Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1981/82:165

Regeringens proposition

1981/82:165

med förslag till konkurrenslag;

beslutad den 18 mars 1982.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN FÄLLDIN

BJÖRN MOLIN

Propositionens huvudsakliga innehåll

Begränsningar av konkurrensen mellan företagen kan ha skadliga ekono­miska verkningar i form av prishöjningar och minskad effektivitet m. m. För att undanröja sådana verkningar finns f.n. ett särskilt regelsystem, lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet. Lagen är inriktad på vissa förfaranden som företag vidtar samt på andra konkurrenshinder inom näringslivet. Enligt lagen gäller straffbelagda förbud mot s. k. brultoprissättning och mot anbudskar­teller. Beträffande övriga slag av konkurrensbegränsningar gäller att mark­nadsdomstolen (MD) genom förhandling med enskilda förelag skall söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsning. Endast i ett speciellt fall har domstolen tillgång till tvångsmedel mot sådana begränsningar, om förhandlingen inte skulle leda till avsett resultat.

I propositionen föreslås en ny konkurrenslag. Huvudpunkterna är föl­jande.

De straffbelagda förbuden effektiviseras och straffen skärps. MD får möjlighet all vid vite förbjuda olika former av skadliga konkurrensbegrän­sande förfaranden. Ett system för kontroll av företagsförvärv (fusionskon­troll) införs. Förslaget innebär att sådana förvärv skall kunna förbjudas när de ger förvärvaren en dominerande ställning på marknaden eller förstärker förvärvarens redan dominerande stäUning. Förutsättningen är då bl. a. att marknadsdominansen ger skadlig verkan. Förhandling i MD mot ett sådant förvärv kan leda till att MD förbjuder del. Om regeringen fastställer beslu­tet blir det gällande mot förvärvaren.

1    Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                    2

Den nya konkurrenslagen innebär vidare att det nuvarande systemet görs effektivare, bl. a. genom en möjlighet för MD att meddela interimis­tiska beslut om förbud. Till skUlnad mot vad som gäller f. n. kommer lagen att omfatta också fast egendom.

De nya reglerna är avsedda att träda i kraft den 1 januari 1983.

 

Prop. 1981/82:165

Förslag till Konkurrenslag

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna lag har till ändamål att främja en från allmän synpunkt önsk­
värd konkurrens inom näringslivet genom åtgärder mot skadliga konkur­
rensbegränsningar.

Åtgärder i enskilda fall

Undanröjande av skadlig verkan

2 § Om en konkurrensbegränsning har skadlig verkan inom landet, kan
marknadsdomstolen för alt förhindra sådan verkan besluta om åtgärder
enligt denna lag. En sådan åtgärd får riktas mot en näringsidkare som
föranleder den skadliga verkan.

Med skadlig verkan förslås att konkurrensbegränsningen på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt

1.    påverkar prisbUdningen,

2.    hämmar effektiviteten inom näringslivet eller

3.    försvårar eller hindrar annans näringsutövning.

3 §   Marknadsdomstolen kan meddela näringsidkaren

1.   förbud all tiUämpa ett visst avlal, avtalsviUkor eller annat konkur­rensbegränsande förfarande eller att tillämpa väsenfiigen samma förfaran­de som det sålunda förbjudna,

2.   åläggande att tiUhandahålla en annan näringsidkare en viss vara, tjänst eller annan nyttighet pä vUlkor som motsvarar vad han erbjuder andra näringsidkare (säljåläggande) eller

3.   åläggande all eljest ändra ett av honom tillämpat konkurrensbegrän­sande förfarande, att i samband med ett sådant förfarande uppfylla ett visst villkor eller att lämna viss information eller vidta annan åtgärd som mot­verkar förfarandet (rättelseåläggande).

Om den skadliga verkan innebär att ett pris med hänsyn till kostnaderna och övriga omständigheter är uppenbart för högt och saken är av större vikt, kan marknadsdomstolen ålägga näringsidkaren att under en viss tid, högst ett år, inte överskrida ett visst högsta pris (prisåläggande).

4 § Innan förbud eller åläggande enligt 3 § meddelas, skall marknads­
domstolen söka förhindra den skadliga verkan genom förhandling, om inte
omständigheterna talar däremot.

Särskilda bestämmelser om företagsförvärv

5 § Beslår i fall som avses i 2 § konkurrensbegränsningen i att näringsid­
karen, genom att göra ett visst företagsförvärv, får en dominerande ställ­
ning på marknaden för en vara, tjänst eller annan nyttighet eller förstärker

 

Prop. 1981/82:165                                                    4

en redan dominerande ställning, skall marknadsdomstolen söka förhindra den skadliga verkan genom förhandling. Är saken av särskild vikt från allmän synpunkt, får förhandlingen syfta till alt näringsidkaren skall avstå från förvärvet.

Med förelagsförvärv avses i denna lag förvärv av förelag som driver verksamhet inom landet. Som förelagsförvärv räknas också förvärv av aktier, andel i handelsbolag, rörelse eller del av rörelse. Till företagsför­värv hänförs vidare fusion.

Första stycket tiUämpas även i fall då näringsidkaren är en av flera näringsidkare som sammanhålls av gemensamma ägarintressen eller på annat sätt och som genom hans förvärv får eller förstärker en dominerande ställning på marknaden.

6 § Har i fall som anges i 5 § en förhandling om avslående från företags­
förvärvet avslutats ulan att den skadliga verkan har kunnat förhindras och
finner marknadsdomstolen att förbud eller åläggande enligt 3 § inte bör
meddelas eUer är otillräckligt, kan domstolen förbjuda förvärvet.

Ett förbud enligt första stycket får inte meddelas i fråga om förvärv av aktier som har skett på Stockholms fondbörs eller förvärv som har skett genom inrop på exekutiv auktion. I stället får marknadsdomstolen ålägga näringsidkaren att avhända sig aktierna eller den på auktionen förvärvade egendomen.

7 § Ett beslut om förbud eller åläggande enligt 6 § blir gällande mot
näringsidkaren endast om regeringen fastställer det. Beslutet skall av
marknadsdomstolen omedelbart underställas regeringen för prövning av
fastställelsefrågan.

Om regeringen fastställer ett beslut om åläggande enligt 6 § andra stycket, skall detta verkställas inom sex månader från det regeringen meddelade sitt beslut eller inom den längre tid som regeringen bestämmer.

8   § Ett företagsförvärv blir ogiltigt, om regeringen fastställer marknads­domstolens beslut om förbud mot förvärvet.

9   § Om regeringen finner alt ett beslut enligt 6 § inte skall fastställas, kan regeringen, om nya omständigheter eller andra särskilda skäl föranleder det, överlämna ärendet till marknadsdomstolen för förnyad handläggning.

Vite m.m.

10   §    Ett förbud eller ett åläggande enligt 3 eller 6 § får förenas med vite.

11   § Om förutsättningar för åtgärd enligt 3 § första stycket föreligger i ett visst fall, som ej är av större vikt, får näringsfrihelsombudsmannen vid vite förelägga näringsidkaren, för godkännande omedelbart eller inom viss tidsfrist,

 

1.    förbud att tillämpa ett visst avtal, avtalsvillkor eller annat konkur­rensbegränsande förfarande eller all tillämpa väsentligen samma förfaran­de som del sålunda förbjudna (förbudsföreläggande),

2.    åläggande att tillhandahålla en annan näringsidkare en viss vara, tjänst eller annan nyttighet på villkor som motsvarar vad han erbjuder andra näringsidkare (säljföreläggande) eller

3.    åläggande all eljest ändra ett av honom tillämpat konkurrensbegrän­sande förfarande, att i samband med ett sådant förfarande uppfylla ett visst

 

Prop. 1981/82:165                                                    5

villkor eller att lämna viss information eller vidta annan åtgärd som mot­verkar förfarandet (rätldsefördäggande).

Godkänt föreläggande gäller som förbud eller åläggande som har medde­lats av marknadsdomstolen enligt 3 § första stycket. Ett godkännande som sker sedan den i föreläggandel utsatta tidsfristen har gått till ända är dock utan verkan.

Internationell överenskommelse

12 § Om det påkallas av hänsyn till en internationell överenskommelse,
kan regeringen, efter framställning av näringsfrihetsombudsmannen, be­
sluta att prövning av fråga om åtgärd enligt 3 § i visst fall får ske beträffan­
de en konkurrensbegränsning med verkan utom landet. En sådan konkur­
rensbegränsning skaU anses ha skadlig verkan, om den strider mot över­
enskommelsen.

Straffbelagda konkurrensbegränsningar m. m.

Bruttoprisförbud

13 §    En näringsidkare får inle

1.   betinga sig av en näringsidkare i ett senare led att denne vid försälj­
ning eller uthyrning av en vara inom landet icke skall gå under ett visst pris
eller

2.   tUl ledning för prissättningen i ett senare led inom landet ange ett visst
pris vid försäljning eller uthyrning av en vara utan att del framgår all priset
får sättas lägre.

Anbudskartellförbud

14 § En näringsidkare får inte ingå eller tillämpa en överenskommelse
med en annan näringsidkare eller i samförstånd med en sådan tillämpa ett
gemensamt förfarande eller, i syfte all så skall ske, öva påtryckning på en
annan näringsidkare, om överenskommelsen eller det gemensamma förfa­
randet innebär att vid anbudslävling för tillhandahållande av en vara, tjänst
eller annan nyttighet inom landet

1. någon skall avstå från att avge anbud,

2.    en anbudsgivare skall avge högre anbud än en annan eller

3.    samarbete annars skall förekomma i fråga om anbudssumma, förskoll eller kreditvillkor.

Första stycket gäller ej i fråga om en överenskommelse eller ett gemen­samt förfarande som

1.    har sin grund i att flera näringsidkare tillhandahåller en vara, tjänst eller annan nyttighet genom en särskild juridisk person med för dem gemensamma funktioner (säljorganisation) eller

2.    innebär att näringsidkare går samman för samfälld prestation med gemensamt anbud eller i den formen att någon av dem medverkar som underleverantör till anbudsgivare.

En näringsidkare som har ingått eller tillämpat en sådan överenskom­melse eller tillämpat ett sådant gemensamt förfarande som avses i första stycket men som är tillåtet enligt andra stycket skall, om han lämnar anbud i en anbudstävling som berörs därav, senast när anbudet avges skriftligen lämna uppgift om detta till den som anbudet skall riktas till.

 

Prop. 1981/82:165                                                               6

Undantag från förbuden

15 § Förbuden i 13 och 14 §§ gäller ej i fråga om ett förfarande som ett
koncernföretag tillämpar i förhållandet till eti annat företag inom koncer­
nen. Ytteriigare föreskrifter om undantag från förbudet i 13 § finns i 10 §
CECA-lagen (1972:762).

Dispens från förbuden

16 § Marknadsdomstolen kan, för viss tid eller tills vidare, meddela en
näringsidkare tillstånd till ett förfarande som är förbjudet enligt 13 eller
14 §.

Ett sådant tillstånd får lämnas endast om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning eller om eljest särskilda skäl föreligger.

Handläggningen m. m.

Ansökan

17 § Marknadsdomstolen handlägger ärenden enligt denna lag efter an­
sökan.

Ansökan som avser prövning enligt 2 § görs av näringsfrihetsombuds­mannen. Beslutar ombudsmannen för visst fall att inte göra ansökan, får ansökan göras av en sammanslutning av konsumenter, löntagare eller näringsidkare eller av en näringsidkare som berörs av konkurrensbegräns­ningen i fråga.

Interimistiska beslut

18 § Om särskilda skäl föranleder det, kan marknadsdomstolen för liden
till dess slutligt beslut föreligger besluta i fråga om förbud eller åläggande
enligt 3 § eller om tUlslånd enligt 16 §.

Särskilda bestämmelser om företagsförvärv

19   § Ärenden om företagsförvärv skall handläggas med särskild skynd­samhet.

20   § Så snart näringsfrihetsombudsmannen finner anledning att undersö­ka ett företagsförvärv, skaU han besluta särskilt om detta. Har part i avlal om företagsförvärv anmält förvärvet till ombudsmannen för prövning av fråga om förbud eller åläggande enligt 6 §, skall ombudsmannen snarast besluta antingen att undersöka förvärvet eller att lämna det ulan åtgärd såvitt avser sådant förbud eller åläggande.

Om näringsfrihetsombudsmannen har beslutat enligt första stycket aU lämna ett anmält förelagsförvärv ulan åtgärd, får han därefter ej beträffan­de samma förvärv begära marknadsdomstolens prövning av fråga om förbud eller åläggande enligt 6 §, såvida inte näringsidkaren har lämnat oriktig uppgift om föreliggande sakförhållanden av väsentlig betydelse för StäUningstagandet i beslutet. Har ombudsmannen beslutat att undersöka förvärvet och vill han begära sådan prövning, skall han senast inom tre månader från beslutet hos domstolen göra detta, om inte parterna i avtalet om förvärvet samtycker till en föriängning av denna frist.

Marknadsdomstolen kan, om synnerliga skäl föreligger, på begäran av näringsfrihetsombudsmannen för viss lid, varje gång högst en månad, föriänga frist som gäller enligt andra stycket.

 

Prop. 1981/82:165                                                    7

21   § När synnerliga skäl föreligger, kan marknadsdomstolen vid vite förbjuda en näringsidkare att fullfölja ett företagsförvärv intill dess ärendet har slutligt avgjorts. Om domstolens beslut rörande ett förelagsförvärv understäUs regeringen enligt 7 §, har regeringen motsvarande befogenhet.

22   § Innan ett förbud eUer ett åläggande enligt 6 § eller ett beslut av regeringen enligt 7 § meddelas, skall förvärvarens motpart i avtalet om företagsförvärvet ges tillfälle att yttra sig.

23   § Marknadsdomstolen får inte meddela förbud eller åläggande enligt 6 § senare än sex månader efler det att ansökan har gjorts enligt 17 §. Denna frist kan domstolen förlänga, om parterna i avtalet om företagsför­värvet samtycker till det eller om synnerliga skäl föreligger. Förbud eller åläggande enligt 6 § får inte meddelas senare än två år efler det alt avtalet om förvärvet slöts.

När marknadsdomstolen enligt 7 § har underställt regeringen sitt beslut, skall regeringen besluta i ärendet senast tre månader därefter. Vad som sägs i första stycket om förlängning av frist får därvid av regeringen tillämpas på motsvarande sätt.

Omprövning m. m.

24 § Ett beslut av marknadsdomstolen beträffande förbud eller åläg­
gande enligt 3 §, avslutande av förhandling enligt 4 eller 5 § eUer tillstånd
enligt 16 § utgör inte hinder mot att samma fråga prövas på nytt, om
ändrade förhållanden eller annat särskilt skäl föreligger. Detsamma gäller
ett beslut av näringsfrihetsombudsmannen i fråga om föreläggande enligt
11 §.

Om marknadsdomstolen har beslutat att ej ingripa mot ett förelagsför­värv enligt 6 §, får domstolen inle ompröva frågan annat än om näringsid­karen har lämnat oriktig uppgift om föreliggande sakförhåUanden av vä­sentlig betydelse för ställningstagandet i beslutet. Har regeringen vid tillämpning av 7 § beslutat att inle fastställa ett beslut av domstolen, får regeringen ompröva frågan endast under motsvarande förutsättning.

Har regeringen med stöd av 7 § fastställt ett beslut av marknadsdomsto­len om förbud eller åläggande, får regeringen pröva frågan pä nytt, om del finns anledning att upphäva eller mildra förbudet eller åläggandet därför att detta inle längre behövs eller ej längre är lämpligt.

25 § Ansökan om marknadsdomstolens eller regeringens omprövning
enligt 24 § görs hos domstolen av näringsfrihetsombudsmannen eller den
mot vilken ett beslut om förbud eller åläggande riktar sig.

Ansökan om omprövning enligt 24 § andra stycket skall göras senast inom ett år efler meddelandet av marknadsdomstolens beslut eller, om fastställdseprövning skett enligt 7 §, regeringens beslut.

Före regeringens omprövning enligt 24 § andra eller tredje stycket skall domstolen göra en förberedande prövning av förutsättningarna för änd­ring. Om utgången av denna skall domstolen göra anmälan till regeringen.

Uppgiftsskyldighet

26 § Regeringen får meddela föreskrifter rörande skyldighet för den som
gör förelagsförvärv att lämna sådana uppgifter om förvärvet som behövs
för prövning enligt denna lag.

 

Prop. 1981/82:165                                                    8

27    § Näringsfrihetsombudsmannen kan, om det behövs för prövning en­ligt denna lag och särskilda skäl föreligger, ålägga en viss näringsidkare alt göra anmälan innan denne sluter avtal om företagsförvärv. En sådan anmälningsskyldighet skall gälla för viss tid, högst ett år.

28    § Näringsfrihetsombudsmannen får ålägga näringsidkare att tillhanda­hålla uppgift, handling eller annat som behövs i ärende enligt denna lag. Även i ärende om tillsyn över att ett förbud eller ett åläggande enligt lagen åtlyds får ombudsmannen besluta om motsvarande skyldighet för den som avses med förbudet eller åläggandet.

Samma skyldighet kan näringsfrihetsombudsmannen ålägga också an­nan än den som anges i första stycket, om det behövs för kontroll eller fullständigande av vad som skall fullgöras enligt första stycket och det är nödvändigt på grund av särskilda förhållanden.

I ett ärende som har underställts regeringens prövning enligt 7 § får chefen för handelsdepartementet ålägga skyldighet enligt första stycket första meningen eller andra stycket.

Särskilda bestämmelser

29    § En sammanslutning av näringsidkare likställs i denna lag med nä­ringsidkare. Ett beslut av en sådan sammanslutning likställs med en över­enskommelse eUer ett gemensamt förfarande som avses i 14 §.

30    § Åläggande som avses i 27 eller 28 § kan förenas med vite, om det finns skäl tiU detta.

31    § Uppgiftsskyldighel enligt denna lag innebär inle förpliktelse all röja yrkeshemlighet av teknisk natur.

32    § Den som är uppgiftsskyldig enligt denna lag får inte betungas onö­digt.

33    § Näringsfrihetsombudsmannen och marknadsdomstolen får av myn­dighet, som avses i lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris-och konkurrensförhållanden, begära biträde för utredning i frågor som kan vara av betydelse för prövning enligt denna lag.

Straff, besvär och övriga bestämmelser

Straff m.m.

34 §   TUl böter eller fängelse högst ett år döms den som

1.    uppsåtligen bryter mot 13 § 1 eUer 14 § första stycket,

2.    uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 13 § 2 eller 14 § tredje stycket eller

3.    i övrigt uppsåtiigen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörandet av anmälnings- eller annan uppgiftsskyldighet enligt denna lag.

35 § Är gärning som avses i 34 § att anse som ringa, skall inte dömas till
ansvar.

 

Prop. 1981/82:165                                                    9

36 § Är brott som avses i 34 § 1 att anse som grovt, döms till fängelse i
högst två år.

Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det har utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan eller i en upprepad brottslighet eller har medfört betydande skada.

37   § För gärning som omfattas av ett sådant förbud eller åläggande som har meddelats vid vite med stöd av denna lag döms inte tiU ansvar enligt 34 eller 36 §.

38   § Talan om utdömande av vite som förelagts med stöd av denna lag förs vid tingsrätt av allmän åklagare. Sådan talan får väckas endast efter anmälan eUer medgivande av näringsfrihelsombudsmannen eller, i fråga om vite som marknadsdomstolen har ålagt pä talan av annan, av denne.

39   § Allmänt åtal för brott mot denna lag får väckas endast efter anmälan eUer medgivande av näringsfrihetsombudsmannen.

Besvär

40 § Mot näringsfrihetsombudsmannens beslut enligt 11, 12, 17, 20, 25,
33, 38 eller 39 § får talan inte föras. Ej heller får talan föras mot beslut
enligt 28 § tredje stycket.

Beslut enligt 27 § eller 28 § första eller andra stycket får, om beslutet är förenat med vite, överklagas hos kammarrätten genom besvär. Beslutet skall dock gälla omedelbart, om inte annat bestäms.

Övriga bestämmelser

41 § Vad som sägs i denna lag tillämpas inte på överenskommelse mellan
arbetsgivare och arbetstagare angående arbetslön eller andra arbetsvillkor.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983.

Genom lagen upphävs lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet.

Åtgärd som har vidtagits med tillämpning av sistnämnda lag gäller som om motsvarande bestämmelse i den nya lagen hade tillämpats.

Ansökan om tillstånd enligt 16 § kan prövas före lagens ikraftträdande.

 

Prop. 1981/82:165                                                   10

Utdrag
HANDELSDEPARTEMENTET               PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1981-12-22

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden UUslen, Wikström, Friggebo, Dahlgren, Åsling, Söder, Johansson, Wirtén, An­dersson, Boo, Petri, Eliasson, Gustafsson, Elmstedt, Tilländer, Ahrland, Molin

Föredragande: statsrådet Molin

Lagrådsremiss med förslag till konkurrenslag

1   Inledning

Sedan länge är det en näringspolitisk målsättning all konkurrensen mel­lan företagen skall vara fri inom de ramar som statsmakterna ställer upp. En sådan konkurrens främjar näringslivets effektivitet och utvecklingsför­måga och är därmed till nytta för konsumenterna. Konkurrensen bedrivs inom ramen för vår marknadsekonomi, som utgör ett decentraliserat eko­nomiskt system med en betydande frihet för de ekonomiska enheterna att besluta om olika åtgärder beträffande produktion, distribution m.m. Åt­gärdernas inriktning påverkas i sin tur av efterfrågan. Detta system för organisation av produktion och konsumtion ger stora fördelar för konsu­menterna också i fråga om valfrihet och möjligheter till rationella val.

I vissa fall kan det aUmännas önskemål om en fri konkurrens komma alt motverkas genom att företagen på en marknad samarbetar i stället för att konkurrera. Vidare kan vissa företag hindra andra från att konkurrera på lika viUkor. Också andra former av konkurrensbegränsningar förekommer.

I de fall sådana begränsningar har negativa ekonomiska följder för kon­sumenterna har samhället ett intresse av att gripa in för att få bort konkur­renshindren och därmed främja den önskvärda konkurrensen. Ett regel­system med detta syfte finns i lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet.

I motioner tUl bl. a. 1974 års riksdag fördes fram önskemål om en översyn av konkurrenslagstiftningen i moderniserande och skärpande rikt­ning. Förutom annat gällde det möjligheter till offentlig insyn och kontroll beträffande sammanslagningar av företag. Näringsutskottet anförde (NU 1974:10) bl. a. att det, sedan riksdagen senast behandlat frågan, hade kommit fram material som kunde anses tala för att konkurrenslagstiftning­en gjordes effektivare.

 

Prop. 1981/82:165                                                                 11

Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 13 september 1974 och regeringens bemyndigande den 15 december 1976 tillkallades därefter sär­skilda sakkunniga' med uppdrag att se över lagstiftningen om konkurrens­begränsning.

De sakkunniga, som har arbetat under namnet konkurrensutredningen, har ijanuari 1978 överlämnat betänkandet (SOU 1978:9) Ny konkurrens-begränsningslag. Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en samman­fattning av utredningens överväganden som Bilaga 1, dels dess lagförslag som Bilaga 2. Beträffande nuvarande svenska och utländska förhållanden samt utredningens närmare överväganden hänvisas i huvudsak till betän­kandet. En mer allmän bakgrundsbeskrivning av de svenska förhållandena lämnas i det följande.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Jönköping, bankinspektionen, försäkrings­inspektionen, Stockholms fondbörs, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), statens jordbruksnämnd (JN), kommerskollegium (KK), mark­nadsdomstolen (MD), näringsfrihetsombudsmannen (NO), statens pris-och kartellnämnd (SPK), konsumentverket (KOV), patent- och registre­ringsverket (PRV), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), slatens industriverk (SIND), länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs och Norrbottens län, delegationen (B 1977:09) för förelagens uppgiftslämnande (DEFU), nya arbetsrätlskommittén (A 1976:2), Handelshögskolan i Stockholm, Svens­ka handelskammarförbundel. Svenska kommunförbundet. Landstingsför­bundet, Sveriges advokatsamfund, Svenska sågverks- och trävaruexport­föreningen, Sveriges grossistförbund, Sveriges köpmannaförbund, Sveri­ges industriförbund (SI), Sveriges hantverks- och induslriorganisation (SHIO), Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Svenska civilekonomförening­en. Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska arbetsgivareför­eningen (SAF), Sveriges redareförening. Företagareföreningarnas för­bund. Svenska bankföreningen. Byggherreföreningen, Dagligvaruleveran-lörers förbund (DLF), Familjeföretagens förening, Kooperativa förbundet (KF), Motorbranschens riksförbund (MRF), Svensk industriförening. Svenska företagares riksförbund och Sveriges aktiesparares riksförbund.

KK, som har givit samthga handelskamrar tillfälle att yttra sig, har bifogat dels ett gemensamt yttrande från dessa, dels särskilda yttranden från Gollands och Västerbottens handelskamrar. Länsstyrelsen i Stock-

' Numera ordföranden i marknadsdomstolen, f. d. regeringsrådet Lars Jonson, ord­förande, riksdagsledamoten Kjell A. Mattsson, förutvarande riksdagsledamoten numera statssekreteraren, docenten Ola Nyquist samt riksdagsledamöterna Wivi-Anne Radesjö, Lars Ulander och Knut Wachtmeister, samtliga som ledamöter. Ledamöterna har biträtts av experter.

 Utredningen har tidigare låtit publicera en studie av ett visst antal utvalda företags­förvärv som ett delbetänkande (SOU 1977:51, Fusioner och förvärv i svenskt näringsliv 1969-73, En fallstudie).

 

Prop. 1981/82:165                                                   12

holms län har tUl sitt yttrande fogat yttranden från Stockholms och Söder­tälje kommuner.

Svenska handelskammarförbundel, Sveriges grossistförbund, Sveriges industriförbund, SHIO, SAF och Familjeföretagens förening har avgelt ett gemensamt yttrande. TUl detta har Svenska företagares riksförbund anslu­tit sig. LO har bifogat yttrande från Svenska deklrikerförbundel.

Handelshögskolan i Stockholm inbjöds under våren 1978 att inom ramen för utbildningen vid högskolan låta skolans studenter lämna ett remissvar över utredningens betänkande. Studentsynpunkterna, som bygger på grupparbeten inom kursen samordnad företagspolitik, redovisas i ett ge­mensamt remissyttrande.

En sammanställning över remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som Bilaga 3.

2    Bakgrund

2.1 Skilda former av konkurrensbegränsningar

Den ekonomiska teorin behandlar två huvudmodeller för förhållandena på en marknad, fri konkurrens respektive monopol. Båda är ett slags ytterlighetsfall.

Konkurrensen kan sägas innebära en tävlan mellan producenter respek­tive distributörer om leveranser, kunder, arbetskraft m. m. Konkurrenssi­tuationerna kan vara olika. Man brukar tala om fullständig eller fri konkur­rens, fåtalskonkurrens (oligopol) när endast få företag finns på marknaden, samt monopolislisk konkurrens (märkesmonopol eller s. k. kvasimono-pol). Den klassiska nationalekonomins modeller, byggda på förutsättning­en av en fullständig eller fri konkurrens, förekommer inte i praktiken annat än på vissa mycket speciella marknader. Den modell som man numera brukar utgå från betecknas med begreppet fungerande konkurrens. En sådan kan anses finnas om antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inle handlar i samför­stånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering.

Monopolsituationen, dvs. när ett företag är ensamt på marknaden, inne­bär givetvis att konkurrensen har upphört.

Begränsningar av företagens konkurrensfrihet förekommer praktiskt ta­get alltid till följd av offentliga regleringar av skilda slag. Vidare uppstår konkurrensbegränsningar till följd av företagens egna beteenden eller ge­nom åtgärder från konkurrenters eller andra förelags sida. Själva företags­strukturen på en marknad kan också innebära en sådan begränsning.

Man kan indela olika former av konkurrensbegränsningar efler skilda slag av företagsbeteenden och marknadsstrukturer. I fråga om de förra brukar man skilja mellan vertikala respektive horisontella konkunensbe-gränsningar.

 

Prop. 1981/82:165                                                                 13

De vertikala konkurrensbegränsningarna utgörs av antingen samverkan meUan näringsidkare i olika säljled - såsom tillverkare, grossister och detaljister - eller påtryckningar från det ena av dessa led mot ett annat. Exempel på detta är skilda former av exklusivavtal samt s. k. bruttopris­sättning, dvs. att en leverantör för återförsäljarna anger det pris eller lägsta pris de skall hålla när de säljer vidare leverantörens produkt. Hit hör vidare att leverantören rekommenderar ett sådant pris (vertikalt cirkapris). Det kan också vara fråga om diskriminering, dvs. att en säljare behandlar en köpare sämre eller bättre än andra köpare som är likvärdiga från preslationssynpunkt, exempelvis genom säljvägran eller sämre affärsvill­kor. Också andra former finns, såsom köpvägran, bindning mellan en leverantör och dennes återförsäljare, m. m.

De horisonteUa konkurrensbegränsningarna avser samverkan eller på­tryckningar mellan näringsidkare i samma säljled, dvs. konkurrenter. I det förra fallet brukar man ibland tala om karteller. Därmed avses ofta ett mer avtalsbundel samarbete. I kartellfallen upprätthålls inte en fri konkurrens mellan de samverkande. Samarbetet kan gälla en gemensam pris- och rabattsättning, s. k. priskarteller, eUer en uppdelning av marknaden i fråga om bl. a. försäljningsandelar, kunder eller geografiska distrikt, s. k. mark-nadsddningskarteller. Andra exempel är samråd eller samverkan meUan konkurrenter i fråga om anbudsgivning, anbudskarteller. Också i fråga om de horisonteUa konkurrensbegränsningarna förekommer ytterligare former, bl. a. drkaprissätlning samt repressiva åtgärder såsom etablerings-hinder.

TUl en tredje grupp av konkurrensbegränsningar förs monopolställning. Hit räknas inte bara en reell ensamslällning på marknaden för en vara eller en tjänst utan också alt ett företag svarar för en väsentlig del av verksam­heten inom en bransch eller att företag som tillsammans svarar för en sådan del av marknaden står under någon form av gemensamt inflytande och därför inte agerar i obunden konkurrens med varandra. Denna grupp av konkurrensbegränsningar brukar man numera beteckna med begreppet dominerande stäUning.

Också rättslig eller annan särreglering kan innebära en art av konkur­rensbegränsning. Hit hör rättsliga monopol såsom på alkoholområdet samt vidare legal ensamrätt på immaterialrättens område genom exempelvis patentskydd m. m. De legala ensamrätterna utmärks av att de trots konkur­rensbegränsande effekter är utformade just för alt fungera i en marknads­ekonomi.

En särskild form av konkurrensbegränsningar utgörs av ensidiga utfäs­telser all inle bedriva verksamhet som konkurrerar med annat förelag, s. k. konkurrensbindningar.

Någon skarp gräns mellan skilda former av konkurrensbegränsningar kan inte dras. Ett visst företagsbeteende kan sålunda innebära att flera olika hinder ställs upp för konkurrensen och att effekter uppkommer på skUda områden.

 

Prop. 1981/82:165                                                   14

Jag vill särskilt framhålla alt konkurrensbegränsningar ingalunda behö­ver vara negativa från samhällssynpunkt. De ekonomiska verkningarna kan exempelvis vara positiva för konsumenterna. TiU delta återkommer jag senare.

2.2      Tidigare behandling av konkurrensbegränsningsfrågor

Konkurrensbegränsningsfrågorna uppmärksammades förhållandevis ti­digt av statsmakterna. År 1911 påbörjades ett utredningsarbete i fråga om förekomsten inom landet av iruster och karteUer samt deras inverkan på det ekonomiska livet. År 1925 utfärdades en lag om undersökning av monopolistiska företag och sammanslutningar. Denna lag ersattes av lagen (1946:488) om övervakning av konkurrensbegränsning inom näringslivet.

Till grund för 1946 års lag låg tanken att förekomsten av konkurrensbe­gränsningar inte i och för sig gav anledning till ingripanden från samhällets sida. Det var först då missbruk eller skadliga verkningar uppenbarade sig som motåtgärder borde sättas in. 1 lagen uttrycktes denna princip så att syftet var att förebygga skadlig verkan av konkurrensbegränsning. För detta ändamål skulle övervakning ske dels genom registrering av konkur­rensbegränsande överenskommelser, dels genom särskilda undersökning­ar. Genom att de konkurrensbegränsande överenskommelserna blev of­fentligt publicerade i ett kartellregister hoppades man att företag som tenderade att missbruka sin ställning skulle vara återhållsamma och göra statliga ingrepp onödiga. Syftet var också att rikta möjliga konkurrenters uppmärksamhet på områden med oskälig prisbildning. Man räknade dock vid lagens utfärdande även med att sådana fall kunde förekomma då staten måste ingripa. Detta borde ske i första hand genom förhandlingar mellan en för ändamålet tillsatt kommitté och vederbörande förelag. Särskild undersökning fick beordras av övervakningsmyndigheten om det fanns anledning att misstänka skadlig verkan till följd av konkurrensbegränsning eller annars särskilda skäl förelåg. Utredningsorganen fick vidsträckta möjligheter att infordra uppgifter m. m.

Till övervakningsmyndighet utsågs kommerskollegium där en särskild byrå, monopolutredningsbyrån, inrättades för ändamålet. Bank- och fond­inspektionen samt försäkringsinspektionen erhöll dock övervakningsupp-giflen inom sina områden.

2.3      Gällande konkurrensbegränsningslag m. m.

2.3.1 TUlkomsten

År 1953 antog riksdagen (prop. 1953:103, 2LU 32, rskr 316) den nu gällande lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbe­gränsning inom näringslivet, konkurrensbegränsningslagen, i det följande benämnd KBL. Till grund för denna låg bl. a. nyetableringssakkunnigas betänkande (SOU 1951:27-28) Konkurrensbegränsning.

 

Prop. 1981/82:165                                                   15

1953 års lagstiftning gav uttryck för uppfattningen att det fordrades ytterligare lagstiftningsåtgärder för att hindra skadlig verkan av konkur­rensbegränsning inom näringslivet (prop. 1953:103 s. 63 f.). Departements­chefen anförde att varken den av monopolutredningsbyrån åstadkomna publiciteten eller näringslivels egen saneringsverksamhet kunde åstad­komma att ens flertalet av de enskilda konkurrensbegränsningar, som framstod såsom olämpliga från allmän synpunkt, verkligen avlägsnades. Enligt uttalandet måste staten på detta utomordentligt viktiga område, liksom inom andra områden av samhällslivet, ha både rättighet och skyl­dighet att skapa skydd mot företeelser som uppenbarligen skadade sam­hällsintresset.

Vid tUlkomsten av 1953 års lagstiftning bedömdes tiden ännu inte vara mogen för en avveckling av den prisreglering, som i olika omfattning hade pågått alltsedan år 1939. Det förutsattes sålunda all KBL skulle tUlämpas vid sidan av den då gäUande prisregleringslagen från år 1947. Även 1946 års övervakningslag bibehölls.

2.3.2 Systemets uppbyggnad

KBL bygger på två principer för samhällsingripanden mot konkurrens­begränsningar, förbudsprincipen och missbruksprincipen.

Förbudsprincipen innebär att förfaranden, som anses i allmänhet ha skadlig verkan, preciseras och förbjuds generellt i en författning, oftast vid straffansvar (kriminalisering). Detta innebär aUtså att förfarandet aUtid är otillåtet för envar i den kategori som förbudet riktar sig till.

Missbruksprincipen innebär att en kriminalisering inte har skett men alt lagstiftaren har gett samhällsorgan en befogenhet att gripa in mot ett enskilt företag när det konstateras att detta framkallar skadlig verkan av en konkurrensbegränsning. Syftet med ingripandet, som riktas enbart mot det berörda företaget, är att för framtiden undanröja sådan verkan. Man bru­kar här också tala om ingripande mot ett visst företags missbruk av sin ställning på marknaden.

Begreppet skadlig verkan inbegriper på konkurrensområdet följder som är negativa från ekonomisk synpunkt. I 5 § KBL anges sålunda att med skadlig verkan av konkurrensbegränsning förslås, att konkurrensbegräns­ningen på ett ur allmän synpunkt otillbörligt sätt påverkar prisbUdningen, hämmar verkningsförmågan inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsutövning. Skadlighetsbegreppet har därmed ett ekonomiskt innehåll med inriktning på ett otillbörligt utnyttjande av ekonomiska fakto­rer. Som ett exempel kan tas ett företags missbruk av sin ekonomiska maktställning genom repressiva åtgärder mot konkurrenter, när verkning­arna är skadliga. Som jag nyss påpekade motiveras en kriminalisering av lagstiftarens uppfattning att det som görs otillåtet genereUt har skadlig verkan. Förbuds- och missbruksprinciperna bygger aUtså på en och samma grund och utgör därför närmast två skilda tekniker för åtgärder mot skad-

 

Prop. 1981/82:165                                                   16

liga konkurrensbegränsningar. Förbudsprincipen representerar därvid ett genereUt grepp genom uppställandet av ett straffbelagt förbud som är omedelbart tvingande för alla företag. Missbruksprincipen åter kan sägas vara en selektiv modell där en myndighet vidtar åtgärder i enskilda fall. Därvid lägger myndigheten ett ansvar på ett visst företag att upphöra med ett konkurrensbegränsande förfarande som i just det fallet bedöms ha skadlig verkan. En åtgärd i syfte all förhindra denna verkan förpliktar inte andra företag att upphöra med motsvarande beleende.

1953 års lagstiftning omfattade ursprungligen dels två straffsanktionera­de förbud, som redovisas senare (2.3.3), dels en föreskrift, grundad på missbruksprincipen, om ingripande i kartell- och monopolfall med för­handling tUl undanröjande av annan skadlig konkurrensbegränsning än den som var kriminaliserad. Föreskriften kan lämpligen betecknas som en missbruksbestämmelse. En speciell myndighet, näringsfrihetsrådet (NER), inrättades för en sådan förhandlingsverksamhet. Vid ett misslyc­kande i förhandlingsverksamhelen ålåg del rådet att göra anmälan om delta till regeringen, om saken var av större vikt. NFR:s beslut kunde inle överklagas.

Samtidigt med NFR inrättades en särskild myndighet, ombudsmannen för näringsfrihetsfrågor (NO). Dennes uppgift blev alt ta upp konkurrens­begränsningar till behandling och att föra det allmännas talan inför NFR. Om NO i visst fall beslutade att inte göra en framställan till rådet, fanns det möjlighet för en enskild part eller en sammanslutning av konsumenter eller löntagare att göra en sådan framstäUning.

NFR:s funktion övertogs senare av marknadsrådet (MR), numera mark­nadsdomstolen (MD).

År 1955 lämnade 1954 års priskontroUutredning betänkandet (SOU 1955:45) Konkurrens och priser. Principiellt utgick utredningen från all en effektiv konkurrens är en bättre prisregulalor ur samhällsekonomisk syn­vinkel än varje form av statiig priskontroll. Emellertid menade utredningen att det moderna ekonomiska livet var så komplicerat att statsmakterna inte helt kunde avslå från samhällelig kontroll över näringslivet. Utredningen ansåg att man vid rubbningar i den samhällsekonomiska balansen borde kunna tillgripa priskontroll vid sidan av generellt verkande ekonomisk­politiska medel för att i största möjliga utsträckning behålla balansen. För dessa fall borde del finnas en beredskapslag som möjliggjorde snabba ingripanden. För normala förhållanden skulle man enligt utredningen byg­ga på principen om konkurrensen som prisregulator. Därvid borde man inrikta sig på att undanröja verkningarna av de konkurrensbegränsningar som uppkommer även under normala förhållanden saml öka konsumenter­nas prismedvetenhet och priskännedom. Sistnämnda åtgärder skulle, an­såg utredningen, stimulera till priskonkurrens och skapa gensvar hos kon­sumenterna för en sådan konkurrensform.

I propositionerna (1956: 147-148) med förslag till allmän prisreglerings-

 

Prop. 1981/82:165                                                   17

lag m. m. resp. förslag till ändring i KBL m. m. lades fram förslag som med endast mindre jämkningar överensstämde med priskonlrollutredningens förslag. Riksdagen beslutade i enlighet med de framlagda förslagen (2LU 1956:34-35, rskr 295-296). Härigenom utvidgades tillämpningsområdet för KBL så att förhandling fick ske till undanröjande av skadliga verkning­ar av aUa former av konkurrensbegränsningar, alltså utan inskränkning till kartell- och monopolfallen. Samtidigt kompletterades KBL med en möjlig­het för regeringen att på framställan av NFR för viss lid fastställa ett högsta pris som en företagare inte fick överskrida, om en konkurrensbe­gränsning befanns medföra skadlig verkan i form av ett uppenbart för högt pris på en vara. I likhet med 1954 års priskontroUutredning ansåg statsmak­terna en sådan inom konkurrenslagstiftningen inrymd och permanent gäl­lande prisbestämmelse vara en förutsättning för att överföra då gällande prisregleringsföreskrifter tUl en beredskapslag.

Samtidigt med att ändringarna i KBL trädde i kraft den 1 januari 1957 avskaffades den då existerande priskontrollen och ersattes 1947 års pris­regleringslag med allmänna prisregleringslagen (1956:236). Denna lag har genom årliga beslut av regeringen med godkännande av riksdagen kontinu­erligt i vissa delar varit i tillämpning sedan den 21 december 1972. Riksda­gen har den 18 november 1981 beslutat godkänna att regeringen, för tiden den 21 december 1981-den 20 december 1982, förordnar om fortsalt tillämpning (prop. 1981/82:30, bil. 6, FiU 2, rskr 28). Med stöd av riksda­gens beslut har regeringen den 10 december 1981 meddelat ett sådant förordnande (SFS 1981:1146), avseende tiden t.o.m. den 20 december 1982.

Från och med den 1 januari 1957 gäller också lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden, vanligen kallad uppgiftsskyldighetslagen (UL). Företagare är enligt UL skyldig all lämna de uppgifter som behövs för att främja allmän kännedom om pris-och konkurrensförhållanden inom näringslivet.

Vid samma tidpunkt inrättades (prop. 1956:97, SU 123, rskr 281) statens pris- och kartellnämnd (SPK). SPK är central förvaltningsmyndighet för frågor rörande prisövervakning. Nämnden har bl. a. till uppgift att följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och konkurrensför­hållanden inom hela näringslivet, med undantag av bank- och försäkrings­väsendet.

TiU grund för 1956 års lagstiftningsåtgärder låg, som jag har berört, tanken all samhällel bör bygga på konkurrensen som den bästa prisregula­torn. Åtgärderna kan sägas innebära en övergång från en dittills tillämpad regleringslinje, där det aUmänna genom prisreglering m. m. detaljstyr före­tagens prissättning, till en konkurrenslinje. Den sistnämnda omfattar åtgär­der för att främja konkurrensen mellan företagen för all därigenom åstad­komma alt priserna hålls på en skälig nivå. En sådan linje kan stödjas bl. a. genom information om priser m.m., konsumentpolitiska insatser och en 2   Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                   18

allmän ekonomisk politik som minskar en obalans mellan utbud och efter­frågan.

År 1961 vidlogs (prop. 1961:86, SU 105, rskr 276) vissa åtgärder för att effektivisera den stafiiga verksamheten på pris- och konkurrensområdet. I första hand skedde det genom förstärkning av personalresurserna, bl. a. hos NO. I underlaget ingick betänkandet (SOU 1961:3) Effektivare pris­övervakning, som hade lämnats av 1960 års prisövervakningskommitté.

Till följd av en anmälan från NFR till regeringen om en resultaUös förhandling i ett konkurrensbegränsningsärende rörande leveransvägran (NFR 2/1965, Pris- och kartellfrågor, PKF, 1965:8-9) infördes i KBL år 1966 (prop. 1966:13, 3LU 4, rskr 79) räti för NFR att i visst faU vid vite förelägga en företagare att sälja en förnödenhet till en annan företagare på villkor som motsvarar vad han erbjuder andra företagare.

Det bör i detta sammanhang nämnas, att riktprisutredningen samma år avgav sitt betänkande (SOU 1966:48) Prissamverkan och konkurrens. Utredningen hade bl. a. haft till uppgift att ta ställning till frågan om lämpligheten av skärpt lagstiftning mot riktpriser och andra former av prissamverkan. Utredningen fann att en ytterligare effektivisering av den svenska pris- och konkurrenspolitiken var nödvändig men ansåg en utvidg­ning av förbudsbestämmelserna då inte utgöra den lämUgaste formen för detta.

Riktprisutredningens förslag lades till grund för en proposition (1967:75) vari föreslogs vissa av utredningen förordade åtgärder som syftade till en effektivisering av den statliga övervakningen av pris- och konkurrensför­hållanden samt prisupplysning. Målet skulle uppnås bl. a. genom förstärk­ning av personalresurserna vid NO:s kansli och hos SPK. Riksdagen godkände förslagen (SU 90, rskr 205).

Efter år 1966 har ändring inte gjorts i KBL i vad avser förutsättningarna och formerna för ingripanden mot skadliga konkurrensbegränsningar. Där­emot kan del sägas att samhällets prispohtik under 1970-talet har kommit att utformas så att regleringslinjen tillämpats vid sidan av den konkurrens­främjande metoden. Efter en ändring i prisregleringslagen år 1973 (prop. 1973:58, FiU 20, rskr 154) har sålunda prisreglering därefter förekommit fortlöpande på olika varu- och tjänsteområden. Genom en ändring år 1973 i instruktionen (1973:609) för SPK skall nämnden särskilt bl. a. genom över­läggningar med företag, organisationer och andra prissättare söka påverka prissättningen i en för konsumenterna gynnsam riktning. Skyldigheten, som gäller alla varu- och tjänsteområden med undantag för bank- och försäkringsinspektionernas tillsynsområde, innebär fortlöpande kontakter meUan SPK och näringslivet för en sådan aktiv påverkan. Jag kommer i det följande (3.5) att närmare redovisa det prispolitiska systemet m. m.

 

Prop. 1981/82:165                                                   19

2.3.3. Förbudsprincipen

Förbudsprincipen kommer till uttryck i KBL i form av ett bruttoprisför­bud och ett anbudskartellförbud. Förbuden är straffsanktionerade.

Bruttoprisförbudet i 2 § KBL tar bl. a. sikte på den situationen att en leverantör söker bestämma vUket pris hans återförsäljare skall ta ut vid vidareförsäljning. Syftet med förbudet är att undanröja detta hinder för en från allmän synpunkt eftersträvansvärd priskonkurrens mellan återförsäl­jarna.

Anbudskartellförbudet i 3 § KBL har tUlkommit för att hindra organi­serad samverkan mellan anbudsgivare vid en anbudstävling. Sådan sam­verkan har bedömts som en särskilt skadlig form av konkurrensbegräns­ning mot bakgrund av anbudsförfarandets syfte att driva fram en hård, prispressande konkurrens.

Brott mot förbuden åtalas vid allmän domstol av allmän åklagare efter anmälan eller medgivande av NO, Straff för den som uppsåtligen bryter mot 2 eller 3 § KBL kan bh dagsböter eller, om brottet är grovt, fängelse i högst ett år eller dagsböter. MD kan för visst fall medge dispens från förbuden, om konkurrensbegränsningen i fråga kan antas främja kostnads­besparingar som tiU väsentlig del kommer konsumenterna till godo eller i övrigt bidra till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning eller om annars särskilda skäl föreligger.

2.3.4 Missbruksprincipen

I 1 § KBL anges bl. a. att det ankommer på MD att genomförhandling söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsning, som bringas under dess bedömning. 1 missbruksbestämmelsen intagen i 5 § KBL före­skrivs att en sådan förhandling får äga rum när en konkurrensbegränsning i andra faU än som avses i 2 och 3 §§ finnes medföra skadlig verkan. Vidare lämnas där en definition av vad som skall förstås med begreppet skadlig verkan. Denna har jag berört tidigare (2.3.2).

Handläggningsordningen i MD innebär att domstolen har att - efter anmälan av part, oftast NO — i ett rättegångsförfarande efter skriffiig eller muntlig förberedelse med partema konstatera huruvida betingelserna för förhandling är uppfyllda. Vad som kommer upp till prövning är alltså enskilda företags beteenden m. m. Om MD i ett visst ärende finner att en konkurrensbegränsning föreligger och att den medför skadlig verkan kan domstolen besluta att förhandhng skaU äga rum för undanröjande av denna verkan. Rättegångsskedet avlöses därmed av ett förhandlingsskede. Nor­malt inleds förhandlingsskedet med att NO lar upp överläggningar med motparten om lämpliga åtgärder för att undanröja den skadliga verkan. Domstolen prövar sedan vid förhandlingssammanträde med parterna frå­gan om huruvida dessa åtgärder är tillräckliga.

Om skadlig verkan kvarstår trots förhandling, har MD endast i en situation tillgång till ett tvångsmedel. Domstolen kan, som jag tidigare har

 

Prop, 1981/82:165                                                   20

nämnt, enligt 21 § KBL förelägga en företagare vid vite alt sälja en vara tUl en annan företagare i ett senare säljled på villkor som motsvarar vad han erbjuder andra företagare. 1 övriga fall har MD efter en resultaUös förhand­ling ej någon annan möjlighet alt få en ändring till stånd än att göra anmälan till regeringen, när domstolen anser saken vara av större vikt. Så har skett i ett fall av leveransvägran. Därvid infördes i KBL nyssnämnda möjlighet att meddela säljföreläggande vid vite.

Innebär den skadliga verkan av en konkurrensbegränsning att visst pris med hänsyn till kostnaderna är uppenbart för högt och finnes saken vara av allmän betydelse, har regeringen enligt 21 § KBL möjlighet att på hemstäl­lan av MD förordna om ett visst högsta pris. Ett sådant pris får inte överskridas av näringsidkaren i fråga utan tillstånd av MD. Ett förord­nande skall avse en viss tid, högst ett år. Befogenheten att fastställa ett sådant pris har inte utövats. Däremot har bestämmelsen haft betydelse i NO:s verksamhet.

2.3.5 Konkurrensbegränsningslagens räckvidd

Bestämmelserna i KBL riktar sig till företagare. Begreppet preciseras genom en uppräkning i 26§. Med företagare likställs sammanslutning av företagare. Någon skillnad görs inte mellan företag i statlig eller kommunal drift, kooperativa företag eller enskilda företag (prop. 1953:103 s. 284 f.). Med företag i statiig eller kommunal drift avses all av staten och kommu­nerna bedriven affärsrörelse, oavsett i vilken juridisk form rörelsen be­drivs. Förutom de stats- och kommunalägda bolagen räknas hit de affärs­drivande verken.

Köp och försäljning av fast egendom omfattas i princip inte av KBL. Detsamma gäller i fråga om upplåtelse av nyttjanderätt till fast egendom.

Såväl missbruksbestämmelsen om förhandling mot konkurrensbegräns­ningar med skadlig verkan som de straffbelagda förbuden är inriktade på sådana begränsningar som medför ekonomiska verkningar på den svenska marknaden. Svensk exportförsäljning omfattas därför inte annat än i ett undantagsfaU. Detta regleras i 6§ KBL och innebär att regeringen kan ge tiUstånd till att förhandling får avse verkan utom riket av en konkurrensbe­gränsning. En förutsättning är att detta påkallas av hänsyn till överens­kommelse med främmande makt.

Utiändska företag med verksamhet på den svenska marknaden är skyl­diga alt rätta sig efter KBL men har också rätt till det skydd lagen kan ge.

Som en följd av rättsliga eller andra offentliga särregleringar kan konkur­rensbegränsningar uppkomma på vilka KBL kan bedömas inte vara till­lämplig. Sådana konkurrensbegränsningar ingår ibland som ett väsenfiigt led i ett regleringssystem. I andra fall kan de vara en biverkan. Exempel på system med sådana effekter kan hämtas från jordbruksområdet. Om en konkurrensbegränsning varken har direkt eUer indirekt samband med en sådan särreglering, kan ingripanden ske med stöd av KBL.

 

Prop. 1981/82:165                                                   21

KBL har inte tillämpning på överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare angående arbetslön och andra arbetsvillkor.

2.3.6 Rättstillämpningen m.m.

Uppgiften att rättsligt slå fast KBL:s innebörd ankommer på MD och, i fråga om straff, de aUmänna domstolarna. MD:s beslut kan inte överkla­gas. Genom dess prejudikatsskapande avgöranden har sedan år 1953 en rad faktiska situationer prövats i ärenden om tillämpning av missbruksbe­stämmelsen. Därvid har domstolen preciserat och vidareutvecklat den innebörd och vikt som man i skilda situationer bör tillmäta de faktorer som begreppet skadlig inverkan inrymmer. Detta har i hög grad konkretiserat lagstiftningen.

När det gäller omfattningen och karaktären av de praktiska ingripandena mot konkurrensbegränsningar måste vidare uppmärksammas NO:s lill-lämpning av KBL. NO gör därvid bedömningar som visserligen inle binder företagen. Redan i förarbetena tiU KBL uttalas dock att genom NO:s ingripanden rättelse av missförhållanden i många fall kan komma till stånd utan att NO bringar ärendet under NFR:s prövning. Så har också i mycket stor omfattning skett i praktiken.

En redovisning av rättstillämpningen sedan år 1953 lämnas i konkurrens­utredningens betänkande (s. 99-127).

Förut har berörts den form av konkurrensbegränsning som brukar be­tecknas som dominerande ställning. Exempel på detta är bl. a. ett företags monopolställning eUer överlägsna styrka gentemot konkurrenterna. Det kan också vara fråga om att företagen på en marknad står under någon form av gemensamt inflytande så att de inte konkurrerar med varandra, exempelvis företag i samma koncern eller med en och samma fysiska person som aktieägare.

En dominerande stäUning av detta slag kan ett företag eller en företags­grupp uppnå bl. a. genom att förvärva konkurrerande företag eller på annat sätt skaffa sig ett kontrollerande inflytande över dessa.

Med avseende på monopol- och oligopolfallen underströk föredraganden vid 1956 års lagstiftning (prop. 1956:148 s. 41) att förhandhng i sådana fall inte skaU gå ut på att undanröja själva ofullkomligheten i näringslivets struktur och att NFR sålunda exempelvis inte får förhandla om uppdelning av ett företag i flera.

Detta uttalande innebär inte att möjlighet skulle saknas i övrigt att ingripa mot ett dominerande företag. Ett sådant företag kan i flera avseen­den framkalla skadlig verkan som får mötas med förhandling. Så är fallet om den dominerande begagnar sin makt tUl att vidta konkurrensbegrän­sande förfaranden, exempelvis diskriminering och andra repressiva åtgär­der.

Frånvaron av en effektiv konkurrens kan också leda till alt ett domine­rande företag underlåter att i kostnadsbesparande syfte rationalisera sin

 

Prop. 1981/82:165                                                   22

verksamhet. Priserna blir därvid högre än vid en effektiv verksamhet. Så är också fallet om företaget använder sin ställning till att ta ut s. k. mono­polvinst. Av förarbetena till KBL framgår att ingripande enligt förhand­lingsklausulen avses kunna ske också i dessa faU.

Det tidigare nämnda förarbetsuttalandet tolkas ibland så att KBL i vart fall endast i begränsad omfattning kan antas ge möjlighet tiU ingripande mot företagssammanslagningar och uppkomsten av marknadsdominerande företag.

Vid NO:s prövning av ett eller en grupp företags dominerande stäUning har beaktats vad som sägs i förarbetena om att förhandling om uppdelning av ett företag i flera inte får ske. Därvid har dock inom NO-ämbetet gjorts den bedömningen att så länge sammansmältning till ett företag inte har kommit till stånd, utan två existerande företag alltjämt finns, en förhand-Ung inte behöver gå ut på att dela upp ett fungerande företag i flera juridiskt fristående delar. Enligt denna bedömning kan man på ett sådant stadium rikta in sig på att förhandla bort det inflytande som ett företag har över ett annat på grund av avtal, aktieinnehav eller styrelsefunktioner.

FrågestäUningen huruvida KBL ger utrymme för prövning av företags­förvärv har aktualiserats genom att NO i augusti 1980 vid MD anhängig-gjort talan mot en näringsidkare rörande dennes förvärv av aktier i ett konkurrerande företag. Ärendet är ännu inte avgjort. I ett den 9 juni 1981 meddelat beslut har dock domstolen uttalat att det enligt dess mening inte finns lagliga förutsättningar för att ta upp förhandling med förvärvaren i syfte att förmå denne att sälja aktierna. Vidare uttalas i beslutet att dom­stolen därmed inte har tagit ställning till frågan huruvida förvärvet kan bedömas medföra skadlig verkan och föranleda förhandling med annan inriktning. Denna fråga kommer domstolen att pröva senare.

2.3.7 Nuvarande former för kontroU äv företagsförvärv m. m.

Konkurrensutredningen lämnar i sitt betänkande (s. 303-305) följande redogörelse över vissa medel med vUka samhäUet f. n. kan utöva inflytan­de över koncentrationsprocessen.

Särskilda typer av företagsförvärv prövas enligt lagen (1916:156) om vissa inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom m. m. (79/6 års lag). Lagen innebär huvudsakligen följande.

Utiändska medborgare får förvärva fast egendom eUer gruva eller idka gruvdrift bara efter särskilt tiUstånd som meddelas av regeringen eller, i vissa faU, länsstyrelsen. Med utländsk medborgare jämstäUs utländska bolag, föreningar, andra samfälligheter och stiftelser. Enligt 2§ första stycket får inte heller svenskt handelsbolag vari finns bolagsman för vilken de i lagen föreskrivna inskränkningarna i rätten att förvärva fast egendom gäller, svenskt aktiebolag vars aktiebrev får ställas till innehavaren eller svensk ekonomisk förening förvärva fast egendom eller gruva eller idka gruvdrift utan tillstånd i varje särskilt fall. Detsamma gäller enligt 2 § andra stycket i fråga om svenskt aktiebolag vars aktiebrev skaU ställas tUl viss

 

Prop, 1981/82:165                                                   23

man. Sådant bolag kan emellertid undgå tillståndspliklen genom att visst förbehåll, s. k. utlänningsklausul, tas in i bolagsordningen. Klausulen skaU gå ut på att utiändska rättssubjekt eller tillståndsplikliga svenska rättssub­jekt genom teckning eUer överlåtelse får förvärva bara en mindre del av bolagets aktier, nämligen vid varje tidpunkt mindre än 20% av röstetalet för bolagets samtliga aktier och mindre än 40% av bolagets hela aktiekapi­tal. Aktier som får förvärvas av utländska rättssubjekt brukar kallas fria aktier och andra aktier bundna aktier.

Innehåller bolagsordningen sådan utlänningsklausul — eller strängare föreskrifter — får klausulen enligt 2 § tredje stycket inte ändras utan medgi­vande av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Sådant medgivande skall inte lämnas, om det strider mot väsenfiigt allmänt intres­se att bolagets aktier förvärvas av rättssubjekt för vilket de i lagen före­skrivna inskränkningarna i rätten att förvärva fast egendom gäller. Förvärv av aktier som sker i strid mot klausulen är ogiltigt. Enligt 5a§ krävs särskilt tillstånd om rörelse eller del av rörelse skall övergå från ett icke tillståndspliktigt till ett tillståndspliktigt rättssubjekt.

Nyetableringar och förvärv som görs av svenska företag utomlands kan kontrolleras inom ramen för den svenska valutalagstiftningen. Från den 1 juli 1974 har genom ändring i valutalagen (1939: 350) den penningpolitiska bedömningen av svenska företags utlandsinvesteringar kompletterats med en prövning utifrån industri- och sysselsättningspolitiska synpunkter.

Valutastyrelsen, som har att pröva företagens ansökningar om tUlstånd till valutautförsel enligt valutalagen, har nyligen i en rapport till riksbanks­fullmäktige tagit upp behovet av en utredning om de svenska utiandsinves-teringarnas effekter. Styrelsen framhåller att kontrollen av utlandsinves­teringar inte bör ses isolerat som en valutaregleringsfråga utan snarare som ett betalningsbalansproblem med industri- och sysselsättningspolitiska aspekter.

De näringspolitiska effekterna av internationella investeringar utreds av en den 30 juni år 1977 tillsaU kommitté (I 1977:6).

Viss kontroll av förvärv kan också ske i samband med tillämpning av reglerna om dispens från realisationsvinstbeskattning. Enligt 35 § 3 mom. kommunalskattelagen (1928: 170) gäller att realisationsvinst på grund av avyttring av bl. a. vissa aktier i sin helhet är skattepliktig om den skattskyl­dige innehaft egendomen mindre än två år. Har han innehaft egendomen två år eller mera, är 40 procent av vinsten skattepliktig. Vissa avdrag får göras, på sätt närmare anges i bestämmelsen. Kan tillämpningen av detta antas hindra strukturrationalisering som är önskvärd från allmän syn­punkt, kan enligt tredje stycket nämnda lagrum regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer medge befrielse därifrån heh eller delvis, om företag som berörs av strukturrationaliseringen gör framställning därom senast den dag avyttringen sker.

Departementschefen anförde härom bl. a. (prop. 1966:90 s. 112): Dis­pens skall givetvis inte medges i aUa de fall då försäljningen leder tUl alt två företag slås samman. Det måste bh en bedömning från fall tUl fall. Om köpeskillingen lämnas i form av aktier i det andra företaget, torde i regel förutsättningar för dispens få anses föreligga. Betalas köpeskiUingen i Ukvida medel har man däremot anledning ställa större krav på att del är fråga om sådan från allmän synpunkt angelägen strukturrationahsering, som bör medföra skattefrihet.

 

Prop. 1981/82:165                                                   24

Beträffande investmentbolag anförde departementschefen att genom den föreslagna dispensmöjligheten för försäljningar i struklurralionalise-ringssyfte de stora försäljningarna inom dessa bolag ofta kommer att befrias från beskattning. Något generellt undantag för sådana försäljningar som syftar till omplacering i andra aktier förordades dock inle.

Möjlighet att medge befrielse från realisationsvinstbeskattning enligt förevarande lagrum föreligger enligt departementschefen när ett företag upplöses efter fusion enligt ABL'. En sådan fusion är ofta ett led i en strukturrationalisering.

Enligt kungörelsen (1970:180) om statligt regionalpoUtiskt stöd utgår sådant stöd i vissa fall för att främja en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. Sådant regionalpolitiskt slöd som ul-göres av lokaliseringsbidrag eller avskrivningsbidrag eller avskrivningslån kan krävas åter bl.a. om bidragslagaren avhänder sig den rörelse eller någon betydande del av anläggningstillgångar, licenser, patent eller andra liknande tillgångar eller överiåter eller belånar någon betydande del av kundfordringar i den rörelse för vilken bidraget beviljats eller nedlägger väsentlig del av verksamheten. Återkräv kan också ske om annan väsentlig ändring sker i äganderätten till rörelsen eller - när bidragslagaren är juridisk person, vari fysisk person direkt eller genom förmedling av juri­disk person har ett bestämmande inflytande - väsentlig ändring sker i dessa förhållanden. Kungörelsen ger således möjlighet att pröva vissa förvärv m.m. om del säljande företaget fått lokaliseringsbidrag eller av­skrivningslån.

MBL har gett de anställda ökat inflytande och insyn i företagen. Lagen innehåller särskilda regler om alt kollektivavtal bör slutas i inflytandefrå­gor. För närvarande pågår förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter om sådana avtal. Lagen ger också arbetstagarna en förstärkt förhandlings­rätt, när längre gående medbestämmanderätt inte har avtalats, saml rätt till information. Dessa förstärkta rättigheter gäller alla frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, alltså både arbetsled­ningsfrågor och företagsledningsfrågor.

Av särskilt intresse i detta sammanhang är att den nya lagen (MBL) innehåller regler om primär förhandlingsskyldighet, vilka innebär bl. a. all arbetsgivaren är skyldig att själv ta initiativet till förhandlingar innan han fattar beslut i frågor om viktigare förändringar i verksamheten. Till sådana frågor räknas bl. a. nedläggningar, omläggningar och utvidgningar av drif­ten samt upplåtelse och överlåtelse av rörelsen. Lagen gäller frågor som rör förhållandel mellan arbetsgivare och arbetstagare. Tillämpat på frågor som rör samgåenden meUan företag innebär detta att lagen endast blir tillämplig i sådana fall när arbetsgivaren, dvs. det enskUda förelaget, fattar beslut om att avhända sig rörelsen eller del därav. I en situation däremot där någon köper aktierna i ett företag i syfte att genomföra omfattande förändringar i det köpta företagel finns del inle några vedertagna vägar för samråd. ABL bygger på ätt förvärv av aktier är en angelägenhet mellan förvärvaren och den som äger aktierna i del företag som affären rör.

När del gäller mycket stora förvärv förekommer det att förelagen tar kontakt med regeringen och presenterar förvärvsplanen innan förvärvet sker. Det är inte ovanligt att förhandlingar också förekommer mellan

' Aktiebolagslagen (1975: 1385).

- Lagen (1976: 580) om medbestämmande i arbetslivet.

 

Prop. 1981/82:165                                                   25

företag och kommun i samband med förvärv. Det kan t. ex. gäUa att mark-dier lokalupplåtelse från kommunens sida kombineras med utfästelser från företagens sida om en viss lägsta nivå på sysselsättningen inom kom­munen.

3   Allmän motivering

3.1 Allmänna synpunkter på konkurrensfrågorna

Som jag förut framhöll är det sedan länge en näringspolitisk målsättning alt konkurrensen mellan företagen skall vara fri inom de ramar som statsmak­terna StäUer upp. En sådan konkurrens utgör en drivkraft inom marknads­ekonomin. Denna innebär ett decentraliserat ekonomiskt system med en betydande frihet för de ekonomiska enheterna att besluta om olika åtgär­der beträftände produktion, distribution m. m. Åtgärdernas inriktning på­verkas i sin tur bl. a. av köparnas beteende. Det råder aUlså ett växelspel meUan utbud och efterfrågan. I en marknadsekonomi är lönsamheten en central faktor för företagen och alltså något som på ett avgörande sätt påverkar konkurréiisviljan.

Det marknadsekoftomiska systemet för organisation av produktion och konsumtion innebär stora fördelar för konsumenterna. En fungerande konkurrens främjar näringslivets effektivitet och utgör en prispress till nytta för dessa. Genom en mångfald i utbudet ger systemet samtidigt konsumenterna valfrihet mellan olika produkter eller tjänster och möjlig­het att träffa rationella val. En effektiv, fungerande konkurrens leder därigenom på längre sikt till det bästa utnyttjandet av samhällets resurser.

Vad jag nu har sagt innebär inte att marknadsekonomin är ulan ofull­komligheter eller att den alltid fungerar som det är tänkt. Konkurrens­utredningens analys, som jag strax skall redovisa, belyser väl dessa frågor. Särskilt vill jag peka på de konsumentpolitiska problemen. Sådana olägen­heter i marknadsekonomin till trots måste den anses vara det bästa ekono­miska styrsystemet. Enligt min mening bör vi också i fortsättningen grunda vår ekonomi på en marknadshushållning där produktionens inriktning och storlek så långt möjligt bestäms av utbud och efterfrågan och där företag verkar i konkurrens med varandra.

Bilden är emellertid komplicerad. Utredningen framhåller att konkur­rensen inte är ett självändamål. Det avgörande är vUka fördelar konsumen­terna kan ha av en effektiv konkurrens. Också koncentration - i en bransch eller på en marknad — kan ibland vara från allmän synpunkt lämplig eller ofrånkomlig, anser utredningen. Den pekar härvidlag bl. a. på den situationen att det finns outnyttjade stordriftsfördelar i produktion, distribution eller administration. Detta skapar en drivkraft mot en fortsatt koncentration. Samtidigt kan det finnas andra krafter som verkar i motsatt riktning.

Jag kan dela utredningens slutsats att frågan om huruvida konkurrens

 

Prop. 1981/82:165                                                   26

eller koncentration är alt föredra i vår ekonomi inle kan besvaras allmän­giltigt utan måste prövas för varje särskild marknad efter de förutsättningar som råder där. Det behöver vidare inte alltid föreligga en motsättning mellan dessa begrepp, vilket också utredningen framhåller.

Även om en koncentration i vissa fall kan vara ofrånkomlig eUer rentav önskvärd från samhällssynpunkt måste dock politiken utformas med ut­gångspunkt i värdet av en effektiv, fungerande konkurrens.

Jag vUl med det anförda ge uttryck för mitt principiella avståndstagande från en regleringsekonomi. Det är min övertygelse att åtgärder på bredast möjUga front för att främja den önskvärda konkurrensen i stället är det från konsumenternas synpunkt bästa medlet för att öka utbudels kvalitet och bredd samt för att hålla priserna nere. Konkurrenslinjen är alltså den riktiga, om man skall kunna sätta konsumenternas bästa i första rummet. Ett upprätthållande av konkurrenslinjen ger de bästa förutsättningarna för att skapa balans i samhällsekonomin. Mitt förslag till en ny konkurrenslag är därvid ett betydelsefullt inslag.

Med utgångspunkt i det anförda är det för mig naturligt att dra två huvudslutsatser. Jag ser det för det första som ett vitalt samhällsintresse att marknadshushållningen förstärks genom åtgärder som främjar den önskvärda konkurrensen och motverkar såväl enskild som offentlig makt­koncentration.

Min andra slutsats är att det måste vara en självklar uppgift för samhället att så långt det är möjligt utforma sin politik på olika områden så att marknadsekonomins ofullkomligheter kompenseras och att hinder för dess fufiktionsduglighet undanröjs.

Jag vill mot denna bakgrund kort redovisa vissa omständigheter som alltid är av central betydelse för att främja en från allmän synpunkt önsk­värd konkurrens.

Förutsättningarna för hur företagen kan arbeta i det marknadsekonomis­ka systemet påverkas givetvis av de ramar som statsmakterna sätter upp. Del gäller då bl. a. den ekonomiska politiken samt närings-, regional-, arbetsmarknads- och miljöpolitiken. Lagstiftningsvägen regleras eller på­verkas på många olika sätt villkoren för näringslivet, i syfte att uppnå skilda samhällsmål. Det är i så måtto en självklarhet alt konkurrensen aldrig kan lämnas helt fri. Å andra sidan måste man vid utformningen av samhällets politik på detta och andra områden alltid söka upprätthålla en önskvärd konkurrens. Möjligheterna all öka konkurrensen inom redan reglerade områden måste också övervägas. En regleringslinje som inte ger företagen tillräckliga möjligheter att fatta egna beslut rubbar själva grund­förutsättningen i den marknadsekonomiska modellen. En centralstyrning av en sådan art ger inte utrymme för den önskvärda konkurrensen och snedvrider det ekonomiska systemet till nackdel för konsumenterna. Den maktkoncentration som en sådan styrning innebär är principiellt betänklig också ur andra synvinklar. Regleringslinjen motverkar den decentralise-

 

Prop. 1981/82:165                                                   27

ring — med förekomsten av en stor andel mindre och medelstora företag -som marknadsekonomin har som sin grundval.

En annan viktig förutsättning för en effektiv, fungerande konkurrens är att det alltid finns ett fritt marknadstillträde för såväl nya företag som för varor och tjänster från andra marknader. Till de grundläggande tankarna i en ekonomi med en marknadshushållning hör ju alt det råder näringsfrihet och etableringsfrihet. En sådan frihet driver utvecklingen framåt och utgör ett tryck på de på marknaden befintliga förelagen att inte stelna till och i stället söka vara effektiva och hålla rimliga priser. Av detta följer att frihandeln är av stor betydelse. Importkonkurrensen på den svenska mark­naden bidrar ju starkt till en sådan utveckling. För att det skall finnas goda etableringsmöjligheter och förutsättningar för utveckUng av befintliga före­tag behövs också en väl fungerande kapitalmarknad, där kapitalet kan kanaliseras till produktiva investeringar i näringslivet.

En frihandelsvänlig linje från vår sida underlättar också de svenska företagens tillträde till utländska marknader och därmed deras förmåga att försvara och stärka sin konkurrenskraft såväl på hemmamarknaden som utomlands.

En effektiv, fungerande konkurrens förutsätter vidare att företagen har tillräckUg lönsamhet. Lönsamheten fungerar som den nödvändiga driv­kraften till effektivitet, nyetablering och satsning på nya marknader. De positiva effekterna av detta kommer genom skUda faktorer konsumenterna till dd.

Den grundsyn jag här redovisat har präglat regeringspolitiken under senare år.

Denna politik har inriktats på en lång rad åtgärder för att förbättra näringslivets konkurrenskraft och därmed trygga basen för välståndsut­vecklingen. Regeringspolitiken går ut på att långsiktigt stärka företagens konkurrensmöjligheter och att stimulera dem tiU ett nytänkande och till ett framtagande av nya produkter m. m. Vidare syftar denna politik till att få till stånd en expansion på de områden där konkurrensförutsättningarna är bäst och att få fram en ökad nyetablering samt inbrytningar på nya mark­nader. Jag vill i fråga om regeringens konkurrensfrämjande insatser peka på bl. a. följande.

De mindre och medelstora företagens centrala roll inom marknads­ekonomin har numera uppmärksammats på ett helt annat sätt än tidigare. I regeringens proposition 1977/78:40 om åtgärder för att främja dessa före­tags utveckling redovisas ett brett åtgärdsprogram. Bl. a. har de näringspo­litiska insatserna på regional nivå kraftigt ökat. Länsvis har utvecklings­fonder byggts upp i stiftelseform. Deras uppgift är bl. a. att ge de mindre och medelstora företagen service och finansieringshjälp. Vidare har verk­samheten vid Sveriges exportråd förstärkts och breddats för att främja småföretagens exportansträngningar. På beskattningsområdet har många ändringar gjorts för att stödja dessa företag. En särskild småföretagsdele-

 

Prop. 1981/82:165                                                   28

galion har inrättats. Huvuduppgiften för delegationen är att fortlöpande följa och bevaka utvecklingen på småföretagsområdet, ge förslag till olika åtgärder samt i övrigt lämna synpunkter och råd rörande samhällets små­företagspolitik.

Särskilda rikthnjer för industripolitiken har under år 1981 antagits av riksdagen. Den centrala uppgiften för industripolitiken under 1980-talet har därvid angetts vara att stimulera och underlätta överförandet av produk­tionsresurser till de lönsamma och konkurrenskraftiga delarna av industrin och att därmed befrämja industrins internationella konkurrenskraft. Som specieUt viktiga områden för att påverka industrins utveckling på medel­lång och lång sikt framhåUs försörjningen med riskkapital samt forsknings-och utveckhngsinsatser. Huvudlinjer när det gäller alt förändra näringsli­vets kapitalförsörjning är att påverka kapitalmarknaden så all riskkapital i ökad takt förs över till näringslivet. För att effektivisera och ge bättre kontinuitet åt forsknings- och utvecklingsverksamheten har ett särskUt stödprogram utformats.

1 syfte att uppnå fördelen av ökad konkurrens meUan olika producenter samtidigt som enskUda myndigheter ges ökad handlingsfrihet har särställ­ningarna för vissa statliga bolag upphävts. Vidare har vissa statliga verk­samheter överförts tUl bolagsform, bl. a. för att arbetsbetingelserna skall bli mer likartade dem som gäUer för konkurrerande privata företag.

De olika konkurrensfrämjande åtgärder som jag här har redovisat följs löpande upp. Inom regeringskansliet tas f. n. fram ett underlag för ett nytt förslag till riksdagen om åtgärder för att ytterligare främja de mindre- och medelstora företagens utveckling. För att underlätta finansieringen för dessa företag görs statliga insatser av skilda slag.

Jag har här tecknat bilden av de allmänna konkurrensfrämjande insatser som behövs och går nu närmare in på konkurrensutredningens bedömning­ar. Nyss berördes de ramar som samhället ställer upp för företagen. Utredningen pekar på att det ekonomiska systemet förändras genom de pohtiska besluten. Genom sitt agerande kan statsmakterna styra företag­samheten mot de mål som de har för sin politik, konstaterar utredningen. I ett decentraliserat ekonomiskt system har samhället också en samordnan­de roll, dvs. ett ansvar för att de beslut som fattas av samhället och av företag tillsammans ger en fungerande ekonomi. I betänkandet anges de mål som i allmänhet brukar anföras för den ekonomiska politiken, nämli­gen full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt, jämnare inkomstfördel­ning, rimlig prisstabUitet, balans i utrikesbetalningarna och en effektiv fördelning av de ekonomiska resurserna.

De medel som samhället har till sitt förfogande för att bedriva en sådan ekonomisk politik som har betydelse för näringslivets utveckling och för relationerna mellan näringslivet och konsumenterna återfinns enligt utred­ningen främst inom områdena för arbetsmarknads- och regionalpolitik, industripolitik - omfattande också energi- och miljöpolitik -, handdspoli-

 

Prop. 1981/82:165                                                   29

tik, prispolitik, konsumentpolitik, offentlig upphandling och konkurrens­politik. Samhällets finans- och skattepolitik spelar självfallet också en stor roll för näringslivet liksom t. ex. jordbruks- och bostadspolitik för de delar av näringslivet som berörs därav, anför utredningen.

Utredningen pekar särskilt på det starka sambandet mellan konsument-och konkurrenspolitiken. Ytterst syftar konkurrenspolitiken till alt ta till­vara de positiva följder för konsumenterna som en effektiv, fungerande konkurrens för med sig. Bland annat gäller det då utbudet av varor m. m. och möjligheten till ett fritt och rationellt val mellan dessa. En marknads­ekonomi fungerar enligt ekonomisk teori så all delta utbud visserligen initieras av producenterna, men konsumentemas fria val avgör utbudets innehåll och sammansättning. En gmndläggande förutsättning för att sy­stemet skall fungera effektivt enligt denna teori är att konsumenterna har fuU överblick över och är orienterade om de olika utbudens reella innebörd och inbördes värde samt handlar rationellt på grundval av dessa kunska­per. Ett sådant idealtUlstånd kan dock knappast nås, uttalar utredningen vidare, eftersom konsumenterna har begränsade möjligheter alt överblicka utbuden och värdera olika alternativ. Till detta kommer företagens mark­nadsföringsåtgärder, som påverkar konsumenterna och som kan vara mer eller mindre informativa.

