FiU 1982/83:26

Finansutskottets betänkande
1982/83:26

om besparingsåtgärder i statsförvaltningen (förs. 1982/83:8)

I detta betänkande behandlar utskottet

riksdagens revisorers förslag (1982/83:8) angående besparingsåtgärder i
statsförvaltningen och

motion 1982/83:143 av Björn Molin (fp).

Förslaget

I förslag 8 har riksdagens revisorer hemställt att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna

1. att nuvarande generella besparingsmetod bör ersättas av ett system med
selektiva besparingsåtgärder i kombination med klara politiska ställningstaganden
i prioriteringsfrågor,

2. att som vägledning för myndigheterna en sammanställning bör göras av
erfarenheterna av de senaste årens besparingsarbete,

3. att SIPU bör få i uppdrag att rapportera om myndigheternas svårigheter
att leva upp till statsmakternas krav på anslagsframställningarna,

4. att i budgetpropositionen bör redovisas myndigheternas huvudförslag
liksom föredragandens motiv för och bedömda effekter av vald anslagsnivå,

5. att reglerna för prisomräkning av anslag ej bör utnyttjas för reala
resursnedskärningar samt att myndigheterna ålagda besparingar bör redovisas
öppet och ingå i planeringsförutsättningarna,

6. att hinder i besparingsarbetet som beror på att myndigheter tvingas
subventionera artskild verksamhet bör undanröjas,

7. att verksamhet av permanent karaktär ej bör finansieras med upprepade
engångsanvisningar samt att extraordinär verksamhet av mer långvarig art
bör inordnas i den ordinarie budgetprocessen eller där så inte är lämpligt
engångsanvisningarna och den extraordinära verksamheten bör klart redovisas,

8. att myndigheterna bör uppmanas att i sina anslagsframställningar i
större utsträckning än hittills rapportera de samverkansproblem och hinder
för en rationell ärendehandläggning som uppmärksammas inom den
samhällssektor där myndigheten är verksam,

9. att en redogörelse bör lämnas i budgetpropositionen för sådana av
myndigheterna aktualiserade större besparingsförslag som ej legat till grund
för anslagsberäkningen,

1 Riksdagen 1982183. 5 sami. Nr 26

FiU 1982/83:26

10. att en kortfattad redovisning bör ges i budgetpropositionen av
myndigheternas långtidsbedömningar avseende besparingsverksamheten,

11. vad revisorerna i övrigt anfört om besparingsarbetet.

I riksdagens revisorers förslag anförs att i de anvisningar för statsmyndigheternas
anslagsframställningar som utfärdats under senare år har behovet
av besparingar och omprioriteringar inom statsverksamheten starkt betonats.
Sedan år 1978 har myndigheterna ålagts att som ett huvudförslag
redovisa ett besparingsalternativ motsvarande en 2-procentig real nedskärning
av anslaget för närmast föregående budgetår. Vissa myndigheter har
avkrävts förslag till större nedskärningar.

På initiativ av finansutskottet har riksdagens revisorer genomfört en
granskning rörande resultatet av dessa besparingsåtgärder.

En konsekvent tillämpning av 2-procentbesparingar över hela myndighetssektorn
skulle enligt beräkningar i 1982 års långtidsbudget inte medföra
större besparingar för statsverket än 300 å 400 milj. kr. per år i fasta
priser.

Besparingarna om 2 procent förutsätts myndigheterna kunna klara genom
fortlöpande produktivitetsförbättringar så att verksamheten kan bedrivas
med i huvudsak oförändrad ambitionsnivå.

Revisorerna har hos sex myndigheter inom handelsdepartementets
verksamhetsområde, nämligen kommerskollegium, tullverket, patent- och
registreringsverket, näringsfrihetsombudsmannen, statens pris- och kartellnämnd
och konsumentverket, ingående studerat anslagsyrkanden, budgetbehandling
och budgetutfall för de två första budgetåren med generella
besparingskrav 1979/80 och 1980/81. Härav har bl. a. framgått att ålagda
besparingar kunnat genomföras hos vissa myndigheter med i stort sett
oförändrad ambitionsnivå och hos andra med varierande grad av ambitionsnivåsänkningar.

Granskningen har vidare visat att det är svårt för myndigheterna att i
fortsättningen möta generella nedskärningar med rationaliseringar och
omprioriteringar. Statsmakterna måste i ökad utsträckning ta ställning till de
avvägningsfrågor som besparingskraven aktualiserar. Nedskärningar av
verksamheter kan i vissa fall ge sådana effekter att de ej är samhällsekonomiskt
lönsamma, vilket enligt revisorernas mening är något som man
hittills försummat att tillräckligt beakta. Revisorerna anser att detta är ett
förhållande som fordrar ökad uppmärksamhet.

