SfU 1982/83:8

Socialförsäkringsutskottets betänkande
1982/83:8

om försäkringskassornas roll vid rehabilitering
Motionen

I motion 1981/82:2038 (motivering i motion 1981/82:2018) av Gösta
Bohman m. fl. (m) hemställs

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till handlings- och åtgärdsprogram,
där försäkringskassornas ledande roll i rehabiliteringsarbetet
fastslås, i syfte att genom effektiv, samordnad rehabilitering nedbringa
antalet förtidspensionärer, främst bland unga handikappade.

Yrkande 1 i motionen har behandlats under föregående riksmöte i
betänkandet SfU 1981/82:15.

Gällande ordning

Vid arbetsoförmögenhet på grund av sjukdom kan sjukpenning utgå. Är
till följd av sjukdomen eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska
prestationsförmågan arbetsoförmågan nedsatt till minst hälften och kan den
anses varaktig föreligger rätt till folkpension i form av förtidspension. Är
nedsättningen inte varaktig men kan antas bli bestående under avsevärd tid
utgår folkpensionen i form av ett tidsbegränsat sjukbidrag.

Försäkringskassorna som administrerar den allmänna försäkringen är
skyldiga att undersöka om det finns skäl vidta rehabiliteringsåtgärder när
ersättning för sjukhusvård eller sjukpenning utgivits för nittio dagar i följd
eller eljest skälig anledning föreligger. För samråd med andra samhällsorgan
i ärenden som rör rehabilitering finns centrala rehabiliteringsgrupper vid
centralkontoren och lokala rehabiliteringsgrupper vid lokalkontoren. I de
centrala grupperna bör företrädare för vederbörande länsarbetsnämnd och
sjukvårdshuvudman vara representerade och i de lokala grupperna distriktsläkare
och distriktssköterska samt företrädare för socialvården och arbetsvärden
eller arbetsförmedlingen. Rehabiliteringsgrupperna har möjlighet att
vid behov kalla även företrädare för andra samhällsorgan till sammanträden.

För den medicinska rehabiliteringen svarar i första hand landstingen i sin
egenskap av huvudmän för hälso- och sjukvården. Sjukvårdshuvudmännen
har vidare ansvaret för verksamheten med hjälpmedel åt handikappade. Den
del av rehabiliteringsverksamheten som syftar till att bereda handikappade
arbete faller under arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. På det regionala
planet handläggs frågorna av länsarbetsnämnden och arbetsförmedlingarna.
Sedan den 1 januari 1980 finns en särskild organisation Arbetsmarknadsin -

1 Riksdagen 1982/83. 11 sami. Nr 8

SfU 1982/83:8

stitutet för den yrkesinriktade rehabiliteringen. I det arbetsmarknadspolitiska
stödet ingår också bidrag till olika hjälpmedel och anordningar som är
nödvändiga i en handikappads arbete.

Enligt socialtjänstlagen har kommunerna det yttersta ansvaret för att de
som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Detta ansvar
innebär emellertid inte någon inskränkning i det ansvar som vilar på andra
huvudmän. Vad särskilt gäller omsorger om människor med handikapp skall
socialnämnden verka för att de får möjlighet att delta i samhällets gemenskap
och leva som andra. Nämnden skall vidare medverka till att de får
meningsfulla sysselsättningar och bostäder anpassade efter deras behov av
stöd. Inom kommunernas sociala service är färdtjänsten och social hemhjälp
av särskild betydelse för handikappade.

För samverkan och information mellan lokala handikapporganisationer
och kommunala nämnder och förvaltningar beträffande handikappfrågor
finns det i de flesta av landets kommuner kommunala handikappråd. På
länsplanet motsvaras dessa av länshandikappråden. På riksplanet skall
statens handikappråd verka för bättre samordning av statliga myndigheters
insatser för handikappade och bistå statliga myndigheter med information
och kunskaper om handikappades situation.

