göteborg. En del av oljan drev ut till havs. Överstyrmannen, som hade underlåtit att k.ontrollera att en

Prop. 1982/83:87 103

ventil till en av tankarna varit stängd, dömdes till 30 dagsböter å 25 kr. (dom den 15 juni 1976).

5. En styrman på ett svenskt tankfartyg som vid tvä tillfällen i olika hamnar brustit i tillsyn vid lossning av olja genom att bl.a. inte kontrollera att ventiler var stängda dömdes för de oljeutsläpp han vållade och för en förseelse mot sjötrafikförordningen till 110 dagsböter å 24 kr. (dom den 8 december 1975) .

Ett argentinskt torrlastfartyg fick grundkänning på danskt farvatten med påföljd att bunkertankarna skadades. Befälhavaren fortsatte resan till Göteborg utan att vidta någon åtgärd för att förhindra att olja strömmade ut. Under färden till Göteborg läckte åtminstone 50 ton tjockolja ut i norra delen av Öresund. Den fördes av ström och vind mot Ven och mot kuststräckan mellan Helsingborg och Kullen samt förorenade stränderna och skadade fiskeredskap och sjöfågel på ett flertal platser. Saneringskostnaderna beräknades uppgå till 500 000 kr. Befälhavaren ansågs i vart fall av oaktsamhet ha brutit mot gällande bestämmelser och dömdes till 100 dagsböter a 15 kr. (dom den 27 oktober 1976).

En liknande händelse gällde befälhavaren pä ett grekiskt tankfartyg. Fartyget hade grundstött i Nordsjön utanför Danmarks västkust. Det hade utan att skadorna kontrollerades och utan att ta kontakt raed svenska myndigheter fortsatt resan till Karlshamn och där påbörjat lossning av lasten. Utsläppet ledde till att Skånekusten förorenades från Falsterbo till Karlshamn. Saneringskostnaderna har enligt uppgift uppgått till 495 000 kr. Befälhavaren dömdes till 100 dagsböter å 25 kr. (dom den 29 noveraber 1977).

Ett tankfartyg pä 140 000 ton registrerat i Libyen var pä väg till Byfjorden och skulle passera under Tjörnbron. För

Prop. 1982/83:87 104

att komma under bion måste extra barlast tas in. Efter passagen pumpades den ut igen tillsaramans med råolja och tjock brännolja. Enligt den norske befälhavaren var utsläppet ca 50 liter. Emellertid sölades stränderna ner med olja och sjöfågel skadades. 10 ton olja togs upp av kustbevakningen. Saneringskostnaderna översteg 100 000 kr. Befälhavaren dömdes till 75 dagsböter a 25 kr.

3.4 Straff i vissa andra länder

Någon sammanställning av den praxis som andra stater tillämpar i fråga om straffmätning för olagliga utsläpp existerar inte. Rapporter sänds emellertid till IMCO frän ett antal medlemsländer och publiceras i havsmiljökomrait-téns (MEPC) handlingar. I de flesta fall översänder rapportlandet ärendet till flaggstaten för eventuella åtgärder. Detta innebär att uppgifter om straff saknas i flertalet fall. Kär nedan lämnas dock några exempel på de straffsatser andra stater tillämpar.

3.4.1 Australien

Från en rapport till MEPC om oljeutsläpp under är 1979 har följande uppgifter ora u-ömda böter hämtats. Samtliga fall gäller utsläpp i hamnar och vid oljepirar.

1. Böter 400 australiensiska dollar för ett utsläpp på 90
liter olja. Överfyllning av tank vid bunkring.

2. Böter 600 dollar för utsläpp av 450 liter olja i hamn.

3. Böter 200 dollar för utsläpp av 20 liter råolja i hamn.

4. Böter 500 dollar för utsläpp av länsvatten i hamn.

Prop. 1982/83:87 105

5. Böter 400 dollar för över fyllning av tank vid lastning.

6. Böter 500 dollar för oljeutsläpp på 45 x 3 meter.

7. Böter 2 500 dollar för utsläpp av 200 liter bensin. Överfyllning.

8. Böter 5 000 dollar för utsläpp av dieselolja vid bunkring i hamn.

9. Böter 1 000 dollar för oljeutsläpp vid barlastnings-operationer.

10. Böter 1 500 dollar för utsläpp orsakat av opluggat spygatt vid bunkring.

11. Böter 700 dollar för litet oljeutsläpp frän en lasttank i hamn.

12. Böter 400 dollar för överfyllning av tank vid lastning (oljepir).

En australiensisk dollar motsvarar drygt 5 svenska kr. De utdömda böterna varierar mellan drygt 1 000 kr. och drygt 25 000 kr.

Lagstiftningen i Australien stadgar i flera sammanhang härdare straff för juridiska personer än för enskilda. Som exempel på detta kan nämnas att, om ett främmande tankfartyg bryter mot utfärdade villkor för tillträde till en australiensisk hamn, kan både befälhavaren och fartygets ägare straffas med 10 000 dollar i böter eller ägaren, om denne är en juridisk person, raed 40 000 dollar i böter.

Prop. 1982/83:87 106

3.4.2 Frankrike

Frankrike har till MEPC rapporterat 56 överträdelser av oljeskyddskonventionen är 1978 och 61 överträdelser år 1979. Huvuddelen av utsläppen har upptäckts och fotograferats av flygplan. De flesta utsläppen har gjorts utanför franskt territorialvatten. I dessa fall har saken anmälts till resp. flaggstat. Utsläpp pä franskt territorialvatten har prövats av franska dorastolar. Ett oljeutsläpp i Marseilles hamn orsakat av felaktig användning av utrustningen medförde 10 000 francs i böter för befälhavaren. Ett utsläpp av olja från sloptanken pä ett brittiskt fartyg blev ett ärende för domstolen i Cherbourg. Fartyget fick betala en säkerhet på 50 000 francs. Ett panamafartyg som släppt ut mellan 100 och 200 liter olja fick ställa säkerhet för 100 000 francs medan ärendet utreds av de franska myndigheterna.

3.4.3 Grekland

I den grekiska rapporten till MEPC:s möte i april 1981 finns en förteckning över utdömda straff under är 1979 för överträdelser av den grekiska lagen om förhindrande av förorening. Förteckningen tar upp 69 fall, där böter ådömts bäde greker och utlänningar (däribland ett par svenska fartyg). Inga detaljer om utsläppens storlek finns angivna, men huvuddelen av överträdelserna synes ha ägt rum i olika grekiska hamnar. De utdömda bötesstraffen varierar mellan 20 000 och 800 000 drachmer, dvs. mellan ca 1 900 kr. och ca 76 000 kr.

Rapporten innehåller mer detaljerade upplysningar beträffande grekiska fartyg som av främmande stater har anmälts för överträdelser av 1954 års oljeskyddskonvention. Följande överträdelser har medfört att böter dömts ut i Grekland.

Prop. 1982/83:87 107

1. Ett drygt 6 km långt och 50 meter brett oljeutsläpp utanför Frankrike. Böter 30 000 drachmer (ca 2 850 kr.).

2. Ett 24 km långt och drygt 100 meter brett oljeutsläpp utanför USA. Böter 150 000 drachmer (ca 14 250 kr.).

3. Ett 4,5 km längt och 50 meter brett oljeutsläpp utanför Frankrike. Böter 30 000 drachmer (ca 2 850 kr.).

4. Utsläpp som resulterade i ett 4,5 km långt och 800 meter brett bälte av tjock, svart olja utanför Storbritannien. Böter 30 000 drachmer (ca 2 850 kr.).

5. Ett 4,5 km längt oljebälte utanför USA. Böter 150 000 drachmer (ca 14 250 kr.).

5. Vid läktring av oljelast till en kusttanker i Easthara Channel i Storbritannien kom olja ut i vattnet. Böter 80 000 drachmer (ca 7 500 kr.).

7. Ett 11 km och 50 meter brett oljebälte utanför Japan. Böter 150 000 drachmer (ca 14 250 kr.).

8. Ett drygt 30 km längt och 13-18 meter brett oljeutsläpp utanför Storbritannien. Böter 3 000 dollar (ca 13 000 kr.).

3.4.4 Japan

Japan har till MEPC överlämnat en förteckning över 185 fall, där japanska och utländska fartyg har bötfällts för Oljeutsläpp under åren 1978 och 1979. Utsläppen har mestadels ägt rum i hamn. Uppgifter om utsläppens storlek saknas. De utdörada bötesbeloppen varierar raellan 10 000 och 300 000 yen (frän ca 215 kr. till ca 6 450 kr.). I ett

Prop. 1982/83:87 108

flertal fall har både befäl orabord och fartygets ägare dörats till böter samtidigt. Ägaren har flera gånger fått ett dubbelt så högt bötesstraff sora befälhavaren eller maskinchefen.

Ett japanskt fartyg, som rapporterats för ett 9 km långt oljeutsläpp utanför Canada dömdes av japanska myndigheter till böter 50 000 yen (ca 1 100 kr.).

3.4.5 Panama

Panama har underrättat MEPC om att två anmälningar om oljeutsläpp utanför Frankrikes kuster efter undersökningar föranlett bötesstraff för panamafartyg.

1. Ett oljeutsläpp p 5 700 x 20 meter 90 nautiska mil frän lie d'01eron medförde böter pä 5 000 US-dollar (drygt 20 000 kr.).

2. Ett oljeutsläpp pä 5-7 nautiska mil x 50 meter utanför Cap de la Hague medförde ett bötesstraff pä 2 000 US-dollar (drygt 8 000 kr.).

3.4.6 Storbritannien

I den senaste redovisningen frän Storbritannien till MEPC finns en tabell med kortfattade upplysningar om de straff som under år 1979 utdömts för oljeutsläpp i brittiska hamnar. Det rör sig om ett 50-tal fall. I de flesta fallen har befälhavaren dömts, men mänga gånger har fartygets ägare varit den som blivit bötfälld. Bötesbeloppen är i mänga fall avsevärt högre än de belopp sora brukar dömas ut i Sverige. Bland de högsta bötesbeloppen enligt tabellen kan nämnas 25 000 pund (ca 250 000 kr.), 12 000 pund (ca 120 000 kr.) och flera fall av 5 000 pund (ca 50 000 kr.).

Prop. 1982/83:87 109

1 ett fall sänktes bötesstraffet efter överklagande från 20 000 pund till 750 pund. Befälhavaren på ett svenskt fartyg dömdes till böter pä 1 000 pund (ca 10 000 kr.). Straffen var bara i undantagsfall lägre än 200 pund (ca

2 000 kr. och låg i flertalet fall raellan 500 och 1 000 pund (5 000-10 000 kr.).

Den brittiska rapporten innehåller vidare uppgifter om brittiska fartyg som rapporterats av andra stater för överträdelser av 1954 års oljeskyddskonvention. I följande fall har engelska domstolar utdömt bötesstraff.

1. För ett oljeutsläpp utanför Floridas östkust dömdes det
brittiska fartygets befälhavare till 3 000 pund (ca

30 000 kr.) i böter och fartygets ägare till 7 000 pund (ca 70 000 kr.) i böter, dvs. sammanlagt omkring 100 000 kr. i böter (dom den 16 november 1979).

2. Ett 10 nautiska mil längt och 50 meter brett oljeutsläpp som upptäcktes av tvä norska helikoptrar resulterade i 1 500 pund (ca 15 000 kr.) i böter för befälhavaren och lika mycket för fartygets ägare (dom den 17 juli 1980).

3. Ett 13 nautiska mil långt och 60 meter brett oljeutsläpp som upptäcktes av ett holländskt flygplan resulterade i 500 pund (ca 5 000 kr.) i böter för fartygets ägare och 200 pund (ca 2 000 kr.) i böter för befälhavaren (dom den 17 mars 1980).

4. Ett 10 nautiska mil längt och 15-20 meter brett oljeutsläpp som upptäcktes av ett japanskt patrull flygplan resulterade i 5 000 pund (ca 50 000 kr.) i böter för befälhavaren och lika mycket för ägaren i underrätten. Efter överklagande reducerades bötesstraffen till 1 000 pund (ca 10 000 kr.) för ägaren och 250 pund (ca 2 500 kr.) för befälhavaren (dom i underrätten den 27 juni 1980) .

Prop. 1982/83:87 110

En sammanställning av oljeutsläpp från främmande lands fartyg sora rapporterats av brittiska myndigheter till resp. flaggstat visar att bara åtta av 72 rapporter hade föranlett bestraffninr-ar. I många fall uppgav flaggstaterna att det inte förelåg tillräcklig bevisning för fällande domar.

3.5 Skadestånd

Oljeutsläpp till sjöss kan medföra skador av sådan omfattning att en enskild redare inte har möjlighet att ersätta dessa. För att berättigade ersättningsanspråk skall kunna "tillgodoses har antagits såväl internationella konventioner om skadeståndsskyldighet för oljeskador till sjöss som frivilliga skadeständsåtaganden frän tankerredarnas och oljebolagens sida.

Vid en konferens i Bryssel är 1959 antogs den internationella konventionen om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja, vanligen kallad ansvarighetskonventionen. Enligt denna är ägaren till varje fartyg som transporterar beständig olja som bulklast skyldig att oberoende av vållande ersätta skada genom förorening av olja frän fartyget. Konventionen gäller endast skador som uppkommer inom fördragsslutande staters, områden eller inom deras territorialvatten. Ägarens ansvarighet för en och samma olycka är begränsad enligt särskilda regler till omkring 3 50 kr. per ton av fartygets dödvikt. Dessutom gäller ett absolut maximum av ca 70 milj. kr. Ansvarigheten enligt konventionen skall vara täckt av obligatorisk försäkring eller av säkerhet av annat slag. Fartyg med mindre last än 2 000 ton olja omfattas dock inte av försäkringsplikten. Det åligger den stat där fartyget är registreiat att se till att försäkringsplikten uppfylls. Ett särskilt försäkringscertifikat skall medföras ombord på fartyget.

Prop. 1982/83:87 111

Redan vid sin tillkomst bedömdes allmänt att ansvarighetskonventionen inte gav de skadelidande ett tillräckligt skydd. För att råda bot på detta utarbetades inom IMCO ett förslag till en konvention om upprättandet av en internationell oljeskadefond avsedd att komplettera ansvarighetskonventionen. På grundval av detta förslag antogs vid en konferens i Bryssel år 1971 en internationell konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja, den s.k. fondkonventionen . Genom den inrättades en internationell fond för bestridande av ersättning för skada orsakad genom oljeförorening. Konventionen kan tillträdas endast av stater som har tillträtt ansvarighetskonventionen. Avgift till fonden skall betalas av var och en som i en fondstat tar emot en årlig kvantitet sjötransporterad råolja och tjock eldningsolja som överstiger 150 000 ton. Avgifterna utgår i förra av grundavgifter och årsavgifter. Ersättning från fonden till de skadelidande utgår dels när det inte föreligger någon ansvarighet enligt ansvarighetskonventionen, dels när varken fartygsägaren eller hans försäkringsgivare kan betala de ersättningar de skall utge enligt ansvarighetskonventionen och dels när skadorna överstiger det begränsningsbelopp som gäller för fartygsägarens ansvarighet .

Sverige har tillträtt både ansvarighetskonventionen och fondkonventionen. Dessa trädde i kraft år 1975 resp. år 1978. Den svenska lagstiftningen pä området - lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss och lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden - innehåller föreskrifter som motsvarar bestämmelserna i konventionen.

De frivilliga överenskommelserna, Tovalop (Tanker Owners Voluntary Agreement concerning Liability for Oil Pollution) och Cristal (Contract Regarding an Interim Supplement to Tanker Liability for Oil Pollution) överensstämmer

Prop. 1982/83:87 112

efter ändringar är 1978 nära med konventionerna. I vissa avseenden går dock överenskommelserna längre än konventionerna .

Tovalop - tankerredarnas överenskommelse - innebär i huvudsak följande.

Närhelst ett tankfartyg, ägt av någon som tillhör Tovalop, förorsakar ett oljeutsläpp, skall redaren antingen själv sanera eller - utan att vänta pä att' ärendet blivit föremål för rättslig prövning - inom skälighetens ram gottgöra berörd regering för havda kostnader.

Detta redarens åtagande skall gälla oberoende av värdslös-het, dvs. efter principen om strikt ansvar. Om tvistighe-ter skulle uppstå med vederbörande regering, skall'redaren vara beredd att gå med på skiljedom.

Redarens maximala ansvar begränsas i överenskommelsen till 160 dollar per ton av det fartygs bruttodräktighet frän vilket oljan kommit och till 16,8 milj. dollar för varje tankfartyg som varit inblandat i en olycka.

Varje tankfartygsredare, som skrivit under Tovalop, åtar sig därmed ersättningsskyldighet med upp till 16,8 milj. dollar per tankfartyg enligt Tovalops ansvarighetsregler. För detta åtagande kan redarna täcka sig genom försäkring, vanligen genom någon av de s.k. Protection and Inderanity Clubs, P & I klubbarna.

Tovalop administreras av ett särskilt organ, the International Tanker Owners Pollution Federation Ltd. Detta har inte några särskilda fonder för kompensationsutbetalningar, men erforderliga medel ställs till förfogande av P & i klubbarna.

Prop. 1982/83:87 114

4 Företaqsböter, sanktionsavgifter och förverkande

4.1 Inledning

I den departementspromemoria som låg till grund för don nya lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening frän fartyg närandes som en tänkbar åtgärd för att ytterligare minska antalet olagliga utsläpp av olja m.m. någon form av ekonomisk påföljd som riktar sig mot dem som kan ha ekonomisk vinning av sådana brott. Det framhölls att förslag om en ny ekonomisk påföljd hade lagts fram i betänkandet (Ds Ju 1978:5) Företagsböter, som innehåller en kartläggande undersökning av korporativt ansvar, och i departementspromemorian (Ds Ju 1979:10) Företagsböter, sora innehåller förslag till lagtexter. Frågan om att införa en ny ekonomisk påföljd och den närmare utformningen av en sådan borde övervägas sedan betänkandet och promemorian hade remissbehandlats. Dessa utsattes emellertid under remissbehandlingen för skarp kritik i bl.a. åtskilliga grundläggande delar.

I justitiedepartementet har nyligen lagts fram en departe-mentspromeraoria, (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksarahet, som berör hithörande frågor. De där redovisade förslagen utgår ifrån att man bör överge tanken på en bestraffande sanktion mot företag och i stället inrikta sig på en effektivisering av förverkandeinstitutet. Det föreslås sålunda att man inför en möjlighet att förverka värdet av sådana ekonomiska fördelar som - direkt eller indirekt - har uppkommit i ett företag i anledning av att någon bland personalen har gjort sig skyldig till ett brott i den näringsverksarahet som det är fråga om.

För sådana fall där förverkande framstår som otillräckligt uttalas i promemorian att det ibland kan vara lämpligt att

Prop. 1982/83:87 115

sanktionera överträdelserna med särskilda avgifter. Härmed åsyftas avgifter av den typ som i senare års lagstiftningsarbete i ökande utsträckning kommit till användning som ekonomiska sanktioner vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, böter och förverkande. Avgifter av detta slag - i promemorian kallade sanktionsavgifter - är ofta knutna till vissa bestämmelser pä ett sådant sätt att en överträdelse medför en i det närmaste strikt skyldighet ■att utge ett på visst sätt bestämt belopp till det allmänna .

Enligt promemorian är det ett angeläget önskemål att sådana sanktionsavgifter så längt det är möjligt utformas efter enhetliga principer. I ett särskilt avsnitt (4.5.3.5) i promemorian lämnas en sammanfattning av redovisningen i fräga om vinstbegränsande sanktionsavgifter, en sammanfattning som kan vara av värde vid utformningen av nya avgiftssystem.

Innan vi här redovisar dessa sammanfattande synpunkter i fråga om sanktionsavgifter kan det vara skäl att kort beröra några av de avgifter som redan är i bruk och några nyligen föreslagna sådana. Redovisningen har i allt väsentligt hämtats från departementspromemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksara-hf .

4 . 2 Några aktuella avgifter

4.2.1 Skattetillägg

Genom ändringar i dåvarande taxeringsförordningen, numera taxeringslagen (1956:623), och vissa andra skatteförfatt-ning,-;r infördes är 1971 avgifter av det slag som här avses pä skattelagstiftningens område. Avgift i form av skat-

Prop. 1982/83:87 116

tetillägg kan påföras skattskyldig med anledning av en oriktig uppgift i deklaration eller liknande handling. Skattetillägget bestäms till viss del - vid inkomstskatt 40 eller i vissa fall 20 procent - av det skattebelopp som skulle ha undandragits, om den oriktiga uppgiften hade godtagits. Skattetillägg får efterges, bl.a. i fall då felet i deklarationen med hänsyn till den skattskyldiges ålder, sjukdom eller bristande erfarenhet eller annan omständighet framstår sora ursäktligt eller det genom felaktigheten undandragna skattebeloppet är att anse som ringa. Besliit om skattetillägg meddelas av lokal skattemyndighet.

I princip kan en oriktig uppgift medföra såväl skattetillägg som straffrättslig påföljd. Enligt 13 § skattebrottslagen (1971:69) fär dock åtal för skatteförseelse och bristande uppbördsredovisning väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl.

Skattetilläggen infördes i första hand därför att man ville förenkla och förbättra påföljdssystemet pä det skatterättsliga området. Det var samtidigt ett önskemål att avskaffa det straffrättsliga förfarandet vid mindre allvarliga överträdelser av dessa bestämmelser.

Det skall också anmärkas att det inom skattelagstiftningen även förekommer avgifter med en helt annan utformning. Här åsyftas de relativt låga och till beloppet maximerade avgifter som åläggs i anledning av olika slag av försummelser, exempelvis förseningsavgifter.

4.2.2 Överlastavgift

Enligt lagen (1972:435) om överlastavgift j-åförs ägare eller innehavare av lastbil, buss eller bil med tillkopp-

Se prop. 1971:10 bl.a. s. 200 ff, 221, 233 och 241.

Prop. 1982/83:87 117

lad släpvagn sådan avgift, ora fordonet framförs med mer last än som är tillåtet. Avgiften bestäms enligt en i lagen intagen taxa till visst belopp i förhållande till mängden överlast och den utgår oavsett om överträdelsen medför straffrättslig påföljd eller ej. Avgiften, som åläggs av länsstyrelse, får nedsättas då särskilda omständigheter föreligger.

Införandet av överlastavgifterna motiverades bl.a. med att man ville eliminera det vinstintresse som ansågs i vissa fall ligga bakom överträdelser av trafikförfattningarnas belastningsbestämmelser. Kriminaliseringen bibehölls därför att man inte genom införande av avgiftssystemet ville ge intryck av att överlaster var tillåtna.

4.2.3 Varselavgift

Arbetsgivare som underlåter att i enlighet med bestämmelserna i lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder varsla om planerad driftsinskränkning kan åläggas att utge varselavgift om underlätelsen beror pä uppsåt eller grov oaktsamhet. Avgiften fastställs för varje påbörjad vecka som varsel har försummats och bestäms till lägst 100 och högst 500 kr. för varje arbetstagare som berörs av driftsinskränkningen. Avgiften får nedsättas eller efterges, om särskilda skäl föreligger. Skyldighet att betala avgift åläggs av allmän domstol på talan av arbetsmarknadsstyrelsen.

Avgift valdes här i stället för straffrättslig påföljd, därför att man eftersträvade en sanktion som kunde anpassas efter den ekonomiska ställningen hos det berörda företaget och som kunde bestämmas sä att företaget inte gjorde

i prop. 1972:81 s. 70; jfr även TU 1972:13 s. 7 f.

Prop. 1982/83:87 118

någon vinst pä sin underlätenhet. Det ansågs även kunna uppfattas som stötande att införa en straffrättslig påföljd på ett område som under lång tid varit föremål för avtalsreglering mellan arbetsmarknadens parter. Sora ytterligare ett skäl att välja en ekonomisk sanktion i form av avgift i stället för kriminalisering angavs att en avgift kan åläggas även en arbetsgivare som är juridisk per-son. -

4.2.4 Felparkeringsavgift

Parkeringsboten avskaffades år 1976 och ersattes enligt lagen (1975:206) om felparkeringsavgift med avgift. Polisman eller trafikövervakare får enligt dessa bestämmelser meddela parkeringsanmärkning. Anmärkningen skall innehålla uppmaning till fordonets ägare att inom viss tid betala avgiften. Om ägaren eller föraren anser att anmärkning inte borde ha meddelats, får han hos polismyndigheten ansöka om rättelse. Bestridande av betalningsansvar kan även på annan grund göras hos polismyndigheten. Den kan efter utredning undanröja betalningsansvaret. Om så inte sker, får fordonsägaren fullfölja talan mot polismyndighetens beslut genom besvär hos tingsrätt.

Avkriminaliseringen av parkeringsförseelser genomfördes bl.a. därför att dessa inte längre ansågs utgöra brott i egentlig mening. Den tidigare straffrättsliga ordningen hade också medfört att polisens resurser ansträngdes raed ett betungande utredningsarbete i rena bagatellmäl. Ett

strikt ägaransvar ansågs vara bättre ägnat att hindra

o överträdelser.

1 prop. 1973:129 s. 100, 211 f, 305,

2 prop. 1975/76:105 s. 35 ff.

Prop. 1982/83:87 119

4.2.5 Byggnadsavgift m.m.

Enligt lage,n (1975:566) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. (LPI) utgår byggnadsavgift, när nägon vidtar åtgärd, för vilken erfordras byggnadslov, utan att sådant lov föreligger. Avgiften bestäms till belopp, som motsvarar fyra gånger vad som skulle ha betalats enligt kommunens byggnadslovstaxa, dock lägst 500 kr. För smärre överträdelser av byggnadsförfattningarna -sädana överträdelser som inte utgör olovligt byggande -utgår en särskild avgift, som uppgår till minst 200 och högst 500 kr. I de allvarligaste fallen, t.ex. nybyggnad, utgår dessutom en tilläggsavgift, som uppgår till 500' kr. för varje kvadratmeter väningsyta som åtgärden har avsett. Beslut om åläggande av dessa avgifter meddelas av byggnadsnämnd, utom såvitt gäller tilläggsavgifter, vilka beslutas av domstol pä talan av allmän åklagare. Avgift skall inte utgå bl.a. om rättelse vidtages, innan fråga om ingripande har tagits upp vid sammanträde med byggnads-närand. Länsstyrelse får, om särskilda skäl föreligger, efter besvär nedsätta byggnadsavgift, som fastställts av byggnadsnämnd. Den tidigare kriminaliseringen bibehölls i fråga om överträdelse av de bestämmelser i byggnadslagen, vilka gäller regeringens prövning av frågor om tillkomst och lokalisering av industriell och liknande verksamhet.

Avkriminaliseringen av överträdelser på byggnadslagstiftningens område motiverades med att de böter som tidigare dömdes ut mänga gånger stannade vid belopp som utgjorde endast en bråkdel av värdet av det olovligt byggda. Ett sanktionssystem som var bättre ägnat att eliminera denna värdeökning ansågs ha större preventiv effekt.-'- i lagstiftningsärendet gavs bl.a. genom lagrådets yttrande (prop. 1975/76:164 s. 240 ff) en ingående belysning av olika aspekter på ett avgiftssystem av angivet slag.

1 se prop. 1975/76:164 bl.a. s. 17 ff.

Prop. 1982/83:87 120

l betänkandet SOU 1979:65-56 föreslås att bestäm-melserna flyttas till en föreslagen ny plan- och bygglag.