I anvisningarna för 1983/84 års anslagsframställningar begärs att myndigheterna
i petita för 1983/84 skall redovisa besparingsförslag för vissa s. k.
sakanslag. Redovisningen skall bl. a. innefatta myndighetens bedömning av
de administrativa, juridiska, tekniska m. fl. förutsättningar som finns för att
genomföra besparingen, en analys av besparingens fördelningspolitiska
effekter, eventuella förändringar på statsbudgetens inkomstsida samt en

FiU 1982/83:26

bedömning av konsekvenserna för annat anslag/område, t. ex. kommunerna
och socialförsäkringssektorn.

Revisorerna vill ifrågasätta om myndigheternas administrativa enheter
med ofta små resurser kan leva upp till de ökade krav i bl. a. redovisningshänseende
som ställs av statsmakterna.

Revisorerna anser att det i budgetpropositionen ofta saknas en korrespondens
mellan återgivna myndighetsyrkanden och regeringens bedömningar i
motsvarande delar. Föredragandens inställning till yrkandena bör redovisas
klarare. Likaså framgår sällan föredragandens bedömning av konsekvenserna
för myndighetens verksamhet av föreslagen anslagsnivå.

Med hänvisning till detta föreslås att i budgetpropositionen regelmässigt
redovisas myndigheternas huvudförslag liksom föredragandens motiv för
och bedömda effekter av den valda anslagsnivån.

Revisorernas granskning har visat att det ofta råder en betydande oenighet
mellan myndighet och regeringskansliet om hur inflationskompensationen,
dvs. prisomräkningen, skall beräknas. Detta hänger samman med att
departementen i vissa fall medvetet synes ha utnyttjat prisomräkningen för
ytterligare resursneddragningar.

Revisorerna anser att prisomräkningen bör hållas klart åtskild från på
politiska grunder gjorda ställningstaganden om reala resursminskningar,
dvs. att myndigheterna ålagda besparingar skall redovisas öppet och ingå i
planeringsförutsättningarna.

Revisorerna konstaterar att besparingsutrymmet uppenbarligen varierar
starkt från myndighet till myndighet, beroende på faktorer som storlek, av
omvärlden styrd volymtillväxt, tidigare återhållsam anslagstilldelning och
finansieringsform. Detta förhållande har medfört olägenheter vid tillämpningen
av nuvarande schabloniserade 2-procentbesparingar .

Det finns en fördel med den generella metoden, nämligen att den tvingar
myndigheterna att se över sin verksamhet och också framtvingar större
aktivitet inom planering, budgetering och rationalisering. Revisorerna anser
emellertid att nackdelarna med hänsyn till de varierande förhållandena i
statsförvaltningen varit övervägande.

De av revisorernas granskning omfattade myndigheterna har bedömt att
nedskärningar av denna storlek på sikt inte kan klaras genom produktivitetshöjande
åtgärder utan kräver mer eller mindre långtgående ingrepp i
verksamhetens inriktning och omfattning liksom i organisationsstrukturen.

Även om det sannolikt ännu inom vissa myndigheter finns ett rationaliseringsutrymme
torde flertalet myndigheter redan nu eller relativt snart
sakna möjligheter att genom rationaliseringar möta årliga besparingskrav av
den storlek som förutsätts. I en sådan situation måste en för statsförvaltningen
generell besparingsmetod anses vara ett olämpligt instrument.
Myndigheternas behov av politisk vägledning i prioriteringsfrågor måste
tillgodoses för att inte myndigheterna själva skall tvingas till politiska

FiU 1982/83:26

avvägningar. Med hänvisning till det anförda föreslås att nuvarande
generella besparingsmetod ersätts av ett system med selektiva besparingsåtgärder
i kombination med klara politiska ställningstaganden i prioriteringsfrågor.

När det så gäller takten i besparingsarbetet inom statsförvaltningen finns
det enligt revisorernas mening starka skäl för att arbetet inte drivs snabbare
än vad som medges av naturlig personalavgång och befintliga möjligheter till
alternativ sysselsättning inom statsförvaltningen eller annan sektor. Eljest
finns risk för att slutresultatet blir en samhällsekonomisk merkostnad i stället
för en besparing.

Riksdagen har vid flera tillfällen framhållit sitt eget ansvar för besparingsarbetet
inom statsförvaltningen. Enligt revisorernas mening ger inte
budgetpropositionen riksdagen det informationsunderlag som fordras för att
riksdagen skall kunna ta sådan aktiv del i besparingsarbetet som man själv
uttalat sig för.

Revisorerna föreslår därför att en redogörelse lämnas även för sådana av
myndigheterna väckta större besparingsförslag som ej lagts till grund för
anslagsberäkningen .

