Regeringens proposition

1982/83:46

om fortsatt giltighet av lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall;

beslutad den 28 oktober 1982.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar OLOF PALME

ANITA GRADIN

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall skall fortsätta att gälla till utgången av år 1983.

1 Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 46

Prop. 1982/83:46

Prop. 1982/83:46 3

Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1982-10-28

Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, S. Andersson, Rainer, Boström, Bodslröm, B.Andersson, Göransson, Gradin, Dahl, R.Carlsson, Holmberg

Föredragande: statsrådet Gradin

Proposition om fortsatt giltighet av lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall

Inledning

De internationella terroristdåden under den senaste tioårsperioden har föranlett åtgärder både i Sverige och utomlands för all söka förhindra sådana gärningar. I värt land antog riksdagen är 1973 en lag om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen). Lagens giltighetstid begränsades ursprungligen lill utgången av april 1974, men den förlängdes sedan successivt till utgången av är 1975. Genom en ny lagstiftning, som Irädde i kraft den I januari 1976, fördes huvuddelen av bestämmelserna i terroristlagen med vissa ändringar över till den dåvarande utlänningslagen. De återfinns numera i 1980 års utlänningslag (1980:376 — UtlL). Samlidigt beslöts all bestämmelserna i terroristlagen om telefonavlyssning, brevkontroll m.m. skulle behällas i avvaktan pä elt belänkande, som kunde väntas frän utredningen (Ju 1974:08) om telefonavlyssning, och tills vidare las in i en särskild, tidsbegränsad lag om tvängsätgärder i spaningssyfle i vissa fall (spaningslagen). Även den lagens giltighetslid har förlängts successivt.

I mars 1976 lade regeringen i propositionen 1975/76:202 fram förslag lill nya regler i rättegångsbalken (RB) om telefonavlyssning vid förundersökning m.m. Samtidigt föreslogs ändringar i den särskilda spaningslagen i syfte dels alt samordna dess regler med de föreslagna nya bestämmelserna i RB om telefonavlyssning, dels att pä visst säll precisera tillämpningsområdet för spaningslagens regler.

Vid riksdagsbehandlingen ansäg justitieutskottet (JuU 1976/77:20) alt propositionen borde avslås och atl ärendet borde återgå lill regeringskansliet för översyn och ytterligare överväganden. Utskollel gjorde dock un-11 Riksdagen 1982/83.1 saml. Nr 46

Prop. 1982/83:46 4

danlag beträffande förslaget om precisering av spaningslagens tillämpningsområde och hemställde att riksdagen skulle antaga propositionen i den delen. Riksdagen biföll utskottets hemställan och en lag (1977:81) om ändring i spaningslagen Irädde i kraft den 21 april 1977.

En kommitté, tvängsmedelskommittén (Ju 1978:06), tillkallades är 1978 för att göra den av riksdagen begärda översynen av lagstiftningen om telefonavlyssning och andra tvångsmedel med sikte på alt fä till stånd en permanent reglering. Kommittén väntas inom del närmaste året avlämna elt delbetänkande.

Spaningslagen har senare fält giltighetstiden förlängd, senast lill utgången av år 1982 (se prop. 1981/82:45, JuU 1981/82:23, rskr 1981,/82:109, SFS 1981:1340).

Riksdagen har nyligen tagit upp frågan om parlamentarisk kontroll i fråga om telefonavlyssning (JuU 1981/82:54, rskr 298). Därvid har uttalals bl.a. all del är angeläget att riksdagens möjligheter lill insyn i fråga om telefonavlyssning vidmakthålls och alt insynen om möjligl bör byggas ut. Insynen bör ske i form av en årlig redovisning i en proposilion eller skrivelse till riksdagen och avse bl.a. telefonavlyssning enligl spaningslagen.

Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse den 22 september 1982 redogjort för tillämpningen av de hithörande bestämmelserna i utlänningslagen och i den särskilda spaningslagen under liden den 16 september 1981-den 20 september 1982. Innehållet i rikspolisstyrelsens skrivelse sammanfattas i den redogörelse för tUlämpningen av lerroristlagstiftningen som jag senare denna dag avser att föreslå regeringen att överlämna lill riksdagen. Vidare har inom utrikesdepartementet upprätlals en redogörelse för den utveckling som har ägt rum internationelll under det senaste året beträffande förekomsten av och de fortsatta betingelserna för den internationella terrorismen samt för de åtgärder som har vidtagits för all bekämpa denna.