Enligt min bestämda uppfattning måste här samhällets konsumenlpoU­tiska åtgärder komma in som ett kraftfullt stöd för konsumenterna. Konsu­mentpolitiken måste inriktas på att öka konsumenternas kunskaper, göra dem prismedvetna och aUmänt stödja och förstärka deras ställning på marknaden. Vidare gäller det att skydda konsumenterna mot t. ex. otillbör­liga marknadsföringsåtgärder, oskäliga avtalsvillkor och risker för skador på person eller egendom. Konsumentpolitiken syftar alltså till att bidra till ett sådant utbud av varor och tjänster som kvalitetsmässigt, prismässigt och till sin variation gynnar konsumenterna. Samtidigt måste man vara medveten om att samhällets åtgärder i sådant syfte i sin tur minskar företagens möjligheter att fritt välja konkurrensmedel och kan öka deras kostnader. Det finns aUtså i det enskilda fallet en brytningspunkt mellan för- och nackdelar för konsumenterna. ■

Av det anförda följer att konsumentpolitiken är ett myckel viktigt inslag i de samhällsåtgärder som behövs för att kompensera vissa ofullkomlig­heter i marknadsekonomin.

Den huvudslutsats jag viU dra knyter an till utredningens. Liksom denna anser jag att det också i framtiden måste vara en uppgift för konkurrenspo­litiken att söka dels ta till vara de positiva följder som konkurrens respekti­ve koncentration kan medföra för konsumenterna, dels motverka sådana negativa följder för samhället som kan uppstå tiU följd av konkurrensbe­gränsningar. Detta gäller vad utredningen betecknar som konkurrenspolitik i vid mening, dvs. alla de åtgärder inom framför allt det närings- och konsumentpolitiska fältet som har betydelse från konkurrenssynpunkt.

 

Prop. 1981/82:165                                                   30

Av det jag har anfört framgår att konkurrenspolitiken är ett bland flera medel för att nå de samhällsekonomiska målen. Sambandet mellan konkurrenspolitik och annan närings- och konsumentpolitik är mycket starkt. På sätt som jag förut har berört måste åtgärder inom samhällspoliti­kens olika delar utform.as under hänsynstagande till övriga delar. Det är därför angeläget att en ökad samverkan kommer till stånd mellan de ansvariga myndigheter som var på sitt fält söker uppnå de för konsumen­terna bästa resultaten.

Konkurrensutredningen har ansett sin uppgift i första hand vara alt behandla vad som i betänkandet kallas den egentliga konkurrenspoUtiken. Därmed avses vad som täcks av lagstiftningen om konkurrensbegränsning, alltså åtgärder mot konkurrensbegränsningar som är negativa från allmän synpunkt. I fråga om den egentliga konkurrenspolitiken anser utredningen det uppenbart att en särskild lagstiftning alltjämt krävs mot olämpliga följder av konkurrensbegränsningar inom näringslivet. Innan jag tar upp Utredningens förslag till lagstiftningsåtgärder vill jag lämna en sammanfatt­ning av dess analys av marknadsekonomins funktionssätt samt samhällets och företagens mål och medel på detta område. Den beskrivning utred­ningen gör av betydelsefuUa faktorer finner jag allmänt vara en både värdefull och nödvändig bakgrund tUl de överväganden jag kommer att redovisa.

Företagens agerande bestäms, uttalar utredningen, fömtom av de mål som företagen har, av de ramar eller regler som utformas av samhället. Dämtöver finns det bl. a, regler som är resultat av förhandlingar med de anställda eller överenskommelser mellan företag. Företagen är också bero­ende av de resurser som samhället stäUer till förfogande i form av t. ex. vägar, utbildad arbetskraft och forskning.

Olika teorier har lanserats under senare år om vad som styr förelagen. Vinstmålet har i flertalet teorier ansetts vara centralt. Andra teorier, anför utredningen, hävdar att bilden är mera komplicerad. Företagen måste enligt dessa betraktas som sociala institutioner, där intressenter i form av aktieägare, anställda, kunder, leverantörer, långivare, stal och kommun tillsammans åstadkommer en balanssituation som styr utveckUngen. Kon­sumentkooperativa företag har en speciell stäUning i och med att kunderna samtidigt är ägare.

Enligt utredningen har större företag och vissa aktiva mindre företag normalt någon form av långsiktig planering, dvs. inom företagel diskuteras fortlöpande mål och medel. För att åstadkomma lönsamhet på lång sikt måste, fortsätter utredningen, företagen förnya sig genom ny teknik, nya produkter och nya marknader. De måste därför sätta av resurser för en sådan utveckling. På lång sikt gäller det alt i förhållandet till andra företag bibehålla eller öka konkurrensförmågan och att inom företaget upprätthål­la effektiviteten. På kort sikt gäller det att få en acceptabel vinst och att vara flexibel, dvs. ha beredskap om ofömtsedda händelser skulle inträffa.

 

Prop. 1981/82:165                                                   31

Utredningen finner i sammanhanget de långsiktiga målen intressantast, därför att de kan leda till åtgärder som på sikt kan förändra konkurrensför­hållandet meUan företagen. För att ett företag skall kunna bibehålla eller öka konkurrensförmågan krävs tillväxt och stabilitet. Tillväxten kan gälla omsättning, vinst och marknadsandelar samt vidgning av produktsamman­sättning och köparkategorier. StabUUet innebär att företagets verksamhet såvitt möjligt sker under fullt kapacitetsutnyttjande, med tryggad avsätt­ning och därigenom stabil avkastning. EffektivUet inom företaget kan åstadkommas genom åtgärder som medför snabba omsättningshastigheter för försäljning, lager och arbetande kapital, fördjupning av företagets kun­skaper genom forskning och utveckling, ledning och utbildning av personal och genom en rätt avvägd ålderssammansättning på företagels reala till­gångar.

I en ideal planeringsprocess värderar enligt utredningen företagel de olika målen och kommer fram tiU en strategi för förelaget. Denna strategi bestämmer vilka medel företaget bör använda sig av för att nå de uppställ­da målen. Avgörande för förelagets strategi är vilka mål som prioriteras och den omgivning som företaget har i relation till andra företag. Företaget kan bestämma sig för en aktiv eller passiv strategi. Det är i första hand de aktiva företagens åtgärder som åstadkommer en förändrad struktur i nä­ringslivet.

Förelaget kan, anför utredningen, i sitt strategival välja att bibehåUa marknader och produkter oförändrade och i stället utveckla sig genom att t. ex. öka effektiviteten inom företaget. Det kan också bibehålla sin ställ­ning eller expandera genom att gå in med sin produkt på en ny marknad eller genom att utveckla nya produkter inom sitt område. Om detta inle leder till företagets mål kan det välja att expandera tUl nya marknader med nya produkter, s. k. diversifiering.

För att vidga sina marknader kan företaget ha en aktiv marknadsföring. Vidgade marknader kan också åstadkommas genom priskonkurrens.

En faktor av betydelse för strategivalet är vidare, anför utredningen, möjligheten tiU samordningsvinster (synergi), dvs. fördelar för företag genom samordnad försäljning eller drift, genom för flera produktionsområ­den gemensamt utnyttjade råvaror, investeringar, forskningsresultat etc. eller genom samordnad företagsledning. Diversifiering ger en riskspridning och bidrar därigenom ofta till stabilitet. Samordningsvinsterna är dock förhållandevis små, eftersom företagel inte direkt kan utnyttja sina tidigare erfarenheter från marknader och produkter.

Slutligen har enligt utredningen valet mellan att utvidga den egna verk­samheten och att köpa in sig på nya områden avgörande betydelse för strategin. Valet mellan förvärv av andra företag eller egen expansion beror i hög grad på företagets fömlsätlningar. Om förelaget har förutsättningar att åstadkomma stora samordningsvinster genom egen utveckling föredrar det i regel att utvidga den egna verksamheten. Saknas sådana förutsätt­ningar kan företaget föredra förvärv.

 

Prop. 1981/82:165                                                   32

Utredningen uttalar vidare att intresset av att konkurrera och valet av konkurrensmedel bl. a. styrs av de mål som företagen strävar mot. Vissa mål kan nås genom konkurrenshöjande åtgärder, medan andra mål nås enklare genom att företagen begränsar konkurrensen. Den främsta driv­kraften för att konkurrens skall uppstå torde vara vissa företags vilja att expandera. Expansionen kan åstadkommas bl. a. genom hög intern effekti­vitet, innovationer i form av nya och förbättrade produkter, nya mark­nader, nya produktions- och distributionsmeloder osv. Andra drivkrafter hos företagen tenderar tiU att begränsa konkurrensen. För att ett företag skall t. ex. nå en stabil ställning på en marknad är den enklaste vägen ofta att begränsa konkurrensen och därigenom minska störningar från andra företag. En avgörande faktor för intensiteten i konkurrensen är enligt utredningen företagsstrukturen och beroendet mellan företagen på en marknad. Ett företags intresse för konkurrens minskar om det vet att konkurrensåtgärder kommer att mötas av motåtgärder från de andra före­tagen och därigenom inte ge de relativa fördelar som eftersträvades. Delta är karaktäristiskt för fåtalskonkurrens (oligopol). Om en ren monopolsitua­tion uppstår upphör givetvis konkurrensen.

Utredningen anför också att samhället genom de offentligt ägda förela­gen kan delta i konkurrensen. I övrigt kan samhället endast skapa förut­sättningar för konkurrens samt undanröja förbjuden eller samhällsskadlig konkurrensbegränsning. Något medel som tvingar fram konkurrens finns inte.

Vidare framhåller utredningen att de av företagens medel som medför fördelar för samhället är de som inte bara leder mot företagens mål utan som också leder mot de mål som samhället har för sin poUlik, dvs. fuU sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt m.m. Om företagens agerande leder i motsatt riktning innebär del nackdelar för samhället. Självfallet är det ofta svårt att avgöra om företagens agerande medför fördelar eller nackdelar för samhället, påpekar utredningen. Fördelar på kort sikt kan exempelvis bli nackdelar på lång sikt och omvänt. En åtgärd som leder till snabb ekonomisk tillväxt kan exempelvis medföra sysselsättningsproblem eUer medföra en ojämn inkomstfördelning. En värdering av den totala effekt, som ett företags agerande får, innebär därför enligt utredningen som regel en mycket svår avvägning mellan olika för och nackdelar för samhället.

I fråga om företagskoncentrationen framhåller utredningen bl. a. föl­jande. Enligt koncentrationsutredningens analys hade i slutet av 1960-lalet svenska företag i de flesta branscher inte nått den från kostnadssynpunkt fördelaktigaste storleken, dvs. del fanns stordriftsfördelar i produktion, distribution eUer administration som inte utnyttjades och därmed drivkraf­ter mot en fortsatt koncentration. Även om företagsstorleken ökal under senare år, finns det fortfarande, säger utredningen, många områden i näringslivet med outnyttjade stordriftsfördelar. Den tekniska utvecklingen

 

Prop. 1981/82:165                                                   33

går dessutom i riktning mot att nya stordriftsfördelar uppstår. Del finns dock även marknadsmekanismer, som leder utvecklingen i decentralise­rande riktning. De viktigaste av dessa är att nya teknologier ständigt skapas och att vissa av dem kan utnyttjas ekonomiskt även vid drift i liten skala. Nya material, nya sätt att omvandla energi, utvecklingen inom elektroniken osv. har på vissa områden gjort det lättare med nyetablering, anför utredningen. Därigenom kan konkurrensen öka inom dessa områden och även inom närliggande områden, där substitut för de nya produkterna produceras. Av avgörande betydelse för att koncentrationen bromsas är således möjligheten att etablera nya företag. En annan faktor, som minskar koncentrationstakten, är att stordrift ibland är förenad med nackdelar av administrativt slag. Ökad byråkratisering, försvårad kommunikation eller minskad flexibilitet blir ofta följden av stora enheter.

Vidare anför utredningen att koncentrationen kan ske på olika sätt. För det första kan konkurrensen leda till att företag som prismässigt, kvalitets­mässigt, finansiellt eller av andra skäl är underlägsna, slås ut. Om denna utslagning inte kompenseras av nyetablering, blir följden en koncentration. En annan typ av koncentration åstadkoms genom förvärv, samgåenden och samarbete av olika slag meUan förelag. Syftet med dessa åtgärder kan vara att stärka konkurrensförmågan för det egna företagel. Samtidigt be­gränsas som regel konkurrensen mellan företagen.

Hur koncentrationen går till är betydelsefullt från samhällets synpunkt, fortsätter utredningen. Koncentration genom utslagning av svaga förelag kan ha fördelar från långsiktiga effektivitetssynpunkter, samtidigt som del kan medföra nackdelar på kort sikt för t. ex. berörda arbetstagare. En fördel framför koncentration som sker genom förvärv kan dock vara alt vissa av de svaga företagen kan, om de finns kvar i konkurrensen, över­vinna krisen och genom ökad effektivitet bidra till låga priser, teknisk utveckling osv. Utslagsgivande är, att det är effektiva företag som överle­ver. Vid förvärv däremot minskar normalt konkurrensen omedelbart och förvärvet behöver inle alltid syfta till att höja effektiviteten. Syftet kan exempelvis vara enbart att stärka den egna maktpositionen, utan alt detta medför effektivitetsvinster. Vid förvärv behöver det således inte vara fråga om att det mest effektiva företagel växer. Å andra sidan kan förvärv medföra andra fördelar för samhället, t. ex. en stabil sysselsättning.

Oavsett hur koncentrationen sker, kan den så småningom leda till alt oligopolistiska eller monopolistiska marknader bildas, med minskad eller ingen konkurrens. Utredningen framhåller att det ligger i konkurrensens natur att den, om ytterligare stordriftsfördelar kan uppnås, har en tendens att till slut eliminera sig själv. Detta skapar ett dilemma när det gäller konkurrensfrämjande politik. Lyckas man uppräfthålla en fungerande kon­kurrens genom olika åtgärder, så kan resultatet fördärvas genom koncen­tration, som leder till minskad konkurrens, framhåller utredningen. Denna pekar också på att det med andra ord saknas ett stabilt jämviktsläge. 3   Riksdagen 1980/81. I saml. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                   34

Utredningen diskuterar därefter närmare för- och nackdelar med kon­kurrens och koncentration. Därvid pekar utredningen bl. a. på att konkur­rens mellan företag ger upphov till fördelar för samhället, därför att den medför en press nedåt på priserna. Företagare med kostnader som är för höga vid existerande prisnivå tvingas att utnyttja material, arbetskraft och kapital på ett effektivare sätt, alternativt lägga ner verksamheten. De företagare som med störst framgång lyckas pressa sina produktionskost­nader, genom att utnyttja en förbättrad teknologi eller på annat sätt, erhåller, så länge som det teknologiska försprånget kan upprätthållas, en belöning i form av ökad vinst. Denna mekanism motiverar företagen att fortlöpande utveckla produkter och produktionsteknik.

Ytterligare fördelar tiU följd av konkurrensen är enligt utredningen högre kvalitet, ökad service och större urval, teknisk utveckling, ökad internatio­nell konkurrensförmåga, effektiv resursfördelning, decentraliserat besluts­fattande och valfrihet för konsumenterna.

I praktiken finns det många orsaker till att konkurrens inte får dessa fördelar fullt ut för konsumenterna och samhället, fortsätter utredningen. Nyetableringsmöjligheten är t. ex. ofta begränsad genom tekniska eller finansiella hinder. OmstäUningen av näringslivet sker med en viss tröghet, vilket gör att resurserna utnyttjas mindre effektivt. Trögheten föreligger ofta när det gäller att finna användning för frigjorda resurser. Konsumen­terna har ofta inte den kunskap och överblick som erfordras för att de genom sin efterfrågan skall kunna "styra" utbudet. Konkurrens kan också leda till vissa andra nackdelar för samhället. Därvidlag påtalar utredningen bl. a. att det i vissa fall uppstår överkapacitet och högre kostnader för marknadsmekanismen. Det kan i vissa faU vara på lång sikt effektivare för samhället om produktionen i företagen samordnas än om företagen kon­kurrerar. Effektivitetsvinsterna måste dock vägas mot de sysselsättnings­problem som kan uppstå på kort sikt, anför utredningen.

Som jag tidigare har berört konstaterar utredningen vidare att en kon­centration i näringshvel kan medföra fördelar för samhällel och konsumen­terna. Den uttalar vidare alt stordriftsfördelar, dvs. långsiktigt sjunkande styckkostnader, möjligheten till rationellare distribution, samordnings­vinster, ökad stabilitet m.m. ofta kan las till vara vid en koncentration. Detta kan medföra större anställningstrygghet och bättre löneutbetalnings­förmåga för företaget. Om företagskoncentrationen inte gått så långt att konkurrensen upphört eller allvarligt begränsats, kan stordriftsfördelarna föras vidare till konsumenterna i form av lägre priser, bättre service etc. Större effektivitet för exporterande företag stärker landets internationella konkurrensförmåga, till fördel för den nationella ekonomin.

Utredningen uttalar vidare bl. a. att — i fråga om förelag med i huvudsak tUlverkning för export - företagskoncentralionen medför inga nackdelar från konkurrenssynpunkt, fömtsatt att koncentrationen leder tiU stordrifts­fördelar och att problemet betraktas ur enbart nationell synvinkel. Likaså

 

Prop. 1981/82:165                                                   35

är, i branscher med en fungerande konkurrens från utlandet, koncentration av tillverkning och försäljning inom inhemska företag som regel enbart tUl fördel, om man likaledes enbart betraktar konkurrensaspekter och natio­nella synpunkter. Om de inhemska företagen genom t. ex. produktdifferen­tiering lyckas begränsa konkurrensen från utlandet, gäller självfaUet inle slutsatsen.

Den omställning och koncentration av näringslivet som blir en följd av teknisk utveckhng och konkurrens, kan komma i konflikt med samhällets ekonomiska politik pä kort eller lång sikt, fortsätter utredningen. I fråga om nackdelar pekar utredningen bl.a. på friställning av arbetskraft o.d., stelhet i prisbildningen, utebliven produktutveckling, minskad service samt ökade kostnader för samhällsinvesteringar.

Utredningen anför också följande. Intensiteten i konkurrensen minskar inte ulan vidare genom alt antalet företag som konkurrerar minskar. Kon­kurrensintensiteten är bl. a. beroende av styrkeförhållandet mellan företag och av förelagens bedömning om de kan nå några relativa fördelar i förhållande till andra företag genom konkurrensåtgärder. Det finns exem­pel på att konkurrensen har ökal när antalet företag minskat. Detta beror ofta på att styrkeförhållandena mellan de kvarvarande företagen har blivit mer lika. Om t. ex. i en bransch två mindre företag går samman för att klara sig i konkurrensen mot ett tredje företag, som är större, kan detta resultera i en ökad konkurrens. Alternativet tUl samgåendet kan vara att båda de mindre företagen slås ut. Det mest vanliga är emeUertid att ökad koncen­tration medför minskad konkurrens och en marknadsdominans för ett fåtal företag. Detta kan leda till nackdelar för samhället och konsumenterna genom att företagen har möjlighet att ta ut s.k. monopolvinst eller drivs ineffektivt.

Med monopolvinst förstås den extra vinst ett företag i skyddad position kan göra genom att utnyttja inflytandet över utbud och prisnivå. Genom sådana vinster blir samhällets resurser felaktigt fördelade. Vidare gäller enligt utredningen att ju färre företag som konkurrerar, desto större bUr risken för missbmk av dominerande ställning i form av konkurrensbegrän­sande avtal av olika slag, repressiva åtgärder mot konkurrenter, åtgärder med syfte att hindra andra företag att etablera sig, diskriminering o. d. Ofta medför en långtgående koncentration risk för flera typer av skadeverkning­ar på samma gång. Ett dominerande företag kan t. ex. skötas alltmer ineffektivt, ta uj monopolvinster och samtidigt diskriminera andra företag. Företagskoncentration medför som regel också att antalet beslutsfattare i näringslivet minskar. Makten i företagen koncentreras lUl ett fåtal ägare eller företrädare för dessa.

Utredningens slutsats har jag berört tidigare. Den är bl. a. att frågan om humvida konkurrens eller koncentration är att förorda i vår ekonomi inte kan besvaras allmängiltigt utan måste prövas för varje särskild marknad efter de fömtsättningar som där råder.

 

Prop. 1981/82:165                                                   36

I fråga om koncentrationsprocessen uttalar utredningen sammanfatt­ningsvis bl. a. följande. Företagskoncentralionen i det svenska näringslivet har ökat markant under senare år. En betydande del av denna ökning förklaras enligt utredningen av företagsförvärv. Dessas roll i koncentra­tionsprocessen har fått en allt större vikt. Samtidigt som koncentrationen har möjliggjort en betydande produktionsökning har, anser utredningen, slmkluromvandlingen skapat åtskilliga problem som bl. a. har att göra med sysselsättningen och fördelningen av välfärden mellan olika grupper av befolkningen och olika delar av landet. Enligt utredningen har det allmän­nas intresse av att kunna påverka strukturomvandlingen ökat därför att samhällets investeringar i social och annan service har fått större omfatt­ning. Samhällets och de anställdas ökade ambitioner har lett tUl att närings-och konsumentpolitikens olika grenar har byggts ut och att en rad arbets­rättsliga reformer har genomförts. Den egenthga konkurrenspolitiken har däremot varit i stort sett oförändrad sedan KBL:s tillkomst år 1953. Vid denna tidpunkt, anför utredningen, räknade man knappast med den kon­centration av det svenska näringslivet som därefter har inträffat. Inte heller den starka internationella koncentrationen av företag kunde för­utses. Mot bakgmnd härav och med tanke på att lagstiftningen i stort sett gällde ett nytt område anför utredningen att det dock var naturligt all vid tillkomsten begränsa lagstiftningen så att den i princip inte omfattar slruk-turingripanden mot företagskoncenlration i näringslivet. Enligt vad utred­ningen har konstaterat finns det såväl fördelar som nackdelar förknippade med koncentration genom företagsförvärv. De positiva och negativa sidor som i detta sammanhang bör uppmärksammas redovisas av utredningen (s. 330 ff.). Denna pekar därvid på sådana intresseområden såsom konkur­renspolitiken, ägarkoncentrationen, strukturomvandlingen, intresset av hög sysselsättning och kommunala investeringar.

Utredningen anför att del är en angelägen uppgift för samhället att vid företagsförvärv söka dels motverka olämplig koncentration och struktur­omvandling, dels hindra andra olägenheter för aUmänna intressen. En strävan bör därvid enligt utredningen bl. a. vara att strukturomvandlingen skall ha sådan inriktning och ske i den takt som vid en avvägning mellan de tidigare nämnda intressena inte framstår som olämplig från allmän syn­punkt. En kontroll av denna art kräver dock att statsmakterna i angelägna fall har sådana möjligheter till ingripanden som den nuvarande konkurrens­begränsningslagen inle ger utrymme för, anser utredningen.

I fråga om den egenfiiga konkurrenspolitiken föreslår utredningen en ny konkurrensbegränsningslag, som sammantaget innebären mycket långtgå­ende utvidgning och skärpning av det nuvarande systemet.

Bl. a. föreslår utredningen två nya straffbelagda förbud, nämligen mot priskarteller och marknadsddningskarteller, samt en bestämmelse som ger möjlighet för regeringen att vid vite ålägga viss näringsidkare att avhända sig aktier, andel i handelsbolag, rörelse eller del av rörelse. Detta innebär

 

Prop. 1981/82:165                                                   37

vad som bmkar kallas upplösning avföretag (stmkluringrepp). Marknads­domstolen får vidare enligt förslaget möjlighet att vid vite förbjuda en näringsidkare att tillämpa ett visst konkun;ensbegränsande förfarande som bedöms ha skadlig verkan.

Ytterligare föreslår utredningen att den nuvarande lagstiftningen skall kompletteras med regler för kontroU av företagsförvärv. Därvid skall regeringen kunna förbjuda ett visst förelagsförvärv, om det vid en samlad bedömning anses kunna medföra övervägande olägenheter av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Vidare skall enligt utredningens förslag regeringen kunna ingripa mot förvärvet med förbud eller åläggande för att förhindra sådan olägenhet av förvärvet som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Förbud och åläggande skall kunna förenas med vite. Vid prövning humvida ingripande skall ske, skall enligt förslaget särskilt beak­tas hur förvärvet kan påverka prisbildningen, effektiviteten inom näringsli­vet och annans näringsutövning samt ägarkoncentrationen inom näringsli­vet, sysselsättningen, berörda arbetstagares och kommuners intressen samt vidare konsumenternas intressen. Vid prövningen skall också beak­tas ägarnas intressen.

Jag går nu över till att redovisa remissinstansernas inställning till kon­kurrenspolitikens utformning i stort. På flera punkter knyter deras syn­punkter an till vad jag fömt har redovisat.

Konkurrensutredningens allmänna slutsatser om konkurrenspolitikens uppgift och samband med andra samhällsåtgärder kommenteras i regel endast kortfattat av remissinstanserna. MD förklarar sig inte ha några erinringar mot vad utredningen anför. NO stryker under konkurrensens betydelse och uttalar bl. a. följande: Med omfattande ingripanden av reg­lerande natur i marknadsmekanismen löper man risken att det vitala sam­bandet mellan räntabilitet, investering och stabil sysselsättning i näringsli­vet rubbas på längre sikt. Samhället har ett betydande intresse av innova­tioner, utveckling av ny teknik och risklagande. Om risktagandet inte tillåls ge utbyte är det fara för att utvecklingsprocessen avstannar, vilket med nödvändighet får negativa effekter på investering och sysselsättning. Tendensen under senare år till stagnerande och t. o. m. avtagande investe­ringsvolymer är oroande och bör inte ytterligare förstärkas. Det är bl. a. därför av stor vikt att de fömtsättningar som statsmakterna angivit för tillämpande av prisreglering, nämligen att sådana ingrepp skall vara kort­variga och endast ske i undanlagsfall, ständigt hålls aktuella. Under nor­mala förhållanden utgör konkurrensen alltjämt den bästa prisregulalorn. SPK förklarar sig instämma med utredningens slutsats att konkurrenspoli­tiken måste ses i ett vidare samhällsekonomiskt sammanhang. Nämnden anför vidare all riskerna för ur konsumenternas synvinkel negativa verk­ningar på marknader med fåtalskonkurrens inte kan effektivt motverkas genom enbart konkurrensfrämjande politik. Därtill behövs - för all säker­ställa stordriftsfördelar men hindra de negativa verkningar som kan följa

 

Prop. 1981/82:165                                                   38

med stark koncentration - en övervakning av förelagens kostnads-, effek­tivitets- och lönsamhetsförhållanden samt av deras agerande på markna­den. SPK framhåller i detta sammanhang prisövervakningens betydelse. AMS instämmer i utredningens uttalande att inom arbetsmarknads- och regionalpolitiken konkurrenseffeklerna av insalta åtgärder skall beaktas. KOV anser att förhållandet mellan konkurrens- och konsumentpolitiken måste klarläggas.

Även i det gemensamma yttrandet av handelskammarförbundel, gros­sistförbundet, SI, SAF, SHIO och Familjeföretagens förening, i fortsätt­ningen betecknade som 5/ m.fi., betonas att näringsfrihet och fri konkur­rens är av gmndläggande betydelse för näringslivets effektivitet och ut­vecklingsförmåga. Organisationerna framhåller handelspolitiken som den viktigaste faktorn för att främja samhällsnyttig konkurrens i ett land av Sveriges storlek. Genom att Sverige är så öppet för internationell konkur­rens måste konkurrenseffeklerna av olika politiska åtgärder bedömas med utgångspunkt i internationella marknadsförhållanden. Också näringslivets egna åtgärder inom Sverige måste bedömas i ett internationellt perspektiv, inte minst i fråga om koncentrationen inom näringsUvet och samverkan mellan företag. Organisationerna anser att KBL:s konkurrensfrämjande betydelse är mycket begränsad i jämförelse med vår handelspolitik.

En mera djupgående analys av konkurrensens roll i del nuvarande svenska samhället efterlyses av studenterna vid handelshögskolan, SACO/ SR, Svenska civilekonomföreningen, MRF och DLF. Det anförs bl. a. att utredningen inte har beaktat alt teori för en marknadsekonomi inte utan reservationer kan tillämpas på Sveriges biandekonomiska system. Vidare understryks att värderingen av konkurrensen kan ulfaUa olika i fråga om skilda branscher och företag. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför att utredningen inte har beaktat sådana gmndläggande förhållanden som att samverkan måste få äga mm inom det svenska näringslivet så all intema-tioneU konkurrenskraft uppnås. En allvarlig brist är vidare enligt länssty­relsen att utredningen inte berör kooperationen eller branschföreningarnas framtida arbetssätt.

Principiella frågor rörande konkurrenspolitiken och de kooperativa före­tagen tas upp även av LRF och KF. De erinrar om att statsmakterna, genom tiUkomsten år 1977 av kooperationsutredningen, har markerat ett ökat intresse för den kooperativa företagsformen som alternativ till de privata och statsägda företagen. Förbunden hävdar att samverkan mellan kooperativa föreningar har lett och leder till ett bättre resultat för samhäUet och konsumenterna än en tillämpning av konkurrensideologin på förening­arnas förhållanden. En ny konkurrensbegränsningslag måste ge utrymme för kooperationens etablerade samarbetsformer. Av konkurrensutredning­en föreslagna nya straffbelagda förbud innebär härvidlag svårigheter.

När det sedan gäUer frågan hur man aUmänt bör se på utformningen och effekterna av samhällsingripanden i marknadsekonomin råder det delade

 

Prop. 1981/82:165                                                   39

meningar bland remissinstansema. Detta gäller även i fråga om vilka praktiska möjligheter samhället har att styra de ekonomiska händelseför­loppen. Innan jag går in närmare på de principiella huvudpunkterna i utredningens förslag vUl jag något beröra remissinstansernas generella inställning i dessa avseenden.

Allmänt kan sägas att de remissinstanser som helt eller delvis har varit mer positiva till utredningens förslag till ingripanden i stort ansluter sig till utredningens överväganden på dessa punkter eller lämnar dem utan erin­ringar. När del gäller de kritiska åsikterna koncentreras dessa bl. a. på vissa faktorer som jag nu kommer att redovisa sammanfattningsvis.

Stockholms fondbörs pekar på att en konkurrenslagstiftning måste utfor­mas så att företagen kan vidta erforderliga åtgärder snabbt och smidigt utan hinder av onödig byråkrati. Det krävs offensiva grepp av de svenska företagen med många nya initiativ för alt förelag eller produkter, som obönhörligt drabbas av tillbakagång, ersätts med nya produkter eller tjäns­ter, som kan hävda sig både på exportmarknaderna och på hemmamarkna­den. Näringspolitiken, varav lagstiftningen om konkurrensbegränsning kan ses som en del, skall underlätta, inle motarbeta eller försvåra slmktu-reU omvandling och förnyelse. Handelskamrarna understryker att om begränsningen av företagens handlingsfrihet genom lagstiftning drivs för långt eftekter kan uppkomma som står i strid med syftet att åstadkomma en fri och öppen konkurrens.

SI m.fi. framhåller att konkurrensbegränsningslagstiftningen innebären administrativ reglering av företagens beteende på marknaden, till skUlnad mot företagens löpande anpassning tiU konkurrenternas uppträdande. Del finns i marknadslagstiftningen risker för effektivitetsförluster som är större ju rigorösare lagstiftningen är och ju större förhandlande och beslutande befogenheter som har lagts i myndigheternas händer. LRF understryker att NO:s möjUgheter till ingripanden i högre grad får anses vara en resursfråga än en fråga om otillräcklig lagstiftning.

Sveriges köpmannaförbund uttalar att del största hotet mot marknads­ekonomin härrör inte från ofta rätt tillfälliga konkurrensbegränsningar inom det enskUda näringslivet utan från statliga ingripanden som på ett effektivt sätt försvagar och inte sällan helt eUminerar konkurrensen.

Ingrepp i den fria marknadsekonomin innebär alltid risker för negativa effekter, anför Svenska företagares riksförbund. Varje form av regleringar och förbud från det allmännas sida måste därför noga avvägas och prövas mot bakgrund av konstaterade missförhållanden av aUvarlig natur. Själv­fallet kan s. k. konkurrensbegränsande åtgärder från företagens sida inne­bära svårigheter av allmän politisk natur men i vårt land med en i huvudsak fri utrikeshandel är sådana svårigheter nästan undantagslöst temporära och måste vägas mot de uppenbara nackdelar för vår framtida levnadsstan­dard som ingrepp av den art som konkurrensutredningen föreslår medför.

SACO/SR framhåUer att en aktiv konkurrens fömtsätter rörlighet och

 

Prop. 1981/82:165                                                   40

risktagande. Vad konkurrenspolitiken främst borde vara inriktad på är att skapa vilja till tävlan i företag, möjligheter att tävla för den som vill göra det och ett från samhällssynpunkl lämpligt val av metoder. Förbud mot vissa typer av konkurrensbegränsningar kan aldrig ensamt bli ett effektivt medel att nå ett sådant mål. Som kunskapssituationen nu är blir möjlighe­terna av att bedöma effekterna av olika förändringar i konkurrenspolitiken myckel ofullständiga. Detta borde mana tiU en viss försiktighet när det gäller att för lång lid framåt binda upp konkurrenspolitiken med hjälp av detaljerade lagregler. Svenska civilekonomföreningen anför liknande syn­punkter.

För egen del vill jag anföra följande.

Jag delar utredningens uppfattning att det är uppenbart all en särskUd lagstiftning alltjämt krävs mot konkurrensbegränsningar med skadlig ver­kan. Samtidigt måste det understrykas att en lagstiftning mot sådana konkurrensbegränsningar inte ensam kan bli ett effektivt medel att få till stånd en konkurrens vars etTekter är positiva för samhället. Den ekonomis­ka politiken måste som jag förut har berört allmänt utformas så att förela­gen stimuleras till en från samhällssynpunkt nyttig konkurrens. Detta understryks också av flera remissinstanser. En konkurrenslagstiftning ut­gör således ett av medlen inom den ekonomiska politiken och måste hksom denna syfta till att våra samlade resurser utnyttjas på det mest effektiva sättet.

Några remissinstanser pekar särskilt på kooperationens roll och det ökade intresset för den kooperativa företagsformen. Utmärkande för de kooperativa rörelserna är att de byggs upp genom att individer sluter sig samman i föreningar som i sin lur kan samverka i gemensamma riksorgani­sationer. Principiellt finner jag del vara av stort värde att del på marknaden finns olika förelagsformer som kan konkurrera med varandra. Här har kooperationen en betydelsefull uppgift.

Jag går nu över till att behandla frågan om de grundläggande krav som bör ställas vid utformningen av en ny konkurrenslag.

3.2 En ny konkurrenslag

3.2.1 Målsättning och funktionella egenskaper

Jag vill till en början framhålla att marknadsekonomins överiägsenhel som styrsystem visar sig i de samlade effekterna i stort och över tid. Fördelarna för konsumenterna uppnås till priset av vissa nackdelar. Sam­hällsåtgärder på konkurrensområdet får inte utformas så all man för att söka motverka en viss nackdel riskerar att rubba marknadsekonomins förmåga alt ge resultat som till övervägande del är positiva för konsumen­terna. Bland annat krävs det att åtgärderna lämnar ett tillräckligt utrymme för företagen att fatta egna beslut. En konkurrenslag får alltså inte innebära eller kunna ge upphov till en regleringsekonomi.

 

Prop. 1981/82:165                                                   41

Om marknadsekonomin skall kunna ge positiva effekter för konsumen­terna måste den innefatta en hög grad av rörlighet och föränderlighet med en ständig växelverkan mellan skilda inslag. Från effektivitetssynpunkt är det nödvändigt att företagen anpassar sig till marknadsläget och konsu­menternas behov. Snabbhet därvidlag kan ge del enskilda företaget förde­lar över konkurrenterna på ett sätt som är till nytta för konsumenterna. En konkurrenslag måste alltså utgå från att de ekonomiska processer som lagen skall inverka på fortgår och kan förändras. Förhållanden som vid en tidpunkt framstår som olämpliga från allmän synpunkt kan vid en senare tidpunkt te sig som lämpliga, nödvändiga eller ofrånkomliga. Även det omvända kan gälla. Lagstiftningen måste därför medge all också de ansva­riga samhällsorganen förändrar sina bedömningar.

I bilden ingår vidare de motsatsförhållanden som kan uppkomma inom ekonomin. Därvid kan del gälla varandra motstående näringslivsintressen, konflikter mellan sådana intressen och konsumenternas samt vidare mot­sättningar mellan skilda samhällsintressen. Motsatsförhållandena kan vara att bedöma olika beroende på om man väljer ett kort eller långt tids­perspektiv. Även delta får beaktas.

Jag har fömt uttalat att konkurrenspolitiken bör utformas med utgångs­punkt i värdet av en effektiv, fungerande konkurrens. Detta måste givetvis prägla också den nya konkurrenslagen. Samtidigt vill jag erinra om den slutsals jag tidigare har redovisat, nämligen att frågan om huruvida kon­kurrens eller koncentration är att förorda inte kan besvaras aUmängiUigt utan måste bedömas för varje marknad efter de förutsättningar som råder där. En koncentration på en viss marknad kan således ibland vara ofrån­komlig eller rentav att föredra därior att den exempelvis leder tiU stor­driftsfördelar som kommer konsumenterna till godo. Här får man också uppmärksamma behovet av att stärka svenska företags konkurrenskraft utomlands. Den nya konkurrenslagen måste inordnas i detta mönster för att vara till nytta för konsumenterna.

Del kan aUlså inle hävdas att en koncentration av företagen på en marknad aUtid måste stå i strid mot konsumenternas bästa. Inte heller kan skilda former av konkurrensbegränsande beteenden begreppsmässigt anses strida mot samhällsintressena. Delta är också den nuvarande lagens ståndpunkt. I begreppet konkurrensbegränsning ligger, som jag fömt har berört, inte någon etisk värdering. Företeelsen prövas i stället med ut­gångspunkt i sina från allmän synpunkt ekonomiskt positiva eller negativa effekter i skilda situationer. Därför är det vid utformningen av den nya lagen nödvändigt att göra klart för sig att en och samma konkurrensbe­gränsning, som i en situation inte är acceptabel, i ett annat läge kan vara godtagbar eller önskvärd från samhällssynpunkt. Det senare kan vara fallet i fråga om ett sådant samgående mellan mindre eller medelstora företag som ger jämbördiga konkurrensförhållanden gentemot andra företag på marknaden. I andra lägen kan förhållandena vara de motsatta, dvs. verk-

 

Prop. 1981/82:165                                                                 42

ningarna av företagssamverkan m. m. kan vara negativa från konsument­synpunkt, exempelvis till följd av den marknadsdominans som uppstår.

Av det anförda framgår att del inte finns något stabilt jämviktsläge i en marknadsekonomi. Konkurrensutredningen framhåUer också all det ligger i konkurrensens natur att den, om ytterligare stordriftsfördelar kan upp­nås, har en tendens alt eliminera sig själv. För en konkurrenslagstiftning måste det vara en viktig uppgift att med effektiva medel hindra en sådan utveckling, när den inte är önskvärd frän konsumentsynpunkt.

Min beskrivning antyder det dilemma som finns genom att en och samma form av konkurrensbegränsning i vissa fall kan vara till fördel men i andra fall till nackdel från allmän synpunkt. Det kan ibland vara myckel svårt att i förväg avgöra vilketdera som kommer att bli faUet. Lagstift­ningsåtgärder som inte i tillräcklig mån lar hänsyn till detta kan på sikt bli en belastning för konsumenterna.

Vad jag anser att man bör uppmärksamma vid prövning av konkurrens­utredningens förslag till lagstiftningsåtgärder är mot denna bakgrund om åtgärderna motiveras av klara behov och kan tillgodose dem i tillräcklig omfattning. Vidare måste man kunna bedöma alt åtgärderna inle rubbar de komplicerade orsakssammanhangen i marknadsekonomin på ett sätt som är till övervägande nackdel för konsumenterna, exempelvis i form av för stora trögheter och beslutssvårigheter eUer vidare förluster i fråga om den effektivitet som vi eftersträvar med marknadsekonomin. Ytterligare får prövas vilka resurser som binds hos samhällel och företagen för att upp­rätthåUa administrationen av åtgärderna. En sådan resursbindning får i aUmänhet betalas av konsumenterna och måste därför vägas mot den nytta lagstiftningsåtgärderna kan ha för dessa. Vidare anser jag det vara av väsentlig vikt att man inte genom nya regler skapar krångel och onödig byråkrati.

Jag går nu över till frågan om målsättningen för en ny konkurrenslag. TiU sin inriktning blir lagen ett medel för att undanröja vissa konkurrens­hinder, när de är negativa från samhäUssynpunkt. Lagen skall dock inte ge upphov till en detaljstyrning av förelagens verksamhet. Vad som i stället måste prägla lagen är dess funktion av att vara konkurrensfrämjande. Genom att undanröja olämpliga konkurrenshinder skall lagen bidra till att främja den konkurrens som framstår som positiv från allmän synpunkt.

Utredningen har i en inledande paragraf i sitt lagförslag uttryckt syftet så, att lagen skall ha till ändamål att förhindra sådana följder av konkur­rensbegränsning inom näringshvel som är olämpliga från allmän synpunkt.

För egen del finner jag en på detta sätt avfattad ändamålsbestämmelse för långtgående. Man bör akta sig för en övertro på lagstiftningens möjlig­heter att motverka allt som på något sätt kan vara olämpligt för samhäUet. Lagstiftningen utgör ju ett av de många sätt på vilket den ekonomiska politiken kan påverka konkurrensförhållandena i en poshiv riktning. Som jag har framhållit tidigare kan dessutom ingripanden genom konkurrens-

 

Prop. 1981/82:165                                                   43

rättsliga åtgärder i vissa fall få övervägande negativa konsekvenser för konsumenterna.

Jag anser alt ändamålsbeslämningen i den nuvarande konkurrenslagstift­ningen i princip täcker vad som bör vara lagbestämmelsernas ändamål, räckvidd och inriktning. I 1 § KBL sägs att i syfte att främja en ur allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet skall, på sätt i lagen stadgas, dels gälla förbud mot vissa arter av konkurrensbegränsning, dels ankomma på MD att genom förhandling söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsning, som bringas under dess bedömning.

Enligt min mening bör man i en ändamålsbestämmelse i den nya konkur­renslagen Uksom f. n. peka på syftet att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet. Bestämmelsen bör sedan byggas ut så att däri anges att lagen i sådant syfte medger åtgärder mot vissa konkurrensbegränsningar inom näringslivet.

I fråga om skyddsintressena för lagstiftningen delar jag den av utredning­en uttryckta uppfattningen. Enhgt denna är det centrala för lagstiftningen att ingripa särskilt av hänsyn tUl konsumenterna - ytterst det totala konsumentkollektivet, dvs. samhällsmedborgarna.

Mot denna allmänna bakgmnd vill jag framhålla alt en konkurrenslag­stiftning måste ha vissa grundläggande egenskaper för att kunna medver­ka till att leda utvecklingen mot det bästa resursutnyttjandet.

Lagen måste tUl en början bygga på ett visst tidsperspektiv. Vad depar­tementschefen anförde i samband med ändringen i KBL år 1956 synes mig fortfarande ha stor aktuahtel. Han yttrade då (prop. 1956:148 s. 41) att det är av stor vikt att en åtgärd bedöms inte blott med hänsyn till sina direkta verkningar utan sätts in i vidare sammanhang. Härvid måste enligt an­förandel håUas i minnet att verksamheten inte syftar till den klassiska nationalekonomiska teorins fria konkurrens utan till den ur samhällets synpunkt mest effektiva konkurrensen. Detta anges vara en konkurrens som driver utvecklingen i den riktning, som på längre sikt kan förmodas innebära det bästa utnyttjandet av samhällets resurser. Departementsche­fen tillade att vissa begränsningar av konkurrensen sålunda otvivelaktigt är inte blott godtagbara utan förmånliga och rent av nödvändiga ur samhällets synpunkt.

Även utredningen och flera remissinstanser påtalar att del långsiktiga perspektivet måste ägnas särskild uppmärksamhet vid sidan av de mer omedelbara följderna av en konkurrensbegränsning. Oekså jag vill på liknande sätt stryka under bl. a. behovet av ett främst långsiktigt tidsper­spektiv.

Vidare måste de i lagen angivna bedömningsgmnderna för ingripande på missbmksområdet vara anpassade till att täcka skiftande marknadsför­hållanden för att kunna främja det förut angivna syftet. Det torde vara ofrånkomligt att sådana bedömningsgmnder ger utrymme för de för lagtill-lämpningen ansvariga samhällsorganen att inom vissa ramar vidareut-

 

Prop. 1981/82:165                                                   44

veckla lagstiftarens avsikter. Det anförda kan sammanfattas så att lagstift­ningen måste hafiexibilUet.

Man bör ställa ett tredje krav på en ny konkurrenslag. Mot bakgrund av de erfarenheter vi har på konkurrensområdet är det uppenbart att förhand-hngslösningar i många fall kommer att träffas på fältet. Det måste då finnas en inbyggd balans i systemet, så alt samhällets och förelagens åtgärder blir välförenliga med varandra. Kravet på marknadsanpassning kan därmed sägas gälla också samhällsorganen, som måste uppmärksamma för konsu­menterna såväl positiva som negativa konsekvenser av skilda ingripanden med stöd av en ny lagstiftning. 1 kravet på en balans ligger också att rättssäkerhetsaspekterna här liksom på andra områden måste prövas myc­kel noga.

Ett fjärde krav gäller effektivitet och därmed snabbhet i systemet. Jag menar alt, i de fall då det finns fog för att gripa in mot olämpliga konkur­rensbegränsningar, ingripandena måste kunna ske med tillräcklig snabb­het.

De väsentliga faktorerna vid utformningen av en ny konkurrenslag är således dess syfte att bidra till att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens, ett främst långsiktigt tidsperspektiv, flexibilitet, balans och effektivitet.

Jag går nu över till den närmare inriktningen av lagstiftningen.

3.2.2 Den principieUa uppläggningen

På sätt som jag inledningsvis berörde (2.3.2) bygger nuvarande lag, KBL, på två principer för samhällsingripanden mot konkurrensbegräns­ningar, förbudsprincipen och missbruksprincipen. Konkurrensutredning­ens förslag går ut på att man också t en ny konkurrenslag skall använda de två metoderna vid sidan av varandra. Som har framgått av det anförda omfattar utredningsförslaget två nya straffbelagda förbud, nämligen mot priskarteller och marknadsddningskarteller. Dämtöver föreslår utredning­en en utvidgning i fråga om de nu straffbelagda förfarandena - bruttopriser och anbudskarteller. I utredningsförslaget ingår även ett kontrollsystem för prövning av företagsförvärv samt vidare upplösning av företag (stmk­luringrepp). I övrigt bör enligt utredningen fortfarande tillämpas miss-bmksprincipen, förstärkt med vidgade sanktionsmöjligheter. Utredningen anser dock att ingripanden med stöd av en missbruksbestämmelse skall kunna ske även på det straffbelagda fältet. Vidare föreslår utredningen att den nuvarande bestämmelsen mot monopolvinster m. m. skall bibehåUas.

I likhet med utredningen finner jag att missbruksprincipen måste tilläm­pas också i den nya konkurrenslagen. Den bedömning jag kommer att redovisa i fråga om bl. a. gränsdragningen på förbudsområdet och beträf­fande åtgärder mot förelagsförvärv som är negativa från samhällssynpunkt innebär att huvudvikten alltjämt läggs på nämnda princip. Del är här lagstiftningen f.n. har de bästa fömtsättningarna att bidra till en effektiv

 

Prop. 1981/82:165                                                   45

resursanvändning. Jag finner det därför naturligt att till en början behandla vad som i detta lagstiftningssammanhang av tradition kallas missbmksom­rådet. Här rör det sig således om ingripanden i enskilda fall och inte om generella, straffbelagda förbud m. m.

3.3 Ingripanden i enskilda fall genom förbud eller åläggande mot missbruk (missbruksområdet)

3.3.1 Det nuvarande systemet på missbruksområdet

I dag gäller alt, om MD finner att en konkurrensbegränsning i andra fall än de straffbelagda medför skadlig verkan, förhandling får äga mm enligt 5 § KBL. Enligt 1 § samma lag ankommer det på domstolen att genom sådan förhandling söka undanröja den skadliga verkan. På konkurrensom­rådet har begreppet förhandhng mot skadlig verkan en specieU innebörd. Därmed avses det stadium av prövningen i MD då domstolen avslutar rältegångsskedets sammanträden och övergår till formell förhandling mot den skadliga verkan som domstolen har slagit fast i rältegångsskedet. Givelvis förekommer vid sidan av delta andra former av förhandlingar med företagen, exempelvis mellan NO och dessa.

På det sätt som departementsförslaget är uppbyggt i fråga om missbmks­området bör till en början närmare redovisas de centrala begreppen på detta område.

3.3.1.1 Det rättsliga begreppet konkurrensbegränsning

Begreppet konkurrensbegränsning definieras inte i KBL. Det har ansetts att en definition med nödvändighet skulle bli så vag till sin utformning att den i vart fall inle skulle ge någon nämnvärd vägledning för bedömandet av frågan när en konkurrensbegränsning skall anses föreligga. Den närmare begreppsbestämningen har överlämnats till rättstillämpningen. Med stöd av uttalanden i förarbetena (prop. 1956: 148 s. 19 och 37 ff., 2LU 1956:35 s. 18) ges åt termen konkurrensbegränsning en myckel vid innebörd. Begrep­pet anses i princip omfatta varje förhållande sotn innebär eller har tillföljd att konkurrensen inte är fullkomligt fri och ohämmad. Man kan här tala om en rättslig begreppsbestämning. Som jag tidigare (3.2) har understmkit finns det inte någon form av etisk bedömning i detta begrepp. Inle heller ligger i delta defmitionsmässigt något som är negativt från allmän syn­punkt.

Avgörande för om en konkurrensbegränsning enligt KBL förehgger eller inle är de faktiska förhåUanden som råder på marknaden i fråga. Det saknar betydelse huruvida en näringsidkare har haft för avsikt att begränsa konkurrensen eUer huruvida begränsningen har uppkommit som en inle avsedd bieffekt av dennes åtgärder m. m. Detta innebär att en åtgärd som har vidtagits för andra ändamål kan innefatta en konkurrensbegränsning som faller inom ramen för vad som kan prövas enligt KBL.

 

Prop. 1981/82:165                                                   46

Tidigare (2.1) redovisade jag vissa exempel på konkurrensbegränsning­ar, såsom karteller, diskriminering m.m. Också dessa omfattas av det rättsliga konkurrensbegränsningsbegreppet. Utöver den där lämnade redo­görelsen kan här som ett förtydligande av lagstiftningens innebörd över-siktiigt nämnas vissa andra förfaranden, som MD eUer dess föregångare (näringsfrihetsrådet, NFR, och marknadsrådet, MR) har funnit vara kon-kurrensbegränsade och som redovisas i konkurrensutredningens betän­kande.

Ett förbud för en kommissionär alt sälta ned det av kommittenten fastställda priset, i den formen att prisnedsältningen skulle tas av provi­sionen, bedömdes (MD 1/1973, PKF 1973:2-3) som en konkurrensbe­gränsning. Vidare fann MR i ett annat ärende att upphandling av tolalen-treprenad genom ett s.k. förhandhngsanbudsförfarande utgjorde en klar konkurrensbegränsning (MR 9/1971, PKF 1972:1-2).

NFR har haft att pröva skUda fall av köpvägran. 1 ett ärende (NFR 3/ 1966, PKF 1966:5) har tiU underlag för bedömningen legal aft del innebar en konkurrensbegränsning när Aktiebolaget Vin- & Spritcentralen vägrade aU köpa vin och sprit från Sydafrika. 1 eft annat fall (NFR 1/1959, PKF 1959:3) har samma bedömning gjorts i fråga om vägran av bl. a. ett restau­rangbolag - som hade ensamrätt tiU avhämtningsförsäljning av öl genom butiker i en stad med omnejd — att anta ytterligare ett bryggeri som leverantör..

En privat auktorisation inom reklambranschen har (MD 21/1976, PKF 1976:8-9) ansetts utgöra en konkurrensbegränsning, bl. a. därför att auk-torisationssystemet som sådant — och inte skillnader i kompetens mellan auktoriserade och icke auktoriserade - medförde olikheter i konkurrenssi­tuationen.

Vidare har NFR funnit (14/1958, PKF 1959:1) alt, i fråga om fem grossisters samtidiga vägran att sälja till viss köpare, deras likartade upp­trädande tillsammantaget innefattade en konkurrensbegränsning.

Det bedömdes (MD 30/1973, PKF 1974:1-2) i ett visst ärende att en kommuns åtgärd att i sin trafikskola tillämpa så låga priser att verksamhe­ten där bedrevs med ett konstant underskott självfallet ryckte undan fömtsättningarna för en fri konkurrens på lika villkor för andra trafikskolor och således innebar en konkurrensbegränsning (ett särfaU av s. k. under­prissättning).

I ett annat beslut (MD 10/1976, PKF 1976:6) prövade MD eti ärende rörande en konkurrensklausul i ett köpeavtal. Domstolen yttrade att del låg i sakens natur att en klausul av den typ som var föremål för prövningen hade en konkurrensbegränsande effekt genom att eliminera potentiell kon­kurrens.

Ett annat exempel på vad som har bedömts utgöra en konkurrensbe­gränsning är ett tidningsföretags vägran att ta in en kommersiell annons, när det var fråga om en marknadsdominerande tidning som hindrade en företagare att genom annonsering i tidningen marknadsföra en vara som konkurrerade med varor som saluhölls av tidningen närstående företag (MD 4/1974, PKF 1974:4).

 

Prop. 1981/82:165                                                   47

3.3.1.2 Begreppet skadlig verkan

Jag har tidigare (2.3.2) redovisat legaldefinitionen av detta begrepp. I det nu aktuella sammanhanget bör dess innebörd belysas närmare.

Om MD har funnit ett visst förhållande utgöra en konkurrensbegräns­ning, återstår för domstolen att faststäUa humvida begränsningen leder till skadlig verkan i KBL:s mening. Som förut har nämnts är det en fömtsätt-ning för förhandling enligt 5 § att en sådan verkan föreligger.

15 § andra stycket KBL beskrivs vad skadlig verkan innebär. Där anges ätt med sådan verkan förstås att konkurrensbegränsningen på ett ur aU­män synpunkt otillbörligt sätt påverkar prisbildningen, hämmar verknings­förmågan inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsut­övning.

Av den nu redovisade definitionen framgår att den situation som kan föranleda ingripande med förhandling måste vara kvalificerad på visst sätt. Dels krävs att åtminstone något av de tre s. k. effektkriterierna har visats föreligga, dvs. nyss beskrivna följder för prisbildningen, verkningsförmå­gan eller annans näringsutövning. Dels fordras därutöver att konkurrens­begränsningen på ett från allmän synpunkt otiUbörligt sätt framkallar någon av dessa effekter, dvs. ett s.k. otillbörUghetskrtterium skall vara uppfyllt.

De uttalanden om innebörden av dessa kriterier som gjordes vid 1953 års lagstiftning och i senare lagstiftningsärenden utgör alltjämt en vägledning för rättstUlämpningen. Vid en redogörelse för dem bör dock framhållas att de får bedömas mot bakgrund av den specieUa utformning som denna lagstiftning erhöll när det gällde möjligheten att gripa in. Endast vissa konkurrensbegränsningar kunde sålunda vid tillkomsten av KBL göras tUl föremål för förhandling. Vidare framgår av det anförda all det i rätts­tillämpningen har skett en vidareutveckling och nyansering i fråga om begreppet skadlig verkan.

De konkurrensbegränsningar som enligt 1953 års lag kunde föranleda förhandling brukar man kalla monopolist- och kartellfallen. Dessa be­skrevs i dåvarande 5 § KBL på följande sätt:

1.    mellan företagare slutits kartellavtal eller annan liknande överens­kommelse eller eljest i samförstånd tillämpas gemensamt förfarande, som berör pris-, produktions-, omsättnings- eUer transportförhållanden eller

2.    inom viss näringsgren en företagare eller en gmpp av företagare, vUken sammanhålles av gemensamma ägarintressen i förelagen, svarar för en väsentlig del av företagsamheten i landet eller del av landet.

Vid förhandling skulle särskilt eftersträvas att hindra följande förfaran­den:

I. att företagare, på sätt i 5 § 1) sägs, samverka eller tiUämpa förfarande rörande prissättning eller uppdelning av marknad, där samarbetet är ägnat att väsentligt påverka prisbildningen;

 

Prop. 1981/82:165                                                   48

2.    att samverkan eller gemensamt förfarande, som avses i 5 § I), föran­leder missgynnande av viss eller vissa företagare; samt

3.    att företagare eller gmpp av företagare, som avses i 5 § 2), i sin verksamhet missgynnar viss eller vissa företagare.

Begränsningen tiU monopolist- och kartellfallen slopades år 1956. I det följande redovisas tUl en början vad som åsyftas med effektkrite­rierna. Därefter behandlas otillbörlighetskriteriet.

Effektkrtterierna

Om innebörden av de tre effektkriterierna uttalade departementschefen (prop. 1953:103 s. 116) till en början att det vid överläggningar med vissa företrädare för näringslivet hade rått enighet om att del främst är de prishöjande och effektivitetshämmande verkningarna av konkurrensbe­gränsning som man bör vara angelägen att hindra och som därför bör utmärkas som skadliga. Därtill hade det befunnits vara av vikt att närings­utövare som hindras i sin näringsutövning av enskilda företagares konkur­rensbegränsande åtgärder i viss utsträckning erhöll en självständig rätt till skydd i lagen. Också den verkan av konkurrensbegränsning att annans näringsutövning försvåras eller hindras bör därför betecknas såsom skad­lig, anfördes det.

Rörande priskriteriet tillades (s. 117) bl. a. all den allmänna utgångs­punkten för bedömningen naturligen bör vara prisets förhållande till kost­naderna. I fråga om exempelvis priskarteller får bedömas om priserna ur lönsamhetssynpunkt rent kalkylmässigt är höga i förhållande till kostna­derna vid en drift som ter sig rationell med hänsyn till förhållandena inom branschen. Ingår t. ex. i en kartell dels välrationaliserade företag med låga kostnader, dels mindre effektiva företag med höga kostnader bör jämförel­sen sålunda ske med förelagen inom den bättre gruppen. Också när det gäller ensamföretagen bör, enligt departementschefens uttalande, i princip samma betraktelsesätt tillämpas ehum naturligen en mera fri prövning blir nödvändig. I vissa fall torde jämförelse med liknande tillverkningar av annat slag kunna lämna vägledning.

Han tillade vidare att såväl när del gäller kartellfallet som beträffande monopolistfallet tillbörlig hänsyn bör lagas till företagarrisken. Stundom kan det i fråga om ensamföretagare vara påkaUat med en viss generositet vid tillämpningen. Uppenbart är att vid prissättningen en viss marginal för konsolidering, rationalisering och forskningsarbete måste finnas. Vid till-lämpningen av den förordade bedömningsmetoden synes det i allmänhet bli föga utrymme att särskilt beakta konjunkturläget. Skulle emellertid alldeles särpräglade konjunkturer föreligga, bör enligt departementschefen naturligen hänsyn tiU detta förhållande kunna las vid prövningen.

Beträffande hämmandekrlteriet uttalades (s. 118) bl.a. att fastän pris­bildningen i det alldeles övervägande antalet fall torde påverkas när effek­tiviteten hämmas det är av visst värde att låta de två leden framstå som

 

Prop. 1981/82:165                                                   49

självständiga i förhållande tiU varandra. Enligt departementschefen torde genom detta på ett klarare sätt komma till uttryck att effektivitetssynpunk­ten är av omedelbar betydelse för lagtillämpningen. Vidare anförde han att det torde finnas fall där effektiviteten hämmas av en konkurrensbegräns­ning utan att därför en otUlbörlig påverkan på prisbildningen kan skönjas.

Som exempel på vad som hämmar effektiviteten nämndes bl. a.: att tekniska och organisatoriska framsteg hindras, att tävlingslusten allmänt avtrubbas inom viss näringsgren, att mindre effektiva företag ges ett konst­lat skydd - t. ex. på det sätt att prissättningen i en kartell i alltför hög grad beaktar förhållandena inom förelag med höga kostnader - aft nyetablering eller ökning av kapaciteten inom en bransch uppmuntras utöver behovet eller alt begränsningen direkt lämnar utrymme för en stegring av kostnads­nivån som inle skulle vara möjlig vid fri konkurrens.

Som en viss överkapacitet utgör en normal företeelse inom näringslivet och kanske i vissa hänseenden också är önskvärd bör, anförde departe­mentschefen, den bedömning av behovet som förutsätts äga rum ske med försiktighet. Överkapaciteten bör, för att skadlig verkan skall anses före­ligga, vara så stor att den i inte oväsentlig omfattning överstiger det behov som rimligen kan fömtses.

Han fann det inte erforderligt att utmärka i lagen att skadlig verkan skaU förehgga redan vid fara för hämning av effektiviteten, lika litet som det ansetts påkallat i fråga om påverkan på prisbildningen. All man som fömtsättning för förhandling inte alltid skall behöva kräva redan inträffade konkreta skadliga effekter förefaller, uttalade han, å andra sidan självklart - del kan mycket väl tänkas fall då t. ex. en sträng karteUering kan sägas hämma verkningsförmågan hos en näringsgren fastän det ännu inle har ulkristalliserats påtagliga skadeverkningar i fråga om produktionens inrikt­ning.

I fråga om försvårandekrUeriet anförde departementschefen (s. 118-119) att det inte är opåkallat att rätten till fri näringsulövning även gent­emot hinder åstadkomna av enskilda vinner åtminstone det begränsade skydd som den ifrågasatta lagen kan ge. Han erinrade vidare om synsättet att en fullt fri konkurrens förutsätter att alla företagare kan tävla på lika villkor, så att de blir i tillfälle att göra sig gällande i förhållande till sin ekonomiska effektivitet. Därmed blir försvårandekriteriet av betydelse lika mycket för konsumenterna som för de omedelbart träffade förelagar­na. Departementschefen anförde vidare att, om konkurrensbegränsningar hindrar nya företag att göra sig gällande inom näringslivet eller hämmar redan bestående företag i deras utveckhng, detta på lång sikt måste verka konserverande på näringslivets stmktur och försvåra framväxten av nya effektiva företagsformer. Därigenom kan i det långa loppet en viss stelhet i näringslivet uppstå.

Av särskild betydelse från försvårandesynpunkt angav departements­chefen vara: systematiskt anordnade hinder för annans näringsutövning i 4   Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                   50

form av exklusivavtal där på ena eller båda sidorna står en sammanslutning av företagare, samfällda bojkottaktioner genomförda av en hel grupp före­tagare, diskriminerande säljbestämmdser som tillämpas av en ensamföre­tagare eller en karteU samt slutligen organiserad nyetableringskontroll.

Otillbörlighetskriteriet

Del har inte bedömts tillräckligt för samhällsingripande att en konkur­rensbegränsning påverkar prisbildningen, hämmar verkningsförmågan inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsutövning. Av 1953 års förarbeten (s. 116 f.) framgår att det ansågs ligga i sakens natur att inte varje sådan verkan praktiskt bör bedömas som från samhällelig syn­punkt skadlig. Lagstiftningen avser, framhölls det, väsentligen att förhind­ra verkliga missbruk och missförhåUanden. Av dessa förarbeten framgår vidare att man ville låta det komma tiU uttryck i lagtexten att emellanåt andra samhälleliga hänsyn än önskemålet om största möjliga konkurrens kan både motivera åtgärder av konkurrensbegränsande effekt och ursäkta sådana verkningar som passar in på något av de tre fallen i definitionen. Mot denna bakgmnd tillkom vid 1953 års lagstiftning uttrycket på ett ur allmän synpunkt otillbörligt sätt. TiU förtydligande av detta tillades (s. 119 L) att varjehanda förhållande av samhällelig natur, som motiverar eller ursäktar konkurrensbegränsningen i fråga, skall beaktas i sammanhanget. En avvägning måste sålunda göras mot andra samhäUeliga intressen som också är förtjänta av hänsyn och som möjligen kan göra begränsningen tiUbörlig, uttalades det.

När KBL år 1956 utvidgades till att avse alla slags konkurrensbegräns­ningar med skadlig verkan togs på nytt upp begreppet otillbörlig. Departe­mentschefen anförde därvid (prop. 1956:148 s. 39 f.) att uttrycket väl ger visst utrymme för subjektiva värderingar. I del övervägande antalet fall torde emellertid företagarna inte behöva hysa tvekan om en aktuell be­gränsning av konkurrensen kan anses medföra samhällskadlig verkan eller ej. Enligt denne är det tydligt att samhällsskadlighel inle kan anses förelig­ga när ofullständighet i konkurrensen är en omedelbar följd av naturlig vamknapphet, lagstiftning eller statiig reglering. Detta gäUer självfallet, sades det, också verksamheten inom jordbmkets ekonomiska föreningsrö­relse i den mån den följer de riktlinjer som har dragits upp av statsmak­terna i samband med jordbruksregleringen. Departementschefen tillade ytterligare alt förhållanden som nu har nämnts dock kan komma under NFR:s bedömning enligt lagen, såvida de utnyttjas på ett ur samhällets synpunkt otiUbörligt sätt. Men även i de allra flesta andra fall måste uttrycket anses ge tillräcklig ledning. I ordet otillbörlig ligger enligt uttalan­det tydligen ett krav på verklig samhällsskadlighel.

Som jag tidigare (3.2) har berört uttalade departementschefen vidare (s. 41) att det, vid prövningen av vad som i ett särskUt fall skall anses som samhällsskadlig verkan av konkurrensbegränsning, är av stor vikt all en

 

Prop. 1981/82:165                                                   51

åtgärd bedöms inle blott med hänsyn till sina direkta verkningar utan sätts in i vidare sammanhang. Härvid måste enligt anförandet hållas i minnet alt verksamheten inte syftar till den klassiska nationalekonomiska teorins fria konkurrens utan till den ur samhällets synpunkt mest effektiva konkurren­sen. Detta anges vara en konkurrens som driver utvecklingen i den rikt­ning, som på längre sikt förmodas innebära del bästa utnyttjandet av samhällets resurser. Vissa begränsningar av konkurrensen är sålunda otvi­velaktigt inte blott godtagbara utan förmånliga och rent av nödvändiga ur samhällets synpunkt, tillade han.

Av det anförda framgår att vid bedömningen av frågan om en konkur­rensbegränsning skall anses ha från allmän synpunkt otillbörliga effekter en avvägning måste ske mellan vad som kan anses från allmän synpunkt tala för och mot denna. Härvid får beaktas alla former av samhällsintres­sen och således inte bara ekonomiska sådana. Vitt skilda aspekter kommer därmed under bedömning, såsom sysselsättning, försörjning, kulturpolitik m.m.

I rätistillämpningen (NFR 9/1956, PKF 1956:6) har delta tidigare tolkats så att olägenheterna av en konkurrensbegränsning skall, sett från allmän synpunkt, väsentligt överväga fördelarna av begränsningen. Mot bakgmnd av detta kan i sammanhanget erinras om det s. k. Sunlighl-ärendet (NFR 3/ 1963, PKF 1963:4-5). Rådet fann däri bl. a. att en viss rabatt - som utgick till grossister men inte till andra köpare - oavsett om graden av dess omedelbara inverkan skulle kunna bedömas vara förhållandevis mindre, innefattande en konkurrensbegränsning som påverkade verkningsförmå­gan inom näringslivet. Rådet uttalade vidare att de principiella synpunk­terna i sammanhanget var av sådan vikt att vad Sunlight anfört därom att de genom funktionsrabatten skapade olikheterna mellan kunder skulle ha ringa ekonomisk betydelse inte i avgörande mån minskade de betänklighe­ter rabatten väckte ur konkurrenssynpunkt. - Skadlig verkan ansågs föreligga.

Liknande synsätt präglar andra avgöranden (3/1962, PKF 1962:6, och 26/1976, PKF 1976:10).

3.3.1.3 Rättspraxis m.m.

I förarbetena till KBL uttalades (prop. 1953: 103 s. 263 och 276) att genom NO:s ingripande rättelse av missförhållanden i många fall kan komma till stånd utan alt NO bringar ärendet under NFR:s prövning och att ombudsmannen härigenom får möjlighet att tämligen självständigt öva inflytande på lagtolkningen. Vidare anförde departementschefen all NO bör eftersträva att i första hand underställa NFR sädana konkurrensbe­gränsningar, som har stor betydelse ur allmän synpunkt.

Den utveckling som har skett efter lagens tillkomst har i allt väsentligt följt de linjer som nu angetts. I det stora flertalet ärenden som NO har handlagt har denne sålunda inte påkaUat MD:s prövning eftersom de

 

Prop. 1981/82:165                                                   52

förelag, som NO har bedömt framkalla skadlig verkan av konkurrensbe­gränsning, i allmänhet efter påpekande av NO till slut har ändrat sitt handlande på ett för denne godtagbart sätt. Till detta kommer att i de ärenden som har förts till domstolen ibland har inträffat all en sådan ändring har skett under domstolens handläggning. Delta har då föranlett NO att återkaUa sin talan som alltså inte har blivit föremål för materiell prövning av MD.

Vid en bedömning av lagens tillämpning sedan år 1953 är alt skilja mellan två frågor.

Som jag förut (2.3.6) har berört ankommer det på MD all slå fast KBL:s rättsliga innebörd. Domstolens beslut kan inte överklagas och MD är alltså den enda dömande instansen på området. De främsta rätlskällorna i fråga om gällande rätts innebörd blir därmed vad som har förekommit vid lagstiftningens tillkomst och efterföljande lagändringar saml MD:s prejudi­katsskapande avgöranden. Också den rätlsvetenskapliga litteraturen på området bidrar till tolkningen av systemels innebörd.

När det sedan gäller frågan om vilken omfattning och karaktär de prak­tiska ingripandena mot konkurrensbegränsningar har haft får uppmärk­sammas såväl MD:s avgörande som NO:s tillämpning av lagen. Till grund för NO:s ingripanden har då legal förarbetena till lagen samt MD:s beslut i skilda principfrågor m. m.

I konkurrensutredningens belänkande finns som har nämnts en beskriv­ning av skilda konkurrensbegränsningsärenden samt bedömningen av dem (s. 99-127).

3.3.2 Förslag till en missbruksbestämmelse — uppbyggnaden i stort 3.3.2.1 Bestämmelsens allmänna innebörd

I fråga om förutsättningarna för ingripande med stöd av en ny konkur­renslagstiftning erinrar konkurrensulredningen bl. a. först om det nuvaran­de systemels rekvisit: de tre effektkrilerierna samt otillbörlighelskriteriet.

Kravet på otiUbörlighet fyller en viktig uppgift i systemet, påpekar utredningen. Det ligger sålunda i sakens natur att inle varje företeelse som medför sådan verkan som avses med effeklkriterierna, bör bedömas som skadlig från samhällssynpunkl. Otillbörlighelskriteriet får därmed den funktionen alt skära bort företeelser som saknar nämnvärt intresse från allmän synpunkt. Molsättningsvis kan därav slutas, fortsätter utredningen, all en konkurrensbegränsning för alt kunna motivera ett samhällsingri­pande skall vara av viss vikt och därför ha ett allmänt intresse. Genom detta faller bort sådana frågor som saknar större ekonomisk betydelse i det särskilda fallet och inle heller är av vikt från principiell synpunkt. Vad som därvid och i övrigt bör gälla har i vissa hänseenden prövats av den dö­mande instansen, påpekar utredningen.

Med stöd av KBL:s förarbeten och utvecklingen i rättspraxis kan vidare på gmnd av otillbörlighetskriteriet hänsyn tas inle endast till lagens syfte

 

Prop. 1981/82:165                                                   53

och primära skyddsintressen utan också till andra beaktansvärda faktorer. Hit hör, anför utredningen, att — trots det till grund för KBL liggande främsta önskemålet om att söka upprätthålla en så effektiv konkurrens som möjligt — andra samhälleliga hänsyn ibland kan motivera vissa kon­kurrensbegränsningar, fastän de har negativa verkningar som passar in på något av effektkriterierna.

Utredningen uttalar vidare följande: Inte heller bedöms det som otillbör­ligt i KBL:s mening att vissa negativa effekter framkallas som en direkt och avsedd följd av en rättslig eller annan särreglering för vilken det allmänna svarar, exempelvis lagstiftning som skapar legal ensamrätt. En sådan särreglering har ofta, men behöver inte ha, formen av en särskild författning för alt den skall få beaktas vid otillböriighelsprövningen. Del kan räcka med alt ett speciellt regleringsmönsler har trängt igenom och erkänts genom statsmakternas handlande. Exempel på detta utgör de rikthnjer som statsmakterna har dragit upp i samband med jordbruksreg­leringen. En förutsättning är dock i sädana fall att den speciella regleringen inte utnyttjas till att begränsa konkurrensen i vidare mån än som är en följd av själva regleringen. I fråga om legala ensamrätter får vid otillbörlighels-bedömningen beaktas bl. a. om de utnyttjas utöver vad som har avsetts.

Generalklausulens nuvarande tekniska konstmktion innebär således, fortsätter utredningen, att tUlämpningsområdet bestäms genom begreppet konkurrensbegränsning. På delta område får under hänsynslagande till lagens syfte ingripande ske mot följder av konkurrensbegränsning — om de täcks av effektkrUerierna och även ryms inom otUlbörlighetskriteriet, dvs. omfattas av KBL:s skyddsintressen och inle framstår som motiverade på gmnd av samhällsintressen av annan art. Är samtliga dessa förutsättningar uppfyllda föreligger skadlig verkan i lagens mening, uttalar utredningen.

Jag går nu över till att redovisa utredningens värdering av det nuvarande systemet. Den uttalar bl. a. följande: Alt tillämpningsområdets omfattning bestäms genom ett delvis kanske vagt konkurrensbegränsningsbegrepp har vid rättstillämpningen inte visat sig vara till nackdel. Detta beror bl. a. på att del för ingripande fordras att ytterligare förutsättningar är uppfyllda. Enligt utredningens uppfattning är del lämpligt att bibehålla tekniken med ett vidsträckt prövningsområde - konkurrensbegränsningarna - där se­dan ytterligare avgränsade rekvisit anger när ingripande får ske.- När det sedan gäller de kriterier som sammanfallas med beteckningen skadlig verkan anför utredningen att erfarenheterna av det nuvarande systemet i här berörda delar i aUt väsentligt får sägas vara goda. Utrymme lämnas för en smidig tillämpning där samhällets ingripande kan ske i angelägna fall. Vidare har under de år som har gått i rällslillämpningen preciserats och vidareutvecklats den innebörd och vikt som i skilda situationer bör tillmä­tas de faktorer som skadlighetsbegreppet inrymmer. Därmed har man vunnit en inträngande belysning av dessa bedömningsgrunder, samtidigt som anknytningen till de faktiska situationer som har prövats i skilda

 

Prop. 1981/82:165                                                   54

ärenden i hög grad har konkretiserat lagstiftningen. Det ligger sålunda en särskild fördel i att föra den praxis och doktrin som har utbildats vidare till den nya lagen, något som talar för att generalklausulens nuvarande bedöm­ningskriterier inte bör onödigtvis ändras, anför utredningen vidare.

Mot denna bakgmnd föreslår utredningen att i en ny konkurrensbegräns­ningslag rekvisitet skadlig verkan bibehålls som grundläggande begrepp. I begreppet ligger, uttalar utredningen, även fara för inträde av de negativa effekter som skadlighetsbegreppet inrymmer. Enligt utredningens uppfatt­ning får det sägas ligga i sakens natur att det då måste vara fråga om risker av en mer påtaglig art.

De flesta remissinstanser är positiva till den materiella utformningen av missbmksbestämmdsen. NO anser att hittills tillämpade kriterier och prin­ciper har visat sig utgöra ett lämpligt underlag för en avvägning av det allmännas intresse vid bedömning av konkurrensbegränsningar. NO in­stämmer därför i utredningens förslag. MD hälsar med tillfredsställelse vad utredningen har anmält vara dess uppfattning beträffande lämplig utform­ning av den grundläggande regleringen i ett för MD:s dömande centralt stadgande. LRF konstaterar att kriterierna för bedömande av skadlig ver­kan haft förmåga att med rimlig tolkning täcka olika förekommande kon­kurrenssynpunkter.

Jag har övervägt humvida del nuvarande begreppet skadlig verkan fång­ar upp vad en konkurrenslagstiftning bör medge alt samhället griper in mot till skydd för konsumenterna. Prövningen av detta har skett bl. a. med utgångspunkt i rätlstiUämpningen och de krav jag inledningsvis (3.2) angav att man bör ställa i fråga om bl. a. flexibilitet. Jag konstaterar - i likhet med utredningen - alt utmärkande för det här beskrivna systemet är att det har en vid ram för vad som får beaktas. Av detta följer, å ena sidan, all förändringar i samhället av ekonomisk eller annan art kan förskjuta tyngd­punkten vid hänsynstagandet till skilda intressen. Å den andra sidan möj­liggör just denna uppbyggnad att man vid vaije särskild tidpunkt kan göra den avvägning som då är från allmän synpunkt lämplig. Inom den angivna ramen kan alltså ingripandena anpassas till vad ändrade förhållanden och nya företeelser kräver.

Jag anser att begreppet skadlig verkan med dess i praxis fastslagna och av utredningen återgivna innebörd är väl ägnat alt ligga till grund också för en ny konkurrenslag. På denna punkt vill jag vidare erinra om vad jag tidigare (3.3.1.2 under rubriken OtUlbörlighetskriteriet) har uttalat om den avvägning mellan skilda samhällsintressen som sker vid otillbörlighelsbe-dömningen. Behovet av ett främst långsiktigt perspektiv bör som tidigare (3.1) har berörts vara grundläggande vid tillämpningen. I del följande återkommer jag till vissa bedömningsfrågor.

Utredningen tar därefter upp frågan om formen för ingripande när skad­lig verkan föreligger.

Enligt nuvarande lag skall MD genom förhandling söka undanröja skad-

 

Prop. 1981/82:165                                                   55

lig verkan av konkurrensbegränsning. Detta innebär, som jag tidigare har redovisat, att domstolen i ett rättegångsförfarande först prövar om en påstådd konkurrensbegränsning med skadhg verkan föreligger. Om MD konstaterar att så är faUet, börjar ett förhandlingsskede då domstolen söker förmå vederbörande företagare att vidta rättelse. Denna metod för att få till stånd rättelse brukar kallas KBL.s förhandlingsprincip. Lyckas MD inte med delta återstår - bortsett från säljvägransfall - för domstolen endast möjligheten att anmäla förhållandet till regeringen. Regeringen kan ingripa mot uppenbara monopolvinster m. m. I övrigt är statsmakterna hänvisade (prop. 1953:103 s. 98) till möjligheten att ingripa på annat sätt.

