NU 1982/83:16

Näringsutskottets betänkande
1982/83:16

om organisationen av konsumentskyddet på bank- och försäkringsområdena
(prop. 1982/83:51)

Ärendet

I proposition 1982/83:51 (ekonomidepartementet) har regeringen föreslagit
riksdagen att antaga förslag till lagar om ändring i försäkringsrörelselagen
och i 13 andra lagar. Lagförslagen gäller frågan om den organisatoriska
uppbyggnaden av konsumentskyddet på bank- och försäkringsområdena.

Med anledning av propositionen har väckts två motioner, som redovisas i
det följande (s. 2).

Propositionen

Förslag

Regeringen föreslår riksdagen att antaga förslag till

1. lag om ändring av försäkringsrörelselagen (1982:713),

2. lag om upphävande av lagen (1982:714) om ändring i marknadsföringslagen
(1975:1418),

3. lag om upphävande av lagen (1982:730) om ändring i lagen (1970:417)
om marknadsdomstol m. m.,

4. lag om upphävande av lagen (1982:716) om ändring i lagen (1955:183)
om bankrörelse,

5. lag om upphävande av lagen (1982:717) om ändring i lagen (1955:416)
om sparbanker,

6. lag om upphävande av lagen (1982:718) om ändring i lagen (1956:216)
om jordbrukskasserörelsen,

7. lag om upphävande av lagen (1982:719) om ändring i lagen (1980:2) om
finansbolag,

8. lag om upphävande av lagen (1982:720) om ändring i lagen (1963:76) om
kreditaktiebolag,

9. lag om upphävande av lagen (1982:721) om ändring i aktiefondslagen
(1974:931),

10. lag om upphävande av lagen (1982:722) om ändring i fondkommissionslagen
(1979:748),

11. lag om upphävande av lagen (1982:723) om ändring i lagen (1970:65)
om Sveriges allmänna hypoteksbank och om landshypoteksföreningar,

12. lag om upphävande av lagen (1982:724) om ändring i lagen (1968:576)

1 Riksdagen 1982/83. 17 sami. Nr 16

NU 1982/83:16

om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar,

13. lag om upphävande av lagen (1982:725) om ändring i lagen (1950:272)
om rätt för utländsk försäkringsanstalt att driva försäkringsrörelse här i
riket,

14. lag om upphävande av lagen (1982:726) om ändring i lagen (1972:262)
om understödsföreningar.

Huvudsakligt innehåll

Fr. o. m. den 1 januari 1983 skall, enligt beslut av riksdagen i juni 1982, nya
bestämmelser gälla i fråga om den organisatoriska uppbyggnaden av
konsumentskyddet på bank- och försäkringsområdena. De innebär bl. a. att
bank- och försäkringsinspektionerna inom sina resp. tillsynsområden skall
överta tillsynen enligt marknadsföringslagen (1975:1418). I propositionen
föreslås att bestämmelserna om den ändrade organisationen i allt väsentligt
inte skall träda i kraft. I stället skall nuvarande ordning bibehållas, dvs.
konsumentverket/KO (konsumentsombudsmannen) skall liksom hittills
svara för hela tillsynen enligt marknadsföringslagen.

Motionerna

Yrkanden
Motionerna är följande:

1982/83:74 av Staffan Burenstam Linder m. fl. (m), vari hemställs att
riksdagen avslår proposition 1982/83:51,

1982/83:75 av Christer Eirefelt (fp) och Ivar Franzén (c), vari hemställs att
riksdagen avslår de i proposition 1982/83:51 upprättade lagförslagen.

Motivering

I båda motionerna erinras om det huvudsakliga innehållet i riksdagens
beslut våren 1982 rörande den organisatoriska uppbyggnaden av konsumentskyddet
på bank- och försäkringsområdena. Motionärerna anser inte att det
finns skäl för riksdagen att frångå detta ställningstagande.