Det är slutligen enligt revisorernas mening nödvändigt att riksdagen också
hålls informerad om besparingarnas mera långsiktiga konsekvenser för
myndigheternas mål och hittills tillämpade ambitionsnivåer. Revisorerna
anser därför att i budgetpropositionen bör lämnas en kortfattad redogörelse
för myndighetens bedömningar av besparingsverksamhetens långsiktiga
konsekvenser.

I en reservation till revisorernas förslag anför företrädarna för moderata
samlingspartiet och centerpartiet att även om det sannolikt ännu inom vissa
myndigheter finns ett rationaliseringsutrymme torde flertalet myndigheter
redan nu eller relativt snart ha svårt att genom rationaliseringar möta årliga
generella besparingskrav av den storlek som förutsätts. Därtill kommer att
myndigheternas behov av politisk vägledning i prioriteringsfrågor måste
tillgodoses för att inte myndigheterna som nu, vilket socialstyrelsen påpekat,
själva skall tvingas till politiska avvägningar. Som en följd av det anförda
anser reservanterna att besparingar på myndigheternas förvaltningsanslag i
större utsträckning bör åstadkommas genom selektiva besparingsåtgärder i
kombination med klara politiska ställningstaganden i prioriteringsfrågor och
att statsmakterna således tillmäter den generella besparingsmetoden mindre
betydelse.

Reservanterna anser att revisorernas hemställan under 1 bort lyda:

1. att besparingar på myndigheternas förvaltningsanslag i större utsträckning
bör åstadkommas genom selektiva åtgärder i kombination med klara
politiska ställningstaganden i prioriteringsfrågor.

FiU 1982/83:26

Motionen

I motion 143 av Björn Molin (fp) hemställs att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om besparingsarbetets
inriktning.

Motionären menar, med instämmande i den reservation som vissa av
revisorerna gjort, att nuvarande generella besparingsmetod också bör kunna
användas i framtiden, självfallet kompletterad med selektiva besparingsåtgärder.
Det finns ingen anledning att av de svårigheter andra myndigheter
redovisar dra den långtgående slutsats som revisorerna gör, nämligen att
flertalet myndigheter nu torde sakna möjligheten till rationaliseringar av
denna storleksordning.

Utskottet

Den granskning som riksdagens revisorer genomfört angående besparingsåtgärder
i statsförvaltningen anser utskottet vara mycket värdefull. Den har
visat på några av de konsekvenser som de generella besparingsåtgärderna har
haft. De undersökta myndigheterna liksom de myndigheter som yttrat sig
över revisorernas granskningsrapport menar att den generella nedskärningen
med 2 % årligen haft vissa nackdelar som metod. Det är i och för sig inte
förvånande att myndigheter som med en lång rad år med tillväxt bakom sig
ser påtagliga svårigheter när de ställs inför kraven om reala resursnedskärningar.
Samtidigt kan utskottet konstatera att de faktiska resursnedskärningar
revisorerna studerat varit av mycket begränsad omfattning. Revisorernas
studie avser endast utfallet till och med budgetåret 1980/81. Då hade av de
studerade sex myndigheterna endast konsumentverket genomfört besparingar
under mer än ett år. Den oro som myndigheterna gett uttryck för, framför
allt i remissvar över granskningsrapporten, gäller i mycket hög grad de
utsikter som man ser framför sig under de närmaste åren. Inför ett perspektiv
om en 10-procentig neddragning av de reala resurserna under de närmaste
fem åren måste självfallet varje verksledning ställas inför svåra avvägningsfrågor.
Ett resursbortfall av den storleksordningen måste få återverkningar
på verksamhetens omfattning och ambitionsnivå. Å andra sidan måste det
noteras att neddragningar skall ske över en flerårsperiod. Såväl myndigheterna
som samhället i övrigt genomgår varje år stora förändringar. Detta
ställer krav på anpassning och handlingsberedskap hos myndigheten. Det är
därför nödvändigt att myndigheten har en flexibel organisation och en
administrativ kompetens för att klara dessa krav på förändringar. Kommerskollegiet
konstaterar med instämmande av revisorerna och motionären i
motion 143 att den generella metoden tvingar myndigheterna att se över sin
verksamhet och framtvingar större aktivitet inom planering, budgetering och
rationalisering. Utskottet ser det som utomordentligt värdefullt att stimulera
till sådana aktiviteter på myndigheterna. Alla metoder som kan bidra till att
myndigheterna kontinuerligt ser över sin verksamhet och anpassar den till de

FiU 1982/83:26

krav som statsmakterna ställer måste självfallet tas till vara.