Utredningen konstaterar att den näringsidkare som i dag framkallar skadlig verkan av konkurrensbegränsning måste medverka frivilligt, om sådan verkan skaU kunna undanröjas av MD i andra fall än säljvägran. Ett förhandlingsförfarande utan tvångsmedel är därför alltjämt huvudmetoden på missbruksområdet.

Om denna metod framhåller utredningen allmänt att allteftersom erfa­renheterna har ökal på konkurrensbegränsningsområdet detta har gett fog för en strängare bedömning av sådana konkurrensbegränsande åtgärder som är ägnade att medföra skadliga verkningar. Motsvarande utveckling har också skett utomlands. Mot bakgmnd av delta framstår del, säger utredningen, i dagens läge principiellt som oegentligt att samhället på missbmksområdet i de flesta fall saknar effektiva tvångsmedel när sam-häUsskadlig verkan har befunnits föreligga. Sådana tvångsmedel har an­setts naturliga i fråga om lagstiftning på angränsande områden, anför utredningen. Men också i fråga om rättslig reglering i övrigt, där angelägna samhällsintressen skall skyddas, torde det enligt utredningen finnas få motstycken till förfarandet alt det allmännas organ skall gripa in med endast överläggning.

Visserligen har, påpekar utredningen, förhandlingsmetoden hiltUls en­dast i ett fall inneburit ett direkt misslyckande. Det har dock inte aUtid varit möjligt eller kan i framtiden bli möjligt för MD att förhandlingsvägen uppnå det från allmän synpunkt kanske mest tillfredsställande resultatet. Vidare skall det nuvarande systemets effektivitet bedömas med utgångs­punkt också i de praktiska erfarenheterna från rättstillämpningen i övrigt. Därvid stäUer utredningen särskilt tidsaspekten i blickpunklen. Utredning­en anser att del är av vikt att samhället ges möjlighet att snabbi och effektivt kunna ingripa i angelägna fall på missbmksområdet. Del nuvaran­de systemet är för utdraget och tidskrävande.

Mot denna bakgmnd föreslår utredningen följande ordning. Om NO bedömer att skadlig verkan av konkurrensbegränsning föreligger skaU han genom överläggningar med berörda näringsidkare försöka få till stånd en frivillig uppgörelse som innebär att den skadliga verkan förhindras. Först om NO misslyckats bör han gå vidare till MD. Om NO för ärendet till MD skall domstolen, så snart skadlig verkan av viss konkurrensbegränsning

 

Prop. 1981/82:165                                                   56

har visats föreligga, kunna tillgripa en sanktion. En bestämmelse om delta bör, i likhet med vad som gäller nu, utformas som en generalklausul, fortsätter utredningen.

Vidare uttalar utredningen följande. När en generell sanktionsmöjlighet införs blir givetvis frågan om rättssäkerheten för näringslivet av särskild betydelse. Härvidlag kan sägas att i en generalklausul - liksom förhållan­det är enligt gällande lag - inte närmare kan anges vilka de åtgärder är som har sådan skadhg verkan som lagen vUl motverka. På de rättstillämpande organen ankommer då att konkretisera vad som är oförenligt med lagen. En följd av delta system blir att del inte aUlid är möjligt att med ledning endast av generalklausulen avgöra om ett förfarande är oriktigt. Med hänsyn till den oklarhet som sålunda kan gälla är del av väsentlig betydelse från rättssäkerhetssynpunkt att en sanktion inte drabbar den som har saknat vetskap om det oriktiga i förfarandet.

Därför, anser utredningen, är det påkallat att generalklausulen utformas så att straff inte kan tillgripas för en redan vidtagen åtgärd som bedöms oförenlig med bestämmelsen. I stället bör ett ingripande riktas endast mot att ett visst närmare beskrivet förfarande tillämpas i framtiden. Genom detta säkerställs att näringsidkare, som träffas av ingripandel, inte saknar kännedom om vad som i det aktuella fallet vid tillämpning av klausulen anses vara en skadlig konkurrensbegränsning. Behovet av rättssäkerhet har därmed tillgodosetts.

Mot denna bakgmnd finner utredningen det påkaUat och ändamålsenligt att MD:s ingripanden på missbruksområdet sker i den formen all domsto­len, när skadlig verkan av en konkurrensbegränsning har konstaterats, kan förbjuda en näringsidkare att tillämpa visst avtal eller avtalsvillkor eller annat konkurrensbegränsande förfarande för att förhindra sådan verkan. I diskrimineringsfall bör vidare MD ha möjlighet att — liksom nu - ålägga en näringsidkare att tillhandahålla annan näringsidkare viss vara, tjänst eller annan nyttighet på viUkor som motsvarar vad han erbjuder andra näringsidkare.

Förbud eller åläggande bör kunna förenas med vite, uttalar utredningen.

Förslaget alt MD skall kunna meddela förbud eller ålägganden, i stället för att förhandla om undanröjande av konstaterad skadlig verkan, tillstyrks eller lämnas i huvudsak utan erinran av KK, MD, NO, KOV, SPK, SIND, länsstyrelserna i Stockholms och Norrbottens län, Sveriges advokatsam­fund, KF, TCO, SACO/SR, LO, MRF och Svenska dvilekonomförening-en. Förslaget avstyrks av bankinspektionen och länsstyrelsen i Krono­bergs län. Kritiska mot förslaget är också SI m.fl. Svenska företagares riksförbund, Sveriges köpmannaförbund, LRF och Stockholms fondbörs. Dessa anser att sanktionerade beslut inte skall kunna meddelas förrän en förhandling i MD har misslyckats. Handelskamrarna menar att systemet eventuellt skulle kunna kompletteras med en möjlighet för MD alt meddela förbud i särskilt aUvarliga faU, om förhandlingar inte leder till någon överenskommelse.

 

Prop. 1981/82:165                                                   57

De remissinstanser som önskar behålla del nuvarande förhandlingssy­stemet har i huvudsak följande argument för sin ståndpunkt.

1.   Förhandlingsprindpen i den nuvarande generalklausulen har fungerat
mycket väl.

2.    Knappast något fall kan redovisas där den nuvarande ordningen inte har lett till resultat.

3.    Tvärtom måste systemet anses ha betydande positiva effekter med hänsyn tiU den flexibUitel som förhandlingsprincipen möjliggjort, en flexi­bilitet som självfallet är av stor vikt när det gäller att tillämpa en general­klausul som med nödvändighet måste komma alt bli mycket allmän till sin avfattning.

4.    De tvångsmedel, som nu finns tillgängliga när det gäller missbmk, har inte behövt tillämpas.

5.    Förhandlingsprincipen har visat sig väl anpassad tUl del svenska näringslivets stmktur och till att lösa problem av aktuellt slag. Den har på ett intemationellt unikt sätt möjliggjort nyanserade avvägningar för alt undanröja skadliga konkurrensbegränsningar.

6.    Eftersom MD i nuläget har praktiskt taget obegränsade möjligheter alt inom ramen för en förhandlingslösning välja former för undanröjande av skadlig verkan finns det anledning all fråga sig om den föreslagna förbudstekniken ger ett tillräckligt utrymme för MD att på ett effektivt sätt ingripa mot aUa typer av konkurrensbegränsande förfaranden.

7.    I vart fall bör förbud få meddelas först efler förhandlingar. På så sätt ges parterna möjlighet att friviUigt avpassa avtal eller andra åtgärder så att de inte längre anses ha skadlig verkan.

8.    Vitessanktionen kan ifrågasättas leda till minskad effektivitet genom den besvärliga frågan om utformningen av ett vitesåläggande. Alt med tvångsåtgärder t. ex. etablera ett fungerande affärsförhållande mellan leve­rantör och kund kan erbjuda betydande vanskligheter.

9.    Det nuvarande systemet innebär en möjlighet till företagsanpassade lösningar som skapar förståelse för en lojal medverkan av NO:s motpart.

För egen del vill jag uttala följande.

I och för sig anser jag all de remissinstanser som har förordat alt förhandlingsprincipen i någon form bibehålls har visat övertygande skäl för sin uppfattning. Man måste beakta alt förhållandena är speciella på kon­kurrensområdet. Jag kan ansluta mig till uppfattningen alt del kan vara olämpligt eller opraktiskt att helt slopa förhandlingsinslagel.

Samtidigt är det uppenbart att förhandlingssystemet till sin princip är ovanligt. Del är särpräglat att ett domstolsbeslut, som betecknar ett visst förfarande m. m. som samhällsskadligt, skall få sina följdverkningar för det berörda företaget fastställda genom i de flesta fall endast förhandling meUan domstolen och företagel om de åtgärder företagel kan vara villigt att vidta. Denna ordning leder sin motivering tillbaka till den utformning KBL fick år 1953 med ett förvaltningsorgan som uteslutande hade förhand­lingsbefogenheter. Genom lagändringar därefter har tvångsmedel i form av prisingrepp och säljåläggande förts in i systemet. Vidare har förvaltnings­organet omvandlats till att i dagens läge utgöra en specialdomstol och handläggningen alltså blivit judideU.

 

Prop. 1981/82:165                                                   58

Att KBL vid dess tillkomst byggdes på ett förhandlingssystem var i sin tur ett uttryck för den försiktighet som ansågs nödvändig när ny lagstift­ning på 1950-talet infördes på ett oprövat område.

Som jag fömt berört har i MD sedan år 1953 en rad faktiska situationer prövats i ärenden om tillämpning av förhandlingsklausulen. Detta har i hög grad konkretiserat lagstiftningens innebörd. Därför finns det numera i åtskilliga avseenden ett betydande erfarenhetsmalerial alt bygga på när det gäller de lägen då samhällel bör gripa in mot konkurrensbegränsande förfaranden. Omständigheterna är alltså i så måtto väsentligt annorlunda nu.

Vidare kan det nuvarande förhandlingssystemet genom uppdelning i ohka skeden i vissa fall framstå som onödigt utdraget och tidskrävande. Det är angelägel att man i en ny konkurrenslag inte befäster en ordning som i framtiden kan leda till en fördröjning när det gäller alt undanröja skadliga verkningar av en konkurrensbegränsning. Har ett visst företag ett intresse av alt dra ut på förfarandet kan ytterligare tidsutdräkt lätt upp­komma. Den allmänna kännedomen om att MD alllid först måste förhandla och, om förhandlingen misslyckas, endast vid säljvägran har en sanktions­möjlighet kan försvåra också NO:s arbete och minska genomslagskraften av de konkurrensvårdande myndigheternas bedömningar. Detta kan i sin tur innebära en snedvridning av konkurrensen till nackdel för de näringsid­kare som tidigt rättar sig efter de principer som bör gälla i fråga om vissa konkurrensbegränsande förfaranden.

Enligt min mening är det i en marknadsekonomi samhällets uppgift att skapa gynnsamma villkor för ett fritt näringsliv men också att med tillräck­lig effektivitet motverka sådana förfaranden inom näringslivet som har konstaterats vara skadliga från konkurrenspolitisk synpunkt.

Såväl principiella som praktiska skäl talar alltså med styrka för alt samhället nu ges möjlighet att när del är lämpligt snabbi kunna gripa in på missbmksområdet med tvångsmedel som i dagens läge framstår som ända­målsenliga. Samtidigt finns det som jag tidigare har berört övertygande skäl för alt i någon form bibehålla ett förhandlingssystem för de ärenden som kräver mer flexibla lösningar. Jag vill också påpeka att utredningens förslag att uteslutande gå på tvångsmedelsvägen inte läcker in den situa­tionen alt ett marknadsdominerande företag blir ineffektivt på ett sätt som innebär skadlig verkan, om man bortser från prisingrepp. Vid sidan om ett sådant ingrepp saknas i utredningsförslaget lämplig samhällsreaktion som f. n. består just i ett ingripande med förhandling. Även om sådana ärenden ännu inte torde ha nämnvärd aktualitet i det konkurrensvårdande arbetet är det av värde att förhandlingsmöjlighelen finns kvar också för de nu nämnda fallen.

Den naturliga slutsatsen av det anförda är att införa en ordning där domstolen går fram förhandlingsvägen, om inte omständigheterna talar mot detta. Den diskretionära avvägning som en sådan ordning kan sägas

 

Prop. 1981/82:165                                                   59

kräva kan med förtroende överlämnas till domstolen. Vägledande vid avvägningen bör vara vad som framstår som ändamålsenligt från samhälls­synpunkl och samtidigt tillgodoser befogade partsintressen. Ett direktin­gripande med en sanktionsålgärd kan te sig naluriigt i klara fall där del inte finns problem all formulera åtgärdens innehåll och där del skulle le sig stötande eller pä annat sätt olämpligt att förhandla om verkställigheten. Som exempel kan tas uppenbara fall av diskriminering eller andra repres­siva åtgärder. I andra situationer kan förhandlingsvägen te sig naturligare och ibland vara mer framgångsrik än tvångsåtgärder. Dessa kan i det enskilda fallet vara obehövliga och kan vidare vara för trubbiga med tanke på den tydlighet och konkretion som av rättssäkerhetsskäl måste iakttas vid utformningen av vad som i ett beslut om tvångsåtgärder räknas upp som förbjudet.

Jag skall senare (3.3.4.2) kommentera mitt förslag på denna punkt när­mare. I detta sammanhang redovisar jag den föreslagna uppbyggnaden endast i stort. Jag vill nämna att i fall där en tvångsåtgärd kan vidtas, det måste stå MD fritt att tillgripa en sådan när en förhandling har misslyckats.

Mot den lösning jag här föreslär kan man visserligen alltjämt rikta vissa principiella erinringar. Lösningen kan ju sägas innebära att ett judicieUt förfarande inför en domstol i ett visst stadium övergår till en förvaltnings-mässig ordning inför samma organ. De speciella förhållandena på konkur­rensområdet motiverar dock enligt min mening ett flexibeU system av detta slag.

När det gäller valet av tvingande sanktionsform anser jag utredningsför­slaget om införandet av ett med vite förenat förbud mot vissa förfaranden ha klara förtjänster. Den selektiva form av samhällsingripande som det här är fråga om ger utrymme för snabba och kraftfulla insatser.

Några remissinstanser har gett uttryck för oro för att samarbetet mellan NO och näringslivet skulle sältas i fara om förhandlingsprincipen i MD slopades. I mitt förslag bibehålls dock denna princip, lät vara med vissa ändringar. Vidare vill jag liksom utredningen peka på att ett vitessanklio-nerat system lämnar fritt spelmm för de hittillsvarande överläggningar mellan NO och näringslivet som i flertalet fall har lett till uppgörelser. Det förhållandet att nya former för ingripande förs in i systemet drabbar alltså inte företagen i sädana situationer. Man kan i sig beteckna KBL som en förhandlingslagsttftning i vid bemärkelse också genom dessa förhandlingar mellan NO och förelagen. Det nya systemet innebär inte någon förändring därvidlag och bibehåller som sagt ett nödvändigt förhandlingsinslag också i domstolen.

Enligt ett förslag om s.k. mdlandom som jag kommer alt ta upp i det följande blir det vidare möjligt för MD att besluta särskilt i frågan humvida skadlig verkan föreligger. Skulle domstolen i mellandomen konstatera att en sådan verkan föreligger, öppnas därmed möjlighet för NO och närings­idkaren att förhandla fram ett undanröjande av den skadliga verkan utan

 

Prop. 1981/82:165                                                   60

att man behöver gå över till en förhandling i MD eller till metoden med vilessanktionerade förbud m.m.

Liksom hittUls torde aUtså överläggningar mellan NO och företagen komma att utgöra den primära formen för samhällsingripande mot konkur­rensbegränsningar som NO bedömer ha skadlig verkan. En sådan ordning innebär dock all man måste söka främja en balans i systemet, bl. a. i den formen att MD tillförs nog med ärenden för att kunna fylla sin roll som prejudikatskapande instans. Jag tar upp denna fråga även i del följande (3.7.2.1).

Jag förordar den av utredningen föreslagna missbruksbestämmelsen som ger möjlighet för MD all vid vite förbjuda en näringsidkare att tillämpa ett visst avtal, avtalsviUkor eller annat konkurrensbegränsande förfarande, när domstolen har funnit skadlig verkan föreligga. Vidare delar jag utred­ningens uppfattning alt nuvarande åläggande i diskrimineringsfall bör bibe­hållas. Jag tar dock senare (3.3.4.2) upp frågan om huruvida det bör finnas en generell möjlighet att meddela åläggande även i vissa andra fall. Därvid redovisar jag också i övrigt den tekniska utformningen av bestämmelsen.

3.3,2.2 Erfarenheterna vid hittillsvarande rättstillämpning m. m.

Vid utformningen av en ny konkurrenslag, byggd på begreppet skadlig verkan, är det av vikt alt tillgodogöra sig erfarenheterna vid rättstillämp­ningen sedan år 1953. Också för att ge lagstiftningens innehåll en konkre­tion är del lämpligt att jag här redovisar den översiktsbild utredningen tecknar.

Till en böljan vill jag erinra om ett förut återgivet uttalande av utredning­en. Den framhåller att den föreslagna missbruksbestämmelsen i likhet med 5 § KBL ger utrymme för fortsall rättsbildning och utfyllnad inom den givna yttre ramen. Vidare uttalar utredningen all - eftersom förhållandena på det område där regeln skall tillämpas är föränderliga - man varken kan eller bör ställa upp ett detaljerat schema över vilka konkreta företeelser ingripanden kan riktas mot. Utredningen anser i stället att del, på sätt som gäller redan nu, bör lämnas ål de rättstillämpande organen att bedöma när ingripande skall ske.

Mot bakgmnd av vad jag tidigare har uttalat är det naturligt att jag ansluter mig tiU utredningens synsätt. Därmed är också sagt all inte heller jag finner ett sådant detaljerat schema möjligt. Utredningen har dock vall alt söka finna bl. a. urskiljbara marknadssituationer som kan vara av särskilt intresse från konkurrensfrämjande synpunkt. Till en början söker utredningen därvid ange faktorer som bör uppmärksammas när en analys skall göras beträffande konkurrenssituationen på en viss konkret marknad, en marknadsanalys. Jag kommer först att redovisa uttalanden som utred­ningen gör rörande denna analys.

Utredningen anför till en början följande: Generellt kan med avseende på skadlighelsbedömningen av de skilda huvudtyperna av konkurrensbe-

 

Prop. 1981/82:165                                                   61

gränsning sägas att var och en kan förekomma under skiftande marknads­förhållanden. Vidare kan skilda konkurrensbegränsningar ha olika betydel­se från allmän synpunkt. Det kan röra sig om skadlig verkan som är relativt begränsad. Men det kan också vara fråga om högst allvarliga skadliga konkurrensbegränsningar. I det sista fallet kan anledningen vara begräns­ningens utbredning på marknaden. Men effekterna kan också hänga sam­man med marknadsstrukturen. Vidare gäller alt vid skadlighelsbedömning­en måste beaktas inle bara effekten inom del säljled där konkurrensbe­gränsningen utövas. Av lika stor vikt är vad som kan inträffa i följande eller tidigare led.

Bedömningen av en viss huvudtyp av konkurrensbegränsning kan därför falla ut olika i skilda marknadssituationer, fortsätter utredningen. Generel­la uttalanden kan inte göras i fråga om graden av olämplighel eller lämplig­het i fråga om varje huvudtyp av konkurrensbegränsning. Däremot är del möjligt alt beskriva vissa marknadssituationer där starka skäl kan tala för förekomsten av skadlig verkan när en viss konkurrensbegränsning är för handen. Av central betydelse i ett ärende är att genom en marknadsanalys söka fastställa graden av konkurrens respektive koncentration på den konkreta marknaden. Härvid gäUer del omfånget av den makt eller kon­troll som vissa ekonomiska subjekt kan utöva över andra saml den bind­ning i övrigt som kan finnas mellan sådana. Men det är också fråga om konkurrensens kvalitet, dvs. dess grad av effektivitet, fortsätter utredning­en. Vidare bör hänsyn tas till bl. a. importmöjligheterna, aktuell och poten­tiell substilulskonkurrens, marknadsandelar och marknadspositioner för företagen på marknaden, marknadstendenser, förelagsstrukturen, konkur-rensinlensilelen saml eventuella hinder för marknadstillträde.

Ytteriigare anför utredningen följande (s. 254, jfr s. 250, 359 och 399): Bestämmandet av vad som skall anses vara marknaden för viss nyttighet erbjuder särskilda problem. Kärnfrågan gäller vilka produkter som är ägnade att konkurrera med varandra. Det är här aktuellt att bedöma den funktion viss nyttighet har, dvs. vilket behov den kan fylla. Man kommer därmed över i frågeställningen vilka substitut som finns eller kan komma att utvecklas. Därmed prövas den potentiella konkurrensen. Av betydelse är då också de jämförda produkternas egenskaper samt vidare bl. a. pris och distributionsform. Också bör uppmärksammas hinder som kan finnas för andra all vinna tillträde till marknaden, köparpreferenser och möjlighe­ten till efterfrågeomsvängningar. Vidare är det aktuellt att ta ställning till bl. a. den geografiska avgränsningen av marknaden samt frågan huruvida viss produkt utgör en egen marknad eller ingår i en större sådan. Del är den relevanta marknaden som skall avgränsas innan del är möjligt att fastställa ett företags position och styrka.

Utredningen drar vissa slutsatser av del anförda och uttalar (s. 395) därvid aUmänt följande i fråga om den marknadssituationen alt något eller några företag har en dominerande ställning: Mot denna bakgrund får sägas

 

Prop. 1981/82:165                                                   62

att skilda former av konkurrensbegränsningar som utövas av ett företag, en sammanhållen gmpp av förelag eller samverkande, i och för sig frislåen­de företag, som är dominerande på viss marknad i ett eller flera säljled i allmänhet måste ägnas särskild uppmärksamhet. Det är här fråga om en koncentration som kan visa sig i form av ett ägande, som omfattar flera företag, men också genom kraftiga, sammanhållande kopplingar mellan skilda företag. Ju större marknadsdominansen är, desto större är riskerna för skadlig verkan. Detta kan visa sig i fråga om snabbare prisstegringstakt än på andra jämförbara produkter, hög lönsamhet eller stelhet i förelags-stmkturen. Effekterna på prisbildningen och effektiviteten inom bran­schen av företagens konkurrensbegränsande åtgärder kan då ofta vara så negativa att skadlig verkan föreligger.

Det bör framhållas att utredningen i annat sammanhang (s. 250) uttalar att det i begreppet dominerande ställning inte ligger att skadlig verkan måste förekomma. Från konkurrensvårdande synpunkt tilldrar sig domi­nanssituationen dock särskilt intresse, menar utredningen.

Vidare uttalar (s. 250) utredningen bl. a. följande: Vid en konkurrenspo­litisk värdering av dominansproblemel får tiU en början uppmärksammas de effektivitetsvinster som kan uppnås vid ökad stordrift och koncentra­tion. Till detta kommer att Sverige internationellt sett har en liten hemma­marknad. Inom t. ex. industriproduktionen kan sålunda också den som dominerar viss svensk marknad vara ekonomiskt mindre betydande vid verksamhet på en internationell marknad. Marknadsdominans behöver därför inle innebära något som efter avvägning av skilda intressen framstår som olämpligt från allmän synpunkt. Till detta kommer att det utrymme som finns för förelag att uppnå en dominerande ställning ofta begränsas genom förekomsten av faktisk eller tänkbar importkonkurrens. Också om de fall av dominans som därefter kan kvarstå förmodligen inte är många är dock tydligt att i dessa fall den dominerande positionen kan vara förenad med påtaglig grad av skadlighet. TiU denna bedömning bidrar främst två omständigheter. I skyddet av en dominerande ställning kan vissa förelag tillåla sig diskriminering eller på annat sätt repressiva åtgärder mot köpare och kvarvarande eller presumtiva konkurrenter. Sådana åtgärder får sär­skilt allvarliga följder, eftersom exempelvis köpare som missgynnas kan­ske inte kan vända sig till andra leverantörer. Skadlig verkan är alltså enligt vad del synes nära förknippad just med maktpositionen.

Utredningen fortsätter: Men också för det dominerande förelagets in­terna handlande innebär den starka ställningen på marknaden vissa risker. I blickpunkten kommer här att den skyddade ställningen kan leda till minskad effektivitet samt brister i bl. a. rationalisering och produktutveck­ling. Detta kan innebära skadlig verkan eftersom ett ändamålsenligt resurs­utnyttjande är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. En annan aspekt rör här det förhållandel all exempelvis en dominerande koncern med verksamhet inom olika områden kan bli något av en sluten intern-

 

Prop. 1981/82:165                                                   63

marknad (s. k. reciprocal dealing). Också delta kan föra med sig nyss nämnda följder. Vad som nu har berörts kan givelvis leda till all företaget håller för höga priser. Detta kan ske i vinstsyfte genom uttagande av monopolvinst. Alternativt eller samtidigt kan det bero på all företaget till följd av ineffektivitet arbetar med för höga kostnader.

Det är uppenbart, menar utredningen, att frånvaron av en effektiv kon­kurrens - som skaU utgöra det primära medlet för alt uppnå en från allmän synpunkt önskvärd prisbildning och struktur - innebär att en viktig spärr mot skadliga verkningar har avlägsnats.

För egen del vill jag anföra följande.

Utredningens redovisning av hur en marknadsanalys bör göras belyser väl dessa frågeställningar. Den modell för bedömningen som utredningen StäUer upp tar sin utgångspunkt i bl. a. ett tidsperspektiv och inle i ett statiskt synsätt. Avgörande för bedömningen blir därmed den troliga ut­vecklingen på en viss marknad och inte de för ögonblicket föreliggande marknadspositionerna mellan företagen.

Liksom utredningen anser jag att det skydd som marknadsdominansen ger innebär att en viktig spärr mot skadlig verkan saknas. En generell slutsats blir därmed att dominanssiluationen är förenad med påtagliga risker för effekter som är aUvarliga från konkurrenssynpunkt. Ser man samlat på det material och de överväganden utredningen redovisar i sitt betänkande står det samtidigt klart att det är svårt att ställa upp en slags presumtion för skadliga interna eller externa verkningar vid den marknads­situation som en dominerande ställning utgör. Också utredningen anser all del i begreppet marknadsdominans inte ligger att skadlig verkan måste förekomma.

Jag tror att mer ingående anvisningar från lagstiftaren i allmänhet inte är möjliga på detta område. Det bör, såsom också utredningen är inne på, vara en uppgift för de rättstillämpande organen att bygga vidare på lagstif­tarens intentioner med lagen och att därvid vidareutveckla vad som bör gälla. Här liksom i övrigt måste bedömningen präglas av en helhetssyn.

Det anförda ulvisar dock tydligt alt de konkurrensfrämjande myndighe­terna måste ägna särskild uppmärksamhet ål de förfaranden som mark­nadsdominerande företag tiUämpar liksom åt själva den slruktursituation som dominansen kan spegla. Jag menar att det måste vara en väsenfiig uppgift för en ny konkurrenslag att medge effektiva ingrepp mot missbmk av en marknadsdominerande ställning.

Jag har hittills behandlat utredningens modeUför analys av konkurrens­situationen på en viss marknad. Vidare har jag tagit upp utredningens bedömning av graden av fara för skadlig verkan i vissa marknadssitua­tioner. Vid sidan av detta redovisar utredningen en mer aUmän uppfattning om vissa av de olika huvudtyperna av konkurrensbegränsningar. Jag vill något beröra också den sidan av saken. Det bör då framhållas att en del av de uttalanden som jag återger präglas av att utredningen i första hand har

 

Prop. 1981/82:165                                                   64

prövat om förbudsmetoden borde tiUgripas, alltså tekniken med generella, straffsanktionerade förbud. Mitt ställningstagande i lagstiftningsärendet innebär att denna infallsvinkel inle får samma aktualitet, på sätt som kommer att framgå av det följande (3.4.4). Utredningens bedömningar synes mig detta oaktat på många punkter värdefulla, bl. a. genom beskriv­ningen av de faktiska omständigheter som kan behöva uppmärksammas i samband med skilda huvudtyper av konkurrensbegränsningar. Jag vill peka på att de av utredningen redovisade bedömningarna föranlett detalje­rade och omfattande synpunkter vid remissbehandlingen. Därvidlag hänvi­sar jag till remissammanställningen (Bilaga 3).

Utredningen tar till en början (s. 224) upp bedömningen av prissättning i en gemensam säljorganisation och anför bl.a.: Här är del fråga om alt konkurrenter, som är självständiga företagare, går samman om all sälja sina produkter genom en säljorganisation - ett bolag eller en förening. Mot sina kunder, som förut kanske har kunnat i viss utsträckning spela ut dem mot varandra, uppträder de därefter som en enhet. Med detta kan jämstäl­las att en av de samarbetande sköter försäljningen för allas räkning. Samar­betet i en sådan organisation fömtsätter normalt att produkterna åsätts samma priser. Därmed elimineras priskonkurrensen helt. Mestadels avstår de samarbetande från att konkurrera med varandra också i fråga om pro­duktegenskaper, sortiment, service, distribution och marknadsföring.

Den form av konkurrensbegränsning som säljorganisationen innebär kan, säger utredningen vidare, rätt ofta ha positiva sidor på så sätt att samordningen ger vinster från rationaliseringssynpunkl, t. ex. genom lägre totala sälj- och transportkostnader. Del kan därvid vara fråga också om minskade utgifter för personal, fakturering, marknadsföring, lagerhållning och produktutveckling m. m. Utredningen fortsätter: Just samordnings­vinster utgör den påtagliga skillnaden mellan samverkan med säljorganisa­tion som medel och samarbete där var och en själv sköter försäljningen men alla tillämpar samma lägsta pris e.d. Rationaliseringseffekten avser dock oftast endast en säljfunktion. På produktionssidan brukar i sådana faU, såsom riktprisutredningen har påpekat (SOU 1966:48 s. 91), företagen fortfarande arbeta som självständiga enheter. Eftersom någon form av kvotering av leveranserna ibland blir nödvändig, kan produktionsstruk­turen komma alt bevaras i en kanske orationell form. Härvidlag kan riskerna för negativa verkningar bedömas vara i stort sett desamma som beträffande priskarteller. Del är sålunda i vissa fall alt befara all prisnivån anpassas till de minst effektiva av de samarbetande förelagen. I ett sådant fall kan de mera effektiva förelagen i skydd av samverkan göra större vinster som inle kommer konsumenterna tiU godo.

I detta sammanhang erinrar konkurrensutredningen om att riktprisutred­ningen uttalade bl. a. följande (SOU 1966:48 s. 91 f) i fråga om säljsamar-bele:

 

Prop. 1981/82:165                                                   65

Bedömningen av försäljningsorganisationernas effekt kan göras än mindre generell än när det gäller priskarteller. Försäljningsorganisatio­nerna medför vissa positiva effekter som priskartellerna saknar, medan risken för negativa verkningar i stort kan bedömas vara densamma. Ten­densen mot ökad samverkan i form av gemensam försäljningsorganisation är tydlig, och ett förbud enbart mot priskarteller skulle otvivelaktigt på­skynda denna utveckling. I vissa fall synes försäljningsorganisationerna utgöra ett skede i en utveckling mot fuUständigare sammanslagningar. Önskvärdheten härav blir beroende av ställningstagandet till problemet företagskoncentration och mera distinkta monopolsituationer kontra sam­verkan mellan finansiellt och organisatoriskt fristående företag.

Enligt konkurrensutredningens uppfattning visar bl. a. de konkurrens­vårdande myndigheternas erfarenheter, alt del alltjämt saknas fog att påslå att säljorganisationer generellt har skadlig verkan. Särskilt påtagligt kan detta vara där mindre företag går samman för att hävda sig i konkurrensen med andra. Vid en blockbildning med intensiv konkurrens kan ibland saknas varje form av skadlighet. För att viss säljorganisation skall kunna påstås vara skadlig krävs alltså en analys av den marknad inom vilken organisationen verkar och, såsom riktprisutredningen har framhållit (SOU 1966:48 s. 105), en bedömning av konkurrensbegränsningens verkningar på förelagsstrukturen, prisnivån och kostnadsstrukturen, uttalar utred­ningen.

Därefter (s. 226 ff.) prövar utredningen frågan om vilken ställning som bör tas beträffande öppna, horisontella prisrekommendationer. Utredning­en redovisar bl. a. dessa överväganden: Prissamverkan i denna oförbin­dande form är sedan länge vanligt förekommande. Huvudformerna av samverkan är dels rekommendationer som utges av föreningar i vilka konkurrenter inom viss bransch ingår, dels prisavtal mellan konkurrerande företag. De flesta rekommendationerna avser lokalt verksamma näi-ingsid-kare. Av de riksomfattande avtalen avser flertalet drkaprislislor som utges av branschföreningar. Vid bedömningen av horisontella prisrekommenda­tioner möter delvis samma avvägningssvårigheter som tidigare har redovi­sats i fråga om vertikala cirkapriser. Den grundläggande frågan är också här humvida skadliga verkningar generellt får antas var förknippade med rekommenderade priser. Som en fördel med horisontella prisrekommenda­tioner brukar anges att de besparar förelagen att själva utarbeta egna kalkyler. En cirkaprislisla kan därför för mindre företag med starkt begrän-§ade resurser för egen kalkylering vara ett värdefullt hjälpmedel. Främst gäller detta om företagel arbetar med ett mycket stort antal artiklar. Horisontella cirkaprislistor kan också vara av värde för senare led genom att köparna får lättare att göra prisjämförelser.

Mot dessa fördelår skall ställas de nackdelar som prisrekommendatio­nerna kan medföra, säger utredningen och fortsätter: Cirkapriserna kan komma att sättas på en nivå som ger också mindre effektiva företag

kostnadstäckning och lönsamhet. Härigenom överkompenseras rationella 5   Riksdagen 1980/81. I saml. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                   66

företag. Möjligheterna att hålla cirkapriserna på en hög nivå ökar ju större andel av marknaden som de samverkande förelagen har. Detta innebär inte bara negativa effekter på prisbildningen. Det finns också risk för skadlig verkan i form av orationell företags- eller branschstruktur. Vid horisontell prissamverkan förekommer rätt ofta stor prisföljsamhet till de rekommen­derade priserna. Härigenom kan prisrekommendätionerna motverka en aktiv priskonkurrens genom att företagen lättare kan hålla sig till en etable­rad prisnivå. Bedömningen enligt KBL av horisontell cirkaprissällning har till stor del baserats på hur cirkapriserna har påverkat prisnivån med beaktande av kostnaderna vid en drift som ter sig rationell med hänsyn till förhållandena i branschen. Vidare har beaktats följsamhelen till den åsatta cirkaprisnivån. Båda dessa förhållanden kräver för en närmare analys ett omfattande utredningsarbete. Det har av NO mot denna bakgrund be­dömts inte vara möjligt att mer ingående granska mer än ett fåtal av de cirka 300 horisontella prisrekommendationer som för närvarande finns i kartellregistret.

Utredningen uttalar vidare bl. a.: Även i sådana fall där horisontella prisrekommendationer inte leder till stor prisföljsamhet kan negativa effek­ter uppkomma. En sådan situation föreligger där cirkaprisnivån medvetet av de samverkande företagen lagts på en så hög nivå att det inte är möjligt att fullt ut tillämpa denna prisnivå (överprissättning). Den höga cirkaprisni­vån kan av företagen användas som jämförelse när man anger de egna -lägre - priserna. Köparna, exempelvis konsumenterna, kan då få in­trycket av att göra ett förmånligt köp när man får en stor rabatt på det fiktiva priset. Om cirkapriserna i stäUet avser produkter som säljs till yrkesmässiga förbmkare skapar den höga cirkaprisnivån ett utrymme för stora rabatter som medför risker för en väsentlig diskriminering av främst mindre köpare. Dessa känner i regel inte till de rabattvillkor som tUlämpas gentemot andra köpare varför diskrimineringen är svår att upptäcka och därmed att motverka. Gemensamt för båda dessa fall av cirkapriser på en orealistiskt hög nivå är att prissättningen, trots att den oftast inte följs av företagen, ändå skapar en högre prisnivå än vad som skulle vara möjligt utan prissamverkan.

Prisstelhet eller fiktiv prissättning m. m. är dock inte en självklar följd av ett cirkaprissystem, lika litet som ett sådant system automatiskt innebär en för hög kostnadsnivå eller leder till ineffektivitet, säger utredningen och fortsätter: Avgörande för utvecklingen på en marknad där cirkapriser tillämpas är nämligen i princip de konkurrensförhållanden som där råder. När de som samverkar genom egna prisrekommendationer är utsatta för intensiv konkurrens från utomstående företag eller block av företag, som kanske har egna cirkaprissystem, är det uppenbart att skadliga verkningar inte måste vara förbundna med cirkaprissättningen. Det ligger nämligen i sakens natur att i denna marknadssituation de skilda cirkaprissystemen i allmänhet får anpassas till vad som är konkurrenskraftigt. Vidare torde

 

Prop. 1981/82:165                                                   67

inle sällan gälla att närvaron av sådan sidokonkurrens minskar följsamhe­ten till cirkapriserna. Till detta kommer att cirkaprissättningen ibland har endast mindre inverkan pä den faktiska prissättningen. - Mot denna bakgmnd måste, såsom riktprisutredningen har framhållit (SOU 1966:48 s. 107), i varje enskUl fall prövas vilket inflytande de prissamverkande företa­gens prissättning har på prisnivån i branschen, regionalt eller för hela landet. När det finns olika företagsgmpper på marknaden är del bl. a. av stort intresse att utreda vilket block som kan betecknas som prisledande. Också vad riktprisutredningen ytterligare har anfört (SOU 1966:48 s. 106) synes enligt konkurrensulredningen alltjämt äga relevans:

Konkurrensintensilelen bör bedömas inte endast efter förekomsten av direkt priskonkurrens utan också efler struklumtvecklingen. I en bransch, som under relativt oförändrade efterfrågeförhåUanden karakteriseras av omfattande stmkturförändringar, kan konkurrensen antas vara verksam, även om den inte kommer till uttryck i mera väsentliga skillnader i pris mellan olika företag eller förelagsgrupper. Starka indicier på skadlig ver­kan föreligger däremot, när strukturen i en bransch med prissamverkan kan betecknas som statisk och inträffade kostnadsökningar, t. ex. lönehöj­ningar, tämligen omedelbart och fullständigt slår igenom i prissättningen.

Med hänsyn till det anförda har konkurrensutredningen funnit att ett priskartellförbud f. n. inte bör täcka vad som endast är vägledande priser i det horisonteUa ledet.

Utredningen tillägger: Den nu förda diskussionen avser prissamverkan som endast är vägledande för dem som berörs därav och som redovisas öppet. Det är emellertid uppenbart att det i praktiken kan förekomma ett samarbete som utåt framträder som endast väglednde men som enligt de samarbetandes avsikt skall utgöra en bindning av prisnivån. Självfallet skall i sådant fall avseende fästas vid vad samarbetet i sak innebär och inte vid den yttre formen. Avgörande därvid är bl. a. hur parterna uppfattar samverkans reella innebörd och hur tUlämpningen har skett. Förekomsten av påtryckningar mot dem som visar obenägenhet all följa ett cirkapris talar därvid för att syftet är alt binda priserna. Vidare gäller att dold samverkan generellt måste uppfattas som en prisbindning oavsett den yttre formen.

Det får tilläggas att utredningens uttalanden rörande prisbindning lar sikte på det straffbelagda förbud mot priskarteller som utredningen före­slog.

Utredningen uttalar vidare sammanfattningsvis följande: En situation där påtaglig fara för negativa effekter oftast föreligger är när de samver­kande företagen tillsammans har en dominerande ställning på marknaden. Det kan exempelvis röra sig om prisledare. Här bör bedömningen av horisontell prissamverkan mer genereUt kunna ta detta förhållande till utgångspunkt. Mer omfattande undersökningar av prisföljsamhet och pri-

 

Prop. 1981/82:165                                                   68

sernas relationer till kostnaderna bör kunna förbehållas särskilt svårbe­dömbara fall. Redan det förhållandet att faran är påtaglig för all negativa effekter skall uppslå av den art som skadlighetsbegreppet innesluter gör det i princip påkallat att det framgår av det material som föreligger i ärendet att samverkan ger vinster eller besparingar som är av vikt och som på något sätt kommer konsumenterna till godo. Därefter får den totala avvägningen ske i skadlighetsfrågan. Förenklade prisjämförelser för kö-pama kan normalt inte utgöra tillräckliga skäl för all godtaga samarbetet mellan de marknadsdominerande. Detsamma gäller bl. a. i fråga om kost­nadsbesparingar avseende kalkylering.

I samband med sina överväganden rörande förbud mot marknadsdelning tar utredningen särskilt upp specialiseringsavtal (s. 232). Härvidlag ullalar utredningen bl. a. detta: Beträffande specialiseringsavtal, som är den form av delning som snabbast växer i omfattning, gäller sålunda rätt ofta att stordrU"lsfördelar uppnås, vilka kan uppväga den nackdel som det i och för sig innebär att faktisk eUer potentiell konkurrens upphör. Dessa rationaliseringseffekter gör del tydligt att ingripanden mot dessa avlal också i fortsättningen bör ske enligt missbruksmetoden. Vidare finner utredningen i fråga om avtal med i regel utländska företag om hemmamark­nadsskydd att det med hänsyn till främst de internationella aspekterna f n. inte finns tillräckliga skäl alt låta sådana avlal träffas av ett generellt förbud. TiU de faktorer som här kommer in i bilden hör sålunda hänsyn till internationell reciprocitet, dvs. stäUningstaganden i andra länders konkur­renslagstiftning till hemmamarknadsskyddsavtal som verkar till nackdel för svensk export. Konkurrensreglerna i Sveriges frihandelsavtal med EEC och CECA samt i EFTA-konventionen kan också få betydelse.

Också beträffande konkurrensbegränsningsområdet i övrigt har utred­ningen prövat om förbudsprincipen bör tillämpas. Utredningen har dock funnh att fog saknas för detta, när en grundsats om generell skadlighel som skäl för förbud mot viss konkurrensbegränsning upprätthålls. Vidare utta­las: Detta innebär inte att det saknas andra beteenden än de enligt förslaget förbjudna som kan vara klart olämpliga. Hit hör väsentligen vad man sammanfattningsvis brukar kalla för diskriminering, dvs. missgynnande åtgärder som ett säljled utövar mot ett annat. De repressiva åtgärderna kan också gälla skilda former av påtryckningar som konkurrenter utövar mot varandra. Från tillämpningen av KBL är välbekant sådana påtrycknings­medel som bojkott, sälj- eller köpvägran i övrigt, diskriminerande säljvill-kor och annat, fortsätter utredningen som till en början lar upp säljvägran.

Utredningen uttalar bl. a. (s. 233): Det grundläggande problemet är inte att ta ställning i frågan humvida någon skall tillålas att på ett från allmän synpunkt otiUbörligt sätt försvåra annans näringsutövning genom säljväg­ran. Svaret på detta måste naturligen bli nekande och detta är också gällande rätts ståndpunkt. Svårigheten beslår i stället däri alt del i princip måste stå en näringsidkare fritt att bestämma t. ex. med vilka han vill

 

Prop. 1981/82:165                                                   69

upprätthålla affärsförbindelse, så länge inte därigenom exempelvis en pre­sumtiv kund missgynnas i förhållande till andra kunder som gentemot honom fullgör samma prestation som den missgynnade skulle kunna göra. Ett förbud mot diskriminering kan således inte byggas på den yttre hand­lingen att köp eller försäljning inte kommer till stånd. I stäUet måste faststäUas skälet till detta och effekten för den som berörs därav. Till delta kommer att också när ett missgynnande har visats föreligga inle heller detta ofrånkomligt innebär att sådan verkan föreligger. Finns exempelvis i fråga om säljvägran fullgod ersättningsprestation att tUlgå på villkor som inte är missgynnande, kan det ibland vara så att den som har vägrats att köpa en vara m. m., som inte är väsentlig för honom i hans sortiment, inte med fog kan påstås ha fått sin näringsutövning hindrad eller försvårad på ett sätt som är otillbörligt från aUmän synpunkt. - På gmnd av del anförda och med hänsyn till erfarenheterna från rättstillämpningen under gångna år finner utredningen det f. n. vara ofrånkomligt att missbruksprincipen an­vänds i de nu berörda fallen.

Utredningen går därefter över till ett särfall av säljvägran, bojkotten. Som sådan bmkar man beteckna en säljvägran som är resultat av en gemensam aktion från konkurrenters eller flera leverantörers sida. Enligt utredningens uppfattning kan bojkotter endast i undantagsfall bedömas annat än som skadliga eftersom de i regel är oförenliga med de principer som ligger till gmnd för KBL och för den nu föreslagna lagen.

Härefter behandlar utredningen prisdiskriminering och uttalar bl. a. föl­jande: Ett missgynnande kan vidare förekomma också i den formen att exempelvis en säljare visserligen inte vägrar att leverera men gentemot viss kund tUlämpar villkor som är sämre än vad andra kunder i samma situation erbjuds. Detta kallas vanligen prisdiskriminering. Att inte heller i dessa fall förbudsprincipen är lämplig förklaras av flera omständigheter. TUl en början är differentierade villkor för olika kunder normalt förekom­mande och oundvikliga från rationella utgångspunkter när de har en ekono­misk gmnd, såsom att vissa kunder genom större inköp per leverans, säsongsmässigl anpassad ordergivning eller annat liknande minskar leve­rantörens kostnader för den prestation som är i fråga. På delta bygger i många fall förekommande rabaltskalor och liknande. Sådan differentiering utgör inte någon form av diskriminering om samma vUlkor tillämpas för kunder vars prestationer är likvärdiga. Problemet blir därmed alt man i varje särskilt fall måste fastställa om differentieringen utgör ett missgyn­nande. Vad frågan här rör är humvida de tillämpade villkoren brister i prestationsanpassning när det gäller behandlingen av den som får visst pris jämfört med andra som inte får detta. Redan därför framstår ett straffbelagt förbud som olämpligt. TUI detta kommer att, även om ett förbud skulle riktas in direkt på vad som i allmänna ordalag beskrivs som ett missgyn­nande, därmed inte är sagt att skadlighet i KBL:s mening alltid föreligger. Är den vara eller tjänst som diskrimineringen gäller inte väsentlig för

 

Prop. 1981/82:165                                                   70

köparen i dennes sortiment och finns fullgod ersättningsprestation att tillgå på villkor som inte är missgynnande behöver, som nämndes tidigare i fråga om säljvägran, så inte vara fallet. Det sagda har motsvarande tillämpning vid sådant missgynnande som kan bestå i att viss köpare men inte andra köpare får s. k. maktrabatt. - Med hänsyn till det anförda är det enligt utredningens bedömning också här ofrånkomligt att ingripanden åtminsto­ne f. n. måste ske genom en individuell prövning enligt missbmksprind-pen. Utredningen framhåller att det vid denna bedömning naturligen vilar på den som behandlar skilda kunder olika att lägga fram allt det material han menar utgör stöd för att villkoren är prestationsanpassade.

Utredningen tar sedan upp exklusivavtal med marknadsdelning och anför följande: En annan fråga har visst samband med det föreslagna förbudet mot marknadsddningskarteller. Det sistnämnda äger som har framgått tillämpning på det horisontella ledet och avser aUtså åtgärder varigenom konkurrenter eller presumtiva sådana inbördes begränsar kon­kurrensen. Men också genom åtgärder i det vertikala ledet kan uppnås en hknande effekt, som en följd av dirigering från ett säljled mot ett annat eller genom samverkan mellan skilda led. Exklusivavtal, som ofta är förenade med områdesdelning, utgör ett exempel på delta. Genom dessa avtal kan i olika omfattning hindras konkurrens mellan en säljares återförsäljare. Del­ta kan leda tiU att mindre effektiva företag får ett skydd mot andra företag som i sin tur hindras att expandera på ett sätt som vore möjligt på en friare marknad. Detta hinder mot inommärkeskonkurrens medför en risk för en ineffektiv företagsstmktur vilket gäller i än mer ökad omfattning om syste­met har utformats så att också mellanmärkeskonkurrensen försvåras. Yt­terligare en viktig aspekt är den nyelableringsförsvårande effekten av dessa avtal. Om genom dem alla attraktiva återförsäljare binds upp, bildas därmed en marknadsbarriär som kan hindra potentiellt konkurrerande produkter att komma in på marknaden.

I fortsättningen framhåller utredningen vanskligheten i bedömningen av exklusivavtal. Den uttalar: Vad som präglar situationen är den nära an­knytningen till leverantörens säljpolitik och hans urval av återförsäljare. Ett nära samband föreligger också med det selekliva försäljningssystemet som inte i sig behöver innebära en konkurrensbegränsning med skadlig verkan och som kan vara förenlig med välmotiverade överväganden. Me­dan exklusivavtal med områdesdelning i ett efterföljande led således kan där mbba konkurrens och effektivitet kan alltså ett förbud mot delning m.m. samtidigt få omedelbara återverkningar i fråga om leverantörens effektivitet och konkurrensförmåga. Humvida detta är av underordnad betydelse jämfört med effekten i efterföljande led låter sig inte besvaras generellt. Enligt konkurrensutredningens bedömning ger mot denna bak­grund erfarenheterna av utvecklingen inte i dagens läge tillräckligt under­lag för ett förbudsingripande mot vertikal marknadsdelning.

Utöver de nu berörda fallen finns andra former av konkurrensbegrän-

 

Prop. 1981/82:165                                                   71

sande åtgärder, såsom konkurrensklausuler, försäljning till underpris, andra former av etableringskontroll, privat auktorisation m.m., uttalar utredningen. Den anser att det f. n. inte kan i något av dessa fall hävdas att förbudsprincipen skulle vara lämpligare än missbmksprincipen.

Jag har nu redovisat utredningens mer allmänna överväganden vid be­dömning av frågan humvida ytterligare straffbelagda förbud borde införas. När det sedan gäller tiUämpningen av en missbruksbestämmelse uttalar utredningen bl. a. följande (s. 396): Diskriminering genom säljvägran eller missgynnande viUkor m.m. utgör typexempel på vad som kan försvåra annans näringsutövning. Oavsett diskrimineringens omfattning kan ett så­dant förfarande i allmänhet inte accepteras. Diskriminering som utövas av dominerande företag är särskilt aUvarlig. Ett nära samarbete med det sagda har vad som ibland kallas maktrabatter. Det kan här gälla årsbonus eller annat som aUmänt gynnar större köpare i förhållande tiU mindre sådana, utan att deras prestationer motiverar detta från kostnadssynpunkt. Enligt utredningens mening bör det också i fortsättningen i princip ankomma på rättstiUämpningen att ta ställning tUl maktrabalterna. Begreppet saknar en aUmängiltig innebörd och kan läcka en rad olika situationer. Ett nära samband med berörda frågeställningar har vidare en företagares allmänna säljpolitik i fråga om olika kunder, oavsett om några av dessa har en maktposition gentemot företaget. Utredningen vill peka på vikten av att granska rabattens effekter både i leverantörsledet och i handelsleden. Ibland kan rabatten ha positiva effekter genom att den medför större rörlighet i prissättningen och en skärpt konkurrens. I vissa fall kan dock den som erhåller rabatten tänkas utnyttja förmånen till alt tränga undan konkurrenterna. En redan försvagad konkurrens i en bransch kan därmed ytterligare minska i styrka. Ett allvarligt fall föreligger om effektiva men mindre företag får ett bestående handikapp i konkurrensen genom att de inte får del av en rabatt som de hade bort erhålla. Om detta sker systema­tiskt och under längre tid kan det få betydande negativa konsekvenser för branschens effektivitet, struktur m.m.

Utredningen fortsätter: Vidare gäller alt förekomsten av en maktrabatt synes nära kopplad med situationen att köparen är prisledare eUer på annat sätt dominerande på marknaden och därigenom kan diktera sina viUkor. Maktrabatteringen synes alltså ofta leda till ytterligare tillväxt i fråga om det dominerande företaget. Därmed föds kanske nya anspråk. Balansen i det ekonomiska systemet kan därigenom påtagligt rubbas. - I fråga om vertikala exklusivavtal med områdesdelning finns det också anledning att noga följa utvecklingen. Risker för bl. a. en ineffektiv förelagsstruktur samt prishöjande verkningar kan här föreligga, särskih om avtalen dessut­om har kopplats med andra konkurrensbegränsningar. Därvid kan del röra sig exempelvis om vertikala eller horisontella prisrekommendationer. Lik­som eljest har del särskUd betydelse om konkurrensbegränsningen omfat­tar en större del av marknaden. Vid bedömningen måste dock även beak­tas hur ett ingripande inverkar på det tidigare ledet.

 

Prop, 1981/82:165                                                   72

En annan konkurrensbegränsning som i sammanhanget särskilt har övervägts av utredningen är stora inköpskarteUer. Täcker en sådan kartell mer eller mindre en hel marknad måste detta bedömas som allvarligt om tidigare led kan skadas eller samverkansvinster inte kommer tUl nytta också för konsumenterna, uttalar utredningen och tillägger: I allmänhet synes skadlig verkan föreligga i sådana eller liknande fall, exempelvis när kartellen förhindrar prispressande importkonkurrens eller svensk export. Också alla andra konkurrensbegränsningar har särskilt intresse när de har stor utbredning eller utövas av dominerande förelag. Som exempel kan nämnas överenskommelse om all inle deha i anbudsförfaranden, säljor­ganisationer, systematisk underprisförsäljning samt prisklausuler vid upp­låtelse av immateriell egendom m. m.

Vad utredningen sålunda har uttalat har som jag tidigare berört föranlett åtskilliga synpunkter vid remissbehandlingen. Bl. a. gäller detta i fråga om s.k. maktrabatter. Dessa har också uppmärksammats i samband med ett avgörande av MD år 1978, nr 19 (PKF 1978:9), och den diskussion som förevarit i anslutning därtill.

Jag anser det vara viktigt att de olika omständigheter som utredningen har redovisat uppmärksammas i rätlstiUämpningen och vägs mot varandra vid en värdering i det enskilda fallet efler förhållandena på den konkreta marknaden. Allmänt pekar utredningens slutsatser klart i den riktningen att ju större utbredning en konkurrensbegränsning har på en marknad desto större kan riskerna för negativa effekter vara. Det mönster som här avtecknar sig synes väl förenligt med vad jag tidigare har uttalat om intresset av att gripa in mot missbmk av dominerande ställning. Hit hör också bl. a. del fallet att fristående företag, som tillsammans har den större andelen av marknaden, samverkar med varandra.

3.3.3 Frågan om kontroll av företagsförvärv och upplösning avföretag 3.3.3.1 Bakgmnd

Jag har fömt (3.1) gett en samlad bild av utredningens analys och överväganden i fråga om det marknadsekonomiska systemet, däribland för- och nackdelar med konkurrens och koncentration inom näringslivet. Därvid har också redovisats utredningens uppfattning att ett system för kontroU av företagsförvärv bör införas i vårt land. Utredningen bygger sina överväganden bl. a. på en genomgång av koncentrations- och förvärvsut­vecklingen i det svenska näringsUvet, tiU vilken jag hänvisar (betänkandet s. 291-302). I underlagsmaterialet ingår också ett tidigare framlagt förslag till lag om kontroll av företagsförvärv (Ds Ju 1974:17) saml remissyttran­den över detta.

Man kan kort sammanfatta utredningens beskrivning av för- och nackde­lar med förelagsförvärv på följande sätt: Koncentrationen i näringslivet kan vara en direkt följd av konkurrensen - svaga företag slås ut - eller bero på all förelag eller dess ägare förvärvar andra förelag. Företagsför-

 

Prop. 1981/82:165                                                   73

värv medför oftast positiva verkningar för samhället genom t. ex. förbätt­rad effektivitet, rationellare markhadsstmktUr, möjlighet till snabbare tek­nisk utveckling och bättre konkurrensförmåga gentemot bl. a. utlandet. Om det sammanslagna företaget ökar sin styf ka kan dessutom konkurrens­situationen på marknaden förbättras. Å andra sidan medför sådana förvärv ibland olika olägenheter för samhället. DeSsa kan vara av olika slag. De olägenheter från allmän synpunkt som försläget i första hand tar sikte på är olämpliga konkurrensbegränsningar, en från industripolitisk synpunkt icke önskvärd stmkturomvandling, en koncentration av ägandet, negativa verkningar på sysselsättningen eller andra nackdelar för anstäUda och kommuner saml nackdelar för konsumenterna, t. ex. i form av försämrad service.

Utredningen föreslår att företagsförvärv, där det förvärvade företaget har en viss minsta storlek, skall prövas. Enligt förslaget skall, som jag tidigare har nämnt, regeringen kunna gripa in mot förvärvet med förbud eller åläggande, om det behövs för att förhindra sådan olägenhet som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Utredningen anser att det måste vara regeringen som fattar dessa beslut. Som skäl för detta anförs bl. a. att besluten innebär en politisk avvägning mellan olika intressen och att i den förhandlingsverksamhet som kan föregå besluten regeringen bör vara det bedömande organet. Härigenom åstadkoms en samordning med annan närings- och konsumentpolitik. Enligt utredningsförslaget skall prövning ske av förvärv av rörelse eUer del av rörelse, av andel i handelsbolag och av aktier i aktiebolag samt vidare förvärv genom fusioner mellan aktiebo­lag eller mellan ekonomiska föreningar. Aktieförvärv skall prövas endast om de leder till ett innehav av minst 10 procent av det totala aktiekapitalet eller röstetalet för aktiebolag som noteras på fondbörsen och av minst 20 procent för övriga bolag. Både när det gäller förvärv av andel i handelbolag och aktie i aktiebolag fömtsätts att ingripande skall komma i fråga endast när förvärvaren genom förvärvet får ett kontrollerande inflytande över det förvärvade företaget. Sådant inflytande anses föreligga när förvärvaren kan bestämma innehållet i principbeslut om företagets ledning och framtid.

Undantagna från prövningen är enligt förslaget förvärv inom en kon­cern, nyemissioner som i princip innebär oförändrade ägarförhållanden samt, i vissa faU, utbyte av fordran enligt skuldebrev mot aktie.

Själva prövningen skall enligt förslaget innefatta en vägning av för- och nackdelar från aUmän synpunkt. Vid bedömningen skall särskilt beaktas hur förvärvet kan påverka prisbildningen, effektiviteten inom näringslivet och annans näringsutövning samt ägarkoncentrationen inom näringslivet, sysselsättningen, berörda arbetstagares och kommuners intressen samt konsumenternas intressen. Också ägarnas intressen skaU beaktas.

Förvärv av företag under en viss storlek skall enligt utredningen falla utanför prövningsområdet. Prövning skall sålunda ske endast om det före­tag eller den verksamhet som förvärvet avser har sysselsatt i genomsnitt

 

Prop. 1981/82:165                                                   74

minst 50 arbetstagare, omsatt minst 10 miljoner kronor eller haft tillgångar om sammanlagt minst 20 miljoner kronor.

Organisatoriskt föreslår utredningen alt prövningen skall ske i två steg. NO svarar för en förberedande prövning. Denne skall därvid sortera ut de fall som kan medföra sådan olägenhet som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt och överlämna dessa fall till regeringen. Vissa fall skall alltid lämnas till regeringen, nämligen om förvärvet har särskilt stor om­fattning eller kan medföra betydande olägenhet för allmänt intresse eller om andra särskilda skäl föreligger, t. ex. alt del är av vikt att handläggning­en sker snabbt. NO skaU, när det av tidsskäl inte är omöjligt, inhämta material och synpunkter från andra berörda fackmyndigheter, främst SPK och statens industriverk (SIND). Detta bör NO redovisa i det yttrande till regeringen som skall följa beslutet om överlämnande.

Enligt utredningsförslaget skall NO:s prövning inledas genom att anmä­lan av ett förvärv eller ett planerat sådant görs till NO. Berörda parter har möjlighet att genom frivUlig anmälan sätta igång prövningsförfarandet. Om anmälan inte gjorts kan NO ålägga part i ett förvärvsavlal att anmäla förvärvet inom viss tid. Sådant åläggande får inte meddelas senare än två år från det avtal om förvärvet slöts. NO kan även - om särskilda skäl föreligger - ålägga en viss juridisk eUer fysisk person att göra anmälan, innan förvärv sker. NO föreslås få högst två månader på sig för sin prövning.

Beredningen i regeringskansliet av förvärvsprövningsärenden föreslås ske i en permanent interdepartemental beredningsgmpp med företrädare för berörda departement.

Sedan ett ärende har överlämnats till regeringen kan regeringen, efter att ha hört parterna i ett förvärvsavtal, förbjuda förvärvet, om det vid en samlad bedömning anses kunna medföra övervägande olägenheter av vä­sentlig betydelse från allmän synpunkt. Som ett alternativ till att förbjuda förvärvet kan regeringen vid vite meddela förvärvare förbud eller åläg­gande för viss tid eller tills vidare, om det behövs/ör att förhindra sådan olägenhet av förvärvet som är av väsentlig betydelse från allmän syn­punkt. Den sakliga innebörden av detta är alt förvärvet tillåts på vissa vUlkor, som exempelvis kan gäUa sysselsättningen, sortiment m. m. För­bjudna förvärv blir enligt förslaget ogiltiga.

Regeringen skall meddela sitt beslut, inom sex månader. Denna tidsfrist — liksom motsvarande för NO - kan förlängas med samtycke av parterna i förvärvsavtalet. Regeringens prövningstid kan också förlängas, om del är oundgängligen nödvändigt för utredningen i ärendet. Regeringen skall, om särskilda skäl föranleder det, kunna meddela ett interimistiskt förbud för parterna att fullfölja förvärvet under den tid prövningen pågår.

Remissinstansernas principiella inställning till utredningens förslag om prövning av företagsförvärv är blandad. Sådana näringslivets organisatio­ner som SI m. fl. och LRF samt Svenska företagares riksförbund. Stock-

 

Prop. 1981/82:165                                                   75

holms fondbörs, handelskamrarna, KF såvitt avser kooperationen och Sveriges aktiesparares riksförbund (Aktiespararna) är emot en förvärvs­prövning. Också vissa myndigheter, däribland bankinspektionen, försäk­ringsinspektionen såvitt gäller dess område, KK, SIND och länsstyrelsen i Kronobergs län avstyrker helt eller ställer sig allmänt negativa till försla­get. I stort sett positiva tUl utredningsförslaget är däremot MD, NO, SPK, KOV, AMS, länsstyrelserna i Stockholms och Norrbollens län samt Sveri­ges advokatsamfund och Svensk industriförening med vissa reservationer. Bland arbetstagarorganisationerna uttalar sig LO och TCO för förslaget medan SACO/SR och Svenska civilekonomföreningen är kritiska mot del. En del remissinstanser, bland dem statskontoret. Svenska kommunförbun­det och Landstingsförbundet, tar inle stäUning till principfrågan.

De remissinstanser som anser att en lagstiftning om kontroll av företags­förvärv principiellt inte är önskvärd anför främst följande huvudargument:

1.   Sammanslagningar av företag är önskvärda med hänsyn till vår inter­
nationella konkurrensförmåga. Den svenska marknaden är liten och svens­
ka företag små internationeUt sett. Samtidigt är den svenska marknaden
utsatt för importkonkurrens. Stafiiga engagemang i genomförda eller pla­
nerade koncentrationsåtgärder (varvs-, stål-, textU- och skogsindustri) vi­
sar att koncentrationskontroll är i stort obehövlig och utredningsförslaget
inaktuellt.

2.    Det har inte påvisats något konlrollbehov eller exempel på skadliga företagssammanslagningar.

3.    Möjligheterna att värdera effekterna av företagsförvärv och bedöma framtida utveckling, bl. a. potentiell konkurrens, är små.

4.    Regeringen har redan nu olika möjligheter att hindra företagssam­manslagningar som kan medföra påtagliga olägenheter, bl. a. genom regler­na om realisationsvinstbeskattning.

5.    Ett kontrollsystem innebär rättsosäkerhet och kan verka hämmande på företagens planering och på näringslivet överhuvudlaget. Sammanslag­ning av företag är redan fömt en invecklad och utdragen process.

6.    Samhällets ansvar mot företag och parter vid ett förvärvsförbud är ett oulrett problem.

När det sedan gäller upplösning avföretag anför utredningen bl.a. (s. 249) att från allmän synpunkt olämpliga följder av konkurrensbegränsning inom näringslivet kan ha sin gmnd redan i de stmkturella förhåUandena på en marknad. Så kan vara fallet när ett företag har fåll en dominerande StäUning på marknaden. En sådan ställning har givetvis en monopolist. Men begreppet täcker också det förhållandet att ett företag — eller en av gemensamma ägarintressen sammanhållen grupp av företag - behärskar så stor del av en marknad att företaget eller gmppen av företag dominerar denna. Dominansen kan bestå i en helt övervägande marknadsandel, fort­sätter utredningen. En sådan krävs dock inte om ett företag ändock kan agera utan att behöva ta nämnvärd hänsyn till konkurrenters och poten­tiella konkurrenters reaktioner.

 

Prop. 1981/82:165                                                   76

Som har nämnts tidigare påpekar utredningen att det i begreppet domi­nerande ställning inte ligger att skadlig verkan nödvändigtvis förekommer. Utredningen uttalar bl. a. följande: Från konkurrensvårdande synpunkt tilldrar sig dock dominanssituationen särskilt intresse. Gällande rätts ståndpunkt är den att förhandling inte skall gå ut på att undanröja vad som är en ofullkomlighet i näringslivets struktur. KBL syftar alltså i dag inle till att förändra rådande marknadsstruktur utan möjliggör endast ingripanden mot olämpligt utnyttjande av ekonomisk maktställning. Vid översynen av lagstiftningen bör på nytt prövas frågan huruvida, vid sidan av ingrepp mot ett dominerande företags åtgärder på marknaden, en möjlighet bör finnas tiU strukturingrepp i specieUa fall.

Utredningen för därefter en diskussion om för- och nackdelar med marknadsdominans. Därmed kommer utredningen in på frågeställningarna kring begreppen konkurrens och koncentration. Därvidlag pekas på stor­driftsfördelar och ökad internationell konkurrenskraft för de svenska före­tagen. Utredningen konstaterar alt marknadsdominans inle behöver inne­bära något som framstår som oläntpligt från allmän synpunkt. I vissa fall kan dock den dominerande positionen vara förenad med påtaglig grad av skadlighet, menar utredningen och åberopar främst två omständigheter. Den ena är att ett företag med en dominerande ställning kan vidta diskrimi­nerande eller på annat sätt repressiva åtgärder mot köpare och kvarvaran­de eller presumtiva konkurrenter. Vidare kan den skyddade ställningen leda tiU ineffektivitet. Detta kan föra med sig för höga priser.

För vissa speciella situationer bör det enligt utredningens förslag finnas en möjlighet till stmkluringrepp, som kan gä ut på att upplösa ett mark­nadsdominerande företag i flera med varandra konkurrerande enheter. Detta föreslås ske genom en möjlighet för regeringen att ålägga en viss näringsidkare att avhända sig aktier, andel i handelsbolag, rörelse eller del av rörelse. Åläggandet skall kunna förenas.med vite.

Till stöd för förslaget åberopar utredningen alt en marknadsdomine­rande StäUning som medför skadlig verkan kan utgöra en mer allvarlig form av konkurrensbegränsning än en sådan som sker i form av exempelvis samverkan mellan konkurrenter. Vidare är betydelse för utredningens ställningslagande främst del samtidigt framlagda förslaget om en prövning av företagsförvärv. Utredningen anför att eftersom systemet endast avser förvärvsfall det finns behov av strukturingrepp när ett förelag utan sådant förvärv uppnår en marknadsdominerande ställning. Så kan inträffa exem­pelvis genom att konkurrenter faller bort av andra skäl än företagsförvärv.

Utredningen utgår emellertid från att situationer där stmkluringrepp kan komma i fråga blir ytterst få. Bestämmelsen om sådana ingrepp har därför enligt utredningen utformats som en undantagsregel, avsedd att tillgripas endast i myckel viktiga fall när de normala metoderna inte är tillräckliga och det är av synnerlig betydelse.

Förslaget om möjligheter till strukturingrepp avvisas mycket bestämt av

 

Prop. 1981/82:165                                                   77

en majoritet bland remissinstanserna. Därvid sätts i första hand i fråga behovet av en sådan bestämmelse. Kammarrätten i Jönköping anför sålun­da att ingenting i det redovisade utredningsmaterialet tyder på att det nu är påkaUat att införa en så långtgående regel. Bankinspektionen anser att bestämmelsen är aUtför långtgående och strider mot hhtills i Sverige tilläm­pade rättsprinciper. Stockholms fondbörs menar att blotta förekomsten av en lagregel, som endast kan tänkas bli tillämpad i sällsynta undantagsfall, kan öppna möjligheter till spekulation i den politiska och ekonomiska debatten om förestående ingrepp mot ett företag med åtföljande osäkerhet för dess ledning, anställda, kreditgivare m. fl. Fondbörsen anser att denna osäkerhet försvårar en rationell kurssätlning, därmed motverkar fondbör­sens möjligheter att fungera som en effektiv marknadsplats och dessutom kan utgöra en hämsko på nyemissionsverksamheten när det gäller såväl aktier som obligationer. Kommerskollegium framhåller all del, såvitt kol­legiet kan bedöma, synes finnas en risk för att blotta närvaron av en sådan lag minskar företagens motivation att investera och expandera i Sverige. Vidare anför kollegiet att det, om företagsuppdelning åläggs, finns stor risk för att det tillskapas företag som på sikt kräver kostsamma åtgärder från samhällets sida för att överleva. Samtliga remissinstanser med näringslivs­anknytning, KF, Sveriges advokatsamfund och handelskamrarna riktar synnerligen aUvarlig kritik mot förslaget och menar att utredningen har tagit tiU mer våld än vad nöden kräver. KK, SIND och KOV avstyrker också förslaget. Några myndigheter, bland dem NO och länsstyrelsen i Stockholms län, tillstyrker förslaget. Så gör också LO, SACO/SR och Svenska civilekonomföreningen.

För egen del vill jag framhålla följande i frågan om ett system för kontroU av företagsförvärv.

Mot bakgmnd av det grundläggande önskemålet om en effektiv, funge­rande konkurrens står det klart att koncenlralionsprocessen inom det svenska näringslivet måste följas med uppmärksamhet.

Som skäl för att konkurrenslagstiftningen inte bör omfatta företagssam­manslagningar åberopas i första hand hänsyn till vår internationella kon­kurrensförmåga. Jag instämmer i synpunkten alt sammanslagningar som är påkallade av sådana hänsyn inte bör motverkas utan myckel starka skäl. Samtidigt måste man hålla i minnet all en betydande del av vårt näringsliv f. n. inle är utsatt för internationell konkurrens.

Frågan blir därmed om man kan stanna vid den nuvarande ordningen. Jag erinrar på denna punkt om att MD har slagit fast (se 2.3.7) att del f. n. saknas lagliga förutsättningar alt med slöd av KBL ta upp förhandling med en förvärvare av aktier i ett konkurrerande förelag i syfte alt förmå denne att sälja dessa. Det kan antas att domstolen skulle komma till en liknande bedömning i fråga om andra former av företagsförvärv.

Vid bedömningen av frågan måste övervägas huruvida de ekonomiska skeenden det här gäller låter sig hanteras i termer av förbud. Man måste

 

Prop. 1981/82:165                                                   78

alltså pröva om det är realistiskt att tänka sig att en formell befogenhet för ett samhällsorgan att t. ex. förbjuda ett visst företagsförvärv går att över­föra i praktiskt handlande. En viktig faktor blir härvid all pröva vilka reeUa möjligheter som finns att i det konkreta fallet avgöra humvida ett visst företagsförvärv kan komma att medföra problem av den omfattning som utredningen har angett. Enligt utredningsförslaget krävs i detta hänseende att förvärvet vid en samlad bedömning kan anses medföra övervägande olägenheter av väsenfiig betydelse från allmän synpunkt. Här får också uppmärksammas att ett företagsförvärv innebär en ekonomisk transaktion mellan två parter. Det är befogat alt pröva också säljarens läge om det tilltänkta förvärvet förbjuds. Säljarens situation måste ju i allmänhet vara den att han har bedömt just den i förbudsärendet aktuella försäljningen som den mest fördelaktiga eller kanske enda möjliga. Frågan humvida säljaren har ett rimligt alternativ måste alltså från rättssäkerhetssynpunkt tiUmätas stor vikt.

1 bilden ingår att väga de nu berörda faktorerna mot andra omständighe­ter som är betydelsefulla vid bedömningen av frågan om ett system för kontroll av förvärvsprocessen bör införas. Dit hör den grad av ansvar samhället tar på sig för den kommande utvecklingen, vare sig man ingriper i ett visst fall eller ej samt frågan vilka resurser som kan komma att bindas hos samhället och förelagen vid ett system med prövning av företagsför­värv.

Mot denna bakgmnd vill jag till en början redovisa närmare vissa remiss­synpunkter.

NO bedömer för sin del att förbud mot företagsförvärv kan bli aktuellt endast i sällsynta fall. SIND uttalar alt endast ett mindre antal företagsför­värv skuUe komma att hänskjutas till regeringen för granskning. Liknande synpunkter framförs av andra remissinstanser. Vidare anför KK att utred­ningen inte har givit några konkreta exempel på fusioner som har haft skadliga verkningar och där regeringen har saknat handlingsmöjligheter. Bankinspektionen finner alt, om olägenheter bedöms uppstå genom det nuvarande systemet, dessa redan nu kan undanröjas eller motverkas ge­nom regeringens agerande.

När det gäller frågan om vilka rent praktiska möjligheter som finns att i det enskilda fallet avgöra huruvida ett visst företagsförvärv bör förbjudas på gmnd av förvärvets följder för skilda allmänna intressen får uppmärk­sammas följande. De allmänna intressen som enligt utredningsförslaget skall beaktas är till en början de gängse konkurrensrättsliga kriterierna prisbildningen, effektiviteten inom näringslivet och annans näringsutöv­ning. Vidare skaU beaktas ägarkoncentrationen inom näringslivet, syssel­sättningen, berörda arbetstagares och kommuners intressen saml konsu­menternas intressen. I sin motivering till bestämmelsen nämner utredning­en som exempel på ytterligare, beaktansvärda allmänna intressen som grund för förbud mot företagsförvärv försörjningsberedskapen och önsk-

 

Prop. 1981/82:165                                                   79

värdheten av en god miljö. Andra aUmänna intressen som kan behöva beaktas kan, anför utredningen, vara av bostadspolitisk eUer jordbmkspo-litisk art. Utredningen pekar på att det kan finnas ytterligare allmänna intressen att ta hänsyn till. Också ägarnas intressen skall beaktas vid prövningen.

Utredningen framhåller själv att prövningen kan innebära svåra avväg­ningar och all de allmänna intressen som berörs kan strida mot varandra. På flera ställen betonar utredningen betydelsen av att ha ett -långsiktigt perspektiv vid bedömningen. MD, som i princip ansluter sig till utredning­ens förslag, framhåller att det är fråga om ett högst sammansatt problem­komplex. KK anser att, såvitt man kan bedöma, det torde vara en nästan omöjlig uppgift att avgöra om fömtsättningarna för ett ingripande förelig­ger med beaktande av alla de kriterier som anges. SIND ställer sig tvek­samt till möjligheterna alt göra samhällsekonomiska utvärderingar av en­skilda förelagssammanslagningar. För detta krävs bl. a. att långsiktiga, stmktureUa konsekvenser för såväl region som bransch skall kunna över­blickas och fömtses både för det fall förvärvet kommer till stånd och inle kommer till stånd. Sveriges advokatsamfund anser det otillfredsställande med så vida kriterier. Aktiespararna finner det på sätt och vis förståeligt att utredningen inte har dokumenterat de nackdelar som den själv påstår att förslaget skall skydda mot. Det måste nämligen vara utomordenfiigt svårt att konstalera eventuella nackdelar i efterhand. Enligt Aktiesparar­nas bedömning måste det dock vara ännu svårare att i förväg i samband med prövningar söka avgöra humvida ett förelagsförvärv eller liknande är olämpligt från allmän synpunkt.

Vid remissbehandUngen har vidare av åtskilliga instanser ifrågasatts hur det av utredningen föreslagna kontrollsystemet ter sig från rättssäkerhets­synpunkt och med avseende på ekonomiska effekter för näringslivet och därigenom samhället.

KK anser att det föreligger stor risk för godtyckliga bedömningar vid prövningen. Enligt KK synes det också finnas stor risk för all samhället på något längre sikt kan tvingas vidta mycket kostsamma åtgärder för all fortsätta verksamheten vid företag som har förbjudits att förvärvas av annat företag. Ett förbud kan också medföra att en utveckling mot en rationellare branschstmklur förhindras. NO uttalar att en ökad kontroU av företagsförvärv och de möjligheter till ålägganden och villkor för förelag som förslaget åsyftar, i vårt ekonomiska system inte bör tillämpas på ett sådant sätt att företagens ansvar upplevs som alltför betungande eller övervältras på samhälleliga organ. Länsstyrelsen i Stockholms län fram­håller att de näringspolitiska effekterna av en förvärvslagstiftning av nu aktuell typ enligt länsstyrelsens uppfattning är mycket svåra att bedöma. Därför måste en sådan lagstiftning uppfylla högl ställda krav på klarhet och därmed fömtsebarhet i rättstillämpningen.

Bankinspektionen anser att bestämmelsernas innehåll ger anledning till

 

Prop. 1981/82:165                                                   80

allvarliga betänkligheter. För företag som överväggr ett samgående måste existensen av bestämmelserna innebära ett betydande mått av rättsosäker­het. Det kan befaras att reglerna kommer att verka hämmande på företa­gens planering och näringslivet överhuvudtaget. Prövningen torde dessut­om försvåra eller hindra att beslut kan fattas tillräckligt snabbt, något som ofta kan vara nödvändigt med hänsyn till de berörda företagens situation eller vara en fömtsättning för samgåendet. SIND framhåller att det över­gripande förbudskriteriet att olägenheterna skall vara av väsenfiig betydel­se från aUmän synpunkt måste medföra skönsmässiga och i viss mån godtyckliga bedömningar. En lagstiftning på området inrymmer därför risk för att en från samhällssynpunkt önskvärd stmkturomvandling hindras eller begränsas. Vidare måste det enligt SIND:s mgning bU svårt att i den totala bedömningen tillräckligt beakta ägarnas intressen från rättssäker­hetssynpunkt.