På central nivå samverkar arbetsmarknadsverket, riksförsäkringsverket,
socialstyrelsen, de båda kommunförbunden och kriminalvårdsstyrelsen i
rehabiliteringsfrågor. I en gemensam skrivelse den 22 maj 1981 från dessa
myndigheter och förbund redovisas riktlinjer för fördelning av ansvaret
mellan myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda i rehabiliteringsärenden.
Enligt skrivelsen bör det ankomma på resp. myndighet och
organisation att följa upp de förslag till samverkan som anges i skrivelsen.
Den centrala samrådsgrupp som bildats mellan parterna får ansvar att
sammanställa och redovisa vunna erfarenheter.

Skrivelsen betonar att helhetssynen måste tillämpas i rehabiliteringsarbetet.
Den anger de lokala REHA-grupperna vid försäkringskassorna som ett
lämpligt forum för planering och för ett kontinuerligt samarbete beträffande
en persons rehabilitering under förutsättning att samtliga berörda ställer
upp. I gruppen bör man, framhålls det i skrivelsen, arbeta för att få till stånd
en gemensam planering, komma överens om resp. parts ansvar och göra
kontinuerliga avstämningar. Ett nära samarbete i en REHA-grupp, där de
olika myndigheternas kompetensområden kan vägas mot varandra ger också
den fördelen att brister i dessa, som placerar individen mellan två tre stolar,
uppmärksammas och motverkas. Man kan därmed också undvika ensidigt
remitterande mellan myndigheter.

Riksförsäkringsverket har nyligen tillställt de allmänna försäkringskassorna
en utbildningshandledning, Rehabilitering i samverkan, som utarbetats i
samarbete med övriga parter i den centrala samrådsgruppen. Samrådsgruppen
har rekommenderat att utbildningen snarast igångsätts och har för avsikt
att följa upp utbildningen. Utbildningen syftar till att förbättra det lokala och

SfU 1982/83:8

regionala arbetet med rehabilitering och att skapa förståelse för de olika
rehabiliteringsorganens regler och policy som styr deras verksamhet och för
vilka resurser som finns på det lokala och regionala planet.

Tidigare behandling m. m.

Vid föregående riksmöte behandlade socialutskottet i sitt av riksdagen
godkända betänkande SoU 1981/82:13 två motioner med anknytning till den
nu aktuella. I den ena motionen (1980/81:526) begärdes att försäkringskassorna
skulle få ansvar för en samordnad administration av hjälp och stöd till
handikappade. I den andra motionen (1980/81:936) begärdes en översyn av
rehabiliteringen i syfte att uppnå en samordning och ett effektivare
utnyttjande av insatserna. Motionerna var föremål för remissbehandling.

Socialutskottet framhöll såvitt gällde frågan om att försäkringskassorna
skulle få ansvar för en samordnad administration av hjälp och stöd till
handikappade bl. a. att flertalet remissinstanser var negativa till att
försäkringskassorna skulle få uppgifter som gick utanför deras ansvars- och
kompetensområde. I remissyttrandena hade i stället understrukits vikten av
att den myndighet som hade ett ansvar för handikappfrågor inom ett visst
område också fick behålla det med hänsyn till den sakkunskap myndigheten
hade på området. Socialutskottet, som avstyrkte bifall till motionen, pekade
vidare på att de uppgifter beträffande hjälp och information om olika
stödåtgärder som motionären ville lägga på försäkringskassorna främst
åvilade kommunerna.

Såvitt gällde en översyn av rehabiliteringen på handikappområdet
framhöll socialutskottet att remissyttrandena visade att berörda samhällsorgan
var väl medvetna om de föreliggande problemen och arbetade på att lösa
dem.

I yttrandena hade framhållits olika aktiviteter på såväl lokal som central
nivå som bedömdes leda till en bättre samordning. Främst hade pekats på de
riktlinjer för ett bättre samordnat rehabiliteringsarbete som bl. a. riksförsäkringsverket,
arbetsmarknadsverket och de båda kommunförbunden
utfärdat och enligt vilken försäkringskassornas lokala rehabiliteringsgrupper
var ett lämpligt forum för planering av och kontinuerligt samarbete vid en
persons rehabilitering.

Utskottet gjorde vidare den bedömningen att rehabiliteringsfrågorna i
fortsättningen i högre grad än hittills kom att präglas av den helhetssyn på
människan som både den nya socialtjänstlagen och det då föreliggande
förslaget till ny hälso- och sjukvårdslag gav uttryck för. Utskottet som
avstyrkte bifall även till denna motion ansåg sig därför ha goda skäl utgå från
att de samordningsproblem som påtalats i motionen kom att kunna lösas
genom en fortsatt förbättrad samverkan mellan olika berörda organ.