Gällande ordning m.m.

De hithörande bestämmelserna i UtlL och reglerna i den särskilda spaningslagen ger möjligheter atl under speciella förutsättningar ingripa med åtgärder som syftar till att minska riskerna för våldsdåd i Sverige som utförs av internationellt förgrenade terroristorganisationer. De kompletterar därmed de allmänna reglerna i RB om tvångsåtgärder vid misstanke om brott.

I det följande skall nämnas något om de här aktuella bestämmelserna i UflL och de ändringar av den som föresläs i prop. (1981/82:146) Verkställighet, förvar och ansvar enligl utlänningslagen.

Enligt 30 § första stycket UflL skall en utlänning som kommer lill Sverige avvisas om det finns grundad anledning alt anla, alt han eller hon tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som avses i paragra-

Prop. 1982/83:46 5

fens andra stycke och om del dessutom, med hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet eller i övrigt, föreligger fara för atl han eller hon här i riket medverkar till sädana handlingar som anges i del stycket. Bestämmelsen avser enligt andra stycket en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dess verksamhel, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sädana gärningar här i riket. Om del beträffande en utlänning, som uppehåller sig i riket, föreligger sådana omständigheter som nu har nämnts, fär han eller hon enligl 47§ utvisas. En förteckning över utlänningar .som skall avvisas enligl 30 § första stycket skall enligt samma paragrafs tredje stycke upprättas av rikspolisstyrelsen. Regeringen bestämmer vilka organisationer eller grupper som därvid kommer ifråga.

Beslul om avvisning meddelas av en polismyndighet om utlänningen finns upptagen i rikspolisstyrelsens förteckning och saknar visering eller uppehållstillstånd (32§). Påstår en utlänning som finns upptagen i förteckningen atl han eller hon riskerar politisk förföljelse eller åberopar utlänningen nägon annan omständighet som avses i 33 eller 34 §, skall ärendet i de fall som anges i dessa paragrafer hänskjutas till statens invandrarverk. Invandrarverket skall med egel yllrande överlämna ärendet lill regeringen (36 §). Samma ordning gäller om utlänningen anses böra avvisas enligl 30 § trots atl han eller hon inle finns upplagen i den tidigare nämnda förteckningen (32§). Beslut i ärendet meddelas i dessa fall av regeringen.

Om en utlänning, som har avvisats enligl 30§ eller utvisats enligl 47 §, i samband med verkställigheten av beslutet påstår all han eller hon riskerar politisk förföljelse eller åberopar någon annan sädan omständighet som anges i 85 eller 86 §, skall verkslällighelsärendet i de fall som anges i dessa paragrafer hänskjutas lill invandrarverket. Verkel har ocksä i della fall all med eget yttrande överlämna ärendet lill regeringen.

En förutsättning för all den som har bedömts vara terrorist skall kunna avlägsnas ur landet pä grund av ell avvisnings- eller utvisningsbeslut är, som tidigare har nämnts, att del inle föreligger något politiskt eller därmed jämställt verkställighetshinder. Enligl 73 § skall sålunda regeringen förordna all beslul om avvisning eller utvisning tills vidare inle fär verkställas, om hinder mol verkställighet av beslulel möter pä grund av bestämmelserna i 77-80 §§ UtlL (politiskt verkställighetshinder) eller om det annars föreligger särskild anledning atl verkställighet inle bör äga rum. Har regeringen förordnat att verkställighet inte fär ske, fär regeringen enligl 74 § andra stycket meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket. Delsamma gäller når ell beslul om avvisning eller utvisning i andra fall inle kan verkställas och det beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som anges i 30 § första och andra styckena. 1 alla sädana ärenden skall förhandling hällas. När det gäller tvångsåtgärder beträffande en presumtiv terrorist har UtlL kompletterats med de särskilda regler som fanns i 6 § terrorisllagen och som ger polisen i

Prop. 1982/83:46 6

viss män vidgade möjligheter till förvarslagande (numera 52 § andra och tredje styckena UtlL). Vidare har straffbestämmelserna i 15 § terrorisllagen överflyttats till UtlL (96§ andra stycket och 97 §).