SI m.fl. pekar på nödvändigheten av omfattande strukturrationalisering­ar och konstaterar samtidigt att det under de senaste åren har blivit allt svårare att genomföra samgåenden. T. o. m. i krislägen har fusjgner blivit utdragna, kostsamma processer av ett slag som man tidigare endast har haft en begränsad erfarenhet av inom näringslivet. En fusionskontroll som ytterligare komplikation skulle få övervägande negativa effekter. Händels-kamrarna anser att regler om fusionskontroll bl. a. skulle medföra problem genom den ovisshet som skulle skapas hos berörda företag, De problem i olika avseenden som skulle uppstå om tiUstånd inte lämnas understryks kraftigt. Aktiespararna framhåller aspekterna onödig byråkratisering och rättsosäkerhet. Föreningen anser alt prövningen inte kan betraktas som annat än godtycklig och att rättssäkerheten för aktieägarna därigenom är i fara.

3.3.3.2 Det principiella ställningstagandet

Jag kan i flera avseenden förstå remissinstansernas invändningar. Samti­digt vill jag framhålla att de nuvarande möjligheterna att gripa |n mot företagsförvärv som allvarligt skadar konkurrensen på en betydelsefuU marknad enligt min uppfattning är klart otillräckliga och att det därför finns behov av regler mot sådana förvärv. Jag är medveten om att införandet av en möjlighet tiU sådana ingripanden skulle kunna för de berörda företagen och andra medföra konsekvenser som i sig ter sig långtgående med hänsyn till bl. a. behovet av stabilitet i näringsutövningen. Ingripanden mot full­bordade företagsförvärv kan t. ex. mbba fömtsättningarna för de disposi­tioner som förvärvaren har vidtagit med stöd av sin rådighet över det förvärvade. Enligt min mening kan det dock inte övertygande hävdas alt hänsynen till omsättningens säkerhet principiellt måste i varje avseende utesluta samhällsåtgärder för att hindra ett företags tUlväxt genom före­tagsförvärv, när företaget närmar sig en ensamställning på marknaden. En sådan tillväxt kan i vissa fall innebära ett förfaringssätt som — med hänsyn

 

Prop. 1981/82:165                                                   81

till att gmndförutsättningen för det marknadsekonomiska systemet slås undan på den aktuella marknaden och till övriga omständigheter - inte ter sig försvarbart.

Ett regelsystem för att i mycket vikliga fall ingripa mot företagsförvärv måste enligt min uppfattning bygga på det principiella stäUningstagandet att förelagsförvärv i riktning mot en reell ensamställning för förvärvaren åtminstone i vissa fall utgör ett missbmk av den frihet som lämnas företa­gen i ett marknadsekonomiskt system. Införs ett regelsystem för att för­hindra företagsförvärv av ett sådant slag är det mot denna bakgrund naturligt för presumtiva förvärvare att inrätta sig efler systemels före­komst. De bör således undvika att fullborda företagsförvärv, som skulle kunna angripas med ett sådant system, innan frågan om förvärvets godtag­barhet hunnit prövas av de ansvariga samhällsorganen. Regelsystemet blir därmed en av betingelserna,för näringsverksamhet och sluter naturligt an till den gmndfömtsättning som näringslivet är baserat på, nämligen beho­vet av att UpprätthåUa en effektiv, fungerande konkurrens. Jag vill här erinra om också det förhållandel att en stark företagskoncentration inom ett led i produktionen och distributionen allvarligt kan skada konkurrens-fömtsättningarna för företagen inom ett annat led, tidigare eller efterföl­jande.

Det är givet att ett sådant system måste kringgärdas av alldeles speciella säkerhetsfaktorer för att i tillräcklig mån skydda rättssäkerheten saml omsättningens säkerhet. Bl. a. krävs särskilda regler för att garantera en så skyndsam handläggning som möjligt samt lidsfrister efter vars utgång ingripanden mot själva företagsförvärvet i allmänhet icke fick ske. Ett system av detta slag måste i sin helhet och till sina detaljer utformas med en omsorgsfuU avvägning meUan de mot varandra stående intressen som lagstiftningsärendet speglar.

Med hänsyn tiU konkurrensens centrala uppgift i det marknadsekono­miska systemet och dess gmndläggande betydelse för att driva fram effek­tivitet, rimlig prisnivå och en resursfördelning som kommer konsumen­terna tiU godo anser jag att det mot denna bakgmnd är av stor vikt att pröva om det går att finna en välavvägd form för ingripanden mot sådana företagsförvärv som kan bedömas medföra en från allmän synpunkt myc­ket olämplig koncentration.

Enligt min uppfattning synes remisskritiken i fråga om den tekniska lösningen väsentligen föranledas av följande faktorer. Utredningen har föreslagit ett mycket vidsträckt och formellt mycket omfattande kontroll­system. Vidare har utredningen valt att inom ramen för en konkurrenslag­stiftning söka lösa också andra problem som kan vara förenade med en koncentrationsprocess genom företagsförvärv.

Det finns enligt min mening saklig gmnd för den kritik som går ut på att man därmed - i ett försök att få bort vad som är ofullkomligheter i det marknadsekonomiska systemet - har lämnat den egentliga konkurrenspo­litikens område. 6   Riksdagen 1980/81. 1 saml Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                   82

Visserligen är det myckel angeläget att åtgärder vidtas som uppväger dessa ofullkomligheter men detta bör enligt min uppfattning ske med andra ekonomisk-politiska medel och på beprövade vägar, exempelvis inom industri- och sysselsättningspolitikens ram. Av utredningsförslagets lag­modell framgår att en olägenhet av en viss omfattning för ett allmänt intresse skulle kunna vara gmnd för ett förbud mot ett förelagsförvärv. Varje form av sådant samhällsintresse skulle alltså vara relevant. Som jag nyss berörde anför utredningen som exempel bl. a. ägarkoncentrationen, sysselsättningen, arbetslagar- och kommunalintressen, försörjningsbe­redskapen och miljöintressen. När det gäller förbud mot konkurrensbe­gränsande förfaranden med skadlig verkan har utredningsförslaget en heh annan utformning. Här måste de relevanta ekonomiska aspekterna - dvs. negativ inverkan på prisbUdningen, effektiviteten eller annans nä­ringsutövning - föreligga som gmnd för ett förbud, låt vara att positiva effekter för ett annat allmänt intresse i ett enskilt faU skall kunna motivera att denna negativa inverkan inte bedöms som otillbörlig från allmän syn­punkt liksom att dessa effekter får vägas mot eventuella negativa verkning­ar för andra sådana intressen.

Vid övervägande av utredningsförslaget och remissynpunkterna har jag kommit fram till att det bör vara möjligt att genom tekniska och andra förändringar i förslaget tillgodose dess gmndtanke, som jag anser vara riktig till sin konkurrenspolitiska inriktning, och samtidigt beakta många av remissinvändningarna. Systemet kan enligt min uppfattning utformas så att tillbörlig hänsyn tas tiU de motstående faktorer som jag berörde inlednings­vis. Därmed skulle man alltså ge tUlräckligt utrymme för de konkurrens­vårdande myndigheterna att i angelägna fall gripa in mot olämpliga före­tagsförvärv. En lucka i den nuvarande lagstiftningen skulle därigenom fyllas. Jag kommer därför att föreslå att möjlighet öppnas tiU samhäUsingri-pande mot vissa förelagsförvärv. En avgränsning bör dock ske för all säkerställa att endast de verkligt angelägna fallen möts av sådana åtgärder. Eljest löper man betydande risker för sådana från samhällssynpunkt nega­tiva effekter som många av remissinstanserna har pekat på, däribland en omfattande byråkrati och centralstyrning.

Redan nu vill jag nämna att förslaget riktas in på att förhandling i MD och, ytterst, förbud skall kunna tillgripas mot företagsförvärv som ger förvärvaren en dominerande stäUning eller förstärker en sådan ställning, om skadlig verkan uppkommer. En ytterligare fömtsättning för förbud bör då vara att saken är av särskild vikt från allmän synpunkt. Ett förbudsbe­slut av MD skall underställas regeringens prövning och bhr gällande om regeringen fastställer det.

Utredningens förslag om att införa en bestämmelse som ger samhällel befogenhet att upplösa företag har mötts av en remisskritik som är tungt vägande. Jag finner mig inte kunna förorda att bestämmelsen införs.

Reglerna rörande kontroll av förelagsförvärv bör bygga på de materiella

 

Prop. 1981/82:165                                                   83

kriteriema för ingripande på missbruksområdet. Jag tar därför först upp frågan om utformningen av missbmksbestämmdsen.

3.3.4 Den tekniska utformningen i stort av ett sammanfört system mot missbruk

3.3.4.1          Uppläggningen

Tidigare (3.3.2.1) har jag allmänt angett hur missbmksbestämmdsen bör byggas upp. Materiellt bör den gmndas på begreppet skadlig verkan.

Också de regler som jag kommer att föreslå beträffande vissa företags­förvärv utgår från detta begrepp men anvisar särskilt konstmerade ingri­pandeformer för att förhindra den skadliga verkan. Principiellt är departe­mentsförslaget alltså så uppbyggt att det utgör ett sammanfört system vars utgångspunkt är att man i det enskilda fallet konstaterar att skadlig verkan föreligger. De särskilda företagsförvärvsreglerna utgör därför i princip endast en påbyggnad i förhåUande till missbmksbestämmdsen.

3.3.4.2       Utformningen av missbmksbestämmdsen och ingripandereglema
Utredningen förordar att missbruksbestämmelsen, intagen i 2 kap. 1 § i

utredningens lagförslag, i sina detaljer skall utformas på följande sätt.

Föranleder näringsidkare skadlig verkan inom landet av konkurrensbe­gränsning, kan marknadsdomstolen för att förhindra sådan verkan

1.   förbjuda näringsidkaren att tillämpa visst avtal eller avtalsvillkor eller
annat konkurrensbegränsande förfarande,

2.   ålägga näringsidkaren att tillhandahålla annan näringsidkare viss
vara, tjänst eUer annan nyttighet på vUlkor som motsvarar vad han erbju­
der andra näringsidkare.

Domstolen kan även överlämna ärendet till regeringen enligt 2 eUer 3 §.

Konkurrensbegränsning har skadlig verkan då den, på ett sätt som är olämpligt från allmän synpunkt,

1.    påverkar prisbildningen,

2.    hämmar effektiviteten inom näringslivet eller

3.    försvårar eUer hindrar annans näringsutövning.

Vid bedömningen skaU särskild hänsyn tagas till konsumentemas intres­sen. I fråga om prövning av företagsförvärv gäller 3 kap.

Hänvisningarna i första stycket sista meningen avser de av utredningen föreslagna bestämmelserna om prisingrepp (2 §) respektive upplösning av företag (stmkluringrepp, 3 §).

AUmänt uttalar konkurrensutredningen följande (s. 245) om missbmks­bestämmdsen: Utredningen har inte funnit fog för att - bortsett från diskrimineringsfallet - föreslå en genereU möjlighet att med stöd av gene­ralklausulen utfärda ålägganden om att uppfylla viss handlingsplikt. För en sådan bedömning talar att ett åläggande att tillämpa visst förfarande innebär att den det riktas mot blir skyldig att göra detta och därför inte kan

 

Prop. 1981/82:165                                                   84

ersätta förfarandet med ett annat. För att den ålagda handlingen är den från samhällets synpunkt mest riktiga svarar därmed den instans som har utfårdat åläggandet. Detta ansvarslagande för vad som är det rätta hand­lingssättet i viss situation synes vara mer långtgående och betungande än -vad som är påkallat för lagstiftningens syfte. - Ett förbud åter får till innebörd att vederbörande måste upphöra med den handUng som har gjorts otillåten. Därmed står dock öppet för honom att överväga andra handlings­möjligheter än den förbjudna.

Utredningen anser att utgångspunkten för lagstiftningen på detta område bör vara att den enskilde näringsidkaren själv har att inrätta sig så att han inte förfar i strid med lagen. Det ansvar samhället främst har anledning att ta på sig är väsenfiigen att stoppa sådana överträdelser som för med sig samhällsskadliga verkningar. Enklast sker detta genom ett förbud mot själva den konkurrensbegränsande åtgärden, .när ett sådant förbud är möjligt. Någon skyldighet för MD att - såsom blir fallet vid åläggande av handlingsplikt - anvisa ett godtagbart ersättningsfört"arande bör därför inte föreskrivas, bortsett från det särskilda fall som rör säljåläggande.

Vidare uttalar utredningen följande: Ett förbud bör alltså till en början kunna riktas mot att viss näringsidkare tillämpar ett avtal eUer avtalsvillkor som utgör en konkurrensbegränsning varav följer skadlig verkan. Men också tillämpandet av andra förfaranden som har sådan följd bör kunna förbjudas. Hit hör såväl konkurrensbegränsande samverkan meUan flera näringsidkare som repressiva åtgärder som en eller flera näringsidkare riktar mot andra. Även mot andra skadliga konkurrensbegränsningar kom­mer vitesförbud i fråga. Är förutsättningarna enligt 2 kap. 1 § uppfyllda i övrigt kan förbud komma att gälla exempelvis att köpare tillämpar en bojkottöverenskommelse eller att säljaren tillämpar en cirkaprisöverens-kommelse eller på annat sätt samarbetar om pris. Vidare kan förbud avse bl. a. exklusivavtal, konkurrensklausuler, etableringskontroll och samver­kan med säljorganisation som medel.

Enligt utredningens bedömning bör den tekniska utformningen av för­bud i allmänhet inte bereda svårigheter. Delsamma gäller den möjlighet alt meddela säljåläggande som finns redan nu, i gällande KBL. I utredningens specialmotivering behandlas detta ytterligare. Det framhålls särskilt alt förbud kan riktas endast mot vad som utgör en konkurrensbegränsande åtgärd. Uppstår skadlig verkan på så sätt att ett marknadsdominerande företag i sin skyddade ställning blir ineffektivt e.d. utgör förbudsmetoden inte den rätta formen för ingripande mot denna verkan. Avsikten är alltså inte att förbud skall användas vid sådana skadliga följder av ett företags handlande eller brist på handlande. Givetvis kan dock förbud komma i fråga vid externa följder, dvs. när företagels förfarande medför verkan för andra.

Förslaget innebär dock, fortsätter utredningen, att bl. a. vid ineffektivi­tet m. m. andra ingripanden kan ske. Därmed avser utredningen, fömtom annat, de föreslagna föreskrifterna om pris- och stmkluringrepp.

 

Prop. 1981/82:165                                                   85

Om utformningen av missbruksbestämmelsen uttalar utredningen i öv­rigt bl. a. följande: Utredningen har, som framgått av det tidigare anförda, inte funnit fog för att föreslå ändring i fråga om de principer som bör ligga till gmnd för ingripanden på missbruksområdet samt de faktorer som får beaktas vid prövningen. Med hänsyn till detta och tUl värdet av att knyta an till hittillsvarande rättstillämpning har utredningen sökt att i den nya bestämmelsen i största möjliga mån använda de termer och begrepp som finns i nuvarande KBL. - På sätt som skadlighetsbegreppet är uppbyggt skall förhindras sådant som är till nackdel från konkurrenspolitisk syn­punkt. Lagförslaget har därför, i vad avser det område som den nuvarande lagen omfattar, inte den innebörden att ingripande skall få ske mot viss konkurrensbegränsning endast därför att den innebär exempelvis att ar­betskraft friställs i en omfattning som är till väsenfiig olägenhet från allmän synpunkt. Ett ingripande skaU alltjämt bygga på vad effektkriterierna innehåller om prisbildning, effektivitet och annans näringsutövning. Där­emot kan givetvis, liksom i dag, vid prövningen av vad som skaU anses vara skadligt dämtöver beaktas de positiva och negativa följder en konkur­rensbegränsning kan ha för andra allmänna intressen än de rent konkur­renspolitiska. Sådana samhällsintressen kan gälla sysselsättning, anställ­das intressen, konsumenternas valfrihet och servicebehov, kostnader för samhället vid flyttning av företag och arbetskraft - bl. a. med hänsyn till gjorda investeringar, branschprogram som fömtsätter en mer planmässig stmkturdl utveckhng, lokaliseringsfrågor, handelsbalansen, landets för­sörjning vid kriser, bibehållandet av Sveriges internationella konkurrens­förmåga m. m. Av det anförda framgår att det vid bedömningen måste ske en avvägning meUan vad som kan anses från allmän synpunkt tala för och mot viss konkurrensbegränsande åtgärd.

1 fortsättningen framhåUer utredningen bl. a. följande: Liksom den nuva­rande generalklausulen i 5 § KBL ger den här föreslagna klausulen utrym­me för fortsatt rättsbildning och utfyllnad inom den givna yttre ramen. Eftersom förhållandena på det område där regeln skall tillämpas är förän­derliga kan och bör inte ställas upp ett detaljerat schema över vilka konkre­ta företeelser ingripanden kan riktas mot. På sätt som gäller redan nu bör ål de rättstillämpande organen lämnas att bedöma när ingripande skall ske. Allmänt kan dock sägas att förfaranden som ligger nära del enligt förslaget utvidgade förbudsområdet kan av samma skäl som har grundat förbudet vara att bedöma som skadliga. Vidare är det en viktig uppgift att med stöd av generalklausulen hindra beteenden som kringgår de straffbelagda förbu­den. - Av den föreslagna bestämmelsen framgår att uttrycket otillbörligt i 5 § andra stycket KBL har ersatts med termen olämpligt. Härmed avses dock ingen ändring i sak.

Vissa av remissinstanserna har redovisat detaljsynpunkler på den före­slagna missbmksbestämmelsen. Flera reagerar mot att utredningen an­vänder utryckssättet olämpligt från allmän "synpunkt. De pekar på att i

 

Prop. 1981/82:165                                                   86

nuvarande lag i stället används begreppet otillbörligt, som anses ha en bättre valör. Exempelvis MD uttalar att det sistnämnda uttrycket är avse­värt starkare. Begreppet olämpligt ger enligt domstolen intryck av en utvidgning av möjligheterna till ingripande.

Flera remissinstanser tar upp frågan om formerna för ingripande. NO uttalar bl. a. följande: Den huvudsakliga formen för MD:s ingripande skall enligt utredningen vara förbud. Åläggande skall inle få användas annat än i de fall där åläggande kan utfärdas redan enligt gällande lag, dvs. i fall av leveransvägran eller hknande diskriminering. Eftersom MD i nuläget har praktiskt taget obegränsade möjligheter att inom ramen för en förhand­lingslösning välja former för undanröjande av skadlig verkan, finns del anledning att fråga sig om utredningens förslag ger ett tillräckligt utrymme för MD att på ett effektivt sätt ingripa mot alla typer av konkurrensbegrän­sande förfaranden. Vid vissa tillfällen kan det framstå som nödvändigt för att undanröja skadlig verkan att ett företag korrigerar viss tidigare vidtagen åtgärd vars verkningar alltjämt fortlever. Det kan exempelvis vara fråga om att återkalla uppmaning tiU bojkott eUer liknande aktioner. - MD:s rätt att meddela förbud för näringsidkare att-tillämpa visst konkurrensbegrän­sande förfarande omfattar enligt utredningen även möjlighet att förbjuda underlåtenhet som medför skadlig verkan. Även med en sådan tolkning av innebörden av ett förbud torde man inte kunna ingripa mot varje form av konkurrensbegränsning med skadlig verkan. Det finns risk för att den ovanliga konstmktionen att förbjuda underiålenhet inte är tillfyllest. Det kan nämligen visa sig svårt att formulera invändningsfria förbudsleman. Mot bakgmnd av bl. a. detta menar NO att MD:s möjligheter att utfärda ålägganden måste vidgas, så att sådana kan utfärdas även när det inte är fråga om leveransvägrans- och diskrimineringssitualioner.

Advokatsamfundet anser att man måste beakta att de avtal, avtalsvillkor, eller andra konkurrensbegränsande förfaranden som det är fråga om ofta utgör en del i ett komplicerat affärsförhållande mellan parterna. Detta försvårar möjligheten att - om hänsyn tas till samtliga övriga avtalsförhål­landen och relationer parterna emellan - rätt bedöma verkan av ett förbud . riktat mot ett avtal, avtalsvUlkor eUer förfaranden. Den nuvarande för­handlingsordningen har gjort det möjligt för MD och parterna att, efter det att MD uttalat sin mening humvida ett visst förhållande inneburit en skadlig konkurrensbegränsning, gemensamt söka finna en ändring i avtalet så att den skadliga verkan undanröjts. Genom det sätt på vilket utredning­en föreslår att MD nu skall kunna utfärda förbud kommer partema inte att ha deiina möjlighet att justera avtalet och samtidigt vara säkra på att det justerade avtalet inte strider mot av MD utfärdat förbud. Det kommer därför att vara av avgörande betydelse för parternas fortsatta agerande hur förbudet utformas.

SI m.fi. anför bl. a. att ett system där missbmksregler blir omedelbart sanktionerade genom förbud och ålägganden enligt deras mening är alltför

 

Prop. 1981/82:165                                                   87

tmbbigt, inle minst därför att konsekvenserna av detta är oberäkneliga då förhållandena ändrats med tiden efter ett beslut.

För egen del viU jag framhålla följande.

Jag har tidigare (3.3.2.1) uttalat att jag anser att begreppet skadlig verkan är väl ägnat att ligga liU grund för en missbmksbestämmdse i den nya konkurrenslagen. Jag ansluter mig mot bakgmnd av vad jag då anförde tiU utredningens beskrivning av hur skilda faktorer får avvägas mot varandra vid bedömningen av skadlighetsfrågan. Liksom utredningen finner jag del lämpligt att man — för att bevara kontinuiteten i rättstillämpningen - i största möjliga mån bygger på termer och begrepp i den nuvarande lagen. De förändringar som utredningen ändock har gjort kan jag i stort ansluta mig till. Av skäl som MD har fört fram anser jag emellertid att begreppet otillbörligt inte bör ersättas med utlryckssältet olämpligt. Någon ändring av den innebörd uttrycket otillbörligt har fått i praxis är inle avsedd.

I fråga om de tekniska formerna för ingripande vill jag erinra om alt jag tidigare (3.3.2.1) har förordat all MD skall använda ett förhandlingsinslm-ment mot skadlig verkan, när inte omständigheterna talar mot detta. I övrigt förordar jag som nämnts utredningens förslag att MD skall kunna förbjuda ett företag att tillämpa visst avlal, avtalsvillkor eller annat kon­kurrensbegränsande förfarande. Jag anser att svårigheter av del slag, som advokatsamfundet och SI m. fl. pekar på, går att övervinna i den praktiska hanteringen.

MD behandlar en fråga som rör förbudets tekniska avfattning. Domsto­len pekar på att utredningen i specialmotiveringen uttalar alt vid avfattan­det av ett förbud klart skall anges vad som är förbjudet. På denna punkt anför domstolen bl. a. följande: Delta resonemang, som uppenbarligen är dikterat av en strävan att åstadkomma rättssäkerhet, finner MD i och för sig vara lovvärt. Det bör emellertid påpekas att enligt avtalsvillkorslagen, som uppvisar likheter med det föreslagna aktuella stadgandet däri alt enligt båda lagarna fråga kan vara om förbud mot avtalsvillkor, kan MD förbjuda näringsidkare att använda visst villkor eller väsentligen samma villkor. Enligt marknadsföringslagen kan domstolen på jämförligt sätt låta förbudet avse viss handling "eller annan liknande handling". Skälet till ifrågavaran­de regleringar i avlalsviUkorslagen och marknadsföringslagen är givelvis att ett förbud som träffar endast visst preciserat villkor eller handlande ofta lätt skulle kunna bli verkningslöst genom att den förbudet avser företar en i sak betydelselös modifiering av ett viUkor eller ett handlande. Del synes böra övervägas om det inte också i den konkurrensrättsliga regleringen borde ges möjlighet att vid meddelande av ett förbud något vidga förbuds­området utöver just det villkor eller handlande, varom fråga är, på sätt är fallet enligt avtalsvillkorslagen och marknadsföringslagen; skälet, härför torde göra sig lika starkt gällande vid den aktuella lagstiftningen som vid de nämnda båda lagarna.

Jag finner MD:s nu redovisade överväganden till en viss del välmolive-

 

Prop. 1981/82:165                                                   88

rade. Enligt min uppfattning bör regeln formuleras så, att MD kan förbjuda en näringsidkare att tillämpa ett visst avtal, avtalsvillkor eller annat kon­kurrensbegränsande förfarande eller att tillämpa väsenfiigen samma förfa­rande som det sålunda förbjudna. Dock vill jag understryka att sistnämnda möjlighet bör användas med påtaglig försiktighet, eftersom förhållandena på det konkurrensrättsliga området är mycket speciella. I princip får tve­kan inte råda om vad som i det stora hela ryms i ett förbud som utvidgats UU att gäUa ett väsentligen identiskt förfarande. Ofta torde det vara lämp­ligt att det aUernativa förfarande som förbudet omfattar preciseras mer konkret. Samtidigt får man vara medveten om de svårigheter som kan möta på denna punkt. Å andra sidan finns det med förbud mot mer opreciserade alternativa förfaranden en betydande sannolikhet för att en. allmän domstol kommer att vara obenägen att döma ut ett förelagt vhe eller i vart fall kommer att vara benägen att jämka del. Detta kan komma att förringa det konkurrensrättsliga systemets funktionsduglighet. Efter­som mitt förslag omfattar också en möjlighet till interimistiska förbud finns det utrymme att snabbt gripa in i de fall då det slutligt meddelade förbudet inte täcker alternativa förfaranden. Detta torde leda till alt MD i allmänhet kan underlåta att låta ett förbud omfatta andra alternativa förfaranden än sådana som låter sig preciseras med tiUräcklig tydlighet.

Utredningen föreslår vidare (s. 393) att den nuvarande åläggandeformen vid säljvägran m. m. i 21 § KBL skall bibehållas med vissa omformulering­ar. När skadlig verkan har konstaterats skall enhgt förslaget MD kunna ålägga en näringsidkare att tillhandahålla en annan näringsidkare viss vara, tjänst eUer annan nyttighet på villkor som motsvarar vad han erbjuder andra näringsidkare. Utredningen anför vidare att någon ändring i förhål­lande till vad som har uttalats i förarbetena tUl 21 § KBL (prop. 1966: 13 s. 22 ff., 3LU 4, rskr 79) inte ligger till gmnd för förslaget, med ett undantag. Detta är att bestämmelsen läcker mer än 21 § KBL, som är begränsad tiU alt gälla försäljning av förnödenhet.

Vid tillkomsten av 21 § KBL uttalade departementschefen bl. a. föl­jande.

En vitesbestämmelse kan inle begränsas till att gälla endast ren leverans­vägran. Med leveransvägran bör jämstäUas sådana faU då leverantör vis­serligen erbjuder leverans men endast på villkor som klart missgynnar kontrahenten i förhåUande till andra köpare. Villkoren bör motsvara vad leverantören erbjuder andra jämförbara köpare. Jämförelsen bör härvid i första hand avse såväl säljares som köpares prestation i likartade fall.

Syftet med ett vitesföreläggande bör vara att söka upprätta affärsförbin­delser på normala villkor mellan parterna snarast möjligt och föreläggande­na bör utformas från denna utgångspunkt. Det torde inte vara lämpligt att uppställa några närmare regler angående föreläggandenas utformning. För­hållandena i det enskilda fallet måste vara avgörande. Näringsfrihetsrådet bör under förhandlingsskedet inhämta erforderliga uppgifter för att kunna

 

Prop. 1981/82:165                                                   89

bedöma de försäljningsvUlkor som i det aktuella fallet kan anses motsvara vad leverantören erbjuder andra företagare. Uppenbart är att vitesföreläg-gandet - vare sig det görs mer eller mindre detaljerat - måste ges ett så preciserat innehåll att oklarhet inte uppstår om föreläggandels innebörd. Det bör beaktas att förhållandena inom näringslivet kan undergå snabba förändringar. Av detta skäl och med hänsyn till syftet att snarast etablera en normal affärskontakt bör föreläggandet alltid gälla en begränsad tid. När den företagare som skall åläggas leverans är en juridisk person får det anses naturligt att föreläggandet riktas direkt mot den juridiska personen.

Såsom--- framhållits torde del i vissa lägen vara nödvändigt att sätta

vitesbeloppet högt.

Jag ansluter mig till utredningens förslag. De synpunkter departements­chefen anförde år 1966 synes alltjämt kunna vara tUl vägledning vid rätts­tillämpningen.

Vidare vill jag peka på att införandet av den förbudsteknik som jag förordar också vidgar de möjligheter som förefinns enligt lagstiftningen från år 1966. Sålunda blir det exempelvis i fall av säljvägran möjligt för MD att välja mellan förbuds- och åläggandetekniken.

Bortsett från fall av diskriminering avvisar utredningen tanken på att införa en möjlighet för MD att ålägga ett företag att uppfylla viss handlings-phkl. Vad utredningen uttalar om möjligheten att förbjuda en underlåten­het som i sig kan bedömas som en konkurrensbegränsning synes mig dock i sak stå åläggandeformen nära. Samtidigt lämnar utredningens konstruk­tion på denna punkt utrymme för olika frågetecken. Rent praktiskt kan det visa sig svårt att i ett konkret fall använda konstmktionen. Denna kan också föra med sig osäkerhet om förbudets omfattning.

Jag är visserligen övertygad om att MD i de flesta fall på ett naturligt sätt bör kunna använda förbudstekniken. Detta gäller även fall då förbudet i sak kan sägas innebära ett visst åläggande. Som ett teoretiskt exempel kan tas förbud att bedriva visst kartellsamarbete utan att vidta någon viss åtgärd, såsom att upplysa köpare om karlellsamarbetet. Man rör sig här med en form av förbud som bmkar kallas villkorade. I sådana anges under vUka fömtsättningar förbuden inte gäller. I vissa situationer är dock för­budsmetoden inte lämplig för att förhindra skadlig verkan av en konkur­rensbegränsning. Så är exempelvis fallet när förbudet inte kan eller bör knytas an tiU ett visst konkurrensbegränsande förfarande ulan avser att framtvinga ett handlingssätt som kan förhindra skadlig verkan av ett annat sådant förfarande. Ett exempel som NO anför är skyldighet att skriftligen återkalla tidigare uppmaning till bojkotlaktion. Här synes den rena hand­lingsplikt det rör sig om inte få uttryckas som ett förbud att underlåta att verkställa sådan återkallelse. I främst fall av denna eller liknande art bör det finnas möjlighet för MD att direkt ålägga företagel alt vidta den åtgärd som prövas erforderlig. Det anförda utesluter givetvis inte att villkorade förbud kommer till användning.

 

Prop. 1981/82:165                                                   90

Jag förordar alltså att tekniken med åläggande får användas också utan­för det område som gäller säljvägran o.d. Samtidigt menar jag alt de synpunkter som har varit avgörande för utredningens förslag är värda det största beaktande vid domstolens val mellan förbud och åläggande i det enskUda fallet. Jag anser att valet måste träffas med utgångspunkt i att företagens handlingsfrihet inte skaU inskränkas mer än som är nödvändigt för att tillgodose de intressen som lagen vill skydda. En nackdel med åläggandetekniken kan, som utredningen har redovisat, vara att företagens handlingsfrihet försvinner. En annan är att samhället måste ta ansvaret för att det påbjudna handlingssättet är det från allmän synpunkt mest riktiga. Därför menar jag att MD i allmänhet i första hand bör pröva om förbud­stekniken är lämplig. Så torde ofta vara fallet. I andra fall kan ett åläggande vara nödvändigt eller mer ändamålsenligt än ett förbud. Det kan också visa sig lämpligt att ange det påbjudna i form av ett förbud kompletterat med ett åläggande. Om en sådan kombination är tiUräcklig från allmän synpunkt och företaget genom detta får större handlingsfrihet bör den vägen givetvis väljas.

Givetvis bör en befogenhet att meddela åläggande av en handlingsplikl så långt möjligt preciseras och begränsas. Ett problem därvidlag är dock att de situationer som ålägganderegeln måste läcka in torde kunna vara av de mest skiftande slag. Delta hänger samman med att själva begreppet konkurrensbegränsning är så vidsträckt. De företagsbeleenden m. m. som det därvid är fråga om kan variera utan givna gränser.

Jag menar dock att det finns en naturlig ram för vad ålägganden bör få gå ut på. Ramen utgörs av åläggandets samband med förbudstekniken och karaktär av komplement till denna. Förbudslekniken är ju inriktad mot ett visst konkurrensbegränsande förfarande, exempelvis en uppmaning till bojkott, som skaU bringas att upphöra. Så kan ske genom alt vederbörande förbjuds vid vite att upprepa åtgärden. Här kan åläggandetekniken komma in på ett naturligt sätt i den formen att vederbörande därtill förpliktas att skriftligen återkalla uppmaningen. Åläggandet blir därmed en teknik för att tiUrättalägga den situation som har uppstått genom det konkurrensbegrän­sande förfarandet. Ett annan exempel, som inte har berörts, är mndskri-velser från en branschförening i syfte alt få medlemmarna att inle under­skrida en viss prisnivå. I dessa faU kan ett åläggande att skriftligen upplysa om att prissättningen är fri vara påkallat, eventuellt i förening med ett förbud mot fortsatta mndskrivdser av en sådan art.

Syftet med ett åläggandeinstitut på konkurrensområdet bör alltså i prin­cip vara att ändra på ett av näringsidkare tillämpat konkurrensbegränsande handlingsmönster för att motverka negativa effekter av den art som skad­lighetsbegreppet omfattar. Åtgärden bör kallas rättelseåläggande.

1 det remitterade förslaget har jag mot denna bakgmnd gjort vissa begränsningar i fråga om vad åläggande får inriktas på. Detta behandlas i specialmotiveringen.

 

Prop. 1981/82:165                                                   91

Jag har tidigare redovisat av utredningen lämnade exempel på förfaran­den som man kan ingripa mot enligt missbruksprincipen, när de är förena­de med skadlig verkan. Givetvis finns det andra exempel. En ram för vad som får beaktas utgörs av det rättsliga begreppet konkurrensbegränsning. Det måste bli de rättstillämpande organens uppgift att, liksom f.n., med utgångspunkt i lagens syften, skyddsintressen och funktionssätt faststäUa vilka företeelser som är att hänföra tUl delta begrepp. Genom den intres­seavvägning som måste ske vid bedömningen av vad som är otillbörligt från allmän synpunkt skall säkerställas att förbud eller åläggande ej riktas mot förfaranden som är betydelselösa från konkurrenssynpunkt eller som av annan grund inte bör hindras sett ur konkurrenslagens synvinkel. Be­dömningarna i dessa avseenden kan ibland komma att ställa de rättstilläm­pande organen inför en grannlaga uppgift.

Som jag redan har nämnt delar jag utredningens uppfattning att man varken kan eller bör ställa upp ett detaljerat schema över vilka konkreta företeelser ingripanden kan riktas mot. Utredningen har likväl dragit vissa slutsatser om marknadssituationer m. m. som bör ägnas särskild uppmärk­samhet. Dessa slutsatser har jag berört tidigare (3.3.2.2).

Med det anförda har jag angivit vissa av de huvudelement som bestäm­melserna bör bygga på. Grunden bör således vara begreppet skadlig ver­kan. Ingripandeformerna omfattar förbud och vissa ålägganden. Dessa skall kunna förenas med vite. Jag går nu över tiU att behandla andra frågor som gäller avgränsningen av missbruksbeslämmdsens räckvidd.

Den personkrets som nuvarande lagstiftning omfattar bestäms genom begreppet företagare. En legaldefinition av detta begrepp finns i 26 § KBL. Definitionen innebär att KBL ej omfattar pengar eller andra betalningsme­del och inte heUer fast egendom eller upplåtelse av sådan egendom. Jag kommer senare (3.6.1) att förorda att denna begränsning slopas och alt lagen generellt får sin inriktning på näringsidkare. Detta begrepp bör således användas i lagen.

I fråga om bestämmelsens tekniska utformning vill jag tillägga följande.

Den förutsättning som utredningen anger för ingripande enligt miss­bruksbestämmelsen är, att om en näringsidkare/öron/eder skadlig verkan inom landet av konkurrensbegränsning marknadsdomstolen kan för att förhindra sådan verkan vidta vissa åtgärder. Vid remissbehandlingen har det riktats en viss kritik mot denna avfattning. Den går ut på att texten är svårläst. Jag kan i viss mån ansluta mig tUl den uppfattningen. Samtidigt delar jag utredningens åsikt att det inte bör krävas att näringsidkaren själv har framkallat konkurrensbegränsningen men väl att han föranleder den skadliga verkan av denna, alltså ett krav på samband. Saknas denna länk i lagtexten finns ingen där angiven spärr mot att, när ett företag har framkal­lat en konkurrensbegränsning med skadlig verkan, ett annat företag för­bjuds att tUlämpa ett visst förfarande som visserligen inte har föranlett den skadliga verkan som del är fråga om men som, om det stoppas, kan

 

Prop. 1981/82:165                                                   92

undanröja denna verkan. Som ett exempel kan tas att företaget A vägrat att leverera en homogen produkt till en detaljist och att därefter A:s konkur­rent B åläggs att leverera samma slag av produkt till denne detaljist.

Vidare anser utredningen att det bör gälla ett krav på vad som sedan länge på detta område kallas inlandsverkan. Därmed avses alt effekterna av en någonstans förekommande konkurrensbegränsning skall visa sig inom landet. Också i detta avseende delar jag tankegången. Därmed är i och för sig inte sagt alt förhållandet måste anges i lagtexten. Ur en annan synvinkel låter det sig ju sägas att en svensk lagstiftning naturiigen måste tolkas i en sådan riktning, även om detta inte är särskilt angivet. Med hänsyn tiU omständigheterna finner jag det dock lämpligt att begränsningen får komma till uttryck i bestämmelsen. Innebörden av begränsningen be­lyses i det följande (3.6.2.).

Med utgångspunkt i detta sker i departementsförslaget en lagteknisk omredigering i förhållande till utredningsförslaget. Själva missbruksbe-slämmelsen inryms därvid i en särskild paragraf, 2 §, som innehåUer de viktigaste materiella rekvisiten. De skilda formerna för ingripande tas in i efterföljande paragrafer. Vid omredigeringen tillgodoses också vissa syn­punkter som har förts fram vid remissbehandlingen.

Att MD kan gripa in för att förhindra skadlig verkan innebär två saker, framhåller utredningen. 1 det ena fallet vidtas åtgärden för all bryta ett ej avslutat beteende. I det andra kan beteendet ha upphört men ändock ha bragts under domstolens rättsliga prövning. Förbudet riktas då, säger utredningen, mot ett framtida ålempptagande av förfarandet. Härvid krävs det enligt utredningen inte att påtaglig risk föreligger för att detta förnyas.

Som skäl för att prövning i MD skall kunna ske också när en konkurrens­begränsning har upphört anför utredningen följande: På marknadsförings­området är en sådan prövning möjlig i MD, men enligt vad domstolen har slagit fast (MD 6/1976, PKF 1976:2-3) saknas denna möjlighet på föreva­rande område. Med hänsyn till MD:s rättsbildande funktion finns dock ett klart behov av att samma ordning skall gälla på konkurrensbegränsnings-området som i fråga om MFL. Till den osäkerhet som kan råda om vad som är gällande rätts innebörd på sistnämnda område bidrar otvivelaktigt en begränsning som den nuvarande. Det kan ju nämligen förekomma fall av stor principiell vikt där rättelse sker frivilligt och som därför inte kan prövas av MD. Förslaget tiU ny KBL bygger därför på gmndtanken alt talan i ett konkurrensbegränsningsärende skall kunna väckas också när den åtgärd talan har riktats mot har upphört.

MD finner förslaget välmotiverat och NO anser del vara av stor vikt att en sådan möjlighet skapas. De näringshvsorganisationer som har berört förslaget är dock kritiska. Enligt LRF synes del inte vare sig principieUt förenligt med missbmksprincipen, av större värde från prejudikalsynpunkt eUer i övrigt behövligt att en sådan möjlighet införs. Inle heUer här kan paraUeller med marknadsföringslagen anses ha större bärighet. NO:s re­surser bör i stället inriktas mot åtgärder som fortfarande pågår.

 

Prop. 1981/82:165                                                   93

SI m.fl. framhåller att, med den förhandhngsprincip som hittills har varit gmndläggande på missbmksområdet och som av tidigare anförda skäl bör bibehållas, det är oförenligt att prövningen i MD skulle kunna avse verk­ningar som redan har blivit undanröjda. Något vägande skäl har inte anförts för att det skulle finnas behov av att bringa principfall under MD:s prövning, om det inte finns något företag som vidhåller en konkurrensbe­gränsande åtgärd av det slag som påstås ha skadlig verkan. Vidare måste med hänsyn till karaktären av prövningen enligt KBL prejudikatsinlresset av ett avgörande efter ett förfarande som har genomförts utan någon reell motpart till NO betecknas som ringa. För prejudikatsbildningen är det av särskild vikt att sakfrågorna belyses genom argumentation från båda sidor. I sådana fall då konkurrensbegränsande åtgärder av ett slag som påstås ha skadlig verkan genomförs av ett flertal olika företag är det därför viktigt att NO:s talan riktas mot något företag som fortsätter med sådana åtgärder även efter NO:s ingripande. Ett företag som av något skäl redan har upphört med den konkurrensbegränsande åtgärden saknar reellt intresse av att utveckla sin talan med det arbete och de kostnader som är förbundna därmed. Mot bakgrund härav hemställer organisationerna att prövning av konkurrensbegränsning som redan upphört inte skall kunna förekomma.

TiU de negativa remissinstanserna hör Sverige advokatsamfund som anser att den föreslagna rätten att pröva konkurrensbegränsning, som har upphört, torde vara en följd av utredningens förslag att förhandUngsprinci-pen skall frångås. Samfundet delar inte utredningens uppfattning alt MD skall kunna pröva principiellt viktiga fall efter del att den mot vilken NO:s talan riktar sig har upphört med åtgärden och då torde ha ringa intresse av att få ärendet fuUständigt prövat av MD. Dessutom torde det kunna inträf­fa, vilket har skett inom marknadsföringsområdet, alt näringsidkaren an­tingen har upphört med sin verksamhet eller inte kan påträffas. Det två-partsförhållande på vilket förfarandet inför MD vilar kommer i sådant fall i obalans. Samfundet utgår från att, om den av samfundet föreslagna änd­ringen i förhandhngsprincipen genomförs, avfattningen av 2 kap. 1 § ges en utformning så att MD:s bedömning skall avse endast existerande konkur­rensbegränsningar. Även i det faU förhandlingsprincipen helt skulle över­ges — i enlighet med utredningens förslag - bör bestämmelsen i 2 kap. 1 § utformas så alt den endast avser aktuella konkurrensbegränsningar.

Jag vUl peka på att det är svårt att dra paralleller med marknadsförings­området. Där gäller det ofta att ta ställning till vederhäftighetsfrågor och att göra etiska bedömningar. På konkurrensbegränsningsområdet rör det sig däremot om ofta mycket komplicerade ekonomiska frågor. Ett omfat­tande utredningsmaterial krävs i allmänhet. Rättegångsförfarandena blir därmed tidskrävande för parterna. Detta leder ofta till höga rättegångs­kostnader.

Mot bakgmnd bl. a. av detta anser jag att prövning i MD av ett konkur­rensbegränsande förfarande i allmänhet inte bör förekomma, när man har

 

Prop. 1981/82:165                                                   94

betryggande anledning att tro att förfarandet är avbmtet och inte kommer att återupptas. Där å den andra sidan en sådan anledning saknas, synes det mig kunna bli ett hinder mot lagstiftningens effektivitet om frågan humvida ett visst konkurrensbegränsande samarbete har upphört eller inle måste ledas i bevis av NO. Min uppfattning bygger på följande omständigheter.

För den utomstående som viU bedöma graden av konkurrens på en marknad kan det vara mycket svårt eller omöjligt att konstalera om kon­kurrensen fungerar eller om företagen samarbetar om en gemensam pris­sättning m. m. Vad man i sådana fall ofta får söka spåra är parallelliteter i konkurrenternas faktiska handlande. Prissättningsbeteendet är här naturli­gen av särskilt intresse. Möjligheten alt avläsa samtidiga och hknande prishöjningar - alltså mönstret för ett gemensamt förfarande — försvåras dock av att det i ett företags strategi kan ingå att ibland bryta sig ur samarbetet för viss tid.

Har samarbetet upphört kan detta dessutom vara tUlfälligt och samver­kan kanske lätt kan åtempptas. Till detta kommer att det i bedömningsögonblicket kan återstå lång tid innan nya prissättningsbeleen-den antyder om företagen har börjat uppträda självständigt eller om de fortsätter samarbetet.

Om NO i dessa och liknande fall skulle ha bevisbördan för att det konkurrensbegränsande förfarandet pågick eller om ett avbrott i samarbe­tet skulle innebära ett formellt hinder mot att fortsättningsvis förbjuda detta, skulle lagstiftningen riskera att bli ett slag i luften i vissa fall. Exempelvis skulle NO ibland inte kunna utfärda förbudsföreläggande när företaget anmäler att det har upphört med ett påtalat förfarande. Motsva­rande gäller i fråga om MD:s förbud.

På grund av det anförda bör man enligt min mening hålla fast vid utredningens teknik att använda begreppet förhindra skadlig verkan. Där­med markeras således att meddelat förbud avser såväl fortsättandet av det otillåtna förfarandet som ett ålempptagande av delta. Jag vill erinra om vad jag nyss uttalade om alt i de fall, där man har betryggande anledning att tro att ett förfarande är avbrutet och inte kommer att återupptas, prövning i MD i allmänhet inte bör förekomma. Vad som närmare bör gälla i dessa avseenden får prövas i rättstiUämpningen.

Det finns en rad andra frågor att ta upp, som har samband med miss-bmksbestämmelsens funktionssätt m. m. Dit hör den tidsrymd under vU­ken förbud eller åläggande bör gälla och omprövning av beslut om tvångs­ingripande. Ytterligare gäller det bl. a. frågor om interimistiska beslut i MD, föreläggande om förbud m. m. som NO skulle meddela i ärenden som inte är av större vikt, missbmksbeslämmdsens användning också på del straffbelagda området samt uttrycklig rätt för MD att särskilt behandla frågan huruvida skadlig verkan föreligger (mdlandom). Jag tar upp detta senare sedan jag behandlat frågan om missbruksbestämmelsens koppling till företagsförvärv med skadlig verkan. I fråga om lagtextens lydelse hänvisar jag till det remitterade lagförslaget.

 

Prop. 1981/82:165                                                   95

F. n. gäller att MD, om en förhandling mot skadlig verkan inle ger avsett resultat och ärendet inte rör diskriminering, skall göra anmälan till rege­ringen, när saken finnes vara av större vikt. Bakgrunden till bestämmelsen är tanken (jfr. prop. 1946:264 s. 29 och 1953:103 s. 94) all lagstiftningen skuUe kunna skärpas samt vidare att regeringen exempelvis skuUe ha möjlighet att vidta åtgärder för tullsänkningar, igångsättande av konkurre­rande statliga företag samt statligt övertagande av en monopoliserad nä­ringsgren. Det var förutsatt att vissa sådana åtgärder krävde riksdagens medverkan. Endast vid ett tiUfälle har MD gjort anmälan.

Anmälningsförfarandet var enligt mitt synsätt befogat vid introduk­tionen av ett system där det bedömande organet, NFR, uteslutande hade förhandlingsbefogenheter. Läget är nu helt förändrat och jag ser inle något behov av att ha en forrriell ordning av detta slag inskriven i systemet. Att förfarandet nu slopas hindrar givetvis inte MD all agera med en anmälan, om så anses behövligt.

3.3.4.3 Utbyggnad med särskilda regler mot missbmk genom företager-värv

Rörande mitt principiella ställningstagande till frågan om behovet och lämpligheten av att införa ett system för kontroll av företagsförvärv hänvi­sar jag till det tidigare (3.3.3.2) anförda.

Konkurrensutredningens förslag till kontroll av företagsförvärv synes främst rikta sig mot de företag som genom sådana förvärv antingen uppnår en dominerande stäUning på marknaden eller förstärker sin redan domine­rande StäUning. Jag delar uppfattningen att uppkomsten eller förstärkning­en av en sådan dominans i vissa fall kan sätta den önskvärda konkurrensen på en marknad ur kraft eller allvarligt försvaga den på ett sätt som innebär skadlig verkan.

Den kontroll som behövs mot en olämplig koncentration genom före­tagsförvärv kan med fördel direkt riktas in på de förvärv som jag nyss nämnde (dominansförvärv). Genom en sådan inriktning undviker man de särskilda ölägenheter som följer av utredningsförslagets detaljerade gräns­dragningsregler. Den här avsedda direkta inriktningen gör systemet mer selektivt. Samtidigt slipper man ett omfattande regelverk, som skapar sina egna tiUämpningsproblem.

Tolkningen av begreppet marknadsdominerande ställning kan i det en­skilda fallet vara problematisk. Väsentligen gäller det därvid att avgränsa den marknad där man har alt pröva om dominans föreligger. Detta är dock inte något nytt problem. De på detta område rättstillämpande organen har sedan lång tid erfarenhet av att i det enskilda fallet fastäUa den relevanta marknaden. Deras praxis omsluter en omfattande analys av faktorer som måste beaktas. Genom detta finns del en fast och till verkligheten anpassad grund alt bygga systemet på. Jag återkommer till detta och till frågan om en ytterligare avgränsning av marknadsbegreppet för alt rikta in systemet på verkligt vikliga fall av företagsförvärv.

 

Prop. 1981/82:165                                                   96

Den väg jag här pekat på leder alltså till den målgmpp som utredningen synes ha tänkt sig. Med en sådan uppläggning bhr det också möjligt att knyta an till de materiella bedömningsgmnder som missbmksbestämmel­sen innehåller. På denna punkt bör framhållas följande.

Jag har redan (3.3.3.2) gett uttryck för min uppfattning att konkurrens­lagstiftningen av principieUa och praktiska skäl bör vara inriktad på alt avlägsna hinder mot en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens. De åtgärder som behövs för att uppväga vad som är ofullkomligheter i den marknadsekonomiska modellen bör i princip alltså vidtas inom samhälls­politiken i övrigt. Exempel som jag därvid berörde är sysselsättningspoliti­ken och industripolitiken. Med delta är också sagt att jag anser alt en prövning av företagsförvärv bör ske enbart med utgångspunkt i konkur­rensrättsliga bedömningsgrunder. Ett kontrollsystem mot dominansför­värv bör därför bygga på begreppet skadlig verkan. Jag erinrar om att detta begrepp står för att en konkurrensbegränsning på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt påverkar prisbildningen, hämmar effektiviteten inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsulövning. De åtgär­der mot koncentrationsprocessen som i vissa fall är påkallade från konkur­renssynpunkt och som del är möjligt och lämpligt att vidta kan med ett sådant bedömningssätl infogas i ett sammanfört system mot missbmk. Härigenom uppnår man också den önskvärda enhetligheten i fråga om bedömningsgrunderna.

Jag föreslår alltså att skadlig verkan i samband med dominansförvärv skall vara grunden för samhällsingripande mot själva företagsförvärvet. Samtidigt vill jag peka på att missbmksbestämmelsen enligt mitt förslag har en spännvidd som läcker hela den situation som företagsförvärvet utgör en del av och som det är konkurrensrättsligt relevant att beakta. Förslaget medger att man kan välja den mest lämpliga formen av ingripan­de för att förhindra den skadliga verkan som är förknippad med situa­tionen. Denna form kan vara alt förvärvet återgår, men så behöver inte vara fallet. Det sammanförda missbmkssystemet får därmed en nödvändig flexibilitet. Detta innebär bl. a. att sammanhållande kopplingar som inte består i överförandet av äganderätt till företag, liksom alla andra former av konkurrensbegränsningar, också omfattas av missbruksbestämmelsen. I de fall då ett förbud mot ett företagsförvärv av något skäl inte är aktuellt, finns det alltså andra metoder för att söka komma till rätta med situa­tionen. Detta innebär vidare att det, jämsides med ett ingripande för all upphäva ett visst företagsförvärv, kan vara aktuellt att använda andra ingripandeformer.

Med den begränsning till begreppet skadlig verkan som jag således föreslår i fråga om företagsförvärv kommer stora delar av den remisskritik som framfördes mot utredningsförslaget inle alt träffa departementsförsla­get. Jag erinrar vidare om att nämnda begrepp blivit ingående belyst i rättspraxis sedan år 1953. Visserligen har MD inte förhandlat mot skadlig

 

Prop. 1981/82:165                                                   97

verkan i samband med företagsförvärv. Erfarenheterna av alla de ärenden rörande konkurrensbegränsningar som har prövats måste dock kunna ge en mycket god vägledning för rättstillämpningen.

Den inriktning av systemet som jag hittiUs har redovisat gör det också naturligt att lägga den rättsliga prövningen hos MD. Jag återkommer till frågan om domstolen bör vara enda instans.

Fördelarna med att MD blir den rättsligt prövande instansen är uppenba­ra. En domstolsprövning i fråga om företagsförvärv säkerställer - inom ramen för ett kontradiktoriskt förfarande - en offentligt redovisad praxis, förenlig med de marknadsrättsliga bedömningar som det tillkommer MD att göra i övrigt. Det judicidla förfarandet med dess offenfiighetsprincip är alltså från rättssäkerhetssynpunkt avgjort att föredra framför andra lös­ningar.

Det anförda kan sammanfattas så att missbruksbestämmelsen och ingri­pandereglerna bör byggas ut med en speciell föreskrift som tar sikte på ett särskilt fall. Särfallet är alt en konkurrensbegränsning som har skadlig verkan består i att en näringsidkare, genom att göra ett visst företagsför­värv, får en dominerande ställning på marknaden för en vara, tjänst eller annan nyttighet eller förstärker en redan dominerande ställning.

Jag tar nu upp frågan om \ilka former för ingripande som bör finnas i systemet när det gäller företagsförvärv. Jag finner det naturligt att MD på detta oprövade fält alltid till en början tillämpar förhandlingsprincipen, mot bakgrund av lagstiftningstraditionen på området. En teknisk lösning där åtgärder i fråga om företagsförvärv kan beslutas, utan ett föregående förhandlingsinslag är olämplig också därför att andra åtaganden från för­värvarens sida ju i det enskilda fallet kan vara fördelaktigare för konsu­menterna. Förhandlingsinslaget bör av dessa skäl vara obligatoriskt, när det gäller företagsförvärv.

Jag anser alltså att MD — sedan domstolen har slagit fast att den relevanta konkurrensbegränsningen föreligger och att näringsidkaren för­anleder skadlig verkan av denna — skall genom förhandling söka förhindra denna verkan. Det bör då i lagtexten göras klart alt förhandlingsmålet kan omfatta också ett avstående från förvärvet. Dock bör gälla att saken skall vara av särskild vikt från allmän synpunkt för att förhandlingen skall få mynna ut i en påverkan från domstolens sida för att få förvärvaren att avstå från företagsförvärvet. Emellertid bör självfallet domstolen kunna verka för en ordning som på annat sätt kan förhindra den skadliga verkan.

Nästa huvudfråga är om systemet bör innehålla ett tvingande inslag. Som jag redan har nämnt anser jag att - då övervägande skäl talar för införandet av en kontroll mot för stark koncentration — det i systemet också bör finnas en möjlighet att i verkligt angelägna fall i sista hand förbjuda förvärvet. Därmed uppkommer frågan var befogenheten att fatta beslutet skall läggas.

Jag har kommit fram tiU att den lämpligaste ordningen är följande.. 7   Riksdagen 1980/81.1 saml. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                   98

MD bör ges befogenhet att - om förhandlingen inte leder tUl avsett resultat - förbjuda det företagsförvärv som är i fråga, för att förhindra den skadliga verkan som näringsidkaren föranleder. Förbudet bör emellertid inle bli gäUande annat än om det fastställs av regeringen. Om domstolen beslutar om förbud, skall den alltså enligt mitt förslag underställa regeringen sitt beslut.

Bakgmnden tiU detta ställningstagande är speciella omständigheter som har samband med de ibland mycket omfattande ekonomiska processer som företagsförvärv kan utgöra. Å ena sidan är det som nyss nämnts av stort värde att en dömande instans prövar och tar ställning i den ofta myckel betydelsefulla förbudsfrågan. Å den andra sidan är det ofrånkomligt att det kan behövas bredast möjliga överblick över de allmänna intressen som prövningen omfattar, när det gäller frågan om ett förbud trots vissa fakto­rer kan underlåtas. En sådan överblick har regeringen. Det anförda gör det lämpligt att utforma förfarandet som ett underställningsinslitut med rege­ringen som det organ som har möjlighet att fastställa beslutet eller att låta det vara verkningslöst helt eller delvis. Systemet sluter i viss mån an till den ordning som gäller idag beträffande prisåläggande, låt vara alt överfö­randet där sker genom ett anmälningsförfarande.

MD:s bedömning i bl. a. frågan om marknadsdominans och skadlig ver­kan bör ligga till gmnd för regeringens prövning. Detta innebär en viss presumtion för att regeringen skaU fastställa domstolens beslut. Denna utgör ju ett särskilt sammansatt organ med specialkompetens för det mark­nadsrättsliga området och med lång erfarenhet av bedömningar inom detta.

Skulle regeringen inte dela MD:s bedömning att företagsförvärvet bör förbjudas fastställs inte domstolens förbudsbeslut. Regeringen gör således inte någon ändring i beslutet.

I detta sammanhang vill jag understryka en särskUd skillnad mellan den judicidla och den administrativa ordningen. I den förra är domstolen i princip bunden av vad som har gjorts tiU processmaterial. Har exempelvis företaget i fråga inte tUlfört processen sådana omständigheter som kan tala tiU vederbörandes förmån och dessa inte kommer in på annat sätt, kan utgången bli en annan än om de för näringsidkaren förmånliga omständig­heterna hade varit tillgängliga för domstolen. I det administrativa förfaran­det kan ordningen vara annorlunda. Sedan domstolen underställt regering­en sitt beslut, kan ärendet komma att tillföras nya, viktiga synpunkter.

Regeringens beslut humvida företagsförvärvet skaU förbjudas eller inte kan aUtså gmndas på bredast möjliga kännedom om de ohka samhällsin­tressen som kan vara berörda av förvärvet.

Jag vill tillägga att det av mig föreslagna prövningssystemet bör omfatta alla förvärv med avseende påföretag som driver verksamhet inom landet. Därmed kommer också utiändska uppköp m.m. av sådana företag att omfattas av den fusionskontroll som inryms i konkurrenslagen. Den pröv­ning av företagsförvärv som sker med slöd av annan lagstiftning får därvid

 

Prop. 1981/82:165                                                   99

äga mm vid sidan av den nu aktuella kontrollen. Att detta teoretiskt kan innebära att prövningen av ett visst företagsförvärv kan komma att ske enligt två skilda regelsystem utgör enligt min uppfattning ingen nackdel. Så sker också i andra sammanhang som gäller näringsverksamhet. En erfor­derlig samordning kan ske på myndighetsplanel.

Också förvärv av företag inom massmedieområdet prövas enligt konkur­renslagen, med utgångspunkt i dess syfte och skyddsintressen. Rörande förhållandel mellan tryckfrihetsförordningen och andra regelsystem finns en redogörelse i massmediekoncentrationsutredningens betänkande (SOU 1980:28) "Massmediekoncentration Lagförslag och motiv" (s. 63 ff.).

TUl förhållandena på bank- och försäkringsområdet återkommer jag i specialmotiveringen.

I fråga om bedömningsgrunderna i övrigt samt förbudsingripandenas tänkbara antal viU jag först peka på att jag delar vissa remissinstansers uppfattning att ingripanden mot företagsförvärv torde -bli rätt fåtaliga. Exempelvis kan säljarens situation i ett konkurs- eller avvecklingsfall m. m. vara sådan alt det inte kan anses vara från aUmän synpunkt otillbör­ligt att förvärvet sker. Är säljarens svårigheter kända för MD. torde inte något förbud komma alt meddelas. Blir situationen känd först hos rege­ringen kan det leda tiU att regeringen inle fastställer förbudet. Också i andra lägen kan ägarens eller köparens situation bli avgörande för utgång­en.

Även det förhållandet att en fortsatt stmkturrationalisering inom nä­ringslivet är nödvändig kommer att begränsa ingripandenas antal. Som utredningen har funnit är företagsförvärv oftast fördelaktiga från konkur­renssynpunkt. Också behovet av att stärka svenska företags internationel­la konkurrenskraft bör beaktas. Om dessa utgångspunkter för bedömning­en råder det en betydande enighet. De har framhållits både av utredningen och av remissinstanser som i princip tiUstyrkt det av utredningen föreslag­na, generella kontroUsystemet.

Även när en motsatsställning mellan konkurrens och koncentration före­ligger överväger oftast de för konsumenterna positiva effekterna av ett företagsförvärv. Till detta kommer de situationer då en från konkurrens­synpunkt negativ koncentration genom företagsförvärv är ofrånkomlig av en eller annan anledning, bl. a. därför att det helt enkelt saknas alternativ. Av stor betydelse är vidare den konkurrens utifrån som den svenska marknaden är eUer kan bh utsatt för.

Det finns alltså naturliga moment som kommer att verka för återhållsam­het i fråga om samhällsingripanden på detta område. Med hänsyn till att vi inte har råd att riskera att den nödvändiga stmkturrationaliseringen försvå­ras anser jag en sådan återhållsamhet vara befogad. Där å andra sidan sådana moment saknar tyngd och övriga omständigheter gör det befogat med ett ingripande mot ett företagsförvärv, innebär den nya konkurrensla­gen ett skydd för effektiviteten inom näringslivet, liU nytta för konsumen-

 

Prop. 1981/82:165                                                  100

terna. Jag viU här peka på situationer då ett förelagsförvärv ger en sådan ökad marknadsmakt åt förvärvaren att man riskerar olika former av miss­bmk av en monopoUstisk eller dominerande ställning. Missbmket kan ta formen av monopolvinster o. d. till nackdel för konsumenterna. Det kan också vara så att effektiviteten försämras. Förvärvet kan vidare undanröja en konkurrent och alltså minska antalet oberoende företag på marknaden. Därmed kan valfriheten för konsumenterna komma att reduceras. Här får man vidare ta med i bilden den dynamiska effekten av förvärvet på nä­ringslivets stmktur, exempelvis s. k. defensiva sammanslagningar bland kvarstående konkurrenter. Också vad som kallas konglomerat får upp­märksammas med avseende på effektivitetsaspekten och med hänsyn till maktbalansfrågor på marknaden. Vad jag nu har pekat på utgör exempel på faktorer som bör uppmärksammas vid en samlad avvägning i det enskilda. fallet.

Utredningen föreslog som ett alternativ tUl formliga förbud att regering­en skuUe förbinda ett förvärv med olika tvingande vUlkor som kunde avhjälpa förekommande olägenheter för. skilda aUmänna intressen. Med departementsförslagets inriktning på begreppet skadlig verkan är det inte aktuellt med sådana villkor vare sig utanför eller inom det konkurrrenspoli-tiska faltet. Om ett marknadsdominerande företag exempelvis vidtar repressiva åtgärder är det enligt mkt förslag möjligt för NO att hos MD omedelbart begära ett interimistiskt förbudsbeslut m. m. Något behov av att kunna meddela tvingande föreskrifter beträffande ett eventuellt framti­da beteende finns alltså inte.

Också planerade företagsförvärv måste kunna komma under prövning. När det gäller förvärv som har fullbordats när prövningen sker bör särskild hänsyn tas till hur lång tid som har förflutit när frågan om ingripande av MD eller regeringen kommer upp. Faktorer som här kan få betydelse är bl. a. om förvärvet har fullföljts trots ingripande från NO eller om del har skett utan att offentliggöras. Jag finner det naluriigt att sätta en yttersta gräns för marknadsdomstolens förbud mot förelagsförvärv. Sådana skall inte i något fall få meddelas senare än två år efler det att avtal om förvärvet slöts.

Enligt konkurrensutredningens förslag skulle företagsförvärv som för­bjudits bh ogiltiga. Särskilda regler föreslås dock av utredningen beträffan­de vissa aktieförvärv m.m. Jag ansluter mig till utredningens uppfattning och återkommer senare tUl innebörden av departementsförslaget.

Vissa tidsregler bör finnas, som syftar till snabbhet i prövningsförfa­randet. Ärenden som rör företagsförvärv måste kunna behandlas med stor skyndsamhet. Detta belyses väl av underlaget i lagstiftningsärendet. Jag hänvisar på denna punkt till konkurrensutredningens betänkande och re­missyttrandena samt föreslår följande ordning. Så snart NO finner anled­ning att undersöka ett företagsförvärv, skall han besluta särskUt om detta. Om part begär det skall NO snarast pröva om förvärvet kan lämnas utan

 

Prop. 1981/82:165                                                  101

åtgärd såvitt avser förbud e.d. mot detta eller om undersökning skall inledas. Lämnas förvärvet utan åtgärd kan NO inte därefter begära MD:s prövning av frågan om att förbjuda förvärvet, utom i fall av oriktiga uppgifter. Vill NO efter undersökning begära MD:s prövning av denna fråga skall han senast inom tre månader från undersökningsbeslulel göra detta. När det gäller MD är det inte möjligt att föreskriva en så kort frist för handläggningen. I domstolen bör i fråga om förbud mot förvärvet tiden vara sex månader, om man skall kunna säkerställa en ändamålsenlig hand­läggning. Därmed säkras också ett beslutsunderlag som gör del möjligt att sätta handläggningstiden hos regeringen kort. Fristen bör där vara tre månader.

De nu angivna fristema bör under speciella förhållanden kunna för­längas.

Jag viU vidare nämna att systemet kräver en befogenhet för regeringen att - om den finner att ett av MD meddelat förbud mot ett visst företags­förvärv inte skall faststäUas - kunna överlämna ärendet till marknadsdom­stolen för förnyad handläggning. En sådan befogenhet bör användas en­dast då det är motiverat av nya omständigheter eller andra särskilda skäl. Vidare bör regler införas om omprövning av beslut. I fråga om omprövning av regeringens beslut bör en förberedande granskning göras av marknads­domstolen. Också i omprövningsfallen bör den nyss berörda tvåårsfristen gälla.

De nu berörda reglerna tas upp i 9 och 19-25 §§.

Senare tar jag upp frågan om domstolens sammansättning (3.7.2.3) och frågan om interimistiska förbud mot företagsförvärv (3.7.2.5).

3.3.4.4   Prisåläggande

Den nuvarande prisbestämmelsen i KBL gör det möjligt ätt under vissa fömtsättningar fastställa det högsta pris ett företag får tillämpa. Sakligt kan regeringen med stöd av bestämmelsen sänka del faktiskt tillämpade priset. Förfarandet är avsett att riktas mot framför aUt monopolvinster och mot för höga kostnader vid ineffektivitet. Förekomsten av marknadsdominans har alltså ett särskilt intresse i detta avseende. Bestämmelsen kan dock användas mot exempelvis prissättningen inom en kartell.

Prisbeslämmelsen kräver en särskild bakgmndsbeskrivning, som re­dovisar också det prispolitiska området. Jag kommer att lämna en sådan beskrivning i det följande (3.5). Här bör endast nämnas att jag förordar att bestämmelsen ges en motsvarighet i den nya lagen. 1 likhet med vad som gäller f.n. kopplas den till begreppet skadlig verkan och integreras i det sammanförda missbmkssystemet. Befogenheten att fastställa ett högsta pris har hittiUs inte kommit tiU användning. Bestämmelsen har dock haft betydelse i NO:s verksamhet. I den nya lagen bör befogenheten läggas hos MD, mot bakgmnd av att domstolen nu ges rätt att förbjuda alla former av konkurrensbegränsningar med skadlig verkan.

 

Prop. 1981/82:165                                                  102

3.4 Generella ingripanden genom straffbelagda förbud

3.4.1 Förslag till bruttoprisförbud 3.4.1.1 Bakgmnd I 2 § KBL anges följande.

Utan tillstånd av marknadsdomstolen må företagare, där ej annat är särskilt stadgat, varken av företagare inom senare försäljningsled betinga sig, att vid försäljning av förnödenhet här i riket visst pris icke må under­skridas, eller till ledning för prissättningen inom senare försäljningsled i riket eljest angiva visst pris, med mindre därvid kommer till uttryck att priset får underskridas.

Bruttoprisförbudet kan alltså sägas ta sikte främst på den situationen att en leverantör söker bestämma det pris hans återförsäljare skall ta ut vid vidareförsäljning.

Vid förbudets tillkomst år 1953 uttalade departementschefen (prop. 1953:103 s. 169-170) att systemet med brultopris hade så ringa fördelar i förhållande till nackdelarna att det i aUmänhet måste anses skadligt. Den allvarligaste anmärkningen var enligt uttalandel att systemet motverkade en allmän rationalisering inom distributionen och därmed i och för sig möjliga prissänkningar inom detaljhandeln.

Förbudet avser betingande eUer angivande av priser. Därvid kan del vara fråga om ett minimipris, dvs. ett lägsta pris som får överskridas men inte underskridas. Vidare kan det gälla ett fast bmttopris, som återförsäl­jaren alltså varken får höja eller sänka. Däremot träffar förbudet inte angivandel av ett maximipris, som ju inte hindrar lågpriskonkurrens. Ej heller är det otUlåtel att rekommendera återförsäljaren visst pris vid vidareförsäljningep. Det senare kallas vanligen vertikal cirkaprissällning.

Från förbudet kan meddelas dispens. Jag återkommer till detta i det följande.

Fastän cirkapriser har undantagits från bmttoprisförbudet kan sådana former av konkurrensbegränsning givetvis mötas av ingripande, enligt missbmksbestämmelsen i 5§ KBL, om skadlig verkan föreligger. Sådan verkan kan bestå i bland annat s.k. prisstelhet. Med detta avses alt följsamheten till cirkapriserna har blivit stor vid återförsäljningen.

I betänkandet redovisar utredningen praxis i fråga om bestämmelsen. Därvid ingår dels brottmål där åtal för överträdelse av 2 § KBL har prö­vats, dels NO-ingripanden där åtal inte har väckts. Utredningen återger bl. a. utgången i ett brottmål som har prövats av högsta domstolen (HD).

Postorderföretaget Positiv Frilid hade i brev till RFSU hotat med att upphöra med aU grossistförsäljning om RFSU inle höU det angivna priset på en av Positiv Fritid saluförd muskelstärkare. Brottmålet om detta fördes upp i HD, som i dom den 25 maj 1976 fäUde Positiv Fritids mark­nadschef till ansvar för förseelse mot bmttoprisförbudet. I domen uttalas

 

Prop. 1981/82:165                                                  103

att den åtalade i egenskap av marknadschef hade att självständigt och på eget ansvar sköta företagets marknadsföring, låt vara att han därvid hade att följa de allmänna riktlinjer som den högsta förelagsledningen hade fastställt för denna gren av verksamheten. I målet hade inte ifrågasatts annat än att brevväxlingen med RFSU föll inom ramen för de åligganden marknadschefen hade att fullgöra. HD bedömde i vad mån den åtalade gärningen stod i strid med det i 2 § KBL första ledet intagna förbudet mot att "betinga" sig visst pris av återförsäljare och fann att så inte var fallet. Därvid uttalade HD att uttrycket "betinga sig" i överensstämmelse med allmänt språkbruk innebar att företagaren i anbud, vid avtalsslut eller eljest i mellanhavandel mellan parterna uppställer som villkor, att medkontra-henten iakttar det fastställda priset. Domstolen ansåg däremot att den åtalade gärningen stred mot andra ledet i 2 § KBL och anförde på denna punkt: Enligt det andra ledet i 2 § är det förbjudet för säljande företag att till ledning för prissättningen i senare säljled ange visst pris, med mindre därvid kommer tUl uttryck alt priset får underskridas. Innebörden härav får, med hänsyn till lagstiftningens syfte, antagas vara att i princip inga som helst påtryckningar får förekomma i avsikt att förmå avnämaren att upprätthålla viss prisnivå. I förevarande fall har Positiv Fritids uttalanden i breven till RFSU visserligen formellt begränsats tiU att avse önskemål men genom förklaringen att all grossistförsäljning kan komma att upphöra har Positiv Fritid — trots att verkningarna av åtgärden inte skulle träffa enbart RFSU - utövat obehörig påtryckning. Uppenbarligen har del varit Positiv Fritid obetaget att, som följd av att en önskad enhetlig prisnivå ej kunnat etableras, lägga ned grossistförsäljningen; det obehöriga har bestått i all Positiv Fritid sammankopplat priset med hotet om nedläggning av grossist­försäljningen, tydligen i syfte alt förmå återförsäljarna, i detta fall i första hand RFSU, att håUa den önskvärda prisnivån. - Uttalandena i breven innefattade därför enligt HD:s mening ett åsidosättande av 2§ KBL. (Nytt juridiskt arkiv 11976:299, PKF 1976:6).

Bortsett från de fåtaliga fall som har lett till åtal har inom NO-ämbetet handlagts en rad ärenden som avser bmttoprisförbudet. De flesta av dessa har varit av bagaleUartad natur och gällt bl. a. sådana prisangivelser i annonser, kataloger och på förpackningar m.m. där del inle har framgått att de angivna priserna fick underskridas. Ärendena har i allmänhet kunnat avskrivas sedan de berörda företagen för NO förklarat att de fortsättnings­vis ämnade använda uttrycket cirkapris eller på annat sätt ange att priset fick underskridas.

Dispensgivningen har varit av mycket begränsad omfattning. Endast fem dispensansökningar har enligt utredningens redovisning bifallits, bl. a. för böcker, noter, farmaceutiska specialiteter och en på prov anordnad fasträkningsförsäljning av tidskrifter.

Den viktigaste dispensen gällde bokbranschen, inom vilken bruttopriser hade tillämpats sedan mitten av 1800-talet. NFR fann år 1958 (NFR 7/1958, PKF 1958:6—7) att ett slopande av bmttoprissystemet inom bokbranschen kunde antas leda till att den svårsålda men kulturellt ofta värdefulla littera­turen skulle bli mindre lättillgänglig och eventuellt också utges i mindre utsträckning. Att en vägrad dispens sannolikt skulle leda tiU förlust från

 

Prop. 1981/82:165                                                  104

kulturell synpunkt ansåg rådet utgöra ett sådant särskilt skäl för beviljande av tillstånd som avsågs i 4§ KBL. Dispensen, som hade tidsbegränsats, upphävdes genom beslut av NFR år 1965 (1 och 4/1965, PKF 1965:2 och 1965:8-9) med verkan från den I april 1970. I beslutet framhölls bl. a. att bmttoprisema, etableringskontrollen och ensamrättsförsäljningen hämma­de utvecklingen av nya former för spridning av böcker samtidigt som dessa företeelser förklarades medföra en ekonomisk belastning för branschen och därmed för konsumenterna. Med ett friare bokhandelssystem förvän­tades bl. a. en för konsumenterna större tillgänglighet av böcker, dvs. böcker skulle komma att säljas av ett större antal återförsäljare än tidigare och genom nya försäljningskanaler. Till följd av denna ökade spridning av bokförsäljningen skulle det uppstå priskonkurrens, vilken skulle verka i prisdämpande riktning.

F. n. finns ingen gäUande dispens från bmttoprisförbudet.

3.4.1.2 Konkurrensutredningens överväganden och förslag

Utredningen uttalar bl. a. följande.

Förbudet mot bmttopriser har visat sig effektivt främja priskonkurrens i distributionen. Det framstår enligt utredningens uppfattning alltjämt som välmotiverat. F.n. finns inte någon dispens från förbudet i tillämpning. Detta styrker ytterligare uppfattningen att bindning av priskonkurrens i efterföljande säljled i allmänhet har skadlig verkan och endast sällan kan antas ha samhäUsnyttig effekt. Här kan också pekas på den skärpta attity­den utomlands tUl bmttoprissättning. När bmttoprisförbudet infördes i Sverige 1 början av 1950-talet hade det få motsvarigheter internationellt. Numera gäller däremot bmttoprisförbud även i övriga nordiska länder och i ett stort antal andra stater. Mot denna bakgmnd finner utredningen del vara klart att vad som förbjuds i 2 § KBL alltjämt bör vara otillåtet.

Vidare uttalar utredningen att den har övervägt om det finns skäl att utvidga förbudet mot prisangivelser i det vertikala ledet till att avse också rekommenderade priser, dvs. cirkapriser. Utredningen fortsätter: Denna fråga har behandlats av riktprisutredningen (SOU 1966:48 s. 104), som ansåg att bmttoprisförbudet var väl snävt till sin omfattning. Därvid an­fördes att konsumenterna vanligen uppfattade termen riktpris - vilken då ofta användes som beteckning på ett vägledande pris - som ett mer fast pris och att hot om leveransvägran eller hknande påtryckningsåtgärder kunde medföra att riktprisangivelser betraktades som bindande av återför­säljarna och därigenom fick en bruttopriseffekt. Riktprisutredningen, som inte fann skäl då föreligga för något mera generellt förbud mot prissamver­kan, ansåg det ej heller påkallat att på denna punkt genomföra en isolerad lagteknisk översyn. Av betydelse för detta ställningstagande var bl. a. att riktprisutredningen bedömde det vara möjligt att utan lagändring genomfö­ra en övergång till termen cirkapris. Nämnda utredning underströk dock att samtliga former av konkurrensbegränsning som faller utanför förbuden kan prövas enligt generalklausulen och alt förbuden därvid torde påverka

 

Prop. 1981/82:165                                                  105

prövningen av vad som skall anses innefatta skadlig verkan i situationer som ligger nära sådana som omfattas av förbuden. Dé överväganden som hade föranlett att en angränsande företeelse direkt hade förbjudits ägde, tUlade riktprisutredningen, naturligen särskild tyngd vid skadlighetspröv-ningen, vilket i betydande mån torde neutralisera nackdelarna av själva förbudsstadgandenas begränsning.

Enligt konkurrensutredningens bedömning kan betydande nackdelar vara förknippade med den vertikala cirkäprisangivdsen, på sätt som när­mare utvecklas i ett av NFR år 1969 meddelat beslut (NFR 2/1969, PKF 1969:2-3). Dit hör att prisstelhet i större eUer mindre grad uppstår i vissa faU. Möjligen kan i denna del sägas att cirkaprissystemet i sig mer genereUt bidrar till att göra priserna mindre rörliga i återförsäljarledet, anför utred­ningen vidare och tUlägger: Såsom NFR uttalade i nämnda beslut kräver nämligen avvikelser från angivna cirkapriser i flertalet fall särskilda åtgär­der i form av ommärkning, separata skyltar e. d. Ett visst tröghetsmoment kan då spela en roll för följsamhet vid återförsäljning.