Beredningsgruppen för internationella handikappåret 1981 har i sitt
förslag SOU 1982:46, Handlingsprogram i handikappfrågor, bl. a. tagit upp

SfU 1982/83:8

samordningsfrågor vid habilitering och rehabilitering. Beredningsgruppen
anför att det inte finns någon instans som har en samlad överblick över de
åtgärder som planeras för de handikappade eller som har att bevaka den
handikappades ställning och se till att habiliterings- eller rehabiliteringsprocessen
fortskrider. Beredningsgruppen anser att det är önskvärt att
åstadkomma ett system som innebär att varje handikappad som befinner sig i
habiliterings- eller rehabiliteringsverksamhet får en kontaktperson som
håller samman och överblickar planerade rehabiliteringsåtgärder, ser till att
habiliterings- och rehabiliteringsprocessen inte stannar upp och är behjälplig
i olika frågor som gäller habilitering och rehabilitering. Beredningsgruppen
anför att det ligger i linje med den nya socialtjänstlagen att lägga ansvaret för
att en kontaktperson utses på kommunens socialtjänst, vilken har ett primärt
ansvar för den handikappade i skilda avseenden på lokal nivå. Alternativt
kan annan anknytning övervägas och beredningsgruppen erinrar i detta
sammanhang om försäkringskassornas rehabiliteringsgrupper.

Beredningsgruppen pekar också på den viktiga roll den yrkesinriktade
rehabiliteringen spelar i strävan att minska antalet förtidspensionärer och
bereda arbete åt alla. Formerna för den yrkesinriktade rehabiliteringen bör
enligt beredningsgruppen utvecklas ytterligare och insatserna bör i större
utsträckning än som nu sker vara offensiva och samordnas mellan olika
organ. Vidare bör en helhetssyn prägla arbetet så att den handikappades
totala livssituation uppmärksammas.

Beredningsgruppen diskuterar avslutningsvis de samhällsekonomiska
kostnaderna för rehabilitering i förhållande till de kostnader som uppstår om
rehabilitering ej kommer till stånd och anser att en viktig uppgift blir att finna
former för överföring av resurserna från en sektor till en annan och mellan
olika kostnadsansvariga och att åstadkomma en planering som medger ett
”förtida” ianspråktagande av resurser för att i gengäld kunna åstadkomma
ett minskat resursbehov längre fram i tiden.

Inom riksförsäkringsverket pågår en detaljerad kartläggning av försäkringskassornas
rehabiliteringsgrupper. Utredningen syftar till en analys av
verksamheten och dess resultat och beräknas avslutad inom kort.

Rehabiliteringsfrågor och försäkringskassornas roll i rehabiliteringsarbetet
har också aktualiserats inom riksförsäkringsverket genom en revisionsrapport
i juni i år från riksrevisionsverket, Riksförsäkringsverkets tillsyn av
försäkringskassornas arbete med långa sjukfall. I rapporten konstateras
bl. a. att de berörda samhällsorganen i rehabiliteringssystemet styrs av olika
förutsättningar i form av angivna mål, instruktioner, policy, synsätt och
resurser. I vissa fall kan de skilda synsätten direkt motverka varandra.
Eftersom försäkringskassan har det ekonomiska ansvaret för den försäkrade
kan detta medföra att andra organ inte anser sig ha något primärt ansvar för
rehabiliteringen. Riksrevisionsverket konstaterar att någon samlad gemensam
bedömning utifrån en helhetssyn på individen inte görs och att
försäkringskassan i många fall utreder rehabiliteringsbehov som inte leder till

SfU 1982/83:8

att åtgärder vidtas. En annan bristande förutsättning för att förkorta
sjukskrivningstider är att det ofta föreligger väntetider till rehabiliteringsorganen.
Riksrevisionsverkets slutsats är att det föreligger en obalans mellan
initierade och verkställande rehabiliteringsorgan och att någon anpassning
eller förändring i detta förhållande t. ex. i lagstiftning, föreskrifter eller
resurstilldelning inte skett. Riksrevisionsverket anser att en utvärdering
inom området är angelägen och att riksförsäkringsverket bör verka för att en
sådan genomförs. Utvärderingen bör enligt riksrevisionsverket ta sikte på att
kartlägga vilka rehabiliteringsbehov som föreligger och i vilken mån
samhället kan tillgodose dessa behov.