1 prop. (1981/82:146) Verkställighet, förvar och ansvar enligt utlänningslagen, som överiämnades till riksdagen i mars i är, föresläs vissa ändringar i gällande beslämmelser. Polismyndigheternas befogenhet atl besluta om avvisning av presumtiva terrorister föresläs bli upphävd. Beslutanderätten vid såväl avvisning som utvisning förbehålls regeringen. Den särskilda av rikspolisstyrelsen upprättade spärrförteckningen avseeende sädana terrorister som polismyndigheterna skall avvisa föresläs utgå. Regeringens av-visningsbeslut i terroristärenden föreslås förenas med återreseförbud. I fräga om regeringens handläggning av lerrorislärenden föreslås bl.a. alt förhandlingen i ärendet skall hållas vid Stockholms tingsrätt, om del inle föreligger särskilda skäl mol del.

Vad härefter beträffar den särskilda spaningslagen gäller den endast tvångsåtgärder mol den som har avvisats eller utvisats som terrorist men som regeringen ändå har låtit stanna kvar här i landet. Tvångsåtgärder mot andra utlänningar som vistas här i landet kan tillgripas endasi enligl de regler som i övrigt gäller vid misstanke om brott. Enligt I § första stycket spaningslagen skall sålunda en utlänning, som har avvisats eller utvisats som terrorist men beträffande vilken regeringen har förordnal all avvisnings- eller ulvisningsbeslutet tills vidare inte får verkställas, kunna bli föremål för viss kontroll och övervakning enligt 2-5 §§ under sin vistelse i Sverige. Detsamma skall enligt I § andra stycket även gälla, om det annars har meddelats etl inle verkställbart beslut om avvisning eller avlägsnande i övrigt och regeringen har funnit att det beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som anges i 30 § första och andra styckena samma lag. Den kontroll och övervakning som i nu nämnda fall skall kunna komma i fräga innebär — förutom sädana särskilda föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket som får meddelas av regeringen enligt 74§ andra stycket UtlL - all utlänningen under vissa förutsättningar skall kunna bli föremål för vissa särskilda spaningsäl-gärder. 1 sistnämnda hänseende innebär spaningslagen följande.

Om det bedöms vara av betydelse för atl utröna om en terrorislorganisa-fion eller terroristgrupp planlägger eller förbereder någon åtgärd som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften, fär en utlänning som avses i 1 § spaningslagen underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Av sädan utlänning fär ocksä tas fingeravtryck och fotografi (2§). Del är polismyndigheterna som beslutar om nämnda åtgärder. Om det finns synnerliga skäl kan en polismyndighet för samma ändamål få tillstånd alt la del av samtal till och från telefonapparat som innehas eller kan antas komma all begagnas av utlänningen (telefonavlyssning) och närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts lill eller avsänts frän

Prop. 1982/83:46 7

utlänningen och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post-, telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanslall (3§). Frägan om tillstånd lill en sådan åtgärd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen. Tillståndet skall meddelas att gälla en viss tid som dock inle får överstiga en månad (4§).

Föredragandens överväganden

När terrorisllagen kom till är 1973 skedde del mol bakgrunden av den väg av våldsdåd som under de dä närmast förflutna åren hade gått över världen. I de tidigare nämnda propositionerna med förslag till förlängning av giltighetstiden för terrorisllagen och sedermera den s.k. spaningslagen redovisades den fortsatta utvecklingen av de internationella terroristdåden. Av redogörelsen framgår atl förekomsten av terroristdåd inte hade avtagit utan hade förblivit oförändrat stor. I fräga om perioden den 12 september 1978-den 3 september 1979 anfördes sålunda i prop. 1979/80:52 s. 7 att del under denna tid hade begåtts ytteriigare etl stort antal terrordåd med politisk bakgrund på skilda håll i världen. Länder som Belgien, Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien och Förbundsrepubliken Tyskland hade i särskild grad drabbats. Åtskilliga av terrordåden kunde hänföras till den politiska situationen i etl visst land. En annan grupp av politiskt betingade dåd hade samband med konflikten i Mellersta Östern. Ytterligare ett stort antal våldsdåd hade under denna tid utförts av grupper som ägnade sig ät en omfattande terroristverksamhet, t.ex. Baader-Meinhof-li-gan i Förbundsrepubliken Tyskland och Röda Brigaderna i Italien. Liksom tidigare hade lerroristorganisalioner utfört terrordåd utanför del land eller del område där terroristorganisationen hörde hemma och vanligen verkade. Förtiden därefter fram lill hösten 1981 framhölls i prop. 1980/81:54 och prop. 1981/82:45 att en lång rad terroristdåd med internationell anknytning hade ulförts i skilda delar av världen. I Europa var det främst Italien och Spanien som hade drabbats men även i Frankrike, Storbritannien och Förbundsrepubliken Tyskland hade elt slort anlal terroristdåd inträffat. I den senare propositionen framhölls all det under år 1981 hade tillkommit en rad våldshandlingar, bl.a. i Danmark, som kunde hänföras lill den armeniska organisationen ASALA.