Utredningen fortsätter: Å andra sidan är återförsäljarna inte bundna vid att tillämpa cirkapriset. Därmed kvarstår möjligheten att med frångående av cirkapriset bedriva en effektiv priskonkurrens. Erfarenheten visar där­vid bl. a. att den som konkurrerar med lägre prisnivå i allmänhet finner det fördelaktigt att göra en jämförelse med det cirkapris andra tillämpar. Från konsumenternas synpunkt innebär detta ätt cirkaprissystemet då används för jämförelse vid lågpriskonkurrens och utgör en prisorientering för dem. Med utgångspunkt i de synpunkter som ligger till gmnd för generalklausu­len i 3 § marknadsföringslagen (1975:1418) om informationsskyldighet kan en sådan orientering i exempelvis annonsering som producenter bedriver ibland bedömas vara påkallad. Det kan anmärkas att den som lämnar inkorrekta uppgifter om rådande cirkaprisläge också riskerar ett ingripan­de med stöd av marknadsföringslagen. Som en fördel med det vertikala cirkaprissystemet kan vidare räknas att det inle sällan leder till besparingar från hanterings- och kostnadssynpunkt. Detta gäller särskilt i fråga om sortiment vari ingår en mycket stor mängd artiklar. Skall i ett sådant fall varje enskild detaljist själv beräkna priset kan förfarandet fördyra varan vid försäljning över disk. Fördyringen kan i så fall få betalas av konsumen­terna.

Frågan hur stor risken för prisstelhet är när cirkaprissystemet används låter sig enligt utredningen inte besvaras generellt. Den anser att också förhållandena inom varje särskild bransch har betydelse för den utveckling som kan följa av cirkaprisangivelser. Till bilden hör då även vilken utbred­ning cirkaprissättningen har. Även utveckUngen efter år 1953 får beaktas. På denna punkt kan sägas att vertikalt vägledande priser har minskat i omfattning. Cirkaprissällning av detta slag kan därför inte påstås idag utgöra en särskilt framträdande form av konkurrensbegränsning, uttalar utredningen.

 

Prop. 1981/82:165                                                  106

Mot denna bakgmnd finner utredningen det vara olämpligt alt föreslå en utvidgning av vad som förbjuds i 2§ KBL. Den tiUägger: Det bör under­strykas att denna bedömning inte innebär att utredningen anser fördelar mer än nackdelar alltid utmärka cirkaprisförfarandet ulan endast alt förbud ej utgör en lämplig form av ingripande. All anledning finns för de konkur­rensvårdande myndigheterna att också i framtiden med vaksamhet följa utvecklingen inom branscher där vertikala cirkapriser förekommer. Är prisstelheten på viss marknad stor, exempelvis i samband med att skilda leverantörer tillämpar samma cirkapris, föreligger en situation närbesläk­tad med ett system med bruttopriser. Särskih aUvarligt är det om i denna situation en säljare vägrar att leverera till en köpare som har visat sig benägen att gå under cirkapriset. I allmänhet måste då finnas fog för ett ingripande enligt missbmksprincipen. Vidare bör uppmärksammas om på en marknad förekommer överprissättning (s. k. moon prices). Därvid gäl­ler det en i viss mån fiktiv cirkaprissällning där den som inte har vetskap om den egentliga prisnivån missgynnas i förhållande till andra. Detta kan leda till en alltför hög prisnivå och till prisdiskriminering. Konkurrensför­utsättningarna mbbas alltså. Det kan tilläggas att också fiktiv prissättning som verkar vilseledande kan angripas med slöd av generalklausulen i 2 § marknadsföringslagen.

UtveckUngen efter år 1953 visar att det beträffande bmttoprissättning finns behov av att med försäljning av vara jämställa uthyrning, anför utredningen och pekar på att det här bl.a. gäller leasing m.m., som har ökat i omfattning. Den som säljer eller hyr ut en vara kan då ange det pris som kunden skall ta när denne i sin tur hyr ut varan i sin näringsverksam­het.

Utredningen föreslår att det nuvarande bruttoprisförbudet i 2 § KBL ges en motsvarighet i 2 kap. 6§ utredningens lagförslag.

Denna bestämmelse bygger enligt utredningen i allt väsentligt på de tankar som har legat till gmnd för 2§ KBL. Vidare har beaktats den utveckhng som därefter har skett i praxis. Utredningen anser att frågor om dispens från förbudet också i framtiden myckel sällan torde bli aktuella. Å andra sidan saknas det enligt utredningen fog att nu formellt skära av varje möjlighet till dispens. Utredningen föreslår därför att dispensrätl alltjämt skall finnas.

3.4.1.3 Utformningen av ett bmttoprisförbud

Jag vill framhålla följande.

Jämfört med den nuvarande bmttoprisbestämmdsen innebär utred­ningsförslaget en förändring. F.n. anges det förbjudna bl.a. så att en företagare inte får av företagare inom senare försäljningsled betinga sig att vid försäljning av förnödenhet här i riket visst pris ej får underskridas. I den föreslagna nya avfattningen beskrivs motsvarande situation så, att en näringsidkare inte får söka förmå annan näringsidkare i senare säljled att vid försäljning av vara inom landet ej gå under ett visst pris.

 

Prop. 1981/82:165                                                  107

Utredningen uttalar att det föreslagna förbudet träffar själva åtgärden alt man söker förmå annan till ett sådant förfarande, oavsett om ett påtryck­ningsmedel används eller inte. Enligt vad utredningen anför är detta påkallat för att önskvärd effektivitet skaU uppnås när det gäller att hindra en som generellt skadlig bedömd konkurrensbegränsning. Utredningen påpekar att genom detta en viss utvidgning sker i förhållande till gällande rätt. Det fömt (3.4.1.1) refererade rättsfallet åberopas därvid av utredning­en. I målet tolkade HD innebörden av begreppet betinga sig och fann att detta innebär uppställandet som villkor att medkontrahenten iakttar del fastställda priset.

Utredningen uttalar att åtgärden att söka förmå kan bestå i uppställandel av villkor i anbud, vid avtalsslut eller eljest. Uttrycket söka förmå täcker vidare alla former av aktivitet för att få tUl stånd den lägstprisbindning som paragrafen tar sikte på.

I det nuvarande förbudet anges vidare i ett andra led att företagare inte får /(■// ledning för prissättningen inom senare försäljningsled i riket eljest ange visst pris, med mindre därvid kommer tiU uttryck att priset-får underskridas. Utredningsförslaget för i allt väsentligt denna handhngsregd vidare i sak.

Av det jag har anfört torde framgå att begreppet söka förmå är betydligt mer omfattande än de nu tillämpade bedömningsgmnderna. Dessa begrän­sar förbudets räckvidd till - i fråga om betingande - att villkor ställs upp. Innebörden av det andra ledet i det nuvarande förbudet får, enligt vad HD har slagit fast, antas vara att i princip inga som helst påtryckningar får förekomma i avsikt att förmå avnämaren att upprätthålla en viss prisnivå. Till innebörden i övrigt av andra ledet återkommer jag i specialmotive­ringen.

Flera remissinstanser är kritiska till den föreslagna utvidgningen av bmttoprisförbudet. MD finner för sin del denna jämförelsevis avsevärd och erinrar om att viss försiktighet bör iakttas för undvikande ay all en alltför långtgående kriminalisering sker. SI m.fi. anser att en väsentlig skärpning inträder och framhåller att utgångspunkten vid skärpning av en lagbestämmelse bör vara att den vid tillämpningen har visat sig icke effek­tivt främja eller motverka vad som åsyftades vid dess tiUkomsl. Organisa­tionerna uttalar att utredningen inte har lagt fram någon sådan doku­mentation utan tvärtom vitsordat att förbudet effektivt har visat sig främja -priskonkurrens i distributionen. Till detta fogar de att effektivitetssträvan­den genom vaga uttryckssätt som "söka förmå" innebär ett oacceptabelt åsidosättande av kravet på rättssäkerhet. Vidare anför SI m.fl. bl.a. följande: Även missuppfattningar på gmnd av kommunikationsproblem mellan leverantören och dennes kunder kan leda till straffbarhet. Från förbudsområdet undantas nämligen även fortsättningsvis rekommenderan­de prisangivelser. - Organisationerna anser i stället den avgränsning som skedde i HD-avgörandet vara klar.

 

Prop. 1981/82:165                                                  108

Likartade synpunkter förs fram av LRF och Sveriges köpmannaför­bund. Också dessa anser alltså ändringen omotiverad samt framhåller de gränsdragningsproblem som uppstår. Bl. a. pekas på att den nuvarande bestämmelsen väl har fyllt sitt främsta syfte att effektivt främja priskon­kurrens i distributionen.

Jag vill till en början uttala att jag övervägt den nuvarande bestämmel­sens innehåU, räckvidd, funktionssätt och effekter. Jag anser behovet av bestämmelsen vara klarlagt. Dess existens har inte heller på något håU satts i fråga.

På sätt som har framgått av min redogörelse föreslår utredningen en utvidgning av det nuvarande bmttoprisförbudet. Enligt min mening bör en ökad kriminalisering ske endast då ett klart behov finns. Vidare måste man vid en utvidgning kräva att den nya gränsen mellan det straffbelagda och det straffria området får en tillräcklig grad av konkretion. Det förbjudna handlingssättet måste kunna beskrivas så tydligt att företagen i rimlig utsträckning kan fömtse vad som kan komma alt leda till straffansvar.

Den kritik från remissinstansernas sida som har förts fram redan i fråga om behovet av att utvidga bmttoprisförbudet är enligt min mening vä­gande. Som ett exempel på den osäkerhet om förbudets gränser som kan följa med utredningsförslaget kan nämnas att utredningen till det otillåtna området hänför att någon söker förmå annan att på visst sätt bestämma sitt pris. Dit räknar utredningen en medveten aktivitet som inte endast är obetydlig. Vidare inrymmer utredningen i begreppet söka förmå alla former av aktivitet för att få tUl stånd en lägstprisbindning.

Med hänsyn tUl det anförda anser jag att den nuvarande bestämmelsens gmndkonstmktion bör föras vidare till den nya konkurrenslagen.

Den av utredningen föreslagna bestämmelsen avser försäljning av vara. Med detta skall enligt förslaget jämställas uthyrning. NO tillstyrker bl. a. detta. Hovrätten för Västra Sverige ifrågasätter dock om inle också brutto­prissättning på annat än varor borde omfattas. Därvid anför hovrätten att, även om det kan vara svårt att föreställa sig bmttopris på t. ex. tjänst eller annan nyttighet, det dock borde övervägas att behandla jämförbara fall lika.

Enligt min uppfattning är det lämpligt att utsträcka bestämmelsen till att gälla också uthyrning. Däremot synes den av hovrätten ifrågasatta utvidg­ningen inte vara erforderlig. Skulle behov framdeles uppstå av en utvidg­ning av detta slag får en ändring övervägas då.

Vid remissbehandlingen har uttryckts önskemål om ett förtydligande på en viss punkt. Därvid borde klarläggas att förbudet omfattar också det fallet att en produkt överlåts i samband med utförande av tjänst åt annan, såsom kan ske vid t. ex. bilreparationer. För egen del anser jag att den bestämmelse som jag kommer att föreslå i princip kan tUlämpas i den riktningen. Vissa gränsdragningsfrågor kan kanske aktuaUseras men de får bedömas i rättstillämpningen.

 

Prop. 1981/82:165                                                  109

Jag förordar att bmttoprisförbudet ges den avfattning som framgår av 13 § i det remitterade förslaget.

3.4.2 Förslag till anbudskartellförbud 3.4.2.1 Bakgmnd

Med uttrycket anbudsförfarande (anbudstävling) avses i allmänhet vä­sentligen att en presumtiv beställare fordrar in anbud från flera säljare beträffande viss angiven prestation och klargör för dem som deUar i anbudsförfarandet att också andra har uppmanats att avge anbud, Ofta används termen upphandling som beteckning för detta.

Det s. k. anbudskartellförbudet i 3 § KBL riktar sig mot vissa former av samarbete mellan anbudsgivare. Bestämmelsen har följande lydelse:

Ej må företagare utan tillstånd av marknadsdomstolen träffa eller tilläm pa överenskommelse att samråd eller annan samverkan mellan olika före­ tagare skall äga rum innan någon av dem avgiver anbud å försäljning av förnödenhet eller utförande av tjänst här i riket.

Beträffande motiveringen tiU förbudet uttalades i förarbetena till 1953 års lagstiftning (prop. 1953:103 s. 138 f.) att det inte syntes kunna förnekas att den gemensamma anbudsprövningen, hur den än har anordnats, i flertalet fall är ägnad att driva upp anbudspriserna. Också när överenskom­melsen innebär att anbud skall avges till det lägsta pris som har anmälts vid förhandsprövningen gäller detta. När man kommit överens om en viss kvotering saknas ju, framhöU departementschefen, nämnvärd anledning att vid sådan prövning anmäla särskilt lågt pris. Enligt departementschefen kommer till detta att den gemensamma anbudsprövningen redan i sig själv måste anses utgöra ett långt gående avsteg från den grundsals om fri konkurrens, som den enskilda företagsamheten i allmänhet betecknar som gmndvalen för sin verksamhet.

Förbudet riktar sig främst mot en sådan organiserad form av samverkan som anordnades av s. k. anbudsringar inom främst byggbranschen. Dessa innebar ofta hemlig förhandsprövning av anbud. De företag som deltog i kartellsamarbetet kunde exempelvis ha åtagit sig att anmäla alla anbuds­förfrågningar till en gemensam ombudsman som de hade utsett. Om en av de samarbetande önskade anta ett anbud fick han anmäla detta tiU ombuds­mannen och därvid uppge anbudssumman. Denne kontrollerade därefter att summan hade beräknats efter överenskomna kalkyler. Det företag, som efter överenskommen kvotering eUer enligt annan grund stod i tur att få arbetsuppgiften, underrättades av ombudsmannen gm den lägsta anbuds­summa som hade uppgetts bland kartellmedlemmarna. Företaget kunde därefter utan priskonkurrens från de andra lämna sitt anbud. Ibland före­kom det alt andra medlemmar, som inte stod i lur, lämnade anbud med högre anbudssumma. Genom detta skapades ett intryck av att priskonkurT rens hade funnits vid anbudslävlingen:

 

Prop. 1981/82:165                                                  110

Vad förbudet riktar sig mot är själva förhandsprövningen av anbud när denna är organiserad genom en i förväg träffad överenskommelse. Där­emot är det tiUåtet att i ett enskilt fall samråda med en annan presumtiv anbudslämnare om innehållet i ett anbud, såvida det inte finns ett i förväg träffat avtal om detta. Förbudet avser alltså i princip avtal om framtida samråd samt den praktiska tillämpningen av avtalet men inte samråd i enstaka fall utan föregående avlal.

Inte heUer omfattar förbudet t. ex. det förhållandet att genom en anbuds­kartell har fastställts gemensamma kalkylnormer eller aUmänna leverans­bestämmelser, under fömtsättning att det inte krävs samråd i enskilda fall. Ett annat exempel på icke straffbelagda anbudskartellförfaranden är gene­rella överenskommelser mellan företagare att inte lämna offerter som led i anbud sförfarande.

I fråga om konkurrensbegränsningar som faller utanför förbudet mot anbudskarteller kan ingripande ske med stöd av missbruksbestämmelsen i nuvarande KBL, när skadlig verkan föreligger.

Beträffande praxis hänvisas till utredningens betänkande (s. 214 ff,). Ett brottmål rörande anbudskartellförbudet har prövats av HD (Nytt Juridiskt Arkiv I 1979:683).

3.4.2.2. Förslag av byggkonkurrensutredningen m. m.

I betänkandet (SOU 1972:40) Konkurrens i bostadsbyggandet, föreslog byggkonkurrensutredningen en ändring av anbudskartellförbudet i syfte att göra förbudet mer effektivt. Nämnda utredning pekade därvid bl. a. på att det inte är ovanligt att man inom byggbranschen använder ett förfaran­de som kaUas att "ge och ta pris". Detta innebär i allmänhet att en entreprenör, som vill vinna en anbudstävling, önskar lämna uppgift tiU en konkurrent om den anbudssumma entreprenören har tänkt sig. Den som "tar" sådant pris anses därefter förpliktad att i sitt anbud överskrida det pris han har fått utlämnat åt sig. På liknande sätt kan den som inte vill komma i fråga för en viss entreprenad "ta" det pris en konkurrent tänker bjuda och därefter i sitt eget anbud överskrida detta. Att anbud på sådant sätt lämnas också av dem som vet att deras anbudssumma är för hög förklaras ibland med alt man av "artighet" gentemot anbudsinfordraren inte vUl utebli från anbudslävling.

Byggkonkurrensutredningen uttalade att förfarandet att man ger och tar pris torde vara lika prisuppdrivande vare sig det har föregåtts av överens­kommelse eller inte. Enligt nämnda utredning är det vidare stötande att förfarandet och de s. k. artighetsanbuden ger ett falskt sken av att anbud har lämnats i konkurrens. Vidare uttalade utredningen att det ligger i sakens natur att dolda samråd vid enstaka tillfällen om de över huvud blir kända i vart faU inte uppmärksammas av myndigheterna förrän anbud har avgetts och beställaren redan har vållats skada. I sådant fall är det inte tUlräckligt att förhandling kan komma liU stånd med stöd av 5 § KBL. Det

 

Prop. 1981/82:165                                                  111

finns då inte längre något annat att förhandla om än all förfarandet inle skall upprepas.

Därtill anförde byggkonkurrensutredningen alt de ärenden rörande över­trädelser av förbudet som hade förekommit hos NO under senare år ytterligare underströk vikten av att förbudet görs mer effektivt. Utredning­en ansåg det vara en brist att nuvarande bestämmelse inte träffar sådan dold samverkan som sker utan föregående överenskommelse. En effektivi­sering skulle också få betydelse för beivrandet av dold samverkan som faktiskt föregås av överenskommelse men där denna inte kan påvisas. Vidare framhöll utredningen att, om dess övriga förslag genomfördes, anbudstävlingar blir den dominerande formen för upphandling av byggan­de och material samt också i ökad utsträckning vid fördelning av mark. Det är därför, uttalades det, av stor vikt att de gynnsamma effekterna av anbudstävlingarna inte minskas eller uteblir genom samråd mellan anbuds­givarna. Att anbudskonkurrensen inte sätts ur spel genom samråd är också av betydelse för i vilken omfattning denna upphandlingsform kommer till ökad användning.

Enligt byggkonkurrensutredningens förslag skulle 3 § KBL ges följande lydelse:

Har anbud å försäljning av förnödenhet eller utförande av tjänst här i riket infordrats från flera företagare samtidigt, må de ej utan tillstånd av marknadsrådet samråda eller eljest samverka innan någon av dem avgiver anbud.

Företagare som gå samman för samfälld prestation må dock avgiva gemensamt anbud. Ha de samrått om anbudet utan att enas må de ej härefter avgiva anbud utan samtycke av den som infordrat anbudet.

Om avtal slutits på gmndval av anbud, som avgivits i strid mot vad här stadgats, äger den som infordrat anbudet fordra ersättning för därigenom uppkommen skada.

Förslaget innebär således att förbudet gäller samråd sedan anbud har infordrats och oberoende av om tidigare avtal finns. Regeln om skadestånd kunde enligt byggkonkurrensutredningen vara av betydelse från samhälle­lig synpunkt, bl. a. genom att den kan antas stimulera beställarens intresse av att medverka liU att förbudet mot anbudssamråd iakttas. Slutligen föreslog byggkonkurrensutredningen höjda straffsatser för brott mot för­budet.

Vid remissbehandling av byggkonkurrensutredningens betänkande an: fördes i huvudsak följande i fråga om förslaget till ändring av 3 § KBL.

Förslaget tillstyrktes av Svea hovrätt, byggnadsstyrelsen, riksrevisions­verket, marknadsrådet (MR), näringsfrihetsombudsmannen (NO), statens pris- och kartellnämnd (SPK), boendeutredningen, riksbanksfullmäktige. Svenska kommunförbundet, Svenska byggnadsarbetareförbundet, Sveri­ges advokatsamfund, Hyresgästernas riksförbund (HSB) och BPA Bygg-produktion AB.

 

Prop. 1981/82:165                                                  112

Av dessa instanser anförde byggnadsstyrelsen att samråd av det slag som utredningen avsåg alt förbjuda enligt styrelsens erfarenhet förekom. Den föreslagna skärpningen av lagen var mycket angelägen. Samarbete mellan företag som avsåg att inge gemensamt anbud fick emellertid inte hindras.

MR anslöt sig till de överväganden och bedömningar som utredningen åberopade som skäl till den föreslagna skärpriingen. Rådet ifrågasatte emellertid om krav på beställarens samtycke var mer effektivt när det gällde att motverka inte önskade anbudssamråd än exempelvis enbart en skyldighet för företagen att upplysa beställaren om att samråd hade ägt mm. En ensidig upplysningsphkt från företagens sida föreföll vara en enklare lösning som inte torde medföra minskat skydd för beställaren.

NO ifrågasatte om inte de upphandlingsregler som byggkonkurrens­utredningen hade föreslagit borde kompletteras med en föreskrift med krav att byggherre vid upphandling skuUe avkräva anbudsgivare försäkrar) om att de inte hade samrått om anbuden.

SPK anförde att effekterna av samråd kunde bli desamma oavsett om en föregående överenskommelse hade träffats eller inte, Den hittillsvarande tillämpningen av lagen visade vilka svårigheter som uppstod då man skuUe styrka att överenskommelse om samråd hade träffats, Nämnden delade även utredningens uppfattning att regeln om skadestånd kunde få till följd att byggherrens intresse av att brott mot KBL påtalas ökade.

Sveriges advokatsamfund riktade ingen saklig invändning mot den före­slagna utvidgningen av förbudet mot anbudssamråd men framhöU att svå righeten att visa att samråd förekommer kvarstod och inte torde kunna avhjälpas genom lagstiftning.

BPA instämde i att förekomsten av sådana missförhållanden som att "ge" och "ta" pris borde motverkas liksom s.k. artighetsanbud som i stort sett var lika prisuppdrivande och stötande oavsett att förfarandet skedde av "artighet". BPA betonade dock att samråd mellan anbudsgi­vare, vilket hade tiU syfte att upprätthålla respekten för yad SOm inom byggnadsbranschen kunde anses vara god sed, naturligtvis jnte borde förbjudas. En skärpning av lagen måste träffa klart skadliga fall av anbuds= samråd. Det var omöjligt att helt hindra samråd. Myndigheterna skulle vid tillämpning av lagstiftningen komma att hamna i svåra gränsdragningspro- blem när det gällde att ta ställning till om anbudssamråd var skadligt eller inte,

Svea hovrätt ifrågasatte behovet och lämpligheten av den föreslagna regeln om skadestånd.

Några remissinstanser hade starkare invändningar mot utredningens förslag. Näringslivets byggnadsdelegation ansåg att det låg i näringslivets intresse att anbudssamråd förhindrades. Behovet ay en avsevärt längre gående förbudsregel av det slag som utredningen föreslog var däremot ingalunda självklart och kunde inte anses klarlagt i och med dpn gjorda ptredningen, Härtill kom alt det föreslagna förbudet inte hade erhållit en agceptabel avgränsning. Förslaget kunde därför inte läggas till grund för lagstiftning utan en genomgripande överarbetning: Delegationen utveck- la(le omfattande synpunkter i denna fråga. Sveriges industriförbund an- fpfde att de kritiska synpunkter på förslaget som hade lämnats i Näringsli­ vets byggnadsdelegations yttrande inte var uttryck för en bedömning av förslaget enbart ur byggnadsbranschens synvinkel utan i hka hög grad ägde tillämpning på övrig industri. Svenska byggnadsentreprenörföreningen an­såg inte behovet av en längre gående förbudsregel klarlagt genom utred-

 

Prop. 1981/82:165                                                  113

ningen. Förslaget kunde inte läggas till gmnd för lagstiftning utan en genomgripande omarbetning.

Byggkonkurrensutredningens förslag om skärpt lagstiftning mot anbuds­samverkan föranledde inte ändring i KBL. I konkurrensutredningens di­rektiv anfördes dock alt utredningen skulle beakta de av byggkonkurrens­utredningen föreslagna ändringarna i KBL.

3.4.2.3. Konkurrensutredningens överväganden och förslag Konkurrensutredningen uttalar till en början följande: Utmärkande för anbudsförfarandet är beställarens syfte all uppnå en hård priskonkurrens mellan anbudsgivarna. Ett samarbete mellan konkur­renter som begränsar sådan konkurrens innebär ofta inte blott ett hinder mot prissänkningar och rationalisering utan utgör också i viss mån ett missbmk av beställarens förtroende, eftersom det står i strid mot de fömtsättningar som anbudsförfarandel bygger på. Än mer påfallande blir detta om man därtill genom skyddsanbud döljer för beställaren att de som framstår som konkurrenter i själva verket har kommit överens om vem av dem som skall avge det lägsta anbudet.

Mot denna bakgmnd finner konkurrensutredningen det påkallat att en förbudsbestämmelse riktad mot anbudssamverkan har sådan utformning alt alla beteenden som med fog kan bedömas som generellt skadliga blir otillåtna. De erfarenheter som har vunnits vid tillämpningen av den nuva­rande bestämmelsen ger, som byggkonkurrensutredningen har funnit, be­lägg för att samråd utan föregående överenskommelse bör förbjudas. Vid utformningen av förbudet bör man dock enligt konkurrensutredningens mening så långt det går dels konkretisera vilka beteenden som är otillåtna, dels från det förbjudna området skilja av sådana åtgärder som inte kan sägas generellt vara av skadlig art. En precisering måste alltså ske i fråga om de former av samverkan eller samråd som förbudet skall omfatta.

Konkurrensutredningen fortsätter: Byggkonkurrensutredningens förslag innebär i sak att varje form av samverkan eller samråd efler det att anbudstävling har utlysts är förbjuden för dem från vilka anbud har inford­rats — innan någon av dem avger anbud. Därav torde följa alt avtal om framtida samverkan vid anbudsgivning inte förbjuds. Av betänkandet framgår att begränsningen har tillkommit i syfte att markera att förbudet rör samråd mellan dem som vid samrådstillfället befinner sig i en konkur­renssituation. Därigenom skulle nämligen undvikas att förbudet drabbade det samråd som före anbudsgivning måste äga rum mellan huvudentre­prenör och underentreprenör. Ett något mer vidsträckt förbudsområde kan dock av vissa skäl vara att föredra, även om det av byggkonkurrensutred­ningen föreslagna förbudet skulle göra det otillåtet att tillämpa ett generellt avtal om anbudssamverkan. I dagens läge är sålunda generella överens­kommelser om framtida anbudssamråd förbjudna och en motsvarande

8   Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                  114

ordning synes, enligt konkurrensutredningens mening, böra gälla också i framtiden. För detta talar det förhåUandel att i ett fall, där det inte kan visas att samråd har ägt rum vid visst tillfälle, det dock kan ha kommit fram att en generell överenskommelse om samverkan finns. Det vore då mindre lämpligt om den generella överenskommelsen skuUe vara tillålen. TiU detta kommer att undantag för samråd som avser stäUning som underleverantör synes kunna göras i en annan ordning, som utredningen återkommer tiU senare.

Mot denna bakgrand bör, uttalar konkurrensutredningen, en ny förbuds­bestämmelse rörande anbudskarleller utformas så alt förbudet täcker både avtal eUer annan samverkan, som tar sikte på framtida samarbete vid anbudsgivning, och sådant samarbete i samband med ett visst anbudsför­farande - oberoende av om del sker till följd av avtal e. d. Därtill bör enligt konkurrensutredningens uppfattning förbudet träffa del förfarandet att näringsidkare överlägger om att inleda anbudssamverkan, oavsett om överläggningarna leder till ett samarbete. Något skäl för att sådant samråd skuUe falla utanför förbudet synes inte föreligga.

Konkurrensutredningen uttalar vidare: Till detta kommer önskemålet att göra bestämmelsen så effektiv som möjligt med hänsyn tiU svårigheten att leda i bevis vad som har uppnåtts i fråga om planerad samverkan. Av liknande skäl bör förbudet täcka också det förfarandet att en näringsidkare söker förmå annan att inleda ett otillåtet samarbete. Det anförda har tagit sikte på de situationer som förbudet skall röra. När det därefter gäller vilka handlingar som bör vara otiUåtna finner konkurrensutredningen att en viss konkretisering av det förbjudna numera är möjlig mot bakgmnd av de erfarenheter som har vunnits vid tillämpningen av gällande bestämmelse. Konkurrensutredningen föreslår att förbudet skall avse samverkan eller samråd mellan näringsidkare om att vid anbudsförfarande någon skall avstå från att avge anbud, att viss anbudsgivare skall avge högre anbud än annan eller att samarbete eljest skall förekomma vid anbudsgivning i fråga om bestämmandet av anbudssumma eller betalningsvillkor. Förbudet före­slås också gälla försök att förmå någon till sådan åtgärd som nu har angivits.

Enligt konkurrensutredningens bedömning gör den särskilda situation som föreligger vid anbudstävlingar det befogat all inle ta undan från förbudet sådant som har betecknats som endast vägledande e. d. Cirka­prislistor m. m. bör således vara otillåtna i den mån de har tillkommit för anbudsförfaranden och inte för sedvanlig bufiksförsäljning e. d. Utredning­en uttalar vidare: Vissa andra former av samverkan vid anbudstävlingar än de nu nämnda kan dock, som har påpekats bl. a. vid remissbehandlingen av byggkonkurrensutredningens betänkande, vara nyttiga och tiU bestäl­larens fördel eUer i vart fall vara påkallade för att den prestation ett anbud avser skall kunna genomföras. Sådana företeelser är all näringsidkare beträffande visst anbudsförfarande samverkar eller samråder med annan

 

Prop. 1981/82:165                                                  115

näringsidkare om att flera näringsidkare skall gå samman för samfälld prestation med gemensamt anbud. Vidare kan del gälla alt någon av dem skall medverka som underleverantör till anbudsgivare. Eftersom det alltså inle kan hävdas att dessa former av samarbete genereUt har skadlig verkan bör de tas undan från förbudet.

Byggkonkurrensutredningen har vidare, som framgår av det fömt an­förda, föreslagit alt, när samråd om gemensamt anbud har ägt mm utan att företagarna har enats, dessa därefter inte skall få avge anbud utan sam­tycke av den som har infordrat anbudet. Enligt konkurrensutredningens bedömning synes en sådan till skydd för beställaren utformad regel gå längre än som är erforderligt. Som har framhållits vid remissbehandlingen av byggkonkurrensutredningens förslag bör det i stället, anför konkurrens­utredningen, vara tillräckligt att beställaren, när anbud avges, underrättas om att samråd har ägt mm i fråga om gemensamt anbud eller medverkan som underleverantör. Korikurrensutredningen lämnar därför förslag om en sådan underrättelsephkt. Enligt förslaget bör den gälla för anbudsgivaren vare sig gemensamt anbud eUer medverkan som underleverantör har kom­mit tUl stånd eller inte. Liksom själva förbudet bör underrättelseskyldighe­ten slraffsanktioneras. Enligt konkurrensutredningen bör således under­rättelse ske senast när anbud avges. En tidigare tidpunkt för underrättelse är av praktiska skäl olämplig, uttalar utredningen och föreslår i överens­stämmelse med det anförda att i 2 kap. 9 § utredningens lagförslag skall ges följande regel i fråga om anbudskarteller.

Näringsidkare får ej ingå eller tillämpa avtal eller eljest samverka eller samråda med annan näringsidkare om att vid anbudsförfarande som avser tillhandahållande av vara, tjänst eller annan nyttighet inom landet

1.  någon skall avstå från att avge anbud,

2.  viss anbudsgivare skall avge högre anbud än annan,

3.  samarbete eljest skall förekomma vid anbudsgivning i fråga om be­stämmandet av anbudssumma eller betalningsvillkor.

Ej heller får näringsidkare eljest söka förmå annan näringsidkare till sådan åtgärd.'

Första stycket gäUer ej förfarande som avser att flera näringsidkare skall gå samman för samfälld prestation med gemensamt anbud eller i den formen att någon av dem medverkar som underleverantör till anbudsgi­vare.

Har anbudsgivare deltagit i förfarande som avses i första stycket men som är tillåtet enligt andra stycket, skall han senast när han avger anbud skriftligen lämna uppgift om detta förhåUande till den som har infordrat anbudet.

3.4.2.4. Utformningen av ett anbudskartellförbud

Jag viU till en början allmänt uttala att jag finner det uppenbart att ett förbud mot vissa former av anbudskarteller även framgent är behövligt. Förbudet skall ju söka upprätthålla de fömtsättningar som en anbudstäv­ling vilar på - bl. a. en hård, prispressande konkurrens. Vidare gäller det

' Denna mening har av utredningen avsetts ingå i första stycket.

 

Prop. 1981/82:165                                                  116

att ett dolt samarbete mellan dem som skaU konkurrera får karaktär av missbmk av anbudsinfordrarens förtroende.

Därmed blir huvudfrågan den hur ett förbud mot anbudskarteller bör vara utformat. Man måste därvid vara medveten om att det här gäller en central bestämmelse med räckvidd över hela näringslivet. Bestämmelsen reglerar vidare otillåtna moment i ett förfarande - anbudstävlingar - som är synnerligen vanligt förekommande. Därför är det av den största vikt att förbudet avgränsas rätt redan när man bedömer frågan uteslutande från samhällsekonomisk utgångspunkt. Sådana moment inom anbudstävlingens ram som är till fördel för samhället får alltså inte försvåras eller hindras genom anbudskarteUförbudels avfattning.

1 min redogörelse har jag berört den räckvidd det nuvarande förbudet mot anbudskarteller har. Man kan säga att det till en början är förbjudet för ett företag att träffa överenskommelse om framlida samråd eller annan samverkan mellan olika företag innan någon av dem avger anbud. Förbu­det gäller avtalsslutandel som sådant, oberoende av om avtalet faktiskt hinner tillämpas vid en viss anbudstävling eller ej. Vidare träffar förbudet också den omständigheten att det nämnda företaget praktiskt tillämpar den i förväg träffade överenskommelsen. Som jag framhöll tidigare är det däremot tiUåtet för ett företag alt i ett enskilt faU samråda med en annan presumtiv anbudslämnare om innehållet i ett anbud — såvida del inte finns ett i förväg träffat avtal om detta.

Konkurrensutredningens förslag är således att en näringsidkare inte skall få "ingå eller tillämpa avtal eller eljest samverka eller samråda med annan näringsidkare om att vid anbudsförfarande som avser tillhandahål­lande av vara, tjänst eller nyttighet inom landet" vissa särskilt angivna beteenden skall tillämpas. Till dessa beteenden återkommer jag.

Det finns skäl att här redovisa vad konkurrensutredningen har velat lägga i uttryckssättet ingå eller tiUämpa avtal eller eljest samverka eller samråda. Utredningen hänvisar i speciaimotiveringen på denna punkt till vad den anför i anslutning till förslaget om ett priskartellförbud. Där uttalas följande (s. 404 f.):

De i första punkten förbjudna formerna av åtgärder är således att man ingår eller tUlämpar avlal eller på annat sätt samverkar eller samråder i de avseenden bestämmelsen beskriver.

Av detta framgår att förbudet till en början träffar sådana priskarteller som består i avtalsbunden prissamverkan i det horisontella ledet. Enligt bestämmelsen är redan avtalsslutet otillåtet. Efter mönster av anbudskar­tellförbudet i 3 § KBL har i bestämmelsen såsom otillåtet vidare angetts att man tillämpar avtalet, dvs. praktiskt handlar i enlighet med detta.

Men ett prissamarbete behöver inte grundas på formliga avtal, skriftliga eller muntUga. Det kan nämligen också inträffa att flera näringsidkare utan förpliktelse i samförstånd tillämpar visst prisförfarande. Därför har i be­stämmelsen angetts att också annan samverkan än i form av avtalsslut eller tillämpning av avtal är förbjuden.

 

Prop. 1981/82:165                                                  117

Vidare innebär förbudet att det är otillåtet redan att man samråder om del i bestämmelsen angivna förfarandet. Skälet är bl. a. all del i ett visst fall kan vara svårt att visa att ett likartat beteende har skett i samförstånd. Därvid kan det likväl ha kommit fram att samråd har skett.

Överläggningar som sker för att utröna förutsättningar för prissamver­kan är således förbjudna. Det bör tilläggas att i begreppet samråda ligger ett krav på ett konkret handlande som har karaktären av att man rådslår i frågan om prissättning eller rabattering och som inte endast utgör ett mer lösligt omnämnande av prisfrågor. Förbudet avser att hindra näringsidkare att söka uppnå samarbete om prissättning men inte att förbjuda varje form av prisdiskussioner. Del får här erinras om de fömt berörda undantagen i tredje stycket, som möjliggör bl. a. vissa prisrekommendationer.

En fråga av praktisk betydelse är skillnaden mellan parallellt handlande och samordnade förfaranden.

På en marknad med fåtalskonkurrens eller prisledarskap kan själva marknadskrafterna föra med sig att exempelvis en prishöjning slår igenom mycket snabbt. Konkurrenterna på marknaden kan genom detta komma att parallellt med varandra eller i nära följd höja priset på en produkt lika mycket eller med väsentlig överensstämmelse. 1 ett sådant fall kan alltså utvecklingen ske utan att samarbete har förekommit mellan konkurrenter­na.

Det inträffar dock att i denna eller en annan liknande marknadssituation flera eller alla samordnar sitt agerande. Här kan det röra sig om en sådan form av samarbete som, utan att man går så långt som tUl en överenskom­melse, dock utgör en medveten samverkan. Det kan vara fråga om olika praktiska arrangemang, direkta eUer indirekta kontakter samt bl. a. utsänd prisinformation från prisledaren med förvarning om prishöjning som han planerar. Oavsett den form samarbetet tar sig kan det innebära att samspe­let för de inblandade undanröjer osäkerheten om hur de skall förhålla sig tUl varandra i bk a. prishänseende. Just det samordnade beteendet utgör här skUlnaden mot ett självständigt beslut som en säljare fattar om prishöj­ning. Därvid är det givetvis tUlåtel för honom all söka ta med i beräkningen hur konkurrenter kan komma att reagera. Samordningen åter motverkar priskonkurrens och får vidare till effekt att de samarbetande skyddas i förhållande till varandra.

Samarbete av den art som här har betecknats som samordnat förfarande täcks av förbudet i första stycket. Helt naturligt kan det i ett enskilt fall vara svårt att leda i bevis att samordning har förekommit. Särskilt kan detta gälla i en brottmålsprocess med tanke på de beviskrav som där råder. Förhållandena kan dock vara något annorlunda vid prövning enligt gene­ralklausulen i I §. Tecken som kan tala för att samordning har förekommit kan vara eljest svårförklarliga paralleller i företagens prissätlningsbe-teende, såsom att prishöjningar har gjorts lika stora, tillkännagetts vid samma lidpunkt, avsett motsvarande produkter eller har skett samtidigt eller i lät följd. En jämförelse kan vidare ske med den marknadsutveckling som hade varit tänkbar under fömtsättning av att samordning inte hade förelegat.

Konstitutivt för samordnat förfarande är alltså att del i förelagens hand­lingssätt framträder ett mönster gemensamt för de samverkande. Särskilt viktig vid bedömningen är därför helhetsbilden av företagens agerande på marknaden.

 

Prop. 1981/82:165                                                  118

Remissinstanserna har haft mycket ingående synpunkter på avfattningen av ett anbudskartellförbud. Jag hänvisar på denna punkt aUmänl tiU re­missammanställningen. Vissa huvudsynpunkter kommer jag dock att redo­visa i det följande.

Starkt kritiska synpunkter förs fram av SI m.fi. mot förslaget att också samverkan eUer samråd som inle gmndar sig på formliga avtal skall vara straffbelagt. Man kan sammanfatta organisationernas inställning på föl­jande sätt: För att uppnå en så effektiv lagstiftning som möjligt får man inte gå så långt att skäliga rättssäkerhetskrav lämnas obeaktade. Vaga ut­tryckssätt i lagtexten och allmänt hållna motivuttalanden innebär uppenbar risk för att lagstiftningen stannar på papperet och aldrig når ut tiU näringsli­vet eller leder tiU missuppfattningar och tolkningssvårigheter såväl för tillämpande myndigheter som näringslivet. Osäkerheten kan leda till handlingsförlamning eller allmänt minskad respekt för strafflagstiftningen. Del av utredningen föreslagna uttryckssättet "eljest samverka eller sam­råda" fyller inte ens lågt ställda krav på förutsebarhet och medför risk för godtycke vid tillämpningen. Annan samverkan än sådan som gmndar sig på skriftliga eller muntliga avlal bör inte omfattas av förbud. Uttryckssät­tet "i samförstånd bestämma" förordas i stället. Därmed fångas upp den typiskt sett skadliga handlingen, dvs. när samverkan formaliserats på ett mer påtagligt sätt.

För egen del vill jag anföra följande.

Jag vill sammanfatta innebörden av konkurrensutredningens förslag så att det nuvarande förbudet skulle utvidgas till att omfatta följande faktorer:

1.  Avtal eller annan samverkan som tar sikte på framtida samarbete vid
anbudsgivning.

2.  Samverkan i samband med ett visst anbudsförfarande - oberoende av om det sker till följd av tidigare avtal eller annat samarbete.

3.  Överläggningar om att inleda anbudssamverkan — oavsett om över­läggningarna leder till ett samarbete eller ej.

4.  Försök av en näringsidkare att förmå en annan att inleda ett otillåtet samarbete.

Jag delar uppfattningen att del är angeläget att effektivisera det nuvaran­de anbudskartellförbudet. Så kan till en början ske genom att det klarläggs att avtal om ett visst beteende blir straffbart vare sig det avser framtida samarbete eller en viss, vid avtalsslutet aktuell anbudstävlan.

Utredningen har valt att utvidga förbudsområdet så att inte bara avlal ulan varje form av vad som kallas samverkan eller samråd primärt krimi­naliseras. De invändningar som har förts fram mot dessa begrepp är enligt, min mening tungt vägande. Det låter sig visserligen sägas att begreppen finns i det nuvarande anbudskartellförbudet. Där talas nämligen om alt "träffa eller tillämpa överenskommelse alt samråd eUer annan samverkan. mellan olika företagare skall äga rum".

På denna punkt finns det emellertid en avgörande skillnad mellan den nuvarande lydelsen och den av utredningen föreslagna. F. n. krävs ju alt

 

Prop. 1981/82:165                                                  119

man i brottmål kan styrka att avtal har slutits. Den väsentliga innebörden av detta synes vara att en överenskommelse finns som är bindande för parterna, dvs. innebär förphktelser i förhållandet mellan dem. I del nuva­rande förbudet anges dämtöver som föremål för avtalet alt del avser samråd eller annan samverkan. Dessa senare begrepp redovisar därmed avtalets innehåU, dvs. vad det är förbjudet att sluta avtal om.

I konkurrensutredningens förslag betecknar begreppen samverkan och samråd inte innehållet i ett otUlåtet samarbete. Detta innehåll exemplifie­ras i stället genom en uppräkning som bl. a. tar sikte på att någon skall avstå från att avge anbud eller skall avge högre anbud än annan. I stället använder utredningen begreppen samverkan och samråd som beskrivning på den aktivUet som är förbjuden vid sidan om ingåendet av avtal och tUlämpningen av detta. Detta innebär all aktiviteterna avtalsslut, avtalstill-lämpning, samverkan och samråd mellan företag kriminaliseras om de går ut på tillämpning av vissa andra, särskilt angivna beteenden. Till de aktivi­teter som är förbjudna - när de går ut på dessa beteenden - lägger utredningen vidare att en näringsidkare eljest söker förmå någon till sådan åtgärd. Vagheten i det sistnämnda begreppet har jag berört i del föregåen­de (3.4.1.3.). Enligt utredningen avser det en rriedveten aktivitet som inle endast är obetydlig.

Av det anförda framgår att utredningen i fråga om otillåtna aktiviteter har gjort förbudet mycket vittgående. Det finns därför enligt min uppfatt­ning en betydande risk för att helt normala öch vardagliga affärskontakter samt sedvanhg informafionsspridning skuUe komma att omfattas av förbu­det utan att det i de flesta fall finns något behov därav från samhällssyn­punkt. Samtidigt som förbudet på detta sätt är ytterligt vidsträckt saknar det tillräckligt klara yttergränser. Jag vill därvidlag peka på oklarheten om innebörden av det begrepp "samråda" som utredningen föreslår. Däri lägger utredningen ett krav på "ett konkret handlande som har karaktären av att man rådslår och som inte endast utgör ett mer lösligt omnämnande av" vissa frågor.

Enligt min mening bör av i första hand rättssäkerhetsskäl önskemålet om en så effektiv bestämmelse som möjligt inte leda tiU att förbudet avfattas på detta sätt. Därför bör man gå andra vägar då det gäller att söka göra anbudskartellförbudet mer effektivt.

Jag har särskilt övervägt om byggkonkurrensutredningens förslag skulle vara bättre ägnat att genomföras. Nämnda utredning föreslog, som jag fömt har redovisat, följande avfattning: Har anbud å försäljning av förnö­denhet eller utförande av tjänst här i riket infordrats från flera företagare samtidigt, må de ej utan tillstånd av marknadsrådet samråda eller eljest samverka innan någon av dem avgiver anbud.

Min kritik mot begreppen samverka och samråda har dock relevans också i fråga om byggkonkurrensutredningens förslag. Visserligen görs däri en ytterligare avgränsning genom kravet på att anbud skall ha införd-

 

Prop. 1981/82:165                                                  120

råts från flera företag samtidigt. Å andra sidan begränsas därigenom det f. n. förbjudna området. Byggkonkurrensutredningens förbudsförslag fång­ar ju inte upp avtal om framtida samråd. Jag delar konkurrensutredningens uppfattning att också sådana avtal alltjämt bör vara förbjudna, när de har ett visst innehåU.

Vad man — vid sidan om avtal - bör söka hindra beträffande anbudskar­teller är enligt min mening att företagen i samförstånd iakttar ett visst handlingsmönster vars inriktning på väsenfiiga punkter generellt får till verkan att anbudsförfarandets gmnd - den hårda, prispressande konkur­rensen - väsentligt rubbas. Detta är vad konkurrensutredningen kallar för samordnade förfaranden.

En samordning av ett sådant slag är en företeelse som uppmärksamma­des redan vid KBL:s tillkomst år 1953. Det förhandlingssystem som då introducerades var begränsat till de s. k. monopolist- och kartdlfaUen. Jag har tidigare (2.3.2.) redovisat dessa. På sätt som jag då berörde hade det i dåvarande 5 § KBL intagna kartellfallet den avfattningen att "mellan före­tagare slutits kartellavtal eller annan liknande överenskommelse eller el­jest i samförstånd tiUämpas gemensamt förfarande, som berör pris-, pro­duktions-, omsättning- eUer transportförhållanden". Som jag därvid fram­höll slopades begränsningen till monopolist- och kartellfallen år 1956 i samband med att KBL utvidgades till att avse alla slags konkurrens­begränsningar med skadlig verkan.

Enligt min uppfattning kan den i sak önskvärda skärpningen av anbuds­kartellförbudet med fördel knyta an till den en gång i KBL använda formuleringen. Det finns då ett avgränsande kriterium - det i samförstånd iakttagna handlingsmönstret - som det är lämpligt att bygga förbudet på. Samtidigt uppnås en betydande och sakligt starkt befogad utvidgning av det kriminaliserade området, utan att detta sker på bekostnad av rättssä­kerheten. Man knyter vidare an till ett etablerat begrepp som har vunnit en belysning i rättstillämpningen samt konkurrensutredningens betänkande. Frågan om humvida gemensamma förfaranden förekommer har sedan många år vid skilda tillfällen prövats i rättstillämpningen.

Mot denna bakgmnd förordar jag att ett anbudskartellförbud i den nya konkurrenslagen får följande innebörd i vad avser otillåten samverkan, när den är inriktad på vissa särskilda beteenden som jag strax skall behandla: En näringsidkare får inte ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare eller i samförstånd med en sådan tillämpa ett gemen­samt förfarande, om överenskommelsen eller det gemensamma förfaran­det innebär att vid anbudstävling för tiUhandahåUande av en vara, tjänst eUer annan nyttighet inom landet sådana beteenden skaU förekomma.

I mitt förslag ingår inte den ytteriigare aktivitet som utredningen vill förbjuda, nämligen att näringsidkaren eljest söker förmå annan näringsid­kare till otillåten åtgärd, som av utredningen beskrivits som samverkan eller samråd. Skälet är tyngden av den kritik som har riktats mot förslaget.

 

Prop. 1981/82:165                                                  121

Del önskemål om ökad slagkraft åt förbudet som har legat tiU gmnd för utredningsförslaget har jag dock stor förståelse för. Jag menar att man kan tillgodose önskemålet på ett bättre sätt. Detta är att man kriminaliserar påtryckningar som en näringsidkare utövar på en annan näringsidkare i syfte att en förbjuden överenskommelse skall ingås eller tillämpas eller att ett förbjudet gemensamt förfarande skall tillämpas. Innebörden av detta behandlas i specialmotiveringen.

Jag går nu över till frågan om vilka beteenden som - i förening med de angivna aktiviteterna - bör föra med sig straffbarhet.

I 9§ konkurrensutredningens lagförslag anges dessa beteenden så, att det skaU vara fråga om att någon skall avstå från att avge anbud, att viss anbudsgivare skall avge högre anbud än annan eller att samarbete eljest skall förekomma vid anbudsgivning ifråga om bestämmandet av anbuds­summa eller betalningsvillkor.

De förfaranden som utredningen vill täcka in med denna avfattning är bl. a. kvotering och andra normer för fördelning av leveranser mellan sig som företag tillämpar. Också återkallande av anbud täcks in liksom s. k. artighetsanbud (skyddsanbud). Vidare omfattas ett samarbete om t. ex. lägsta pris för ett anbud.

Remissinstansema har haft detaljerade synpunkter även i nu aktuella avseenden. Bl. a. har Sveriges advokatsamfund riktat kritik mot begreppet anbudsförfarande och i stället förordat uttrycket anbudstävlan. 5/ m.fi. som godtar begreppet anbudsförfarande, pekar pä att konkurrenssitua­tionen normalt framträder genom sättet för anbudsinfordran. Det kan här röra sig om annonsering i dagspressen (öppen anbudsinfordran). Vidare kan det vara praxis med konkurrens även vid s. k. begränsad anbuds­infordran, som sker genom inbjudan till endast vissa företag. Organisatio­nerna anser det vara nödvändigt att den gmndläggande fömtsättning som utredningen bygger på kommer tUl uttryck i lagtexten. Denna förutsättning är att de som samverkar eller samråder på något sätt är eller kan bh konkurrenter med varandra i fråga om den prestation som anbudsförfaran­det avser. Om inte detta markeras i bestämmelsen faller samråd med kreditgivare eller andra finansiärer, konsulter etc. in under förbudet, anser organisationerna. Dessa förordar att 9 § första stycket 1 får avse det fallet att någon skall avstå från alt avge anbud i syfte att åstadkomma fördelning av uppdrag mellan olika anbudsgivare. -Advokatsamfundet uttalar sig ock­så i sådan riktning.

SI m.fi. menar vidare att begreppet betalningsvillkor är oklart till sin innebörd. Också andra remissinstanser för fram detaljsynpunkter. Bl.a. pekar MD på att den föreslagna formuleringen inte torde utgöra hinder mot alt flera näringsidkare avtalar om att den av dem, som erhåller uppdrag efter avgivande av anbud, på visst sätt har att till de övriga utge ersättning härför - något som för de samverkande skulle reducera drivkraften att avge lägsta möjliga bud.

 

Prop. 1981/82:165                                                  122

Jag finner några av de synpunkter som har förts fram välgmndade. Även om vissa förändringar således bör göras är det min bedömning att utred­ningens förslag i stort utgör en välavvägd konkretisering av del nuvarande anbudskartellförbudet. Jag förordar att förbudets första stycke, som av­gränsar det primärt förbjudna, ges den avfattning som framgår av 14 § i det remitterade förslaget.

Konkurrensutredningen anser att ett undantag skall göras från anbuds­kartellförbudet och anför att vissa former av samverkan vid anbudslävling-ar kan, som har påpekats bl. a. vid remissbehandUngen av byggkonkur­rensutredningens betänkande, vara nyttiga och till beställarens fördel eller i vart fall vara påkallade för att den prestation ett anbud avser skall kunna genomföras. Sådana företeelser är enligt utredningen att näringsidkare beträffande visst anbudsförfarande samverkar eller samråder med annan näringsidkare om att flera näringsidkare skall gå samman för samfälld prestation med gemensamt anbud. Vidare kan det gälla att någon av dem skall medverka som underleverantör till anbudsgivare. Eftersom det alltså inte kan hävdas att dessa former av samarbete generellt har skadlig verkan bör de, uttalar utredningen, tas undan från förbudet.

Innebörden av undantaget utvecklar utredningen på följande sätt (s. 416):

En särskild form av prissamarbete vid anbudsförfarande föreligger när näringsidkare lämnar ett gemensamt anbud, bl. a. ett anbud som självstän­diga näringsidkare avger tillsammans i enkelt bolag. Man talar här ibland om konsortier. Detta samgående om utförandet av prestationen innebär givetvis ett samarbete också i fråga om anbudssumman och omfattas därför tekniskt av förbudet. Av detta skäl och då gemensamma anbud bör tillåtas har gjorts ett undanlag för sådana anbud.

En med gemensamma anbud närbesläktad situation föreligger när anbud avges av en särskilt bildad juridisk person som utgör sammanslutning av tillverkare. Härvid kan det vara fråga om en redan befintlig säljorganisa­tion - säljbolag eller säljförening - som i eget namn säljer delägarnas produkter e. d.

Det kan givetvis inträffa att en sådan av medtävlare bildad säljorganisa­tion lämnar anbud vid anbudstävhng. Anbudet behöver därvid inte innebä­ra att delägarna skall utföra en prestation tillsammans. Fråga kan ju vara om exempelvis försäljning av en produkt som de alla tillverkar var för sig. Vidare förekommer att självständiga näringsidkare går samman vid visst anbudsförfarande på så sätt att de bUdar en särskUd juridisk person som i eget namn lämnar anbud på en för delägarna gemensam prestation.

I fråga om anbudsgivning genom juridisk person kan sägas följande.

Innebörden av priskartellförbudet i 7 § lagförslaget är, som har anmärkts under paragrafen, att samverkan, samråd eller påverkan mellan konkur­renter om att gemensamt sälja sina nyttigheter genom en för ändamålet bildad säljorganisation inte är otUlåten eftersom vissa positiva effekter kan vara knutna därtUl.

På ett liknande sätt kan ett samarbete med gemensam säljorganisation ibland framstå som nyttigt i fråga om de kvalificerade prestationer som det ofta gäller i samband med anbudstävlingar.

 

Prop. 1981/82:165                                                  123

Därför är andra styckets undantag i fråga om gemensamt anbud tillämp­ligt på det i sak likställda förfarandet att avge anbud genom särskUd juridisk person. Det bör dock särskilt framhållas att i begreppet samfälld prestation med gemensamt anbud, som undantaget avser, i princip ligger att de samverkande alla skall på något sätt delta i utförandet av den prestation som anbudsförfarandet avser. Att exempelvis leverantörer av en vara går samman om att genom en juridisk person lämna ett enda anbud om leverans som de i princip var för sig hade kunnat åta sig, innebär inte alt de har gått samman för samfälld prestation på sätt som åsyftas med nämnda undantag.

Vid remissbehandlingen uttalar NO följande: Enligt specialmotiveringen ligger häri att de samverkande alla skall delta i utförandet av den prestation som anbudsförfarandet avser. Samgående mellan leverantörer om ett enda anbud när leverantörerna var för sig hade kunnat åta sig leveransen sägs inte åsyftas med undantaget. Denna förklaring är mycket väsentlig och borde, enligt NO:s mening, komma till direkt uttryck i lagtexten. Det ligger annars nära till hands att man inläser étt generellt undantag för i stort sett all gemensam anbudsgivning. Undantaget kan måhända omformuleras på

ungefär följande sätt: "---- gemensamt anbud i fall då samverkan är en

fömtsättning för prestationens fullgörande. Första stycket gäUer inle heller
förfarande i den formen att näringsidkare medverkar        ".Ett konsor­
tium eller liknande som bildas för leveranser eller arbeten av större omfatt­
ning än deltagarna var för sig kan prestera behöver därmed inte söka
dispens även om samarbetet avser upprepade tillfällen. Men om delta­
garna, vUket kan ligga nära tiU hands, även vill samarbeta i fråga om
mindre uppdrag, skaU detta inte vara möjligt utan dispens av marknads­
domstolen. För att komma in under undantaget bör det inte heller vara
tillräckligt att samarbete anges avse prestationer av sådan storlek och art
att enskilda deltagare i samarbetet inte kunnat fullgöra dem. Den faktiska
tillämpningen måste vara avgörande för bedömningen.

SI m.fi. tar upp förhåUandel mellan de nya förbuden och anbudskartell­förbudet. Organisationerna konstaterar att samarbete i gemensamma sälj­bolag uttryckligen undantas från det av utredningen föreslagna priskartell­förbudet. Från förbudet mot anbudskarteller görs undantag för gemensam­ma anbud. De varor som säljs i ett försäljningsbolag kan, fortsätter organi­sationerna, i många fall bjudas ut både genom vanlig försäljning och genom anbud i anbudsförfarande. Är formen för upphandling i en viss situation anbudsförfarande och de genom försäljningsbolaget samverkande företa­gen i och för sig självständigt hade kunnat utföra den ifrågavarande presta­tionen träffas samverkan av anbudskartellförbudet. Detta kan enhgt orga­nisationemas uppfattning inte ha varit utredningens mening med definitio­nen av begreppet "samfälld prestation med gemensamt anbud". - LRF ansluter sig till detta.

MD uttalar att uttrycket "förfarande som avser att flera näringsidkare skall gå samman för samfälld prestation med gemensamt anbud" bör

 

Prop. 1981/82:165                                                  124

utbytas mot formuleringen "förfarande som avser samarbete mellan nä­ringsidkare för åstadkommande aV samfälld prestation med gemensamt anbud".

Jag finner ett undantag i fråga om gemensamma anbud m. m. välmoti­verat. Den närmare utformningen av undantaget återkommer jag till i specialmotiveringen.

Jag går nu över tUl att behandla utredningens förslag om en upplysnings­phkt när anbudsgivare haf deltagit i de nyss uppräknade tillåtna förfaran­dena. Enligt förslaget skall vederbörande senast när han avger anbudet skriftligen lämna uppgift om detta förhåUande till den som har infordrat anbudet.

Vid remissbehandlitigén framhåUer SI m.fl. att såväl i Sverige som internationellt man framför allt vill komma åt hemliga anbudskarteller, där beställaren vilseleds öm att konkurrens förekommer. Försöker man göra en nyanserad förbudsbeslämmelse där lojala förfaranden inte hindras finns en risk att det blir alltför lätt att maskera otillbörliga handlingssätt. Motåt­gärder häremot är då insyn även i de lojala förfarandena vilket skärper beställarnas vaksamhet. Organisationerna pekar på en viss nackdel med den föreslagna automatiska upplysningsplikten - betydande administrati­va komplikationer - men anser sig böra acceptera den. De anser dock att upplysningsplikten enbart bör avse vid anbudstillfället gällande avtal och inle s. k. spräckta konsortier eller avtal som har upphört att gälla.

SI m.fi. uttalar vidare följande: Av vad organisationerna har anfört om avgränsning av personkretsen och förbjudna förfaranden följer att upplys­ningsplikten bör avgränsas på motsvarande sätt. Dessutom synes bestäl-larintresset inte påfordra en uppgiftsskyldighet som avser "typiska" un­derleverantörer som på grund av sin storlek eller annat förhåUande inte torde vara i stånd att avge eget huvudanbud. Från konkurrensbegräns­ningssynpunkt torde för dessa fall heller knappast finnas något större intresse för att kräva en uppgift härom i samband med anbudsgivningen. Detta synes också vara utredningens uppfattning när den anför (s. 417 i betänkandet): "Det åligger alltså anbudsgivaren att lämna upplysning om den samverkan eller del samråd som har förekommit med konkurrenter om gemensamt anbud eUer medverkan som underleverantör". Den föreslagna regelns avfattning ger däremot inte uttryck för att uppgiftsskyldigheten skulle vara begränsad till sådan underleverantör som kan sägas vara reell konkurrent. Det finns dock enligt organisationerna skäl för en ytterligare begränsning. De vill också tfrågasätla nödvändigheten av skriftlig upp­giftsskyldighet när anbud kan lämnas muntiigen. Regeln synes endast leda till en ökad byråkratisering.

LRF ansluter sig på flera punkter till vad SI m.fl. uttalar liksom även Byggherreföreningen. Denna anför vidare att del inte är ovanligt i bygg­nadsbranschen att anbud infordras för. annans räkning, nämligen i den formen att ett s.k. byggledarföretag eller annan konsult infordrar anbud.

 

Prop. 1981/82:165                                                  125

avsett att ställas tiU en byggherre. I dessa faU är det inte särskilt lämpligt att den föreskrivna uppgiften lämnas till den som har infordrat anbudet. I stället bör uppgiften lämnas till den som anbudet riktas till- Föreningen tfrågasätter också om det inte innebär överdrivet nit att föreskriva skriftlig uppgift i de faU anbudet avges muntligen. Om man slopar skriftlighetskra-vet, kan man föreskriva alt uppgiften skall lämnas "i anbudet".

Jag finner en upplysningsskyldighel av den föreslagna arten myckel lämplig. På så sätt bringas omständigheter som kan vara av betydelse för beställarens bedömningar till dennes kännedom. Det bör framhållas att skyldigheten endast avser förfaranden som inte har straffbelagts.

När det gäller detaljutformningen vill jag allmänt framhålla följande. Den av utredningen föreslagna bestämmelsens räckvidd bör j yiss mån begrän­sas. Jag anser det dock vara olämphgt att inskränka upplysningsskyldighe­ten till enbart vid anbudstillfallet gäUande avtal. Vidare synes det mig inte möjligt att i lagtexten skilja av underleverantörer spm kan anses som "typiska" och som på gmnd av sin storlek eller annat förhållande inte skulle vara i stånd att avge eget huvudanbud. Frågan om vilka uppgifter som skyldigheten omfattar kommer jag att behandla i speeialmotiveringen. Redan nu vill jag dock fömtskicka att det är själva förhållandet att man har deltagit i de särskilt angivna förfarandena som skaU bringas till beställarens kännedom, med uppgift om de deltagande företagen. Denna uppgift är det väsentliga. Någon ohanterlig uppräkning av formerna för kontakter tvingas således inte fram genom uppgiftsskyldighelen.

Vidare delar jag utredningens uppfattning att uppgifterna bör lämnas skriftligen. Bakgrunden är givetvis bevissvårigheter som annars skulle kunna uppkomma. Byggherreföreningens synpunkt att uppgiften bör läm nas till den som anbudet riktar sig till synes mig värd att beakta. Eftersom uppgift bör kunna lämnas också innan anbudet ges in bör dock en omfor­ mulering ske.

3,4.3 Undantag från de straffbelagda förbuden

3.4.3.1 Förfaranden som har sin gmnd i en internationell överenskom­melse

I konkurrensutredningens betänkande lämnas en redogörelse för ut­ländska och internationella åtgärder på konkurrensbegränsningsområdet. I redogörelsen behandlas bl. a. Sveriges frihandelsavtal med den europeiska kol- och stålgemenskapen (CECA). Utredningen framhåller att CECA-avtalet föranledde en särskild författning, nämligen lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden, CECA-lagen. Enligt 10 § nämnda lag äger inte bmttoprisförbudet i 2 § KBL tillämpning i fråga om pris som avses i CECA-lagen, om detta är oförenligt med de bestämmelser om priser på järn- och stålvaror och om transportpriser som finps i artikel 20 i CECA-avtalel.

Flera remissinstanser, bl.a. KK, NO och SI m.fl., tar upp frågor i anslutning tUl detta undantag. KK anför bl. a. följande:

 

Prop. 1981/82:165                                                  126

Sverige har i och med frihandelsavtalet med den europeiska kol- och stålgemenskapen också iklätt sig vissa förpliktelser på stålprissättningens område. Häri åtar sig den svenska regeringen att i fråga om priser för leveranser såväl på svenskt område som tiU den gemensamma marknaden, som verkställs av svenska företag, garantera huvudprinciperna i CECA:s egna prisregler.

Med stöd av CECA-lagen har regeringen i särskild kungörelse (1973:720) uppdragit åt kommerskollegiet att utfärda de tillämpningsbe­stämmelser, som erfordras i anledning av de svenska åtagandena i artikel 20:2. Så har skett. Frågan uppkommer nu, hur dessa bestämmelser för­håller sig till den nuvarande konkurrenslagstiftningen och till den av utred­ningen föreslagna. På en punkt har statsmakterna redan reglerat denna fråga, nämligen CECA-lagens förklaring att 2 § KBL ej äger tillämpning på ifrågavarande varuområde, om delta är oförenligt med bestämmelsema i vårt frihandelsavtal med CECA. Utredningen föreslår i materiellt hänseen­de inte någon ändring på denna punkt. Här kan antecknas, att kommers­kollegiets meddelande angående prisbestämmelser på stålområdet ålägger stålproducenterna att i avtal med sina köpare förplikta dessa att iaktta prisreglerna vid återförsäljning av varor i oförändrat skick, fortsätter KK.

Gmndläggande för CECA:s prissystem är, uttalar KK vidare, att varje stålproducent självständigt fastställer, publicerar och ändrar sin prislista. Prishstan skall i princip gälla non-diskriminatoriskt gentemot aUa köpare. Avvikelser från prislistan får ske endast under vissa fömtsättningar, bl. a. genom s.k. aUnjering. Kommerskollegiet har i de grundläggande tillämp­ningsbestämmelserna endast i ett avseende auktoriserat ett prissamarbete mellan de svenska stålproducenterna. Det gäller frakttarifferna, vilka en­ligt CECA:s grundläggande principer skall vara offentliga. Den av Sverige valda lösningen på detta offentlighelsproblem har varit att ålägga produ­centerna att själva offentliggöra sina tillämpade fraktpriser. Kommerskol­legiet har godkänt ett förfarande, varigenom stålföretagen i sina prislistor hänvisar till gemensamt (av Stålmarknadsinstitutet) fastställd frakttariff-publikation.

KK tillägger bl. a. följande: Vad som hittills har sagts om CECA:s regler och regleina i Sveriges avtal med CECA har avsett vad som gäller under normala marknadsförhållanden. CECA-fördraget ger emellertid möjlighet att tillgripa extraordinära åtgärder då en "påtaglig krissituation" (crise manifeste) föreligger eller är omedelbart förestående. Kommissionen kan t. ex. i enlighet med artikel 58 i CECA-fördraget införa ett bötessanktione-rat system med produktionskvotering då gemenskapen befinner sig i ett sådant krisläge. På prisområdet kan i enlighet med artikel 61 i fördraget minimipriser införas om en sådan kris föreligger eUer är omedelbart före­stående. Även i detta fall sanktioneras överträdelse mot ett sådant beslut med böter. Hittills har trots rådande svårigheter på den gemensamma marknaden något produktionskvoteringssystem inte införts. Däremot har minimipriser införts för vissa varor.

 

Prop. 1981/82:165                                                  127

KK pekar mot bakgmnd av den svenska regeringens samt EG-kommis-sionens tolkning av avtalet på att svenska företagare tUl följd av internatio­nell överenskommelse kan försättas i en situation där de riskerar att komma i konflikt med priskartellförbudet. I och för sig är det inte heUer uteslutet att företagare till följd av någon liknande överenskommelse också kan komma i konflikt med marknadsdelnings- och anbudskartellförbuden.

I fortsättningen uttalar KK bl. a. följande. Eftersom det inte bör komma ifråga att tillämpa förbud mot åtgärder som är det avsedda resultatet av en internationell överenskommelse eller en ofrånkomlig följd av denna bör undantag för sådana åtgärder göras i någon form. Detta kan exempelvis ske genom att det i 2 kap. 10 § införs ytterligare ett undantag med innebörd att förbuden i 2 kap. 6-9 §§ inte gäller ifråga om förfaranden som har sin grund i internationell överenskommelse som Sverige har ingått. Alternati­vet skulle annars kunna vara att berörda företag ansöker om dispens enligt 2 kap. 11 §, men detta synes mindre tilltalande eftersom förelagen inte själva har tagit initiativ till dessa förfaranden. Genom att utöka antalet undantag i 10 § med det ovan föreslagna utformas också lagen så att det nämnda av kollegiet sanktionerade frakttariffarrangemanget, liksom CECA-prisreglernas åläggande att tillverkare i vissa fall är skyldiga att vid sina leveranser till senare handelsled ställa upp villkor i fråga om priserna vid vidareförsäljning, också undantas från förbuden i 6-9 §§.

Även NO redogör för de åtgärder som har vidtagits på slålområdet inom ramen för CECA-lagens bestämmelser och för fram liknande synpunkter som KK. NO tillägger att, ehum detta knappast behöver uttryckas särskih i lagtexten, det bör i förarbetsform inskärpas att undantaget endast gäller sådana förfaranden som är det direkta och avsedda resultatet av den internationella överenskommelsen eller en ofrånkomlig följd av denna. 1 tveksamma faU anser NO att företagen bör söka dispens. Samtliga undan­tag från en viss lag bör anges i denna lag för att göra bestämmelsernas räckvidd överskådlig. Av denna anledning bör enligt NO undantaget i CECA-lagen från bmttoprisförbudet överföras till en ny konkurrenslag medan man i CECA-lagen kan göra hänvisning tUl denna nya lag.

SI m.fi. har liknande synpunkter som KK och NO. Organisationerna pekar bl. a. på att en brevväxhng meUan svenska regeringen och kommis­sionen och ett i samband därmed ingånget åtagande från svensk sida har tvingat de svenska verken att anpassa sina prislistor till de högre CECA-priserna. Svenska företag kan sålunda på gmnd av internationell överens­kommelse komma i konflikt med priskartellförbudet. Organisationerna kan inte utesluta att konflikt även kan ske med marknadsdelnings- och anbuds­kartellförbudet. Vidare framhåller de betydelsen av att svenska företag inte hindras att medverka till fullföljande av svenska internationella åta­ganden.

För egen del vill jag anföra följande.

Jag vill till en början nämna att sedan remissinstansernas yttranden

 

Prop. 1981/82; 165                                                 128

avgavs ytterligare åtgärder har vidtagits på stålområdet. Sålunda förklara­de kommissionen i oktober 1980 att gemenskapens stålindustri befann sig i en "påtaglig krissituation" och produktionskvolering infördes, Sommaren 1981 utfärdades föreskrifter som inkluderade gemenskapens grossister i prisregelsyslemet. 1 Sverige har föreskrifter utfärdats spm förphktigar svenska grossister att respektera CECA:s prisregler (KFS 1981; 11), Före­skrifterna trädde i kraft den 16 november 1981. Däremot har inte någon produktionskvotering införts i Sverige.

Vissa remissinstanser har förordat att det på förbudsområdet görs ett genereUt undantag för förfaranden som har sin grund i en internationell överenskommdse som Sverige har ingått, Enligt min mening bör dock f, n. undantag göras i det enskilda fallet vid införlivandet av överenskommel­sen, Så har skett genom CECA-lagens undantag från bmttoprisförbudet. Anledning att utvidga del undantagna området torde nU inte föreligga, Jag förordar att det i konkurrenslagen görs en hänvisning til! CECA-lagen. En redaktionell ändring som krävs i sistnämnda lg återkommer jag till i samband med vissa ändringar i bf-a. lagen om marknadsdomstol m.m., som jag kommer att anmäla särskilt för regeringen.

3.4.3.2 Koncerntransaktipner

Vid tillämpningen av KBL har det ifrågasatts huruvida förbuden mot bmttopriser och anbudskarteUer är tillämpliga på transaktioner som sker inom samma koncern, Som ett exempel kan tas att ett moderföretag levererar varor till ett dotterföretag och därvid betingar sig att det senare inte får underskrida visst pris för varan vid-återförsäljning. Men det kan också vara så att moderförelaget utan samband med leverans bestämmer vad dotterföretaget skall hålla för pris vid sin försäljning. Ett annat exem­ pel som har diskuterats är motsvarande beleende inom ramen för skilda rörelser m. m- som en och sammajuridiska person bedriver.

I förarbetena till bruttoprisförbudet uttalade (prop. 1953:103 s. 280) departementschefen att förbudet endast avsåg sådan vertikal prisbindning som upprätthålls av sinsemellan självständiga företagare. Därmed upp-kpmnier frågan när företagare skall anses sinsemellan självständiga.

En fömtsäUning måste till en början vara att det rör sig om juridiskt sett skilda personer. Exempelvis måste ett bolag, som i sin verksamhet driver såväl grossiströrelse som återförsäljning, vara oförhindrat att internt be­stämma ett brultopris som skall tillämpas i bolagets butiker. Detta framgår av MD 9/1974 (PKF 1974:5-6).

Är det väl fråga om skUda juridiska personer har förbudet tolkats kunna vara tillämpligt också i det fall att dessa personer saknar affärsmässig självständighet.' Detta kan vara fallet när ett företag år mpderbolag (jll ett aiinat.

' Martenius, Lagstiftningen om konkurrensbegränsning, Stockholrn 1965, s. 68.

 

Prop. 1981/82:165                                                                129

Vad som är gäUande rätt på denna punkt torde inte ha prövats av domstol.

Konkurrensulredningen uttalar att om exempelvis ett bolag har det bestämmande inflytandet över ett annat bolag och därtill ett väsenfiigt intresse i det senares stäUning och resultat det synes tveksamt om det är lämpligt att beteckna bolagen som sinsemellan självständiga ur den synvin­kel som är av betydelse enligt KBL. I en ekonomisk enhet av del berörda slaget ligger del i sakens natur att dotterbolaget på grund av sin beroende ställning och de gemensamma intressena ofta kommer att tillämpa återför-säljningspriser som är lämpliga från koncernens sida sett. Att mot denna bakgrund låta förbudet gälla dessa situationer synes vara ulan mening från konkurrensvårdande synpunkt. Utredningen pekar därvid på att de två bolagen i verkligheten inte konkurrerar med varandra.

Utredningen uttalar vidare följande: EG ser inte koncerninlerna transak­tioner som konkurrensbegränsande åtgärder. I linje med att koncernföre­tag betraktas som en enhet när det gäller interna dispositioner, betraktas de i EG-rätlen såsom en enhet också mot sin omvärld, dvs. i förhållande till bl. a. köparna, i den mån de faktiskt fungerar enhetligt. Denna princip om ekonomisk enhet har ansetts kunna innebära, att den juridiska själv­ständigheten hos ett företag, som tiUhör en företagsgrupp av besläktade företag, måste respekteras i konkurrensrättsligt hänseende av tredje perso­ner endast till den grad som självständigheten respekteras av moderbolaget och de övriga besläktade företagen själva.' Också i Sverige har ansetts alt det finns goda skäl att räkna med all ett hknande betraktelsesätt skulle komma all hävdas av en svensk domstol. Härvid har åberopats som gmnd del förhållandet att man inom konkurrensrätten måste arbeta med konkur­rensrättsligt relevfinta kriterier, som sluter an till de ekonomiska realite­terna, och inte kan stanna vid ett mer formaljuridiskt, associationsrätlsligt resonemang.

Enligt kpnkurrensutredningens bedömning talar övervägande skäl av den art sorn har berörts för att koncerninterna transaktioner generellt tas undan från hela det straffbelagda området.

Utredningen har övervägt men inte funnit lämpligt all också ta undan med koiicernfallet jätnförliga omständigheter. Hit hör att en fysisk person äger aktierna i två skilda bolag eller att någon på skUda gmnder har ett dominerande inflytande över flera företag, som därigenom kan sakna själv­ständighet i förhållande tiU varandra. Ett sådant undantag skulle enligt utredningen föranleda en rad tolkningsproblem och kunna göra förbuden ineffektiva. Därför bör frågan lösas dispensvägen.

' Se Bernitz, Gorton och Grönfors, Sjöfart och konkurrensrätt, Göteborg 1976, s. 97, och Stenberg, Studier i EG-rält, Nyköping 1974, s. 245 f.  Se a. a. av Bernitz m. fl., s. 98.

9   Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                  130

Vidare anför utredningen följande. Slutligen bör anmärkas att koncern­undantaget inte ger uttryck för uppfattningen att koncerninterna transak­tioner ej kan medföra skadlig verkan. Tvärtom kan så vara fallet och då kan ingripande ske enligt 2 kap. 1 § utredningens lagförslag. Ett praktiskt exempel kan vara underprisförsäljning i den formen att ett moderföretag vid leverans till ett dotterföretag i senare led tillämpar ett pris som ger dotterföretaget möjlighet att slå ut konkurrenter. Det kan också vara så att ett moderföretag, som levererar till flera, ger utomstående sämre villkor än företag inom koncernen. Koncernundantagel innebär endast alt därmed avsedda dispositioner inte lämpligen bör angripas med straffbelagda för­bud.

Remissinstanserna har inte riktat invändningar mot utredningens förslag på denna punkt. NO uttalar att begreppet koncern har getts samma inne­börd som den som har lagts till gmnd för 4 § lagen (1974:12) om anstäU-ningsskydd. Innebörden är vidare än aktiebolagslagens koncernbegrepp. Det finns emellertid företagssammanslulningar och företagsgmpperingar med ägarsamband, där man kan ha olika tolkningar huruvida de omfattas av koncernbegreppet eller inle, vUket kan skapa tveksamhet om undanta­gets räckvidd. Här torde det dock enligt NO röra sig om sådana frågor som bör lösas i rättstillämpningen. Självfallet är det väsentligt att koncernin­terna transaktioner av berört slag, särskilt på starkt koncentrerade mark­nader, kan bli föremål för ingripande enligt generalklausulen. Närheten till det förbjudna området får vid prövningen enligt generalklausulen tillmätas särskild vikt, anför NO. LRF, som avstyrker de föreslagna nya förbuden, pekar på att kooperationen inte kan sägas omfattas av koncernbegreppet, men utgör en parallell till detta. Förbundet anser att inte bara koncemför-■ hållanden utan även den kooperativa samverkan måste undantas från de nya straffbelagda förbuden för den händelse dessa införs.