4.2.6 Miljöskyddsavgift

Med verkan fr.o.m. den 1 juli 1981 har införts en miljöskyddsavgift i railjöskyddslagen (1959:387). Miljöskyddsavgift skall utgå när särskilda föreskrifter och villkor som har meddelats för viss verksamhet har åsidosatts. Avgiften är i allt väsentligt knuten till det objektiva gärningsin-nehället i miljöskyddslagens straffbestämmelser. Dock föreligger den betydelsefulla skillnaden att det för ådömande av ansvar erfordras att den aktuella gärningen har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet under det att avgiften skall fä en strikt tillärapning. Avgiften skall med andra ord kunna åläggas så snart en överträdelse objektivt sett har konstaterats och oberoende av om överträdelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften skall bestämmas till ett belopp som motsvarar de ekonomiska fördelar som har uppkommit till följd av överträdelsen. Om full bevisning om storleken av dessa ekonomiska fordelar inte alls eller endast med svårighet kan läggas fram, skall avgiften få bestämmas till ett skäligt belopp. Avgiften skall vidare kunna nedsättas eller efterges, om särskilda skäl föreligger. Frågor om miljöskyddsavgift skall prövas av koncessionsnämnden för miljöskydd efter ansökan av naturvårdsverket.

Syftet med miljöskyddsavgiften är att det inte skall vara lönsamt att begå brott mot miljöskyddslagen. Bl-a. den omständigheten att den till sin karaktär påminner om en straffrattslig sanktion har ansetts böra föranleda att tillämpningen av avgiften skall vara obligatorisk, dvs. att naturvårdsverket är skyldigt att ansöka om uttagande av en avgift så snart det föreligger förutsättningar för

Prop. 1982/83:87 121

detta. Den strikta tillämpningen anses vara nödvändig för att miljöskyddsavgifterna skall få avsedd effekt. (Se prop. 1980/81:92 s. 55-50.)

4.2.7 Övertidsavgift

I betänkandet (SOU 1981:5) Ny arbetstidslag föreslär utredningen av vissa arbetstidsfrågor att en sanktionsavgift införs på arbetstidslagstiftningens område. Avgiften (övertidsavgift) skall enligt förslaget utgä vid överträdelser av bestämmelserna om högsta tillåtna övertid. Den skall för varje timme utöver tilläten övertid och för varje arbetstagare som har anlitats utgöra en procent av basbeloppet enligt lagen (1952:381) om allmän försäkring. Avgiftsskyidighet skall kunna åläggas den i vars verksamhet överträdelsen har begåtts, varvid i princip strikt ansvar skall tillämpas. Det föresläs dock att avgiften skall kunna jämkas eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger. Frågor om övertidsavgift föreslås bli handlagda av allmän domstol-efter ansökan av allmän åklagare.

Förslaget har motiverats bl.a. med att man genom ett system av det här slaget fär ökade möjligheter att motverka att överträdelser av arbetstidslagstiftningen medför ekonomisk vinst (se betänkandet s. 159).

4.2.8 Oljeavgift m.m.

Säljare och vissa förbrukare av mineralolja är enligt lagen (1957:343) om oljelagring m.m. skyldiga att bl.a. hålla lager av olja och att till viss del förvara detta oljelager i bergrum eller på annat bombsäkert sätt. Den som är lagringsskyldig kan enligt bestämmelserna i förordningen

Prop. 1982/83:87 122

(1957:344) om olje-vgift m.ra. åläggas att utge en sådan avgift bl.a. om han erhåller dispens från dessa skyldigheter eller om han, utan erhållen dispens, försummar vad sora åligger honom enligt lagringsbestämmelserna. Avgiften, som utgår med olika belopp för olika slag av oljor, beräknas med hänsyn till den mängd olja, sora avses med det icke tillåtna förfarandet, och efter den tid som detta förfarande har pågätt. Syftet med avgiften är att förhindra att den som inte fullgör lagringsskyldighet åtnjuter ekonomisk vinning av detta. I avgiften ingår överslagsraässigt beräknade kostnader för oljelagring (se närraare prop. 1957:144 s. 18 f och 50 f). Oljeavgiften debiteras och uppbärs av överstyrelsen för ekonoraiskt försvar. Om det är uppenbart att oljeavgiften avsevärt överstiger den vinning som den lagringsskyldige kan tänkas göra genom sin underlåtenhet, får överstyrelsen förordna om skälig nedsättning av avgiften. Om det, efter det att oljeavgift har debiterats, visas att den lagringsskyldige fullgör sina skyldigheter, fär överstyrelsen efter skälighet förordna om återbäring av oljeavgift som belöper på den tid sora skyldigheten har fullgjorts. Regeringen kan, om synnerliga skäl föreligger, förordna om befrielse från eller återbäring av oljeavgift.

I 33 § ransoneringslagen (1978:258) finns bestämmelser om en särskild avgift (överförbrukningsavgift) som kan komma i fråga om regeringen har beslutat att ransoneringsbestämmelserna i lagen på grund av krigsfara, fredskris e.d. skall tillämpas. Överförbrukningsavgift får åläggas en förbrukare som har använt mer ledningsbunden energi än som har tilldelats honom eller sora har misshushållat raed energi sora har tilldelats honom på ett sådant sätt att myndighet nödgas tilldela honom ytterligare energi. Avgiften, som enligt regeringens bestämmande åläggs av länsstyrelse, kristidsnärand eller annan myndighet, får bestämmas till högst fem eller, om särskilda skäl föreligger, högst tio gånger vederlaget för energin. Om den som har ålagts över-

Prop. 1982/83:87 123

förbrukningsavgift inte kunnat i väsentlig män påverka förbrukningen eller om det eljest föreligger särskilda skäl får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer befria honom från avgiften.

4.2.9 Vissa andra avgifter

I de fall som föri:t redovisats skall avgiften för en inträffad överträdelse erläggas till staten. I fråga om felparkeringsavgift tillfaller dock beloppet kommunen efter avdrag för statens administrationskostnader.

Bestämmelser om avgifter av delvis annat slag finns i lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik och i trafikskadelagen (1975:1410). Vissa trafikutövare får enligt den förstnämnda lagen ta ut tilläggsavgift av resande som inte kan förete giltig biljett. Trafikskadelagen ger trafikförsäkringsföreningen rätt till gottgörelse i form av trafikförsäkringsavgift. Denna tas ut av en försäkringspliktig som har underlåtit att teckna trafikförsäkring för motordrivet fordon. Tilläggsavgift bestäms i förhållande till det aktuella biljettpriset och trafikförsäkringsavgift i förhållande till den normala premiekostnaden för trafikförsäkring. Dessa avgifter eriäggs direkt till den som enligt bestämmelserna har rätt att ta ut dem. De har övervägande karaktär av privaträttsliga skadestånd.

4.3 Förslaget till ny förverkanderegel i brottsbalken

Som tidigare har nämnts är förslaget till nya förverkandebestämmelser avsett att ge möjlighet att förverka värdet av sådana ekonomiska fördelar som har uppkommit i anledning av brott begångna i utövningen av näringsverksamhet.

Prop. 1982/83:87 124

Lagförslagen utgörs av en ny paragraf, 3 a §, i brottsbalkens 35 kap. och av vissa ändringar i kapitlets 4 §.

1 den föreslagna 3 a § stadgas följande:

Har det i anledning av ett brott som är begånget i utövningen av näringsverksamhet uppkommit en otillbörlig förtjänst eller besparing för näringsidkaren, får värdet därav förklaras förverkat även när det inte följer av 1 eller

2 § eller annars har särskilt föreskrivits.

Vad som har sagts i första stycket gäller ej, om förverkande är obilligt. Vid bedömningen av om så är förhållandet skall bland andra omständigheter beaktas om det finns grundad anledning att anta att annan betalningsskyldighet som svarar mot den ekonomiska fördelen av brottet kommer att åläggas näringsidkaren.

Enligt 4 § i dess föreslagna lydelse kan förverkande i anledning av brott ske hos bl.a. näringsidkare som avses i

3 a §.

Med den föreslagna ordningen kan den sora är ansvarig för en överträdelse dömas till ett personligt straff, t.ex. böter eller fängelse, samtidigt som företagets ekonomiska fördel av brottet förverkas. Detta senare innebär att företaget blir skyldigt att betala det belopp dorastolen har förklarat förverkat.

4.4 Allmänna synpunkter på sanktionsavgifter

Departementsproraemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet avslutas med en sammanfattning av de synpunkter som i promemorian har redovisats i fräga om vinstbegränsande sanktionsavgifter. Sammanfattningen är av intresse som bakgrund till de överväganden sora görs längre fram i denna promemoria. Den återges därför här i sin helhet.

Prop. 1982/83:87 125

1. - Det tillägg till brottsbalkens förverkandebestämmelser
som har föreslagits i det föregående kan på vissa områden
behöva kompletteras. Ett avgiftssystem kan i detta hänse
ende erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regel-
överträdelser är särskilt frekventa eller speciella svå
righeter föreligger att beräkna storleken av den vinst
eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra
fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad över
trädelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samti
digt som samhällets behov av skydd på det aktuella området
är så framträdande, att inte bara den ekonomiska fördelen

i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras.

2. Avgifter bör fä förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den män de används på näringsregleringens område bör de vara knutna ti"ll särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap.

3. Bestämmelserna om beräkning av. avgiftsbeloppet bör i all möjlig utsträckning konstrueras sä att de utgår frän ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen -en parameter - som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall.bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall dä det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder sora leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.

4. Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör prövas om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller omi denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skall

Prop. 1982/83:87 126

vara försvarbar frän rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presu.mtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksammas att särskilda undantag från det strikta ansvaret även i dessa fall kan vara nödvändiga med hänsyn till förhållandena inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör sä längt möjligt vara preciserade, så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Det sistnämnda gäller även i fråga ora bestämmelser sora reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbeloppet.

5. Nägot hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade raot fysiska personer vara tillärapliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen - strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig ora mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå sora en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystera innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.

5. Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade pä sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen.

5 Överväganden 5.1 Allfnänt

Under senare är har en lång rad åtgärder vidtagits för att söka åstadkomma ett förbättrat skydd av den marina miljön. Både internationellt och nationellt har arbetet intensifierats. I pådrivande riktning har verkat flera stora oljekatastrofer efter olyckor med tankfartyg. Bland de mer påtagliga resultaten av det hittillsvarande arbetet kan nämnas 1978 ärs SOLAS- och MARPOL-protokoll och den nya svenska lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Insikten om hur nödvändigt det är att de skärpta konventionskraven snabbt börjar tillämpas blir allt mer påtaglig. SOLAS-protokollet med dess nya regler om inertgassystem pä oljetankfartyg, dubbel radar, dubblerade kontrollsystem i styrmaskineriet och skärpta bestämmelser ora inspektion och certifiering av fartyg har trätt i kraft internationellt den 1 maj 1981. Den svenska lagstiftningen har anpassats till de nya kraven (jfr bl.a. prop. 1980/81:83, TU 24, rskr 258). MARPOL-protokollet väntas träda i kraft kring årsskiftet 1982/83. Om man får en effektiv tillämpning av reglerna i detta kommer fartygen att successivt bli säkrare, och utsläppen frän fartygen kommer att minska. För Östersjöområdet gäller strängare utsläppsregler an för andra vattenområden genom 1974 års Helsingforskonvention. Den trädde i kraft i maj 1980 och blev, såvitt avser bestämmelserna om förebyggande av förorening från fartyg, gällande för samtliga Östersjö-stater den 3 maj 1981.

Mänga utsläpp av olja vällas av fartygsolyckor, sora i sin tur oftast beror på felaktigt beteende hos besättningen ombord. Mänga olyckor kan undvikas genom förbättrad utbildning, allsidig praktik och noggrant iakttagna vakt-hällningsrutiner. Den första IMCO-konventionen pä detta

Prop. 1982/83:87 128

område - 1978 års internationella konvention om normer för sjöfolks utbildning, certifiering och vakthållning - väntas träda i kraft m.ot slutet av nästa år.

Alla dessa internationella överenskommelser är naturligtvis bra i sig själva men blir utan verkan om de inte tillämpas allmänt på fartygen. I Europa har på senare är växt fram en ökad vilja att kontrollera fartygens och besättningarnas standard i hamnarna. Denna s.k. hamnstatskontroll tar inte bara sikte på landets egna fartyg utan även på utländska fartyg, särskilt sådana som kan misstänkas vara undermåliga i något avseende (s.k. sub-standard ships). Inom ramen för den s.k. Haagöverenskommelsen samarbetar Nordsjöstaterna, dvs. Belgien, Danmark, Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland, Nederländerna, Norge, Storbritannien och Sverige och dessutom numera även Grekland genom sina sjöfartsmyndigheter med sådan kontroll. I överenskom,melsen ges riktlinjer för kontroll av fartyg i regionens hamnar. Arbete har påbörjats pä en revision av Haagöverenskomraelsen i syfte att vidga dess tillärapnings-oraråde, både geografiskt och i sak, och att förbättra överenskommelsen även i andra hänseenden.

I Sverige har vidtagits och vidtas fortlöpande åtgärder för att förbättra sjösäkerheten och skyddet av den marina miljön. En översikt över såd?-a åtgärder finns i den nyligen framlagda prop. 1980/81:119 om miljösäkrare sjötransporter. Såvitt avser det förebyggande miljöskyddet behandlas där bl.a. förslag till farledsätgärder, trafikinformation, trafikföreskrifter, lotsning och miljösäkra kusttankfartyg.

Av det anförda torde framgå att det är nödvändigt med ett långsiktigt och målmedvetet arbete på bred front för att

Memorandum of Understanding between Certain Maritime Authorities on the Maintenance of Standards on Merchant Ships, 1978.

Prop. 1982/83:87 129

mi.nska miljöriskerna vid sjötransporter. Genom säkrare fartyg, säkrare farleder och säkrare navigation går det att minska risken för olyckor. Med miljösäkra kusttankfartyg enligt prop. 1980/81:119 och fartyg som uppfyller MARPOL-protokollets regler för nybyggda fartyg minskar riskerna för utsläpp även i sådana fall då fartygsolyckor inträffar. Åtgärder av detta slag förhindrar emellertid inte operationella utsläpp av olja eller andra skadliga äiiiinen. Så länge det framstår som lönsamt och tämligen riskfritt att släppa ut skadliga ämnen från fartyg får man räkna med att mindre nogräknade redare och befälhavare fortsätter att sätta sig över gällande förbud mot utsläpp. Även det ofta förekommande slarvet med överfyllning av tankar o.d. i hamnar kommer sannolikt att fortsätta, om inte berörda besättningsmän fär ett mer påtagligt tryck pä sig att vara utomordentligt noggranna vid lastnings- och lossningsoperationer.

Man har i och för sig anledning att räkna med att domstolarna kommer att ta intryck av den strängare syn pä brott mot utsläppsförbud som redvisas i prop. 1979/80:167 och att straffen för sådana överträdelser således kommer att skärpas även i rättstillämpningen. Man måste emellertid även i framtiden utgå frän att de straff sora utdöms inte verkar tillräckligt avskräckande på alla potentiella förövare av sådana brott.

För att fä till stånd en påtagligt förbättrad efterlevnad av gällande regler behövs kraftfullare åtgärder än de som nu stär till buds. Som har framhållits i prop. 1979/80:167 bör en ekonomisk sanktion med detta syfte vara utformad pä sådant sätt att den i vart fall eliminerar det vinstintresse som kan ligga bakora de medvetna utsläppen. Om den skall vara verkningsfull, måste den således göras sä ingripande att potentiella förorenare, i sin kalkyl huruvida det "lönar sig" att släppa ut t.ex. olja, inte finner det värt att ta risken. För att detta resonemang skall vara 9 Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 87

Prop. 1982/83:87 130

hållbart måste självfallet också möjligheten att upptäcka operationella utsläpp hållas på en godtagbar nivä. Risken för upptäckt torde nämligen generellt sett vara en av de mest återhållande faktorerna. Om man önskar få ett system med ekonomiska sanktioner så effektivt som möjligt, bör fortsatta åtgärder vidtas för att öka möjligheterna att upptäcka och identifiera fartyg som gör sig skyldiga till dagliga utsläpp.

En kraftfull ekonomisk sanktion torde vara ett verksamt medel även för att motverka vårdslösa utsläpp. Om redaren riskerar att drabbas av ekonomiska sanktioner kan man utgå från att han mer verksamt anvisar sina befälhavare att instruera besättningarna att vara noggranna och söka undvika utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen.

I de överväganden som görs i det följande måste med hänsyn till den betydande utländska trafiken pä Sverige särskilt beaktas vilka gränser som folkrättsliga principer eller bindande konventionsätaganden sätter för Sveriges möjligheter att göra ingripanden mot utländska fartyg.

5.2 Några grundläggande krav pä en ekonomisk sanktion vid vattenförorening från fartyg

Som har framgått av närmast föregående avsnitt måste upptäcktsrisken och den ekonomiska sanktionen vid vattenförorening från fartyg vara så ingripande att potentiella förorenare finner det alltför riskabelt att släppa ut skadliga ämnen och därför avstår frän detta. Det främsta kravet pä sanktionen måste således vara att den skall verka preventivt .

Internationell sjöfart är en näringsverksamhet där det råder synnerligen hård konkurrens. Ekonomiska överväganden spelar därför alltid en stor roll inom näringen. För att redaren skall få en frakt vinstgivande mäste han först ha

Prop. 1982/83:87 131

täckning för kapitalkostnader, dagskostnader och resekostnader. Konkurrensen på fraktmarknaden är ofta sä hård att det kan vara tillfälligheter, t.ex. i form av dåligt väder, som avgör om en viss resa går med vinst eller förlust. Särskilt i tider med pressade fraktmarknader måste redaren genom olika åtgärder försöka reducera kostnaderna. Ett sätt kan vara att försöka minska bemanningskostnader-na. Ett annat är att söka reducera liggetiderna i hamn så mycket som möjligt. En möjlighet att minska liggetiderna är självfallet att låta bli att lämna förorenad olja och andra rester till mottagningsanordningar i hamn. Kostnaderna för att ligga still i hamn är höga och, även om avfall kan lämnas utan särskild kostnad, kan det innebära avsevärda besparingar att i stället pumpa ut avfallet i havet när fartyget är under gäng. Kostnaden att ligga still i hamn varierar mycket mellan olika fartyg. Som exempel kan pekas på de beräkningar som har gjorts i bilaga 13 till betänkandet (SOU 1979:43) Ren tur - program för miljösäkra sjötransporter (se särskilt tabell 5). Där har kostnaden per timme för att ligga still beräknats för tankfartyg i tre olika storleksklasser enligt följande.

	800
2	500
5	500

Fartyqsstorlek i ton Timkostnad_____ i kj:.

3 000

30 000

300 000

Exemplet visar att kostnaden för liggetid i hamn - t.ex. för tankrengöring - för ett tankfartyg i den största storleksklassen uppgår till ca 135 000 kr. per dygn. Mot-uvarande siffra för 30 000-tonnaren är 50 000 kr. och för 3 000-tonnaren 19 000 kr.

Uppgifter som har lämnats till arbetsgruppen från ett antal svenska rederier visar att tidsätgången för att lämna oljerester till mottagningsanordningar i land varierar avsevärt med fartygets storlek. När det gäller att lämna förorenat barlastvatten redovisar ett rederi en tidsåtgång av tvä timmar för vart och ett av tre fartyg i

Prop. 1982/83:87 132

storleksklass mellan 2 000 och 4 500 ton. Mängden barlastvatten har varierat mellan 200 och 300 ton och den totala kostnaden på grund av tidsförlusten mellan 1 400 och 2 000 kr. För fartyg i 30 000-tonsklassen redovisar ett annat rederi en tidsförlust av ca sex timmar för lossning av barlastvatten och ca fyra timmar för intagning av fartyget till kaj. Mängden smutsigt barlastvatten har i detta fall uppgått till ca 7 000 ton. Den totala kostnaden för tidsförlusten uppgår till 18 000 kr. Det har påpekats att tidsförlusten varierar med mottagningsanordniiigens kapacitet att ta emot oljeresterna.

Den som mer eller mindre konsekvent släpper ut oljerester m.m. kan således undvika kostnader som belastar de laglydiga redarna. Besparingarna är ofta så stora att sanktionen måste vara ekonomiskt kännbar för att den skall ha någon verkan. De besparingar som kan göras kommer genomgående fartygets redare eller ägare till godo. Som en följd härav bör sanktionen vara kännbar för redaren eller ägaren till fartyget. Eftersom denne i allmänhet är en juridisk person måste sanktionen kunna tillämpas direkt mot juridiska personer, t.ex. aktiebolag.

En kännbar ekonomisk sanktion bör även motverka slarv och vårdslöshet vid hanteringen av olja och andra skadliga ämnen. Existensen av en sådan sanktion framtvingar mera omsorgsfulla instruktioner från redarna till sina befälhavare och därmed större noggrannhet frän besättningarnas sida.

För att sanktionen skall ge avsedd effekt bör den tas ut enligt principen om strikt ansvar. Ett företag bör alltså, vare sig det ägs av t.ex. ett aktiebolag eller av en enskild näringsidkare, kunna drabbas av en sanktion sä snart det konstaterats att en överträdelse av gällande regler har begåtts utan att det behöver bevisas att någon för överträdelsen ansvarig handlat uppsåtligen eller av oakt-

Prop. 1982/83:87 133

samhet. Även det strikta ansvaret kommer att resultera i att redarna hos sina befälhavare försöker inpränta vikten av att undvika utsläpp.

Ett annat krav är att sanktionen skall vara användbar mot såväl svenska som utländska fartyg.

Av effektivitetsskäl är det nödvändigt att kunna säkra betalning av sanktionen. Detta är inte minst viktigt när det gäller utländska fartyg som kanske besöker Sverige bara för en enstaka resa eller som, utan att anlöpa svensk hamn, passerar genom vårt sjöterritorium.

Till följd av konventionsåtaganden måste vi ha möjlighet till en snabb handläggning för att få sanktionen fastställd. MARPOL-konventionens artikel 7 anger nämligen att alla tänkbara ansträngningar skall göras för att undvika att ett fartyg otillbörligt kvarhålls eller försenas på grund av att ett rättsligt förfarande har inletts mot fartyget. Om fartyget kvarhålls otillbörligt eller försenas, skall det vara berättigat till ersättning för uppkomraen förlust eller skada.

Förfarandet måste ocksä inrymma garantier för en sakkunnig behandling av de tillämpningsproblem som det i praktiken inte torde vara möjligt att komma ifrån. Inte minst viktigt är att ha tillgång till kunskap om gällande konvention sbe st ämmel ser.

En sanktion får inte ha karaktären av skadestånd, eftersom skadestånds- och försäkrings frägor på detta område har en självständig reglering i bäde internationella överenskommelser och svensk lagstiftning.

Även om man kan tillskapa en ekonomisk sanktion som uppfyller alla dessa grundläggande krav måste det på nytt understrykas, att effekten av sanktionen till stor del

Prop, 1982/83:87 134

kommer att bli beroende pä möjligheten att upptäcka dem .gom gör sig skyldiga till utsläpp. Är det inte riskabelt frän upptäcktssynpunkt att göra utsläpp, kommer sanktionen inte att förhindra sådana. Det är därför väsentligt att övervakningen av våra farvatten hålls på en godtagbar nivä .

5.3 Kan böter, förverkande eller miljöskyddsavgift användas?

Det bör naturligtvis inte vara något självändamål att tillskapa en särskild ekonomisk sanktion för vattenförorening från fartyg, om man med fördel kan tänka sig en lösning inom ramen för det existerande sanktionssystemet. Här skall därför undersökas om någon existerande sanktion fyller de krav som har ställts upp i närmast föregående avsnitt. Vad som därvid kan vara av intresse att granska är dels bötesstraffet sådant det är utformat efter den 1 januari 1982, dels förverkande enligt förslaget i departementspromemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet och dels den nya miljöskyddsavgiften i miljöskyddslagen.

Sedan dagsbotsbeloppets storlek har höjts, kan böter uppgå till ansenliga belopp. Enligt brottsbalkens 25 kap. kan antalet dagsböter uppgå till högst 120, eller, som gemensamt straff för flera brott, till högst 180. Fr.o.m. den 1 januari 1982 kan dagsbotens storlek bestämmas till högst 1 000 kr. Detta innebär teoretiskt sett att böter kan upp gä till 120 000 kr. för ett enskilt brott och till 180 000 kr. såsom gemensam påföljd för flera brott.

Av förarbetena till reformen med dagsbotens storlek framgår att avsikten var att justera beloppens storlek med hänsyn till penningvärdets fall. Höjningarna av dagsbotsbeloppen är uttryckligen inte avsedda att rubba de prin-

Prop. 1982/83:87 135

ciper som f.n. ligger till grund för bestämmande av dessa. Ändringarna avses inte få betydelse för andra fall än då ett särskilt lågt eller särskilt högt dagsbotsbelopp skall bestämmas.

Dessa uttalanden i förarbetena ger klart vid handen att man inte kan räkna med några förändringar i domstolspraxis i fråga ora böters storlek av någon mera påtaglig betydelse i det sammanhang som här är aktuellt. Enbart böter som sanktion kommer därför inte i högre grad än i dag att avhålla potentiella förorenare från att fortsätta att släppa ut skadliga ämnen från fartyg. Den främsta invändningen mot bötesstraffet som sådant är emellertid, som tidigare har framhållits, att böter inte kan ådömas juridiska personer. Eftersom detta är ett ovillkorligt krav kan böter -med de nya högre gränserna för dagsbotens storlek - inte vara någon lösning på problemet.

Den föreslagna nya möjligheten till förverkande av otillbörliga förtjänster eller besparingar- hos en näringsidkare lider inte av de påtalade bristerna som är förknippade med böter. Det finns inte angivet nägon högsta gräns för det värde som kan förklaras förverkat och förverkande kan ske hos näringsidkaren även om denne är en juridisk person. För att förverkande skall få ske enligt den föreslagna 3 a § i 35 kap. brottsbalken krävs att förtjänsten eller besparingen har uppkommit i anledning av ett brott begånget i utövningen av näringsverksamhet. För att ett brott skall vara begånget krävs nästan alltid uppsåt eller oaktsamhet hos gärningsmannen. Så är fallet med överträdelser av utsläppsförbuden i 2 kap. VFL. Detta medför att det inte blir möjligt att använda principen med strikt ansvar, vilket i det föregående har framhållits som önskvärt. Man får också räkna med att det mänga gånger skulle vara förenat raed betydande svårigheter att beräkna värdet av den vinst eller besparing sora har uppkorranit till följd av utsläppet. Vidare måste beaktas att redaren med en sådan

Prop. 1982/83:87 136

ordning skulle slippa sanktionen, om det kan visas att utsläppet i realiteten inte har medfört någon vinst. En annan nackdel kan i vissa fall, särskilt när det gäller utländska fartyg, vara att polisutredning och åklagarens ställningstagande till frågan om eventuellt ätal ofta i praktiken måste avvaktas innan det kan bli möjligt att aktualisera förverkandefrågan. Önskemålet om att kunna genomföra en tillräckligt snabb process kan därmed inte garanteras .

Av det anförda framgår att inte heller den föreslagna förverkandebestämmelsen uppfyller de krav som måste ställas på en sanktion mot vattenföroreningar från fartyg.