Utskottet

På senare år har en omfattande lagstiftning genomförts på det konsumentpolitiska
området, ägnad att ge konsumenterna ett ökat rättsskydd i olika
hänseenden. Avtalsvillkorslagen (1971:112), marknadsföringslagen (1975:
1418) och konsumentkreditlagen (1977:981) utgör exempel på sådan

NU 1982/83:16

lagstiftning. Denna gäller i stor utsträckning även på bank- och försäkringsområdena.
På försäkringsområdet har dessutom tillkomsten av konsumentförsäkringslagen
(1980:38) inneburit en betydande förstärkning av konsumentskyddet.
Den offentligrättsliga kontrollen över bankerna och försäkringsbolagen
såvitt gäller nämnda lagar utövas dels av konsumentverket, dels
av bankinspektionen och försäkringsinspektionen. Dessa myndigheters
tillsynsbehörighet gestaltar sig något olika beroende på vilken lag det är fråga
om.

Frågor om förbud enligt avtalsvillkorslagen handläggs av konsumentombudsmannen
(KO) och marknadsdomstolen. Lagen är inte tillämplig på
verksamhet som står under tillsyn av bankinspektionen eller försäkringsinspektionen.
Avtalsvillkorsgranskningen på bankområdet handhas i stället av
bankinspektionen med stöd av bestämmelser i banklagstiftningen om en
sund utveckling av bankverksamheten. Försäkringsinspektionen granskar
försäkringsbolagens avtalsvillkor med stöd av en bestämmelse i försäkringsrörelselagen.
När finansbolagen år 1979 ställdes under tillsyn av bankinspektionen
fick avtalsvillkorslagen fortfarande gälla för dessa bolag. Detta
innebär att såväl KO som bankinspektionen kan ingripa mot dessa bolags
avtalsvillkor.

Marknadsföringslagen är tillämplig på all näringsverksamhet och omfattar
alltså även bank- och försäkringsområdena. KO kan med stöd av denna lag
ingripa mot bankers och försäkringsbolags marknadsföringsåtgärder. Emellertid
kan även de båda inspektionerna med stöd av sina allmänna
tillsynsbefogenheter ingripa mot kreditinstituts, fondkommissionsbolags,
fondbolags och försäkringsbolags marknadsföring.

Tillsynen över efterlevnaden av konsumentkreditlagen utövas av konsumentverket.
Dock tillkommer tillsynsbefogenheten bankinspektionen och
försäkringsinspektionen på deras resp. tillsynsområden. Tillsynen enligt
konsumentförsäkringslagen handhas av försäkringsinspektionen. Emellertid
innebär kopplingen i denna lag och i konsumentkreditlagen till marknadsföringslagens
regelsystem att även konsumentverket kan övervaka att
försäkringsbolag och banker följer de i förstnämnda författningar intagna
bestämmelserna om informationsskyldighet.

I juni 1982 antog riksdagen ett av den dåvarande regeringen framlagt
förslag angående bl. a. den organisatoriska uppbyggnaden av konsumentskyddet
på bank- och försäkringsområdena. Härigenom ändrades gränsdragningen
på dessa områden mellan konsumentverket/KO och bank- resp.
försäkringsinspektionen (prop. 1981/82:180, NU 1981/82:45, rskr 1981/
82:385). De nya bestämmelserna, som gäller fr. o. m. den 1 januari 1983
(SFS 1982:713-726), innebär i denna del att bankinspektionen ensam skall
handha granskningen av bankers och andra kreditinstituts (även finansbolagens)
avtalsvillkor samt vidare tillsynen över dessa företags marknadsföring.
På motsvarande sätt skall försäkringsinspektionen handha avtalsvillkorsgranskningen
och tillsynen över marknadsföringen såvitt gäller försäk -

NU 1982/83:16

ringsbolagen. Riksdagens beslut om denna ordning var inte enhälligt. En
minoritet stödde en socialdemokratisk reservation som gick ut på att de
gällande reglerna skulle lämnas oförändrade.

Den nya regeringen föreslår nu att bestämmelserna om den ändrade
organisationen i allt väsentligt inte skall träda i kraft och att konsumentverket/KO
liksom hittills skall svara för hela tillsynen enligt marknadsföringslagen.
Dock anser regeringen att lämplighetsskäl talar för att bank- och
försäkringsinspektionerna ensamma svarar för avtalsvillkorsgranskningen
inom sina tillsynsområden. Den föreslår därför ingen ändring av det tidigare
riksdagsbeslutet rörande avtalsvillkorslagens tillämpningsområde. Detta
innebär att granskningen av finansbolagens avtalsvillkor såsom riksdagen
beslöt i våras fortsättningsvis exklusivt tillkommer bankinspektionen.