Terrorislbestämmelserna i UtlL och den särskilda spaningslagen ger möjlighet att under vissa speciella fömtsättningar vidta åtgärder sorn har lill syfte atl minska riskerna för internationella terroristdåd i värt land. Bestämmelserna ger som har framgått möjlighet all avvisa eller utvisa utlänningar som tillhör eller verkar för sådana grupper och organisationer vilka genom sin tidigare verksamhel har visat alt de utanför sitt hemland systematiskt använder våld för politiska syften och därför kan befaras göra del också i Sverige. Som yllerligare förutsättning gäller dock att det med

Prop. 1982/83:46 8

hänsyn lill vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet eller i övrigt föreligger fara att han eller hon här i riket medverkar till sådana handlingar. Ell avvisnings- eller utvisningsbeslul kan emellertid inte verkställas om elt s.k. politiskt eller därmed jämförligt verkställighetshinder föreligger. 1 stället kan utlänningen dä bli föremål för kontroll och övervakning enligt UtlL och spaningslagen. Förutsällningarna för användningen av husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiklning, brevkonlroll och telefonavlyssning avviker i dessa fall från vad som enligt RB gäller om användningen av tvångsmedel vid misstanke om brott, eftersom RB:s regler i motsats lill reglerna i spaningslagen inte ger möjlighel till ingripanden uteslutande i förebyggande syfte. Ell flertal garantier mol en alltför vidsträckt tillämpning av spaningslagen har emellertid byggts in säväl i de bestämmelser som gäller förfarandet och beslutsprocessen som i särskilda regler som har lill syfte all ge underiag för en fortlöpande kontroll av hur lagen hanleras.

När förslag om förlängning av giltighetstiden för den särskilda spaningslagen tidigare har förelagts riksdagen (prop. 1976/77:33, 1977/78:46, 1978/79:29, 1979/80:52. 1980/81:54 och 1981/82:45) har del betonats an del mol bakgrund av den fortgående internationella terrorislverksamheten är angeläget atl vi även i fortsättningen häller en hög beredskap för all förebygga våldshandlingar i värt land. I vissa lägen kan del därför behövas tillgäng lill de speciella tvångsåtgärder i spaningssyfle som den särskilda spaningslagen medger. Med hänsyn lill detta och lill all ingenting hade förekommit som gav anledning atl anta all lagen hade tillämpats pä etl säll som strider mot dess syfte eller pä ell säll som kan sätta rättssäkerheten i fara. förordades i de nämnda propositionerna förlängning av giltighetstiden för lagen, vid det senasie tillfället lill utgången av år 1982. Justitieulskoltel fann (senast JuU 1981/82:23) inte anledning lill erinran mol propositionens förslag och tillstyrkte därför förlängning. Riksdagen biträdde juslilieul-skollels uppfanning (senast rskr 1981/82:109).

Vad gäller åtgärder pä del internationella planet för all motverka terrorism vill jag först hänvisa till redogörelserna i propositionerna 1979/80:52 (s. 8), 1980/81:54 (s. 10) och 1981/82:45 (s. 9). Sedan dess har FN:s generalförsamling den 10 december 1981 ulan omröstning antagit en resolution angående åtgärder mol internationell terrorism. I denna uppmanas staterna atl respektera och genomföra de rekommendationer som framlades av en ad hoc-kommillé rörande internationell terrorism lill generalförsamlingens ireltioljärde möte. Vidare har inom Europarådet arbetet för elt intensifierat samarbete i kampen mot terrorismen fortsatt. Rådels ministerkommitté antog i januari 1982 en rekommendation lill medlemsstaterna rörande sådant samarbete. Den europeiska terrorismkonvenlionen har nu ratificerats av tretton slaler.