Miljöskyddsavgiften motsvarar i flera avseenden de önskemål som tidigare har uttalats för vattenföroreningssanktionen. Miljöskyddsavgiften skall utgå enligt principen om strikt ansvar och skall påföras den som utövade den verksamhet i vilken överträdelsen skedde, oavsett om denne är fysisk eller juridisk person..En annan fördel raed miljöskyddsavgiften är att den avser förfaranden som innefattar störningar i miljön och således har samma syfte som den önskade vattenföroreningssanktionen. Positivt är också den uttryckliga möjligheten att säkerställa anspråk pä avgift med kvarstad.

Flera av de grundläggande dragen i miljöskyddsavgiften stämmer således överens med de önskemål som har uttalats beträffande vattenföroreningssanktionen. Det torde dock kunna diskuteras om det är lämpligt att använda koncessionsnämnden för miljöskydd som den myndighet som skall handlägga frågor om överträdelser av lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Innan man tar slutlig ställning till nämndens lämplighet för uppgiften bör man studera skälen till att koncessionsnämnden, sora är en förvaltningsmyndighet och inte en dorastol, har anförtrotts uppgiften att pröva frågor om miljöskyddsavgift.

Prop. 1982/83:87 137

I förarbetena till ändringarna i miljöskyddslagen (prop. 1980/81:92 s. 59) uttalades att valet av prövningsrayndig-het stod mellan de allmänna domstolarna och koncessionsnämnden. Till skillnad mot förverkandefrågor, som handläggs av domstol, skall det inte för uttagande av miljö-skyddsavr-ift krävas bevisning om att den aktuella gärningen beg.ltts uppsåtligen eller av oaktsamhet. En samordning av åtalsfrågan och frågan om påförande av miljöskyddsavgift för en och samma gärning framstod därmed inte som sj'-lvklar. Enligt föredragande departementschefen var det mycket viktigt att tillämpningen av de nya bestämmelserna blir enhetlig och att den kommer att handhas av ett organ sora har sakkunskap i och erfarenhet av sådana miljöskyddsfrågor som det är fråga om här. Eftersom koncessionsnämnden dessutom har en sammansättning som frän rättssäkerhetssynpunkt gör den likvärdig med de allmänna domstolarna förordades att nämnden skulle anförtros uppgiften att pröva frågor om miljöskyddsavgiften.

Vad som uttalats i fräga om att åtals- och avgiftsfrågorna inte behöver prövas samtidigt kan i C)Ch för sig gälla vattenföroreningssanktionen, eftersom även denna är förutsedd att utgå efter principen strikt ansvar. De främsta argumenten till förmån för koncessionsnämnden i förarbetena om miljöskyddsavgiften var att tillämpningen av bestämmelserna blir enhetlig och att den kommer att handhas av ett organ med sakkunskap i och erfarenhet av de aktuella miljöskyddsfrågorna; Koncessionsnämnden har dock en sammansättning och en uppbyggnad sora är hel.t anpassad till miljöskyddslagstiftningen i land, som i väsentliga avseenden skiljer sig från den ordning som gäller till sjöss. Eftersom nämnden,sålunda har en annan inriktning pä sin verksamhet torde den inte vara bättre skickad än andra tänkbara prövningsmyndigheter att handlägga ärenden rörande en vattenföroreningssanktion. För vattenföroreningssanktionens vidkommande kan det vidare diskuteras om det inte är en nackdel med hänsyn till fartygens rörlighet att ha

Prop. 1982/83:87 138

tillgäng till en prövningsmyndighet bara pä en enda ort i landet. Till en diskussion om detta återkommer vi i avsnitt 5.6.

En av de grundläggande förutsättningarna för att miljö-skyddsavgift skall kunna utgå är att överträdelsen har medfört ekonomiska fördelar för den sora utövar den miljöfarliga verksamheten (52 § miljöskyddslagen). Som kommer att visas i avsnitt 5.4 medför långt ifrån alla överträdelser av förbuden att släppa ut olja eller andra skadliga ämnen några ekonomiska fördelar. I många fall medför de i stället förluster. Att inrikta sanktionen enbart på sådana överträdelser sora medför ekonomiska fördelar skulle sannolikt medföra att huvuddelen av de vårdslösa utsläppen undgår den särskilda sanktionen. Detta är helt oacceptabelt.

Slutsatsen av det ovan sagda är att det blir nödvändigt att utforma en särskild sanktion mot vattenföroreningar från fartyg. Den bör i görligaste män anpassas till de krav som finns angivna i avsnitt 5.2. Det blir alltså fråga om en sanktionsavgift som helt anpassas till vattenföroreningslagstiftningens speciella förutsättningar och krav. Det faller sig naturligt att kalla avgiften för vattenföroreningsavgift. Vid utformningen av den bör självfallet beaktas de synpunkter på sanktionsavgifter som har lagts fram i departementspromemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet (en sammanfattning av dessa finns intagen i avsnitt 4.4 ovan). Vidare bör från miljöskyddsavgiften hämtas sådana element som passar för vattenföroreningsavgiften.

5.4 Vattenföroreningsavgiftens utformning

Redan inledningsvis "finns det skäl att erinra om de synpunkter på sanktionsavgifter som finns upptagna! punkt 3 i avsnitt.4.4, där det sägs.

Prop. 1982/83:87 139

Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör i all :nöjlic, utsträckning konstrueras så att de utgår frän ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen - en parameter - som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan vara utformad pä ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.

I prop. 1979/80:167 pekade föredraganden (s. 41) på svårigheterna att finna en lämplig parameter för avgiftsberäkningen. Det framhölls att de avgifter av liknande typ som redan existerar, såsom överlastavgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift, skattetillägg enligt taxeringslagen (1956:623) och tilläggsavgift enligt lagen (1976:655) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m., har naturliga och förhållandevis enkla parametrar, såsom överlasten, det undandragna skattebeloppet och kvadratmeter våningsyta, att utgå frän vid avgiftsberäkningen. Någon liknande naturlig parameter var det enligt föredraganden svårare att finna vid olagliga utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen. Förslag hade emellertid inte saknats. Nägon remissinstans hade föreslagit den beräknade vinsten av utsläppet som parameter, medan en annan hade förordat de uppskattade saneringskostnaderna som beräkningsgrund. Därtill kunde läggas skissen 1 betänkandet (SOU 1979:43) Ren tur - program för miljösäkra sjötransporter som utgick från de kostnader som den potentielle förorenaren förväntas undkomma: straffavgiften er-hälls genom att beloppet härför divideras med upptäckts-sannolikheten .

Innan vi går närmare in pä vilken parameter som skall användas bör det klargöras när vattenföroreningsavgift skall utgå och vem som skall vara betalningsskyldig för avgiften.

Prop. 1982/83:87 140

Avsikten med vattenföroreningsavgiften är att den skall vara en förstärkning av straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen från fartyg. Den skall vara så kännbar att den verkar avskräckande. Avgiften är emellertid inte primärt avsedd att utgöra någon ersättning för straffpåföljder. Kriminaliseringen bör bibehållas inte minst som ett uttryck för samhällets moraliska fördömande av dessa handlingar.

På samraa sätt som i straffstadgandena bör man vid avgiftsbeläggningen utgå från reglerna i 2 kap. VFL om förbud mot förorening från fartyg. Bestämmelserna där och i verkställighetsföreskrifterna överensstämmer med regleringen i konventionerna och kan fördenskull användas både för svenska och utländska fartyg. Avgift skall således utgå om skadliga ämnen släpps ut i strid raot förbud sora gäller enligt VFL 2 kap. 2 § första stycket eller raot 2 kap. 4 § eller i strid mot föreskrift som har meddelats med stöd av VFL 2 kap. 2 § andra stycket eller 2 kap. 3 §. Detta innebär att de objektiva kriterierna för brott och för avgiftsuttag stämmer överens. Enligt vad som har sagts i. avsnitt 5.2 bör det ur effektivitetssynpunkt krävas att avgift tas ut oberoende av uppsåt eller oaktsamhet hos gärningsmannen. Avgiftsskyldigheten bör således bygga på strikt ansvar. Den har i detta avseende samma konstruktion som miljöskyddsavgiften.

Med miljöskyddslagen som förebild kan man fråga sig om man inte bör medge vissa möjligheter att mildra den strikta tillärapningen genom att olika omständigheter i det enskilda fallet i viss utsträckning beaktas. Om man inte alls ger möjlighet till undantag från eller nedsättning av avgiften under vad som annars skulle ha utgått kan man räkna raed att lagstiftningen komraer att uppfattas som onyanserad och alltför sträng - särskilt som avgiften i enskilda fall kan komma att uppgå till förhållandevis stora belopp. Det bör därför finnas en möjlighet att sätta ned eller efterge

Prop. 1982/83:87 141

avgiften i sädana fall då det framstår som obilligt att ta ut full avgift. Denna möjlighet bör dock användas restriktivt.

Det bör understrykas att vattenföroreningsavgift inte bara skall tas ut när svenska eller utländska fartyg bryter mot utsläppsförbuden inom Sveriges sjöterritorium utan även när svenska fartyg gör sig skyldiga till otillåtna utsläpp inom andra vattenområden. Således skall avgift kunna tas ut om ett svenskt fartyg t.ex. har släppt ut olja i Medelhavet. En förutsättning härför bör dock vara att gärningen inte beivras i någon annan stat.

När det gäller frågan om ve.m som skall åläggas avgiften har vi redan tidigare framhållit att det i normalfallet är fartygets redare eller ägare som åtnjuter de eventuella ekonomiska inbesparingar som görs till följd av ätt oljeföroreningar släpps ut i vattnet i stället för att läranas till raottagningsanordningar i land. Redaren eller ägaren är den sora utövar den aktuella näringsverksamheten och det är därför naturligt att vattenföroreningsavgiften tas ut av honom. Avgiften skall kunna påföras honom oavsett om han är en juridisk person, t.ex. ett aktiebolag, eller en enskild näringsidkare. Detta innebär att det efter ett otillåtet utsläpp i normalfallet torde bli aktuellt att döma befälhavaren eller annan besättningsman till ansvar och dessutom ålägga fartygets redare eller ägare skyldighet att betala vattenföroreningsavgift. Eftersom redaren i normalfallet har det avgörande inflytandet över ett fartygs drift, bör han i första hand göras ansvarig för betalning av avgiften.

Vi övergår härefter till frägan om en lämplig parameter för vattenföroreningsavgiften. Trots att åtskilliga alternativ har övervägts har det visat sig vara svårt att hitta någon enkel och rättvisande parameter med vars hjälp man på förhand lätt skulle kunna avgöra vad en överträdelse

Prop. 1982/83:87 142

"kostar". Flera av de förslag som har förts fram tidigare har tydliga nackdelar, om de skall användas som ensamma parametrar.

Den beräknade vinsten av ett utsläpp är inte bara svår att räkna fram utan kan medföra icke önskvärda effekter i vissa fall. Det är visserligen möjligt att åtminstone schablonmässigt beräkna vinsten av en underlätenhet att lämna förorenat barlastvatten till en mottagningsanordning i land. Här kan den genomsnittliga kostnaden för fartygets hamnliggande användas. Något svårare kan det vara att beräkna vinsten av ett utsläpp av länsvatten, eftersom mängden och förhållandena i övrigt kan variera högst påtagligt och möjligheterna till godtagbar utredning är mer begränsade. Vid överfyllningar av tankar i hamn blir det i all-m.änhet inte fråga om att någon gör en vinst. Det blir snarare fråga om en förlust när olja går förlorad. Även vid överträdelser av 2 kap. 4 § VFL, som stadgar att utsläpp till följd av olyckshändelse skall begränsas så långt det är möjligt, blir det ofta fråga om förlust av last. Den beräknade vinsten som parameter leder således fel i åtskilliga fall och kan inte användas som ensam parameter. Detta innebär i sin tur att det inte är möjligt att upprätthålla parallellitet med miljöskyddsavgiften, som skall bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av överträdelsen.

En annan, tidigare föreslagen parameter är de uppskattade bekämpnings- och saneringskostnaderna. Den främsta invändningen mot denna är att man i sä fall kommer in på till-lämpningsomrädet för skadeståndskonventionerna och den lagstiftning som bygger på dessa. Inte minst av internationella hänsyn är det viktigt att vi håller i sär skade-ståndsfrägorna och vattenföroreningsavgiften. Till detta kommer att det som regel är ytterst svårt att på ett tidigt stadium, när avgiftsfrågan kan behöva prövas, bilda sig en uppfattning om bekämpnings- och saneringskostnader-

Prop. 1982/83:87 143

nas storlek. Bekämpnings fasen kan ofta bli utdragen pä grund av väderleksförhållandena eller därför att mängden olja visar sig vara större än vad man räknat raed från början. Saneringen kan dra ut på tiden i månader. Att uppskatta kostnaderna på ett tidigt stadium är därför regelmässigt omöjligt.

En idé som har framförts är att utgå från fartygets storlek genom att multiplicera dess dräktighet i bruttoregis-terton med dess maskinstyrka. Det säger sig dock självt att det inte går att få någon rättvisande avgift, ora man skall ta ut den enbart raed ledning av fartygets storlek. Ett mycket litet utsläpp frän ett stort fartyg bör inte medföra större avgift än ett stort utsläpp från ett litet fartyg.

.Mot bakgrund av dessa svårigheter att finna en enkel och rättvisande parameter har arbetsgruppen även övervägt ett mera flexibelt system, som skulle kunna medge hänsynstagande till alla nu angivna faktorer. Man skulle alltså kunna tänka sig en kombination av några av de nu näranda parametrarna. Med utgångspunkt frän dessa skulle den beslutande myndigheten efter en helhetsbedömning, där även andra faktorer kunde tänkas spela in, fastställa vattenföroreningsavgiftens storlek. Avgiftens storlek skulle i så fall lämpligen beräknas med hänsyn till ämnets skadlig-hetsgrad, utsläppets omfattning, platsen för utsläppet samt fartygets storlek. Skadlighetsgraden hos olika ämnen skiljer sig markant, från t.ex. kemikalier som tillhör kategori A till fast avfall såsom matrester. Olika oljors skadlighetsgrad varierar också. Man skulle därför kunna göra en graderad bedömning av olika ämnens skadlighetsgrad och ge en högre avgiftsfaktor för ett skadligare ämne än ett mindre skadligt. Utsläppets omfattning är ofta svårt att uppskatta, men man bör kunna utgå frän en relativt ungefärlig uppskattning om något annat inte är möjligt. Olika bedömningar skulle också kunna göras beroende på var

Prop. 1982/83:87 144

utsläppet har ägt rum. Det borde då vara allvarligare om det skett i särskilt miljökänsliga vattenområden såsom skärgårdar än om utsläppet har ägt rum i en oljehamn, där bekämpnings- och saneringsutrustning finns lätt tillgänglig. Fartygets storlek skulle bl.a. kunna användas för att räkna ut vilka besparingar som kan ha uppkommit till följd av att det inte överlämnat förorenat barlast- eller tankspolvatten till en mottagningsanordning.

En lösning av det här slaget framstår emellertid som tveksam ur flera synpunkter. Berörda myndigheter skulle inte ha nägra fasta kriterier som utgångspunkter för avgiftsberäkningen, nägot sora skulle kunna försvåra deras prövning och därmed också medföra längre handläggningstider.

En rad skäl talar för att avgiften bör vara uppbyggd på ett sådant sätt att det på. förhand skall vara känt vad en viss överträdelse "kostar". Arbetsgruppen har funnit att det är möjligt att göra upp tabeller där nägra av de förut nämnda beräkningsgrunderna finns medtagna. Enligt arbetsgruppens mening bör avgiften bestämmas med hänsyn till utsläppets art och om.fattning samt till fartygets storlek.

Det synes helt klart att man måste ha olika tabeller för olika slag av utsläpp. Sålunda fär särskilda avgiftstabeller göras upp för olja, kemikalier, fast. avfall och toalettavfall. Med utsläppets art avses här enbart dessa olika kategorier av föroreningar.

Redan tidigare har konstaterats att det ofta är svart att uppskatta ett utsläpps omfattning. Den främsta invändningen mot att använda utsläppets storlek som parameter avser just det förhållandet att det inte är möjligt att raed ledning av den påträffade mängden föroreningar med någorlunda exakthet sluta sig till hur stort det ursprungliga utsläppet e.Tentligen var. En sädan beräkning skulle inrymma

Prop. 1982/83:87 145

alltför mänga osäkerhetsfaktorer. Om vi håller oss till oljeföroreningar, kan bl.a. påpekas att olja beroende pä raffineringsgrad avdunstar olika snabbt, att ett oljebältes utbredning är beroende av vatten- och lufttemperatur samt vägrörelser. Vintertid kan olja driva in under isen och därigenom vara svår att upptäcka. - Det enda sora är säkert är att det ursprungliga utsläppet inte kan ha varit mindre än vad som påträffas, när utsläppet upptäcks.

Vanligtvis sker dessa upptäckter vid kustbevakningens flygspaning. Enligt vad arbetsgruppen erfarit, har kustbevakningen vissa möjligheter att med hjälp av fjärranalysutrustning och radar beräkna hur pass utbrett ett oljebälte är och att säkra bevisning genora fotografering. Man kan också från kustbevakningens fartyg ta prov av den flytande oljan för analys. Det bör också vara möjligt att fä fram exakta uppgifter om rådande vatten- och lufttemperaturer. En sammanställning av alla dessa uppgifter, eventuellt kompletterad med en undersökning av det uppbringade fartyget, bör snabbt kunna ge en någorlunda säker uppfattning om hur stort utsläppet allra minst har varit. Detta värde bör dä också kunna användas som en av parametrarna i avgiftssystemet .

Det kan naturligtvis göras gällande att en avgiftstabell som sålunda bygger på bl.a. ett med god säkerhetsmarginal fastställt minsta värde för utsläppets omfattning blir ett ganska trubbigt instrument. Den omständigheten att man på det här sättet tvingas arbeta med det minsta tänkbara värdet för utsläppets storlek kan emellertid kompenseras genom att man i systemet bygger in relativt höga avgiftsbelopp. Vi är också medvetna om att principiella betänkligheter kan resas mot att man på detta sätt ger systemet ett påtagligt bestraffande inslag. Häremot kan dock framhållas att syftet med vattenföroreningsavgiften inte bara är att göra det olönsamt att släppa ut föroreningar i havet utan även att ytterligare markera samhällets utomordentligt

10 Riksdagen 1982/83. 1 .samt. Nr 87

Prop. 1982/83:87 146

stora skyddsintresse mot sådant handlande. Det är ocksä fråga om en sanktion som riktas mot fartygets ägarintressen, vilka ofta inte är åtkomliga med straffrättsliga metoder. Dessa principiella betänkligheter bör därför inte få utgöra något avgörande hinder mot att utsläppets omfattning på det här sättet får ingå som en komponent i avgiftstabellerna.

När arbetsgruppen sålunda stannar för att använda ett minsta värde för utsläppets omfattning som delparameter sker det också mot bakgrund av ett pågående tekniskt utvecklingsarbete i fråga om att uppskatta volymen av ett oljeutsläpp, bl.a. genom användning av flygburen mikrovågsradiometer. Uppgifter frän kustbevakningen pekar på att möjligheterna att uppskatta utsläppens omfattning kommer att förbättras i framtiden.

Även om det vore önskvärt att man - för att inte komplicera systemet - håller sig till en enda parameter för varje art av utsläpp (olja, kemikalier osv.), synes det inte möjligt. Det framstår nämligen inte som rimligt att ta ut lika höga avgifter för lika stora utsläpp, om fartygsstorlekarna skiljer sig avsevärt. En avgift sora är hög för ett mindre fartyg skulle i många fall vara direkt lönsam att betala för ett större fartyg under förutsättning att det slipper ifrån liggetid i hamn. Det är således inte möjligt att göra upp enhetliga avgiftstabeller för små och stora fartyg och få avgifterna att verka avskräckande för de stora utan att de mindre drabbas orimligt hårt.

Arbetsgruppen finner mot bakgrund av det anförda att det är nödvändigt att i tabellerna bygga in fartygets storlek som en ytterligare grund för avgiftsberäkningen. Vilket mått för fartygets storlek som skall väljas kan diskuteras. Om man vill ha endast en avgiftstabell för oljeutsläpp, synes fartygets bruttodräktighet vara det riktiga måttet. Tabellen får dä avse bäde tankfartyg och torrlast-

utsläppt oljemängd i liter	Avgift i kr	för fartyg	i .-storlek (tdw)
utsläppt oljemängd i liter	upp till	5 001-	50 001-	100	001 tdw
	5 000 tdu'	50 000 tdw	100 000 tdw	och	större
mindre än 1 000	5 000 kr.	7 500 kr.	10 OCO kr.	12	500 kr.
1 000- 5 000	10 000 "	15 000 "	20 000 "	25	000 "
5 001- 25 000	20 000 "	30 000 "	40 000 "	50	000 "
25 001-100 000	40 000 "	60 000 "	80 000 "	100	000 "
100 001-500 000	80 000 "	120 000 "	150 000 "	200	000 "
500 001 och mer	150 000 "	225 000 "	300 000 "	400	000 "

Det bör understrykas att några mera inträngande analyser inte gjorts vare sig i fråga om storleksindelningen eller beloppen. Beloppen kan dock sägas vara i huvudsak representativa för arbetsgruppens uppfattning om den storleksordning som är önskvärd för att avgiften skall få den avsedda, preventiva effekten.-'-

Tabellen är avsedd för alla slag av oljor, såväl beständiga som icke beständiga sådana. Systemet skulle tali alltför komplicerat och svårhanterligt, om man skulle göra upp olika tabeller för olika slag av oljor.

För tydlighetens skull bör kanske ocksä anmärkas att tabellen enbart tar sikte pä den utsläppta mängden olja. Däri ingår alltså inte inte det vatten som den kan vara

Prop. 1982/83:87 149

uppblandad med. Om utsläppet exempelvis har avsett oljeblandat barlastvatten, är det enbart den däri ingående oljemängden som skall beaktas när avgiften bestäms.

Avgiftstabellerna skall tas in i författning. För att de skall kunna justeras utan alltför stor omgång bör de tas in i den till VFL anslutande förordningen (1980:789) ora åtgärder mot vattenförorening från fartyg.

Som tidigare har berörts kan det mänga gånger vara svårt att exakt uppskatta storleken av ett utsläpp. Särskilt svära att kvantifiera är de relativt vanliga utsläppen av maskinrumsoljor. Dessa är ofta inte sä stora, men det är ändå mycket angeläget att de motverkas. Om det inte är möjligt att göra någon närmare uppskattning av utsläppets storlek, skall ändock minimiavgiften, som även .i detta fall bör vara 5 000 kr., tas ut.

När det gäller problemet med att fastställa den nedre gränsen för avgiftsuttag skulle de regler som tillämpas i USA kunna tjäna som förebild. I fråga om olja anses där gränsen för förbjudna utsläpp ligga där oljekvantiteten förorsakar "a film or sheen upon or discoloration of the surface of the water or adjoir.ing shorelines or cause a sludge of emulsion to be deposi-ted beneath the surface of the water or upon £'joining shorelines". Sädana utsläpp är enligt uppgift från kustbevakningen förhållandevis enkla att konstatera och möjliga att i de flesta fall fotografiskt dokumentera.

Vattenföroreningsavgiften skall, i likhet med miljöskydds-avgiften, tillfalla staten.

I diskussionerna kring parameter frågan har arbetsgruppen huvudsakligen inriktat sina överväganden på oljeutsläppen, varför en viss reservation får göras för om den föreslagna parametern passar lika väl för andra typer av utsläpp. Det

Prop. 1982/83:87 150

synes dock inte föreligga några hinder mot att använda parametern även vid utsläpp av kemikalier, fast avfall eller toalettavfall. Beträffande dessa typer av föroreningar har från flera håll framhållits hur besvärande nedskräpningen med fast avfall är i kustvattnen. Bl.a. är det vanligt att stora plastsjok flyter omkring i vattnet. Vikten av att ingripanden görs raot denna typ av förorening har särskilt påtalats av Svenska båtunionen.

En av de stora fördelarna raed den föreslagna parametern är att det blir möjligt att göra upp avgiftstabeller för olika slag av vattenföroreningar. Härigenom blir det möjligt att förutse avgiftens storlek. Avgifterna mäste vara höga för att de skall fä den eftersträvade preventiva effekten. Redan offentliggörandet av en tabell med höga avgiftsuttag för t.ex. oljeutsläpp - i kombination med att avgifterna tas ut efter principen om strikt ansvar - torde verka påtagligt avhällande på ett stort antal potentiella förorenare. Snabba beslut om avgiftsuttag och effektiva verkställighetsåtgärder för att säkra betalning av avgiften -med åtföljande information i massmedia - kommer utan tvekan att förhöja den preventiva effekten.

Eftersom utsläpp i många fall orsakas av utländska fartyg blir det en viktig uppgift att upplysa dessa om gällande regler för avgiftsuttag. En effektiv tillämpning av ett system med höga avgiftsuttag, bör på sikt kunna reducera utsläppen från utländska fartyg påtagligt.

5 . 5 Säkerställande av betalning m.m.

Bland de i avsnitt 5.2 redovisade grundläggande kraven pä en vattenföroreningssanktion ingår möjligheten av att pä ett effektivt sätt kunna säkra betalning av den ålagda sanktionen. Detta är viktigt inte minst när det gäller ut-

Prop. 1982/83:87 151

ländska fartyg som kanske besöker Sverige bara för en enstaka resa eller passerar igenom svenskt sjöterritorium.

Den säkerhetsåtgärd som ligger närmast till hands är kvarstad på fartyget i enlighet med 15 kap. rättegångsbalken (rb). En av förutsättningarna för att kvarstad skall få beviljas är enligt 15 kap. 1 § RB i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 1982 att fartygets redare eller ägare genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara pä annat sätt undandrar sig att betala den skuld som motparten har visat sannolika skäl för.

Behovet av att belägga ett fartyg raed kvarstad kan bedömas efter den beredvillighet fartygets redare eller ägare visar när det gäller att ställa begärd säkerhet för vattenföroreningsavgiften. Mera våld än nöden kräver skall självfallet inte tillgripas. Ställs säkerhet för avgiften och andra eventuella krav bör fartyget få avsegla eller fortsätta sin resa. Detta överensstämmer med reglerna i det föreslagna utkastet till havsrättskonvention (Draft Convention on the Law of the Sea) i dess lydelse efter nionde sessionen av FN:s tredje havsrättskonferens i Geneve den 28 juli-29'augusti 1980.

Utsläpp till sjöss görs ofta av fartyg som inte skall anlöpa någon svensk hamn. Fartygen är då ofta pä väg till kontinenten. Sker utsläppet inom Sveriges sjöterritorium och utgör det en avsiktlig och allvarlig överträdelse av utsläppsförbuden kan fartyget vid behov uppbringas och tvingas in i svensk hamn för att där göras' till föremål för rättsliga åtgärder, bl.a. kvarstad. Ett sådant förfaringssätt strider inte mot 1958 års Genévekonvention ora territorialhavet och tilläggszonen, som Sverige visserligen inte har ratificerat men vars principer man sagt sig acceptera. Vissa inskränkningar gäller dock för ingripande mot främmande statsfartyg enligt lagen (1938:470) med vissa bestämmelser om främmande statsfartyg m.m. Det beskriv-

Prop. 1982/83:87 152

na förfaringssättet är vidare förenligt med reglerna i utkastet till havsrättskonvention.