Utskottet vill framhålla att det är ett viktigt samhällsintresse att bankers
och försäkringsbolags verksamhet bedrivs på ett sätt som är godtagbart ur
konsumentpolitisk synvinkel. Detta intresse kan tillgodoses endast om det
finns ett starkt och väl fungerande konsumentskydd på bank- och försäkringsområdena.
En myndighet som skall ha huvudansvar för sådant skydd
behöver givetvis ha god insikt i branschförhållandena men måste framför allt
vara väl förtrogen med konsumenternas problem och den konsumenträttsliga
lagstiftningen.

Konsumentverket/KO har under de senaste tolv åren bevakat konsumentintresset
på bank- och försäkringsområdena. Tillsynen har grundats på
bestämmelser främst i den tidigare och den nuvarande marknadsföringslagen.
Tillsynen har fungerat på ett tillfredsställande sätt. Visserligen
föreligger det en viss oklarhet i fråga om gränsdragningen mellan å ena sidan
konsumentverkets och å andra sidan bank- och försäkringsinspektionernas
ansvarsområden, men några kompetensproblem har knappast uppstått. En
första förutsättning för att man skall gå in och rubba den bestående
ansvarsfördelningen på området bör vara att den nuvarande tillsynen i något
avseende har fungerat otillfredsställande. Som utskottet redan har påpekat
är detta inte fallet, och det gjordes inte heller gällande vare sig i den
proposition som låg till grund för riksdagens beslut i våras eller under
riksdagsbehandlingen av det då aktuella ärendet. Som framhölls i den
socialdemokratiska reservationen kan det tvärtom förhålla sig på det viset att
den "dubbla” tillsynen över bankernas och försäkringsbolagens verksamhet
kan vara till fördel för konsumenterna. För bedömningen av tillsynsfrågan
kan det inte vara av någon avgörande betydelse att konsumentverket inte har
någon specialistkompetens när det gäller bank- och försäkringsförhållanden.
Konsumentverket har som central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor
en ingående näringsrättslig sakkunskap såvitt gäller näringslivet i
allmänhet, bank- och försäkringsområdena inbegripna. Härtill kommer att
konsumentverket som en följd av verksamheten i ett särskilt inrättat
kontaktforum för försäkringsfrågor har kunnat bredda sina erfarenheter från
försäkringsområdet.

NU 1982/83:16

Utskottet anser på grundval av det anförda att konsumentverket liksom
hittills ensamt bör utöva tillsynen enligt marknadsföringslagen över bankernas
och försäkringsbolagens verksamhet. Verket bör också liksom hittills ha
huvudansvaret för verksamheten i det särskilt inrättade kontaktforumet för
försäkringsfrågor. Likaså bör verket även i fortsättningen ha huvudansvaret
för den basinformation till konsumenterna som behövs som komplement till
försäkringsbolagens information. Det bör också ankomma på konsumentverket
att ta initiativ till bildandet av det samarbetsorgan för institut inom
bankinspektionens tillsynsområde som planeras. Utskottet ansluter sig
sålunda i dessa hänseenden till vad som anförs i propositionen. Utskottet
tillstyrker även förslaget att 2 § avtalsvillkorslagen skall behålla den lydelse
som stadgandet har fått genom riksdagens beslut i våras. Det är enligt
utskottets mening naturligt att granskningen av finansbolagens avtalsvillkor

- i överensstämmelse med vad som gäller för banker och andra kreditinstitut

- i fortsättningen endast tillkommer bankinspektionen. Utskottet vill
emellertid påpeka att konsumentverket inom ramen för verksamheten i de
båda nyssnämnda kontaktorganen för bank- resp. försäkringsfrågor bör
kunna utöva visst inflytande även när det gäller utformningen av kreditinstitutens
och försäkringsbolagens avtalsvillkor.

Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag.
Utskottet avstyrker följaktligen motionerna 1982/83:74 (m) och 1982/83:75
(fp, c).