I en separat skrivelse till riksförsäkringsverket har riksrevisionsverket
hemställt att riksförsäkringsverket senast den 1 februari 1983 inkommer med
en redogörelse för de åtgärder som verket har vidtagit eller avser att vidta
med anledning av revisionsrapporten.

Slutligen kan nämnas att på förslag av arbetsmarknadsutskottet (AU
1981/82:21, rskr 1981/82:216) har enligt regeringsbeslut den 19 maj i år en
parlamentarisk kommitté tillkallats med uppdrag att bl. a. utreda de
arbetshandikappades möjligheter till arbete på arbetsmarknaden i stort.

Utskottet

Motion 1981/82:2038 av Gösta Bohman m. fl. behandlar frågan om en
förbättrad samordning av rehabiliteringsinsatserna vid sjukdom och handikapp.
Motionärerna anser att många som nu erhåller förtidspension skulle
kunna helt eller delvis försörja sig själva och göra en produktiv insats i
samhället genom en effektiv rehabilitering och arbetsplacering.

Motionärerna erinrar om att många samhällsorgan är engagerade i en
rehabiliteringsprocess. Den bristande samordningen mellan de olika organen
leder emellertid till tidsutdräkter som kan äventyra hela rehabiliteringen.
Särskilt arbetsvården och arbetsförmedlingen förorsakar problem. En
handikappad som slussas mellan olika organ är alltför ofta lämnad att själv
orientera sig i en komplicerad och starkt byråkratiserad verklighet och
motionärerna anser det därför viktigt att en handikappad får en personlig
handledare eller kontaktperson under hela rehabiliteringsärendets gång. Det
bör därför undersökas om inte försäkringskassornas personal skulle kunna
vidareutbildas och användas just som sådana kontaktpersoner. Vid rehabilitering
är det också viktigt att förtidspensionen - liksom sjukbidrag och
långvarig sjukskrivning - i princip betraktas som en förutsättning och inte
som en ersättning för rehabilitering. De flesta ärenden om förtidspensionering
borde, menar motionärerna, regelbundet omprövas - reellt och inte bara
formellt - och förutsättningarna för rehabilitering ständigt prövas på nytt. I
enlighet med det anförda begär motionärerna förslag till handlings- och
åtgärdsprogram där försäkringskassornas ledande roll i rehabiliteringsarbe -

SfU 1982/83:8

tet fastslås i syfte att genom effektiv samordnad rehabilitering nedbringa
antalet förtidspensionärer främst bland unga förtidspensionärer.

Såsom framgår av den inledningsvis lämnade redogörelsen handläggs
rehabiliteringsfrågor liksom frågor om andra stödåtgärder vid sjukdom och
handikapp normalt av den myndighet eller det organ som har ansvaret för det
område inom vilket en åtgärd blir aktuell. Under en rehabiliteringsprocess
svarar främst socialförsäkringen för det ekonomiska stödet. Försäkringskassorna
som administrerar försäkringen har också en skyldighet att ta initiativet
till rehabiliteringsåtgärder. Ansvaret för den medicinska rehabiliteringen
ligger hos sjukvårdshuvudmännen medan arbetsmarknadsverket och andra
myndigheter inom deSs ansvarsområde svarar för åtgärder som leder fram till
ett arbete.

Inom de s. k. rehabiliteringsgrupperna vid försäkringskassorna sker en
samverkan i rehabiliteringsärenden mellan företrädare för de olika ansvariga
samhällsorganen.