Enligt vedertagna folkrättsliga principer kan svenska myndigheter inte på det fria havet ingripa - för att genomdriva straff- eller civilrättsliga anspräk - mot fartyg som släpper ut olja eller andra skadliga ämnen, om fartyget för en annan stats flagga. Svenska myndigheter kan där utöva sådan makt bara mot svenska fartyg. Dessa grundsatser modifieras i viss utsträckning av bestämmelsen om s.k. "hot pursuit" i artikel 23 i konventionen om det fria havet. Enligt denna äger kuststatens fartyg ta upp förföljelsen av ett främmande fartyg, som misstänks ha brutit mot dess lagstiftning, om förföljelsen påbörjas medan det främmande fartyget befinner sig inom kuststatens vatten eller inom "tilläggszonen". Förföljelsen får inte avbrytas; den måste vara "hot". Den upphör i det ögonblick det främmande fa-tyget kommer in på sitt eget lands eller tredje stats vatten. Det förföljda fartyget får innan jakten avslutas uppbringas och eskorteras tillbaka till kuststaten .

Inom den pågående tredje havsrättskonferensen synes det råda enighet om att kuststaterna äger rätt att utanför sin territorialgräns inrätta en s.k. ekonomisk zon med en bredd av högst 200 nautiska mil, räknat frän baslinjen. Inom denna zon skall kuststaten ha jurisdiktion bl.a. såvitt avser skyddet av den marina miljön. Om förslaget blir verklighet, kommer det i framtiden att bli betydligt vidgade möjligheter till ingripande mot utländska fartyg utanför landets territorialgräns.

Som har framhållits inledningsvis i detta avsnitt bör det finnas möjlighet att använda kvarstad som säkerhetsåtgärd. Vidare bör det utformas uttryckliga regler om möjlighet till ingripanden mot fartyg som har gjort sig skyldiga till utsläpp. Möjligheterna till ingripanden bör vara av

Prop. 1982/83:87 153

det slag som anges i 7 kap. 5 § VFL punkterna 1, 2, 4 och 5, dvs. förbud mot fartygets avgång eller vidare resa, förbud att påbörja eller fortsätta lastning, lossning, läktring eller bunkring, föreläggande att fartyget skall följa en viss färdväg och föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgå frän en viss hamn eller annan uppehållsplats .

Om det föreligger klara bevis för att ett fartyg gjort sig skyldigt till en avsiktlig och allvarlig överträdelse av utsläppsförbuden genom att t.ex. pumpa ut olja inom Sveriges sjöterritoriura, skall man frän svenska myndigheters sida kunna förfara på följande sätt. Förnekar man utsläppet på fartyget eller underlåter man att svara på radioanrop eller liknande eller vägrar man att ställa säkerhet för avgift, bör fartyget uppbringas innan det lämnar svenska farvatten t.ex. på västkusten. Fartyget bör dirigeras in till svensk hamn och förbjudas att avsegla antingen till dess säkerhet har ställts eller till dess frägan ora kvarstad har prövats. Kostnaderna för liggetid i haran är så stora att man kan räkna med att säkerhet i allmänhet kommer att ställas för avgiften.

I den internationella sjöfarten är det vanligt att säkerhet får ställas för ersättningsanspråk pä grund av vållade skador. Det är således inga nya och besvärliga rutiner som införs. Det bör också understrykas det önskvärda i att berörda myndigheter tillämpar smidiga rutiner och att fartygen får avsegla så snart säkerhet st:!llts och erforderlig bevisning säkrats.

5 . 6 Handläggande myndighet

I samband med diskussionen i avsnitt 5.2 huruvida miljöskyddsavgiften lämpligen kunde användas som sanktion även mot vattenföroreningar frän fartyg lämnades vissa synpunk-

Prop. 1982/83:87 154

ter på koncessionsnämnden som tänkbar prövningsmyndighet. Det konstaterades därvid att koncessionsnämnden av flera skäl inte är lämplig att handlägga sådana frågor.

Valet av prövningsmyndighet står därmed mellan administrativ myndighet och de allmänna domstolarna. Vid ett val mellan administrativ myndighet och domstol har lämnats följande sammanfattande synpunkter i departementspromemorian (Ds Ju 19.81:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet.

.Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlä:Tinas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när.avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. I sädana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen.

Vid ett val mellan administrativ myndighet och domstol spelar således parametern för avgiftsberäkningen en central roll liksom eventuella bedömningar av det subjektiva rekvisitet hos gärningsmannen. För vattenföroreningsavgiften skall gälla principen om strikt ansvar. Några bedömningar av det subjektiva rekvisitet blir därför inte aktuella. Den valda parametern - utsläppets art och omfattning samt fartygets storlek - blir inte helt okomplicerad att tillämpa men lämnar, som framgår av det föregående, knappast utrymme för några betydande skönsmässiga bedömningar från den handläggande myndighetens sida. Inget av de nyss angivna skälen, sora talar för en prövning av domstol, föreligger således här. Mot bakgrund av just dessa omständigheter - det strikta ansvaret och den preciserade beräkningsmetodiken - är inte heller det förhållandet att avgiften i vissa fall kan komma att uppgå till betydande belopp ägnad att utesluta handläggning vid administrativ myndighet, om detta är motiverat av andra skäl.

Prop. 1982/83:87 155

I den män det i ett ärende om vattenföroreningsavgift blir aktuellt med bevisupptagning och säkerhetsåtgärder i form av kvarstad blir däremot en domstolsprövning nödvändig. Administrativa myndigheter får inte själva hålla vittnes-och sakkunnigförhör, och kvarstad kan fr.o.m. den 1 januari 1982 beslutas enbart av domstol (eller koncessionsnämnden i fräga om miljöskyddsavgift). Arbetsgruppen utgår emellertid från att bevisupptagning och kvarstad inte kora-mer att behövas i mer än ett mindre antal av de ärenden, där vattenföroreningsavgift blir aktuell. Avslöjas ett oljeutsläpp omgående och är bevisningen mot förorenaren stark, kan man räkna med att avgiften i allmänhet blir betald. Inte heller möjligheterna till bevisupptagning och kvarstad medför att det blir nödvändigt att låta allenast domstol vara berättigad att besluta om vattenföroreningsavgift .

För handläggning av ärenden om vattenföroreningsavgift ställde arbetsgruppen i avsnitt 5.2 krav på en snabb och sakkunnig behandling. Inte i något av dessa avseenden torde domstol ha försteg före de administrativa myndigheter som är verksamma på området. De myndigheter som då närmast kommer i fråga är sjöfartsverket och tullverkets kustbevakning. Lämpligheten av att anförtro beslutsfunktionerna till någon av dessa myndig'neter bör därför studeras.

Sjöfartsverket är föreskrivande rayndighet när det gäller lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och deltar aktivt i det internationella samarbetet på detta område. En betydande del av den sammantagna kompetensen rörande regelsystemen på rättsområdet finns samlad hos sjöfartsverket. Verket har ocksä tillgång till egen juridisk expertis.

Kustbevakningen har till uppgift att bl.a. övervaka havet runt värt land och disponerar avsevärda resurser för detta ändamål. Huvuddelen av oljeutsläppen till sjöss upptäcks

Prop. 1982/83:87 156

av kustbevakningen, som ocksä tar oljeprover och analyserar dessa m.m. Kustbevakningspersonalen gör ingripanden av polisiär natur, t.ex. vid smuggling. Även kustbevakningen har tillgång till egen juridisk expertis.

Sjöfartsverket och tullverket genom sin kustbevakning är vidare exklusivt behöriga att besluta om ingripanden enligt 7 kap. 4-5 §§ VFL, dvs. förbud mot fartygs avgång och andra ingripande åtgärder. Sjöfartsverkets befogenhet att göra detta framgår direkt av VFL. Tullverket har enligt 7 kap. 3 § förordningen (1980:789) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg rätt att meddela sådana beslut, om sjöfartsverkets beslut inte kan avvaktas med hänsyn till att det behövs snara åtgärder för att förebygga, begränsa eller bekämpa föroreningar.

De grundläggande kraven på snabb och sakkunnig behandling uppnås enligt arbetsgruppens mening bäst, om man låter kustbevakningen eller sjöfartsverket besluta om vattenföroreningsavgift. I praktiken har kustbevakningen de bästa förutsättningarna att handlägga sådana ärenden. När ett utsläpp har upptäckts skall kustbevakningen redan enligt gällande ordning dokumentera detta och på platsen vidta åtgärder. Käri ingår att söka etablera kontakt med misstänkta fartyg och vid behov ta prov på dessa. Om det föreligger förutsättningar för att ta ut avgift är det i många fall en liten omgång att besluta avgift. Behöver ingripanden göras, t.ex. beordra in ett fartyg till "hamn, måste det göras skyndsamt för att fartyget inte skall försvinna. En ordning sora innebär att avgiftsfrägan handläggs inom kustbevakningen skulle enligt vad som tidigare har framgått även ligga i linje med de befogenheter som denna myndighet redan nu har i andra sammanhang. Arbetsgruppen har mot bakgrund av det anförda beslutat att föreslå att tullverket skall vara den myndighet som handlägger vattenföroreningsavgiften i första instans. I ett senare skede får övervägas vilken personal inom tullverket som skall

Prop. 1982/83:87 157

vara behörig att besluta vattenföroreningsavgift. Olika lösningar är där tänkbara. Man kan t.ex. lägga beslutanderätten på cheferna för bevakningskontoren i Sundsvall,. Stockholm, Malmö och Göteborg. Ett annat alternativ är att besluten meddelas av gränschefen.

Sjöfartsverket är inte praktiskt engagerat i havsövervakningen pä samma sätt som kustbevakningen. Man har dock fartyg och personal verksamma på och invid havet. Av denna anledning bör man inte avstå från att utnyttja verkets möjligheter att i brådskande situationer kunna göra ingripanden när ett utsläpp har ägt rum. Ett sådant ingripande skall genast anmälas till kustbevakningen, som därefter övertar handläggningen av ärendet. I mänga fall kan det vara lämpligt att personal från sjöfartsverket raed teknisk eller nautisk korapetens biträder kustbevakningen i mer komplicerade ärenden, t.ex. dä det gäller att vidta ingripanden av det slag som anges i 7 kap. 5 § VFL.

Ingripanden med stöd av 7 kap. 4 § första stycket, 5 eller 6 § VFL som har meddelats av annan myndighet än sjöfartsverket skall genast underställas verket. Underställningen görs hos sjösäkerhetsdirektören. Samma sak gäller om ett sådant beslut har fattats inom sjöfartsverket a-.- någon annan än sjösäkerhetsdirektören. Underställningsförfarandet är avsett att tjäna som garanti för att beslut som medför allvarliga ingrepp prövas av en person med särskild erfarenhet. Skälen för underställning gäller enligt arbetsgruppens mening med samma styrka när det gäller ingripanden för att säkra bevis för eller betalning av vattenföroreningsavgift. I sådana fall bör besluten emellertid underställas general tullstyrelsen och underställningen göras hos gränschefen.

Trots det nyss framförda antagandet att avgiften i normalfallet torde kunna beslutas utan alltför stor omgång mäste vi räkna med att det kommer att finnas fall, där rederiet

Prop. 1982/83:87 158

inte är berett att godta en förelagd avgift. Sådana bestridanden kan grundas på en rad skäl . Från fartyget kan man t.ex. hävda att man är oskyldig till utsläppet eller att detta varit väsentligt mindre än kustbevakningen påstår. För sådana och andra tvistiga fall måste tillhandahållas en möjlighet att få frågan prövad på ett sätt som tillgodoser kraven pä rättssäkerhet. Det bör lämpligen ske genom att saken hänskjuts till domstol.

Vilka domstolar bör då pröva frågor om vattenföroreningsavgift? Som har nämnts i avsnitt 5.5 mäste möjlighet till kvarstad finnas för att betalningen av avgift skall kunna säkras. Kvarstadsfrågor prövas efter den 1 januari 1982 överlag av tingsrätt, om rättegång inte redan pågår i högre instans. Prövning av avgifts frågorna bör ocksä ske i tingsrätt.

Även om det sålunda är klart att tingsrätt skall vara överprövningsmyndighet kan man överväga att styra mål av denna typ till tingsrätter med teknisk sakkunskap, dä främst vattendomstolarna med vattenöverdomstolen (Svea hovrätt) som andra instans-'-. Det bör i detta sammanhang nämnas att vattenöverdomstolen i miljöskyddslagen har gjorts till överinstans i förhållande till koncessions-näranden i mål om miljöskyddsavgift.

Vad som. komplicerar bilden om man vill överväga att anlita vattendomstolarna är att det redan finns vissa forumbestämmelser i VFL. Enligt 9 kap. 8 § handläggs bl.a. mäl om ansvar för brott som avses i lagen eller om utdömande av vite av tingsrätt som är behörig domstol enligt rättegångsbalken eller enligt 336-338 §§ sjölagen (1891:35 s. 1). De sist angivna är de tingsrätter som utsetts att vara sjörättsdomstolar, f.n. Luleå, Sundsvalls, Stockholms, Kalmar, Malmö, Göteborgs och Karlstads tingsrätter. All-

Jfr justitierådet Perssons yttrande pä s. 457-461 i prop. 1980/61:92 om ändring i miljöskyddslagen.

Prop. 1982/83:87 159

mänt sett kan sägas att sjörättsdomstolarna är geografiskt väl belägna för att uppfylla rimliga krav pä närhet räknat frän större hamnar. Någon nackdel för sjöfarten av det slag som tidigare pekades på beträffande koncessionsnämnden, som bara finns på en ort i landet, uppkommer således inte. I sädana ärenden som efter besvär hänskjuts till domstol kan det ibland samtidigt bli aktuellt med åtal mot t.ex. befälhavaren. Möjlighet bör då finnas att handlägga frågorna vid samma domstol. Vattendomstolarna finns på sådana orter att det i mänga fall inte blir möjligt med en samordning. Övervägande skäl talar för att använda den befintliga forumregeln i VFL även för prövning av vatten-för orening sa vgiften.

I departementspromemorian om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet pekades pä möjligheten att sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen. Med tanke på denna lagstiftnings speciella karaktär förefaller det lämpligt att göra på detta sätt i överprövningsären-den. En jämförelse med miljöskyddsavgiften, där naturvärdsverket för talan hos koncessionsnämnden, ger ytterligare stöd för detta. Enligt arbetsgruppens mening bör tullverket vara klagandens motpart i domstolsprocessen. Även anhängiggörande av kvarstadstalan vid domstol bör ombesörjas av tullverket.

Beslut enligt VFL får överklagas enligt 8 kap. 2 § samma lag. Meddelas inte särskilda bestämmelser för överprövningen av tullverkets avgiftsbeslut, sker överklagandet genom besvär hos sjöfartsverket eller regeringen. Detta innebär att det behövs särskilda bestämmelser om hänskju-tandet till domstol. Dessa kan konstrueras på olika sätt.

•'- Luleå, Umeå, Östersund, Stockholm, Växjö och Vänersborg .

Prop. 1982/83:87 I60

En lämplig förebild kan vara besvärsbestämmelserna i 10 § andra stycket lagen (1975:205) om felparkeringsavgift. Vissa modifieringar i den ordning som anges där behöver dock göras. Den som.vill klaga på ett avgiftsbeslut bör anhängiggöra sin talan genom besvär hos domstolen. Besvär shandlingen bör, på samma sätt som i 12 § förvaltningslagen (1971:290), ha komrait in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av avgiftsbeslutet. Detta bör annars kunna verkställas. Vid prövning av besvären bör, enligt förebilden i lagen om felparkeringsavgift - i den män annat inte sägs - lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden tillämpas.

5 . 7 Bevisfrägor m.m.

I det föregående har påvisats hur liten andel av de fartyg som släpper ut olja i havet som blir identifierade. Det har också framhållits att man.inte kan få en fullgod effekt av ens en så ingripande sanktionsavgift som den här föreslagna, om man inte kan hälla upptäcktsprocenten pä en godtagbar nivå. Rent tekniskt har möjligheterna att upptäcka utsläpp och identifiera lagöverträdare ökat under senare år, framför allt genom den utökade flygövervakningen och nya tekniska hjälpmedel sora används vid denna. Även andra metoder har prövats. Det har förekommit prov med partikelmärkning av olika oljor. Metoderna för att analysera oljeprover från utsläpp till sjöss undergår en kontinuerlig utveckling och förbättring.

I betänkandet (Ds K 1981:3) Partikelmärkning av olja i fartygs maskinrum och av lätta lastoljor m.m. finns en kortfattad beskrivning av kustbevakningens flygövervakning, som kan vara lämplig att återge här.

För reguljär havs- och kustövervakning bedriver tullverkets kustbevakning regelmässigt flygövervakning med tre flygplan. Syftet härmed är bl.a. att upptäcka överträdel-

Prop. 1982/83:87 161

ser av bestämmelser beträffande fiskets och sjötrafikens bedrivande, utnyttjande av kontinental sockeln,■ förbud mot utsläpp av olja m.m. Dä överträdelser konstateras dirigeras kustbevaknings fartyg till platsen för vidtagande av erforderliga åtgärder. Vid upptäckt av oljeutsläpp utför kustbevaknings fartyg provtagning och eventuella bekämpningsåtgärder. Flygplanen är utrustade raed ett avancerat navigations- och lägesbestämningssystem. Till detta system är kopplat, via en mikrodator, kamerautrustning bestående av två kameror. Samtliga flygplan är härutöver utrustade raed sidspanande radar (Side Looking Airborne Radar - SLÅR) för upptäckt av oljeutsläpp pä vattenytan även under mörker och dålig sikt. Ett av flygplanen är dessu-.om försett med en s.k. I R/UV-scanner (IR-inf raröd , UV-ultraviolett) som medger registrering av betydelsefull information om upptäckta oljeutsläpp. En närmare redogörelse om flygplanen och utrustningens funktion och användning finns i bilaga 4-'- .

F.n. är det tekniskt sett möjligt att frän kustbevakningens flygplan under olika väder- och 1jusförhällanden-med god säkerhet upptäcka operationella oljeutsläpp. Vid mörker och kraftigt nedsatt sikt kan det dock vara svårigheter att från flygplanet identifiera fartyg som misstänks för oljeutsläpp. I och med att det är möjligt att frän flygplanet bestämma fartygets exakta position finns det i vissa fall möjlighet att från exempelvis landbaserad radarstation följa fartyget till dess ett bevakningsfartyg kan skickas ut till det misstänkta fartyget för att identifiera detta.

För att flygövervakning skall kunna ha någon reell preventiv effekt krävs att flygplanen utnyttjas i så stor utsträckning att man på fartygen har anledning att känna sig kontinuerligt övervakade. Så är inte fallet f.n. Tillgängligt flygtidsuttag var för budgetåret 1979/80 ca 1 800 timmar. För budgetåret 1980/81 beräknas totalt högst ca 1 500 timmar kunna tas ut. Kostnaderna för flygverksamheten - inkl. frän Swedair leasade flygplan - uppgick under 1979/80 till ca 4,1 milj. kr. exkl. moms. För att flygövervakningen skall fä god preventiv effekt erfordras att flygtidsuttaget kraftigt ökas. Med hänsyn till att en stor andel av kostnaderna är att hänföra till fasta kostnader blir merkostnaden för ett ökat antal flygtimmar relativt liten. Om flygtiden ökar till 2 000 rimmar per år beräknar kustbevakningen att totalkostnaden stiger till ca 4,6 milj. kr. och vid 3 000 timmar till ca 5,5 milj. kr.

Redogörelsen finns även fogad till denna promemoria som bilaga 4. Som bilaga 5 har medtagits en presentation och bildbilaga från Rymdbolaget, Ny avancerad teknik för övervakning av oljeutsläpp i kustbevakningens fjärranalys flygplan.

11 Riksdagen 1982/83. 1 .samt. Nr 87

Prop. 1982/83:87 162

Flygfotografering är även internationellt det vanligaste sättet för att identifiera fartyg som släpper ut olja till sjöss. När ett flygplan direkt fotograferar ett utsläpp från ett fartyg och även fartyget med dess namn anses allmänt tillräckliga bevis föreligga mot fartyget. En läng rad stater skickar sålunda anmälningar till IMCO om utsläpp frän namngivna fartyg av olika nationaliteter. Utsläppen har i allmänhet fotograferats från flygplan. Flygfotografier av det slag kustbevakningen tar torde i allmänhet utgöra tillfredsställande bevisning i mål om vattenföroreningsavgift. Om fotografierna och annan tillgänglig bevisning entydigt pekar på att ett visst fartyg har släppt ut olja, bör invändningar frän befälhavarens eller redarens sida inte ha nägon framgång, om dessa inte förebringar godtagbara bevis för att deras fartyg är oskyldigt..

Kustbevakningens flygtidsuttag beräknas under budgetåret 1981/82 uppgå till 1 800 timmar. Merkostnaden för ett uttag av 3 000 timmar per är har beräknats till ca 1,5 milj. kr. Skulle en sådan ökning medföra en pätanligt högre identifieringsgrad än f.n. torde de satsade pengarna vara väl använda, eftersom den preventiva effekten sannolikt skulle resultera i avsevärt mindre föroreningar och därmed lägre kostnader och mindre skadeverkningar.

Av betänkandet (Ds K 1981:3) Partikelmärkning av olja i fartygs maskinrum och av lätta lastoljor m.ra. fraragår att det av tekniska skäl inte är möjligt att använda partikel-raärkningssystemet på rester av lätta lastoljor. Utförda försök med märkning av maskinrumsoljor har dock givit positivt resultat. Ytterligare försök behöver dock göras innan metodens tillförlitlighet kan bedömas.

Med stöd av 7 kap. 11 § andra stycket VFL får polismyndighet, sjöfartsverket eller kustbevakningen ta oljeprov ombord pä ett firtyg och för sådant ändamål avbryta farty-

Prop. 1982/83:87 163

gets resa, cm det inte leder till någon väsentlig olägenhet . .

5.8 Ekonomiska konsekvenser

såvitt det nu kan bedömas kommer tullverkets kustbevakning att fä svara för huvuddelen av arbetet med vattenföroreningsavgiften. Fastställandet av avgiften och delgivning av befälhavare eller redare synes inte medföra nägon sädan påtaglig utökning av de arbetsuppgifter kustbevakningen redan har att det behövs resursförstärkningar för det. Inte heller för sjöfartsverkets del torde nägon resursförstärkning behövas.

Arbetsgruppen har flera gånger i det föregående framhållit hur viktigt det är att utsläpp av olja och andra skadliga ämnen upptäcks och att de fartyg som gör sig skyldiga till utsläpp identifieras. Mot den bakgrunden är det viktigt att kustbevakningens flygspaning hålls på en godtagbar nivå. Som framgår av avsnitt 5.7 skulle en väsentlig utökning av flygtiden kosta förhållandevis litet. Medför en sådan ökning en påtagligt högre identifieringsgrad än f.n. torde de satsade pengarna vara väl använda, eftersom den preventiva effekten sannolikt skulle resultera i avsevärt mindre föroreningar och därmed även mindre kostnader och skador. F.n. pågår diskussioner inom ramen för det nordiska samarbetet ora ökad gemensam flygövervakning. Detta avses ske genom samordning och ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser. En ökad effektivitet uppnås också genom den successiva utvecklingen av raaterielen som sker inom befintliga anslagsramar. För att ytterligare förbättra flygövervakningen bör omprioriteringar kunna övervägas. Arbetsgruppen lägger inte fram något eget förslag till utökning av flygspaningen men utgår från att frågan fortlöpande bevakas av generaltullstyrelsen.

Prop. 1982/83:87 164

5.9 Upprättat lagförslag

I enlighet med det anförda hd.r arbetsgruppen upprättat ett förslag till ändring i VFL.

Förslaget har fogats till denna promemoria som bilaga 6.

Till komplettering av lagförslaget har utarbet,-ts ett utkTst till vissa ändringar i förordningen (1980:789) om vattenförorening från fartyg. Utkastet återfinns i bilaga 7.

5.10 Specialmotivering till lagförslaget

De föreslagna bestämmelserna om vattenföroreningsavgift blir så månaa att arbetsgruppen har funnit det 'lämpligt att sa.mla dem i ett nytt kapitel i VFL. Detta bör placeras som ett nytt 10 kap. omedelbart efter kapitlet om ansvar för brott mot VFL. Det nuvarande 10 kap. kommer därefter att få beteckningen 11 kap.

10 kap. 1 §

En särskild avgift (vattenföroreningsavgift) skall tas ut, om något av de förbud mot vattenförorening från fartyg som avses i 2 kap. 2 eller 3 § har överträtts och utsläppet inte 'är obetydligt. Detsamraa gäller om ett sådant utsläpp som avses i 2 kap. 4 § . inte har begränsats så längt det är möjligt.

Vattenföroreningsavgiften tillfaller staten.

såsom har framhållits i avsnitt 5.4 skall vattenföroreningsavgift - liksom straffstadgandet i 9 kap. 1 § VFL -utgå frän reglerna i 2 kap. VFL om förbud mot förorening från fartyg. Bestämmelserna där och i verkställighetsföre-

Prop. 1982/83:87 165

skrifterna överensstämmer med regleringen i konventionerna och kan därför användas för både svenska och utländska fartyg. Avgift skall således utgå om skadliga ämnen släpps ut i strid mot förbud som gäller enligt VFL 2 kap. 2 § första stycket eller mot 2 kap. 4 § eller i strid mot föreskrift som har meddelats med stöd av VFL 2 kap. 2 § andra stycket eller 2 kap. 3 §. Detta innebär att de objektiva kriterierna för brott och för avgiftsuttag stämmer överens. Avgift skall tas ut oberoende av uppsåt eller oaktsamhet hos gärningsmannen. Avgiftsskyldigheten bygger således på strikt ansvar. Avgiften är i detta avseende konstruerad på samma sätt som miljöskyddsavgiften.

Med utsläpp avses enligt definitionen i 1 kap. 2 § VFL varje utsläpp i havet eller andra vattenområden, såsom ut-strömning, kvittblivning, spill, läckage, utpumpning, utspridning eller uttömning. I samma paragraf finns även definitioner av bl.a. fartyg och skadligt ämne.' Vad- som avses med olja finns angivet i 2 kap. 1 § i sjöfartsverkets kungörelse (SJÖFS 1980:48) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.

För att avgift skall tas ut krävs inte, såsom för miljöskyddsavgiften, att överträdelsen har medfört ekonomiska fördelar. Bakgrunden till detta har belysts i avsnitt 5.4. Inte heller krävs det några särskilt kvalificerade utsläpp för att avgift skall utgå. Det finns således inget krav motsvarande miljöskyddslagens krav pä "betydande störningar för omgiv.ningen eller risk för sådana störningar". Intresset av att skydda olika vattenområden från förorening från fartyg är så stort att några dylika kvalificeringår i fråga om utsläppen inte kan upprätthällas. Däremot bör inte varje utsläpp, hur litet eller obetydligt som helst, medföra att vattenföroreningsavgift tas ut. Det framstår som särskilt betydelsefullt om man har höga minimiavgifter, såsom 5 000 kr. för ett utsläpp av olja. Ett utsläpp av ett par liter olja kan inte rimligen medföra en så hög

Prop. 1982/83:87 166

avgift. Var den nedre grä.nsen för utsläpp skall sättas torde l'äm.pligen böra bestämmas i rättstillämpningen. I lagtexten har begränsningen uttryckts sä, att avgift skall utgå om utsläppet inte är obetydligt. Vad man främst har att beakta är om den utsläppta kvantiteten är obetydlig. Den nedre gränsen bör emellertid kunna variera med hänsyn till ämnets farlighetsgrad.