Jag finner utredningens förslag välmotiverat i fråga om förbuden mot bmttopriser och anbudskarteller och förordar därför detta. För att gränser­na för vad som är straffbart skall få tillräcklig tydlighet föreslår jag dock att undantaget skall knyta an till koncernbegreppet i aktiebolagslagen (1975:1385). Eftersom de av utredningen föreslagna nya straffbelagda för­buden inte genomförs aktualiseras inte den av LRF väckta frågan.

Liksom utredningen vill jag understryka att missbmksbestämmelsen mycket väl kan få tillämpning på koncernlransaktioner, exempelvis på underprissättning. Men det finns också hknande eller andra sådana Irans--aktioner som kan vara diskutabla från konkurrenssynpunkt. Dit hör bl. a. att ett dotterföretag i grossistledet vid en prishöjning som del till dotterfö­retaget levererande moderföretaget tillämpar mot alla kunder i grossistle­det inte skaffar sig täckning för prishöjningen vid försäljning till fristående eUer i koncernen integrerade detaljister. Konkurrerande grossistföretag, som måste höja sht pris för att kompensera prishöjningen, kan därvid orsakas allvarliga konkurrensnackdelar.

 

Prop. 1981/82:165                                                  131

Jag yUI slutligen tUlägga att den av mig förordade missbruksbestämmel­sen givetvis kan användas också för ingripande mot sådana koncernbe­teenden som motsvarar vad som omfattas av de straffbelagda förbuden mot bruttopriser och anbudskarteller. Som ett exempel kan las att två dotterföretag utåt uppträder som konkurrenter i en anbudstävling men därvid kommer överens om att del ena förelaget skall avge ett s. k. skydds­anbud.

3.4.4 Frågan om kriminalisering av priskarteller och marknadsdelnings-karteller

Som jag har berört tidigare (3.1) föreslår utredningen alt två nya straffbe­lagda förbud skall föras in i konkurrenslagstiftningen. Dessa förbud avser s.k. priskarteller och marknadsdelningskarteller. Utredningen uttalar om priskarteller bl. a. följande.

Ett samarbete om prissättning, rabatter m. m. mellan dem som konkur­rerar i samma säljled benämns vanligen priskartell. Samarbetet kan också gälla kostnadskalkylering eller liknande. Det behöver självfallet inte avse samtliga företagare inom samma säljled. Av särskild betydelse är dock om ett sådant samarbete sker mellan dem som är prisledare e. d.

Utredningen har delat upp denna horisontella prissamverkan i tre typ­fall, nämUgen öppen eller dold prisbindning, samt vidare prissättning i gemensam säljorganisation och öppna prisrekommendationer. Del första gäller ett samarbete som låser prissättningen och därmed hindrar priskon­kurrens mellan de samverkande. Till detta typfall hör s. k. price-fixing, en dold prisbindning.

Det andra typfallet utgörs av vad som kallas en gemensam säljorganisa­tion som ditintUls konkurrerande leverantörer bildar. En gemensam, öp­pen prissättning är här en följd av den form man har vall för samarbete. Gemensamma säljbolag är exempel på detta.

TUl det tredje fallet räknar utredningen prisrekommendationer, som alltså inte är bindande, och som utfärdas öppet av konkuixenter till gemen­sam vägledning. Detta utgör en motsvarighet till vertikal cirkaprissällning och innebär att prisangivelserna formellt och reellt endast är vägledande för de berörda. Främst är det här fråga om prisrekommendationer från branschföreningars sida. Men det kan också vara fråga om avtal meUan endast några konkurrenter om priser som är rekommenderade.

En speciell form av horisontell prissamverkan är anbudskarteUer.

I fråga om öppen eller dold prisbindning anser utredningen alt den kan få till följd att även de mindre effektiva förelagen genom prissamarbetet får ett skydd mot konkurrens från de andras sida. Detta kan innebära att priset sätts så högl som krävs för att de förelag som har de högsta kostnaderna skall kunna beslå. Därmed kommer priset att ligga på en för hög nivå vilket också i andra avseenden är ägnat att leda till skadliga verkningar. Vidare kan redan kännedom om de övriga samverkandes agerande leda till en

 

Prop. 1981/82:165                                                  132

minskad återhållsamhet vid kalkylering och prissättning. De mer rationella företagen skaffar sig större vinster genom lägre kostnader utan all delta kommer konsumenterna tiU godo.

Vidare kan, anför utredningen, konkurrensviljan avimbbas genom sam­arbetet, eftersom de mer effektiva företagen till följd av detta hindras att låta sin överlägsenhet komma till uttryck i prissättningen. Detta innebär en allvarlig risk för att företagsstrukturen inle anpassas till vad som är ratio­nellt och effektivt. Faran för ytterligare prisökningar är vid sådant förhål­lande påtaglig. Såväl på kort som på lång sikt innebär detta samhällsskad­liga verkningar beträffande prisbildningen och näringslivets effektivitet. Detta gäller särskilt, påpekar utredningen, sådan prisbindning som kan få genomslag på marknaden i sin helhet eller på en väsentlig del av denna. Så kan vara fallet om denna form av prissamverkan omfattar flertalet av säljarna eller om den sker bland dem som är prisledare på marknaden. Dämlöver kan del förekomma ett bundet prissamarbele mellan mindre eller medelstora företag som ett led i åtgärder för all stärka konkurrens­kraften gentemot större förelag på marknaden. I dessa fall, fortsätter utredningen, kan effekterna av samarbetet vara lämpliga från allmän syn­punkt. I allmänhet måste nämligen de samarbetande på grund av sidokon­kurrensen låta vinsterna av samverkan komma till uttryck i prissättning m. m.

Utredningen uttalar sammanfattningsvis bl. a. all prisbindning mellan konkurrenter i princip utgör ett sådant avsteg från det marknadsekonomis­ka systemet som generellt är ägnat alt leda till skadlig verkan. Därför föreslår utredningen ett förhud mot såväl öppen som dold horisonteU prisbindning, alltså en kriminalisering.

Utredningen har ansett att i nuvarande läge missbmksprincipen alltjämt måste lämnas företräde framför förbud när det gäller formen för ingripan­den i fråga om samverkan som sker genom säljorganisationer. Vidare har utredningen funnit att ett priskartellförbud inte bör täcka vad som endast är vägledande priser i det horisontella ledet. Utredningens motivering på dessa punkter har jag redovisat tidigare (3.3.2.2).

1 fråga om utformningen av bestämmelsen anser utredningen övervä­gande skäl tala för all förbudet träffar också del förfarandet att näringsid­kare överlägger om all inleda prissamverkan, oavsett om överläggningarna leder till ett samarbete eller inle. Detsamma gäller när en näringsidkare söker förmå en annan att inleda ett otillåtet samarbete.

Mot bakgrund av bl. a. dessa överväganden har utredningen utformat priskartellförbudet så alt näringsidkare förbjuds att ingå eller tillämpa avtal eller pä annat sätt samverka eUer samråda med annan näringsidkare i samma säljled om bestämmandel av pris eller rabatt, som skall tiUämpas vid försäljning av vara eller tillhandahållande av tjänst eller annan nyt­tighet inom landet. En näringsidkare får enligt utredningsförslaget inte heller annars söka förmå en annan näringsidkare i samma säljled alt på

 

Prop. 1981/82:165                                                  133

visst sätt bestämma pris eller rabatt, som näringsidkaren skall tillämpa vid försäljning.

Två undantag görs från förbudet. Det första avser samarbete om pris eller rabatt som endast är vägledande. En fömtsättning är dock all samar­betet redovisas genom uppgift till myndighet som avses i lagen (1956: 245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden eller anges öppet på annat sätt. Det andra undantaget gäller förfaranden som har sin gmnd i alt flera näringsidkare tillhandahåller vara, tjänst eller annan nyttighet genom särskild juridisk person eller annars gemensamt.

Vidare finner utredningen del nödvändigt med ytterligare undantag från priskartellförbudet. Till dessa återkommer jag senare.

Jag går nu över till att redovisa bakgmnden lUl utredningens andra förbudsförslag.

Utredningen uttalar att konkurrenter eller presumtiva konkurrenter ibland samarbetar genom att dela en viss marknad mellan sig, s. k. mark­nadsdelning. Delningen kan ske i olika former, varav kvoteringsavtal är en. Kvoteringen kan innebära att var och en av de samarbetande begränsar sin tUlverkning eller försäljning till viss mellan dem överenskommen andel av deras sammanlagda omsättning. Genom bestämmelser om t. ex. skade­ståndsskyldighet för den som överskrider sin kvot kan ett sådant avtal göras än mer effektivt, anför utredningen.

En annan form av delning brukar man beteckna som områdesdelning. Därvid förekommer att envar av de samarbetande får sitt geografiska distrikt att sälja i, fredat från konkurrens från de övrigas sida. Med detta förknippas skyldighet att inle gå utanför det egna distriktet.

Också marknadsdelning efter kundslag förekommer, fortsätter utred­ningen. Beroende på hur urvalet sker kan detta vara antingen likvärdigt med en geografisk delning eller ha en annan karaktär. Ett exempel på det sistnämnda är avtal mellan konkurrenter om att en av dem skall sälja endast till vissa av köparna på en marknad och de andra till de övriga köparna.

En särskild typ av marknadsdelning kallas hemmamarknadsskydd, anför utredningen vidare. Därvid kan en säljare träffa avtal om sådant skydd med en utländsk konkurrent. Detta innebär i allmänhet alt säljaren i sitt land inte skall mötas av konkurrens från den utländske avtalsparten.

Ytterligare en art av delning tar sikte på all var och en av de samarbetan­de skall specialisera sig på tillverkning av en särskild produkt, som de övriga då avstår från. Det kan här vara fråga om exempelvis de skilda delarna av en tekniskt avancerad produkt, såsom ett fartyg. Detta kallas vanligen specialiseringsavtal.

Utredningen uttalar att iakttagelser vid tillämpningen av generalklausu­len har visat att marknadsdelning genom kvotering eller indelning på geografisk gmnd eller i fråga om kunder är förenad med påtagliga skade­verkningar. Visserligen kan dessa typer av marknadsdelning enligt utred-

 

Prop. 1981/82:165                                                  134

ningen ibland leda till mer omedelbara effektivitetsvinster genom att de samverkande får sin, avsättning tryggad eller distributionskostnad mins­kad. Men av helt övervägande betydelse är dock, anför utredningen, att -när delning av detta slag omfattar hela marknaden eller en väsentlig del av denna - konkurrensen om köparna sätts ur kraft såvitt gäller de samarbe­tande. Ineffektiva företag kan få skydd och likartade negativa faktorer som vid prisbindning framträder. Utredningen uttalar alt de nu berörda del-ningskarlellerna genom detta i allmänhet är förenade med skadlig verkan. Därför föreslår utredningen ett straffbelagt förbud i fråga om delning av tUlverkning eUer försäljning av vara inom landet i kvoter eller på geogra­fisk grund eUer ifråga om kunder.

I likhet med vad som har angetts beträffande priskartellförbudet finner utredningen att de bör vara otillåtet såväl att överlägga om sådan delning som att ingå eller tillämpa avtal eller eljest samverka i nu aktuellt avseen­de. Delsamma gäller försök att förmå annan alt inleda ett otillåtet samarbe­te. Den särskilda situation som föreligger vid marknadsdelning gör det vidare befogat, anser utredningen, att förbudet omfattar också sådant som betecknas såsom endast vägledande, oförbindande e.d.

Som jag har nämnt tidigare föreslår utredningen ytterligare undantag från priskartellförbudet. Dessa skall enligt förslaget gälla också i fråga om marknadsddningsförbudet. TUl en början undantas från straffansvar för­faranden som ett koncernföretag tillämpar i förhållande till ett annat före­tag inom samma koncern. Inle heller gäller förbuden i fråga om ett förfa­rande som endast i mindre mån kan begränsa konkurrensen. Widare un­dantas förfaranden som utgör ett led i ett åtagande att för annans räkning sälja en vara eller tillhandahålla en tjänst eller en annan nyttighet. Slutli­gen undantas sådana förfaranden som har sin grund i upplåtelse av imma­teriell egendom.

Vidare bör nämnas att utredningen föreslår att MD i ett énskih fall skall kunna ge dispens från de straffbelagda förbuden. På denna punkt uttalar utredningen bl. a. att dessa visserligen grundas på att de otillåtna åtgärder­na generellt har skadlig verkan. Dock kan del, anför utredningen, i vissa fall förhålla sig annorlunda.

Jag går nu över till remissbehandlingen. De två nya förbudsbestämmel­serna tiUstyrks i huvuddrag av KK, MD, NO, KOV, SPK, SIND, länssty­relserna i Stockholms och Norrbottens län, MRF, TCO och LO. Förbuden avstyrks av länsstyrelsen i Kronobergs län, LRF, KF, Sveriges advokat­samfund, Sveriges köpmannaförbund, SACO/SR och Svenska civileko­nomföreningen. En tredje gmpp remissinstanser motsätter sig inte förbud mot vissa former av pris- och marknadsdelningskarteller men anser alt förbuden bör ges en klarare och mera begränsad räckvidd. Bland dessa instanser är handelskamrarna och SI m.fl. I fråga om den argumentation som åberopas hänvisar jag aUmänt till remissammanställningen.

Konkurrensutredningens förslag har mötts av en bred kritik från vissa av remissinstanserna, bl. a. Sveriges advokatsamfund.

 

Prop. 1981/82:165                                                  135

Advokatsamfundet pekar på svårigheterna i att utforma ett förbud mot priskarteller m.m. så precist att rättssäkerhetssynpunkterna tillgodoses utan att förbudet samtidigt ges en alltför vid eller snäv ram. Här uppkom­mer enligt samfundet en konflikt mellan, å ena sidan, rättssäkerhetssyn­punkten och kravet på en lättolkad avfattning av förbudet och, å andra sidan, önskemålet att åtgärder som samhället bör beivra faller innanför förbudet resp. att tillåtna åtgärder faller utanför. De undantag konkurrens­utredningen gör från förbuden är så utformade att det blir omöjligt för den enskilde att exakt kunna bedöma om ett förfarande är förbjudet eller inte. Enligt samfundets mening torde detta i praktiken komma att innebära att näringsidkarna, innan de vidtar en åtgärd såvitt avser prissamverkan eller marknadssamverkan, antingen kommer att söka dispens oberoende av om de anser förfarandet förbjudet eller inte, eller helt avslår från en åtgärd som annars kunde ha positiva konkurrenseffekter. Detta kommer att föra med sig en administrativ belastning på systemet vilket inte torde öka möjligheterna att snabbt och effektivt kunna ingripa mot fall där verklig skada föreligger. Samfundet anser vidare bl. a. att avfattningen av förbu­den och undantagen från dem inle är tillräckligt precis för att uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet. Samfundet kan bl. a. av dessa skäl inte acceptera utökningen av förbudsområdet enligt utredningens förslag. 1 stället förordar samfundet att näringsidkare ges möjlighet att hos MD på förhand få prövat humvida ett visst förfarande som näringsidkaren redan tillämpar eller avser att tillämpa är förbjudet. Näringsidkaren skulle därvid vara fri att - utan att därmed göra sig skyldig till brott mot förbudet -tiUämpa förfarandet tiU dess MD:s uttalande erhållits. Kan en ordning av nu föreslagen kcU"aktär ej införas, kan samfundet av rättssäkerhetsskäl inte tillstyrka en utvidgning av förbudsområdet till att omfatta även priskar­teller och marknadsdelningskarteller utan förordar missbmksmetoden.

SI m.fi. anser bl. a. att vissa delar av de föreslagna nya förbuden inte fyller ens lågt ställda krav på fömtsebarhet och medför risk för godtycke vid rättstillämpningen. De anser vidare att det finns en uppenbar risk att lagstiftningen stannar på papperet och aldrig når ut tUl näringshvel eller leder till missuppfattningar och tolkningssvårigheter såväl för tillämpande myndigheter som för näringshvel.

För egen del vill jag anföra följande.

Att skilda former av prissamverkan och marknadsdelning i vissa situa­tioner kan ha skadlig verkan finner jag uppenbart. Liksom utredningen anser jag det vara mycket angelägel att samhället kan gripa in i sådana fall. Den fråga som därmed kommer upp är valet av teknik för ingripande, där utredningen förordar en kriminalisering med räckvidd generellt över hela näringslivet och alltså utan nu gällande begränsning av straffbeläggningen till specieUa situationer där en utvidgning av det kriminaliserade området efter hand kan ske på grundval av vunna erfarenheter.

Tanken på att mer generellt gå över från nuvarande missbmksprincip till

 

Prop. 1981/82:165                                                  136

en förbudsteknik har aktualiserats i tidigare sammanhang. Vid KBL:s tillkomst övervägdes förbudsfrågan särskilt. Föredragande departements­chefen fann därvid en kriminalisering tillrådlig endast i fråga om bmtto­priser och anbudskarteller. Också i samband med 1966 års effektiviserings-åtgärder på pris- och konkurrensområdet prövades förbudsfrågan. I likhet med riktprisutredningen fann föredragande departementschefen att ett för­bud mot prissamverkan då inle borde stadgas, bl. a. med hänsyn till alt en omfattande dispensgivning måste fömtses.

Vid de nyss berörda tillfäUen då förbudsfrågan övervägdes särskilt före­låg inte något utredningsförslag med, såsom nu är fallet, i lagtext beskrivna otillåtna handlingssätt samt utförliga motivuttalanden om förbudens inne­börd. Vad som har förekommit i det nu aktueUa lagstiftningsärendet, däribland den remisskritik som jag nyss redovisade, pekar dock på att mina företrädares slutsatser är riktiga. Jag vill utveckla detta på följande sätt.

Ett dilemma är att - om en kriminalisering skall få tillräcklig effekt mot sådana konkurrensbegränsande förfaranden som helt allmänt betecknas som prissamverkan och marknadsdelning — den samtidigt får en mycket generell avfattning och en bredd som straffbelägger också sådant som inte har skadlig verkan. Utredningens lagstiftningsteknik innebär här i sak att man angriper problemet genom att primärt förbjuda ett ytterst vidsträckt område. Redan genom den generalisering i uttryckssätten som därvid måste användas uppstår betydande tolkningsproblem när det gäller förbu­dels yttergränser. Genom olika undanlag från det primärt förbjudna söker utredningen till ett tillåtet område återföra vissa företeelser som bedöms inle vara lämpade för en kriminalisering. På det sätt som återföringen sker ger utredningsförslaget nya tolkningsproblem och ökar alltså osäkerheten om vad som är förbjudet. Redan från rättssäkerhetssynpunkt kan detta vara betänkligt, särskilt när man som är fallet enligt utredningsförslaget tvingas att i del primära förbudsområdet inbegripa företeelser som kan vara vardagligt förekommande i affärshvet, exempelvis i viss omfattning ett omnämnande av prisfrågor, men ointressanta från konkurrensvårdande synpunkt.

Här speglar sig ett problem på konkurrensområdet. Som jag fömt (3.2) har berört kan ju ett och samma konkurrensbegränsande förfarande, som en näringsidkare företar, i vissa lägen ha övervägande fördelar eller vara klart önskvärt från aUmän synpunkt medan i andra situationer motsatsen kan gälla. Huvudsakligen beror slutsatsen på marknadslägel och graden av sidokonkurrens. Konkurrensutredningen pekar själv på alt exempelvis även ett bundet prissamarbete meUan mindre eller medelstora företag kan ha lämpliga effekter för konsumenterna. Anledningen till delta är all sam­arbetet kan stärka dessa företags konkurrenskraft gentemot större företag på marknaden och därmed öka konkurrensintensiteten tUl fördel för sam­hället.

 

Prop. 1981/82:165                                                  137

Utredningen har sökt lösa denna svårighet, till en början genom att från de straffbelagda förbuden göra undantag för förfaranden som endast i mindre mån kan begränsa konkurrensen. Ett undanlag av detta slag ökar dock osäkerheten om kriminaliseringens räckvidd. Vidare står del klart att förbuden trots detta och andra undantag alltjämt skulle träffa en rad beteenden som utredningen med sin inställning till de mindre och medel­stora företagens konkurrenssituation och stora vikt i det marknadsekono­miska systemet egentligen inte vill straffbelägga. Dessa beteenden kan vara nyttiga eller rentav viktiga från samhällssynpunkt.

En kriminalisering synes alltså leda tUl att man såsom utredningen föreslår måste ha ett dispensförfarande i systemet, alltså en möjlighet för MD att i ett enskih faU efter prövning av där föreliggande omständigheter befria ett visst företag från annars föreliggande straffansvar för vad som är en överträdelse av de straffbelagda förbuden.

Mot ett sådant dispenssystem torde man såvitt nu är i fråga kunna rikta principiella invändningar. Jag vill också mot den av mig beskrivna bak­gmnden påpeka att i fråga om prissamverkan och marknadsdelning för­budstekniken kan leda tiU ett stort antal dispensansökningar. 1 så fall innebär detta en betydande administrativ belastning, både för samhället och för företagen. De mindre och medelstora företagen, för vilka en brist på administrativa resurser ofta är ett problem, skulle få det extra besvärligt genom att denna gmpp i särskild omfattning skulle behöva syssla med tolknings- och dispensfrågor.

Av det anförda framgår att med det underlag som nu finns i förbudsfrå­gan jag inte kan förorda utredningens förslag om en kriminalisering av priskarteller och marknadsdelningskarteller. Till skillnad mot vad som gäller de för speciella situationer uppställda förbuden mot bmttoprissätt­ning och anbudskarteller rör det sig här om mycket vidsträckta förbudsom­råden. Av flera skäl kan jag inte heUer ansluta mig till den av advokatsam­fundet föreslagna ordningen.

En konsekvens av detta ställningstagande är att missbmkstekniken aUt­jämt får användas mot sådana karteller som har skadlig verkan. Jag vill understryka vad jag redan har uttalat om angelägenheten av att samhället kan gripa in i sådana fall. Det sätt som mitt förslag har utformats på ger helt nya möjligheter att snabbt vidta åtgärder också mot en skadlig kartellise-ring. Jag erinrar om att positionerna i den nya konkurrenslagen flyttas ut mycket kraftigt genom att MD ges befogenhet att vid vite förbjuda företag att fortsätta med ett kartellsamarbete eller annat konkurrensbegränsande förfarande som har en skadlig verkan. Detta gäller alltså även priskarteller och marknadsdelningskarteller. En sådan möjlighet saknas f. n.

Mitt förslag har den fördelen att NO har befogenhet att granska alla former av konkurrensbegränsningar och kan välja ut de fall där det är angeläget att gripa in. Om en uppgörelse därvid inte kan träffas med företagen, kan NO föra förbudsfrågan under MD:s prövning. I vissa faU

 

Prop. 1981/82:165                                                  138

kan NO vidare enligt mitt förslag själv förbjuda företeelser som inle är av större vikt. I den nya konkurrenslagen ökar aUtså slagkraften av de ansva­riga myndigheternas bedömningar avsevärt. Samtidigt som det nuvarande systemets smidighet bevaras ökar vidare snabbheten vid samhällsingripan­dena påtagligt. Jag kommer därvidlag all föreslå en möjlighet för MD att meddela s. k. interimistiska förbudsbeslut.

Av det anförda framgår att samhäUsorganen nu ges helt andra möjlighe­ter än f. n. föreligger alt gripa in mot bl. a. priskarteller och marknadsdel­ningskarteller. I fråga om bedömningen av dessa kartellers skadlighel vill jag framhålla att den beskrivning och analys som konkurrensulredningen har lämnat blir av värde. Jag finner del angeläget att de konkurrens vår­dande myndigheterna i fortsättningen ägnar speciell uppmärksamhet åt prissamarbete och marknadsdelning. Särskilt betydelsefullt är delta om de som samarbetar har en större andel av marknaden.

Avslutningsvis vill jag i denna del säga att de konkurrensvårdande myndigheterna med uppmärksamhet bör följa utvecklingen på detta områ­de samt utvärdera effekterna av den nya konkurrenslagen.

3.4.5 Dispens från de straffbelagda förbuden ■

MD kan i dag meddela näringsidkare tillstånd att vidta en åtgärd som står i strid mot de i KBL uppställda förbuden mot bruttopris och anbuds­karteUer (dispens). Av 4§ KBL följer att tillstånd får meddelas endast om konkurrensbegränsningen kan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra tiU en ur allmän synpunkt ändamålsenlig ordning, eller om eljest särskilda skäl är därtiU.

När i KBL vid straffansvar förbjuds vissa åtgärder beror detta på alt de har bedömts utgöra konkurrensbegränsningar som generellt har skadlig verkan. Förbudet gmndas aUtså i sak på en presumtion. Dispensförfaran­dets funktion blir därmed att i ett enskilt fall pröva om presumtionen där har bmslit. Tekniskt har detta utformats så att något av de inledningsvis nämnda kriterierna kostnadsbesparing, ändamålsenlig ordning eller sär­skUda skäl skall visas föreligga.

Endast i ett fåtal fall har i rättstillämpningen meddelats dispens från bmttoprisförbudet. Mest känd är den dispens som har funnits på bokhan­delns område. Någon nu gällande dispens finns inte. Detta har jag berört tidigare. Också beträffande anbudskartellförbudet har dispensgivningen haft ringa omfattning.

Innebörden av den nu gällande dispensregeln belyses närmare i rätlstUl-lämpningen. AUmänl torde kunna sägas följande.

För att häva den skadlighetspresumtion som förbuden i KBL bygger på krävs inte enligt dispensregelns lydelse alt sökanden kan visa att den konkurrensbegränsning han vill ha dispens för saknar varje form av skadlig verkan enligt KBL. Ett bärande skäl för detta synes vara att det i allmän-

 

Prop. 1981/82:165                                                  139

het måste vara omöjligt att förebringa tillfredsställande bevisning om att en sådan skadlighet inte tiU någon del kan uppslå i framtiden, ifall dispens beviljas.

Utredningen uttalar att dispensinstitutet i stället kan sägas vara upp­byggt efter en slags överviktsprincip, där det åligger sökanden att visa att den åtgärd han vill vidta kan antas ha viss samhällsnytta. Utredningen fortsätter: Såsom dispensinslitutet har utformats i KBL är MD inte skyldig att meddela dispens endast därför att ett eUer flera dispenskrilerier visals föreligga. Å andra sidan har inle föreskrivits att alla dispenskriterierna måste vara uppfyllda för att begärt tillstånd skall få meddelas. I ett visst ärende kan ett dispenskrav vara uppfyllt men samtidigt ha framkommit risk för andra effekter som är negativa. Gällande rätt torde innebära att domstolen med utgångspunkt i KBL:s syfte och funktionssätt har att avväga visad samhällsnytta mot eventuella negativa följder. Därvid blir det ytterst fråga om vad som är från allmän synpunkt lämpligt eller olämpligt. Vid den allmänna prövningen i ett dispensärende kan det också finnas skäl att beakta vilken utveckling som är sannolik om dispens inle medges.

Enligt utredningens bedömning bör till gmnd för en ny dispensbestäm­melse läggas de principer som får antas gälla nu. Litredningen anser dock att det är lämpligt att dessa kommer tUl ett mer klart uttryck i lagtexten. Den ordning utredningen förordar innebär följande, uttalar utredningen: Dispensbestämmelsen bör liksom enligt KBL vara uppbyggd efter en överviktsprincip så att sökanden visar att den åtgärd han vill ha dispens för trots allt har en viss samhällsnytta. Det ligger i sakens natur att den positiva följden av konkurrensbegränsningen måste vara påtaglig och ha en viss omfattning för att över huvud kunna anses tala för att begränsningen är motiverad. Kan det antagas att samverkan mellan konkurrenter, för vilken dispens söks, främjar effektiva konkurrensförhållanden på markna­den för viss vara, tjänst eller annan nyttighet bör detta tiUmätas betydelse. Så kan vara fallet när små eller medelstora företag vill samverka för att bättre kunna möta konkurrensen från dem med större marknadsandelar.

---- Också på ett annat sätt kan en konkurrensbegränsning, som är

förbjuden, visa sig i ett enskilt fall vara till nytta för konsumenterna genom att öka effektiviteten inom näringslivet. Som ett exempel kan tas att samarbete mellan konkurrenter leder liU kostnadsbesparingar som kom­mer konsumenterna till godo. Även eljest kan samarbetet vara tUl fördel för annat aUmänt intresse. Utredningen anför vidare all vid bedömningen allmänt kan beaktas att ett ifrågasatt samarbete har viss positiv effekt beträffande t. ex. dessa faktorer: kostnadsutveckling, produktstandard och tillverkningsmetoder, tillverkningsprocesser i övrigt, distribution, före­tagsstmktur, sortiment och utbud, produktutveckling och produktivitet, utvinningen av råvaror, annan teknisk eller ekonomisk utveckling, konkur­renskraft, sysselsättningsgrad, lokalisering, utrikeshandel eller betalnings­balans.

 

Prop. 1981/82:165                                                  140

Utredningen fortsätter: MD bör dock inte vara skyldig all meddela
dispens när ett eller flera dispenskriterier har uppfyllts. För att kunna
förverkliga lagförslagels syfte måste nämligen domstolen liksom nu äga
rätt att pröva alla de negativa följder den konkurrensbegränsande åtgärden
kan få, så länge dessa följder har betydelse från konkurrenssynpunkt.
Därför måste beaktas, förutom samhällsnyttiga följder, också länkbara
konsekvenser som är negativa. Som ett exempel kan tas all domstolen vid
sin prövning av en viss åtgärd, som leder till omedelbara kostnadsbespa­
ringar, naturligen inte kan bortse från åtgärdens tänkbara effekter på lång
sikt, exempelvis hämmad rationaliseringsgrad till följd av samverkan mel­
lan konkurrenter. - — - Av det anförda följer att MD vid dispenspröv­
ningen hksom nu bör kunna fritt väga mot varandra de positiva och
negativa konsekvenser för de aUmänna intressen som kan bedömas vara
förenade med den åtgärd för vilken dispens söks. I bestämmelsen bör
därför anges att - när viss nytta föreligger - samarbetet inte heller i övrigt
får framstå som olämphgt från allmän synpukt genom sina effekter i fråga
om bl. a. de nyss redovisade faktorerna rörande kostnadsutveckling, sys­
selsättning m. m.- Utöver graden av visad samhällsnytta, avvägning­
en mot tänkbara skadliga följder och hänsynstagande till närvaron av
effektiv sidokonkurrens måste beaktas också andra faktorer. Hit hör frå­
gan om hur pass omfattande den konkurrensbegränsning är som man söker
tUlstånd för.

Utredningen uttalar slutligen bl. a. all en allmän fömtsättning för att förbättringar till följd av en konkurrensbegränsning skall kunna tillmätas betydelse givetvis är att de kan antas komma konsumenterna till godo.

Mot denna bakgrund/öres/dr utredningen att MD skall kunna ge dispens från förbuden för viss tid eller liils vidare i fråga om förfarande som kan antas främja effektiva konkurrensförhållanden på marknaden för viss vara, tjänst eller annan nyttighet, på annat sätt bidraga till effektivitet inom näringslivet eller vara till fördel för annat allmänt intresse. Förfarandet får dock inte begränsa konkurrensen mer än som är nödvändigt och får ej heller i övrigt framstå som olämpligt från allmän synpunkt.

Vid remissbehandlingen uttalar MD att det är välgrundat alt fömlsält-ningama för erhållande av dispens i princip lämnas orubbade. MD menar dock att det direkt av lagtexten bör framgå att den effektivitetsökning som ett samarbete mellan konkurrenter må kunna åstadkomma skall - för att dispens får meddelas - på ett påtagligt sätt komma konsumenterna till godo och inle endast leda till större lönsamhet för de samarbetande. Domstolen erinrar härvidlag om att konsumenterna omnämns i den nuva­rande bestämmelsen. NO anser att nu gällande föreskrift jämte doktrinen i och för sig väl beskriver de principer för beviljande av dispens som förslaget syftar till. NO motsätter sig ernellertid inle den utformning som utredningen givit dispensbestämmelsen som enligt NO kan sägas kodifiera nuvarande praxis.

 

Prop. 1981/82:165                                                  141

Jag viU erinra om att det i den nuvarande bestämmelsen endast på en punkt har ställts upp ett krav av den art som MD och utredningen lar upp. Därvid är del fråga om dispensgrunden att konkurrensbegränsningen kan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig del kommer konsu­menterna till godo. Däremot finns inte ett sådant krav beträffande de övriga dispensgmnderna, nämligen att begränsningen kan antas i övrigt bidra till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning respektive om eljest särskUda skäl är därtill. I och för sig kan del dock givetvis hävdas all vad som är en ändamålsenlig ordning från allmän synpunkt begreppsmäs­sigt måste sägas vara till konsumenternas fördel, nämligen i vart fall om man avser det totala konsumentkollektivet, dvs. samhällsmedborgarna, i stället för köparna på den marknad där företaget arbetar.

Utredningen har aUtså funnh att det bör vara en allmän förutsättning -för att förbättringar tUl följd av den dispenserade åtgärden skall kunna tiUmätas betydelse — att dessa kan antas komma konsumenterna till godo. Det synes dock oklart om utredningen då avser endast köparna eUer även konsumentkollektivet.

Jag kan ansluta mig i stort tiU utredningens analys av dispensförfarandet. Uppenbarhgen behövs det en vid handlingsram för dispensmyndigheten. Det är nämligen mycket svårt all förutse alla de konkreta fall som kan komma i fråga för dispensgivning och de varierande omständigheterna i de olika faUen.

Som jag nyss berörde är dock en viss oklarhet förenad med utrednings­förslaget. Vidare är jag inle säker på att den lydelse utredningen har föreslagit i övrigt ger tillräckligt vida handlingsmöjligheter. Det går knap­past att utesluta att man i ett visst fall inle direkt kan hävda alt en dispens måste vara tUl fördel för ett allmänt intresse - något som utredningen menar alltid skall krävas - men alt det ändock föreligger särskilda skäl av annan art som talar för att bevilja dispensen. Den nuvarande bestämmel­sen lämnar ett utrymme för sådana situationer. Jag anser det vara lämpligt att behålla denna möjlighet även om det torde kunna förutsättas att gran­den för en dispens i princip oftast är att hänföra åtminstone till en medelbar samhällsnytta.

Den nuvarande regeln kan visserligen sägas inle fullt ut spegla de hand­lingsmöjligheter som den lämnar utrymme för och som utredningen har pekat på. Likväl har den visat sig fyUa den funktion den bör ha. Detta talar enligt min uppfattning för att i väsentliga delar bibehålla den nuvarande konstraktionen. Man undviker därmed också vissa tolkningssvårigheler som teoretiskt kan uppstå och tryggar kontinuiteten i rättstillämpningen.

SI m.fi. uttalar att en rätt att besvära sig till regeringen bör finnas när MD har vägrat dispens. Organisationerna uttalar vidare all i vissa akuta situationer som kan vara orsakade av exempelvis vikande marknader, lågkonjunkturer eller som i nuläget speciella kriser samverkan mellan samtliga eller en stor del av företagen inom den drabbade branschen kan

 

Prop, 1981/82:165                                                  142

framstå som nödvändig för att övervinna den uppkomna situationen. Ett system med individueUa dispenser kan i dessa fall vara både otiUräckligt och alltför byråkratiskt. I dessa lägen kan i stället erfordras genereUa dispenser inom vUka företagen utan individuell prövning från myndigheter­nas sida kan träffa överenskommelser exempelvis om marknadsuppdel­ning.

Organisationerna anför vidare: Sökande i sådana ärenden bör kunna vara en branschorganisation men även enskUda företag. Med hänsyn till att det för regelns tillämpning krävs en allsidig bedömning av ärendet med möjlighet att företa bedömningar utifrån ett större näringspolitiskt sam­manhang bör regeringen enligt organisationernas uppfattning vara pröv­ningsmyndighet. Också inom EG har denna problematik på senare lid uppmärksammats. — Sammanfattningsvis föreslår organisationerna att i lagtexten regeringen, för särskilt krisdrabbade branscher, ges möjlighet alt för branschen som sådan eller för en grapp av företag inom den berörda branschen bevilja en generell dispens från förbudsområdet, då så är nöd­vändigt för att mildra effekterna av en akut kris.

I viss mån liknande synpunkter förs fram av LRF.

Med den avgränsning av förbudsområdet som jag har förordat torde antalet dispensfaU minska kraftigt jämfört med utredningsförslaget. Utrymmet för s. k. generella dispenser synes därmed i praktiken bli myc­ket begränsat. Till detta kommer att ett system med sådana dispenser ter sig i viss mån främmande för svenska förhållanden och kan inrymma betydande gränsdragnings- och andra tillämpningsproblem samt risk för en splittrad praxis. Jag är därför inte beredd att förorda det system SI m.fl. föreslår. Inte heller kan jag förorda att besvärsrält införs på sätt som SI m. fl. har uttalat. Till frågan om överklagbarhelen av MD:s beslut återkom­mer jag i avsnitt 3.7.2.5 under rubriken Rättskraften.

Svenska bankföreningen anser att bankinspektionen skall vara dispens­myndighet såvitt gäller banker och andra under inspektionens tillsyn. Jag finner dock inte skäl att på denna punkt frångå vad som gäUer f. n.

3.4.6 Straffsanktioner m.m.

Bruttoprisförbudet och anbudskartellförbudet är straffsanktionerade ge­nom bestämmelserna i 29 § första stycket KBL. Straffansvar kan utkrävas vid uppsåtliga överträdelser av förbuden och straffet är i normalfallet dagsböter. Om brottet är grovt kan fängelse i högst ett år eller dagsböter följa. Åtal kan enligt 31 § KBL väckas av allmän åklagare endast efter anmälan eller medgivande av NO.

I yttrande över riktprisutredningens belänkande (SOU 1966:48) Pris­samverkan och konkurrens föreslog NO en ändring av straffbestämmel­serna i fråga. NO angav att omkring 90 ärenden rörande överträdelser av bmttoprisförbudet ditintUls hade handlagts inom NO-ämbetet men att inte något av dessa ärenden hade lett till åtal. Anledningen härtill var främst

 

Prop. 1981/82:165                                                  143

enligt NO att det inte hade gått att klarlägga att överträdelserna hade skett uppsåtiigen. NO framhöll att det för straffbar överträdelse av brallopris-förbudels första led - som förbjuder betingande av alt visst pris inte får underskridas av återförsäljare — torde böra krävas uppsåt hos gärnings­mannen. Vad angick det andra ledet syntes det NO däremot synnerligen tveksamt om samma subjektiva rekvisit skulle krävas. NO ifrågasatte om det — bortsett måhända från faU av upprepade överträdelser - överhuvud­taget var möjligt att visa all det vid annonsering eller annan reklam, där det inle hade kommit till uttryck alt priset fick underskridas, uppsåtligen hade angivits visst pris till ledning för senare försäljningsled. Då del med nuva­rande utformning av ansvarsbestämmelserna i praktiken mestadels var omöjligt att beivra överträdelse av ifrågavarande bestämmelse, menade NO att en ändring av 29 § lagen borde övervägas varvid straffbestämmel­serna borde konstrueras som vid oaktsamhetsbrott.

Byggkonkurrensutredningen föreslog (SOU 1972:40 s. 130) att straffska­lan för grovt brott i fråga om anbudskartellförbudet skall utvidgas till att omfatta fängelse i högst två år.

Konkurrensulredningen anför: För ansvar vid överträdelse av 2 kap. 6 § första stycket I, 7 § första stycket, 8 § första stycket eller 9 § första stycket i den nya KBL bör krävas uppsåt. I fråga om 2 kap. 6 § första stycket 2 bör på de av NO redovisade skälen ansvar kunna utkrävas också vid oaktsamhet. Delsamma bör gälla vid underlåtenhet att fullgöra upp­giftsskyldighet enligt 9 § tredje stycket. För såväl uppsåtliga som oakt­samma lagöverträdelser bör i fråga om normalfallen gälla en enda straff­skala med dagsböter eller fängelse i högst ett år. Vid ringa brott bör inte straff dömas ut.

Konkurrensulredningen delar byggkonkurrensutredningens uppfattning att straffet för grova brott mot förbudet mot anbudssamverkan måste höjas. Enligt konkurrensutredningens mening finns del därvid starka skäl att från de normala fallen skilja av de grova och dit hänföra brott som har utgjort ett led i en organiserad förbjuden samverkan eller i en upprepad brottslighet eUer medfört betydande skada. För dessa bör gälla en särskild straffskala i vilken endast frihetsstraff bör ingå och då fängelse i högst två år. Vad nu har sagts bör även gälla för grova brott mot de övriga förbuden. Allmänt åtal för brott mot de straffsanktionerade förbuden i KBL får idag väckas endast efter anmälan eller medgivande av NO. Denna regel bör enligt utredningens mening behållas för att uppnå en önskvärd enhetlighet vid bedömningarna samtidigt som det säkerställs att åtal väcks endast i angelägna fall.

MD finner den föreslagna straffskärpningen beträffande grova brott vara välmotiverad. Domstolen anför vidare att i lagtexten bl. a. ulsägs att brott som "utgjort ett led i en organiserad, förbjuden samverkan" kan vara att bedöma som grovt. MD finner den citerade texten svårbegriplig. Att den samverkan som det är fråga om skall vara förbjuden är en förutsättning för

 

Prop. 1981/82:165                                                  144

att brott skall föreligga och kan därmed inte utgöra en särskilt belastande omständighet som skulle kunna föranleda att brottet skall bedömas som grovt. Den avsedda innebörden i den aktuella lokutionen är måhända att brott som utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan kan vara att bedöma som grovt. Lagtexten bör - om så är fallet - ändras i enlighet härmed, uttalar domstolen.

NO framhåller att förfaranden av de slag som omfattas av förbuden kan förorsaka betydande ekonomiska skador för konsumenterna och samhäl­let. Om t. ex. en leverantör genom överträdelser av bruttoprisförbudet förmår sina återförsäljare att hålla en högre prisnivå än de eljest skulle ha hållit så kan den totala prishöjning som han förorsakar komma att omfatta betydande belopp, påpekar NO. Åtgärden öppnar vidare fältet för andra leverantörer och återförsäljare att ta ut högre priser än som är motiverat av respektive företags kostnader. De samhälleliga skadorna av här ifrågava­rande ekonomiska brottslighet kan följaktiigen bli stora. Utredningens val av strafflatitud, som innebär alt de "gamla" förbudens påföljder skärps och att de nya anses som lika aUvarliga, framstår för NO som följdriktig. Den skärpta inställningen tiU dessa brott ligger i linje med den hårdare attityd som samhäUet alltmer intagit mot olika former av ekonomisk brotts­lighet.

För egen del vill jag understryka att det finns all anledning att med kraft gripa in mot främst olika former av dold samverkan mellan konkurrenter när det gäUer anbudstävlingar. Här handlar det ofta om ett slags missbruk av anbudsinfordrarens förtroende. Genom all den organiserade samverkan är okänd eller dold för beställaren - och dessutom kanske förklädd genom s. k. skyddsanbud m. m. - har denne inte möjlighet att uppmärksamma att den avsedda hårda, prispressande konkurrensen saknas. Detta kan leda till mycket negativa följder för prisbildningen. Dessutom kan de samverkande komma i åtnjutande av ett konstlat skydd som minskar deras effektivitet.

Av dessa skäl anser jag det angelägel att effektivisera det nuvarande anbudskartellförbudet. Så sker till en början genom den utformning jag tidigare (3.4.2.4) har föreslagit. Men även i fråga om straffpåföljden är det påkallat med en ordning som medger att man i ökad omfattning kan gripa in mot den nu aktueUa skadliga samverkan. Därför delar jag utredningens uppfattning att straffet för grova brott mot anbudskartellförbudet bör hö­jas. Utredningens beskrivning av vad som är att hänföra.lill grova brott bör justeras på sätt som MD har påpekat, För sådana brott bör gälla en särskild slraffskala i vUken endast frihetsstraff ingår och då fängelse i högst två år. I normalfallen bör det finnas en enda straffskala med dagsböter eller fängel­se i högst ett år.

Också i övrigt kan jag ansluta mig tjll vad utredningen har uttalat. Detta innebär bl. a. att jag förordar att straffbestämmelserna m.m. utformas på motsvarande sätt när det gäller bruttoprisförbudet. Av effektivitetsskäl bör på sätt utredningen har föreslagit införas visst straffansvar vid oaktsamhet.

 

Prop. 1981/82:165                                                  »45

Jag vUl erinra om att dispens kan meddelas från förbuden när det framstår som befogat i det enskilda fallet.

3.5 Närmare redogörelse för prisbestämmelsens bakgrund m. m.

I det sammanförda system mot missbruk som jag föreslår ingår skilda befogenheter för samhällsorganen. Jag har därvidlag motiverat och föresla­git en allmän missbraksbestämmelse med vitessanktion (3.3.2 och 3.3.4.2) samt en utbyggnad med särskilda regler om förhandling och förbud mot missbruk genom företagsförvärv i anslutning tUl marknadsdominans (3.3,3.2 och 3.3.4-3). Jag nämnde därvid (3.3.4.4) även all jag skulle kom­ma att motivera och föreslå en motsvarighet tUl nu gällande bestämmelse i KBL pm prisingrepp i enskilda fall. Jag vill här anmäla denna fråga.

Den nuvarande föreskriften kom till år 1956 i samband med att prisreg­leringslagstiftningen fick beredskapskaraktär och alltså inte skulle tilläm­pas under normala förhållanden. Föreskriften är intagen i 21 § tredje stycket KBL och tar sikte på den situatipnen att en förhandling i MD har avslutats utan att skadlig verkan har kunnat undanröjas. Det åligger därvid domstolen att, om saken är av större vikt, göra anmälan till regeringen. Innebär den skadliga verkan att ett pris med hänsyn tiU kostnaderna och övriga omständigheter är uppenbart för högt, kan regeringen under viss föratsättning förordna om ett högsta pris, som inle får av företagare överskridas utan tillstånd av domstolen.

Den nu redovisade prisbestämmelsen bör ses mot sin bakgrand i bl. a. samhällets prispolitik och vissa av de instrument som finns inom denna. Vidare gäller att det finns ett nära samband mellan åtgärder på del prispoli­tiska och på det kpnkurrenspolitiska fältet. Dit hör bl. a. att en effektiv, fungerande konkurrens verkar som en prisregulator och att prisregleringar starkt kn påverka företagens konkurrensmöjligheter. Dessa två områden har vidare sedan länge ett gemensamt utredningsorgan, statens pris- och kartellnämnd (SPK). För att kunna sätta konkurrenslagstiftningen in i det rätta perspektivet är det därför lämpligt att ge en översiktlig redogörelse för del prispphtiska systemet. Vissa punkter har jag något berört tidigare (2.3.2).

3.5.1 Den prispolitiska bakgrunden

Utredningen anför: Rimlig prisstabihtet är ett av de centrala målen för den ekonomiska politiken. Stabiliseringsåtgärder genom finans- och pen­ningpolitik är de huvudsakliga medlen i denna politik. Härutöver finns möjligheten tiU direkt prisreglering och prisövervakning. I förhållande till konkurrenspolitik är det framför allt de två senare medlen som är av intresse. Begreppet prispolitik används därför i fortsättningen för den verksamhet som omfattar prisreglering och prisövervakning. En avgöran­de fråga för utformningen av prispolitiken är vilken huvudlinje som väljs: 10   Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                  146

regleringslinjen eller konkurrenslinjen. Tillämpar man regleringslinjen låter man det ankomma på statliga myndigheter att i detalj och fortlöpande reglera priserna på olika varuslag. Tillämpar man konkurrenslinjen litar man till konkurrensen som prisregulator och inriktar statens verksamhet på prisövervakning (utan direkta ingripanden), åtgärder mot konkurrens­begränsningar, konsumentpohtik och en allmän ekonomisk politik som minskar obalanser mellan utbud och efterfrågan.

3.5.2 AUmänna prisregleringslagen (1956:236)

År 1956 avskaffades i Sverige den priskontroll som hade byggts upp under kris- och krigsåren på 1940-talet. Samtidigt slogs fast, att direkt prisreglering endast borde förekomma under extraordinära ekonomiska förhållanden och att man normalt borde bygga på konkurrensen som prisregulator. Konsekvensen av detta beslut blev som tidigare (2.3.2) nämnts bl. a. att konkurrensbegränsningslagen utvidgades och att en per­manent beredskapslag för prisreglering tillskapades, aUmänna prisregle­ringslagen (1956:236, PL). Förutsättningen för tiUämpningen av denna lag var från början - frånsett faU av krig och krigsfara - att betydande fara för allvarlig stegring av det aUmänna prisläget i riket uppkommit.

TUI grand för statsmakternas ställningstagande år 1956, då alltså konkur-rensUnjen förordades, låg de slutsatser som 1954 års priskontroUutredning (SOU 1955:45) kom fram till. Utredningen hade studerat erfarenheterna från krigsårens prisreglering, som även tillämpades under de första efter-krigsåren, men som vid mitten av 1950-talet med några få undantag av­vecklats på aUa områden. Utredningen fann regleringslinjen medföra så­dana väsentliga olägenheter, att den endast borde användas vid mera extrema fall av bristande samhällsekomisk balans. Även den senare tillsat­ta stabiliseringsutredningen tog i sitt betänkande (SOU 1961:42) Mål och medel i stabiliseringspolitiken avstånd från prisreglering under normala förhållanden.

Riktprisutredningen avvisade i sitt betänkande (SOU 1966:48) Prissam­verkan och konkurrens en återgång till regleringslinjen, såsom den tilläm­pats under krigs- och krisåren på 1940-talet. Utredningen anförde alt det -särskilt på längre sikt - ur många synpunkter torde ställa sig klart fördel­aktigare att söka uppnå relativt sett låga konsumentpriser och rikt urval av varor och tjänster genom konkurrens än genom detaljreglering. En effektiv tillämpning av konkurrenslinjen utgjorde enligt utredningen ett verksamt vapen för att främja prisstabilitet och förhindra onödiga prisstegringar samt stimulera till nödvändiga prissänkningar.

Föratsätlningarna för tillämpning av prisregleringslagen ändrades år 1973. Lagen kan numera sättas i tiUämpning när det har uppstått fara för allvarlig prisstegring på viktigare varu- eller tjänsteområde. Syftet med lagändringen (SFS 1973: 301) var att begränsade och kortvariga prisingrepp skulle kunna användas i stabiliseringspolitiken. I förarbetena till lagen

 

Prop. 1981/82:165                                                  147

(prop. 1973:58, s. 35) anförde departementschefen bl.a.: När tanken på prisreglering avvisats i ohka sammanhang under efterkrigstiden, har frågan gälU en permanent priskontroll av den typ som fanns under kriget och åren närmast därefter. Vad frågan nu gäller är prisregleringar av en annan typ, nämligen kortvariga ingrepp i prismekanismen som ett instmment i stabili­seringspolitiken.

PL medger - efter 1973 års lagändring - fyra olika former av prisin­grepp:

1.    Högstpris — ett av regeringen eller av regeringen utsedd myndighet fastställt pris som inte får överskridas.

2.    Stoppris - det pris varje säljare gentemot var och en av sina köpare tillämpade en viss dag får inte överskridas.

3.    Anmälningsskyldighet - skyldighet att i förväg anmäla planerad pris­höjning och skälen för den. Tidigast en månad efter anmälan får prishöj­ning ske, om inte tUlstånd ges av prismyndigheten att höja tidigare.

4.    Prisutfästelse - en frivillig utfästelse från ett företag att inte frångå ett med prismyndigheten avtalat pris.

Föreskrifterna om dessa prisingrepp är straffsanktionerade.

Vid krig träder PL automatiskt i tillämpning. Regeringens beslut i andra fall om tiUämpning av prisregleringslagen skall underställas riksdagen och kan gälla högst ett år varje gång. Lagen var för första gången efter dess tiUkomst år 1956 i tillämpning från augusti 1970 tiU utgången av år 1971. Efter avvecklingen av 1970/71 års allmänna prisstopp - i och med utgång­en av år 1971 — sattes lagen ånyo i tiUämpning i december 1972. Tillämp­ningstiden har därefter förlängts varje år. Jag har tidigare (2.3.2) redovisat vad som gäller f. n.

Flera varor och tjänster har under senare år varit underkastade prisreg­lering, i första hand prisstopp eUer anmälningsskyldighet. Vid flera tillfäl­len har det förekommit allmänt prisstopp.

Effekterna av prisregleringarna och prisövervakningen under perioden efter år 1971 har utvärderats av prisregleringskommittén (H 1975:6), som i mitten av år 1981 lade fram sitt slutbetänkande (SOU 1981:40-42) "Pris­reglering mot inflation?". Utredningens majoritet anser att prisreglering bör tUlgripas endast om det uppkommer akuta krislägen med varuknapphet o.d. eller eljest extraordinära förhållanden föreligger. Betänkandet är efter remissbehandling nu föremål för beredning inom regeringskansliet.

3.5.3 Lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkur­rensförhållanden

På grundval av bl. a. 1954 års priskontrollutrednings förslag i belänkan­det (SOU 1955:45) Konkurrens och priser antog riksdagen (prop. 1956:148, 2LU 35, rskr 296) lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet röran­de pris- och konkurrensförhållanden, vanligen kallad uppgiftsskyldighets-

 

Prop. 1981/82:165                                                  148

lagen (UL). Genom denna lag upphävdes 1946 års lag (se 2.2.) om övervak­ning av konkurrensbegränsning inom näringslivet. I propositionen an­fördes att prisreglering kunde undvaras endast om konkurrensen blev tillräckligt effektiv. Detta skulle åstadkommas bl. a. genom en utvidgad konsumentupplysande verksamhet från samhällets sida. En förutsättning för att en sådan verksamhet skulle kunna bedrivas på önskvärt sätt var dock att samhäUsorganen fick tillräckliga möjUgheter att följa prisutveck­lingen och omständigheterna vid prissättning. Insynen var också ett villkor för att samhället skuUe kunna utöva en effektiv prisövervakning, en verk­samhet som föreslogs bli en permanent statlig uppgift.

Enligt UL är företagare skyldiga att lämna de uppgifter, som erfordras för att främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet. Om det erfordras för kontroll eller fullständigande av uppgift är också annan skyldig alt lämna uppgifter. Vidare åligger det företagare att efter anmaning lämna uppgift om konkurrensbegränsning som berör hans verksamhetsområde och som har avseende på pris-, produktions-, omsättnings- och transportförhållanden av beskaffenhet att inverka på prisbildningen. Uppgiftsskyldigheten innebär inte skyldighet att röja yr­keshemlighet av teknisk natur. Företagare kan också åläggas att tillhanda­hålla konkurrensbegränsande avtal, handelsböcker, korrespondens och andra handlingar. Den som är uppgiftsskyldig kan även kaUas att instäUa sig inför vederbörande myndighet.

Skyldigheten att lämna uppgifter kan vilessanktioneras. Om någon un­derlåter, uppsåtligen eller av oaktsamhet, att inom förelagd tid lämna uppgift eUer lämnar felaktig uppgift kan han dömas till böter, eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst ett år eller till böter.

Över de konkurrensbegränsande överenskommelser som vederbörande myndighet fått uppgift om eller eljest erhållit kännedom om skall enligt en bestämmelse i lagen föras ett särskilt karteUregister.

I en särskild kungörelse (1956:519) har regeringen lämnat statens pris-och kartellnämnd (SPK) befogenhet att inhämta uppgift enligt UL samt att föra kartellregistret. Motsvarande befogenheter har lämnats bank- och försäkringsinspektionerna på deras respektive verksamhetsområden.

I sekretesslagen (1980:100) finns regler om sekretess i fråga om de myndigheter som skall handha tillämpningen av UL.

Syftet med karlellregistret är dels att kartlägga förekomsten av konkur­rensbegränsande avtal, dels att dra allmänhetens och potentiella konkur­renters uppmärksamhet till dessa företeelser och deras eventuella skad­lighet. Detta möjliggörs genom att registren är offentiiga. Offentiigheten syftar ytterst till att förhindra missbrak och att förmå parterna att upphöra med överenskommelser som är skadliga.-

Konkurrensutredningen har redovisat vissa synpunkter i fråga om kar­tellregistreringen. Jag återkommer tUl detta senare.

NO saknar i dag rätt att ålägga näringsidkare att lämna uppgifter som

 

Prop. 1981/82:165                                                  149

erfordras för NO:s bedömning i konkurrensbegränsningsärenden. När så behövs kan dock NO begära att SPK, bankinspektionen eller försäkrings­inspektionen med tUlämpning av UL skall införskaffa erforderligt material.

3.5.4 Statens pris- och kartellnämnd

SPK är central förvaltningsmyndighet för bl. a. frågor rörande prisöver­vakning. Nämnden har tiU uppgift att följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden inom hela närings­livet med undantag av bank- och försäkringsväsendet.

SPK tillkom vid ändringen av KBL år 1956. Nämnden ersatte i viss mån den från andra världskrigets dagar kvarlevande priskontrollnämnden. Samtidigt överfördes monopolutredningsbyrån vid kommerskollegium till det nybildade SPK.

Enligt instruktionen (1973:609) för statens pris- och kartellnämnd åligger det nämnden särskilt bl. a. följande: att utföra undersökning rörande pris­bildningen inom visst område av näringslivet, om prisutveckling, konkur­rensförhållanden eller andra omständigheter ger anledning tUl det, att föra kartellregister, att, om anledning finns att befara skadlig verkan av konkur­rensbegränsning inom visst område av näringslivet eller eljest skäl förelig­ger, undersöka förekomsten av sådan begränsning och därav föranledd inverkan på pris-, produkfions-, omsättnings- eller transportförhållanden saml att biträda marknadsdomstolen och näringsfrihetsombudsmannen vid utredning i fråga, som kan vara av betydelse för förhandling enligt lagen (1953:603) om motverkande i vissa faU av konkurrensbegränsning inom näringslivet.

Administrationen av de prisreglerande åtgärder som regeringen har vid­tagit med stöd av prisregleringslagen har åvilat SPK. Regeringen har vid olika tillfällen meddelat närmare riktlinjer för tillämpningen av de pris­stopp som beslutats på olika varu- och tjänsteområden.

Kartellregistret omfattar f. n. omkring 3 800 avlal, varav drygt 1200 är i kraft. För att få in uppgifter om karteller kan SPK använda sig av upp­giftsskyldighetslagen. Kontakterna mellan registret och NO är täta. NO tar ofta upp förhandlingar med avtalsparter på basis av uppgifter i registret. Detta har kompletterats med ett särskilt storföretagsregister som omfattar fusioner och uppgifter om större företag. Med utgångspunkt i uppgifter ur storföretagsregislret och kartellregistret färdigställer SPK bl. a. årligen en rapport om fusioner och konkurrensbegränsande avtal.

Enligt instruktionen skall nämnden bl. a. också informera allmänheten om rådande pris- och konkurrensförhållanden samt delge NO och annan myndighet sådant undersökningsresultat, som kan vara av betydelse för myndighetens verksamhet med avseende på pris- och konkurrensförhål­landena inom näringslivet. SPK bedriver en omfattande upplysningsverk­samhet. I tidskriften Pris- och kartdlfrågor (PKF) återges nämndens utred­ningar helt eller i sammandrag, liksom MD:s och NO:s beslut. Fr. o. m. år

 

Prop. 1981/82:165                                                  150

1982 ersätts PKF med tidskriften Pris och Konkurrens. Däri kommer att lämnas, föratom redogörelser för MD:s och NO:s beslut, sammandrag av SPK:s utredningar. Dessa återges fullständigt i SPK:s utredningsserie. Information om prisutveckhngen i Sverige och vissa andra länder lämnas månadsvis i rapporten Prisutveckhngen. - Ungefär varannan månad träf­far NO:s och SPK:s ledningar varandra och utbyter information om på­gående verksamhet. Utöver dessa kontakter på ledningsnivå förekommer så gott som dagligen kontakter mellan NO:s och SPK:s personal.

3.5.5 Bakgrunden till den nuvarande prisbestämmelsen

När den nuvarande prisbestämmelsen i KBL övervägdes år 1956 redovi­sade departementschefen det förslag av 1954 års priskontroUutredning som förelåg. Till en början återgavs (prop. 1956:148 s. 21 f.) utredningens överväganden.

Såsom förut nämnts anser utredningen att det gentemot 1953 års lag kan anmärkas att dess effektivitet är försvagad även i det avseendet att den ger näringsfrihetsrådet enbart förhandlande befogenhet men icke möjlighet att genom direkt föreläggande ingripa mot samhällsskadlig verkan av konkur­rensbegränsning. Utredningen finner att lagen verkat så kort fid, att det är svårt att redan nu avgöra, huravida denna svaghet är av någon praktisk betydelse. Utredningen framlägger därför med ett undantag icke något förslag till vidgade befogenheter i förevarande avseende. Undantaget gäl­ler det tänkbara fallet, att en konkurrensbegränsning medför skadlig ver­kan, bestående i aUtför hög prissättning, och att rättelse icke kan vinnas förhandlingsvägen. 1 prissättningsfrågor är företagarnas ekonomiska in­tresse mera direkt engagerat än vad fallet är beträffande sädana konkur­rensbegränsningar, som tagit sig uttryck på annat sätt än i priset. Frånva­ron av varje maktmedel kan enligt utredningens mening i dylika fall göra det svårt att nå en godtagbar uppgörelse enbart genom förhandling. Dessa svårigheter kan förväntas bli framträdande, om möjligheten att tillgripa direkt prisreglering reserveras för vissa särskilda förhållanden. För det faU att konkurrens icke kan åstadkommas förhandhngsvägen, bör därför möj­lighet fortfarande finnas att fastställa ett högsta pris för förnödenheten eUer tjänsten i fråga. Med hänsyn tiU vanskligheten att avgöra, vad som är ett skäligt pris bör detta dock icke ske i andra fall än när ett pris är uppenbart orimligt och innebär ett utnyttjande av brister i konkurrensen.

Av det anförda anser utredningen framgå, att behovet av ett stadgande, som ger möjlighet att i nu avsedda fall ingripa med förordnande om högsta pris, är permanent. Å andra sidan har man anledning förmoda, att blotta förhandenvaron av ett dylikt stadgande så avsevärt underlättar möjlighe­terna till uppgörelse förhandlingsvägen, att det endast sällan behöver tUl-lämpas. Något hinder möter icke mot att denna undantagskaraktär kom­mer till synes genom att stadgandet får en formulering, som utesluter att del kan komma till användning i oträngt mål. Såsom utgörande en del av den permanenta näringslagstiftningen har en dylik regel sin rätta plats i 1953 års lag.

Med beaktande av de nu anförda synpunkterna föreslår utredningen, att i lagen införes en bestämmelse som möjliggör fastställande av högsta pris, då det av en företagare tillämpade priset står i uppenbart missförhållande

 

Prop. 1981/82:165                                                  151

tiU kostnaderna. En föratsättning bör dessutom vara, att prissättningen först upptagits till förhandling inför näringsfrihetsrådet ulan att överens­kommelse kunnat uppnås.

En fråga för sig är, huravida befogenheten att förordna om högsta pris skall läggas i näringsfrihetsrådets hand. Denna lösning viU utredningen för sin del icke förorda. I syfte närmast alt betona stadgandets undantagska­raktär föreslår utredningen, att fastställandet av högsta pris i nu avsett fall skall ankomma på Kungl. Maj:t efter framställning av näringsfrihetsrådet. Däremot kan åt rådet lämpligen uppdragas att vid behov medge undantag från eUer jämkningar i ett meddelat förordnande om högsta pris.

Om ett högsta pris åsättes enligt de nu skisserade reglerna, bör detta icke betyda, alt saken för framtiden får därvid bero. Tvärtom bör frågan om den konkurrensbegränsning, som föranlett åtgärden, vid första lägliga tillfälle upptagas på nytt och möjligheterna till uppgörelse därvid omprövas. Med hänsyn härtill synes ej erforderUgt och knappast heller lämpligt, alt ett förordnande om högsta pris får gälla under obegränsad tid. Utredningen föreslår, att giltighetstiden begränsas till ett år från den dag, då förordnan­det meddelades. Detta utesluter givetvis icke, att nytt förordnande bör kunna meddelas efter utgången av denna tid, om förutsättningar därför föreligger.

Departementschefen gjorde (s. 41 ff.) därefter bl. a. följande uttalande.

En annan av utredningen föreslagen ändring i 1953 års lag innebär, som redan antytts, att möjlighet att fastställa högsta pris skall införas i lagen. För det fall att förhandlingen ej ger önskvärt resultat innehåller lagen nu ej andra regler än att rådet skaU anmäla förhållandet till Kungl. Maj:t, om saken finnes vara av större vikt. Utredningen föreslår att Kungl. Maj:t skall äga att på hemställan av rådet fastställa högsta pris, då konkurrensbe­gränsning medför skadlig verkan genom att visst pris står i uppenbart missförhållande till kostnaderna.

Detta förslag tillstyrkes eller godtages i allmänhet av remissinstanserna. Man ifrågasätter dock i vissa faU om behov av lagändringen föreligger. 1 några yttranden anföres tillika principiella invändningar av innebörd att lagen, som nu icke medger annan åtgärd än förhandling, radikalt förändrar karaktär om däri införes en möjlighet att begagna tvångsmedel samt att det skulle strida mot lagens anda, som är alt motverka bl. a. reglering av priser, att göra den tiU ett prisregleringsinslrament. Även om sistnämnda invändningar icke heh saknar teoretiskt berättigande, bör de dock enligt min mening stå tillbaka för det praktiska behovet av den föreslagna be­stämmelsen. Svårigheten att uppnå det åsyftade resultatet, dvs. att undan­röja skadlig verkan av en konkurrensbegränsning, torde nämligen vara särskih stor då denna verkan består i att priset är för högt. Denna svårighet har emellertid hittills icke varit av större betydelse, eftersom man haft möjligheten att genom direkt prisreglering bestämma ett skäligt pris. Men då samhället avhänder sig denna möjlighet, bhr behovet av den föreslagna bestämmelsen uppenbarligen mera framträdande. Jag finner alltså att även en ändring av lagen i den föreslagna riktningen är en nödvändig följd av att prisregleringen reserveras för extraordinära förhållanden.

Såsom utredningen föreslagit bör en bestämmelse om faslstäUande av högsta pris komma tiU användning endast i undantagsfall. Den skall icke

 

Prop. 1981/82:165                                                  152

tillgripas för att genomföra en mera allmän prisreglering i situationer då den aUmänna prisregleringslagen icke kan sättas i kraft. Syftet med före­skriften är endast att ge samhäUet en möjlighet att ingripa i sådana faU då priset på en vara tUl följd av ofullständighet i konkurrensen är uppenbart för högt. I anslutning härtiU må ock erinras om att den primära förutsätt­ningen för att fastställande av högsta pris skall ifrågakomma är att konkur­rensbegränsningen innebär skadlig verkan i lagens mening, dvs. på ett ur samhäUets synpunkt otillbörligt sätt påverkar prisbildningen eller de övriga i lagen särskilt angivna omständigheterna. Med dessa inskränkningar sy­nes befogade anmärkningar icke kunna riktas mot förslaget.

Befogenheten all fastställa högsta pris torde, såsom utredningen föresla­git, böra förbehållas Kungl. Maj:t. Det synes lämpligt att beslut om högsta pris får fattas endast efter hemställan av näringsfrihetsrådet. Ingripandel kommer då att föregås av en genom grundliga utredningar förberedd of­fentlig förhandling inför rådet. Denna utformning av förfarandet ger företa­garen goda möjligheter att undanröja den samhällsskadliga verkan av kon­kurrensbegränsningen och därigenom förhindra att bestämmande av högs­ta pris kan ske. Det synes ock lämpligt att priset fastställes för högst ett år i taget och att näringsfrihetsrådet får rätt att medge överskridande av det högsta priset.

3.5.6 Konkurrensutredningens principiella överväganden rörande en pris­bestämmelse

Utredningen uttalar följande.

Pris- och konkurrenspolitik brakar ofta behandlas som ett begrepp. Det beror på den koppling som finns mellan tänkbara medel för att nå del gemensamma målet, som ytterst är bästa möjliga varor till låga priser. Reglering och konkurrens kan vara svåra att förena. Detaljreglering av en bransch under lång tid kan påverka konkurrensförhållandena och leda till ett samarbete mellan företagen i branschen. Som förut har nämnts bygger man i Sverige sedan millen av 1950-talet i huvudsak pä konkurrenshnjen. Prisregleringarna under senare år innebär inte att konkurrenslinjen har övergivits. De skall snarare ses som en del av den kortsiktiga stabilise­ringspolitiken under en period med kraftiga prisstegringar, uttalar utred­ningen.

Vidare framhåller utredningen att direkta prisingrepp med stöd av be­stämmelserna i 21 § KBL hittills inle har företagits. Med stöd av dessa har emellertid NO förhandlat med företag om deras prissättning. Under senare år har också prisregleringslagen använts i vissa fall för att förhindra pris­stegringar på områden med monopolislisk prissättning, uttalar utredning­en.

Konkurrensutredningen har övervägt om man kan slopa möjligheten att ge föreskrifter om priser med slöd av KBL och helt överföra denna funktion till prisregleringslagen. Därvidlag uttalas följande: En sådan ord­ning skulle medföra att ingripandena på prisområdet i sin helhet skulle administreras av SPK. Därmed skulle risken att NO och SPK samtidigt förhandlar med ett företag om dess prissättning elimineras. Ett sådant

 

Prop. 1981/82:165                                                  153

överförande skulle emellertid innebära en väsenfiig ändring av prisregle­ringslagens syften och principiella uppbyggnad. Prisregleringslagen är inte avsedd alt tillämpas annat än i speciella krissituationer. Med undanlag för krigsfall är det nödvändigt att regeringen förordnar om lagens tillämpning. Regeringens förordnande skall inom en månad underställas riksdagen för godkännande.

Utredningen fortsätter: Föratsättning för ett sådant förordnande är att fara för aUvarlig prisstegring föreligger på viktigare vara- eller tjänsteom­råde. Monopolislisk prissättning kan emellertid förekomma utan att sådan fara föreligger. Det kan t. ex. vara fråga om all ett företag missbrakar en dominerande marknadsställning genom att håUa ett oskäligt högt pris och att föreskrift bör meddelas om sänkning av detta. Prövningen av sådana ärenden om missbrak av marknadsslällning faller principiellt inom konkur­renslagstiftningens ram. HärtiU kommer att dessa ärenden kan avse också andra former av missbrak av den dominerande ställningen. Prövningen bör vara aUsidig och även gäUa frågan huruvida den direkta metoden eller den konkurrensfrämjande metoden bör tillämpas. Det kan t. ex. vara så att ett prisingripande inle på sikt är lika effektivt som ett ingrepp mot själva konkurrensbegränsningen. Om ärenden av detta slag skuUe behandlas inom ramen för prisregleringslagen, skulle detta innebära att en del av lagstiftningen mot skadlig konkurrensbegränsning byggdes in i prisregle­ringslagen. Detta skulle fömtsätta en principiell och genomgripande änd­ring av denna lag. Utredningen anser därför att ingripande mot monopolis­lisk prissättning alltjämt måste kunna ske enligt KBL.

Vad här har anförts hindrar självfallet inte att ingrepp på områden med monopolislisk prissättning sker enligt prisregleringslagen för de syften och i de former som den lagen anger. Om ingrepp aktualiseras på den gmnden att ett företag missbrakar en dominerande marknadsställning, måste emel­lertid frågan prövas i den ordning som anges i KBL, uttalar utredningen som fömtsätter att NO - om NO tar upp en prisfråga - självfallet alltid först samråder med SPK.

De överväganden av konkurrensutredningen som jag här har redovisat mynnar således ut i slutsatsen att en prisbestämmelse behövs också i en ny konkurrenslagstiftning. I del följande behandlar jag den nuvarande be­stämmelsens tekniska utformning och utredningens ändringsförslag m. m. Där berör jag också remissinstansernas uppfattning.

3.5.7 Nuvarande och föreslagen utformning av prisbestämmelsen m. m.

Den nuvarande föreskriften i 21 § tredje stycket KBL har följande innebörd. Föralsättningen för bestämmelsens tUlämpning är till en början att förhandling har avslutats i MD utan att skadlig verkan har kunnat undanröjas och all domstolen funnit saken vara av större vikt och därför gjort anmälan tiU regeringen. Innebär den skadliga verkan att ett visst pris med hänsyn till kostnaderna är uppenbart för högt och finnes saken vara av

 

Prop. 1981/82:165                                                  154

allmän betydelse kan regeringen på hemställan av domstolen förordna om visst högsta pris, vilket inle får av företagare överskridas utan tiUstånd av domstolen. Förordnandet skall avse viss tid, högst ett år.

Iförarbetena tiU 1956 års lagstiftning uttalade (prop. 1956:148 s. 42 ff.) departementschefen bl. a. all den i regeln innefattade jämförelsen i första hand bör avse förhållandet mellan priset och de faktiska kostnaderna för framställningen av den vara det gäller hos de av den aktuella konkurrens­begränsningen berörda företagarna. Han tillade vidare bl. a.:

Ofta nog lärer kostnadsnivån vara ungefärligen densamma hos alla före­lagarna. Men läget kan också vara det att betydande skiUnader i kostnads­läget föreligger de olika företagarna emeUan. Att i sådant fall städse laga kostnadsläget hos företagaren med de högsta kostnaderna till utgångs­punkt för bedömningen kan enligt min mening ej vara riktigt. Den omstän­digheten att en företagare som medverkar i en konkurrensbegränsning har en hög kostnadsnivå, t. ex. till följd av underlåtenhet att vidtaga rationali-seringsålgärder i en omfattning som måste anses normal, kan icke rimligen motivera, att samhället vid avgörandet, huravida priset på en av konkur­rensbegränsningen omfattad vara är för högt, skall nödgas utgå från nämnda företagares faktiska kostnader. Detta skulle innebära ett slöseri med de gemensamma resurserna, som lagen just syftar till att motverka. Likartade synpunkter kan också göra sig gällande i del fall alt kostnadsni­vån är ungefärligen densamma, t. ex. om i ett oligopolfaU aUa berörda företagare underlåtit att, kanske just till följd av den föreliggande konkur­rensbegränsningen, vidta sådana rationaliseringsåtgärder som framstår som naturliga. Även i monopolfallet kan sådana förhållanden länkas före­ligga. Fall finns sålunda där del är motiverat att jämföra priset med ett lägre belopp än de verkliga kostnaderna.

Å andra sidan kan det såsom Sveriges industriförbund anfört finnas skäl för att vid jämförelsen taga hänsyn även till andra omständigheter än kostnaderna. Införandel av en ny vara eller genomförandet av en ny tiUverkningsmetod innebär ofta nog ett betydligt risktagande. Ibland med­för åtgärden endast förlust medan den i andra fall kan ge ett avsevärt ekonomiskt utbyte. Uppenbarligen är det ett samhällsintresse att riskta­gande av denna art sker och av betydelse härför är självfallet den vinst som kan uppkomma. Det måste alltså anses motiverat ur samhällets synpunkt att man vid jämförelsen mellan pris och kostnader tar hänsyn till dyhka och liknande omständigheter, bland vilka även må nämnas avsättningsbehov för rationaliserings- eller forskningsändamål.

Befogenheten att fastställa högsta pris bör otvivelaktigt innebära rätt för Kungl. Maj:t att fastställa högsta priset i form av stoppris. Innebörden av begreppet högsta pris är alltså ett annat än den nya prisregleringslagens högstpris.

Bestämmelsen har berörts i betänkandet (SOU 1961:3) Effektivare pris­övervakning, s. 75 ff., samt i prop. 1961:86, s. 64.

Konkurrensutredningen uttalar till en början följande: Vid lagöversynen bör av skäl som utredningen har angivit i det föregående bibehållas en möjlighet att inom konkurrensbegränsningslagstiftningens ram gripa in mot

 

Prop. 1981/82:165                                                  155

oskähg prissättning när denna har sin grund i exempelvis missbruk av marknadsdominerande ställning. Anledning saknas att på någon punkt som är mer betydande ändra på föratsätlningarna för ingripande. Enligt utred­ningens bedömning ger dock kravet på att ett pris skall vara uppenbart för högt och att saken skall befinnas vara av allmän betydelse ett intryck av högre ställda krav för ingripande än vad som måste antagas vara avsett. Med den nuvarande formuleringen löper man risken att bestämmelsen blir verkningslös. Närmast som ett förtydligande föreslås här alt ingripande skall kunna riktas mot en prissättning som är oskäligt hög.

Den nu gällande föreskriften innebär att regeringen och inte MD har beslutsfunktionen i fråga om ett prisingripande. Utredningen har övervägt om på denna punkt en ändring är påkallad. En sådan ändring skulle kunna till viss del motiveras med hänvisning tiU att MD redan i dagens läge får genom förhandling söka undanröja skadlig verkan som rör prisfrågor e. d. Ges - som utredningens förslag innebär - domstolen nu rätt att utan förhandling använda vitessanktion kunde detta anses tala för att den också i det nu aktuella fallet fick gripa in med tvångsmedel mot för höga priser. Utredningen fortsätter: Mot en sådan ordning talar dock övervägande skäl av annan art. Hit hör främst det förhållandet att beslutanderätten enligt allmänna prisregleringslagen (1956:236) primärt tUlkommer regeringen. Eftersom - teoretiskt — ingripanden enligt den lagen skulle kunna komma i viss motsatsställning till ett förordnande med stöd av KBL om högsta pris, krävs här en fullgod samordning i syfte att undvika detta. Sådan samordning uppnås bäst genom att beslutsrätten i båda fallen ges åt rege­ringen. Också 1954 års priskontroUutredning avrådde (SOU 1954:45 s. 130) från annan lösning.

Av dessa skäl finner konkurrensutredningen del lämpligt att beslutande­rätten också i fortsättningen förbehålls regeringen. Vidare bör det ankom­ma på regeringen att bedöma huruvida visst av regeringen fastställt pris skall få överskridas. Det bör stå regeringen fritt alt i beslut om visst pris ange att detta inte får överskridas utan tUlstånd av myndighet som rege­ringen bestämmer. Särskild föreskrift om detta torde enligt utredningen inte behöva ges i lagen.

När det slutligen gäller sanktionsformen vid överträdelse av beslut om högsta pris får det enligt utredningens uppfattning anses som lämpligt all åläggande, som kan förenas med vite, kommer till användning. Nuvarande bestämmelser om straff m. m. i 29 § andra t. o. m. Qärde styckena KBL ges därför inte någon motsvarighet i utredningens lagförslag.