Nödvändigheten av en effektivare samordning av de olika momenten i en
rehabiliteringsprocess har tilldragit sig en ökad uppmärksamhet under
senare år. Särskilt värdefull finner utskottet den samverkan i rehabiliteringsfrågor
vara som inletts mellan arbetsmarknadsverket, riksförsäkringsverket,
socialstyrelsen, de båda kommunförbunden och kriminalvårdsstyrelsen och
som resulterat i såväl gemensamma riktlinjer för hur rehabiliteringsarbetet
skall genomföras som en central samrådsgrupp som följer upp erfarenheterna
av arbetet. Riktlinjerna ger försäkringskassornas rehabiliteringsgrupper
en framskjuten roll när det gäller planering och samordning av de olika
momenten i en persons rehabilitering. Härigenom ökar också, enligt
utskottets mening, förutsättningarna för en helhetssyn på individen under
rehabiliteringsprocessen.

Betydelsen av en ökad samordning av olika rehabiliteringsåtgärder har
som tidigare nämnts också understrukits av beredningsgruppen för det
internationella handikappåret i det nyligen avlämnade förslaget SOU
1982:46 Handlingsprogram i handikappfrågor. Beredningsgruppen har väckt
frågan om att en kontaktperson skall utses under rehabiliteringsprocessen
och den anser att ansvaret för att så sker i första hand bör läggas på
kommunerna som har det primära ansvaret för handikappade på lokal nivå.
Beredningsgruppen kan emellertid också tänka sig att en kontaktperson
utses inom försäkringskassornas rehabiliteringsgrupper. Beredningsgruppen
har också belyst värdet såväl för individen som för samhällsekonomin av
effektivare rehabiliteringsinsatser i stället för förtidspensionering. Frågorna
kommer att beredas inom regeringskansliet.

Såvitt gäller försäkringskassornas handläggning av rehabiliteringsärenden
pågår inom riksförsäkringsverket en kartläggning och analys av rehabiliteringsgruppernas
verksamhet. Riksförsäkringsverket bereder också den
svarsskrivelse som begärts av riksrevisionsverket med anledning av revisionsrapporten
Riksförsäkringsverkets tillsyn av försäkringskassornas arbete med

SfU 1982/83:8

långa sjukfall. I rapporten har påtalats brister i samordningen mellan olika
led i en rehabiliteringsprocess.

Av väsentlig betydelse för att en rehabilitering skall bli framgångsrik är de
resurser som står till förfogande för att bereda arbete åt den som undergår en
rehabilitering. Frågor härom kommer att behandlas inom den kommitté som
nyligen tillkallats för att utreda arbetshandikappades möjligheter till arbete
på arbetsmarknaden i stort.

Utskottet finner att de olika frågor som tagits upp i motionen redan är
föremål för uppmärksamhet i skilda sammanhang. Resultatet av pågående
utrednings- och beredningsarbete bör därför avvaktas innan riksdagen vidtar
några åtgärder i enlighet med vad som begärts i motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1981/82:2038 yrkande 2.

Stockholm den 23 november 1982

På socialförsäkringsutskottets vägnar
SVEN ASPLING

Närvarande: Sven Aspling (s), Nils Carlshamre (m), Börje Nilsson (s), Allan
Åkerlind (m), Ralf Lindström (s), Elis Andersson (c), Ulla Johansson (s),
Lena Öhrsvik (s), Siri Häggmark (m), Karin Israelsson (c), Karin Nordlander
(vpk), Nils-Olof Gustafsson (s), Barbro Nilsson i Visby (m), Ingegerd
Elm (s) och Rune Backlund (c).

Reservation

Nils Carlshamre, Allan Åkerlind, Siri Häggmark och Barbro Nilsson i
Visby (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med ”Utskottet
finner” och slutar med ”i motionen” bort ha följande lydelse:

Utskottet finner det visserligen positivt att bristerna i samordningen av de
olika leden i rehabiliteringsarbetet påtalats från olika håll och att åtgärder
föreslagits för att göra rehabiliteringen effektivare. För att nå det i motionen
uppsatta målet - en halvering av antalet förtidspensionärer på tio års sikt -fordras det emellertid ett konkret handlingsprogram, som har stöd från
statsmakternas sida. Utskottet anser därför att regeringen, med beaktande

SfU 1982/83:8

av de synpunkter sorn framförts i motionen, snarast bör förelägga riksdagen
förslag i frågan. Detta bör ges regeringen till känna.

dels att utskottet bort hemställa

att riksdagen med bifall till motion 1981/82:2038 yrkande 2 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

GOTAB 72963 Slockholm 1982