Bestämmelsen i 2 kap-. 4 § VFL att ett utsläpp av skadliga ämnen som skett till följd av en olyckshändelse skall begränsas sä långt det är möjligt bygger på de undantag frän utsläpps förbuden som finns i konventionerna. Dessa undantag har t.ex. i bilaga I till Marpolkonventionen följande utformning. Utsläppsförbuden äger inte tillämpning i fråga ora

a) sådant utsläpp i havet av olja eller oljehaltig blandning som är nödvändigt för ett fartygs säkerhet eller för att rädda människoliv till sjöss, eller

b) sådant utsläpp i havet av olja eller oljehaltig blandning sora är en följd av en skada på fartyget eller dess utrustning

1) förutsatt att alla rimliga försiktighetsåtgärder har vidtagits efter det att skadan inträffat eller utsläppet upptäckts, i syfte att hindra eller så längt som möjligt begränsa utsläppet, och

2) utom när ägaren eller befälhavaren handlat antingen i avsikt att orsaka skada eller vårdslöst och med kännedom om att en skada troligen skulle bli följden, eller

c) utsl'äpp i havet av ämnen som innehåller olja och som
godkänts av landets myndigheter, när de används i syfte

Prop. 1982/83:87 167

att bekämpa särskilda föroreningsincidenter för att sä långt som möjligt begränsa skada på grund av förorening.

Har ett utsläpp skett till följd av en sådan olyckshändelse som här avses skall vattenföroreningsavgift bara tas ut, om utsläppet inte har begränsats sä långt det är möjligt. De krav som härvid ställs på besättningen framgår av b). Denna typ av utsläpp skiljer sig från de avsiktliga utsläppen och kan i rättstillämpningen tänkas medföra vissa problem. I mer tveksamma fall kommer sådana ärenden troligen att hänskjutas till domstols prövning.

2 §

Vattenföroreningsavgiften skall påföras fartygets redare eller, om redare saknas eller det inte kan fastställas vem som är redare, fartygets ägare.

Överiätelse av fartyget eller rederirörelsen befriar inte redaren eller ägaren från betalningsskyldigheten.

Att avgiften skall påföras redaren har nämnts flera gånger tidigare. Man kan dock fråga sig varför det skall vara möjligt att påföra ägaren avgift.

Pä flera ställen i VFL ställs krav pä eller ges möjligheter att ingripa mot fartygets redare eller ägare, t.ex. i 6 kap. 9 §, 7 kap. 8 § och 9 kap. 6 §. Den sistnämnda paragrafen föreskriver straff för redaren eller ägaren i vissa närmare uppräknade fall. Bestämmelsen motsvarar till väsentliga delar 24 § i lagen (1972:275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. I prop. 1972:38 uttalades (s.77) att alla fartyg inte har redare och att även ägaren därför gjordes ansvarig enligt paragrafen. Om det fanns redare skulle han emellertid i första hand ha ansvaret.

I de fall där det blir aktuellt att ta ut vattenföroreningsavgift torde det vara ytterligt sällsynt att ett far-

Prop. 1982/83:87 168

tyg inte har redare. I de allra flesta fall är det därför redaren som skall göras betalningsskyldig. Det kan dock tänkas fall, särskilt i fråga om utländska fartyg, där det kan vara sv.'.rt att klarlägga vem som är redare och där det är möjligt att via fartygsregister fä besked om vem sora är ägare. Av effektivitetsskäl är det angeläget att kunna vända sig mot ägaren i ett sådant fall. Sedan fär det ankomma pä ägaren och den eventuelle redaren att sinsemellan göra upp ora vera som slutligen skall stå för avgiften.

Begreppet redare finns inte definierat i svensk lagstiftning. Med begreppet förstås vanligen den som "reder" fartyget, dvs. handhar driften av det och bema.nnar det. I normalfallet är det inte svårt att fastställa vem som är redare. Vid uthyrning av ett fartyg i huvudsak obemannat, s.k. bareboat charter, är det förhyraren som driver och bemannar fartyget och som följaktligen är att betrakta som redare.

Som har framhållits i avsnitt 5.4 skall vattenföroreningsavgift påföras fartygets redare eller ägare, oavsett om denne är en fysisk eller ju'ridisk person. Det bör i detta sammanhang påpekas att särskilda ansvarighetsregler gäller delägare i partrederi enligt 40 § sjölagen. Partrederi formen är en mycket vanlig form för ägande av fartyg inte bara i Sverige utan även utomlands.

Av intresse här är vissa uttalanden i prop. 1980/81:92 om ändring i miljöskyddslagen om vem som är rätt avgiftssubjekt när en rörelse har överlåtits efter det att gärningen begicks men före avgif-cstalans väckande (s. 85 f.). Där uttalas bl.a. följande. Drevs rörelsen av en fysisk person när gärningen begicks, skall han svara för avgiften likaväl som för det straff som kan dömas ut för gärningen. Han har ju tillgodogjort sig fördelarna, även om han har överlåtit rörelsen. I fråga om verksamhet sora drivs av aktiebolag eller andra juridiska personer kan åtskillnad göras

Prop. 1982/83:87 169

mellan det fall dä överlåtelsen avser den verksamhet, t.ex. en fabrik, vari överträdelsen har begåtts. Anspråket pä miljöskyddsavciften riktar sig mot den förmögenhetsmassa sora hålls saraman av t.ex. ett aktiebolag. Att bolaget överläts inverkar sålunda inte ens i fall som gäller fåraansbolag på frågan om vem som är rätt avgiftssubjekt. Av samma skäl kan inte heller en överlåtelse av själva den anläggning vari överträdelsen har begåtts befria det 'överlåtande bolaget från ansvaret för miljöskyddsavgiften.

Samma principer bör gälla för överlåtelser av fartyg och rederirörelse. Eftersom sädana överlåtelser är mycket vanliga och man möjligen kan befara att skentransaktioner kan vidtas för att försvåra uttagandet av avgift, har en erinran av denna innebörd tagits in som ett andra stycke i paragrafen.

Vattenföroreningsavgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläppets art och omfattning samt fartygets storlek. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser meddelar n'ärmare föreskrifter om avgiftens storlek.

Utformningen av den s.k. parametern för vattenföroreningsavgiften har diskuterats utförligt i avsnitt 5.4. Såsom har angetts där skall man som utgångspunkt för avgiftsb.e-räkningen ta utsl'äppets art och vad utsläppet åtminstone har omfattat och sedan med ledning av en avgiftstabell, där olika belopp har tagits upp för olika fartygsstorlekar, avläsa avgiften. Exempel på en avgiftstabell för oljeutsläpp finns i avsnitt 5.4. Liknande tabeller skall finnas även för andra skadliga ämnen. Tabellerna bör beslutas av regeringen och tas in i förordningen (1980:789) om åtgärder mot vattenförorening frän fartyg. Vissa tabeller kan möjligen beslutas av myndighet under rege-

Prop. 1982/83:87 170

ringen. Det bör därför finnas en möjlighet till subdelegation .

Tillämpningen av vattenföroreningsavgiften bör - pä samma sätt som i fråga om miljöskyddsavgiften - vara obligatorisk. Om det föreligger förutsättningar för att ta ut avgift skall kustbevakningen besluta om sädan, om inte detta i särskilda fall skulle framstå som otillbörligt.

4 §

Vattenförorening_savgiften får sättas under vad som följer av de föreskrifter sora har meddelats med stöd av 3 § eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger.

Paragrafen motsvarar 55 § miljöskyddslagen och har liksom den till syfte att mildra effekten av den obligatoriska och strikta tillärapningen av avgiftsreglerna. Jämkningsmöjligheterna är enbart avsedda för undantagsfall. En tänkbar grund för nedsättning eller eftergift är att befälhavaren visar att han trots alla rimliga försök inte har kunnat lämna vattenföroreningarna till mottagningsanordning i land. Mot bakgrund av den utbyggnad av mottagningsanordningar som skett bl.a. i Sverige under senare år och med hänsyn till avgiftens preventiva syfte finns det inte anledning att tillämpa jämkningsmöjligheterna annat än i mycket speciella fall.

5 §

Frågor ora vattenföroreningsavgift prövas av myndighet som regeringen utser.

Myndighetens beslut ora vattenföroreningsavgift verkställs som domstols dom.

Frågan om handläggande myndighet har tidigare behandlats i avsnitt 5.6. I normalfallet skall avgiftsfrägorna handläggas av tullverkets kustbevakning, men även sjöfartsverket skall ha rätt att göra ingripanden i brådskande fall. Det-

Prop. 1982/83:87 171

ta bör framgå av förordningen (1980:789) ora åtgärder raot vattenförorening från fartyg. Ett skäl att inte ange myndigheternas namn i lagen är att det kan bli aktuellt med namnförändringar i framtiden på grund av förslag till sammanslagning av sjöfartsN-erket och kustbevakningen.

Ett avgiftsbeslut av tullverket bör verkställas som domstols dom. Detsamma gäller enligt 58 § andra stycket miljöskyddslagen för koncessionsnämndens beslut om miljöskyddsavgift (jfr prop. 1980/81:92 s. 466 f.).

6 §

För att säkra bevisning eller säkerställa statens anspråk på vattenföroreningsavgift får rayndighet som avses i 5 § och annan myndighet som regeringen utser meddela de förbud och förelägganden som är nödvändiga, såsom

1. förbud mot fartygets avgång eller vidare resa,

2. förbud att påbörja eller fortsätta lastning, lossning, läktring eller bunkring,

3. föreläggande att fartyget skall följa en viss färdväg,

4. föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgå från en viss hamn eller annan uppehällsplats.

Beslutas förbud eller förel'äggande skall 7 kap. 7-10 §§ gälla i tillämpliga delar.

Möjligheten till snabba och effektiva rayndighetsingripan-den är av väsentlig betydelse för att man skall uppnå goda resultat med vattenföroreningsavgiften. I detta syfte bör man, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.5, utnyttja relevanta möjligheter till ingripanden bland den "katalog" av åtgärder som finns uppräknade i 7 kap. 5 § VFL.

Har ett sådant förbud eller föreläggande beslutats av tullverket eller sjöfartsverket, skall det genast underställas gränschefen (jfr avsnitt 5.6).

Beslutas förbud eller föreläggande skall 7 kap. 7-10 §§ VFL gälla i tillämpliga delar. Detta innebär bl.a. att vite får sättas ut, att polismyndighet om det behövs skall

Prop. 1982/83:87 172

vidta åtgärder fö- att förhindra överträdelse av förbud mot fartygs avgång eller vidare resa samt att tull- och lotsmyndigheterna skall, så länge förbudet gäller, inställa de förrättningar för fartygets resa som ankommer på dem.

7 §

Till säkerställande av anspråk på vattenföroreningsavgift får domstol som avses i 9 kap. 8 § förordna om kvarstad. Därvid gäller i tillämpliga delar vad i 15 kap. rättegångsbalken är föreskrivet om kvarstad för fordran.

Paragrafen har en motsvarighet i 57 § miljöskyddslagen.

I den allmänna motiveringen har frågor om kvarstad behandlats i avsnitt 5.5. För att göra det möjligt att väcka talan vid sjörättsdomstol har en hänvisning gjorts till 9 kap. 8 § VFL. Att talan om kvarstad skall väckas av tullverket framgår av utkastet till ändringar i förordningen.

AV naturliga skäl kommer förordnanden om kvarstad i allmänhet att rent faktiskt avse det fartyg som har släppt ut skadliga äranen. Det finns emellertid inget som hindrar att annan egendom väljs för att säkerställa betalning av vattenföroreningsavgiften. Sålunda kan t.ex. ett annat av redarens fartyg bli föremål för kvarstad.

Förbud enligt 6 § bör inte gälla under några längre tidsperioder. Skulle säkerhet inte ställas och förbudet kommer att gälla mer än en vecka efter beslut om vattenföroreningsavgift har meddelats torde tullverket böra ansöka om kvarstad hos domstol.

8 §

Så snart betryggande säkerhet har ställts för vattenföroreningsavgift skall, om inte bevi.sning mäste säkras, förbud sora avses i 5 § eller kvarstad enligt 7 § upphävas.

Prop. 1982/83:87 173

ställs betryggande säkerhet för vattenföroreningsavgift bortfaller i allmänhet skälet för en säkerhetsåtgärd. Har bevisning hunnit säkras, skall säkerhetsåtgärden upphöra så snart som möjligt. Detta gäller oavsett ora myndighet har fattat ett beslut enligt 6 § eller om domstol har beslutat om kvarstad. Se vidare i avsnitt 5.5.

Myndighets beslut om vattenföroreningsavgift och beslut ora förbud eller föreläggande enligt 6 § överklagas genom besvär hos dorastol som avses i 9 kap. 8 §.

Besvärshandlingen skall ha kommit in till dorastolen inora tre veckor från den dag dä klaganden fick del av beslutet.

10 §

Vid prövning av besvär över beslut om vattenföroreningsavgift till'ämpas lagen (1945:807) ora handläggning av domstolsärenden. Därvid gäller för klaganden i tillämpliga delar vad sora är föreskrivet ora sökande.

I fråga om domstolsprövningen av vattenföroreningsavgift hänvisas till framställningen i avsnitt 5.6.

Genom att ärendelagen skall tillämpas kommer enligt 5 § vid förhandling inför rätten att i tillämpliga delar gälla vad i rättegångsbalken är stadgat ora huvudförhandling i tvisteraäl. En fördel är att det enligt samma paragraf är möjligt att avgöra ärendet i sökandens eller annans utevaro. Eftersom ärendet är tvistigt skall det prövas av minst tre och högst fyra lagfarna domare. Mot tingsrätts beslut får talan föras i hovrätten enligt 52 kap. rättegångsbalken.

Enligt försläget till ändringar i förordningen skall tullverket vara klagandens motpart.

Prop. 1982/83:87 174

Bilaga 6

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot

vattenförorening från fartyg

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1980:424) om åtgärder

mot vattenförorening från fartyg

de15 att nuvarande 10 kap. skall betecknas 11 kap., dels att i lagen skall införas ett nytt 10 kap. av nedan

angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap. Vattenföroreningsavgift 1 §

En särskild	avgift (vatten	föro-
reningsavqift)	skall tas ut.	om
något av de för	-bud mot vatten	för-
oreninq från fartvq som avses		i 2
kao. 2 eller 3	§ har överträtts
och utsläopet inte är obetydl		igt.
Detsamma gäller om ett sådant		ut-
släDD som avses	; i 2 kao. 4 §	inte
har begränsats	så långt det är
möjligt. Vattenföroreninqsavqiften		till-

3 §

Vattenföroreninqsavqi ften skall

bestämmas med		hänsvn till utsläo-
pets art	och	omfattninq samt far-
tvgets s	torle	k. Regeringen eller
den mvnd	ighet	som regeringen utser
meddelar	närmare föreskrifter om

avgiftens storlek,

4 §

Vattenföroreninqsavqiften fi	kr
sättas under vad som folier av	de
föreskrifter som har meddelats	med
stöd av 3 § eller efterqes, om
särskilda omständigheter förel:	Lg-

5 §

Frågor om vatten föroren i nasav-

gift prövas av	mvndighet		som	rege-
ringen utser. Myndighetens	beslut om		vatten-
föroreningsavgi	ft	verkställs		som

domstols dom.

-7 §

8 §

9 §

2.	förbud att pl	iböria eller
fortsätta lastning,		- lossninq,
läktring eller bunkring.
3.	föreläqqande	att fartvaet
skall	fölia en viss färdväg.
■4 .	föreläggande	att fartvqet
skall	anlöDa eller	avqå från en
viss haran eller annan uopehålls-
plats Be:	slutas förbud	eller föreläq-
gande	skall 7 kao.	7-10 iS'qälla i

liUämpliga delar.

Till säkerställande	av anspråk
oå vattenföroreningsavgift får
domstol som avses i	9 kap. 8 S
förordna om kvarstac	i. Därvid qäl-
ler i tillämpliga delar vad i 15-
kan. rättegångsbalken är föreskri-
vet ora kvarstad för	fordran.

Så	snart		betrvggande säkerhet
har st	ällts		för vattenförorenings-
ava ift	skall		, om inte bevisning
måste	säkras		, förbud som avses i
6 <; eller		kvarstad enligt 7 uop-

hävas.

Mvndighets	bes	;1'	ut om	vattenf ör-
oreninasavaift	och		besl	ut om för-
bud eller före	läggande			enligt 6 §
överklagas genom		b	9 svär	hos dom-
stol som avses	i	9	kao.	8 S.

Utsläppt oljeinängd i liter	Avqift i kr	. för fartvq	i storlek (tdw)
Utsläppt oljeinängd i liter	upD till	5 001-	50 001-	100	001 tdw
	5 000 tdw	50 000 tdw	100 000 tdw	och	större
mindre än 1 000	5 000 kr.	7 500 kr.	10 000 kr.	12	500 kr.
1 000- 5 000	10 000 "	15 000 "	20 000 "	25	000 "
5 001- 25 000	20 000 "	30 000 "	40 000 "	50	000 "
25 001-100 000	40 000 "	60 000 "	80 000 "	100	000 "
100 001-500 000	80 000 "	120 000 "	160 000 "	200	000 "
500 001 och mer	150 000 "	225 000 "	300 000 "	400	000 "

2 § och följande paragrafer skall innehålla tabeller för andra skadliga ämnen än olja.

6 S

Beslut	enliqt 10 kap.	6 s; lagen
(1980:424)	om åtqärder mot vatten-
förorening	från fartyg, som har
meddelats	av någon annan	än chefen
för genera	Itullstvrelsens	bevak-
ningsbvrå	(qränschefen),	skall
qenast und	erställas denne	. Beslut

som skall underställas får inte överklagas.

7 §

Mvndighets beslut varigenom

nåaon h	ar på	förts	vatten	förore-
ningsavgift		skall	delges	den	be-
slutet	avser	samt	fartvq	ets	befäl-
havare. Bes]	utas	förbud eller		före-
lägaand	e med	stöd	av 10	kap.	6 IS

Prop. 1982/83:87 181

Bilaga 2

Sammanställning av remissyttranden över departementspromemorian (Ds K 1981:8) Vattenföroreningsavgift

1 Remissinstanser

Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av riksåklagaren (RÅ), hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten i Göteborg. Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, rikspolisstyrelsen, brottsförebyggande rådet (BRA), chefen för marinen, sjöfartsverket. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), fiskeristyrelsen, statens naturvårdsverk, kommerskollegium, generaltullstyrelsen, statens brandnämnd, länsstyrelserna i Stockholms. Malmöhus, Göteborgs och Bohus samt Norrbottens län, de svenska ledamöterna av Nordiska oljeskyddsunionens råd. Sjöassuradörernas förening. Svenska bankföreningen. Svenska hamnförbundet. Svenska kommunförbundet. Svenska maskinbefälsförbundet. Svenska naturskyddsföreningen. Svenska petroleum institutet, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund, Sveriges fartygsbefälsförening. Sveriges kemiska industrikontor. Sveriges industriförbund, Sveriges redareförening, Sveriges varvsindustriförening och Sjösportens samarbetsdelegation.

RÅ har överlämnat yttranden från överåklagaren i Stockholm samt länsåklagarna i Malmöhus län, Ålvsborgs län samt Blekinge län och Kronobergs län. Rikspolisstyrelsen har överlämnat ett gemensamt yttrande från Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer. Kommerskollegium har bifogat yttranden från Stockholms resp. Skånes handelskammare medan länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län bilagt yttranden av Göteborgs, Lysekils och Sotenäs kommuner. Länsstyrelsen i Malmöhus än har bifogat yttranden från Landskrona kommun och Helsingborgs hamn. Fiskeristyrelsen har överlämnat yttranden från fiske-riintendenterna i nedre norra, nedre södra, östra och västra distrikten samt från fiskenämnderna i Östergötlands och Göteborgs och Bohus län.

Sveriges industriförbund har hänvisat till det yttrande som förbundet gemensamt med ytterligare näringslivsorganisationer avgav över departementspromemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet.

2 Remissyttrandena

2.1 Allmänna synpunkter

Så gott som samtliga remissinstanser vitsordar att det föreligger ett behov av ytterligare åtgärder för att motverka olagliga utsläpp

Prop. 1982/83:87 182

av olja eller andra skadliga ämnen från fartyg. Sålunda delar hovrätten över Skåne och Blekinge den i promemorian redovisade uppfattningen att de nu tillgängliga sanktionerna, böter och fängelse, inte är tillräckliga för att förhindra överträdelser av gällande bestämmelser på detta område.

Kammarrätten i Göteborg finner det angeläget att det görs kraftfulla ingripanden mot de omfattande utsläppen av olja och andra farliga ämnen från fartyg. Skadeverkningarna av sådana utsläpp begränsar sig inte till vad som kan iakttas under den närmaste tiden efter utsläppet, vilket redan det i många fall är av skrämmande omfattning. Ofta har man dessutom anledning att räkna med långvariga, i vissa fall bestående skador. All erfarenhet visar enligt kammarrätten att nuvarande sanktionsmedel inte är tillräckliga för att effektivt motverka vattenföroreningar genom oljeutsläpp o.d. Svagheterna i det nuvarande sanktionssystemet är att det krävs att skadan har uppkommit genom uppsåt eller oaktsamhet, vilket kan vara svårt att bevisa, och att det mestadels inte träffar den som ytterst drar vinning av överträdelsen, nämligen redaren eller ägaren av fartyget. Mot denna bakgrund framstår den föreslagna vattenföroreningsavgiften som ett lämpligt komplement till det nuvarande sanktionssystemet.

Länsåklagaren i Blekinge län och Kronobergs tån finner det, av samma skäl som låg bakom införandet av en överlastavgift, motiverat med att införa den föreslagna vattenföroreningsavgiften. Denna måste då ovillkorligen vara så ingripande att den får avsedd preventiv verkan. Det får anses uppenbart att de möjligheter som f.n. står till buds genom ådömande av bötesstraff är otillräckliga även om maximistraff skulle utdömas. Särskilt angeläget torde det vara att avgift kan påföras även juridiska personer.

Fiskeristyrelsen hälsar förslaget om vattenföroreningsavgift med tillfredsställelse. Det förhållandet att de operationella utsläppen klart överstiger utsläppen orsakade av olyckor både till antal och omfattning understryker kraftigt behovet av en sanktionsavgift, som är ekonomiskt kännbar.

Svenska naturskyddsföreningen framhåller att föreningen under mycket lång tid arbetat för att minska oljeföroreningen av världshaven och att man mot denna erfarenhetsbakgrund delar åsikten att ekonomiska styrmedel är ett ändamålsenligt komplement till internationella konventioner och andra administrativa styrmedel.

Sveriges fartygsbefälsförening anser att möjligheten att ta ul en avgift direkt från fartygets redare eller ägare är ett steg i rätt riktning mot att minska de förekommande avsiktliga utsläppen av bl.a. oljerester från fartyg och anför vidare.

De böter som i dag ådöms ansvarigt befäl ombord uppfattas i många fall som högst orättvisa eftersom utsläppen i de fall de är avsiktliga är ett resultat av alt rederiet eller yttre omständigheter som väder och vind och hårt pressat tidsschema för fartyget omöjliggjort för befälhavaren att hinna med att uppsöka en av de fåtaliga mottagningsanläggningarna. Berört befäl

Prop. 1982/83:87 183

har givelvis målsättningen att inle medverka till vattenföroreningen vare sig i svenska eller utländska farvatten.

Två instanser — .Sveriges advokatsamfund och Sveriges redareförening - ifrågasätter om det fmns etl reellt behov av en vattenföroreningsavgift. Sveriges industriförbund redovisar en principiellt avvisande ståndpunkt till sanktionsavgifter. Förbundet påpekar att sådana avgifter påförs efter relativt schablonmässiga grunder och utan hänsyn till betalningsförmågan hos ett företag, vilket gör att sanktionen kan slå mycket ojämnt och leda till en snedvridning av konkurrensen. En grupp vars intressen det fmns anledning att särskilt beakta inom ramen för ett system med sanktionsavgifter är de oprioriterade borgenärerna. Avsaknaden av billighetsöverväganden vid utdömandet av sanktionsavgifter kan leda lill företagels konkurs och drabba de opriorilerade borgenärerna håri. I ett allmänt setl svårt ekonomiskt läge kan därför ett strikt ansvar av typen sanktionsavgifter leda till en onödig utslagning av förelag. Industriförbundet understryker vidare atl den inom svensk straffrätt sedan länge etablerade skuldprincipen går förlorad vid ett system med sanktionsavgifter. Del är. framhåller förbundet, viktigt att samhället upprätthåller den principen även när del gäller överträdelser som har begåtts inom en juridisk persons verksamhet. En ohejdad utbyggnad av etl sanktionsavgiftssystem - ulan förankring i det allmänna rättsmedvetandet - där principen om bevisad skuld får stå tillbaka kan få menliga konsekvenser för hela den svenska straffrätten och regelsystemets preventiva effekter.

Nästan alla remissinslanser godtar att det införs en ekonomisk sanktion av det slag som har föreslagils i promemorian. Uttryckliga tillstyrkanden har sålunda lämnats av RA. överåklagaren i Stockholm, länsåklagaren i Blekinge län och Kronobergs län, länsåktagaren i Ålvsborgs län, hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten i Göteborg, Stockholms tingsrätt, Göleborgs tingsrätt, rikspolisstyrelsen, BRA, sjöfartsverket, statskontoret, fiskeristyrelsen, fiskeriintendenterna i nedre södra, östra och västra distrikten, fiskenämnderna i Östergötlands samt Göteborgs och Bohus tån, statens naturvårdsverk, Skånes handelskammare, generaltullslyrelsen, statens brandnämnd, lånsstyrelsen i Göteborgs och Bohus lån, Göteborgs, Lysekils och Sotenäs kommuner, länsstyrelsen i Malmöhus län, Landskrona kommun, Helsingborgs hamn, länsstyrelsen i Norrbottens län. Föreningen Sveriges länspolischefer. Föreningen Sveriges polischefer, de nordiska ledamöterna av Nordiska oljeskyddsunionens råd, Sjöassuradörernas förening. Svenska luimnförbun-del. Svenska kommänförbimdet, Svenska maskinbefälsförbundel, Svenska naturskyddsföreningen, Sveriges domareförbund och Sjösportens samarbetsdelegation.

Sveriges advokatsamfund avslyrker att man nu inför vattenföroreningsavgifter och anför.

Prop. 1982/83:87 184

Med hänsyn till att fall av vattenförorening från fartyg ofta inträffar och att dessa inte sällan är av allvarlig beskaffenhet måste samhället ha möjlighel all vidtaga kraftfulla och effektiva skyddsåtgärder. Dessa bör vara av såväl praktisk som juridisk art. Samfundet anser att behovet av juridiska möjligheter att ingripa mot fartyg som orsakar vallenförorening redan nu är rimligt väl tillgodosett medan resurserna att praktiskt övervaka vattenområdena och ingripa mot fartyg som genom utsläpp förorenar dessa inte på långt när är tillräckliga.

Sålunda fmns det straffsanktioner mot dem som är ansvariga för oljeutsläpp. Vidare fmns del i gällande lag byggd på internationell konvention strikt ersättningsansvar för skada vållad genom oljeutsläpp från lastade tankfartyg. Ersättningsskyldigheten är osedvanligt väl garanterad genom dels rederiernas protection-försäkring till mycket betydande belopp och dels den särskilda internationella oljeskadefonden (SFS 1973: 1199).