Utredningen uttalar slutligen att den föreslagna regeln väsentligen torde få sin funktion när fråga är om uttagande av s. k. monopolvinster, dvs. vid missbrak av dominerande ställning.

Endast få remissinstanser berör uttryckligen utredningens övervägan­den rörande prisbestämmelsen.

NO anser i likhet med utredningen att det i konkurrenslagstiftningen bör

 

Prop. 1981/82:165                                                  156

finnas möjlighet att ingripa mot för högt pris. Även om nuvarande bestäm­melse - för övrigt i hkhet med bestämmelsen om leveransåläggande - inte behövt tillgripas av MD, har den dock i många ärenden hos NO varit av stor betydelse. NO anser att det inte finns anledning alt erinra mot den omformulering av paragrafen som föreslås och inte heller mot att regering­en och inte MD skall besluta om överskridande av högslpris.

MD däremot anför bl. a.: Enligt utredningen talar mot en beslutanderätt för MD i aktuellt hänseende att beslutanderätten enligt aUmänna pris­regleringslagen primärt tillkommer regeringen, varför - teoretiskt - in­gripanden enligt den lagen skulle kunna komma i viss motsatsställning till ett av MD med stöd av konkurrensbegränsningslagen givet förordnande om visst högsta pris. MD anser att utredningens farhågor för att en konflikt av angivet slag skuUe kunna uppslå överdrivna. Enligt MD:s mening bör beslutanderätten avseende prisingrepp ligga hos domstolen. För det fall MD — trots vad som har anförts häremot — inte skulle ges beslutanderätt beträffande prisingripande bör därför enligt domstolens uppfattning en regel om återförvisning till domstolen för bestämmande av annan åtgärd än förordnande om visst högsta pris införas.

MD anför vidare: Enligt 21 § tredje stycket KBL kan ett prisingripande ske såvida den skadliga verkan innebär att visst pris med hänsyn till kostnader och övriga omständigheter är uppenbart för högt saml saken finnes vara av allmän betydelse. Dessa betingelser för prisingripande har i föreslagna 2 § ersatts med rekvisitet att visst pris med hänsyn liU kostna­derna och övriga omständigheter skall vara oskäligt högt. Enligt betänkan­det är den nuvarande formuleringen i 21 § tredje stycket KBL beträffande föratsätlningarna för prisingripande sådan att risk finns att bestämmelsen blir verkningslös. Vidare uttalas i betänkandet alt, närmast som ett förtyd­ligande och utan att någon mer betydande ändring beträffande föratsätl­ningarna för ingripande avses, i den föreslagna regeln bör utsägas att ingripande skall kunna ske mot prissättning som är oskäligt hög. MD anser detta utredningens uttalande vara förvirrande, varför förtydligande bör ske.

SPK föratsätter att avsikten är att övervakningen av att regeringsföre­skrift om högsta pris åtföljs skall åvila SPK. Det förefaller bankinspektio­nen inte troligt att åtgärder som rör prisingrepp visar sig behövliga inom inspektionens tillsynsområde.

För egen del viU jag anföra följande:

Den nuvarande prisbestämmelsen utgjorde vid sin tillkomst i princip inte någon nyhet. Läget vid den tidpunkten var ju att då gällande prisreglerings­lagstiftning medgav permanent prisreglering, mot bakgmnd av kristidsför­hållandena under främst 1940-talet. 1954 års priskontroUutredning betrak­tade saken så att - medan prisregleringen i övrigt borde begränsas tUl beredskapssiluationer - möjligheten till en sådan reglering borde bibehål­las för normaUider när det gäller vad utredningen kallade ett uppenbart

 

Prop. 1981/82:165                                                  157

orimligt pris. Utredningen strök vidare under följande omständigheter. För del första var behovet av ett stadgande, som gav möjlighet all i nu avsedda faU gripa in med förordnande om högsta pris, permanent. Stadgandet borde alltså utgöra en del av den permanenta näringslagstiftningen. För det andra borde bestämmelsen ha undantagskaraklär och endast sällan behöva tillämpas. Utredningen tänkte sig i stället uppgörelser förhandlingsvägen.

Som har framgått av det anförda hade departementschefen liknande uppfattning i stort. Jag vill erinra om att han uttalade alt svårigheten att undanröja skadlig verkan torde vara särskilt stor då denna verkan består i att priset är för högt. Till detta lade han att svårigheten dittills dock inte varit av större betydelse, eftersom man hade haft möjligheten att genom direkt prisreglering bestämma ett skäligt pris. Men då samhället avhände sig denna möjhghet, blev behovet av den föreslagna bestämmelsen mera framträdande. Också departementschefen underströk all bestämmelsen borde komma till användning endast i undantagsfall. Den skulle inte tillgri­pas för att genomföra en mera aUmän prisreglering i situationer då den aUmänna prisregleringslagen inte kunde sättas i kraft. Syftet med föreskrif­ten var endast att ge samhället en möjlighet att ingripa i sådana fall då priset på en vara till följd av ofuUständighet i konkurrensen är uppenbart för högl, yttrade departementschefen vidare.

Man kan mot denna bakgrand sammanfatta de tankar som år 1956 låg tiU grund för prisbestämmelsen på följande sätt. Väl borde direkt prisreglering mot inflation m. m. tillgripas endast i beredskapssituationer. Sådan regle­ring skulle därför avskaffas i fråga om normaltider. Men man skulle också för normala förhållanden behålla en form av prisingrepp för att komma åt monopolvinster m.m. i samband med ofullständigheter i konkurrensen. Fastän behovet därav var permanent förutsågs att en bestämmelse om detta skulle tillämpas endast undantagsvis.

Vad jag nu har uttalat tar sikte på prisbestämmelsens plats i systemet och avsedda funktion.

När det sedan gäller bestämmelsens betydelse vUl jag erinra om att befogenheten att fastställa högsta pris med stöd av lagrammet hittills inte har använts. Av delta kan man ingalunda dra den slutsatsen att bestämmel­sen saknar ett praktiskt värde. Tvärtom uttalar NO att den har varit av stor betydelse i många ärenden hos denne. Av det jag har sagt framgår också att lagstiftaren har avsett förhandlingsuppgörelser och utgått från att bestäm­melsen endast i undantagsfall skulle tillämpas genom formella beslut. Enligt vad jag har inhämtat har bestämmelsen också under de senaste åren spelat en viktig roll i NO:s förhandlingsverksamhet.

Vad jag här har pekat på innebär alltså endast att bestämmelsens inne­börd och räckvidd inte har prövats genom beslut av regeringen i konkreta' fall. Detta beror på att MD inle haft att pröva frågan huruvida prisbesläm­melsen kunde och borde tillämpas. Till delta torde ha bidragit den pris­reglering och prisövervakning som har förekommit under 1970-talet.

 

Prop. 1981/82:165                                                  158

Enligt min uppfattning bör den nuvarande prisbeslämmelsen ges en plats i den nya konkurrenslagen. Detta är också remissinstansernas slutsats. Dock bör, såsom jag tidigare har anfört, befogenheten att faststäUa ett högsta pris utövas av MD. Bakgranden är att domstolen enligt mitt förslag ges möjlighet att förbjuda alla former av skadliga konkurrensbegränsning­ar. Det ter sig då naturhgt att domstolen också kan utöva den mindre ingripande befogenheten att för en begränsad tid besluta om ett sådant prisingrepp. Vidare förenklas regelsystemet samtidigt som det innebär en mer ändamålsenlig ordning. I denna kan MD välja mellan olika åtgärder för att på lämpUgaste sätt förhindra skadlig verkan av en konkurrensbegräns­ning. Åtgärderna omfattar därigenom förhandlingsingripande, förbud, sälj­åläggande och prisåläggande. Till delta kommer de särskilda reglerna för kontroll av företagsförvärv. Fördelarna med en sådan ordning är uppenba­ra. Enligt min mening torde samordningen med eventuella prisåtgärder med stöd av en prisregleringslagstiftning inte bereda tekniska problem av nämnvärd betydelse.

Jag går nu över till att behandla den avfattning som konkurrensutred­ningen anser alt en prisbestämmelse i den nya konkurrenslagstiftningen bör ha och den vitessanktion som utredningen förordar. Vad utredningen därvidlag föreslår finner jag mig i stort kunna godta. Dock har utredningen frångått det nuvarande rekvisitet att priset skall vara uppenbart för högt. I stället använder utredningen uttryckssättet oskäligt högt. Med beaktande av vad MD uttalar anser jag att den nuvarande formuleringen bör bibehål­las.

3.6 Den föreslagna lagens räckvidd

KBL:s räckvidd bestäms av flera för lagen grandläggande termer. Vissa av dessa har berörts i det föregående. Av särskUd betydelse är, som där har framgått, begreppen konkurrensbegränsning och skadlig verkan.

Andra centrala begrepp tar sikte på vilka personer - fysiska eller juridis­ka - och nyttigheter som träffas av lagens regler. Ytterligare rör det sig om lagens räckvidd över gränserna. Vidare gäller det frågan om hur KBL förhåller sig till områden som täcks av rättslig eller annan särreglering, bl. a. immaterialrätten och arbetsrätten.

Tidigare (2.3.5) har jag i korthet berört den nuvarande lagstiftningens innebörd på dessa punkter. Jag lar nu upp dessa frågor till närmare gransk­ning och redovisar därvid min bedömning av hur man med stöd av den nya konkurrenslagen bör ställa sig i bl. a. dessa avseenden.

3.6.1 Begreppen näringsidkare och nyttighet m. m. 3.6.1.1 Bakgrand

De i 2-3 §§ KBL straffbelagda förbuden riktar sig till företagare. Också i övrigt används i lagen delta uttryck. Förhandlingsbeslämmelsen i 5 § är

 

Prop, 1981/82:165                                                  159

dock språkligt så uppbyggd att däri inte anges mot vem ett förhandlingsin­gripande kan riktas. Före en lagändring år 1956 användes emellertid i 5 § termen företagare. Det finns fog för antagande alt ändringen av klausulens avfattning inte har inneburit ett frångående av tidigare ståndpunkt. Rätts­praxis har denna innebörd (t. ex. NFR 10/1959, PKF 1959:9-10).

I 26 § KBL definieras vad som i lagen förstås med företagare. Därmed menas envar som yrkesmässigt tillverkar, köper eller säljer viss förnöden­het, driver rörelse för utförande av viss tjänst åt annan, utövar försäkrings­rörelse eller rörelse, avseende in- eller utlåning av penningar eUer handel med in- eUer utländskt mynt eUer med värdepapper, överlåter eller upp­låter förmögenhetsrättighet av immateriell art, upplåter nyttjanderätt till viss förnödenhet eller utövar sådan hotell- eller pensionatsrörelse, för vUken fordras myndighets tillstånd.

Vidare anges i 26 § att med företagare likställs sammanslutning av före­tagare.

Enligt förarbetena (jfr. prop. 1953:103 s. 284 f.) innebär detta att någon skillnad inte görs mellan företag i statlig eller kommunal drift, kooperativa företag eller enskilda företag. Med företag i statlig eller kommunal drift åsyftas därvid all av stal eller kommun utövad rörelse, oavsett i vilken juridisk form rörelsen bedrivs, t. ex. affärsdrivande verk och stats- eller kommunalägda bolag. NO har exempelvis i ett flertal fall behandlat åtgär­der vidtagna av affärsdrivande verk. Två av dessa fall har prövats av MD (beslut 15/1978, PKF 1978:7-8, och beslut 21/1978, PKF 1978:10).

Det kan vidare erinras om aU MD i ett beslut (30/1973, PKF 1974:1-2) har uttalat att en kommun som drev trafikskola genom kommunens skol­styrelse var att bedöma som företagare i KBL:s mening. I motiveringen anfördes bl. a. att kommunen erbjöd allmänheten vissa tjänster mot av­gifter.

Däremot faller inte inom KBL:s tillämpningsområde konkurrensbe­gränsande åtgärder som vidtas av stat och kommun utanför den affärsdri­vande verksamheten i egentlig bemärkelse. Ett exempel (NO dnr 284/1976, PKF-referat saknas) från NO:s verksamhet kan belysa delta. 1 en kommun hade sex företag ansökt om tomtplats för butiksetablering. Kommunstyrel­sen hade tiUstyrkt att företaget A, som hade ansökt först, skulle få tomt­plats. Kommunfullmäktige gav — utan motivering — platsen till företaget B. A anförde då klagomål hos NO som fann att ärendet inte kunde prövas enligt KBL enär kommunfullmäktige inte var företagare i lagens mening. Även om det kunde vara förenat med avgtfter att ansöka om tomtplats eller byggnadslov etc. grandade sig kommunens åtgärder i delta fall på offentiig-rättslig reglering till skillnad från drivandet av körskoleverksamhet i det tidigare angivna fallet.

Med företagare likställs, som tidigare har nämnts, en sammanslutning av företagare. Delta gäller oavsett om sammanslutningen som sådan själv driver verksamhet som avses i 26 §.

 

Prop. 1981/82:165                                                  160

Enligt 27 § KBL jämställs i lagen med överenskommelse i tillämpliga delar stadgar, antagna av sammanslutning av företagare saml av sådan sammanslutning eljest utfärdade bestämmelser eller föreskrifter.

Bestämmelsen skaU ses mot bakgrand av att ett kartellsamarbete kan ske exempelvis i den formen att de samarbetande företagen bildar en förening i stället för alt sluta avtal. De överenskommelser som kunde ha redovisats i eti separat avtal mellan företagen skrivs då i stället in i föreningsstadgarna eller i föreskrtfter eller bestämmelser som föreningen beslutar om. En mycket stor del av de konkurrensvårdande myndigheter­nas arbete avser verkningar av konkurrensbegränsningar, som har genom­förts av företagaresammanslulningar.

Bank- och fondväsendet samt försäkringsväsendet är föremål för sär­skild övervakning från offentliga myndigheter, bank- och försäkringsin­spektionerna. KBL har ändock ansefts böra omfafta verksamheten inom dessa grenar av näringslivet.

Begreppet förnödenhet i 26 § har samma innebörd som enligt bl. a. 1946 års lag om övervakning av konkurrensbegränsning (prop. 1953:103 s. 280). Därmed avses (prop. 1946:264 s. 36) först och främst vad som kallas lösöre samt vidare elektrisk kraft. Under begreppet förnödenhet föll enligt 1946 års lag inte pengar och andra betalningsmedel samt värdepapper.

Den begränsning av begreppet företagare som görs i 26 § genom bl. a. uttrycket förnödenhet innebär enligt förarbetena (prop. 1953:103 s. 285 f.) att köp och försäljning av fast egendom inte omfattas av KBL. Detsamma gäller i fråga om upplåtelse av nyttjanderätt till fast egendom.

TUI grand för ståndpunkten år 1953 att fast egendom inte borde omfattas av KBL åbei-opade (prop. 1953:103 s. 285) departementschefen ati han inte fann skäl att frångå ställningstagandet i samband med 1946 års lag. I förarbetena till denna uttalade vprop. 1946:264 s. 37) föredraganden bl. a. följande.

Visserligen torde åtminstone i städer och andra tätorter, såväl i fråga om tomtmark som beträffande bebyggda fastigheter, element av monopolislisk prisbildning förekomma. I varje fall gäller detta såtiUvida att icke blott enskUda personer utan även vissa statliga, kyrkliga och kommunala organ vid försäljning av fastigheter icke säUan torde utlaga priser, som kunde ha varit avsevärt lägre, därest vederbörande icke vall att till förfång för mera aUmänna samhälleliga intressen systematiskt utnyttja ett knapphelsläge. Emellertid ingå de härmed sammanhängande spörsmålen i den allmänna bostadspolitiska samt stadsplane- och regiontekniska planeringen. I viss mån ha de samband med den allmänna jordbrakspolitiken. Övervakning av de monopolistiska tendenserna på detta område torde därför lämpligen böra åstadkommas i annan ordning än den i förevarande förslag avsedda. Viss kontroll över dessa tendenser förekommer redan beträffande nybygg­nader. Vad angår hyresmarknaden torde den gällande hyresregleringen skapa tUlräckliga garantier mot monopolistiska tendenser. Någon anled­ning alt göra denna marknad till föremål för särskild monopolövervakning synes därför ej föreligga.

 

Prop. 1981/82:165                                                               161

I det förat berörda beslutet 10/1959 (PKF 1959:9-10) av NFR var situationen följande. Enligt ett avtal hade en stad förbundit sig alt reserve­ra ett område för gruppbebyggelse med småhus av en viss typ som avtals­parten, en byggnadsentreprenör, representerade. Tomtköparna saknade alltså valfrihet i fråga om hustyp. Rådet fann ärendet avse fast egendom och KBL på den granden inte vara tillämplig.

Frågan humvida visst ärende rörde fast egendom prövades vidare av MD i beslutet 9/1971 (PKF 1972:1-2). Invändning hade gjorts om att ärendet, som avsåg avlal rörande byggnadsproduklion, hade ett sådant samband med annat avlal om markupplåtelse, att det föll utanför KBL:s tillämpningsområde. MD uttalade, att köp och försäljning av fast egendom samt upplåtelse av nyttjanderätt till sådan egendom är undantagna från KBL:s tillämpningsområde. Även om ett visst samband förelåg mellan de båda avtalen fann dock MD att delta inte var sådant att avtalet rörande byggnadsproduklion skulle vara undantaget KBL:s tillämpning.

Sedermera har MD på nytt fått anledning att la ställning till begränsning­en i fråga om fast egendom (beslut 21/1978, PKF 1978:10). 1 ärendet framgick att luftfartsverket bedrev parkeringsverksamhel i anslutning till flygplatsen Arlanda. Som konkurrenter fanns två privata parkeringsföretag nära flygplatsen. Luftfartsverket anmodade de båda förelagen alt upphöra med parkeringsverksamheten och förbjöd dem att hämta och avlämna kunder på verkets mark framför flygplatsen.

MD fann att en parkeringsrörelse har en sammansatt karaktär genom att del är fråga om verksamhet som dels skulle kunna sägas innebära att upplåtelser av nyttjanderätt till fast egendom kommer till stånd, dels också innefattar utförande av vissa tjänster åt kunderna. Med hänsyn till all syftet med KBL:s undanlagsreglering - bl. a. alt från lagens tillämpnings­område utesluta verksamhet avseende fast egendom som inom särskilt del bostads- och jordbmkspoliliska området är föremål för en konkurrens-rättslig övervakning i annan, särskild ordning - och då den aktuella verksamheten väsentligen fick betraktas som ett bedrivande av rörelse för utförande av viss tjänst åt annan, fann MD all saken kunde prövas.

För NO har begränsningen i fråga om fast egendom inneburit att denne i flera fall har varit förhindrad att ingripa mot vissa konkurrensbegränsning­ar.

Ett kommunägt bolag, som ägde en terminalanläggning i Trelleborgs hamn, hyrde ut anläggningen till Kontinentterminalen AB i vilket flertalet i TreUeborg verksamma speditionsföretag gick in som aktieägare. Konti­nentterminalen förband sig att ställa anläggningen opartiskt och på skäliga viUkor till förfogande även för andra förelag än dem som var intressenter i bolaget, mot att det kommunägda bolaget å sin sida förband sig att inte upplåta mark på annat håll i hamnen för terminalhantering. En fristående speditör gjorde hos NO gällande att avtalet var konkurrensbegränsande och hindrade honom från att till lägre priser bedriva omlastning på annat håll i hamnen. NO skrev av ärendet under hänvisning till alt avtalet avsåg villkoren för upplåtelse av fast egendom. (NO dnr 193/1973, PKF-referat saknas.)

11    Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 165

Prop. 1981/82:165                                                                162

I ett ärende (NO dnr 260/1976, PKF 1976:10), rörande vägran alt upplåta hyresrätt till butikslokal av hänsyn till på marknaden redan etablerade förelag,liar uttalats att del framstår som otillfredsställande att konkurrens­begränsningar, som både till syfte och verkningar riktar sig mot varumark­naden, skall vara oåtkomliga därför all de — kanske av en ren tillfällighet -har blivit kopplade till fast egendom.

Andra fall där NO har saknat möjlighet all gripa in har gällt att fastig­hetsägare har ställt som villkor för uthyrning all vissa varor inte fick säljas i lokalen. Vidare har det förekommit all flera fastighetsägare har träffat överenskommelse om att inte hyra ut butikslokaler under ett visst lägsta pris.

Med begreppet utförande av viss tjänst ål annan avses (prop. 1953:103 s. 285 jämfört med prop. 1946:264 s. 32 och 36-37) bl.a.: banker, försäk-ringsinrätlningar, transportföretag, företag som utför reparationsarbeten, inslaUationsfirmor, frisörer, utövare av s. k. fria yrken såsom läkare, advo­kater och fastighetsmäklare, bankernas kommissionsrörelse, uthyrning av kassafack, nolariatsavddningarnas verksamhet m.m.

3.6.1.2 Konkurrensutredningens överväganden och förslag

Utredningen uttalar alt del, sett i förhållande till KBL:s syfte och till-lämpningsområde, i dag framstår som otillfredsställande att konkurrensbe­gränsningar med avseende på fast egendom är undantagna. Del slår ju nämligen klart att det här är fråga om åtgärder med sådana effekter på varumarknaden och tjänstemarknaden som kan vara negativa i en omfatt­ning som innebär skadlig verkan. Av de i förarbetena till KBL gjorda uttalandena framgår alt inskränkningen har tillkommit för alt undvika beröring med den allmänna bostadspolitiska samt den stads- och region-tekniska planeringen, liksom i viss mån den allmänna jordbrukspolitiken. I sammanhanget hänvisades också till den då gällande hyresregleringen, som dock numera har avskaffats.

Vidare anför utredningen: Fastän hänsyn alltjämt kan behöva tas till de aspekter som berörs i dessa uttalanden är dock tydligt att vissa konkur­rensbegränsningar förekommer där sådana aspekter inte berörs. Skall lag­stiftningen på detta område bli effektiv krävs därför alt också fast egendom faller inom tillämpningsområdet. Som princip vid rättstillämpningen bör därvid gälla att de berörda särregleringarna skall beaktas när dessa är aktuella. Därmed ges en vägledning för när ingripande inte bör komma ifråga. Förnödenhetsbegreppet bör alltså ersättas av ett vidare begrepp som omfattar bl. a. fast egendom. Enligt utredningen bör också begreppet företagare i KBL ersättas så att terminologin görs enhetlig med annan marknadsrältslig reglering. Den pekar därvid på alt konkurrenslagstift­ningen är en del av den generella marknadslagsliflningen och all i sådan lagstiftning används begreppet näringsidkare samt vara, tjänst eller annan nyttighet.

 

Prop. 1981/82:165                                                  163

Utredningen anför följande i fråga om dessa begrepp: Med termen nä­ringsidkare förstås var och en som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art, både fysisk och juridisk person. I sammanhanget kan hänvisas tiU bl. a. varumärkeslagen (1960:644), prop. 1960:167 s. 39 och 48, samt lagen (1970:412) om otiUbörlig marknadsföring, prop. 1970:57 s. 90. Sistnämnda lag har sedermera utan förändring av näringsidkarebegrep-

o

pel ersatts av marknadsföringslagen (1975:1418). Vidare används begrep­pet i bl. a. konsumentköplagen (1973:877) och konsumentkreditlagen (1977:981). - Uttrycket vara omfattar fysiska föremål eller saker, inbegri­pet levande djur. Utanför ett sådant varabegrepp faller t. ex. fast egendom, elektrisk kraft, aktier och andra värdepapper, krediter samt rättigheter av olika slag. Termen nyttighet täcker dock också dessa företeelser liksom även varor och tjänster. På denna punkt kan hänvisas till propositionen (1975/76: 34 s. 126 f.) med förslag till marknadsföringslag.

Mot denna bakgrand använder utredningen i sitt lagförslag begreppen näringsidkare samt vara, tjänst eller annan nyttighet.

3.6.1.3 Avgränsningen enUgt den nya lagen

Remissinstanserna har i endast mindre omfattning berört utredningsför­slaget i den nu aktuella delen. NO framhåller alt dennes erfarenheter har visat att det är påkallat att i varje faU fast egendom och upplåtelse av nyttjanderätt till sådan egendom inle undandras den konkurrensrättsliga lagstiftningen. Därför anser NO det vara bra alt utredningen föreslår all ingripanden framdeles skall kunna göras mot envar som är näringsidkare. NO framhåller att i den mån hänsyn behöver tas till den aUmänna boslads-pohtiska samt den stads- och regionlekniska planeringen eller till den allmänna jordbrakspolitiken delta bäst sker vid skadlighetsprövningen, på sätt som utredningen framhåller.

NO pekar vidare på att ideella organisationers status kan vara svårbe-stämbar. Dessa driver ofta verksamhet av ekonomisk karaktär. NO erinrar om ett avgörande i MD år 1974 (15/1974, PKF 1974:7). Domstolen uttalade då att begreppet näringsidkare skall fattas i vidsträckt mening. Med nä­ringsidkare förstås var och en som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art (prop. 1970:57 s. 90).'Också ideella föreningar är aUlså näringsidkare, om de främjar sitt syfte genom all driva näringsverksamhet. Den omständigheten att den ekonomiska verksamheten avser att främja ett välgörande syfte utgör inte hinder för alt vederbörande anses som närings­idkare (SOU 1966:71 s. 91). På grund härav och då alltså fråga var om marknadsföring av vara betraktade domstolen den i målet aktuella organi­sationen som näringsidkare i det sammanhang som det var fråga om.

Vidare anger NO som sin uppfattning att, så snart en ideell organisation eller vilken annan fysisk eller juridisk person som helst regelmässigt erbju­der tjänster ål annan mot ersättning, organisationen i denna del är att betrakta som företagare i KBL:s mening. Att denna gräns ligger fast bör komma tiU uttryck i förarbetena till den nya lagen, menar NO.

 

Prop. 1981/82:165                                                  164

Även SPK tillstyrker den nu nämnda utvidgningen.

Remissinstanserna i övrigt har inle riktat invändning mot utredningsför­slaget i nu aktuellt avseende.

För egen del vill jag uttala följande.

För att del marknadsekonomiska systemet skall kunna fungera i den riktning vi önskar krävs det att samhäUet följer utvecklingen löpande och med beredskap att sätta in effektiva, konkurrensfrämjande insatser där de visar sig behövas. Jag finner del angeläget att en ny konkurrenslag -byggd på dessa ambitioner - ges en räckvidd som nu framstår som ända­målsenlig från allmän synpunkt. En utvidgning på sätt som utredningen föreslår är välmotiverad i belysning av erfarenheterna från rättstillämp­ningen och med hänsyn till utformningen av annan marknadsrältslig lag­stiftning. På så sätt uppnås en betydande förbättring i fråga om lagstiftning­ens verkningsgrad. Därför förordar jag vad utredningen har anfört.

Vad NO har ullalat om innebörden av begreppet näringsidkare synes mig allmänt sett vara träffande. Del måste emellertid också i fortsättningen vara en uppgift för rättstillämpningen att med beaktande av omständighe­terna i de enskilda fallen pröva dessa frågor närmare.

3.6.2 Territoriell begränsning 3.6.2.1 Bakgrand

KBL:s syfte är (jfr prop. 1953:103 s. 213 och 217) primärt all skydda den svenska marknaden mot olämpliga konkurrensbegränsningar. Såväl för­handlingsbestämmelsen som de straffbelagda förbuden är därför inriktade på konkurrensbegränsningar som medför ekonomiska verkningar på denna marknad, s.k. inlandsverkan. Av detta följer all skilda aspekter måste komma under bedömning när del gäller lagens räckvidd över gränserna. Dels gäller det frågan hur långt lagen formellt sträcker sig, dvs. huruvida den omfattar inte bara åtgärder i Sverige ulan också åtgärder som vidtas utomlands och som får inlandsverkan. Dels uppstår frågan hur långt man praktiskt kan eller bör utnyttja lagens tillämplighet. Delfrågor som här berörs gäller folkrätten och länkbara sammanstötningar mellan svensk och utländsk rättsordning.

En frågeställning som har beröring med båda dessa huvudfrågor är vem ett ingripande skaU kunna riktas mot och hur vederbörande skaU nås när detgäller utländska företag.

Av lagens inriktning på inlandsverkan synes till en början följa att svensk exportförsäljning inle kan angripas annat än i ett undantagsfall, som berörs i det följande. Varken förhandlingsbeslämmelsen eller de i lagen straffbelagda förbuden torde alltså täcka konkurrensbegränsande avlal eller förfaranden vUka är träffade eller beslutade i Sverige men som endast avser utländska marknader. Har dock t. ex. en exportkartell även inlandsverkan faUer den del som har verkan i Sverige i princip inom KBL:s tillämpningsområde. Från rättstillämpningen kan nämnas ett NO-

 

Prop. 1981/82:165                                                  165

ärende om hemmamarknadsskyddsavtal på pappers- och pappområdet. I anslutning tUl avtal om samarbete på exportområdet mellan vissa nordiska pappers- och ceUulosaproducenter fanns villkor enligt vilka parterna för­band sig att inte konkurrera på varandras hemmamarknader. NO ingrep mot dessa villkor som ansågs hämma möjligheterna till imporlkonkurrens på den svenska marknaden (NO dnr.94/1966, PKF 1973:9).

Undantagsfallet regleras i 6 §. Av denna bestämmelse följer att förhand­hng inte får utan regeringens tillstånd gälla verkan utom riket av konkur­rensbegränsning. TUlslånd får meddelas endast i den mån del påkallas av hänsyn tiU överenskommelse med främmande makt.

Enligt denna regel är det alltså fråga om ingripande mot konkurrensbe­gränsningar som medför skadlig verkan utomlands, s.k. utlandsverkan. Endast generalklausulen är tUlämplig beträffande utlandsmarknaden och således inte de i KBL straffbelagda förbuden. Undantagsbestämmelsen rörande utlandsverkan har hittills inte tillämpats.

När del gäller åtgärder som vidtas av företag med verksamhet i Sverige får det anses sakna betydelse om ett företag är svenskt eller utländskt, dvs. bildat enligt utländsk stats lag. Inte heller synes det få betydelse vilken nationahtet aktieägarna har. Utländska företag med verksamhet på den svenska marknaden får därför anses skyldiga att rätta sig efter den svenska KBL. Å andra sidan är de också berättigade till del skydd KBL kan ge, exempelvis mot åtgärder från svenska förelags sida för all försvåra eller förhindra importkonkurrens.

Härefter gäller det frågan i vilken omfattning KBL är tillämplig beträf­fande åtgärder som vidtas utomlands men som får inlandsverkan.

Förarbetena till KBL ger inte full klarhet i vad man ansåg gälla på denna punkt vid lagens tillkomst. Ett uttalande av departementschefen innehåller följande (prop. 1953:103 s. 216 f.).

Vid bedömningen av de olika slag av konkurrensbegränsningar, som behandlats i tidigare avsnitt, har i första hand rent svenska förhållanden beaktats. Det ligger emellertid i sakens natur, alt en konkurrensbegräns­ning ofta har en internationell anknytning i ett eller annat avseende. Sålun­da kan en utländsk företagare eller grapp utländska företagare ulan sam­verkan med svenska näringsutövare genomföra konkurrensbegränsningar på den svenska marknaden. Ett praktiskt exempel är att en utländsk leverantör bestämmer ett minimipris eller ett fast brattopris på en vara som han utan mellanhand tillhandahåller detaljhandlare i Sverige. 1 dylikt fall kan de svenska myndigheterna icke ingripa med stöd av den tilltänkta lagstiftningen, eftersom utlänningen icke nås av bestämmelsen om straff för överträdelse av braltoprisförbudet. Detsamma gäller utländska an­budskarteller. Icke heller kan förhandling inför näringsfrihetsrådet uppta­gas med utländska företagare beträffande övriga konkurrensbegränsning­ar. Endast genom internationella överenskommelser torde del vara möjligt att förhindra skadlig verkan inom Sverige av sådana konkurrensbegräns­ningar, som genomförs av utlänningar.

 

Prop. 1981/82:165                                                  166

I det s.k. Bayer-Kerr-ärendet (MD 16/1977, PKF 1977:8) prövade MD innebörden av detta uttalande samt frågan om KBL:s territoriella räckvidd och därmed också följdfrågan om domstolens behörighet alt ta upp ärendet tUl prövning.

NO:s talan var riktad mot två utländska företag med säte i Förbundsre­publiken Tyskland respektive Schweiz. MD konstaterade inledningsvis att klar ledning inte fanns i lag, allmänna principer och doktrin inom den internationella processrätten. Därför måste frågan om domstolens behörig­het bedömas mot bakgrund av KBL:s allmänna syfte och materiella upp­byggnad. Vidare uttalade domstolen bl. a. följande.

Den av NO i förevarande ärende påstådda skadliga verkan har sina effekter på den svenska marknaden för dentalartiklar. Lokaliseringen av den påtalade konkurrensbegränsningens effekter tillåter således i och för sig ett ingripande med stöd av konkurrensbegränsningslagen. De konkur­rensbegränsande åtgärderna har emellertid vidtagits av utländska företaga­re. I lagen görs inte någon skiUnad meUan svenska och utländska företaga­re. Angående utiändska företagare uttalar sig emellertid vederbörande departementschef i lagens förarbeten på bl. a. följande sätt (prop. 1953: 103

s. 216 o.f.).-- 'Av uttalandet framgår att departementschefen räknar

med förekomsten av konkurrensbegränsningar som har en internationell anknytning i ett eller annat avseende. Såsom exempel på en internationell konkurrensbegränsning anger departementschefen att en utländsk leveran­tör bestämmer ett minimipris eller ett fast bruttopris på en vara som han tillhandahåller detaljhandlare i Sverige. På denna typ av utländsk företaga­re kan enligt departementschefen konkurrensbegränsningslagen inte till-lämpas. Departementschefens bedömning är i uttalandet motiverat på ett knapphändigt och oklart sätt. Det sägs endast att den utländska företaga­ren inte kan "nås" av konkurrensbegränsningslagens straffbestämmelser. Vidare sägs att "icke heller kan förhandling inför näringsfrihetsrådel upp­lagas med utländska företagare beträffande övriga konkurrensbegräns­ningar". Den tolkning av departementschefens uttalande som ligger när­mast till hands är att det är rent faktiska hinder som omöjliggör en tillämp­ning av konkurrensbegränsningslagen. Svenska myndigheter saknar med andra ord maktmedel för att mot den utländske företagarens vilja tUlämpa lagen på honom.

Oavsett hur departementschefens uttalande skall förslås finns emellertid utländska företag beträffande vilka det skulle vara orimligt alt inte anse konkurrensbegränsningslagen tUlämplig. Sålunda är naturligtvis utländsk fysisk person som driver sitt företag i Sverige skyldig att rätta sig efter gällande svenska bestämmelser beträffande näringsverksamhet; rörande sådant företag kan del inle råda någon tvekan om konkurrensbegräns­ningslagens tillämplighet. Nära nog samma tveklöshet rörande lagens till-lämplighet är för handen beträffande utländskt företag som har sitt säte utomlands men har en påtaglig anknytning till det svenska näringslivet. Ju svagare anknytning till Sverige ett utländskt förelag har desto svårare blir det självfallet alt motivera konkurrensbegränsningslagens tillämplighet. Var denna gräns går torde svårligen kunna anges i någon allmän formel

' Uttalandet har nyss ålergetls.

 

Prop. 1981/82:165                                                  167

ulan får i stället fastläggas genom marknadsdomstolens fortlöpande rätts­bildning. Vid en sådan rättsbildning måste hänsyn las även till ändrade tidsförhållanden och till utvecklingen inom näringslivet. Sedan det åter­givna departementschefsuttalandets tillkomst i början av 1950-lalel har UtveckUngen av de internationella relationerna inom näringslivet medfört alt bedömningen av konkurrensbegränsningslagens tillämplighet på ut­ländska företag numera måste delvis bli en annan än den som återspeg­lades i uttalandet. Härvid behöver endast hänvisas till att förbättrade kommunikationer och avancerade marknadsföringsmetoder möjliggjort för i utlandet verksamma utländska företag all i vissa fall uppträda på den svenska marknaden i samma omfattning och med samma styrka som de i Sverige verksamma företagen.

Vid övervägandel av om ett utiändskl förelag har sådan anknytning till Sverige som bör anses skapa behörighet för marknadsdomstolen all till saklig prövning uppta en mot företaget riktad talan enligt konkurrensbe­gränsningslagen är det erforderiigt att granska företaget i ett flertal skilda hänseenden. Såsom exempel på anknytningsfakla må här omnämnas före­tagets andel av den svenska marknaden i branschen, företagets egen repre­sentation i Sverige och förelagels storlek. Även sådana förhållanden som hur länge företaget varit verksamt på den svenska marknaden och företa­gets avsikt alt etablera sig varaktigt i Sverige torde ha betydelse. Del är under hänsynstagande till omständigheter av nu antydd beskaffenhet som marknadsdomstolen har alt avgöra om domstolen är behörig att uppta NO:s talan mot de i ärendet aktuella utländska förelagen.

Såväl Bayers som Kerrs produkter har saluhållils på den svenska denlal-marknaden under en längre tidsperiod. De i ärendet aktuella varorna är välkända för de svenska kunderna och åtnjuter en hög marknadsandel. Bayer och Kerr har organiserat sin försäljning på den svenska marknaden på överensstämmande sätt, nämligen genom svenska återförsäljare. Därtill kommer att båda företagen håller sig med egna representanter på den svenska denlalmarknaden. Representanterna lar visserligen inle egentiig del i försäljningsverksamheten men upprätthåller en nära kontakt med återförsäljarna saml står i fortlöpande kontakt med svenska tandläkarsko-lor för att på ett tidigt stadium kunna inarbeta sina produkter. På grund av vad sålunda anförts har Bayer och Kerr visat en medveten strävan till stadigvarande etablering på den svenska marknaden. Såvitt angår Bayer är dessutom alt beakta alt förelaget, lål vara utanför denlalbranschen, bedri­ver verksamhet i Sverige genom ett svenskt dotterföretag, Bayer (Sverige) AB. Denna omständighet bör dock enligt marknadsdomstolens mening inte föranleda en i behörighetsfrågan avgörande åtskillnad mellan NO:s talan mot Bayer och NO:s talan mot Kerr. Vid ett hänsynstagande till samtliga i spörsmålet betydelsefulla förhållanden anser nämligen mark­nadsdomstolen att konkurrensbegränsningslagen bör i samma mån anses äga tillämpning på båda företagen. Marknadsdomstolen finner sig alltså behörig att till saklig prövning uppta NOs talan mot såväl Bayer som Kerr.

Mot beslutet anmälde tre ledamöter avvikande mening i fråga om moti­veringen och anförde bl. a. följande.

Avgörande för bedömningen av lagens tillämplighet i fråga om sådana konkurrensbegränsningar måste enligt vår mening vara om konkurrensbe­gränsningen är direkt inriktad på den svenska marknaden och har påtagliga

 

Prop. 1981/82:165                                                  168

effekter på denna marknad. Är detta fallet, måste konkurrensbegräns­ningslagen anses tillämplig och marknadsdomstolen behörig, oavsett var det eller de företag som genomför konkurrensbegränsningen har sitt säte. Denna ståndpunkt torde också stämma överens med de grandsatser i fråga om tillämpligheten av lagstiftning på konkurrensbegränsningsområdet som är under utveckling inom den internationeUa rätlen.

Vidare uttalade reservanterna att del borde kunna förutsättas all ut­ländska företag som verkar på den svenska marknaden i här avsedd om­fattning också är beredda att medverka som part i ärenden enligt konkur­rensbegränsningslagen. Vilka åtgärder som kunde komma i fråga om ett företag skulle vägra att göra detta fick prövas om ett sådant fall skulle uppkomma.

Enligt en inom den rältsvetenskapliga litteraturen företrädd uppfattning skulle för KBL:s tillämplighet fordras verkningar som är påtagliga och direkta. Den konkurrensbegränsande överenskommelsen måste i vart fall vara särskilt inriktad på Sverige. Däremot skulle del anses sakna betydelse under vilket lands lag avtalet eller åtgärden faller vid en internationelll privalrättslig bedömning. Enligt denna uppfattning måste otvivelaktigl till­räcklig verkan på den svenska marknaden anses föreligga när konkurrens­begränsningen direkt avser varor eller tjänster som tillhandahålls på den svenska maknaden samt den prestation konkurrensbegränsningen avser medför ekonomiska verkningar på denna marknad.'

Ett NO-ärende gällde lobaksförsäljning på båtarna över Öresund. NO fann att de aktualiserade frågorna avsåg pris- och konkurrensförhållanden utom riket och därför föll utanför tillämpningsområdet för lagen. I motive­ringen uttalades bl. a. alt sådan försäljning som det var fråga om sedan gammalt hade jämstäUls med exportvaror och lämnats skattefri. NO fann inte anledning att bedöma saken annorlunda vid tillämpning av KBL. (NO dnr 66/1963, PKF 1963:9-10).

I NO:s praxis har samarbete mellan rederier som drev trafik med färjor mellan svenska och utländska hamnar prövats i sak (NO dnr 197/1974, PKF-referat saknas, NO dnr 247/80, PKF 1980:8 saml NO dnr 252/80, PKF 1981:1-2).

I fråga om räckvidden av de i KBL straffbelagda förbuden torde kunna sägas följande.

Bruttoprisförbudet i 2 § gäller försäljning här i riket. Avgörande synes alltså vara att själva den brulloprissalta försäljningen sker i Sverige, dvs. det säljled som berörs av brutloprisförfarandet skall befinna sig här i landet, så alt svensk anknytning finns.

På ett liknande sätt gäller anbudskartellförbudet i 3 § KBL överenskom­melse om samverkan mellan olika företagare innan någon av dem avger

Se Bernitz, Gorton, Grönfors, Sjöfart och konkurrensrätt, Göteborg 1976, s. 75 ff.

 

Prop. 1981/82:165                                                               169

anbud på försäljning av förnödenheter eller utförande av tjänst här i riket. Också här torde det alltså vara avgörande all platsen för försäljningens eller tjänstens utförande finns inom landet.

Att ett utländskt förelag deltar i en anbudskarlell eller all själva kartell­avtalet träffas utomlands torde därför inte hindra att anbudskartellförbudet är tillämpligt när de anbud som den förbjudna samverkan avser gäller försäljning av en förnödenhet eller utförande av en tjänst i Sverige. På hknande sätt torde bruttoprisförbudet i princip träffa föreskrifter m. m. av utländska företag i fråga om varor som de exporterar lUl Sverige för vidareförsäljning. En annan fråga, som praktiskt har stor betydelse, är hur ett utländskt förelag skall nås. Detta behandlas senare.

Av detta följer aUlså att straffbestämmelsernas räckvidd över gränserna har bestämts genom ett konkret angivande av vilka moment i konkurrens­begränsningen som utgör granden för deras tillämplighet - nämligen plat­sen för försäljningens respektive tjänstens utförande.'

I frågan vem ett ingripande skall kunna riktas mot och hur vederbörande skaU kunna nås när det rör sig om utländska förelag ger förarbetena i KBL inte närmare vägledning. Också delta är en fråga som rör vad som är möjUgt alt genomföra i praktiken. Här kan även erinras om reservanternas uttalande i Bayer-Kerr-ärendet.

Ett uppmärksammat NFR-beslul fattades i det s. k. Fleischmann-målel.

Det västtyska förelaget Gebr. Fleischmann sålde bl. a. leksakståg på den svenska marknaden genom ett, från del tyska företaget helt fristående, svenskt företag såsom generalagent. Generalagenten synes endast ha varit förmedlare, och försäljningen skedde till detaljist genom ett flertal svenska grossister. Fleischmann angav i strid mot braltoprisförbudet fasta bralto-priser i sina kalaloger. Generalagenten var aktiv för alt tillse alt dessa priser inle underskreds. En detaljist, som hade underskridit priserna, avstängdes från leveranser. Sedan generalagenten hade åtalats för överträ­delse av braltoprisförbudet, invände han all han endast hade agerat såsom representant för Fleischmann. Stockholms rådhusrätt fällde emellertid generalagenten till självständigt ansvar för överträdelse av bruttoprisför­budet. Leveransavslängningen mot den priskonkurrerande detaljisten för­anledde NO att föra talan mot generalagenten och grossisterna i NFR med yrkande om leveransernas återapptagande. Så skedde innan rådet hade prövat ärendet i sak (NFR 4/58, PKF 1958 s. 261, NO dnr 95/1957, PKF 1959 s. 193).

Det har i den rättsvetenskapliga litteraturen bedömts att detta mål synes klargöra att del finns vidsträckta möjligheter alt gripa in enligt generalklau­sulen i KBL mot utländska företags självständiga, rörelsedrivande repre­sentanter i Sverige och att dessa därvid knappast med framgång kan åberopa tiU sitt fredande att de har handlat i enlighet med anvisningar från del utländska företaget.

' Se på denna punkt och i övrigt del anförda arbetet.

 

Prop. 1981/82:165                                                  170

Har det utländska förelaget representation här i landet vänder sig vanli­gen NO till representanten. Så har skett då del utländska företaget haft dotterföretag här. En invändning att konkurrensbegränsningen hade beslu­tats av det utiändska moderbolaget har NO inle godtagit. Ett exempel är NO:s uttalande i det s.k. ICI-ärendel (NO dnr 58/1969, PKF-referat sak­nas) alt den omständigheten att del utländska moderbolaget (ICI) hade beslutat om en leveransvägran avseende ett svenskt företag inle hindrade NO all med stöd av generalklausulen i KBL kräva att leveranserna åter­upptogs.

MD har i ett ärende angående leveransvägran av reservdelar till rulltrap­por ansett att en svensk handelsagent för en västtysk tillverkare represen­terade det västtyska företaget vid MD trols att handelsagenten själv inle ansåg sig behörig alt företräda tillverkaren. I domstolen företedde NO handlingar av vilka framgick alt NO brevledes hos tillverkaren väckt frågan om ställförelrädarskap för denne och därvid framhållit alt, om företagel inte lät sig representeras av annan än handelsagenten, liUver-karen torde komma att anses representerad i Sverige av handelsagenten. Tillverkaren hade i svarsbrev till NO hänvisat till handelsagenten för vad som enligt domstolen måste uppfattas som det vidare utförandet av tillver­karens talan i ärendet (MD dnr A 3/75, NO dnr 215/1975, PKF 1976:5).

För övrigt förekommer i NO:s praxis alt förelag i utiandet delges skri­velser, går in i skriftväxling med NO och även ställer ombud för sig här i landet. En väg som NO någon gång har vall för alt förmå en utländsk företagare all upphöra med konkurrensbegränsningar eller alt gå i svaro­mål i Sverige är att framhålla för förelaget att NO inom ramen för interna­tionellt samarbete kan vända sig till konkurrensmyndighelen i företagets hemland och påtala förhållandena för att den vägen försöka få ändringar till stånd. Frågor i anslutning till det anförda behandlas i avsnitt 3.9.

I detta sammanhang bör nämnas den förut (3.4.1.1) redovisade, av högsta domstolen meddelade domen i ett mål angående överträdelse av braltoprisförbudet.

3.6.2.2 Konkurrensutredningens överväganden och förslag

Utredningen erinrar om den f. n. gällande principen att KBL är tillämplig på förfaranden som har verkan i Sverige, s. k. inlandsverkan. Vidare pekar utredningen på att man under speciella förhållanden kan enhgt lagen pröva svenska företags åtgärder som har verkan utomlands, s. k. utlandsverkan. Enligt utredningens bedömning innebär det nuvarande systemet all man på lämpligt sätt kan avväga svenska intressen mot vad som är förenligt med folkrätten och våra konventionsåtaganden liksom mot vad som är praktiskt möjUgt och tekniskt genomförbart. Därför har utredningen vaU i princip samma lösning i lagförslaget som enligt gällande rätt.

Utredningen fortsätter: Delta innebär alt lagförslaget i fråga om tillämp­ningen av generalklausulen i 2 kap. 1 § i första hand har sin inriktning på

 

Prop. 1981/82:165                                                  171

inlandsverkan. Liksom i dag föreslås dock att lagen skall på del f.n. reglerade området kunna tiUämpas på förfaranden med utiandsverkan när så erfordras av hänsyn till Sveriges konventionsåtaganden. För detta bör krävas beslut av regeringen, på sätt som nu är fallet. En regel om detta har tagits in i 2 kap. 5 § lagförslaget.

När del därefter gäller frågan efter vilka linjer man skall avgöra bl. a. huravida inlandsverkan föreligger och vilken styrka denna verkan bör ha uttalar utredningen följande: Enligt sin avfattning läcker KBL formellt alla konkurrensbegränsande åtgärder som har inlandsverkan. Del är dock rättsligt erkänt att lagens lerrUoriella tUlämpningsområde begränsas av folkrätlsliga principer. Dessa principer kan vara ganska oklara. Av särskild betydelse är vidare att folkrättens innehåU inte är en gång för alla fastlagt. I stället befinner sig principerna i utveckling genom nytillkommen stats-praxis. Även om folkrätten således begränsar varje enskild stats handlings­möjligheter beträffande förhållanden med internationell anknytning gäller å andra sidan att det är de skilda staternas gemensamma agerande i fråga om folkrättens innebörd som bestämmer dess innehåll och därmed dess begränsande verkan. Mot denna bakgrund kan sägas all EG-rältens ge­nombrott och vidareulformning har lett till en utveckling där man i större utsträckning än förr erkänner möjligheten av att tillämpa konkurrensbe-gränsningslagsliflning på utländska förelags handlingar. Därmed har också ökat möjligheten av alt tillämpa svensk konkurrensbegränsningslagstifl-ning i sådana fall.

Utredningen fortsätter: Av folkrättsliga grandsatser om gränser för räck­vidden av nationell lagstiftning och rättstillämpning följer dock att en konkurrensbegränsningslag inle kan göras tillämplig på varje konkurrens­begränsning som genomförs utomlands och som på något sätt har verkan i Sverige. Den gräns lagförslaget här bygger på är all konkurrensbegräns­ningen skaU vara direkt inriktad på den svenska marknaden och ha påtag­liga effekter på denna marknad.

Sådan direkt inriktning föreligger om del konkurrensbegränsande förfa­randet avser varor eller tjänster som tillhandahålls på den svenska markna­den eller i övrigt särskilt reglerar frågor som rör sådant tillhandahållande. Men också när den prestation begränsningen gäller tillhandahålls utanför den svenska marknaden kan länkas undantagsfall, uttalar utredningen vidare, när den har en så bestämd utformning med avseende på denna marknad och fullgörs så nära denna all del är naturligt att beteckna den som direkt inriktad på Sverige. 1 begreppet påtaglig ligger att effekten på den svenska marknaden har viss varaktighet och betydelse. En relevant ekonomisk effekt i Sverige kan alltså knappast föreligga om ett utländskt företag endast helt tUlfälligt uppträder på den svenska marknaden.

Däremot bygger inte utredningsförslaget på att del är av betydelse humvida ett utländskt förelag har sitt säte här i landet eller på annat sätt är representerat här. Också när så inte är fallet skall lagen i princip kunna vara tiUämplig, anför utredningen.

 

Prop. 1981/82:165                                                  172

Slutligen framhåller utredningen följande i de nu aktuella frågorna: Av detta följer dock inle alt det alltid skulle vara möjligt att praktiskt utnyttja den formella svenska jurisdiktion som nyss har berörts. 1 vissa fall kan det nämligen bli faktiskt omöjligt för svensk myndighet att gripa in mot ett utländskt företag. Ett sätt alt söka komma till rätta med en sådan situation kan vara en hänvändelse till en konkurrensmyndighel i del land där företa­get befinner sig eller annan form av internationell samverkan. I praktiken kan det förekomma fall där en konkurrensbegränsning har både inlands­verkan och utiandsverkan. Bortsett från situationen att reservbeslämmel-sen om utiandsverkan har tillämpats kan här prövas endast verkan inom landet. Att gränsen mellan dessa företeelser inle alllid behöver vara läll-dragen gäller redan nu. Särskilt kan uppmärksammas faUet all svenska företag som samverkar på exportmarknaden kan ha svårt all helt utan hänsyn till detta fritt konkurrera med varandra på hemmamarknaden. På sätt som skadlighetsbegreppet är konstruerat finns dock utrymme för alt la hänsyn till att de konkurrensbegränsande verkningarna i Sverige kan vara en följd av ett samarbete på exportmarknaden. I fråga om de straffbelagda förbuden kan detta vidare ge anledning till dispens.

3.6.2.3 Avgränsningen enligt den nya lagen

KK uttalar att kollegiet har all la ställning till svensk konkurrenslag­stiftning med hänsynstagande till Sveriges förpliktelser på detta område i internationella överenskommelser, för närvarande i frihandelsavtalen med EEC och CECA (artikel 23 respektive 19) samt EFTA-konventionen (arti­kel 15). Då förslaget till ny konkurrensbegränsningslag ej står i strid vare sig med frihandelsavtalen eller EFTA-konventionen, har KK i detta avse­ende inga invändningar mot dess bestämmelser. KK ansluter sig särskilt till utredningens bedömning all systemet i förslagets 1 kap. 5 § med pröv­ning av de enskilda fallen av konkurrensbegränsning med verkan utom­lands möjliggör en avvägning av svenska intressen mot vad som är fören­ligt med våra internationella förpliktelser.

NO understryker betydelsen av del klargörande som utredningen gör beträffande lagens territoriella tillämplighet. För att konkurrensbegräns­ningslagen skall bli effektiv är del nödvändigt att den kan användas mot varje konkurrensbegränsning med verkningar i landet. En förutsättning härför är att den s.k. effektprincipen tUlämpas så att det är möjligt alt ingripa mot konkurrensbegränsningar vidtagna i utlandet men med effekter i Sverige, framhåller NO.

MD pekar på all utredningen vad gäller den föreslagna lagens territo­riella begränsning anger all tillämpningen av generalklausulen i 2 kap. 1 § i första hand har sin inriktning på s. k. inlandsverkan. Domstolen fortsätter: Vidare anförs i betänkandet rörande frågan, efler vilka linjer man skall avgöra humvida inlandsverkan föreligger och vilken styrka denna verkan skall ha, att lagförslaget bygger på all konkurrensbegränsningen skall vara

 

Prop, 1981/82:165                                                  173

direkt inriktad på den svenska marknaden och ha påtagliga effekter på denna marknad, varvid anges att direkt inriktning bl. a. föreligger om det konkurrensbegränsande förfarandet avser varor eller tjänster som tillhan­dahålls på den svenska marknaden samt att i begreppet "påtaglig" ligger att effekten på den svenska marknaden skall ha viss varaktighet och betydelse. Härefter understryks i betänkandet all den föreslagna lagen inte bygger på att del är av betydelse humvida ett utländskt företag har sill säte här i landet eller på annat sätt är representerat här; också när så inte är fallet skall lagen i princip kunna vara tUlämplig.

MD hänvisar till att innebörden i gällande rätt i aktuellt hänseende framgår av marknadsdomstolens beslut i det s. k. Bayer-Kerr-ärendet. Av beslutet framgår bl. a. all vid avgörande av om MD är behörig uppta talan avseende påstådd konkurrensbegränsning av ett utländskt rättssubjekt till saklig prövning hänsyn skall tas till det utländska företagets grad av an­knytning till Sverige, varvid oUka anknytningsfakta såsom t. ex. om företa­get har egen representation i landet eller om det har för avsikt att varaktigt etablera sig här bör beaktas. Utredningens angivande av efler vilka linjer behörigheten skall bedömas överensstämmer således inte med gällande rätt, uttalar domstolen, ulan ger ullryck för minoritetens uppfattning be­träffande behörighetsfrågan i Bayer-Kerr-ärendet. MD vill med skärpa framhålla att, om en eventuell rätlsförändring i enlighet med utredningens uttalande i behörighetsfrågan åsyftas, detta måste åstadkommas genom stiftande av lag och inle kan ske genom ett uttalande i betänkandet om vad lagförslaget i aktuellt hänseende bygger på.

Sveriges redareförening poängterar all föreningen har haft anledning att särskilt intressera sig för konkurrenslagstiftningens territoriella begräns­ning och att föreningen i ett aktuellt fall låtit ulföra en rättsutredning om sjöfart och gällande konkurrens, till vilken hänvisas i flera fall i betänkan-del. I betänkandet anges, anför redareföreningen, att utredningen i denna del valt i princip samma lösning i lagförslaget som enligt gäUande rätt. Föreningen vill i detta sammanhang fästa särskild uppmärksamhet vid de slutsatser angående gränserna för svensk konkurrenslagstiftnings tillämp­lighet på internationell sjöfart som återges i den av föreningen ombesörjda rättsutredningen. Då enligt betänkandet ingen ändring i sak föreslås beträf­fande den svenska konkurrenslagstiftningens territoriella begränsning ut­går redareföreningen från alt slutsatserna i nämnda rättsutredning har beaktats under utredningsarbetet och att dessa slutsatser därmed kan anses vägledande även för framtiden. Föreningen vill i detta sammanhang särskilt understryka betydelsen av att följande två slutsatser i rättsutred­ningen inte påverkas av nu aktuella lagändringar: "Konkurrensbegrän­sande samarbete i trafik helt mellan utländska hamnar faller utanför svensk konkurrensbegränsningslagstiftning också när denna trafik i betydande utsträckning utnyttjas av svenska transportörer". - "Svenska myndighe­ter har på antytt sätt erkänt linjekonferenssyslemei såsom en väsenfiig

 

Prop. 1981/82:165                                                  174

konkurrensstyrande faktor på den internationella sjöfartens område. Lin­jekonferenserna utgör alltså en av statsmakterna godtagen regleringsme­kanism för internationeU sjöfart. Detta ger sjöfarten en konkurrensrältslig särställning i förhållande tUl andra näringsgrenar. Härigenom undantas ytterligare en rad fall från ingripanden enligt KBL".

För egen del vill jag uttala följande.

Låt mig till en början slå fast att den nuvarande konkurrenslagstiftningen enligt sin lydelse är tillämplig när relevanta effekter har uppstått på den svenska marknaden, utan all någon begränsning därvid görs i fråga om var den konkurrensbegränsande åtgärden har vidtagits.

Till sin yttre form framträder därför lagen med anspråk på alt vara tillämplig i fråga om varje utomlands föreliggande konkurrensbegränsning som medför dessa effekter.

En undantagslös tiUämpning av en sådan effektprincip kan dock av en rad olika skäl vara ogörlig eller olämplig. Till en början kan de grundsatser som utbildas inom den allmänna folkrätten utgöra hinder. I bilden ingår då även traktaträllen, dvs. internationella avtal som ett land har förpliktat sig att följa. Därutöver måste man uppmärksamma de allmänpolitiska frå­gorna. Ett alltför vidsträckt hävdande av den nationella lagstiftningens räckvidd över gränserna kan leda till motåtgärder som skadar den stat som ställer dessa anspråk. Här kan nämligen andra staters suveränitets­intressen beröras på ett sätt som leder till repressalier. Motåtgärderna kan vara av mycket skiftande art. Exempelvis kan de komma till uttryck i form av handelspolitiska vedergällningsaktioner. Så kan ske på den marknad som är aktuell i det enskilda fallet. Men det kan också gälla andra vara-eller tjänsteområden. Motåtgärderna kan vidare la sig formen av en kon­kurrenslagstiftning som i sin lur hävdar en alltför vidsträckt extralerrito-riell tillämpning. Del kan också vara fråga om lagstiftning som på annat sätt är direkt riktad mot exempelvis svenska intressen, bl. a. i den formen att svenska företags verksamhet utomlands försvåras. Ibland kan lagstiftningsåtgärder av detta slag ha det innehållet all den utländska staten med tvångsmedel förbjuder sina medborgare alt hörsamma de tvingande påbud som en annan stat riktar mot dessa med slöd av en extraterriloriell tillämpning av sin nationella lagstiftning. Härvid uppkommer en lagkolli­sion där ett och samma rättssubjekt kan komma i en till del yttre omöjlig handlingssitualion. I realiteten kan dock den sistnämnda statens möjlighet att förverkliga sanktionsholet vara obefintlig när det gäller företag utanför dess territorium. Å andra sidan kan det länkas alt denna stat söker ingripa mot företaget vid ett senare tillfälle när detta är nåbart, exempelvis om det etablerar sig pä statens territorium, eller alt nämnda stat riktar vedergäll­ningsåtgärder mot helt andra förelag från samma land, befintliga inom dess område.

De problem som här avtecknar sig kan alltså sägas vara av främst folkrättslig, allmänpolitisk, juridisk-ieknisk och praktisk art.

 

Prop. 1981/82:165                                                  175

När det först gäller de folkrättsliga frågorna vill jag anföra följande.

TUl grand för den nya konkurrenslagen måste givetvis läggas att den inle får tillämpas extraterritoriellt i en utsträckning som strider mot de folk­rättsliga principerna. Hit hör bl. a. respekten för den enskilda slatens territoriella integritet och maktmonopol inom sitt område samt — å andra sidan — skyldigheten för denna stat att därvid respektera immunitet och att inte heller i övrigt utöva obegränsad judiddl eller exekutiv makt mot främmande stat eller medborgare inom territoriet.

Mellan staterna föreligger alltså ömsesidiga folkrätlsliga rättigheter och förpliktelser som får omedelbar återverkan på de formella och praktiska möjligheterna att hävda en mer eller mindre vidsträckt extraterriloriell tillämpning av en konkurrenslagstiftning. På sätt som konkurrensutred­ningen har uttalat kan dock de folkrättsliga principerna vara ganska oklara. Till detta bidrar att folkrättens innehåll inte är statiskt. I stäUet kan princi­perna befinna sig i utveckling genom nytillkommen slatspraxis. Utveck­lingstendenserna därvidlag kan på vissa områden vara myckel svåra alt skönja, bl. a. mot bakgrand av att olika grupper av nationer har skilda intressen, ibland också sinsemellan i en grapp. Därför kan man inte i allmängiltiga termer ange det närmare innehållet i de folkrättsliga principer som framdeles kommer alt avgränsa den nya konkurrenslagens räckvidd i territoriellt hänseende. Däremot är det möjligt att något beröra i vilken riktning man i nuläget synes böra utsträcka anspråken på extraterriloriell tillämpning av den nya lagstiftningen.

Enligt min mening är del av betydelse att vid bedömningen skilja mellan, å ena sidan, frågan om konkurrenslagens formella tillämplighet och, å den andra sidan, lämpligheten av all i ett enskilt fall använda den tillämplighet som kan föreligga för att söka rikta ett samhällsingripande mot ett visst utländskt företag för förfaranden som detta har bidragit till utanför Sveri­ge. Vidare bör man skilja mellan de principer som f. n. kan vara ägnade att ligga tiU grand för lagen saml tekniken för att säkerställa att lagen kan tillämpas på ett sätt som står i överensstämmelse med allmän folkrätt och samtidigt stöder befogade svenska intressen.

Det är min bedömning alt anspråk på extraterritoriell tillämpning inle bör upprätthällas i fråga om alla utomlands förekommande konkurrensbe­gränsningar som har negativa ekonomiska verkningar på den svenska marknaden (inlandsverkan). Alt å andra sidan inskränka lagens räckvidd till fall då del utomlands befintliga företaget har en mer eller mindre påtaglig anknytning till Sverige synes mig tveksamt. Själva konkurrensbe­gränsningen eller dess effekter kan ju - även när en sådan anknytning saknas - ha en särskild, kanske avsedd inriktning på den svenska markna­den och få sådana verkningar här som sammantaget gör det naturligt för oss att, med sikte på bl. a. sådana fall, i förväg ha markerat i vår lagstift­ning ett anspråk på att kunna sätta in motåtgärder i de fall och former som vi finner lämpliga. Alt konkurrenslagen bör äga tillämplighet i situationer

 

Prop, 1981/82:165                                                  176

av denna art synes mig välförenligl med vad som f. n. får antas vara sedvanerätt på området.

Mot denna bakgrund kan jag i princip ansluta mig till den åsiktsriktning som företräds av bl. a. den rätlsvetenskapliga litteraturen och av konkur­rensutredningen. ' Jag hänvisar till vad utredningen har uttalat om en direkt inriktning på den svenska marknaden och påtagliga effekter på denna marknad. Det måste emellertid ankomma på rältslilllämpningen alt pröva närmare vad som därvidlag bör gälla och alt anpassa bedömningarna efter den utveckling som kan ske på folkrättens område.

1 den tekniska frågan är del min uppfattning att man kan välja samma lösning som enligt KBL. Jag anser det alltså inle nödvändigt att låta de begränsningar den allmänna folkrätten lägger på en extraterriloriell tillämpning komma till uttryck i själva lagtexten. Den nya konkurrenslagen skiljer sig därvidlag föga från vad som gäller på näraliggande områden.

Jag går nu över till tillämpningsfrågan, dvs. frågan om huruvida man i de enskilda fall som har utländsk anknytning och som faller inom den nya lagens räckvidd bör ingripa med slöd av lagen. Här berörs inle bara juridisk-tekniska utan även praktiska aspekter.

Enligt min mening kan de faktiska omständigheterna i dessa fall skifta så starkt alt de inte är meningsfuUt all söka lämna några allmänna anvisning­ar. Avvägningen måste också här liksom f n. ankomma på de rättstilläm­pande myndigheterna. Jag delar konkurrensutredningens uppfattning att det i vissa fall kan vara faktiskt omöjligt för de svenska myndigheterna alt gripa in mot ett utiändskl förelag. 1 andra fall kan det vara en lämplighels-fråga om den svenska lagstiftningen bör tillämpas eller ej. Vad man härvid­lag kan behöva fästa avseende vid är att en lagkollision föreligger. Är ett utiändskl förelag villigt att uppträda som part i ett konkurrensbegräns­ningsärende kan dock delta ha en betydelse.

Jag vUl vidare allmänt uttala följande. Internationella konkurrensbe­gränsningar med skadliga verkningar över nationsgränserna bör enligt min mening mötas med så effektiva motåtgärder som möjligt. Det är dock otillfredsställande om den enskilda staten söker tillgodose önskemålen därvidlag genom mer långtgående anspråk på extraterritoriell tillämpning av sin konkurrenslagstiftning. I längden måste detta leda till svåra konflikt­situationer och motstridiga anspråk från skilda stater. Därför är det angelä­get att Sverige liksom övriga stater samverkar på det internationella planet för att få till stånd de önskvärda motåtgärderna. Jag kommer i det följande (3.9) att la upp den betydelsefulla frågan om internationeU samverkan mot skadliga konkurrensbegränsningar. Därvid behandlar jag också den av utredningen föreslagna regeln om ingripande mot konkurrensbegränsning­ar som har verkan utomlands.

Se pä denna punkt det förut anförda arbetet av Bernitz m. fl.

 

Prop. 1981/82:165                                                                177

Med anledning av vad Sveriges redareförening har anfört vill jag under­stryka vad jag tidigare har uttalat, nämligen att det måste vara en uppgift för rättstillämpningen att med ledning av omständigheterna i de enskilda fallen pröva bl. a. frågan om den nya konkurrenslagens räckvidd och möjligheterna alt gripa in med slöd av lagen. Detta gäller givetvis såväl på kommunikationsområdet som beträffande näringsverksamhet i övrigt. Frå­gan om särregleringars inverkan på de konkurrensrältsliga bedömningarna behandlar jag genereUt i följande avsnitt.

3.6.3 Rättslig eller annan särreglering 3.6.3.1 Bakgrand

Vid sidan av KBL finns en mängd regler eller normer som också inver­kar styrande på företagens handlingssätt. Som en följd av, eller i samband med, sådana regleringar kan det uppslå konkurrensbegränsningar. Dessa ingår ibland som ett väsentligt led i systemet. I andra fall kan konkurrens­begränsningen exempelvis vara en biverkan av regleringen.

Under åberopande av delta redogjorde departementschefen vid tUl­komsten av KBL för sin syn på dessa och hithörande frågor. Han uttalade därvid bl. a. följande (prop. 1953:103 s. 226 ff.):

Såsom de sakkunniga framhållit kan den föreslagna lagstiftningen enligt
sakens natur icke åberopas gentemot offentiiga regleringar med konkur­
rensbegränsande verkningar. En annan sak är, såsom jag redan tidigare
understrakil, att statsmakterna även här bör söka främja betingelserna för
fri konkurrens. De statliga regleringar, som av olika skäl befinns nödvän­
diga, bör alltså utformas på ett sådant sätt all konkurrensen ej hämmas i
större utsträckning än nödvändigt. Att dessa synpunkter beaktas, då redan
bestående regleringar överses eUer fråga blir om nya, är högeligen angelä­
get. Av vikt är också att tillämpningen av befintliga offentliga regleringar
sker på sådant sätt, att konkurrensen ej i onödan begränsas.         

Bortsett från att en offentlig reglering i sig själv kan innebära en begräns­ning av konkurrensen, förekommer det ofta, att statliga regleringar är intimt förbundna med konkurrensbegränsningar, åstadkomna av enskilda. I många fall är dylika konkurrensbegränsningar en följd av den offentliga regleringen, som icke förutsetts av statsmakterna och som icke är vare sig ofrånkomlig eUer av värde för regleringens riktiga tillämpning. I likhet med de sakkunniga, vilkas uppfattning i detta hänseende icke blivit motsagd, anser jag, att sådana konkurrensbegränsningar bör bh föremål för samma behandling och bedömning som andra enskilda konkurrensbegränsningar.

Emellertid utgör, såsom förat antytts, en av enskilda sammanslutningar eller företagare anordnad konkurrensbegränsning stundom en föratsätt­ning för den offentiiga regleringens tillämpning eller också en ofrånkomlig och förutsedd följd av denna. Såsom exempel på konkurrensbegränsningar av detta slag har de sakkunniga anfört av jordbrakskooperalionen genom­förda konkurrensbegränsningar, som är av väsentlig betydelse för den statliga jordbraksregleringens genomförande. I anslutning därtill har de sakkunniga betecknat det som uppenbart, att dylika konkurrensbegräns­ningar icke kan betraktas såsom skadliga i lagens mening. Vissa remiss-

12   Riksdagen 1980/81. 1 samt. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                  178

myndigheter har uttalat sin anslutning till denna uppfattning, och jord-braksnämnden har förordat ett uttryckligt undanlagssladgande för sådana privata konkurrensbegränsningar. Andra remissmyndigheter har bestritt, att jordbrakels organisationer över huvud bör vara berättigade till någon särställning.

Redan i annat sammanhang har fastslagits, att den nya lagens syfte är att motverka endast sådan konkurrensbegränsning inom näringslivet, som föranleder ur allmän synpunkt skadliga verkningar. Det har framhållits, att emellanåt andra samhällehga hänsyn än önskemålet om fri konkurrens kan både motivera åtgärder av konkurrensbegränsande effekt och ursäkta verkningar, som eljest skulle anses skadliga. I departementsförslaget har detta uttryckts så att konkurrensbegränsningen skall vara all bedöma såsom otillbörlig. Vid bedömningen måste en avvägning ske mot andra samhälleliga intressen, som också är förtjänta av hänsyn. Del ligger i sakens natur, att en av enskilda företagare eller sammanslutningar anord­nad konkurrensbegränsning, som är det direkta och avsedda resultatet av en offentlig reglering eller en ofrånkomlig följd av densamma, icke kan sägas vara otillbörlig. Statsmakterna har ju i dylika fall redan vid reglering­ens genomförande funnit, att de intressen, som ur aUmän synpunkt talar för den offentliga regleringen, väger tyngre än den nackdel, som ingreppet i konkurrensen utgör. Att i lagen upptaga ett uttryckligt undantagsstad­gande för dylika konkurrensbegränsningar finner jag knappast erforderligt. Jag ansluter mig aUtså i denna del till de sakkunnigas uppfattning. Avgö­randet huravida en konkurrensbegränsning har ett sådant samband med den offentliga regleringen, att den redan till följd härav måste anses tillbör­lig, får överlämnas till näringsfrihelsrådets avgörande. Att svårbedömbara gränsdragningsfrågor här liksom i andra fall uppkommer kan icke undvi­kas.

De av jordbrakskooperationen genomförda konkurrensbegränsande åt­gärderna sammanhänger i många fall intimt med den statliga jordbruks­regleringen. 1 främsta rammet gäller detta de åtgärder, som avser insam­ling och, ehuru i något lägre grad, förädling av jordbraksprodukterna. I flertalet dylika fall bör enligt min uppfattning sambandet med den statliga jordbruksregleringen beaktas på det sätt, som här anförts. Vad angår distributionen av jordbraksprodukter är sambandet med jordbmksregle-ringen i såväl grosshandelsledet som delaljhandelsledet i allmänhet väsent­ligt svagare. Endast i undantagsfaU synes det kunna föranleda, att konkur­rensbegränsningar i dessa hänseenden skall betraktas såsom i och för sig tillbörliga.

1 samband med ändringen i KBL år 1956 uttalade (prop. 1956:148 s. 39) departementschefen bl. a. att det var tydligt att samhällsskadlighel inte kunde anses föreligga i sådana av kommerskollegium och NFR påtalade fall då ofullständighet i konkurrensen är en omedelbar följd av naturlig varaknapphet, lagstiftning eller statlig reglering. Detta gällde självfallet, tillade han, också verksamheten inom jordbrakets ekonomiska förenings­rörelse i den mån den följde de riktlinjer som hade dragils upp av statsmak­terna i samband med jordbruksregleringen.

1 detta sammanhang kan återges ett uttalande år 1967 (prop. 1967:95 s. 280 o. f.). Departementschefen anförde där bl. a. följande:

 

Prop. 1981/82:165                                                  179

I syfte att söka upprätthålla den med gränsskyddet avsedda prisnivån vidtas f. n. marknadsreglerande åtgärder. Dessa åtgärder går främst ut på att ta hand om eller förmedla avsättningen av överskott på olika produkter. Jordbraksutredningen har ansett all det, i avvaktan på alt självförsörj­ningsgraden sjunker till den av utredningen på längre sikt förutsatta nivån, är nödvändigt att behåUa systemet med marknadsreglerande åtgärder. Även om jag i princip anser alt jordbrakel självt borde heh ansvara för avsättning och tillfällig lagring av uppkommande överskott av jordbraks­produkter, finner jag del i nuvarande överskoltsläge ofrånkomligt att lik­som hittills åtgärder vidtas inom ramen för jordbraksregleringen för att åstadkomma balans på den inhemska marknaden för jordbrakets pro­dukter och därigenom så långt möjligt söka upprätthålla den med gräns-skyddet avsedda prisnivån. Jag vUl emellertid framhålla att de kostnader, som uppkommer för avsättning av överskotten, liksom hiltUls bör åter­verka på jordbrakets intäkter och i princip belasta de produktionsgrenar där överskott uppkommer. De nuvarande marknadsreglerande åtgärderna är ofta komplicerade och till sina verkningar svåröverskådliga. Det är därför angeläget att åtgärderna och därmed i princip regelsystemet ej ges större omfattning än som är oundgängligen nödvändigt. Enligt min mening bör på sikt åtskilliga förenklingar i förhållande till det nu gällande regle­ringssystemet kunna ske.

Jordbraksutredningen har övervägt om de marknadsreglerande åtgär­derna bör handhas av statlig myndighet eller, såsom nu delvis är fallet, av särskUda regleringsföreningar som slår under statiig kontroU och insyn. Utredningen har funnit det mest ändamålsenligt att åtgärderna fullgörs av regleringsföreningar inom i princip samtliga varaområden. Sålunda bör enligt utredningen producentkooperaliva organ ej ombesörja marknads­reglerande åtgärder utan regleringsföreningar bör inrättas även för mjölk och mjölkprodukter samt för fabrikspotatis och produkter därav.

Jag delar jordbraksutredningens uppfattning att de marknadsreglerande åtgärderna i princip bör fullgöras av särskilda regleringsföreningar. Till frågan att inrätta nya sådana föreningar återkommer jag i det följande. 1 fråga om sammansättningen av föreningarnas styrelser ansluter jag mig i huvudsak till utredningens förslag och förordar att i styrelserna förutom representanter för staten, jordbraket saml handel och industri bör ingå företrädare för konsumenterna. Kungl. Maj:t eller, efter Kungl. Maj:ls bemyndigande, statens jordbruksnämnd bör äga meddela de föreskrifter som erfordras för att i fråga om befintliga regleringsföreningar genomföra vad jag nu förordat och de övriga omläggningar av föreningarnas verksam­het som kan vara behövliga. Bl. a. bör prövas i vUken omfattning beslut bör understäUas jordbruksnämndens prövning. Vidare kan del visa sig lämpligt att i vissa fall samordna kansliorganisationen.

Jordbruksutredningen har i fråga om sambandet mellan marknadsregle­ringarna och näringsfriheten framhållit angelägenheten av alt dessa regle­ringar utformas så att varje tvivel är uteslutet om en viss privat reglering är en omedelbar följd av en statlig reglering och därmed i princip är undanta­gen från bestämmelserna i lagen den 25 september 1953 (nr 603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet. För att åstadkomma detta bör enligt utredningen alla statliga marknadsregle­ringar göras så fuUständiga, ges en sådan utformning och tillämpas så att syftet med prissättningen för varje enskild vara kan genomföras utan att detta föratsätter särskild medverkan i regleringsverksamheten eller kom­pletterande regleringar från jordbrakels ekonomiska föreningsrörelses sida.

 

Prop. 1981/82:165                                                  180

Jag anser att det såväl ur producent- som konsumentsynpunkt är angelä­get att inom jordbrukssektorn så långt möjligt tUlämpas samma principer i fråga om konkurrens som för näringslivet i övrigt. De marknadsreglerande åtgärder som ingår i jordbruksregleringen medför ofrånkomligen ati kon­kurrensen inom jordbrukssektorn i viss mån begränsas. Defta understry­ker angelägenheten av att, såsom jag nyss berört, marknadsregleringarna ej görs mera omfattande än som är oundgängligen nödvändigt. Del är också enligt min mening av stor vikt all ifrågakommande marknadsregle­ringar heh åvilar stathg myndighet eUer de nyss nämnda regleringsför­eningarna. Detta innebär i princip att jordbrukels ekonomiska föreningsrö­relse bör befrias från åligganden av detta slag och sålunda som jordbraks­utredningen framhållit i konkurrenshänseende bör kunna bedömas enligt samma normer och från samma utgångspunkter som aUmänl gäller. Jord-brukspriskommitlén har mot bakgranden av vad jordbraksutredningen anfört i ämnet utialat ati sedan de ändringar i regleringssystemet vidtagits, som kommittén föreslår, det i allmänhet ej torde erfordras andra marknadsreglerande åtgärder än dem som åvilar statens jordbruksnämnd eller regleringsföreningar. Enligt kommittén bör dock under den närmaste regleringsperioden för mjölkregleringen gälla vissa undantag som jag åter­kommer till i det följande.