Även under det år som har förflutit sedan regeringen senast log upp dessa frågor i riksdagen har ell stort anlal terroristdåd begåtts i skilda delar

Prop. 1982/83:46 9

av världen. Liksom tidigare är del i Europa främst Italien, Frankrike, Storbritannien och Förbundsrepubliken Tyskland som har drabbats. Under senare är har den armeniska terrorismen alltmer trätt i förgrunden.

Den utveckling av den internationella terrorismen som redovisas i utrikesdepartementets tidigare nämnda redogörelse och i rikspolisstyrelsens skrivelse visar, att det alltjämt föreligger risker för all också vårt land drabbas av terroristdåd. Vägen av terroristdåd ute i världen har således inle visat tecken pä atl minska. Den omständigheten att Sverige har förskonats från sädana aktioner under de senasie åren innebär ingen garanti för alt vi också i fortsättningen kommer att skonas. Sä sent som hösten 1980 fattades utvisningsbeslut för alt förhindra sådana aktioner. Som kommer att beröras i det följande har det ocksä ansetts nödvändigt under det senaste året att göra ingripanden mot en presumtiv terrorist.

De synpunkter som tidigare har anförts beträffande behovel av de särskilda reglerna i spaningslagen gör sig alltså alltjämt gällande med samma styrka.

Det framgår av den redogörelse för tillämpningen av terrorisllagslifl-ningen, som jag senare denna dag kommer alt föreslå regeringen atl överlämna lill riksdagen, att en person har avvisats som presumtiv terrorist med stöd av 30 § UtlL. Den motsvarande bestämmelsen i 47 § UtlL om utvisning har däremot inte tillämpats under den aktuella tidsperioden.

1 den förteckning som rikspolisstyrelsen enligt 30 § UtlL i dess hittillsvarande lydelse skall upprätta över utlänningar som skall avvisas finns 126 utlänningar upptagna. Bestämmelserna i den särskilda spaningslagen har under det senaste året inte tillämpats. De har tidigare tillämpats i fyra fall. Rikspolisstyrelsen har framhållit att det för styrelsens möjligheter all fullgöra sin funktion ifråga om bekämpning av terrorism är nödvändigt att del skapas författningsmässiga förutsättningar att använda tillgänglig teknik för informationsinhämtning. Rikspolisstyrelsen anser att de bestämmelser som innefattas i den särskilda spaningslagen bör gälla permanent och all lagens giltighetstid i avvaktan på en sådan förändring bör förlängas.

Att spaningslagen hittills har använts i förhållandevis begränsad omfattning bör ses i belysning av garantierna i lagen mot en aUlför vidsträckt tillämpning. Sädana garantier har byggts in i de beslämmelser som gäller förfarandet och beslutsprocessen. Lagen får exempelvis inle tillämpas i andra fall än då utlänningen har avvisats eller utvisats som terrorist - eller i visst fall avvisats eller utvisats av annat skäl och enligt regeringens beslut faller under terroristrekvisiten — men verkställighetshinder föreligger. Den restriktiva användningen kan inte tas till intäkt för att lagen inle behövs. Annan lagstiftning kan antas i fortsättningen på samma säll som hittills visa sig vara otillräcklig när det gäller aft förebygga terroristdåd. Till detta kommer alt lagstiftningen kan beräknas ha en förebyggande effekt.

Mot bakgrund av vad jag har anfört om juslitieulskottets bedömning av frågan vid tidigare förlängningstillfällen, om den alltjämt pågående över-

Prop. 1982/83:46 10

synen av reglerna om telefonavlyssning och om behovet lills vidare av särskilda bestämmelser om bl.a. telefonavlyssning bör enligt min mening den särskilda spaningslagen ges fortsall tidsbegränsad giltighet. Jag förordar därför att giltighetstiden för lagen förlängs med yllerligare ell är, intill utgången av är 1983.

Med hänsyn till atl förslaget endasi avser förlängning av giltighetstiden synes någol yllrande av lagrådet inte behöva inhämtas.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag all regeringen föreslär riksdagen

alt antaga det inom arbetsmarknadsdepartementet upprättade förslaget till lag om fortsatt giltighet av lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfle i vissa fall.

Beslut

Regeringen ansluler sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som föredraganden har lagt fram.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1982