Motsvarande stränga skyddsreglering finns i princip inte för oljeutsläpp från land. Därvid skall beaktas atl utsläpp från land svarar för den dominerande delen av havsföroreningarna. Ett mindre anlal spektakulära katastrofskador från fartyg har fäst den allmänna uppmärksamheten på utsläpp från fartyg på ett sätt som måhända inte motiveras av dessas relativa betydelse för havsmiljön i stort. Vidare härrör de katästrofartade utsläppen inte från tankrengöring och andra operationella utsläpp utan från haverier, där den preventiva effekten av avgifter eller andra sanktioner är obetydlig. Katastrofutsläppen i samband med olyckorna med bl.a. Torrey Canyon och Amoco Cadiz har föranlett etl intensivt lagstiftningsarbete inom ramen för IMCO (International Maritime Consultative Organization). På den nautiska sidan arbetar man med trafikseparering, rapporteringsskyldighet etc. Vidare söker man utvidga strandstaternas befogenheter att ingripa vid hotande oljeskador. Slutligen pågår revision av 1910 års bärgningskonvention.

Mot bakgrund av de förhållandevis kraftfulla åtgärder, som sålunda vidtagits eller planeras just mot oljeutsläpp från fartyg, finner samfundet att det inte finns anledning för Sverige att just på detta område välja sanklionsformen administrativa avgifter. Dessa inger ju alltid allvarliga betänkligheter ur rättssäkerhetsynpunkt. I synnerhet då de enligt förslaget skall avse mycket höga belopp och handläggas av myndigheter vilka, såsom kustbevakningen, har obetydlig judiciell vana.

Samfundet vill därför inte tillstyrka att man nu inför vattenföroreningsavgifter ulan förordar att man tills vidare avvaktar - och aktivt dellar i -det internationella arbetet inom detta område. Härför talar också att en svensk reglering med all säkerhet praktiskt huvudsakligen kommer att kunna göras effektiv endast mot svenska fartyg och därmed i realiteten mest bli ytterligare en pålaga som drabbar endast svensk sjöfart.

Även Sveriges redareförening ifrågasätter del berättigade i att införa vattenföroreningsavgifter och anför.

Redareföreningen hyser den principiella uppfattningen att värnet mot miljöskador bör vara bästa tänkbara inom ekonomiska möjligheters ram. En ytterligare utgångspunkt måste vara att rättssäkerheten för de inblandade inte på något sätt åsidosätts. Från dessa utgångspunkter vill redareföreningen förutsättningslöst pröva om förslagen i departementspromemorian är behövliga och riktigt utformade. Den principiella uppbyggnaden av

Prop. 1982/83:87 185

regelsystem för sjöförhållandena bör i princip stämma överens med vad som gäller för landförhållanden.

Innehållet i promemorian visar att ett relativt litet antal fartygsutsläpp registreras varje år av kustbevakningen. I åtskilliga av dessa fall är den utsläppta mängden miljöskadliga ämnen ringa och påtagliga skador på miljön har inte påvisats. Utsläpp med större mängder olja eller andra skadliga ämnen hänför sig regelmässigt till olyckshändelser. I dessa fall uppstår också de svåra miljöskadorna. Det är också påfallande så få fartyg som har kunnat identifieras vid de registrerade operationella utsläppen. Vidare konstateras att övervägande mängd utsläpp härrör från landbaserade källor.

Vad nu sagts om innehållet i promemorian talar närmast för att de föreslagna åtgärderna är obehövliga eller att de i vart fall skulle få begränsad effekt.

Redareföreningen vill emellertid stryka under att samhället behöver vidta åtgärder för att skydda miljön mot vattenförorening från fartyg. Det viktigaste är då att använda metoder som helt eller delvis utesluter utsläpp. Det har i det föregående talats om förbättringar avseende fartyget och dess personal. Vidare måste här nämnas mottagningsanordningar i hamnarna och resurser för att följa fartygsrörelser till sjöss och därvid snabbt kunna upptäcka ev. utsläpp. Slutligen får inle glömmas bort viklen av alt ha en fullgod saneringsberedskap i det fall elt utsläpp uppstår. De nu nämnda åtgärderna måste premieras från samhällets sida.

Uppstår en förorening genom utsläpp finns redan nu regler om skadeståndsansvar för redaren.

Slraffregler och ev. ekonomiska sanktioner har visserligen en preventiv inverkan men denna bör inte övervärderas. I vart fall har sådana regler ingen betydelse för frekvensen av utsläpp på grund av olyckor.

Redareföreningen vill att statsmakterna i första hand inriktar sitt miljöskyddsarbete i dessa avseenden på aktiva insatser som förebygger utsläpp. Här'är de verkliga vinsterna för miljön att uppnå även om detta förorsakar samhället dryga ekonomiska åtaganden. Sanktioner av straffrätlslig eller ekonomisk art kan vara ett hjälpmedel. Föreningen ifrågasätter om en avgift skall uppfattas som en sanktion. Den är mera att uppfatta som ett pris för att få vidta en åtgärd. Föreningen ifrågasätter därför det berättigade i att ytterligare bygga ut nuvarande syslem genom att införa avgifter.

Redareföreningen delar dock den i promemorian framförda uppfattningen att inget av de nu existerande sanktionssystemen passar helt och hållet in på de krav som bör ställas på en sanktion på detta område. En rad olika skäl talar emellertid för atl de i promemorian föreslagna åtgärderna inle genomförs f.n. Samhället bör i stället särskilt inrikta sig på att på etl ekonomiskt godtagbart sätt lösa problemet med mottagning av oljeresler.

2.2 Utformningen av vattenföroreningsavgiften

Huvuddelen av remissinstanserna har godtagit den föreslagna utformningen av vattenföroreningsavgiften. En del instanser har dock pekat på de svårigheter som föreligger när det gäller att fastställa omfattningen av etl utsläpp.

Prop. 1982/83:87 186

Förslaget att avgift skall tas ul efter principen om sti-ikl ansvar, dvs. oberoende av styrkt uppsåt eller vårdslöshet hos gärningsmannen, har accepterats av alla instanser. Svenska naturskyddsföreningen understryker vikten av denna princip och betonar också skyldigheten för den handläggande myndigheten att utdebitera avgiften så snart förutsättningarna härför föreligger.

Eftersom utsläpp av föroreningar från fartyg nästan alltid torde kunna härledas till ett uppsåtligl eller oaklsamt handlande av någon person anser hovrälten över Skåne och Blekinge det inte från rättssäkerhetssynpunkt möta något hinder mot alt tillämpa strikt ansvar, trots atl ett sådant ansvar innebär ett betydelsefullt avsteg från vad som gäller som en huvudregel inom det straffrättsliga systemet. En förutsättning för detta är dock atl det - såsom föreslagits i promemorian - finns en möjlighet till eftergift eller nedsättning av avgiften. Hovrätten finner det dock angeläget atl förutsättningarna för eftergift eller nedsättning preciseras bättre och inte bara anges med "särskilda skäl".

Enligl Sveriges advokatsamfund synes det befogat att göra ansvaret för vattenföroreningsavgift strikt med hänsyn till svårigheterna atl bevisa vårdslöshet resp. att motbevisa en presumtion om vårdslöshet såvitt avser s. k. operationella utsläpp. Beträffande utsläpp till följd av fartygssamman-slötning, grundstötning och liknande haverier förhåller del sig annorlunda. Här saknas uppenbarligen det i övrigt förekommande behovet av prevention. Det torde också förekomma fall, där utsläppet helt klart inte kan tillvitas fartyget som vårdslöshet, exempelvis ett oskyldigt påseglat fartyg. Det bör klargöras bättre om strikt ansvar skall föreligga endast vid operationella utsläpp eller även vid "olyckshändelser", huruvida "olyckshändelse" avser varje kasuell händelse samt hur undantagen enligt Marpolkonventionen bil. I förhåller sig till I resp. 4 §§ i det föreslagna tionde kapitlet. Samfundet vill för sin del tillstyrka att ansvar för utsläpp efter haveri endast inträder om fartyget brustit i åtgärder för att begränsa utsläppet. Uttag av en betungande vattenföroreningsavgift kommer inte att uppfattas som skälig i fråga om exempelvis ett oskyldigt påseglat fartyg, som förmodligen redan genom kollisionen drabbas av kännbara ekonomiska konsekvenser.

Generaltullstyrelsen tar upp ett uttalande som gjorts i specialmotiveringen till lagförslaget (10 kap. 4 §). Där nämns som en tänkbar grund för nedsättning av vattenföroreningsavgift alt befälhavaren visar alt han trots alla rimliga försök inte har kunnat lämna föroreningarna till motlagningsan-ordning i land. Styrelsen kan inte anse att detta är ett godtagbart skäl. I det fall däremot då ett svenskt fartyg redan påförts en avgift av utländsk myndighet för ett utsläpp bör jämkningsmöjligheter föreligga i fråga om samma utsläpp.

Remissinstanserna har vidare allmänt anslutit sig till förslaget att avgift skall tas ut av fartygels redare eller ägare. Sveriges

Prop. 1982/83:87 187

redareförening anser att man bör överväga om det även skall finnas etl brukaransvar. Föreningen avser därvid främst fartygsoperatörs ansvar vid limecharterförhyrning. En sådan brukare av ett fartyg kan otvivelaktigt påverka driften på ett sådant sätt att avgiftsansvar för honom skulle vara rimligt. Redaren kan här visserligen skaffa sig ett visst skydd avtalsvägen. Situationer kan dock tänkas där det skulle vara rimligare med elt brukaransvar än ett redaransvar.

Huvuddelen av remissinslanserna har godtagit de föreslagna avgiftsparametrarna. En del instanser understyrker dock att de inte blir lätta att tillämpa i praktiken. Ett par instanser föredrar andra parametrar.

Statens naturvårdsverk, som är ansvarigt för att utreda frågor om miljöskyddsavgift, har i sitt yttrande jämfört den föreslagna vattenföroreningsavgiften med miljöskyddsavgiflen.

Sedan den I juli 1981 gäller, att den som överträtt en föreskrift, som meddelats med stöd av miljöskyddslagen (ML), skall påföras en särskild avgift (miljöskyddsavgift) om överträdelsen medfört en ekonomisk fördel för den som utövar den miljöfarliga verksamheten och betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Eftersom det ankommer på naturvårdsverket att utreda och föra talan om miljöskyddsavgift och denna avgift har flera likheter med den föreslagna vattenföroreningsavgiften anser naturvårdsverket att det är lämpligt atl göra en jämförelse mellan dessa avgifter och redovisa vissa - om än begränsade - erfarenheter av miljöskyddsavgiften.

Syftet med avgifterna överensstämmer helt, nämligen att det inte skall vara lönsamt att bryta mot bestämmelserna och atl den som gör det skall drabbas av en ekonomisk sanktion. När det gäller utformningen av förslagel om vattenföroreningsavgift föreligger dock vissa skillnader gentemot miljöskyddsavgiften.

För att miljöskyddsavgift skall kunna ulgå krävs således att överträdelsen medfört en ekonomisk fördel för företagaren. Något sådant krav har inte ställts upp vad gäller vattenföroreningsavgift. Skälet härtill anges vara, att alla överträdelser inte medför några ekonomiska fördelar. Enligt utredningen är det helt oacceptabelt all inrikta sanktionen enbart på sådana överträdelser som medför ekonomiska fördelar, eftersom huvuddelen av de vårdslösa utsläppen sannolikt skulle undgå den särskilda sanktionen.

Naturvårdsverket instämmer helt i utredningens bedömning. Erfarenheterna hittills av miljöskyddsavgiften visar, att det i många fall sannolikt kommer atl bli svårt för naturvårdsverket att styrka atl en överträdelse medfört ekonomiska fördelar. I vart fall kommer del att krävas betydande arbetsinsatser från naturvårdsverkels sida för att utreda frågan. Det framstår därför som rikligt atl inte ha något krav på att ett utsläpp skall ha medfört en ekonomisk fördel för att vattenföroreningsavgift skall kunna utgå. Skulle man ha det, går ett av de grundläggande motiven bakom avgiften förlorad, nämligen atl den skall kunna fastställas snabbt och enkelt och därmed få en förhöjd preventiv effekt.

De valda parametrarna för alt bestämma avgiftens storiek - utsläppets art och omfattning samt fartyget storlek - är väl valda då de både avspeglar utsläppens påverkan på miljön samt förorenarens kostnadssituation. De är dessutom förhållandevis lätta atl bestämma. Visserligen finns även

Prop. 1982/83:87 188

andra faktorer som är väsentliga i sammanhanget, t. ex. recipientens känslighet. Den parametern är dock förmodligen för komplicerad att fastställa i förhållande till vad det kan ge i rättvisa. Dä det är viktigt att bestämmelser-' na utformas så att de inte motverkar kraven på enkelhet och snabbhet har naturvårdsverket inga yrkanden om ytterligare parametrar.

En ytterligare skillnad gentemot miljöskyddsavgiflen är. atl det inle krävs några särskilt kvalificerade utsläpp för att en avgift skall kunna utgå. Miljöskyddslagens krav på "betydande störning för omgivningen eller risk för sådana störningar" återfinns inte i förslaget om vattenföroreningsavgift. Utredningen anser att intresset av att skydda olika vattenområden för förorening från fartyg är så stort att några dylika kvalificeringar inte kan upprätthållas.

Naturvårdsverket instämmer helt i utredningens bedömning och anser att förslaget om vattenföroreningsavgift i detta avseende är bättre än den utformning som miljöskyddsavgiften fått.

Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller atl det inte är någon enkel uppgift alt finna en naturiig och lättillämpad formel för all bestämma avgiftens storlek i skilda fall. Resultatet måste alltid bli en kompromiss mellan motstående intressen. Hovrätten anser emellertid alt den föreslagna formeln, där hänsyn tas till utsläppets storiek och till fartygsstorleken, bör kunna leda till resultat som fyller kraven på både effektivitet och rättvisa.

Kammarrätten i Göteborg delar den principiella synen i promemorian på hur valtenföroreningsavgiften bör utformas men vill sätta etl frågetecken för den i promemorian använda tekniken att ha ett intervallsystem för beaktande av mängden utsläppt olja. Enligt de resonemang som ligger till grund för tabellutformningen skall utgångspunkten för avgiftspåföringen vara den minsta mängd som fartyget kan beräknas ha släppt ut. Mot bakgrund härav synes det lämpligare att avgiften i princip bestäms efter den kvantitet, t.ex. efter antalet lOO-tal liler. som myndigheten finner (minst) ha släppts ut. Annars kommer betydelsen av om den utsläppta kvantiteten ligger över eller under en intervallgräns att bli oproportionerligt stor.

Föreningen Sveriges länspolischejer och Föreningen Sveriges polischefer anför i sitt gemensamma yttrande alt de i huvudsak inle har något att erinra mot förslaget till parametrar, som synes vara genomarbetat. Föreningarna menar dock att man skall kunna beakta även den omständigheten att ett utsläpp skett i etl särskilt känsligt vatten, förslagsvis genom en kraftigt förhöjd avgift.

Förslagen lill utformning av avgiften är enligl BRÅ:s uppfattning väl utförda och underbyggda. Det torde dock vara en fördel om avgifterna i tabellerna inte anges i fasta krontal. Genom en anknytning till basbelopp, aktuellt oljepris eller liknande kan den fördelen uppnås att ändringar inte behöver göras i samband med penningvärdeförändringar.

Enligt sjöfartsverkets mening är förslaget om en differentiering efter

Prop. 1982/83:87 189

utsläppets minsta tänkbara omfattning samt fartygets storiek inte helt tillfredsställande, då det trots allt förutsätter bedömningar som i vart fall med dagens tekniska resurser inte alltid kan förutsättas leda till ett helt korrekt resultat. Om emellertid begreppet utsläppets minsta tänkbara omfattning tillämpas restriktivt, dvs. så att ingen tvekan kan råda om att utsläppet hade minst den storlek som läggs till grund för avgiftsbestämningen, torde de föreslagna parametrarna - i brist på något bättre - väl kunna accepteras. Som parameter för fartygets storiek bör bruttodräktigheten användas. Den kommer inom en nära framtid att vara ett mått på fartygets totala storiek medan det ännu ej finns någon officiell bestämning av dödvikten.

Fiskeristyrelsen anser att vattenföroreningsavgiften, utöver sin förstärkande och avskräckande verkan, även kan fylla en angelägen reparativ funktion. Avgiften bör få användas för att motverka skador på fisk och fiske. Liknande tankegångar låg bakom införandet av den allmänna fiskeavgift som enligt 2 kap. 10 § vattenlagen kan utdömas till befrämjande av fisket i landet vid byggande i vatten. Fiskeristyrelsen föreslår att lagförslaget kompletteras i detta avseende.

GeneraltuUstyretsen anser det önskvärt att man har endast en avgiflslabell för oljeutsläpp från fartyg. Den tabellen bör gälla alla slag av fartyg. Dödvikten är därvid olämplig som parameter. Många fartyg (passagerar-, fiske- och bogserfartyg m.fi.) saknar dödvikt. Det finns vidare ingen officiell fastställelse av dödvikten utan redaren kan efter eget skön variera denna. Bruttodräktigheten blir i det nya skeppsmätningssystemet enligt 1969 års internationella skeppsmätningskonvention, som träder i kraft i år, det enda användbara officiella måltet pä ett fartygs storiek. Bruttodräktigheten är därför enligt styrelsens mening den riktiga och bästa parametern och man bör med hjälp av den kunna täcka in alla slag av fartyg.

Sveriges domareförbund delar uppfattningen att det av praktiska skäl är önskvärt atl så långt som möjligt schablonisera avgifterna och därigenom begränsa inslagen av skön i avgiftsbesluten. Under alla omständigheter är detta nödvändigt om besluten, såsom föreslås, skall fattas av administrativ myndighet. Mot bakgrund härav har förbundet ingen erinran mol förslaget att i särskilda tabeller ange avgiftstaxor för utsläppen efter dessas art. omfattning och fartygets storlek. En naturlig strävan att av rättviseskäl vilja nyansera avgifterna får givetvis alltid balanseras mot önskvärdheten av att tillskapa ett enkelt och förutsebart taxesystem. Förslaget att använda utsläppels omfattning som delparameter — i och för sig naturligt - leder till att avgifterna kommer att fastställas efter hur stort utsläppet allra minst har varit, och om del inle är möjligt att uppskatta utsläppets storlek skall ändå en minimiavgift utgå. Det kan förutses att bevissvårigheter rörande utsläppets omfattning blir vanligt förekommande. Detta måste vägas in i prövningen av vilken myndighet som är mest lämpad att besluta om avgift.

Sveriges advokatsamfund finner det otillfredsställande all ta ställning till

Prop. 1982/83:87 190

ett förslag där en av de väsentligaste frågorna, nämligen avgifternas höjd, endast finns skisserad. Samfundet anser också att frågan om avgifternas storiek skall avgöras av riksdagen och inte i administrativ ordning. Det är inte acceptabelt atl etl fåtal ertappade "syndare" får bära konsekvenserna av de nu erkänt undermåliga övervakningsresurserna, om detta resulterar i avgifter av sådan storlek som kan bli oöverkomliga för mindre rederiföre-' tag. Samfundet vill förorda att man vid fastställandet av avgifislabellerna gör jämförelser med den praxis, som föreligger beträffande miljöskyddsavgifter. Det borde resultera i all avgifterna blir lägre än dem som skisserats i promemorian.

Sveriges redareförening anser att det är mycket svårt atl bestämma utsläppets art och omfattning. Bestämmandet av utsläppels minsta omfattning måste med hänsyn till alla osäkerhetsfaktorer göras restriktivt. Redareföreningen släller sig synnerligen tveksam lill om det verkligen finns tekniska förutsättningar för att denna bedömning skall kunna ske på ett rättssäkert sätt. Tabellkonslruklioner i sådana här sammanhang leder till administrativa krångligheter. Innehållet i den tabell som presenteras inne i texten och i utkastet till förordning är dock förhållandevis acceptabelt, men här kvarstår mycket arbete med att göra tabeller för andra skadliga ämnen. Inte heller har man försökt precisera skillnaden mellan tankfartyg och torrlastfartyg. Föreningen finner dock last- resp. bunkerkapaciteten lämpliga som parametrar. Vidare förutsätter föreningen att den skisserade tabellen avser s. k. operativa utsläpp och alt vanliga bevisregler gäller när avgift ifrågasätts enligt 10 kap. I § första stycket andra meningen i lagförslaget.

Även Sveriges varvsindustriförening är tveksam i paramelerfrågan. 1 många fall måste det vara myckel svårt att fastställa hur stor den utsläppta oljemängden är, framför allt när det gäller icke beständiga oljor. Det torde t.ex. vara mycket svårt att avgöra oljehalten i barlastvatten, såvida inte fartyget är utrustat med en fungerande oljehaltmätare.

Sjösportens samarbetsdelegation har uttalat sig särskilt om fastställandet av en nedre gräns för avgiftsuttag.

I dagens miljöforskning och debatt görs gällande att motordrivna fritidsbåtar, främst sådana med ulombordsmotorer, skulle orsaka vissa skadeverkningar på vattenmiljön genom utsläpp av olja. Även om denna ringa mängd olja medför viss skada torde utsläpp i denna form ändå icke kunna läggas den enskilde bålägaren till last. Orsaken till denna förorening får anses ligga i konstruktionen hos motorer och möjligen bearbetas utifrån detta faktum.

Det är SSD: s uppfattning all fritidsfartyg som avsiktligt, genom utsläpp, vållar större oljeföroreningar självklart skall drabbas av såväl straff som valtenföroreningsavgiften. Men den lill vattenföroreningslagen anslutande kungörelsen utfärdad av sjöfartsverket synes icke vara så klart utformad att det med önskvärd tydlighet framgår hur ansvarsfrågan med avseende på fritidsbåtar skall uppfattas.

Prop. 1982/83:87 191

Många remissinstanser betonar viklen av att avgiftsbeloppen är höga för att avgiften skall få en preventiv effekt. Några instanser, däribland länsstyrelserna i Malmöhus och Göteborgs och Bohus län och Föreningarna Sveriges länspolischefer resp. polischefer, anser att avgifterna i tabellskissen är för låga. Fiskenämnden i Östergötlands län understryker vikten av höga avgifter. I annat fall är risken stor att avgifterna i stället uppfattas som betalning för tillstånd att sprida förorening. Svenska naturskyddsföreningen framhåller att de föreslagna avgiftstarifferna relativt snabbi kan befaras bli verkningslösa på grund av penningvärdeförändringar. Enligt föreningens mening är avgifterna för låga redan i dag. Det vore av denna orsak önskvärt att avgiftens avskräckande verkan ökas genom en indexreglering eller att den på annat sätt kopplas till den aktuella prisnivån.

Statskontoret anser del vara svårt att fastställa avgiftstabeller. Detta gäller redan för oljeutsläpp och i än högre grad för kemikalieutsläpp. Statskontoret drar den slutsatsen att storleken av valtenföroreningsavgiften vid tillämpningen av VFL i betydande grad kommer att fastställas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. För atl man skall få till stånd en praxis på området bör denna prövning till en böijan lämpligen ske i domstol (liksom beträffande varselavgiften vid vissa driftsinskränkningar hos företag) eller i koncessionsnämnden (liksom beträffande miljöskyddsavgiften). På längre sikt, efter en utveckling inom bl.a. mätmetod- och analysmetodområdet och efter prövning av många enskilda fall, kan del bli aktuellt att bestämma valtenföroreningsavgiften i administrativa former.

RRV redovisar utförligt sin syn på hur avgiften skall utformas och förordar atl den konstrueras enligl en annan modell.

Den föreslagna vattenföroreningsavgiften samt möjligheterna att utdöma straff och skadestånd måste enligt RRV bedömas i ett sammanhang. Vattenföroreningsavgiflen kan ses som ell sidoordnat komplement till de två övriga påföljderna i det att vattenföroreningsavgiften eliminerar det ekonomiska motivet för olagliga utsläpp. Arbetsgruppen synes emellertid dessutom vilja ge vattenföroreningsavgiften rollen att förstärka straffet eller skadeståndet i de fall man anser alt dessa påföljder annars vore otillräckliga.

RRV: s uppfattning är atl den vidare roll som arbetsgruppen synes vilja ge vattenföroreningsavgiften inte är förenlig med de principer som gäller för avgiftsformen. Om denna skall användas bör syftet vara begränsat lill att eliminera det ekonomiska motivet för olagliga utsläpp.

Den syn på avgiftens syfte som RRV nu presenterat ligger i linje med vad som gäller i fråga om miljöskyddsavgiften och i fråga om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet (Ds Ju 1981: 3). I fråga om miljöskyddsavgiften skall avgiften bestämmas till ett belopp som motsvarar de ekonomiska fördelar som har uppkommit. I fråga om brott i näringsverksamhet sägs att man bör överge tanken på en bestraffande sanktion mot företag och i stället inrikta sig på en effektivisering av förverkandeinstitutet. Det föreslås sålunda att man inför en möjlighet att förverka värdet av

Prop. 1982/83:87 192

sådana ekonomiska fördelar som - direkt eller indirekt - har uppkommit i ett förelag i anledning av att någon bland personalen gjort sig skyldig till ett brott i den näringsverksamhet som det är fråga om.

Det ekonomiska motivet för olagliga utsläpp synes främst vara att därigenom undvika kostnadskrävande förlängda liggtider i hamn för att på lagligt sätt bli kvitt de skadliga ämnena. Avgiften bör därför enligt RRV sättas så att några besparingar inte uppkommer till följd av sådana skäl.

Arbetsgruppens förslag innebär alt större vikt läggs vid mängden utsläppt ämne än vid fartygets storiek när avgiftens storiek skall bestämmas. Arbetsgruppen visar samtidigt alt kostnaderna för extra liggtid i hamn varierar kraftigt med fartygets storlek. Däremot förs ingen diskussion om hur den extra liggtiden i hamn varierar med mängden skadliga ämnen som fartyget behöver avlämna. RRV förutsätter att kostnaden endast i ringa grad beror på mängden ämne och anser därför att fartygets storlek bör betyda mest för avgiftens storiek.

En mindre del av utsläppet av skadliga ämnen kan uppstå vid lastning och lossning. Någon form av minimi- eller grundavgift bör enligt RRV:s mening kunna tillämpas vid sådana tillfällen.

Arbetsgruppen refererar en skiss i betänkandet (SOU 1979:43) "Ren tur - program för miljösäkra sjötransporter". Tanken är här att den vinst som uppkommer vid varje utsläppslillfälle kan divideras med upptäcktssannolikheten. Om exempelvis upptäcktssannolikheten är 50 procent, sätts avgiften till två gånger den vinst som räknas uppkomma vid varje utsläppstillfälle. I genomsnitt kommer med denna modell de totala avgiftsuttagen att vara lika med de totala inbesparade kostnaderna för extra liggtid i hamn. För atl uppfylla avgiftens syfte, alt eliminera det ekonomiska motivet för utsläpp, synes denna modell vara nödvändig atl tillämpa i någon form. RRV förordar därför att avgiften konstrueras enligt en sådan modell. Verket utgår ifrån att erfarenhelsmalerial finns tillgängligt som möjliggör en uppskattning av upptäcktssannolikheten.

Sjöfartsverket pekar på att förslagen i promemorian inte bara avser olaga utsläpp av olja utan även av andra föroreningar såsom kemikalier, fast avfall och toalettavfall. Verket ansluter sig lill förslaget men vill framhålla atl utformning av lämpliga parametrar och avgiftssatser för sådant avfall förutsälter fortsatta överväganden. Delta innebär atl de grundläggande lagstadgandena bör gälla olaga utsläpp av förorenande ämnen från fartyg och att dessa bör ges i ett sammanhang. Utformningen av de preciserade reglerna om avgiftsberäkning och avgiftssatser kan behöva anstå i avvaktan på vidare utredning och överväganden.