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till proposition 1982/83:51 och med avslag
på motionerna 1982/83:74 och 1982/83:75 antar de i propositionen
framlagda förslagen till

1. lag om ändring av försäkringsrörelselagen (1982:713),

2. lag om upphävande av lagen (1982:714) om ändring i marknadsföringslagen
(1975:1418),

3. lag om upphävande av lagen (1982:730) om ändring i lagen
(1970:417) om marknadsdomstol m. m.,

4. lag om upphävande av lagen (1982:716) om ändring i lagen
(1955:183) om bankrörelse,

5. lag om upphävande av lagen (1982:717) om ändring i lagen
(1955:416) om sparbanker,

6. lag om upphävande av lagen (1982:718) om ändring i lagen
(1956:216) om jordbrukskasserörelsen,

7. lag om upphävande av lagen (1982:719) om ändring i lagen
(1980:2) om finansbolag,

8. lag om upphävande av lagen (1982:720) om ändring i lagen
(1963:76) om kreditaktiebolag,

9. lag om upphävande av lagen (1982:721) om ändring i
aktiefondslagen (1974:931),

NU 1982/83:16

10. lag om upphävande av lagen (1982:722) om ändring i fondkommissionslagen
(1979:748),

11. lag om upphävande av lagen (1982:723) om ändring i lagen
(1970:65) om Sveriges allmänna hypoteksbank och om landshypoteksföreningar,

12. lag om upphävande av lagen (1982:724) om ändring i lagen
(1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och
om stadshypoteksföreningar,

13. lag om upphävande av lagen (1982:725) om ändring i lagen
(1950:272) om rätt för utländsk försäkringsanstalt att driva
försäkringsrörelse här i riket,

14. lag om upphävande av lagen (1982:726) om ändring i lagen
(1972:262) om understödsföreningar.

Stockholm den 7 december 1982

På näringsutskottets vägnar

NILS ERIK WÅÅG

Närvarande: Nils Erik Wååg (s), Tage Sundkvist (c), Staffan Burenstam
Linder (m), Lilly Hansson (s), Erik Hovhammar (m), Lennart Pettersson (s),
Rune Jonsson (s), Sten Svensson (m), Wivi-Anne Radesjö (s), Karl-Erik
Häll (s), Per Westerberg (m), Christer Eirefelt (fp), Birgitta Johansson (s),
Ivar Franzén (c) och Oswald Söderqvist (vpk).

Reservation

Tage Sundkvist (c), Staffan Burenstam Linder (m), Erik Hovhammar (m),
Sten Svensson (m). Per Westerberg (m), Christer Eirefelt (fp) och Ivar
Franzén (c) anser att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande
lydelse:

På senare (=utskottet, s. 2-4) tillkommer bankinspektionen.

Utskottet vill erinra om att riksdagen vid behandlingen av proposition
1981/82:180 fann en rad skäl tala för att tillsynen över bankernas och
försäkringsbolagens marknadsföring borde koncentreras till bankinspektionen
resp. försäkringsinspektionen. Vad beträffar tillsynen på bankområdet
konstaterade utskottet att det ligger i sakens natur att tillsynsmyndighetens
bedömning underlättas om den, som bankinspektionen, har ingående
kännedom om bankverksamhet. Utskottet pekade vidare på det samband
som finns mellan avtalsvillkors- och marknadsföringsfrågor och som gör att
bankinspektionen vid granskning av avtalsvillkor måste ägna uppmärksamhet
åt bankernas marknadsföring. I fråga om tillsynen på försäkringsområdet

NU 1982/83:16

erinrade utskottet om att försäkringsinspektionen genom sin dagliga
befattning med försäkringsärenden har goda möjligheter att följa försäkringsbolagens
marknadsföring av sina tjänster. Även på försäkringsområdet
finns det, framhöll utskottet, ett nära samband mellan bolagens marknadsföring
och avtalsvillkorens utformning.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det inte finns anledning för
riksdagen att nu ändra den uppfattning i tillsynsfrågan som kom till uttryck
genom beslutet våren 1982. I enlighet med detta bör alltså tillsynen över
bankernas och försäkringsbolagens marknadsföring av sina tjänster ankomma
på bankinspektionen resp. försäkringsinspektionen. I linje härmed ligger
att försäkringsinspektionen även bör svara för att informationsbestämmelserna
i konsumentförsäkringslagen följs och överta ansvaret för den s. k.
kompletterande basinformationen på försäkringsområdet.

Med det anförda avstyrker utskottet regeringens förslag. Motionerna
1982/83:74 (m) och 1982/83:75 (fp, c) tillstyrks följaktligen.

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motionerna 1982/83:74 och 1982/83:75
avslår proposition 1982/83:51.