Det är utskottets uppfattning att det statsfinansiella läget under överskådlig
tid kommer att ställa bestämda krav på en systematisk press på
myndigheternas utgifter. Den hittillsvarande metoden om en generell
nedskärning med 2 % per år har varit framgångsrik i flera avseenden. På
längre sikt ser utskottet liksom revisorerna emellertid vissa svårigheter att
tillämpa metoden generellt. Föredragande statsrådet anmäler också i årets
budgetproposition att i höstens budgetarbete har hänsyn tagits till att en
minskning med 2 % inte har varit möjlig att tillämpa fullt ut för alla
myndigheter och verksamheter. I den mån nedskärningarna inte kan mötas
med rationaliseringar måste omfattningen av myndigheternas verksamhet
begränsas eller ambitionsnivån sänkas. Detta bör enligt utskottet inte ske
utan de politiska organens ställningstagande. Avsikten med besparingsarbetet
får inte vara att man inom myndigheterna tvingas till politiska
ställningstaganden. Det bör enligt utskottet ankomma på regeringen att
utarbeta förslag till hur en systematisk kostnadspress skall åstadkommas.
Det kan som hittills ske genom att myndigheterna åläggs att spara 2 % av de
reala resurserna per år eller som nu föreslås i budgetförslaget genom ett krav
på minst 6 % under en treårsperiod. Det kan självfallet ske också på helt
andra sätt.

Enligt utskottets mening är det viktigt att regeringen för riksdagen
regelbundet redovisar hur besparingsarbetet fortskrider. Utskottet ställer sig
bakom revisorernas uppfattning att det är nödvändigt att riksdagen hålls
informerad hur man bedömer besparingarnas mera långsiktiga konsekvenser
för myndigheternas mål och tillämpade ambitionsnivåer.

Det är också angeläget att i detta sammanhang uppmärksamma övervältringseffekterna.
Om en översyn av myndighets verksamhetsområde leder till
att vissa aktiviteter upphör inom myndigheten men att de i stället måste
utföras av andra myndigheter har ingen rationaliseringseffekt uppnåtts. Vad
utskottet nu anfört om det fortsatta besparingsarbetet bör ges regeringen till
känna.

Av vad utskottet redovisat tidigare följer att utskottet delar revisorernas
uppfattning att det av budgetpropositionen klart bör framgå vilken
bedömning av konsekvenserna för myndighetens verksamhet som föredraganden
gör av den föreslagna resurstilldelningen. För att riksdagen skall
kunna ta aktiv del i besparingsarbetet och ta del av de prioriteringar som
regeringen gjort kan det också i vissa fall vara av intresse att även andra av
myndigheterna väckta besparingsförslag redovisas i budgetpropositionen.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

att riksdagen med anledning av riksdagens revisorers förslag
1982/83:8 om besparingar i statsförvaltningen och motion

FiU 1982/83:26

1982/83:143 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

Stockholm den 17 februari 1983

På finansutskottets vägnar
ARNE GADD

Närvarande: Arne Gadd (s), Rolf Wirtén (fp), Lars Tobisson (m), Paul
Jansson (s), Per-Axel Nilsson (s), Lennart Blom (m), Roland Sundgren (s),
Christer Nilsson (s), Rolf Rämgård (c), Torsten Karlsson (s), Bo Södersten
(s), Filip Fridolfsson (m), Carl-Henrik Hermansson (vpk), Hugo Hegeland
(m) och Olof Johansson (c).

Reservation

Carl-Henrik Hermansson (vpk) anser att den del av utskottets yttrande på
s. 6 som börjar med ”Det är” och slutar med ”andra sätt” bort ha följande
lydelse:

Det är utskottets uppfattning att det statsfinansiella läget under överskådlig
tid kommer att ställa bestämda krav på en systematisk press på
myndigheternas utgifter. Utskottet delar revisorernas mening att den
hittillsvarande metoden med en generell nedskärning med 2 % per år
visserligen tvingat myndigheterna till vissa nödvändiga åtgärder, men att
nackdelen med hänsyn till de varierande förhållandena i statsförvaltningen
varit övervägande. Föredragande statsrådet anmäler också i årets budgetproposition
att i höstens budgetarbete har hänsyn tagits till att en minskning
med 2 % inte har varit möjlig att tillämpa fullt ut för alla myndigheter och
verksamheter. I den mån nedskärningarna inte kan mötas med rationaliseringar
måste omfattningen av myndigheternas verksamhet begränsas eller
ambitionsnivån sänkas. Detta bör enligt utskottet inte ske utan de politiska
organens ställningstagande. Avsikten med besparingsarbetet får inte vara att
man inom myndigheterna tvingas till politiska ställningstaganden. Utskottet
ansluter sig till revisorernas uppfattning att nuvarande generella besparingsmetod
bör ersättas av ett system med selektiva besparingsåtgärder i
kombination med klara politiska ställningstaganden i prioriteringsfrågor.
Detta bör vara vägledande för de förslag som regeringen ställer om hur en
systematisk kostnadspress skall åstadkommas.

minab/gotab Stockholm 1983 73719