Sveriges advokatsamfund framhåller atl det hittills endasi framlagts en skiss till avgiftstariff för utsläpp av olja från tankfartyg. Det är enligt samfundet önskvärt att antalet tariffer hålls lågt, då några finare kalkyler ändå inte kan ligga till grund för upprättandet. Måhända kan till och med övriga utsläppsfall avgiftsbeläggas helt enkelt som ett på lämpligt sätt avrundat procenttal av avgifterna för oljeutsläpp.

Prop. 1982/83:87 193

2.3 Säkerställande av betalning m. m.

Remissinstanserna har i allmänhet lämnat förslagen om kvarstad och andra ingripanden för att säkra betalning av vattenföroreningsavgift och för att säkerställa bevisningen ulan erinran.

Sveriges domareförbund tillstyrker förslaget att domstol skall äga rätt atl förordna om kvarstad till säkerställande av vattenföroreningsavgift. Beträffande förslaget enligt 10 kap. 6S att myndighet som regeringen utser skall bemyndigas att meddela de förbud och förelägganden som är nödvändiga för alt säkra bevisning eller anspråk på avgift, därvid vissa förbud och förelägganden anges endast som exempel, vill förbundet peka på det principiellt betänkliga i etl så långtgående och totalt bemyndigande att meddela varjehanda förbud eller föreläggande. Förbundet vill föreslå att förordnanden enligt 10 kap. 6§ begränsas till de exempel på förbud och förelägganden som anges i förslaget. Av rättssäkerhetsskäl bör vidare, för de fall atl avgift inte redan beslutats, i lagtexten uppställas krav på åtminstone någon form av "skälig misstanke" om alt utsläppet skett från just det aktuella fartyget eller "grundad anledning" härtill eller, såsom krävs i 15 kap. I § rättegångsbalken för kvarstad för säkerställande av fordran, "sannolika skäl" för alt vattenföroreningsavgift kan komma att åläggas.

Även länsåklagaren i Ålvsborgs län förordar att del för etl ingripande enligl 10 kap. 6§ i lagförslaget ställs krav på den objektiva bevisningens styrka, exempelvis så att det fordras sannolika skäl för atl anspråk på avgift kan ställas eller med andra ord atl utsläpp har skett från fartyget i fråga.

Svenska hamnförbundet tar bl.a. upp möjlighelerna att ingripa mot utländska fartyg och anför.

Arbetsgruppen visar en viss tveksamhet om möjligheterna att uttaga avgifterna från utländska fartyg, som utan att anlöpa svensk hamn blir uppdagade med utsläpp. Det är osannolikt att exempelvis öststatsfartyg frivilligt medföljer för att ställas lill svars.

Skall kustbevakningen börda fartyget och med våld bringa detta in i svensk hamn för att uttaga en vattenföroreningsavgift, som man kan vänta sig att vederbörande i de flesta fall kommer att förneka?

För fartyg, som ligger i svensk hamn, kan kvarstadsförfarandet tillgripas. Det är då angeläget understryka atl det måste finnas en beredskap så att kvarstad kan erhållas med mycket kort tidsutdräkt. Rutiner bör upprättas vid de tingsrätter där kvarstaden skall beviljas. Ett beslaglagande av fartygs skeppshandlingar är enligt hamnförbundets åsikt inte tillfyllest för att hindra en avgång. Polismyndigheten kan endast ingripa efter det alt kvarstad har beviljats.

Det måste dock anses alt vare sig det går atl uttaga en sanktionsavgift för alla eller huvudparten av felande fartyg eller inte, eller till och med om det endast skulle gå till en mindre del, måste förekomsten av sanktionsbesläm-melser som är allmänt kända och som tas ut i relation till fartygets storiek och den utsläppta oljemängden bli av stort preventivt värde.

13 Riksdagen 1982/83. i saml. Nr 87

Prop. 1982/83:87 194

Sveriges redareförening konstaterar att promemorian inle berör den viktiga frågan om kostnaderna för fartyget när tvångsåtgärder tillgrips mot del. Denna fråga behöver belysas särskilt för det fall att prövande myndighet kommer till den slutsatsen alt utsläppet inte härrör från det fartyget. Redareföreningen vill emellertid instämma [ vikten av att fartyg på detta sätt kan förbjudas att avsegla antingen till dess säkerhet har ställts eller lill dess frågan om kvarstad har prövats. En oprövad möjlighet är att förse fartygen med elt certifikai för att undvika att fartygen hålls kvar. En sådan möjlighet anvisas i 12 § lagen om ansvarighet för oljeskada lill sjöss.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att en ekonomisk zon bör inrättas utanför svenskt territorialhav. så snart förhållandena medger, och anför vidare.

Möjligheterna att på fritt hav ingripa mot förbudsöverträdande av fartyg inskränker sig för närvarande lill fartyg av svensk nationalitet. Därutöver kan på vissa noggrant angivna villkor ingripande ske mot utländska fartyg på fritt hav enligt bestämmelsen om s. k. "hot pursuit". Särskilt vad gäller Östersjön med dess redan långt gångna förstöring av vattenmiljön bör del enligt länsstyrelsens mening ligga i kuststaternas intresse alt vidga ingri-pandemöjligheterna mol utländska fartyg utanför egen territorialgräns.

Inrättandet av en s. k. ekonomisk zon förefaller vara en väg alt tillgodose ett sådant intresse. Det bör emellertid i sammanhanget också uppmärksammas att den ekonomiska zonen sannolikt får vissa gynnsamma bieffekter sett exempelvis från svensk synpunkt. En tilltagande benägenhet att lokalisera uppsåtliga utsläpp utanför denna zon skulle sålunda kunna påräknas. Därigenom skulle längre tid än nu stå till förfogande för upptäckt och bekämpning av framför allt oljeutsläpp, en nog så väsentlig fördel.

2.4 Handläggande myndighet

Meningarna är i hög grad delade i fråga om vilken eller vilka myndigheter som skall handlägga och besluta i ärenden om vattenföroreningsavgift.

Förslaget i promemorian om atl avgiften skall beslutas av tullverkets kustbevakning och kunna överklagas till allmän domstol tillstyrks av RÅ, lånsåklagaren i Blekinge tån och Kronobergs lån, länsåklagaren i Malmöhus län, rikspolisstyrelsen, BRA, RRV, fiskeristyrelsen, fiskeriintendenterna i Östergötlands samt Göteborgs och Bohus län, statens naturvårdsverk, generaltullslyrelsen, Göteborgs och Lysekils kommuner, de svenska ledamöterna av Nordiska oljeskyddsunionens råd och Svenska hamnför-bundel.

Förslaget har lämnats utan erinran av Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, chefen för marinen, sjöfartsverket, fiskeriintendenterna i nedre södra och östra distrikten, statens brandnämnd, länsstyrelsen i Stockholms län, Sjöassuradörernas förening. Svenska kommunförbundet. Svenska maskinbefälsförbundet. Svenska naturskyddsföreningen, Sveriges advokatsamfund, Sveriges redareförening, Sveriges varvsindustriförening och Sjösportens samarbetsdelegation.

Prop. 1982/83:87 195

Kammarrätten i Göteborg och länsstyrelsen i Norrbottens län godtar förslaget alt kustbevakningen beslutar avgift i första instans men förordar att ev. överprövning av sådana beslut sker i förvaltningsdomstolarna.

Ett antal remissinslanser anser att hela prövningsförfarandet bör äga rum i allmän domstol. Dessa är länsåklagaren i Ålvsborgs län, statskontoret, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus lån. Föreningarna Sveriges länspolischefer resp. Sveriges polischefer och Sveriges domareförbund. Svenska petroleum institutet förordar att prövningen av avgiften anförtros någon judiciell myndighet.

Hovrätten över Skåne och Blekinge är tveksam till promemorieförslaget och anvisar en delvis annorlunda handläggningsordning.

RA anser att den föreslagna möjligheten till nedsättning eller eftergift av avgiften närmast talar för en domstolsprövning men anför fortsättningsvis.

Tullverket har emellertid en obestridlig sakkunskap på vattenföroreningsområdet. Därtill kommer, att tiden för beslut om avgift när det gäller fartyg ofta torde komma att bli relativt sett mycket kort. Dessa omständigheter, sammantagna med att ansvaret förutsattes vara strikt och avgiften normalt sett kommer att bestämmas efter tabell, talar starkt för att tullverket skall få besluta om avgiften som första instans, därvid jag förutsälter att beslutsfattandet kommer alt ske på en hög nivå. I fall där tullverkets beslut godtas, säkerhet ställs eller betalning eriäggs. skulle genom det föreslagna förfarandet uppnås en betydande rationalisering och en begränsning av myndighetskostnaderna. Så snart emellertid etl ärende tillförs någon komplikation, såsom besvär över avgiftsbeslutet eller begäran om kvarstad, så att domstol får att pröva saken, bör enligt min mening annan motpart än tullverket inträda i handläggningen. Därvid bör beaktas, att gärningen ofta torde innefatta brott. Det framstår därför som lämpligt alt allmän åklagare inför domstolen ersätter tullverket även när del gäller avgiftsprövning och kvarstadsfrågor. Det kan i detta sammanhang påpekas att de objektiva kriterierna för den brottsliga och för den avgiftsgrundande handlingen är desamma.

RRV anser atl den i promemorian föreslagna beslutsordningen utgör elt lämpligt avvägt hänsynstagande till både effektivitets- och rättssäkerhets-intressena och att det är rationellt att låta ärendena överprövas av domstolar med speciell kompetens på området.

Fiskeristyrelsen delar uppfattningen att de grundläggande kraven på snabb och sakkunnig behandling uppnås bäst om kustbevakningen får besluta om vattenföroreningsavgiften. Kustbevakningen svarar bl.a. för övervakningen av den svenska fiskezonen, och fiskeristyrelsen har myckel goda erfarenheter av de insatser som tullens flygplan och bevakningsfartyg svarat för i det sammanhanget.

Fiskenämnden i Östergötlands län instämmer i atl handläggningen bör organiseras så atl avgift snabbt kan fastställas och säkras, framför allt i de fall där de ansvariga för utsläppet är villiga att medverka till en uppgörelse.

Trots vissa principiella betänkligheter som Sveriges redareförening

Prop. 1982/83:87 196

hyser mot all samma myndighet uppspårar fartygen, anskaffar och iordningställer bevismaterialet, uppbringar vederbörande, prövar materialet och bestämmer om avgift skall utgå och till vilket belopp, vill föreningen inte motsätta sig förslagel om tullverket som handläggande myndighet. Här förutsätts dock atl de båda inblandade verken har samma inställning. Sker så småningom en sammanläggning av sjöfartsverket och kustbevak-ningenblir resultatet delsamma.

Kammarrätten i Göteborg har inte något alt erinra mot att uppgiften att i första instans besluta om vattenföroreningsavgift läggs på kustbevakningen. Däremot finner kammarrätten de skäl som anförs i promemorian för atl besvär över avgiftsbeslut skall anföras hos tingsrätt och där handläggas enligt lagen om handläggning av domstolsärenden mindre övertygande.

Skälen synes vara atl ärenden om kvarstad handläggs av tingsrätt, att ett eventuellt brottmål på grund av utsläpp skall handläggas av tingsrätt samt att besvär över felparkeringsavgift anförs hos tingsrätt och handläggs enligl ärendelagen.

Vad först gäller argumentet alt kvarstadsfrågor handläggs i tingsrätt vill kammarrätten framhålla följande. Det förhåller sig ingalunda så att tingsrätt är den enda myndighet som har till uppgift att handlägga kvarstadsfrågor. Kvarstad för miljövårdsavgifl, som har åtskilliga drag gemensamma med valtenföroreningsavgiften, beslutas sålunda av koncessionsnämnden för miljöskydd. Frågor om förbud mot fartygs avgång eller vidare resa enligl 7 kap. 4 och 5§§ VFL, som har likheter med kvarstad, handläggs av sjöfartsverket eller tullverket med fullföljdsrält till kammarrätten. Det synes inte heller föreligga några egentliga hinder för alt kvarstadsfrågorna får ankomma på tingsrätt, även om beslut om vattenföroreningsavgift överklagas till annan myndighet. De ärenden där det finns behov av kvarstad torde för övrigt bli ganska få med tanke pä den rätt att kvarhålla fartyg m. m. för alt säkra avgiflsanspråket som skall finnas enligt 10 kap. 6§.

Argumentet att ansvarsfrågor på grund av utsläpp handläggs vid tingsrätt synes i promemorian ha tillmätts mindre tyngd och får enligl kammarrättens mening också anses ha det. Det torde vara ytterst marginella fördelar att uppnå genom att en tvist om vattenföroreningsavgift någon enstaka gång kan komma alt handläggas som besvärsärende vid en tingsrält som behandlar ett brottmål på grund av samma händelse. Det är tveksamt om det enligt gällande lagstiftning finns förutsättningar ens för gemensam handläggning av ärendet och brottmålet.

Vad slutligen gäller parallellen med besvärsordningen angående felparkeringsavgift synes den föga hållbar. Först och främst är här att märka alt felparkeringsavgiflen får uppgå till högsl 150 kr, medan valtenföroreningsavgiften uppenbarligen handlar om belopp av helt annan storlek. Vidare utgör lagen om handläggning av domstolsärenden en mycket knapphändig förfarandeordning, som enligt kammarrättens mening knappast ligger närmast till hands att välja när det är fråga om alt pröva besvär angående så betydande belopp som vattenföroreningsavgiflen kommer att uppgå till.

Den i promemorian föreslagna besvärsordningen i fråga om beslut enligt 10 kap. 6§ VFL är dessutom inkonsekvent, om man jämför med den besvärsordning som enligt 8 kap. 2 § gäller i fråga om beslut enligt 7 kap. 4§ första stycket. 5 eller 6§. Trots att det i båda fallen är fråga om förbud

Prop. 1982/83:87 197

mot fartygs avgång eller vidare resa och liknande förbud eller förelägganden, skall besvären i det förstnämnda fallet gå till tingsrätt (10 kap. 9 §) och förmodligen handläggas enligt ärendelagen (någon bestämmelse om handläggningsordningen för denna typ av besvärsärenden har inle influtit i 10 kap. 10§), medan besvären i det sistnämnda fallet skall anföras hos kammarrätten (8 kap. 2§) och där handläggas enligt FPL.

Enligt kammarrättens mening hade det varit mera naturligt att i fråga om besvär över tullmyndighets beslut i ärenden om vattenföroreningsavgift välja den numera gängse ordningen för överklagande av förvaltningsmyndighets beslut lill domstol, nämligen överklagande till förvaltningsdomstol. Den naturliga ordningen borde således vara att tullmyndighetens beslut överklagades till länsrätt med fullföljd på sedvanligt sätt till kammarrätten och regeringsrätten. I det fall det överklagade beslutet har fattats av en central förvaltningsmyndighet - generaltullstyrelsen eller sjöfartsverket -torde besvären böra gå till kammarrätten. Den sålunda skisserade besvärsordningen innebär att man automatiskt får en ändamålsenlig förfarandereglering - FPL - för hithörande mål (jfr vad som gäller i fråga om miljövårdsavgift). Vidare ansluter den väl till den besvärsordning som nu är föreskriven i VFL. Enligt denna anförs besvär i ärenden, som gäller myndighetsutövning, hos allmän förvaltningsdomstol (kammarrätten). Kammarrätten ser vidare inte något hinder för att uppgiften att besluta om kvarstad för vattenföroreningsavgift läggs på länsrätten.

På grund av det anförda föreslår kammarrätten att besvär i ärenden angående vattenföroreningsavgift skall prövas av allmän förvaltningsdomstol.

Det är enligt lånsstyrelsens i Norrbottens län uppfattning naturligt att tullverket med hänsyn till sina arbetsuppgifter får befogenhet att handlägga vattenföroreningsavgiften i första instans. Eftersom avgiften som sådan är av administrativ natur är åtgärden att påföra en sådan ett renodlat administrativt ärende. Det finns ingen anledning och är enligt länsstyrelsens uppfattning olämpligt att låta en allmän domstol svara för överprövningen. Beslut om vattenföroreningsavgift bör i stället överklagas till kammarrätten.

Länsåklagaren i Ålvsborgs lån framhåller att det ofta torde bli anledning lill bevisupptagning i ärenden om vattenföroreningsavgift. I sådana fall blir en domstolsprövning nödvändig. Även andra skäl talar enligt länsåklagaren för att domstol generellt bör pröva sådana ärenden. Del är inte önskvärt att rättslig prövning av kvalificerad art i fall som gäller tungt ingripande sanktioner mot enskilda personer förs från domstolarna till andra organ.

Föreningarna Sveriges lånspolischefer resp. Sveriges polischefer anser att fiera skäl talar för att de allmänna domstolarna bör vara rätt forum. Sannolikt torde inte avgiftsberäkningen, och möjligen vissa andra delfrågor, föranleda några bekymmer vid handläggningen för en administrativ myndighet. Däremot kommer för en rad andra frågor nödvändig kompetens att saknas. Föreningarna anser det olyckligt att på detta sätt tillskapa en ny instansordning när del redan finns en kompetent instans genom domstolarna. Däremot torde tullmyndigheten vara lämplig som sakkunnig

Prop. 1982/83:87 198

eller motpart vid domstolsförfarandet. Föreningarna hyser inga farhågor att antalet ärenden i detta avseende skulle medföra en allvarlig belastning av arbetet vid domstolarna.

Länsstyrelsen i Göleborgs och Bohus län:

Erfarenhetsmässigt är det mycket svårt att uppskatta mängd outblandad substans i ett utsläpp. Detta gäller särskilt oijeemulsioneroch i vatten lösta kemikalier. Det finns därför anledning att befara atl frågan om utsläppt kvantitet - som föreslås få avgörande betydelse för avgiftens storiek -ofta kommer att vara tvistig då avgift skall tas ul. Bevisföringen och bevisprövningen eller de skönsmässiga bedömningarna kan bli komplicerade moment i avgifisprocessen. Redan med hänsyn härtill och till storleksordningen av avgifterna anser länsstyrelsen att frågor om avgift bör prövas i första instans av tingsrätt. Länsstyrelsen anser dessutom att det inte är god processekonomi att avgiftsfrågor skall kunna prövas i fyra instanser mol tre som gäller för civil- och straffprocess. Del bör vidare tilläggas all kustbevakningen har ansvaret för bekämpningen till sjöss av olja och annat skadligt. Insatserna blir ofta så omfattande och krävande att det finns risk för att presumtiva avgiftsbetalare redan från början betraktar kustbevakningen som en motpart och därvid ifrågasätter kustbevakningens opartiskhet.

Länsstyrelsen förordar att kustbevakningen - eller den nya sjöfarts-myndighet som bildas vid ev. sammanslagning av kustbevakningen och sjöfartsverket - ges ställning som part i process om vattenföroreningsavgift och att talan anhängiggörs i tingsrätt som första instans, där f.ö. kvarstadsyrkande och åtal som sammanhänger med aktuellt utsläpp prövas i första instans. Vad nu sagts skall självfallet inte hindra att avgifts-processen görs enkel i de fall där det är lämpligt. Således bör domstolsprövning inte behöva ske om vederbörande redare/ägare medger vad kustbevakningen avser att yrka och ställer ev. behövlig säkerhet för avgiftsbelalningen.

Sveriges domareförbund:

Förslaget förutsätter en rad bedömningar av den myndighet som skall bestämma vattenföroreningsavgifterna. Förutom den tekniskt betonade uppskattningen av hur mycket olja som faktiskt släppts ut blir det dessutom nödvändigt all pröva

- om elt visst fartyg överhuvud är skyldigt till ett utsläpp;

- om utsläpp till följd av olyckshändelse har begränsats så långt som möjligt;

- om visst utsläpp varit obetydligt, i vilket fall avgift inte skall utgå;

- om sådana särskilda omständigheter föreligger, som motiverar jämkning eller eftergift av avgiften (10 kap. 4§);

- behovet av förbud och föreläggande till säkrande av bevisning eller anspråk på avgift;

- särskilda säkerheter för vattenföroreningsavgift.

Vad nu sagts talar enligl förbundels mening starkt för att besluten om vattenföroreningsavgift anförtros domstol med tullverket som part. Det vore givetvis en fördel om alla beslul som rör vattenförorening kunde i första instans fattas av tullverket. Förbundet anser dock inte att detta förhållande jämte önskvärdheten av snabbhet i handläggningen motiverar de avkall på rättssäkerheten som med nödvändighet följer av atl tullverket

Prop. 1982/83:87 199

i första hand beslutar om avgifterna. Beslut om vattenföroreningsavgift innefattar rättskipning, en uppgift som tullverket inte är lämpat för. Erinringar av principiell art kan också göras mot att, såsom föreslås, tullverket skall var dels beslutande myndighet, dels - efter besvär över beslutet -fungera som klagandens motpart. Möjligen skulle ett system motsvarande strafföreläggande kunna komma i fråga.

. Vissa skäl, främst intresset av en snabb handläggning, talar enligt hovrätten över Skåne och Blekinge för den i promemorian föreslagna lösningen.

Hovrätten anser det likväl kunna ifrågasättas om del är lämpligl att anförtro prövningen av avgiftsfrågorna åt samma myndighet som har alt kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna om vattenförorening och att uppdaga förseelser mol dessa bestämmelser. Det måste anses som principiellt mindre tillfredsställande att frågan om avgift prövas av samma myndighet som har verkställt utredningen i ärendet. Även tullverkets ställning av part i till domstol fullföljda ärenden synes svårförenlig med kravet på objektivitet hos den beslutande myndigheten. Hovrätten anser därför alt forumfrågorna bör bli föremål för ytterligare överväganden. Som en från såväl effektivitets- som rättssäkerhetssynpunkt lämplig ordning vill hovrätten skissera följande. Om förseelsen erkänns. bör saken kunna klaras av genom att redaren godkänner elt föreläggande utfärdat av tullmyndighet. Om ett godkännande inte lämnas, bör det ankomma på tullmyndigheten att anhängiggöra saken vid domstolen. Förfarandet i domstolen bör anordnas som elt tvåpartsförfarande. Det är inte tillfredsställande med en ordning som innebär att saken anhängiggörs i domstolen genom ett besvärsförfarande.

2.5 Bevisfrågor m. m.

Elt flertal remissinstanser framhåller vikten av all kustbevakningen upprätthåller en regelbunden flygspaning över Sveriges farvatten.

Mot bakgrund av att risken för uppläckt är en av de mest återhållande faktorerna mot olagliga utsläpp är det enligt statens naturvårdsverk viktigt att de övervakande myndigheterna ges tillräckliga resurser så alt möjligheterna atl upptäcka och identifiera fartyg som gör sig skyldiga till olagliga utsläpp ökar.

Sveriges redareförening hänvisar till biltrafiken, där det finns bevis för den preventiva verkan som övervakning har. Föreningen förutsätter därför att flygspaningsverksamheten kan hållas på en godtagbar nivå. En utökning av flygtiden kostar enligl promemorian förhållandevis litet och torde vara väl använda pengar.

Sjöassuradörernas förening betonar vikten av att höga krav måste ställas på bevisens hållbarhet för att man skall vidta åtgärder såsom kvarhållande av fartyg, kvarstad etc.

Åtgärder för att upptäcka vattenföroreningar kan enligt statskontorets mening bli effektiva endast genom samverkan emellan olika slag av civila

Prop. 1982/83:87 200

och militära resurser, varav kan nämnas kustbevakningens flygspaning, det radarbaserade sjöbevakningssystemet och övrig militär verksamhet. Det är viktigt att spaning sker även nattetid. De flygplan som används i spaningen bör bemannas så att utrustningen för fjärranalys kan utnyttjas effektivt. Statskontoret noterar all en utvecklad flygspaning skulle ha positiva effekter även på andra områden inom sjöövervakningen. Statskontoret saknar f. n. underlag för att förorda en utökad flygspaning. Emellertid prövas samarbete mellan civil och militär sjöövervakning vid ett försök i Malmö, som statskontoret följer. Bl.a. prövas möjligheten att ge civila myndigheter tillgång till det militära sjöbevakningssystemet. Statskontoret räknar med att våren 1983 kunna lämna rapport över utvärderingen av försöket. Efter detta försök kan det möjligen finnas bättre underlag för bedömning av hur man bör utforma de olika insatserna för att säkerställa att VFL efterievs.

RRV vill i detta sammanhang påpeka att det sätt för bestämning av avgiftens storlek som RRV förordat - nämligen att upptäcktssannolikheten påverkar avgiftens storlek - gör vattenföroreningsavgiften till etl effektivt instrument även vid en relativt låg identifieringsgrad. En låg identifieringsgrad medför nämligen en hög avgift, som bör minska intresset för olagliga utsläpp.

När det gäller övervakning med hjälp av flygspaning vill SMHI framhålla salellitbildteknikens möjligheter när det gäller att åstadkomma en heltäckande övervakning av de havsområden som omger Sverige. Då detta är en resurskrävande teknik krävs samarbete mellan myndigheter och institutioner som är verksamma inom området både för metodutveckling och i utnyttjande av mottagnings- och bildbearbelningsresurser. Det kan i detta sammanhang nämnas att SMHI räknar med alt inom de närmaste åren förfoga över en egen bildbearbelningsuiruslning. SMHI har utvecklat teoretiska modeller för beräkning av transportvägar för utsläppt olja och andra föroreningar och upprätthåller också en beredskap för att i akuta lägen ge oljespridningsprognoser. SMHI har även utvecklat metoder för att bakåt i tiden beräkna vilken bana ett oljebälte eller annat objekt kan ha drivit. Sådana beräkningar bör vara av intresse för bedömningar beträffande vilket fartyg ett observerat oljeutsläpp kan härröra från.

Även jiskeristyrelsen pekar på de utvecklingsmöjligheter som finns när det gäller att förbättra övervakningstekniken. Pä några års sikt kommer det sannolikt att finnas ytterligare sensorer för att mer fullständigt tillgodose kustbevakningens spaningsbehov. Konkreta planer föreligger enligl vad fiskeristyrelsen inhämtat på att anskaffa s. k. laserfiuorosensor. vilket kan användas för identifiering av typbestämning av olja från flygplan och även ger vissa möjligheter till upptäckt av olja flytande strax under vattenytan. Genom en snabb typbestämning kan graden av skadlighet bedömas och tillsammans med volymuppskattningar ge underiag för eventuell bekämpning och för fastställande av vattenföroreningsavgift.

Prop. 1982/83:87 201

Enligt Sveriges domareförbund är del utomordentligt angeläget och självklart att vattenföroreningsavgift åläggs en redare eller fartygsägare endast i de fall, då det är styrkt att en överträdelse har skett av något av dennes fartyg.

2.6 Övriga frågor

Flera remissinstanser har påtalat behovet av mollagningsanordningar i hamnarna. Sålunda understryker ÄÄ V betydelsen av att anordningar för mottagning av restprodukter finns lätt tillgängliga. Verkel påpekar att promemorian inte innehåller någon diskussion om de investeringar som ytteriigare kan behövas för detta ändamål och vilka effekter sådana investeringar skulle kunna fa på benägenheten att på ett lagligt sätt bli kvitt de skadliga ämnena.

Svenska kommunförbundet:

En konsekvens av den nya avgiften kan förutses bli all ökade krav kommer att ställas på de landbaserade mottagningsresurser hamnkommunerna varit skyldiga anordna enligt gällande lagstiftning. Det är emellertid känt alt dessa resurser utnyttjats i mycket olika omfattning exempelvis i fråga om oljerester. Å ena sidan finns det kommuner till vilka avlämnings-anspråken koncentrerats med påföljd atl deras resurser redan under nuvarande förhållanden varit hårt ansträngda medan å andra sidan åtskilliga kommuner inte alls eller endasi i ringa omfattning erhållit krav på mottagning. Kommuner inom sistnämnda kategori har väl haft nominella resurser men dessa har aldrig blivit ordentligt testade mot verkligheten.

Med hänsyn lill dessa förhållanden anser styrelsen att den föreslagna lagstiftningen inte bör träda i kraft innan vederbörande myndigheter förvissat sig om att landels hamnar har erforderliga mottagningsresurser och i de fall dessa bedöms otillräckliga blivit i erforderlig mån kompletterade.

Förbundet förutsätter att hamnkommunerna inte drabbas av kostnader för vilka de inte kan erhålla täckning enligt gällande beslämmelser.

Svenska maskinbefälsförbundel:

Andra åtgärder som är väl så angelägna är alt lillräckligt antal motlag-ningsanläggningar för oljeresler iordningställs runt landels kuster. Del kan förefalla betänkligt att införa höga avgifter för redarna och låta dryga böter drabba det ansvariga befälet ombord vid olagliga oljeutsläpp om det inte finns faktiska möjligheter att på ett lagligt sätt göra sig av med sludge. oljehaltigt slagvatten etc.

Vidare har rapporterats att vissa kommuner lar ut en oskäligt hög avgift för ilandtagning av oljerester. Alltför höga avgifter kan leda till att vissa redare tvekar att använda anläggningarna.

Det är också angeläget atl vederbörande hamnmyndighet ålägges att arrangera anslutningar enligt internationell standard mellan fartyg och mottagningssta;ijn. Om kvalificerade ingrepp i rörsystem m.m. måste göras för ilandpumpning av oljerester ökar givetvis risken för spill. Ilandtagning av oljerester bör även kunna ske utan att fartyget förhalas.

14 Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 87

Prop. 1982/83:87 202

Sveriges redareförening:

1 promemorian sägs på s. 53 att lidsförlusten i samband med att förorenat vatten avlämnas i land varierar med mottagningsanordningens kapacitet att ta emot oljeresterna. Denna självklarhet understryker ytteriigare det absoluta behovel av att samhällets resurser koncentreras till utbyggnad av dessa anläggningar. Kostnaden för mottagning får inte debiteras fartygets redare för varje särskilt avlämningstillfälle. Här gäller det att göra avlämnandet i land så attraktivt att även sådana redare som i dessa avseenden visar vårdslöshet och nonchalans mot gällande regler avstår från olagliga utsläpp.

Redareföreningen vill i detta sammanhang också peka på behandlingen av frågan om förbud att ta ut särskild avgift för oljeavfall m.m. Denna fråga har vid upprepade tillfällen behandlats i riksdagen senast i trafikutskottets betänkande 1980/81:31 om miljösäkrare sjötransporter (prop. 1980/81: 119 bil. 2). Enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg gäller förbud mot att ta ul särskild avgift för omhändertagande av bl.a. oljeavfall från fartygs maskinrum o.dyl. I dithörande förordning (1980:789) görs undanlag från förbudet. I utskollsbetänkandet anförs att del finns skäl som talar för att undantaget från förbudet mot särskild avgift upphävs. Utskottet förutsätter också i betänkandet alt det utredningsarbete som behövs för denna fråga skall bedrivas méd största möjliga skyndsamhet. Föreningen instämmer här i del uttalande som görs i motion 1980/81:1501 om atl ett upphävande av förbudet skulle göra det olönsamt att släppa ut olja till sjöss. Föreningen förutsätter att denna fråga får sin lösning i nu förevarande sammanhang. Del är enligl föreningens bestämda uppfattning viktigare all lösa denna fråga än all nu överväga ytterligare åtgärder som riktar sig mot rederinäringen och som skulle kunna bli obehövliga om ifrågavarande förbud togs bort.

Likartade synpunkter har framförts även av Sveriges fartygsbefälsförening.

Ett påpekande om utsläpp i hamnar har gjorts av statens brandnämnd. Nämnden framhåller att man i promemorian inte tagit hänsyn lill att ett stort antal spill av olika slag inträffar i hamnar, dvs. utanför kustbevakningens ansvarsområde när del gäller bekämpning av utflöden av olja och andra skadliga ämnen. T. ex. torde det totala antalet oljespill i hamnar grovt kunna uppskattas till uppemot ett par hundra om året och merparten av dessa kommer inte till kustbevakningens kännedom. Della förhållande måste beaktas vid utarbetandet av erforderiiga handläggningsruliner.

Överåklagaren i Stockholm ifrågasätter om det är rimligt att, såsom föreslagits i promemorian, svenska fartyg som går i fart utanför Östersjöområdet åläggs avgift innan andra sjöfartsnationer har infört liknande avgiftsbestämmelser.

Svenska bankföreningen har lämnat synpunkter på promemorieförslagels innebörd för kreditgivningen.

Bankföreningen har givetvis inga invändningar mot syftena bakom förslaget av innebörd att miljöskyddet skall förbättras. Föreningen noterar emellertid att den vattenföroreningsavgift som föreslås utgör en ytterligare

Prop, 1982/83:87 203

pålaga på redare och fartygsägare, vilken skulle kunna rubba fartygskreditgivares ställning. Eftersom det inte kan förutses i vilken omfattning vattenföroreningsavgifter kan komma atl utgå och därigenom försämra redares och andra fartygsägares betalningsförmåga, får risken för detta tas med i bedömningen vid kreditgivningen. Detta kan medföra störningar i fartygs-kreditgivningen i framtiden och i fråga om redan beviljade krediter. De antydda problemen skulle kunna begränsas genom alt redarna och fartygsägarna försäkrade sig mol risken för atl tvingas utge vattenföroreningsavgift. Eftersom del inte går att förutse i vad mån sådan försäkring kommer till stånd, vill bankföreningen med hänsyn till befarade svårigheter vid fartygskreditgivningen saml på de skäl advokatsamfundet anfört ifrågasätta det lämpliga i att nu införa den föreslagna nyordningen.

Bankföreningen har uppmärksammat att förslaget inle går så långt atl vattenföroreningsavgiften förenats med sjöpanlrält, vilket skulle ha inneburit en ytterligare försämring för kreditgivarna i förmånsrättshänseende. Bankföreningen vill också understryka vikten av att, om förslaget leder till lagstiftning, vattenföroreningsavgiften inte förenas med sjöpanträtt.

2.7 Lagförslaget

10 kap. 1§

Tanken är, framhåller kammarrätten i Göteborg, atl vattenföroreningsavgift skall utgå enligt principen om strikt ansvar. Det finns emellertid en viss skillnad mellan operationella utsläpp (första stycket första punkten) och utsläpp på grund av olycka (första stycket andra punkten). Vid operationella utsläpp innebär det sirikta ansvaret att vattenföroreningsavgift skall utgå när en överträdelse, som objektivt setl utgör en brottslig gärning enligt 2 kap. 2 eller 3§ VFL, har ägt rum. Andra punkten avser däremot rena olyckshändelser. Det strikta ansvaret är här modifierat genom regeln att utsläpp skall begränsas "så långt det är möjligl". Det finns således i dessa fall enligt kammarrätten utrymme för en bedömning av vad som kunnat krävas i det enskilda fallet.

Liknande synpunkter lämnas av Göteborgs tingsrält, som framhåller att ev. avgiftsuttag vid olyckshändelser kräver en grannlaga bedömning. Tingsrätten förutsätter emellertid att kustbevakningen besitter den erforderiiga kompetensen för detta.

2§

I andra stycket sägs atl överlåtelse av fartyget eller rederirörelsen inte befriar redaren eller ägaren från betalningsskyldighet. Denna erinran har enligt promemorian intagits för att tvekan inle skall uppstå om vem som är rätt avgiftssubjekl när fartyg eller rederirörelse överlåtits efter utsläppet men före avgiftstalans väckande. Kammarrätten i Göteborg ifrågasätter om inte syftet blir bättre tillgodosett, om avgiftssubjektet knyts till tidpunkten för betalningsskyldighetens inträdande, dvs. utsläppet eller underlåtenheten atl begränsa detta. En sådan teknik har använts i fråga om

Prop. 1982/83:87 204

miljöskyddsavgift i miljöskyddslagen. I enlighet härmed skulle paragrafen kunna utformas på följande sätt.

"Vattenföroreningsavgift skall påföras den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygets redare eller, om redare saknades eller det inte kan fastställas vem som var redare, fartygets ägare".

En sådan utformning har dessutom den fördelen att det klart markeras att avgiften kan läggas också på juridiska personer.

Redaren av eller ägaren till elt fartyg kan vara en juridisk person. Denna skall enligt förslaget kunna påföras vattenföroreningsavgift. Stockholms tingsrält ifrågasätter om inle i dessa fall även den juridiska personens verkställande organ, exempelvis verkställande direktören, solidariskt med den juridiska personen skall påläggas avgiften. - Vad som anges på s.89 i fråga om partrederier föranleder den frågan om avsikten är att partredarna skall vara ansvariga enligt 40§ sjölagen. Tingsrätten föreslår att den där angivna ansvarsregeln inte skall gälla i fråga om vattenföroreningsavgifter. I stället bör samtliga partdelägare vara ansvariga för hela den bestämda avgiften och denna ansvarighet bör vara solidarisk.

Lagtexten utsäger, framhåller Göteborgs tingsrätt, kategoriskt att avgiften skall påföras ägaren, om redare saknas "eller det inte kan fastställas" vem som är redare. För att inte lägga alltför stora utredningskrav på tillämpande myndigheter bör bestämmelsen ges den utformningen all avgiften påförs ägaren, om redare saknas "eller det inte utan onödigt dröjsmål kan fastställas" vem som är redare.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och Göteborgs kommun anser alt det av författningstexten bör framgå att det är redaren/ägaren vid tidpunkten då utsläppet skedde som skall påföras vattenföroreningsavgift.

Hovrätten över Skåne och Blekinge uttalar att avgiftens storlek bör bestämmas av regeringen. Någon befogenhet att delegera rätten att utfärda föreskrifter i delta hänseende till en myndighet bör följaktligen inte tillåtas. Detta är av betydelse bl.a. med hänsyn till att avgiftstabellerna bör publiceras som författning i Svensk författningssamling.

5§

Både Stockholms tingsrätt och Sveriges domareförbund menar att man i lagen och inle. såsom föreslås, i förordningen bör ange vilken myndighet som skall besluta om vattenföroreningsavgift. Denna fråga är enligt domareförbundet så viktig atl den bör regleras i lag.

5-6S§ Generaltullstyrelsen:

I lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (VFL) anges sjöfartsverket såsom den ansvariga myndigheten i fråga om särskilda

Prop. 1982/83:87 205

åtgärder mot vattenförorening. Enligt förfallningsförslagen framgår endasi av förordningen (1980:789) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (VFF) 9 kap. 5 § första stycket att tullverket är den ansvariga myndigheten i fråga om vattenföroreningsavgiften. Styrelsen anser att sistnämnda stadgande bör intas i 10 kap. VFL. I 9 kap. 5 § andra stycket VFF sägs att beslut enligt 10 kap. 6§ VFL får meddelas av sjöfartsverket, om tullverkets beslut inte kan avvaktas. I 10 kap. 6§ VFL saknas uppgift om att i första hand tullverket har att meddela ifrågavarande förbud och förelägganden.

Generaltullstyrelsen är det centrala beslutsorganet inom tullverket. Av 10 § instruktion (1973:884) för tullverket framgår att det i arbetsordning eller genom särskilt beslut får överlämnas åt annan tjänsteman hos styrelsen än generaltulldirektören att avgöra ärende eller grupp av ärenden som ej är av beskaffenhet att prövningen bör ankomma på generaltulldirektören. Det har hittills varit normalt att i författning ange generaltullstyrelsen som beslutsorgan i de fall man vill lägga beslutsbefogenheten på central nivå. I den mån viss beslutsbefogenhet skall läggas på viss befattningshavare inom generaltullstyrelsen kan detta ske genom föreskrift i styrelsens arbetsordning. Vad gäller sjösäkerhetsdirektören har denne, såsom framgår av instruktionen (1969:320) för sjöfartsverket mer ställning som fristående organ, än vad som gäller beträffande exempelvis avdelningscheferna och byråcheferna hos generaltullstyrelsen. Med hänsyn till att beslut om vattenföroreningsavgift och beslut om förbud och förelägganden i vissa fall fattas av annan myndighet än tullverket finner styrelsen dock lämpligt att man i VFF anger vilken befattningshavare inom styrelsen som har att meddela styrelsens beslut.

Enligl den föreslagna föreskriften i 9 kap. 5 § VFF skall tullverket pröva frågor om vattenföroreningsavgift. Det får anses ankomma på generaltullstyrelsen att bestämma på vilken nivå inom verket sådana frågor skall ligga.

Vad gäller den föreslagna besvärsordningen vill generaltullstyrelsen erinra om att 23 § instruktionen för tullverket föreskriver att besvär skall anföras hos generallullstyrelsen över beslut som meddelats av underlydande tullmyndighet. Eventuella undantag från denna ordninjg bör lämpligen anges i instruktionen. Undantag skulle enligt styrelsens förslag komma att gälla beslut enligt 10 kap. 5 och 6§§ VFL. Generaltullstyrelsen (gränschefen) blir emellertid underställningsvägen inkopplad i dessa fall.

Styrelsen anser att besluten enligt 10 kap. 5 och 6§§ VFL är intimt förknippade med varandra och att redaren för det fartyg som drabbas av ett förbud eller föreläggande har berättigade anspråk på att omedelbart få veta hur stor avgiften är så att han snarast kan ställa säkerhet för densamma och få förbudet eller föreläggandel upphävt. Bland annat på grund härav anser styrelsen att beslut enligt 5 § bör vara underställelsebeslut i .samma omfattning som utredningen föreslår beträffande beslut enligt 6§.

6-8§§

Stockholms tingsrält föreslår att i första hand kvarstadsinstitutet skall användas för att säkerställa statens anspråk på vattenföroreningsavgift. Först om ett sådant förfarande inte kan hinnas med bör den myndighet som anges i 5§ kunna meddela beslut som avses i 6§ 1 p. Detta beslut skall då vara interimistiskt. Sådant interimistiskt beslut skall kunna hävas av myn-

Prop. 1982/83:87 206

digheten. Skulle detta inle vara aktuellt skall frågan hänskjutas till domstol som då har att i vederbörlig ordning ta upp kvarsladsfrågan.

Göteborgs tingsrätt:

Som behörig domstol i 7 och 9§§ anges domstol som avses i 9 kap. 8§. Här föreskrives som behörig domstol tingsrätt som är behörig domstol enligt rättegångsbalken eller enligt 336-338 §§ sjölagen. Inför antagandet av VFL anförde lagrådet (prop. 1979/80:167 sid. 275-277), bl.a. att lagrummet bara anger vilka typer av domstolar som är behöriga all handlägga mål enligt lagen men säger ingenting om dessa domstolars inbördes behörighet. Detta påpekande föranledde emellertid ingen ändring i lagtexten under lagstiftningsärendets fortsatta handläggning. Denna oprecisa utformning av lagen borde ha undanröjts i förevarande sammanhang.

Sveriges domareförbund:

I promemorian uttalas (s. 93) att förbud enligl 10 kap. 6§ inte bör gälla under några längre tidsperioder. Förbundet delar denna uppfattning men anser att en uttrycklig bestämmelse härom bör intas i lagtexten. Texten i 10 kap. 8§ bör omarbetas. I föreslagen lydelse antyds dels alt ett förbud kan beslå under obegränsad tid så länge som bevisning måste säkras, dels atl kvarstad enligt 10 kap. 7 § möjligen inte skulle krävas om bevisning alltjämt måste säkras. Sistnämnda innebörd av lagrummet skulle stå i strid med 15 kap. 6§ rättegångsbalken, enligt vilket lagrum kvarstad skall omedelbart hävas om säkerhet ställts.

Det framgår inte närmare vad som tankes innefattat i alt bevisning måste säkras. Om därmed avses atl fartyget självt med ev. återstående oljelast utgör bevisning är det inle mycket att göra åt att elt förbud enligt 10 kap. 6§ blir bestående även sedan säkerhet ställts. För de flesta fall torde dock bevisning kunna säkras på ell enklare och smidigare sätt och etl förbuds varaktighet bör inte bli beroende av passivitet från myndighetens sida i detta hänseende, särskilt inte sedan säkerhet ställts. Även här bör således förbudens varaktighet uttryckligen begränsas till viss kortare lid med mindre de av tullverket - eller i förekommande fall sjöfartsverket -underställts domstols prövning eller möjligen ansökan om bevisupptagning eller edilionsföreläggande ingivits till domstol.

Det nu anförda ger vid handen att bestämmelserna måste omarbetas, varvid åtskillnad måste göras mellan säkrande av bevisning och säkerställande av anspråk. Vid en sådan omarbetning bör rättegångsbalkens regler om beslag och tagande i förvar kunna tjäna som förebild.

Stockholms tingsrätt finner innebörden av 8 § tveksam. Avses att meddelat beslut om kvarstad skall bestå om väl säkerhet för vattenföroreningsavgift ställts men bevisning ej säkrats? På sid. 94 anges att om bevisning hunnit säkras meddelad säkerhetsåtgärd skall upphöra så snart som möjligt. Av vad som fortsättningsvis anges framgår atl det skall gälla oavsett om beslut enligt 6§ eller kvarstadsbeslul meddelats. Såsom tingsrätten förstår bestämmelsen skall den bl.a. innebära att del för hävande av beslutad kvarstad krävs såväl att säkerhet ställts som att bevisning säkrats. Emellertid kan ju den omständigheten att bevisning inle säkrats ej utgöra skäl för kvarstad. Del är angeläget att åt institutet kvarstad inle ges annat

Prop. 1982/83:87 207

innehåll än enligt rättegångsbalken. Alt kvarstad skall hävas så snart godtagbar säkerhet ställts för vattenföroreningsavgift framgår av rättegångsbalken och någon bestämmelse härom bör inte tas i detta sammanhang.

9§ Generaltullstyrelsen:

Utredningen har funnit lämpligt att i VFL placera de föreslagna bestämmelserna om vattenföroreningsavgift som ett nytt 10 kap. omedelbart efter 9 kap. om ansvar m.m. 8 kap. med rubriken "Besvär m.m." kommer därigenom inte att innehålla bestämmelser om besvär över beslut om vattenföroreningsavgift och beslut om förbud eller föreläggande för att säkra bevisning eller säkerställa statens anspråk på vattenföroreningsavgift. Styrelsen ifrågasätter om inle de nya bestämmelserna bör inplaceras före 8 kap. och att i sistnämnda kapitel intas alla bestämmelser om besvär över beslul enligt lagen. Styrelsen finner det vara särskilt angeläget med hänsyn lill att beslut i vissa fall skall överklagas hos kammarrätten och i andra fall hos tingsrätt, sjöfartsverket eller regeringen.

RÅ:

Vad gäller forumfrågorna har arbetsgruppen föreslagit att samma regler skall gälla som enligt 9 kap. 8§ VFL. dvs. avgifts- och kvarstadsmålen skall handläggas av tingsrätt som är behörig domstol enligt rättegångsbalken eller sådan tingsrätt som enligt sjölagen är sjörättsdomstol. För de fall utsläpp ägt rum på svenskt territorialvatten synes lämpligt alt brotlsmåls-forum blir avgörande. Av processekonomiska skäl och för en enhetlig bedömning kan annan lösning inte rimligen förordas. Vid utsläpp i närgränsande Östersjöområde torde däremot starka skäl tala för en begränsning lill sjörättsdomstolarna. Härvid måste enligt min mening utredas möjligheten av ett generellt medgivande från regeringen eller annan lagteknisk lösning så att talan i såväl avgiftsfrågor som brottmål utan förordnande i varje särskilt fall kan väckas vid svensk domstol och då lämpligen vid de redan befintliga sjörättsdomstolarna.

Prop. 1982/83:87 208

Bilaga 3

De remitterade lagförslagen

I Förslag till

Lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1980:424) om åtgärder mol vattenförorening från fartyg

dets att rubriken till 8 kap. skall utgå,

dels att nuvarande 8 kap. 1-3SS skall betecknas 10 kap. 4, 5 respektive 8§,

dels att nuvarande 9 kap. skall betecknas 8 kap..

dels all de nya 10 kap. 4 och 8§§ skall ha nedan angivna lydelse.

dets att i lagen skall införas ett nytt kapitel, 9 kap., samt nya beslämmelser. 10 kap. 6 och 7 §§. av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Förestagen lydelse

9 kap. Vattenföroreningsavgift

En särskild avgift (vallenföroreningsavgift) skall tas ut, om något av de förbud mol utsläpp av olja från fartyg som avses i 2 kap. 2§ har överträtis och utsläppet inte är obetydligt. Detsamma gäller om ett sådant utsläpp av olja som avses i2 kap. 4§ inte har begränsats så långt det är möjligt.

Vattenföroreningsavgiflen tilljål-ler staten.

2§

Valtenjöroreningsavgijien skall påjöras den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygets redare etter som i redarens ställe hade befattning med fartyget. Saknade fartyget redare eller kan det inte ulan onödigt dröjsmål fastslällas vem som var redare, skall avgiften påföras den som var fartygets ägare.

Delägare i ett partrederi är solidariskt ansvariga för betalningen av vattenföroreningsavgift.

3§

Valtenföroreningsvgiften skaU bestämmas med hänsyn titt utsläppets omfattning samt fartygets storlek (bruttodräktighet).

4§

Vid utsläpp av olja skall vattenföroreningsavgiften beräknas enligl följande tabell.

Utsläppt oljemängd i liter	Avgift i kr. för fartyg i storlek (brt)
Utsläppt oljemängd i liter	upp till 3000	3001-15000	15001-50000	50001 och större
mindre än 1 000	5000 kr.	7 500 kr.	10000 kr.	12500 kr.
1000- 26000	5000 kr. jämte 1 000 kr. per 1 000 1 utöver 1 000 1	7 500 kr. jämie 1 500 kr. per 1 000 1 utöver 1 000 1	10000 kr. jämte 2 000 kr. per 1 000 1 utöver 1 000 1	12500 kr. jämte 2 500 kr. per 1 000 1 utöver 1 000 1
26001-101000	30000 kr. jämte 750 kr. per 1 000 1 utöver 260001	45000 kr. jämte 1 125 kr. per 1000 1 utöver 260001	60000 kr. jämte 1 500 kr. per 1 000 1 utöver 260001	90000 kr. jämte 2250 kr. per 1 000 1 utöver 260001
101001-501000	86250 kr. jämte 200 kr. per 1 000 1 utöver 1010001	129375 kr. jämte 300 kr. per 1 000 1 utöver 101 000 1	172500 kr. jämte 400 kr. per 1 000 1 utöver 101000 1	258750 kr. jämte 600 kr. per 1000 1 utöver 101000 1
501001 och mer	166250 kr. jämte 100 kr. per 1 000 1 utöver 501 0001	249375 kr. jämte 150 kr. per 1000 1 utöver 501 0001	332 500 kr. jämte 200 kr. per 1 000 1 utöver 501 000 1	498750 kr. jämte 300 kr. per 1 000 1 utöver 501 0001

Med bruttodräktigheten (brt) avses del bruttodräktighetstal som anges i det mätbrev som gäller för fartyget.

5§

Vattenföroreningsavgiften får sättas lägre ån vad som följer av 4 § eller efterges, om det föreUgger särskilda omständigheter.

6§

Frågor om vattenföroreningsavgift prövas av tullverket.

Tullverkets beslut om vallenföroreningsavgift verkställs i enlighet med vad som föreskrivs i utsökningsbalken.

Prop. 1982/83:87 212

2 Förslag till

Lag om ändring i sjölagen (I891:35s. I)

Härigenom föreskrivs att 40 S sjölagen (1891:35 s. 1)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

40 f Partrederi föreligger, om flera överenskommit att under delad ansvarighet gemensamt driva sjöfart med eget fartyg. Anmälan om partrederiavial kan göras hos registermyndigheten, som har att ofördröjligen anteckna anmälningen i det register där fartyget är infört eller, om det ej är registrerat, kungöra densamma. Närmare föreskrifter om anmälnings- och kungörelseförfarandet meddelas av regeringen.

För de förpliktelser som uppkom- För de förpliktelser som uppkom-

ma för partrederiet sedan rederiav- mer för partrederiet sedan rederiav
talet anmälts till registermyndighe- talet anmälts till registermyndighe
ten svarar varje redare endasi i för- len svarar varje redare endast i för
hållande till sin andel i fartyget i hållande till sin andel i fartyget i
den mån han ej åtagit sig större an- den mån han ej åtagit sig större an
svarighet. För dessförinnan upp- svårighet. För dessförinnan upp
komna rederiförpliktelser svara re- komna rederiförpliktelser svarar
darna solidariskt. redarna solidariskt. I fråga om an-

svar för vattenföroreningsavgift enUgt 9 kap. lagen (1980:424) om åtgärder mol vattenförorening från fartyg gäller 9 kap. 2 § andra stycket nämnda lag.

I fråga om redarnas inbördes.rättigheter och skyldigheter tillämpas bestämmelserna i 41 —57 §§ i den mån annat ej avtalats.

Denna lag träder i kraft den Ijanuari 1984.

' Lagen omtryckt 1975:1289. - Senasie lydelse 1977:681.

Prop. 1982/83:87 213

Innehåll

Propositionen ................................................... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll .................... 1

Propositionens lagförslag ..................................... 2

1................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot
vattenförorening från fartyg ............................ 2

2 Förslag till lag om ändring i sjölagen (1891: 35 s. I) 7

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 19 augusti 1982 . 8

1 Inledning ........................................................ ... 8

2 Allmän motivering .......................................... ... 8

2.1 Allmänna synpunkter .................................. ... 8

2.2 Utformningen av en ny ekonomisk sanktion ..... 13

2.3 Säkerställande av betalning m.m..................... .. 25

2.4 Handläggande myndighet ............................. 26

2.5 Övriga frågor ............................................ .. 33

3 Upprättade lagförslag ...................................... .. 36

4 Specialmotivering ........................................................... 36

4.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg 36

4.2 Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1891:35 s. I) 43

5 Hemställan ................................................... .. 43

6 Beslut ......................................................... .. 43

Utdrag av lagrådets protokoll den 25 november 1982 44

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 26 januari 1983 . 68

1 Anmälan av lagrådsyttrande ............................ .. 68

2 Hemställan ................................................... .. 76

3 Beslut ......................................................... .. 76

Bilagal Betänkandet (Ds K 1981:8) Vattenföroreningsavgift .. 77

Bilaga 2 Sammanslällning av remissyttrandena över betänkandet 181

Bilaga 3 De remitterade lagförslagen ........... 208

Norstedts Tryckeri. Stockholm 1983

Ansökan		om kvarstad enligt 10
kao. 7	§ la	gen (1980:424) om åt-
gärder	mot	vattenförorening från
fartyg	görs	av tullverket.
Tullverk		et företräder staten i.
mål om	vatt	enföroreninqsavqift vid