Särregleringar behöver inte nödvändigtvis ha formen av en särskild lag eller annan författning. Det kan räcka med att étt specieUt regleringsmöns­ter har trängt igenom och erkänts genom statsmakternas handlande. Som exempel på olika regleringar har i ett rätlsvelenskapligl arbete nämnts regler om etablering, prissättning och konkurrensförhållanden inom viss eller vissa branscher. Del kan också vara fråga om ordnings-, sundhels-eller säkerhetssynpunkter. På denna punkt sägs vidare följande:'

1 växande utsträckning förekommer som komplement till eller ersättning för särregleringar i författningsform sådana antagna normer eller riktlinjer som har en från juridisk synpunkt lösare karaktär, men dock i praktiken fyller en styrande funktion. Ett särskUt viktigt exempel är riktlinjer som riksdagen har antagit för politiken på ett visst område. Man kan vidare nämna avlal eller liknande uppgörelser ingångna mellan företrädare för det allmänna och branschorganisationer eller förelag. Ett ytteriigare exempel är internationeUa konventioner som ännu inle ratificerats av Sverige men som tillkommit under svensk medverkan och som avses bli antagna.

KBL:s tillämpningsområde begränsas alltså i realiteten av särreglering­arna. Det rör sig om en elastiskt och över tiden föränderiig begränsning av KBL:s räckvidd. Införs en ny särreglering,.som innefattar konkurrensbe­gränsande regler om t. ex. marknadsinlräde eller prissättning, inskränks i motsvarande mån möjligheterna ati tiUämpa KBL. Slopas däremot en tidigare gällande särreglering av motsvarande slag, vidgas härmed automa­tiskt KBL:s räckvidd. KBL innefattar m. a. o. den allmänna marknadslag­stiftningen på konkurrensområdet.

Se det fönit anförda arbetet av Bernitz m. fl., s. 102 f. och 128.

 

Prop. 1981/82:165                                                  181

Ett exempel på den rättsUga bedömningen av en särreglerings förhål­lande till generalklausulen i 5 § KBL utgör det s.k. SAS-ärendet (MD 16/1973, PKF 1973:7-8). SAS hade ensamrätten till regdbunden luftfart inom Skandinavien.

I SAS-koncernen ingick charlerflygföretagel Scanair. MD fann utrett all nämnda förelag — men inle charterflygbolagen utanför koncernen — i viss omfattning hade medgett sådan rabattering beträffande anslutningsresor med SAS som SAS bar ansvaret för. Därvid hade SAS visserligen debi­terat Scanair ordinarie priser men på förhand iklätt sig ansvaret för de ekonomiska konsekvenserna av Scanairs rabattgivning och i samband med boksluten tillfört Scanair belopp som täckte även rabatteringarna. MD ansåg alt del relevanta i ärendet var att SAS hade iklätt sig ansvar för Scanairs rabattgivning. Denna konkurrensbegränsning medförde enligt MD en allvarlig risk för alt charterbolagens näringsverksamhet försvåra­des ävensom risk för att effektiviteten inom charterflygmarknaden hämma­des och alt prisbUdningen .på längre sikt otillbörligt påverkades. Konkur­rensbegränsningen hade dock inle påvisats alltjämt förekomma. Omstän­digheter som skulle kunna anses innefatta så konkreta risker för dylik prisdiskriminering inom den överblickbara nära framtiden att de motivera­de ett ingripande från MD hade inte anförts. - NO hade i andra hand påstått skadlig verkan till följd av all SAS hade låtit rabatteringen upphöra i StäUet för alt utsträcka den till alla charterflygbolag och att SAS inle gav tillräckligt höga rabatter på anslutningsflyg inom Sverige. NO åberopade därvid bl.a. att SAS inte - genom att söka utverka en s.k. government request - möjliggjorde och lämnade rabattering av biljettpriserna såvitt angick resande som ville utnyttja reguljära Unjer för att vinna anslutning tUl charterflyg. MD uttalade härvidlag att - heh bortsett från frågan, huravida SAS skulle kunna lyckas utverka en government request med dylik rabat-teringsbefogenhet såsom effekt — SAS' underlåtenhet att på av NO åsyftat sätt gynna just charterresenärer över huvud tagel inte innebar all SAS därmed kunde sägas utnyttja sin ställning till att begränsa konkurrensen i högre grad än vad SAS' av statsmakterna tillförsäkrade position i sig innebar. Att denna underlåtenhet skulle såsom sådan kunna läggas SAS till last såsom konkurrensbegränsning kunde följaktligen inle hävdas. Detta gjorde sig i motsvarande mån gällande i frågan om SAS inle lämnade lillräckhgt höga rabatter på anslutningsflyg inom Sverige. Inte heller med avseende pä sin prissättning i denna del kunde SAS sägas utnyttja sin ställning på ett otillbörligt sätt. — NO:s talan lämnades ulan bifall.

Gränsdragningen meUan KBL och en rättslig särreglering har också prövats av MD i det tidigare nämnda beslutet nr 21/1978 (PKF 1978:10) angående parkeringsverksamheten vid Arlanda. Luftfartsverket invände att MD saknade behörighet alt uppta NOs talan tiU saklig prövning, efter­som verket erhållit en exklusiv rätt att handha parkeringsrörelsen vid bl. a. Arlanda flygplats.

I verkets inslraktion (1967:339) anges alt detta driver och förvaltar statens flygplatser för civil luftfart och därmed sammanhängande rörelse. I prop. 1967:57 angående rikfiinjer för luftfartsverkets verksamhet och orga-

 

Prop, 1981/82:165                                                  182

nisation uttalade departementschefen i fråga om omfattningen av verkets verksamhet bl. a. att luftfartsverket bör förvalta och driva statliga flygplat­ser samt förklarade sig vidare i huvudsak inte ha något att erinra mot ett uttalande av 1963 års luftfartsutredning enligt vUken verket också borde utveckla den del av stationstjänsten som är ramptjänst och komplettera den tiU flygtrafiken knutna verksamheten med annan verksamhet som indirekt anknyter till flygplatsen. - Domstolen ansåg att det av utredning­en torde kunna sägas framgå att verket har att tillse att erforderliga parke­ringsmöjligheter finns tillgängliga vid landets civilflygplatser. Ur de ak­tuella källorna kunde emellertid enligt MD inte härledas att man med den rättsliga reglering som bestämmer omfattningen av verkets verksamhet direkt avsett att - med uteslutande av andra företag - förbehålla luftfarts­verket rätt att driva parkeringsrörelse vid civila flygplatser. Detta var enligt domstolen inte heller vad som skulle vara att betrakta som en faktisk konsekvens av den ifrågavarande regleringen i instraktionen.

Ett flertal ärenden som har rört särregleringars betydelse har prövats av NO. Det har då gällt bl. a. det jordbruksreglerade området. När exempel­vis ohka fall av leveransvägran har ansetts inte ha vare sig direkt eller indirekt samband med jordbruksregleringen har ingripande skett i vanlig ordning.' Vidare kan nämnas några ytterligare exempel.

På olika håll i landet hade bussföretag, verksamma inom samma område, bildal en gemensam bussbeställningscentral med uppgift att motta, pris-sätta och fördela beställningar av bussresor Körningarna fördelades mel­lan medlemsföretagen efter bestämda kvoltal. I fråga om prissättningen gällde i princip, att av vederbörande länsstyrelse enligt yrkestrafikförord-ningen fastställda maximitaxor skulle tillämpas. NO inriktade i första hand sin bedömning på bussbestäUningscentralen i Jönköping. NO fann det tveksamt om centralens verksamhet var förenlig med anbudskartellförbu­det i 3 § KBL men grandade sin bedömning på generalklausulen i 5 § KBL. NO konstaterade att centralens tiUkomsl hade medfört prishöjningar utöver inträffade kostnadsstegringar genom att anbudskonkurrensen satts ur spel. Prishöjningarna hade visserligen inte gått utöver den av statsmak­terna sanktionerade maximilaxan, men del var fråga om ett organiserat samarbete i syfte alt uppnå de i taxan angivna priserna. Samarbetet hade medfört att centralen hade fått monopol på bussbeställningstrafiken på orten, vilket omöjliggjorde köpslagan. Sedan NO hade funnit samarbetet inom centralen medföra skadlig verkan enligt 5 § KBL, utträdde SJ jämte ytterligare ett företag ur samarbetet. NO:s agerande ledde tUl en avveck-hng av systemet med bussbeställningscentraler. (NO dnr 124/1962, PKF 1965:3.)

Flera reseföretag hemställde om åtgärder från NO:s sida i anledning av att SJ hade givit ett visst företag i branschen 25% rabati vid anslutnings­resa per tåg till företagets sällskapsresearrangemang utan att ge konkur­rentföretag motsvarande förmån. Sedan NO tagit upp saken, frånföll SJ sin ståndpunkt. (NO dnr 244/1966, PKF 1967:1-2.)

' Se Martenius, Lagstiftningen om konkurrensbegränsning, Stockholm 1965, s. 184 f.

 

Prop. 1981/82:165                                                  183

En aktionsgrapp på Golland hävdade hos NO att Linjeflyg AB (LIN) otUlbörligt utnyttjade sin monopolställning genom för hög prissättning till men för befolkningen och företagsamheten på Gotland. NO fann sig emel­lertid inte kunna ingripa mot LIN:s monopolställning med hänsyn till att regeringen, genom alt endast bevilja LIN tillstånd enligt luftfartslagen för regelbunden trafik mellan Gotland och fastlandet, givit LIN denna ensam­rätt. Inte heUer fann sig NO kunna ingripa mot LIN:s taxesättning, efter­som denna i enlighet med regeringens föreskrifter vid trafiktillståndets lämnande hade prövats och godkänts av luftfartsverket. (NO dnr 17/1969, PKF 1970:4)

NO har ansett sig inte kunna ingripa mot påstådda diskriminerande effekter av att en länsstyrelse med stöd av lagen (1977:293) om handel med drycker vägrat en restaurang vinrältigheter (NO dnr 273/1980, PKF 1981:1-2).  -

Ett annat ärende rörde ett beslut av bankerna att sänka inlåningsrän­torna med en halv procentenhet. Det framkom att beslutet fattals i samråd mellan bankerna. Den samordning som förekommit mellan bankerna hade emellertid sin grand i riksbankens beslut om diskontohöjning några veckor tidigare samt påpekanden som riksbanken i anslutning härtill och vid senare tillfällen gjort till bankerna beträffande effekterna på deras lönsam­het och riksbankens strävan att stimulera allmänheten till köp av statspap­per. NO fann sig mot denna bakgrand inte böra göra gällande alt vad som framkommit om samråd meUan bankerna medförde från allmän synpunkt skadlig verkan enligt KBL (NO dnr 47/1981, PKF 1981:3).

1 det praktiska arbetet hos NO är det ganska vanligt att missnöjda företagare eUer konsumenter vänder sig tUl NO och klagar över konkur­rensbegränsande verkningar av rättsliga särregleringar. Är del juridiskt klart att något ingripande med stöd av KBL inle kan ske upplyser NO om detta. I andra fall tar NO upp anmälan till behandling i avsikt att klarlägga rättsläget. Även om det sedermera visat sig att den rättsliga särregleringen hindrade ingripanden enligt KBL, har det förekommit att myndigheter som tillämpar särregleringen tagit intryck av NOs utredning och sökt att i fortsättningen beakta konkurrensaspekterna i högre grad än tidigare. NO har också i några fall genom särskilda skrivelser fäst regeringens uppmärk­samhet på konkurrensbegränsande effekter av särregleringar, t. ex. i fråga om taxitrafiken och den officiella provnings- och kontrollverksamheten (NO dnr 541/1977, PKF 1977:2, och NO dnr 279/1978, PKF 1980:3).

3.6.3.2 Konkurrensutredningens överväganden och förslag

Utredningen hänvisar till de nyss redovisade principer som gäller i fråga om KBL:s förhållande till rättslig eller annan särreglering och uttalar alt dessa läggs till grand också för lagförslaget. Vidare anför utredningen följande: Konkret innebär detta att även den nya lagen i fråga om general­klausulen i 2 kap. I § uttrycker allmänna regler som får vika för detaljerade särregler om hur företag skall förfara i visst hänseende, när de konkurrens­begränsande effekter särreglerna har kan sägas vara nödvändigt och med avsikt förbundna med dem eller en ofrånkomlig följd av dessa. Det är här

 

Prop. 1981/82:165                                                  184

alltså fråga om vad som inte sträcker sig utöver direkta och avsedda följder av en särreglering. Går förfarandet längre än så kan dock i princip ingripan­de ske med stöd av 2 kap. I § lagförslaget. - 1 fråga om del kriminaliserade området gäller enligt allmänna principer att förbuden inte är tiUämpliga när i en annan lag uttryckligt har för visst fall legaliserats del enligt lagförslaget otillåtna förfarandet. I fråga om annan särreglering, som saknar denna statsrättsliga dignitet, torde dock krävas att dispens måste sökas beträffan­de ett förbjudet förfarande även om det exempelvis är ett utflöde av det allmännas politik på visst område. Del kan då förutsättas att MD vid prövningen av dispensansökningen fäster särskilt avseende vid att det otillåtna förfarandet i ett speciellt fall har fått samhällets godkännande. Genom detta föreligger därför skäl för dispens.

3.6.3.3 Avgränsningen enligt den nya lagen

LRF lar upp frågan om förhållandel mellan jordbrukspolitiken och kon-kunenspolitiken. Förbundet anför bl. a. följande:

I prop. 1977/78:19 om "Nya riktlinjer för jordbrukspolitiken m.m." uttalade departementschefen, all han i likhet med 1972 års jordbruksuired-ning ansåg att de på producentkooperaliv grund uppbyggda mejeri- och slakteriföreningarna ger effektivitetsfördelar. Den ägare- och företags-straktur som råder har bl. a. möjliggjort anläggningar av stora produktions­enheter med planmässig uppsamling och distribution saml produktutveck­ling, vilket kommit både producenter och konsumenter till godo.

Med hänsyn tiU de farhågor som stundom framförts om att bristen på konkurrens, särskilt på mejeriområdet, skulle leda till försämrad effektivi­tet hade jordbruksutredningen undersökt möjligheterna att föra över pris­sättning och prisreglering för kött- och mjölkprodukter från partiledet till producentledet. Utredningen ansåg dock att någon ändring inle var moti­verad men föreslog vissa åtgärder i syfte att garantera en önskvärd effekti-vitetsulveckling och tiUfredsställande konkurrens inom de förädlingsled som omfattas av jordbruksprisregleringen. LRF noterar här uppskattning­en av det marknadssystem som till väsentlig del bygger på de lantbruks-kooperativa förelagens nuvarande verksamhet.

Garantier för en tillfredsställande konkurrens inom förädlingsledet borde enligt departementschefen kunna erhåUas genom alt slatsmakternas insyn i konkurrensförhållandena utökades, samtidigt som möjligheterna till ingripanden vid eventueUt uppkommande missförhållanden förbättrades. Ingenting hade dock framkommit som visade att missförhållanden skulle föreligga och att svårigheter skulle kunna uppslå alt vid en sådan eventua­litet få dem tillrättalagda. Jordbruksutredningen framhöll (prop. 1977/ 78:19, s. 93):

"NOs verksamhet omfattar inle de konkurrensbegränsningar som kän ingå som ett led i en offentlig reglering och inte heller sådana av enskilda sammanslutningar eller företagare anordnade konkurrensbegränsningar som utgör en föratsättning för den offentliga regleringens tillämpning eller en ofrånkomlig och fömlsedd följd av denna. Det får emellertid inte anses uteslutet att missförhållanden kan uppkomma till följd av sådana konkur-

 

Prop. 1981/82:165                                                  185

rensbegränsningar som faller utanför NOs ämbetsområde. Del bör inom ramen för jordbruksprisregleringen finnas möjlighet att pröva och vid behov ingripa mot sådana missförhållanden. Det bör ankomma på jord-braksnämnden alt bereda och besluta i här angivna frågor".

Departementschefen och riksdagen antog jordbraksutredningens förslag på nu berörd punkt.

Jordbruksutredningen föratsätter uppenbarligen alt det finns ett sam­band mellan offentlig regleringsverksamhet och vissa konkurrensbegräns­ningar inom lantbmkskooperalionen. Frånvaro av offentliga reglerings-uppgifter för föreningarna utesluter heller inle detta.

Såsom framgår av del anförda har statsmakterna sökt föriägga mark­nadsregleringarna på jordbrukels omåde till statliga eller halvstalliga or­gan. Enligt 1967 års riksdagsbeslut - som i detta hänseende inle förändrats genom senare riksdagsbeslut - borde jordbrukets föreningsrörelse befrias frän åligganden av marknadsreglerande slag. Del framhölls, som nämnts, att / allmänhet skulle inle andra marknadsregleringar än dem som åvilar jordbraksnämnden eller regleringsföreningarna erfordras. Ett visst utrym­me lämnades alltså.

Vid sidan av utav jordbruksnämnden och regleringsföreningarna hand­havda marknadsregleringar företas alltjämt viss regleringsverksamhet ge­nom lantbrukets ekonomiska föreningsröfdse. Viss föreningssamverkan i och genom lantbmkskooperationens riksorganisationer kan dessutom på sill sätt både anses betinga och betingas av statliga regleringsåtgärder. Statsmakternas insyn på området är myckel god och verksamheten hand­has direkt på jordbmksnämndens uppdrag och med nämndens goda minne.

Del bör i delta sammanhang understrykas, alt de nuvarande marknads­regleringarna som bl. a. föreningarna deltar i är en förutsättning för den prisnivå som utgör utgångsläget vid överläggningarna mellan statsmak­terna, lantbrukarnas förhandlingsdelegation och konsumentdelegationen om prissättningen på jordbrakels produkter. Ändras förutsättningarna för dessa marknadsregleringar påverkar detta den prisnivå man har att utgå ifrån i förhandlingarna och därigenom också jordbrukarnas inkomster.

Vad ovan anförts visar enligt LRF:s mening klart att det finns kopplingar mellan konkurrensbegränsningar inom lantbrukskooperationen och jord­braksregleringen. Omfattningen härav är dock inle i detalj klarlagd.

LRF anför vidare bl. a. att kriminaliseringen av pris- och marknadsdel-ningssamarbete vållar problem. Förbundet anser det såväl principiellt fel­aktigt som praktiskt olämpligt alt tillämpa ett dispensförfarande i MD för de principiella och komplexa frågor som sammanhänger med jordbraksreg­leringens räckvidd visavi konkurrensbegränsningar inom lanlbrakskoope-rationen.

För egen del vill jag uttala följande.

Jag delar det synsättet att tillämpningsområdet för en konkurrenslagstift­ning i realiteten bör vara begränsat av särregleringar som är ett ullryck för samhäUets syn på hur verksamheten bör bedrivas på ett visst område. På denna punkt rör del sig på sätt som tidigare har uttalats om en elastisk och över tiden föränderlig begränsning som bör gälla också i fråga om tillämp­ningen av missbraksbeslämmelsen i den nya konkurrenslagen.

 

Prop. 1981/82:165                                                  186

Klarast framträder detta förhållande då särregleringen är inrymd i en lag eller annan författning. Ett konkurrensbegränsande beteende som är kon­formt med statsmakternas tvingande normgivning kan inte bedömas vara OtiUbörligt från allmän synpunkt. Men också utan att beteendet kan förkla­ras av en sådan normgivning kan slutsatsen ibland vara densamma. Ett exempel som har nämnts är riktlinjer som riksdagen har antagit för politi­ken på ett visst område. Man kan sammanfatta detta så all staten genom att anbefalla beteendena har tagit över ansvaret för deras förenlighet med det allmännas intressen. Uppenbarligen saknas då fog att använda de former för samhällsingripanden på missbruksområdet som den nya kon­kurrenslagen inrymmer.

Vad jag nu har anfört tecknar en viktig princip för rättstiUämpningen. Den beskrivna situationen framstår dock som starkt förenklad när man jämför med de praktiska problem som kan möta våra konkurrensvårdande myndigheter.

Vid sidan av tvingande normgivning förekommer till en början andra former av påverkan från offentliga organs sida gentemot näringslivet. Här rör man sig alltså på frivillighetens plan. Det är enligt min mening ingalun­da givet att vatje sådan form måste ursäkta konkurrensbegränsande bete­enden som sluter an därtill. Så kan visserligen vara fallet när myndigheter­na i denna sin verksamhet följer anvisningar som de högsta statsmakterna har meddelat. Sådana direktiv kan ha lämnats i förarbeten till en lagstift­ning, i form av särskilda riksdags- eller regeringsbeslut eller på annat liknande sätt, exempelvis i instruktionen för en myndighet. Det synes i allmänhet inte välmotiverat att i fall av en sådan art inskrida mot förelag som, visserligen frivUligt, rättar sig efter samhällets önskemål.

Om, å den andra sidan, en myndighet utövar viss påverkan på ett företag utan att på denna punkt kunna åberopa statsmakternas önskemål är det inte självklart att företaget måste i alla lägen stå fritt från ingripanden med stöd av konkurrenslagen. Låt mig då samtidigt tillägga att situationer av denna — teoretiska - art givetvis i första hand bör lösas genom en samver­kan mellan de berörda myndigheterna.

Särregleringar kan aUlså utgöra en begränsning för tiUämpningen av den nya konkurrenslagen. Enligt min mening bör man inte stanna vid detta förhåUande. På denna punkt viU jag framhålla följande.

Den omständigheten att samhället ställer sig bakom vissa konkurrensbe­gränsande förfaranden är, som jag förat berört, ett uttryck för uppfattning­en att förfarandena i vart fall medför övervägande fördelar för konsumen­terna. Emellertid är det alls inte givet att samhällsbedömningen i fråga alltid måste vara riktig eller ständigt förbli välavvägd.

Som ett viktigt led i den konkurrensfrämjande politik vi behöver föra måste därför ingå en ständig prövning och omprövning i dessa avseenden. Redan det förhållandel att konkurrensbegränsningar som del allmänna ställer sig bakom kan få särskilt omfattande utbredning och ekonomiskt

 

Prop. 1981/82:165                                                  187

myckel betydande verkningar visar hur viktigt detta är. Det anförda gäller givelvis även sådana konkurrensbegränsande inskränkningar i förelagens handlingsfrihet som samhället direkt liUskapar, exempelvis genom olika regleringar. Jag menar att man över hela fältet noga måste pröva att åtgärder som syftar till att sätta konsumenternas bästa i första rummet också i sak får denna effekt.

I det följande kommer jag att behandla detta närmare. Redan nu viU jag uttala att de konkurrensfrämjande frågorna långt mer än hittills måste uppmärksammas i våra myndigheters arbete. Jag avser att föreslå särskilda uppgifter för NO på denna punkt.

Det hittills anförda har tagit sikte på den situationen all särregleringar som det allmänna slår bakom heh motiverar utformningen av de konkur­rensbegränsande åtgärder som företagen vidtar. Så är dock inle aUlid fallet. Jag delar konkurrensulredningens uppfattning alt man måste släUa speciella krav för att ett konkurrensbegränsande förfarande skall kunna anses motiverat på grund av dess anknytning tiU en särreglering. Dit hör i princip all de konkurrensbegränsande effekterna av särregleringen kan sägas vara nödvändiga och med avsikt förbundna med denna eller en ofrånkomlig följd därav. Det är därvid bl. a. fråga om vad som inle sträcker sig utöver direkta eller avsedda följder. Går förfarandet längre än så kan missbmksbestämmelsen vinna tUlämpning.

Vad jag nu har uttalat gäller alla former av särregleringar. Sådana finns på en rad olika samhällsområden.

3.6.4 Immaterialrätten 3.6.4.1 Bakgrand

Immaterialrätten utgör det rättsliga regelsystemet till skydd mot efter­bildning och annat obehörigt utnyttjande av annans prestationer och kän­netecken.

De rättsområden som ifråga om prestationsskyddet är aktuella rör bl. a. upphovsrätt, fotografisk bild, patent och mönster. Gemensamt för dessa immaterialrälter är att de ger en tidsbegränsad ensamrätt som är knuten till intellektuella prestationer, vilka i regel skall uppfylla vissa krav på origina­litet.

Regleringen sker bl. a. genom lagen (1960:729) om upphovsrätt till litte­rära och konstnärliga verk samt lagen (1960:730) om rätt till fotografisk bild. Patenträtten regleras av patentlagen (1967:837). Slutligen regleras rätten till mönster, dvs. förebilden för en varas utseende eller för ett ornament, genom mönsterskyddslagen (1970:485).

Rätten tiU kännetecken berör också flera delområden. I första hand är del fråga om varumärkesrätt, firmarätl och namnrält. Avgörande skUl­nader mot skyddet för intellektuella prestationer föreligger. Här gäller det att skydda vad som används som individualiseringsmedel - varumärken, firmor, namn m. m. Vidare är ensamrätten tiU kännetecken inte tidsbegrän­sad.

 

Prop. 1981/82:165                                                  188

De lagar som främst är av intresse i delta sammanhang är till en början varamärkeslagen (1960:644). Den behandlar bl. a. näringsidkares ensam­rätt till varamärke såsom särskilt kännetecken för all från andras varor skilja sådana varor som han tUlhandahåller i sin rörelse. Skydd kan också vinnas för slagord eller annat i näringen använt särskilt varukännetecken. Vidare finns kollektivmärkeslagen (1960:645). Enligt denna kan ensamrätt till sådant märke eller annat varukännetecken förvärvas av näringsidkar-föreningar och kontrollorgan. Firmalagen (1974:156) reglerar bl. a. ensam­rätten till firma, dvs. den benämning under vilken näringsidkare driver sin verksamhet, och andra näringskännetecken.

Beträffande immaterialrätten är del vanligt att intrång i rättigheterna från utomståendes sida både är straffbelagt och skadeslåndsgrundande. Firmalagen har också förbud.

Utanför det på detta sätt skyddade området faller vad man brukar kalla know-how. I allmänhet menas därmed sådan kunskap och erfarenhet som är säregen för ett förelag. Någon allmängiltig definition finns dock inte. Begreppet kan i viss mån sammanfalla med s.k. yrkeshemligheter och tekniska förebilder, som liU del skyddas genom lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens. Det gäller då två former av förtroen­demissbruk. Sålunda kan en person under vissa föratsättningar straffas om han använder sig av eller yppar fabrikationssält, anordning, affärsförhål­lande eller annat som han vet utgör en arbetsgivarens yrkeshemlighet. Motsvarande gäller om någon i annat fall obehörigen använder sig av eller ger annan del av ritning, mönster, modell, schablon eller sådan teknisk förebild som han för utförande av arbete eller eljest för affärsändamål har fått sig anförtrodd.

Know-how har ofta stor ekonomisk betydelse och del är vanligt att tekniskt utvecklade förelag upplåter licens till sin know-how mot royalty. Del är vidare myckel vanligt att palentlicenser kombineras med upplåtelse av patenlhavarens know-how rörande patentels utnyttjande vid tillverk­ning och marknadsföring. Ofta är i sådana fall know-how-licensen den ekonomiskt väsentligaste.

Tanken bakom upphovsrätten, patenträtten och möhsterrällen är att den legala ensamrätten med däri liggande förbud mot efterbildning skall stimu­lera tiU skapande insatser. Detta åstadkommer man genom all ge rättighelsinnehavaren en skyddad position på marknaden så att han om möjligt skall kunna få ett ekonomiskt utbyte av sin insats.

Dessa immaterialrälter betecknas ibland som marknadskonforma i den bemärkelsen alt de är speciellt utformade för alt fungera just i en mark­nadsekonomi. Lagstiftningen är väsentligen inriktad på att bestämma och avgränsa de olika ensamrätternas uppkomst, räckvidd och innebörd. Ål rättighetsinnehavarna överlåts i allmänhet att genom licens mot royalty förfoga över sina rättigheter ekonomiskt. Det kan röra sig om exklusiva upplåtelser, som alltså ger ensamrätt, eUer enkla licenser, där licensgi­varen kan göra motsvarande upplåtelse också till annan.

 

Prop. 1981/82:165                                                  189

Genom detta inverkar immaterialrätlerna påtagligt på konkurrensförut­sättningarna på marknaden. Som regel utgör de viktiga konkurrensmedel. Därvid är de dels konkurrensfrämjande på så sätt att de stimulerar tiU insatser genom del skydd som skapas för prestationerna. Dels innebär ensamslällningen i sig en konkurrensbegränsning i förhållande till dem som står utanför ensamrätten. I det sistnämnda fallet kan detta inverka prishö­jande. Enligt patentlagen kan dock ingripande ske i vissa sådana fall genom regler om Ivångslicens. Av 45 § patentlagen följer sålunda bl. a. all, om en uppfinning som någon har patent på inte utövas i skäligt omfång, annan äger erhålla tvångslicens därtiU efter viss lid. Enligt 47 § nämnda lag äger vidare den som vill yrkesmässigt utnyttja uppfinning, vara annan har patent, erhålla tvångslicens därtUI, om hänsyn till allmänt intresse av synnerlig vikt kräver det. Ytterligare föreskrifter lämnas i 48-50 §§ sam­ma lag. Regler om Ivångslicens finns även i mönsterskyddslagen.

Också känneteckensrätten är utformad för att fylla en funktion som är nödvändig i en marknadsekonomi. Varamärkes- och firmarätten gör det möjligt all individualisera en näringsidkares rörelse samt de varor och tjänster som tillhandahålls i denna. Givetvis har näringsidkarna intresse av all gentemot varandra ha ett skydd för sina individualiseringsmedel. Men det är också i samhällets och konsumenternas intresse att säljarna på marknaden framträder individualiserade och med från varandra särskilj­bara kännetecken. Här fyUer känneteckensrällen viktiga konkurrensfräm­jande och konsumentinformerande funktioner.

I likhet med skyddet för intellektuella prestationei- medför också känne­teckensrällen vissa konkurrensbegränsande effekter, särskilt varumär­kesskyddet. I praktiken är det nämligen så alt varumärkena inle bara individualiserar olika företags produkter utan också i viss mån differentie­rar dem i köparnas ögon. Under inflytande av bl. a. marknadsföringen knyter exempelvis konsumenterna ofta olika föreställningar tUl skilda märkesvaror. Härvid kan skapas märkespreferenser av kanske till stor del irrationell karaktär. Sädana preferenser kan utan saklig grund ge en i viss mån skyddad position för ett förelag i förhållande till konkurrenterna, s. k. märkesmonopol eller kvasimonopol.

Mot denna allmänna bakgrund är det givet att konflikter kan uppkomma mellan KBL och den immaterialrättsliga lagstiftningen. I frågan om hur dessa skall lösas — alltså gränsdragningen mellan de skilda regleringarnas kompetens när de berör varandras områden - har sedan KBL:s tillkomst år 1954 skett en viss förändring.

Nyetableringssakkunnigas uppfattning var (SOU 1951:27 s. 560) all den föreslagna lagen inte skulle medföra någon inskränkning i patenträtten annat än om den utnyttjades för att framtvinga annan konkurrensbegräns­ning, exempelvis genom all binda återförsäljare att la visst pris. Till delta anslöt sig (prop. 1953:103 s. 227-228) departementschefen i allt väsentligt. I prop. 1960:167 s. 37 med förslag till varamärkeslag m. m. uttalade dock

 

Prop. 1981/82:165                                                  190

föredraganden att det inte borde vara uteslutet att ingripa mot skadlig verkan av märkesvammonopol ens i sådana fall då konkurrensbegrän­sande åtgärder ägde stöd i själva vammärkesrätlen.

Vid tiUkomsten av patentiagen anförde (prop. 1966:40 s. 179) föredra­ganden rörande tillämpningen av patentlagens bestämmelse om tvångsli­cens i 47 § bl. a., att del var tydligt att patenträttigheter i del enskUda fallet kan utnyttjas på ett sätt som kommer i strid med fundamentala samhällsin­tressen och att det i ett sådant läge måste finnas möjlighet att genom tvångslicensbeslämmelser direkt begränsa den med patentet förenade en­samrätten. Innan tvångslicens tillgrips, borde det dock slå klart alt förelig­gande missförhållanden inte lämpligen låter sig rätta genom tiUämpning av lagbestämmelser som mera allmänt är riktade mot osunda företeelser inom näringslivet, exempelvis KBL. Om t. ex. palenthavaren i licensavtal upp­ställt villkor oförenliga med KBL borde man överväga om denna lagstift­ning i första hand kunde tillämpas för att undanröja villkoret.

När mönsterskyddslagen antogs framhöll (prop. 1969:168 s. 52) föredra­ganden bl. a. att ett ingripande mot skadlig verkan av en ensamrätt till mönster borde kunna ske, inte bara om en mönslerhavare går utom ramen för sina rättigheter enligt mönsterskyddslagen och utnyttjar ensamrätten ull att tvinga fram eller understödja annan konkurrensbegränsning, utan undantagsvis även om åtgärderna framstår som oantastliga från rent möns­terrättslig synpunkt men måste anses ha skadlig verkan från konkurrensbe­gränsningssynpunkt. Lagrådet framhöll (prop. 1969:168 s. 338):

Mönsterrätten utgör ett rättsligt monopol som den föreslagna lagstift­ningen avser att skydda. Utnyttjas rätten för syften som är främmande för dess ändamål, bör ingripande enligt konkurrensbegränsningslagstiftningen kunna ske; här avses alltså fall som anges i 1955 års betänkande. Men det bör, såsom framgår av ovan återgivna uttalanden, inte vara uteslutet alt ingripande kan äga ram även i andra fall. Någon principiell skillnad kan härvidlag inte föreligga mellan patenträtten och mönsierrätlen, ehum gi­vetvis med hänsyn till de samhäUsintressen som kan komma i fråga ingri­panden mot patenträttigheter måste antagas bli vanligare. Om exempelvis en patenthavare (mönslerhavare) på ett livsviktigt område antingen inte utövar sin patenträtt (mönsterrält) — ehura alster framställda enligt mono­polrätten skuUe vara till stort gagn för aUmänheten - eller också tillämpar orimligt höga priser på varan, och han tillika i ena eller andra fallet vägrar att alls upplåta licens eller kräver en orimligt hög licensavgift, synes föratsättningar för förhandlingar inför näringsfrihetsrådet föreligga. 1 vissa fall kan, om sådana förhandlingar blir resullallösa, maximipris på varan komma att fastställas enligt 21 § tredje stycket konkurrensbegränsningsla­gen. Också andra situationer kan länkas. Över huvud tagel synes det ligga i hnje med samhällsutvecklingen i stort, att extrem och samhäUsskadlig utövning av sådana i och för sig samhällsnyttiga monopolrätler som patent­rätten och mönsierrätlen utgör kan mötas med ingripande enligt konkur­rensbegränsningslagstiftningen.

 

Prop. 1981/82:165                                                  191

Departementschefen uttalade därefter (prop. 1969:168 s. 349) att vad lag­rådet hade anfört om den föreslagna mönsterskyddslagens förhållande till lagstiftningen om konkurrensbegränsning inte föranledde något yttrande från hans sida.

NFR intog år 1959 i det s.k. Pommac-ärendet (NFR 8/1959, PKF 1959:6) den ståndpunkten att avgörandet av frågorna om och tiU vem licensupplåtelser skulle ske, på anförda skäl fick anses innefattat i de befogenheter enligt varamärkeslagstiflningen som tillkommer varamärkes-havaren utan inskränkning av KBL. I alla händelser borde det gälla med hänsyn till vissa angivna omständigheter i ärendet, ansåg rådet.

NO har ansett vägran att sälja färdigbuteljerad Coca-Cola till ett bryggeri inte kunna försvaras under hänvisning till ensamrätten till varamärkel Coca-Cola och önskemålet att skydda märkets good-will (se NFR 5/1964, PKF 1964:10).

I det s.k. däckdubbsmålet (MD 7/1972, PKF 1972:5) prövades frågan om KBL:s tillämplighet inom del av patenträtten skyddade området. Här skall endast nämnas att majoriteten fann del möjligt att ingripa mot ett i och för sig rättsenligt utnyttjande av patent genom kvoteringsvillkor i ett patentlicensavtal. Rådet fann alt kvoteringsbeslämmdsernas inverkan på prisbUdning samt effektivitet och konkurrensförhållanden i delta fall var så allvarlig att den inte kunde försvaras genom hänvisning tUl patentskyddet.

SlutUgen har frågan om förhållandet mellan KBL och patentlagen be­rörts vid en ändring år 1978 i 3 § patentlagen, vari anges vad den genom patent förvärvade ensamrätten innebär. Föredraganden uttalade (prop. 1977/78:1 Dd A s. 330-331) följande.

Del bör anmärkas alt omfattningen av den ensamrätt som enligt patent­lagen tillkommer palenthavaren kan inskränkas enligt konkurrensbegräns­ningslagstiftning. I 1966 års proposition berördes denna fråga i anslutning till bestämmelsen i 47 § om att ivångslicens kan meddelas, om hänsyn till allmänt intresse av synnerlig vikt kräver det. Föredragande departements­chefen yttrade därvid (prop. 1966:40 s. 179) att patenträttigheler i del enskilda fallet kunde utnyttjas på ett sätt som kommer i strid mot funda­mentala samhäUsintressen och all del i ett sådant läge måste finnas möjlig­het för samhällel att ingripa. 1 vissa fall kunde därvid enligt departements­chefen rättelse åstadkommas genom en tillämpning av lagbestämmelser som mera allmänt var riktade mot osunda företeelser inom näringslivet, såsom bestämmelser rörande prisövervakning, förhindrande av konkur­rensbegränsning o.d. Det bör även påpekas att marknadsrådet (numera marknadsdomstolen) har intagit den ståndpunkten, att det principieUt är möjligt att ingripa med stöd av konkurrensbegränsningslagsliftningen ock­så mot sådana konkurrensbegränsningar som faller inom patenträttens ram (marknadsrådels avgörande 1972 nr 7; det s. k. däckdubbsmålet). När del gäUer konkurrénsbegränsningslagstiftningens tillämplighet föreligger det sålunda enligt marknadsrådet inte någon absolut principskUlnad mellan konkurrensbegränsande åtgärder som har sin grand i den legala ensamrät­ten och konkurrensbegränsande åtgärder utanför ramen för ensamrätten.

 

Prop, 1981/82:165                                                  192

I ett fall har marknadsdomstolen, sedan den konstaterat att en konkur­rensbegränsning med skadlig verkan förelåg i form av ett åtagande att inte driva konkurrerande verksamhet, tagit upp förhandling i syfte att undanrö­ja denna verkan, det s. k. Gambroärendet (MD 10/1976, PKF 1976:6).

Ärendet gällde en konkurrensklausul som band en före detta anställd i AB Gambro. Domstolen gjorde i detta ärende en avvägning bl. a. mellan å ena sidan Gambros intresse alt skydda sitt know-how och å andra sidan det allmänna intresset av all tillverkning av en ny produkt skulle igångsättas. I den förhandling, som följde domslolsavgörandet, beaktades Gambros in­tresse av att skydda sitt know-how också på det sättet att den före detta anställde frigjordes från konkurrensklausulen endast i den utsträckning som erfordrades för den nya tillverkning som planerades men förblev bunden att inte samarbeta med Gambros vikfigaste konkurrenter.

Frågan om skydd för know-how aktualiseras inte sällan hos NO i ären­den angående konkurrensklausuler i samband med avtal om företagsöver-lålelser. NO brakar acceptera att sådana klausuler normalt får gälla upp tiU tre år, bl. a. under hänvisning till att den till vars förmån klausulen gäller kan ha ett berättigat anspråk på skydd för know-how.

3.6.4.2 Konkurrensutredningens överväganden och förslag

Utredningen uttalar: Enligt gällande rätt kan man med slöd av KBL gripa in mot konkurrensbegränsande effekter som är en följd av åtgärder utöver själva den legitima utövningen av ensamrätten. Så kan vara fallet med avtalsviUkor som licensupplålare föreskriver i fråga om den prissätt­ning som licenstagare skall tillämpa. Men i rättspraxis (MR 7/1972, det s. k. däckdubbsmålet) har därutöver skett en inbrytning också på vad som i visst fall har ansetts utgöra det -;v en immaterialräll omfattade området. Därvid ansågs en kvoleringsföreskrift kunna angripas enhgt KBL, trots således alt kvoteringen i sig utgjorde ett slags mått för hur stor prestation som licenstagaren fick tillgodogöra sig på grund av licensupplåtelsen och i den meningen skulle kunna sägas utgöra en del av föremålet för själva upplåtelsen.

Enligt utredningens bedömning ger del nuvarande systemet på denna punkt tUlfredsslällande möjligheter alt med beaktande av skilda reglering­ars syften dra gränser för deras kompetensområden. Därför finns det vid lagöversynen inte anledning att bryta med detta system, där det ankommer på rättstillämpningen alt vidareutveckla vad som bör gälla. Lagförslaget innebär därför inle någon ändring på denna punkt. Att ingripanden enligt lagförslaget inom ett immaterialrättsligt eller på annat likvärdigt sätt skyd­dat område måste ske under hänsynstagande tUl bl. a. vad som är särskilt allvarligt från konkurrensbegränsningssynpunkt, utgår utredningen från kommer att beaktas vid tillämpningen. I sammanhanget erinrar utredning­en om de uttalanden som gjordes i förarbetena till ändringar i patentiagen (1967:837), prop. 1977/78:1, Dd A s. 330-331.

 

Prop. 1981/82:165                                                  193

3.6.4.3 Avgränsningen enligt den nya lagen

PRV uttalar att det sedan länge är vedertaget ati del ligger i samhällets intresse att stödja vikliga former av inlellektuellt skapande verksamhet genom alt meddela legala ensamrätter. Denna grundsals har varit vägle­dande för det svenska lagstiftningsarbetet på immaterialrättens område.

Verket pekar på att utredningen har redogjort för olika departements­chefsuttalanden i frågan om gränsdragningen mellan konkurrenslagstift­ningen och den immaterialrättsliga lagstiftningen.

PRV fortsätter: Av dessa framgår det att, under de mer än två decennier som KBL har varit i kraft, uppfattningen i frågan har undergått en viss förändring. Denna ändrade uppfattning torde ha sin grund dels i näringsli­vets utveckling mot större företagsenheter, därvid drivkraften har varit krav på högre effektivitet och en hårdare konkurrens från ullandel, dels i samhällets slrakturomvandhng med därtill hörande konkurrenspoliliska ingredienser. 1 de få rättsfall som har förekommit på delta område, avspeg­las denna ändrade uppfattning. Utredningen har också kommenterat ut­vecklingen i praxis. MD:s avgörande år 1972 i det s.k. däckdubbsmålet utvisar att MD i särskilda fall kan ingripa med stöd av KBL även mot sådana konkurrensbegränsande avtalsvillkor, som faller inom ramen för patenträtten. Avgörandet torde även kunna vara vägledande för andra grenar av immaterialrätten.

Vidare uttalar verket följande: Däckdubbsmålet gällde den konkurrens­begränsande effekten av patent. Risken för alt sådan effekt kan uppkomma även på mönsterskyddsområdet har PRV uppmärksammat i samband med tillämpningen av 1970 års mönsterskyddslagstiflning. Ett fall som gäller ett mönsterskyddat avgassystem för bilar har tilldragit sig viss uppmärksam­het och lett liU diskussion i massmedia. Företrädare för bl. a. textil- och möbelbranscherna har uttalat farhågor för att konkurrenshämmande mo­nopol kan skapas genom regislreringsskydd för alltför enkla mönster. Tillämpningen av mönsterskyddslagen medför otvivelaktigt vissa avväg­ningsproblem. PRV säger sig vara väl medvetet härom och strävar efler att utforma en praxis som även beaktar konkurrensaspekten.

Risken för att otillbörliga monopol tillskapas genom varumärkesregistre­ring är däremot enligt PRV:s uppfattning betydligt mindre. Verket anför alt, genom den noggrannhet varmed PRV tillämpar varumärkeslagens krav på särskiljningsförmåga, det förhindras att oberättigade ensamrätter upp­kommer till sådana ord eller figurer som bör hållas fria för begagnande av envar i reklam eller eljest i näringsverksamhet.

PRV pekar på att konkurrensutredningen har ansett att det även fortsätt­ningsvis bör ankomma på rättspraxis att vidareutveckla vad som bör gälla i fråga om gränsdragningen mellan konkurrensbegränsningslagstiftningens och den immaterialrättsliga lagsttftningens kompetensområde. Enligt PRV:s uppfattning är det ogörligt all genom lagreglering dra mer strikta gränser mellan de olika lagstiftningarnas kompetensområden än vad som 13    Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                  194

redan nu kan sägas råda. Normalt måste man acceptera sådana konkur­rensbegränsande effekter, som uppkommer som en följd av ensamrätter­nas legitima utövning..Men om dessa effekter kan konstateras vara skad­liga, kan det å andra sidan vara rimligt att samhället har tillgång fill lämpliga och effekfiva medel för att motverka dem.

PRV anför vidare alt verket delar konkurrensutredningens uppfattning att det är lämpligt att frågor om gränsdragningen löses i den praktiska rättstillämpningen. För att bekämpa sådana fall av skadlig konkurrensbe­gränsning som undantagsvis kan uppstå även vid rättigheternas normala utövning får man liksom hittills förlita sig på möjligheten till ingripande med stöd av konkurrenslagstiftningen.

Jag kan i allt väsentligt ansluta mig till vad utredningen ullalar om förhållandet mellan konkurrensrätten och immaterialrätten samt de prin­ciper som bör iakttas. På sätt som utredningen anför är del vid gränsdrag­ningen mellan skilda regleringars kompetensområden fråga om alt beakta deras syfte. Därmed gäUer det alltså att uppmärksamma deras skyddsob­jekt och skyddsintressen i övrigt. 1 bilden ingår även att pröva återverk­ningarna ifall det ena systemet ges företräde framför det andra. Man måste således uppmärksamma de styreffekter och praktiska följder i övrigt som det rättsliga valet mellan två system kan få för dem som systemen riktar sig tiU samt för konsumenterna.

Jag delar åsikten att det måste vara en uppgift för rättstiUämpningen all även i fortsättningen dra gränserna i de frågor jag nu har tagit upp.

3.6.5 Arbetsrätten

KBL äger inte tiUämpning på överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare angående arbetslön och andra arbetsvillkor, enligt vad som anges i 28 §. Till motivering av bestämmelsen anförde (prop. 1953:103 s. 235-236) föredraganden bl. a. att på arbetsmarknaden vanligen två lika­berättigade parter stod mot varandra, att arbetsmarknadens konkurrensbe­gränsningar i viss mån, ehum långt ifrån fullständigt, blivit föremål för en legal och sedvanerättslig reglering samt att den ytterligare reglering som kunde vara erforderlig av naturliga skäl borde ansluta sig till den utveck­ling som redan hade ägt rum. Vidare uttalade (s. 287) han att det förutsätts att begreppet arbetstagare i allmänhet ges samma tolkning som i arbets-fredslagsliftningen och att med arbetstagare aUtså likställs s.k. beroende uppdragstagare.

Den avgränsning av KBL:s tillämpningsområde som görs på grand av 28 § synes i huvudsak sluta an till den gränsdragning som sker i I § andra stycket medbestämmandelagen (1976:580, MBL). Där anges att i lagen anses som arbetstagare även den som utför arbete åt annan och därvid inte är anstäUd hos denne men har en stäUning av väsentligen samma slag som en anställd. Fråga är då om s. k. jämställda uppdragstagare. Den för vars räkning arbetet utförs skall i ett sådant fall vid tillämpning av MBL anses som arbetsgivare.

 

Prop. 1981/82:165                                                  195

I förarbetena till 1953 års lagstiftning återges (prop. 1953:103 s. 234) ett uttalande av nyetableringssakkunniga. Däri sägs att om en organisation på arbetsmarknaden medverkar i en konkurrensbegränsning på varumarkna­den undantagsbestämmelsen inte borde kunna åberopas.

I ett visst ärende begärde NO hos NFR förhandling med Svenska frisör­föreningen och Svenska frisörarbetareförbundet rörande bestämmelser i ett mellan dem gällande kollektivavtal om avtalsenligt skydd för en av organisationerna faställd dyrortsgrapperad minimiprislisla på olika frisör-arbeten. Minimiprishstan kallades riksprislista. Av bestämmelsen följde alt enskild medlem av frisörföreningen inte hade rätt alt underskrida pri­serna i listan, oavsett om han hade anställda i sin rörelse eller ej. Sedan rätidse hade sketi återkallade NO sin talan (NO dnr 90/1956, PKF 1959 s. 362).

NO har i ett ärende ifråga om en s. k. enmärkesklausul vid försäljning av symaskiner gjort vissa bedömningar i fråga om avgränsningen gentemot arbetsmarknaden (NO dnr 249/1975, PKF 1977:1). Husqvarna Symaskiner AB sålde symaskiner genom representanter. Förhållandet mellan Hus­qvarna och representanterna reglerades i kollektivavtal mellan bolaget och Handelstjänstemannaförbundet. Den första fråga som härigenom aktuali­serades var om representanterna var att anse som arbetstagare i KBLs mening. I avtalet sades all representanterna som regel var all betrakta som beroende uppdragstagare i den s. k. arbetsfredslagstiftningen. Det sades emellertid också att representanten bedriver agenturen som "självständig företagare". Mot bakgrand av bl. a. en redovisning av hur det civilrältsliga arbetstagarbegreppet utvecklats i praxis under senare år fann NO att en tolkning av koUektivavtalel med betydande styrka talade för att represen­tanterna regelmässigt borde betraktas som arbetstagare i KBLs mening. -Härefter återstod alt klarlägga om enmärkesklausulen, dvs. skyldigheten för representanterna att enbart föra Husqvarnas märke, gällde "lön eller andra arbelsvUlkor". NO ansåg det i denna del vara svårt att hävda att denna skyldighet inte skuUe utgöra ett arbetsviUkor. NOs slutsats i fråga om tillämpligheten av 28 § KBL blev därför att starka skäl talade för att paragrafen var tillämplig, men det logs inle någon slutlig ställning i denna fråga. I StäUet konstaterade NO att oavsett om 28 § var tillämplig eller ej så skulle en bedömning enligt 5 § KBL ge vid handen all anknytningen till arbetsmarknaden och omständigheterna i samband därmed skulle utgöra ett sådan förhållande av samhällelig natur som i detta fall motiverade eller ursäktade konkurrensbegränsningen. På grand härav vidtog NO ingen åtgärd för att undanröja enmärkesklausulen.

Konkurrensutredningen anser att det också i fortsättningen bör gälla ett undantag för arbetsmarknaden motsvarande vad som nu föreskrivs i 28 § KBL. I princip kan därför enligt en i 5 kap. 8 § föreslagen regel ingripande inte ske mot avtal på denna marknad, när de i avtalet intagna arbetsvillko­ren får en konkurrensbegränsande effekt. Å andra sidan innebär inte detta att undantaget är tillämpligt när arbetsmarknadsorganisationer, kanske i ett kollektivavtal, medverkar tiU en konkurrensbegränsning på marknaden utan att detta är ett utflöde av regleringen av arbetsvillkor. Detta gäller i princip redan i dag, uttalar utredningen.

 

Prop. 1981/82:165                                                  196

I praktiken måste naturligen uppstå fall när gränsdragningen är svår, anför utredningen och fortsätter: Som exempel kan nämnas all i ett kollek­tivavtal arbetsgivaren förpliktar sig att lämna arbetstagarna viss anställ­ningsförmån i form av prestation som tredje man skall fullgöra. Om arbets­tagarorganisationen därvid kräver att den av arbetsgivaren bekostade pres­tationen skall lämnas av viss angiven näringsidkare och arbetsgivaren medverkar till detta, kan i praktiken ske en rubbning av konkurrensförhål­landena på den aktuella marknaden. Vid prövningen av frågan humvida den föreslagna lagen i ett sådant fall kan anses tillämplig, så att ingripande med stöd av lagen får ske mot arbetsgivaren, kan flera aspekter vara av betydelse.

På denna punkt uttalar utredningen följande: Om exempelvis tredje man ingår i samma koncern som arbetsgivaren synes det stå klart alt lagen inte är tUlämplig. Det är här fråga om ett förfarande som kan jämställas med att en arbetsgivare lämnar naturaförmån ur själva den rörelse vari berörda arbetstagare är anställda. Är däremot tredje man självständig gentemot arbetsgivaren bör bedömningen kunna utfalla annorlunda. I de fall där det inte är nödvändigt för en riktig reglering av arbetsvillkoren att en speciell näringsidkare presterar den av arbetsgivaren bekostade anställningsför­månen, är den föreslagna lagen i princip tillämplig. Annars skulle del teoretiskt kunna inträffa en situation i vilken från allmän synpunkt allvar­liga ekonomiska störningar inträder på en marknad där visst förelag blir dominerande genom att en ström av köpare på detta sätt kanaliseras till företaget, med förbigående således av företagets konkurrenter. - Alt man på delta område dock måste noga avväga det befogade i ett ingripande är självklart. Vidare gäller alt, vid prövni'.igen av frågan huruvida skadlig verkan föreligger, väl kan beaktas sambandet med regleringen av arbets­villkor.

Remissinstanserna har inte särskUt berört gränsdragningen mellan kon­kurrensrätten och arbetsrätten.

För egen del kan jag även på denna punkt i allt väsentligt instämma i utredningens uttalanden. Här rör man sig med vad som har vissajämförd-sepunkler med en särreglering. Till skillnad mot de tidigare redovisade regleringarna blir det i detta fall fråga om ett område som uttryckligen undantas i lagtexten. 1 sak är del dock på åtskilliga punkter fråga om all göra en motsvarande avvägning, bl. a. när det gäller att bedöma vad som är ett direkt och nödvändigt utflöde av regleringen av arbetsvillkor eller en ofrånkomlig följd därav. Del förhållandel alt vad som i sig kan sägas vara ett konkurrensbegränsande förfarande får sitt uttryck i en överenskom­melse om arbetslön och andra arbetsvillkor behöver ju givelvis inte alllid innebära att förfarandet är undantaget från konkurrenslagens tillämplighet. Eftersom undantaget kan beröra en stor mängd förelag och få betydande ekonomiska verkningar i del enskilda fallet, anser jag det vara av vikt all de konkurrensvårdande myndigheterna ägnar gränsdragningen särskild uppmärksamhet.

 

Prop. 1981/82:165                                                  197

Del bör understrykas att ingripanden med stöd av den nya konkurrensla­gen alltid riktas mot den som är näringsidkare. Normalt torde det därför i det nu aktueUa sammanhanget bli aktuellt med ingripanden endast mot arbetsgivaren.

3.7 Marknadsdomstolen och näringsfrihetsombudsmannen

De delar av utredningsförslaget som jag hittiUs har behandlat omfattar huvudformerna för ingripande mot skadliga konkurrensbegränsningar. Jag tar nu upp förslaget i övrigt och kommer därvid över till de organ som tillämpar konkurrenslagstiftningen. De aspekter som utredningsförslaget aktualiserar omfattar bl. a. dessa myndigheters hittillsvarande funktioner och arbetsformer samt en bedömning av vad som är en lämplig ordning framdeles. 1 anslutning till detta redovisar jag vissa av utredningens förslag till ändringar i den nu gällande ordningen.

Jag viU inledningsvis erinra om alt efler den nuvarande lagstiftningens tillkomst år 1953 myckel betydande förändringar har skett såväl i samhället i stort som inom näringslivet. Också systemet för ingripande mot skadliga konkurrensbegränsningar har påverkats av denna utveckling. Vidare har inom KBL:s ramar vuxit fram en vidareutveckling av 1953 års ordning, grundad på erfarenheterna i rättstillämpningen. Jag vill belysa detta något för att ge ett mer konkret underlag för bedömningarna.

3.7.1 Bakgrund 3.7.1.1 Domstolen

Jag har tidigare (2.3.2) nämnt att en speciell myndighet — näringsfrihets­rådet (NFR) - inrättades år 1953 för all sköta förhandhngsverksamheten enligt KBL. 1 uppgiften ingick att först fatta rättslig ståndpunkt i frågan om huravida en skadlig konkurrensbegränsning förelåg i det enskilda fallet.

Under den tid som förflutit sedan NFR:s tillkomst har förändringar skett i fråga om det bedömande organets karaktär. Rådet hade från början huvudsakligen en funktion liknande en förvaltningsmyndighet, med rälls-tillämpande och förhandlande uppgifter. I och med tillkomsten av mark­nadsföringslagen av år 1970 ersattes NFR av marknadsrådel (MR), som fick till uppgift att tillämpa såväl KBL som dåvarande marknadsföringslag­stiftning. Uppgiften har sedermera utvidgats till att avse också annan lagstiftning. I prop. 1970:57 (s. 61) med förslag till lag om otillbörlig marknadsföring m. m. uttalade föredragande statsrådet bl. a.:

Den nyss antydda organisatoriska uppläggningen med ett övervakande organ och ett särskilt centralt organ med dömande funktioner överens­stämmer nära med den som f. n. finns på konkurrensbegränsningsområdet. Näringsfrihetsrådel har där den dömande funktionen och näringsfrihets­ombudsmannen för det allmännas talan hos rådet. Åtskilliga skäl talar för en sammankoppling mellan organisationen för administrering av konkur-

 

Prop. 1981/82:165                                                  198

rensbegränsningslagstiflningen och den organisation som skall handha den nya generalklausulen mot otillbörlig reklam och marknadsföring. Ett skäl som jag särskilt vUl peka på är alt generalklausulen mot otillbörlig reklarn och marknadsföring inte får tillämpas så att den kommer i konflikt med de principer som ligger bakom konkurrensbegränsningslagsliflningen. Samti­digt är det viktigt att inle konkurrensbegränsningslagsliflningens princip om fri konkurrens ges så stor räckvidd att den sanktionerar otillbörliga konkurrensmetoder.

Det effektivaste sättet att undvika konfliktrisker av olika slag är alt helt samordna administrationen av de båda lagarna. Enligt min mening är det emellertid tillräckligt om den dömande funktionen förenas hos ett och samma organ. Övervakningsuppgiflen sköts sannolikt effektivare om vart­dera området får sin egen ombudsman. I detta sammanhang bör beaktas bl. a. att den utredning som krävs enligt de båda lagarna skiljer sig ganska avsevärt. Bedömningen enligt konkurrensbegränsningslagen skall ske hu­vudsakligen efler ekonomiska kriterier, medan bedömningen enligt lagen om otillbörlig marknadsföring främst är av etisk art.

Samtidigt tillkom lagen (1970:417) om marknadsråd m.m. Däri logs in bl. a. processuella föreskrifter avseende rådet. Vissa av dessa ägde mot­svarighet i KBL. Dessa motsvarigheter upphävdes. Däremot behöll man i KBL andra handläggningsregler, som jag redovisar i del följande. På denna punkt uttalade (s. 163) föredraganden bl. a. följande:

I promemorian förordas all de viktigaste bestämmelserna om marknads­rådet tas in i en särskild lag och att denna skall innehålla också en grund­läggande regel om konsumentombudsmannen. Delta synes mig i och för sig vara lämpligt. Eftersom marknadsrådet skaU överta näringsfrihelsrå­dets uppgifter föranleder den nya lagen om marknadsrådet vissa ändringar i konkurrensbegränsningslagen. De taglekniska samordningsproblem som härvid uppstår föreslås i promemorian bli lösta på följande sätt.

I konkurrensbegränsningslagen behålls de materiella bestämmelserna oförändrade. Reglerna om näringsfrihelrådets sammansättning och beslut-förhet bryts ut och motsvarande föreskrifter beträffande marknadsrådel tas in i lagen om marknadsråd. Den grandläggande bestämmelsen om näringsfrihetsombudsmannen förs över från konkurrensbegränsningslagen tiU lagen om marknadsråd. Bestämmelserna om förfarandet i konkurrens­begränsningsärenden har så intimt samband med de materiella reglerna att de inte lämpligen kan brytas ut. De får därför slå kvar i konkurrensbe­gränsningslagen. Däremot regleras förfarandet inför marknadsrådet i marknadsföringsärenden i den nya lagen, eftersom det är önskvärt alt föreskrifter om marknadsrådets sammansättning och om förfarandet inför rådet så långt det är möjligt las upp i samma lag.

Frågan om MR:s status kom på nytt under bedömning i samband med tillkomsten av förvaltningslagen (1971:290). Lagrådet uttalade (prop. 1971:30 s. 695) bl. a. att, då MR fick anses ha avsevärt större likhet med en domstol låt vara för särskilda uppgtfler, än med en förvaltningsmyndighet, MR inte borde betraktas som en förvaltningsmyndighet. På detta svarade (s. 713) föredragande statsrådet att även om han inte liU alla delar kunde

 

Prop. 1981/82:165                                                  199

ansluta sig tiU den av lagrådet lämnade motiveringen han dock fann vissa skäl tala för lagrådets uppfattning rörande MR:s ställning.

Den I januari 1973 ändrades beteckningen marknadsrådet tiU marknads­domstolen. 1 prop. 1972:131 (s. 15) med förslag till lag om ändring i lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring m.m. uttalade därvid föredra­gande statsrådet att marknadsrådet i mycket hade ställning som dömande organ.

Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen har regeringsrätten rätt att bevilja resning i ett avgjort ärende samt alt återställa försutten lid när fråga är om ett ärende för vUket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltnings­myndighet är högsta instans, medan prövningen i annat fall tillkommer HD. Genom beslut den 9 september 1975 i ett ärende mellan KO och Scienlologikyrkan i Sverige angående marknadsföring av "E-meter" be­viljade HD med beaktande av nämnda lagram resning i beslut av MD (se Nytt Juridiskt Arkiv I 1975:461). HD:s beslut innebär att HD har funnit ati MD — som utgör första och enda instans i de ärenden domstolen avgör — varken är en förvahningsmyndighet eller en förvaltningsdomstol. MD torde alltså ha betraktats som en fristående specialdomslol, fallande utan­för både den ordinära administrationen och den förvaltningsjudidella orga­nisationen.

Konkurrensutredningen framhåller att det mot denna aUmänna bak­grand bör uppmärksammas att de handläggningsregler som i dag finns i KBL tar sikte på förfarandet i en instans - NFR - vars judicidla inslag var långt mindre utpräglat än i fråga om MD. 1 denna bemärkelse kan sägas att del beträffande handläggningen av KBL-ärenden har i viss utsträckning dröjt sig kvar sådana föreskrifter om arbetsformer som i praktiken har passerats av utvecklingen. Uttalandena i förarbetena till KBL har därför inte samma betydelse som eljest. Vad som i övrigt anges i bestämmelserna behöver inte heller alltid helt täcka den i praktiken tillämpade ordningen, anför utredningen vidare.

Innan dessa handläggningsregler redovisas tar jag upp frågan om MD:s sammansättning. En särskild lag (1970:417) om marknadsdomstol m.m. (MDL) samt en inslraktion (1970:1030) reglerar domstolens verksamhet. Vidare finns en arbetsordning.

MD består av ordförande och vice ordförande samt åtta andra leda­möter. Av dessa är två s. k. särskilda ledamöter, en för ärenden om konkurrensbegränsning samt en för ärenden om marknadsföring och ären­den om oskäliga avtalsvUlkor.

Ordföranden och vice ordföranden skall vara lagkunniga och erfarna i domarvärv. Ledamoten för ärenden om konkurrensbegränsning skall ha särskild insikt i näringslivets förhållanden. Ledamoten för ärenden om marknadsföring och oskäliga avtalsvillkor skall ha särskild insikt i konsu­mentfrågor. Ordföranden, vice ordföranden och de särskilda ledamöterna får inte utses bland personer som kan anses företräda företagarintressen

 

Prop. 1981/82:165                                                  200

eller konsument- och löntagarinlressen. Av de övriga ledamöterna skall tre utses bland företrädare för företagarintressen och tre bland företrädare för konsument- och löntagarinlressen.

För vice ordföranden och var och en av de särskilda ledamöterna skall det finnas en eller flera ersättare. Samma krav ställs då i fråga om dessa som på vice ordföranden och särskild ledamot. Också beträffande övriga ledamöter skall det finnas en eller flera ersättare, även dessa utsedda på samma grander som nämnda övriga ledamöter. Regeringen utser ordföran­de, vice ordförande, övriga ledamöter och ersättare.

Samtliga ledamöter utses för viss tid.

Innan ledamot eller ersättare börjar tjänstgöra i domstolen skall denne ha avlagt domared.

MD är beslutför när ordföranden och fyra andra ledamöter är närvaran­de. I beslut skall lika antal ledamöter som företräder företagarintressen samt konsument- och löntagarinlressen delta. Ordföranden kan ensam på domstolens vägnar företa förberedande åtgärder och pröva fråga om av­skrivning av ärende.

Som MD:s beslut gäller den mening om vilken de flesta ledamöterna förenar sig eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder.

Vid domstolen finns sekreterare, vanligen hovrätlsfiskaler, vUka tjänst­gör som föredragande och i övrigt biträder ordföranden i domstolen.

De flesta avgöranden av MD har avsett tillämpningen av marknadsfö-ringslagstiflningen.

MD publicerar sina avgöranden i konkurrensbegränsningsärenden i lid­skriften Pris- och kartellfrågor (PKF), som utges av statens pris- och kartellnämnd i samarbete med NO och domstolen. Dessutom har utgetis prejudikatssamlingar, nämligen Näringsfrihelsrådets beslut 1954-1963 och 1964-1970 saml Marknadsdomstolens avgöranden 1971-1973, 1974-1975, 1976-1977 respektive 1978-1979.

Jag går nu över lUl de viktigare handläggningsregler som gäller för MD i konkurrensärenden.

I KBL anges att framställning om förhandling görs av NO. Om NO i visst fall har beslutat att inte påkalla förhandling, får framställning därom göras jämväl av företagare, som omedelbart berörs av konkurrensbegräns­ningen ifråga, eller av sammanslutning av konsumenter eller löntagare. Exempel på att denna subsidiära lalerält har utnyttjats finns bl. a. i NFR 3/ 1957 och 9/1959 (PKF 1957:2 respekfive 1959:6) samt MD 7 och 15/1978 (PKF 1978:4 respektive 1978:7-8). FramstäUning om förhandling skall göras skriftligen. Därvid skall i framställningen anges de skäl som den grundas på.

MD har till en början alt pröva om framställningen är av beskaffenhet alt kunna leda tUl förhandling. Detta föratsätls regelmässigt ske vid ett sam­manträde. Är del uppenbart att framställningen inle förtjänar avseende, får den dock avslås ulan att sammanträde hålls inför domstolen.

 

Prop. 1981/82:165                                                  201

MD skall bereda sökanden samt motsidan tillfälle att vid sammanträdet framlägga sina synpunkter på frågan, humvida de för förhandling stadgade betingelserna föreligger. Dessa betingelser är alt domstolen finner en kon­kurrensbegränsning med skadlig verkan föreligga. NO skall kallas till sam­manträdet även om han inte är sökande. Före sammanträde får muntlig eUer skriffiig förberedelse äga ram i den omfattning MD prövar erforderlig.

Domstolens materiella prövning sker inom ramen för vad som brakar kallas rättegångsskedet. Detta har jag berört tidigare (2.3.4). Förfarandet är kontradiktoriskt, dvs. svaranden skall alltid beredas tillfälle att yttra sig över motpartens talan. I förarbetena uttalas att det ligger i sakens natur att parterna äger förebringa aU den utredning som de kan önska. NO och MD får påkalla biträde av myndighet som avses i den s. k. uppgiftsskyldighets­lagen (se 3.5.3), vanligen SPK, för utredning i fråga som kan vara av betydelse för förhandling enligt KBL.

Om det som har förekommit vid sammanträde ger vid handen, att skadlig verkan föreligger har MD att besluta om förhandling. Därmed vidtar således ett förhandlingsskede. Syftet med delta är att få vederböran­de alt vidta en sådan rättelse att den skadliga verkan undanröjs.

Vidare anges i KBL att sammanträde för förhandling skall ske inför MD eller, om så prövas lämpligt och ärendet inte är av synnerlig vikt, dess ordförande. När en förhandling skaU avslutas måste detta dock ske vid sammanträde med parterna inför domstolen.

I fråga om förfarandet inför MR anförde föredragande statsrådet i förar­betena tiU lagstiftningen (prop. 1970:57 s. 167) att den föreslagna ordning­en var ändamålsenlig. Denna ordning innebar enligt honom att ärendena skulle handläggas i rättegångsliknande former och i stort sett efter rätte­gångsbalkens principer. Vissa grundläggande bestämmelser om förfaran­det borde meddelas i lag men någon detaljreglering borde inte komma i fråga. Erfarenheterna från NFR:s verksamhet visade enligt föredragan­dens mening att något behov härav inte förelåg. Det hade visat sig vara en klar fördel att förfarandet var smidigt och att man inte var bunden av ett så strikt regelsystem som det som rättegångsbalken innehöll.

I MDL intagna föreskrifter om domstolens sammansättning har jag redovisat. Däratöver innehåller MDL allmänna föreskrifter om förfaran­det. Enligt dessa äger bestämmelserna i 5 kap. rättegångsbalken om offent­lighet vid domstol motsvarande tillämpning vid MD. Utöver vad som följer av detta kan MD förordna att sammanträde för handläggning av konkur­rensbegränsningsärende skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antagas att förhandlingsarbetet i ärendet skulle försvåras till följd av of­fentligheten.

Bland övriga handläggningsregler i MDL bör nämnas en bestämmelse som ändrats senast år 1975 (prop. 1975/76: 34) i samband med tillkomsten av marknadsföringslagen (1975:1418). Enligt denna kan MD vid vite före­lägga part eller annan, som kan antas ha upplysning att lämna som är av

 

Prop. 1981/82:165                                                  202

betydelse i ärendet, att instäUa sig personligen inför MD. Domstolen kan också besluta att den som inte är part skall höras som vittne. Därvid äger bl. a. vissa bestämmelseri rättegångsbalken motsvarande tillämpning. Part kan även föreläggas vid vite att tillhandahålla domstolen handling, vara­prov och liknande som kan ha betydelse i ärendet. Detta innebär dock inte skyldighet att röja yrkeshemlighet av teknisk natur. I fråga om proces­suella viten ges dessutom ytterligare föreskrifter.

Av MDL framgår all i MD:s beslut varigenom ärende avgörs skall anges de skäl på vilka beslutet grundas. Beslutet sänds till parterna samma dag som det meddelas.

Vidare gäUer bl. a. att fråga om utdömande av de viten som jag nyss nämnde prövas av MD.

Talan får enligt MDL inte föras mot MD:s beslut (prop. 1970:57 s. 162) i ärende enligt KBL. I förarbetena till MDL uttalas (prop. 1970:57 s. 169) att det inte finns anledning alt avvika från den inom förvaltningsrättskipning­en ännu allmänt gällande principen att enskild part själv skall bära sina kostnader. Någon särskild föreskrift om detta i den nya lagen ansågs inte behövlig.

Innan jag går över till att behandla utredningens förslag om lämplig handläggningsordning bör på motsvarande sätt redovisas utvecklingen i fråga om NO-ämbetet.

3.7.1.2 Ombudsmannen

För att handha uppgifter enligt KBL inrättades år 1953 ett särskilt ombudsmannaämbete för näringsfrihetsfrågor, från år 1970 benämnt näringsfrihetsombudsmannen (NO). NO är en förvaltningsmyndighet på vilken förvaltningslagen (1971:290) är tillämplig. Innehavaren av tjänsten som ombudsman skall vara lagkunnig. NO biträds närmast av en ställföre­trädare. Ärendena hos NO avgörs i normalfallet efter föredragning inför NO eller dennes ställföreträdare. Handläggning och förberedelser för före­dragning sker på olika rotlar, som förestås av en byråchef eller en avdel­ningsdirektör.

Hela personalen motsvarar f. n. nästan 19 heltidstjänster. För den hand­läggande personalen finns vid sidan av NO och dennes ställföreträdare drygt 12,5 heltidstjänster.

Enligt gällande indelning handläggs ärendena på sex rotlar, som har följande sakområden.

Rotel 1. Jordbrak, skogsbrak, fiske, Uvsmedelsindustri, tjänster samt ad­ministrativa ärenden.

Rotel 2. Handel med dagligvaror, viss livsmedels- och kemiskleknisk in­dustri, olja och bensin, bilar och andra transportmedel samt inter­nationella frågor och planering.

Rotel3. Bank- och försäkringsverksamhet, massa-, pappers- och pappers-varaindustri, grafisk industri, järn-, stål- och metallmanufaktur, verkstadsindustri samt information.

 

Prop. 1981/82:165                                                  203

Rotel 4. Textil och läder, gummi och plast, möbler, hushållsartiklar, foto, ur, optik, järnhandel, kontorsmaskiner, restaurang och hotell, renhållning och rengöring, sjukvårdsutrustning saml vissa specialartiklar.

Rotel 5. Järn, stål och metaller, böcker, tidningar, andra media, samfärd­sel, sport-, lek- och hobbyartiklar samt radio/TV, grammofoner, bandspelare och musikinslrament.

Rotel 6. Byggnadsverksamhet inklusive el- och VVS-enlreprenader, bygg­nadsmaterial, el-, gas-, värme- och vattenverk.

Enligt instruktionen (1965:654) för näringsfrihelsombudsmannen åligger del denne särskilt att ta upp till behandhng konkurrensbegränsningar som är av betydelse för större konsumentintressen eller påverkar konkurrens­förhållanden inom en hel näringsgren eller på ett påtagligt och avgörande sätt försvårar eller hindrar företagares näringsutövning.

NO beskrivs ibland som åklagare i konkurrensbegränsningsärenden. Det ankommer i första hand på NO att göra framställan hos MD om förhand­ling enligt KBL och att föra det allmännas talan inför MD. Däremot är det en uppgift för allmän åklagare att föra talan vid allmän domstol i fråga om brott mot förbudsbestämmelserna i KBL. Åtal får dock väckas endast efter anmälan eller medgivande av NO. Genom detta bär NO i brottmåls­ärenden ansvaret för bedömningen av frågan om huravida de samhällsin­tressen som lagstiftningen avser att skydda har salts å sido på ett sådant sätt att saken bör prövas straffrättsligt av i första hand åklagare.

NO:s verksamhet har i praktiken utvecklats så att flertalet ärenden avgörs och avskrivs av NO utan att framställan om förhandling sker. Delta är, som jag tidigare har berört, i linje med vad statsmakterna uttalade då ämbetet tillskapades. I de faU framställning har gjorts uppnår NO ofta -genom frivUlig rättelse av näringsidkaren i fråga - en lösning innan MD har avgjort ärendet. Vidare kan under handläggningen i domstolen NO:s talan ibland medges av motparten varpå talan återkallas. Genom förhand-Ungsverksamhetens inriktning i praxis har NO kommit att inta en nyckel­ställning på konkurrensområdet. Samtidigt har MD:s funktion som rätlsbil-dande organ inte blivit så omfattande som väntat eftersom, mot den nämnda bakgranden, antalet avgöranden av MD och dess föregångare har måst bh jämförelsevis få.

Enligt instruktionen kan NO under vissa föratsättningar ge förhands­besked i frågan om huravida en viss konkurrensbegränsande åtgärd, som en företagare står i begrepp att genomföra, enligt NO:s bedömning kan anses medföra skadlig verkan enligt KBL. Ett sådant besked är inte bindande för NO vid en senare prövning, om nya omständigheter har tillkommit eller annan särskild anledning föreligger. Det tänkta förfarandet med förhandsbesked har dock i praxis i stor utsträckning ersatts av att företagen under hand tillfrågar NO om en konkurrensbegränsande åtgärd kan tänkas medföra skadlig verkan i lagens mening. NO kan då redogöra

 

Prop. 1981/82:165                                                  204

för de rikthnjer efter vUka en bedömning enligt KBL sker. Därigenom får företagen en bättre utgångspunkt för sin egen prövning av åtgärdens lämp­lighet.

Två huvudtyper av ärenden förekommer hos NO. I s. k. inilialivärenden är det NO som själv börjar undersöka ett fall där en konkurrensbegräns­ning med skadlig verkan kan sättas i fråga. I anmälnings- och förfrågnings­ärenden åter kommer initiativet till ärendena från näringsidkare, allmänhe­ten eller andra. Alla ärenden hos NO, bortsett från telefonförfrågningar o. d., registreras och klassificeras.

Däratöver brakar branschulredningar, remisser o. d. registreras som ärenden. Samtliga ärendelyper har ökat successivt. Antalet nya ärenden var 250 år 1970, 409 år 1975 och 464 år 1980. För år 1981 beräknas antalet ärenden uppgå till i rant tal 500.

Det är förutsatt att NO skall bedriva en upplysningsverksamhet i kon­kurrensfrågor. Genom sin förhandlingsverksamhet får NO en god inblick i konkurrensproblemen inom olika sektorer av det svenska näringslivet. Förhandlingsverksamheten öppnar också kanaler för NO att föra ut infor­mation i näringslivet om de handlingslinjer efler vilka NO arbetar och som han önskar få företagen att acceptera som riktmärken för deras handlande. Ett led i NO:s upplysningsverksamhet är den information om NO:s praxis som ges i PKF under rabriken Meddelanden från NO. Sålunda redovisar NO i PKF ett flertal ärenden där han efler överläggningar har kunnat skriva av ett ärende därför att den skadliga verkan av en konkurrensbe­gränsning har undanröjts.

En betydelsefull lagstiftning på konkurrensområdet är den förat (3.5.3) nämnda lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighel rörande pris- och konkur­rensförhållanden, uppgiftsskyldighetslagen (UL). Jag har förut redogjort för denna lagstiftning och för statens pris- och kartellnämnds (SPK) verk­samhet (3.5.4). Därvid belyste jag framväxten av de skilda myndigheterna på konkurrensområdet, deras traditionella roller och del biträde som bl. a. SPK lämnar NO på utredningssidan. UL utgör därvid den rättsliga gran­den för SPK:s uppgiftsinhämlande. NO åter saknar rätt att använda UL. Jag hänvisar i dessa avseenden till min tidigare framställning.

3.7.2 Överväganden och förslag ifråga om domstolen m. m.

Konkurrensutredningen uttalar aUmänt om sitt förslag att det liksom f. n. kommer att i normalfallen finnas två centrala funktioner med olika karak­tär, varav den ena avser en rättslig normering. Denna rätlsbildande uppgift förbehålls MD. Den andra funktionen avser bl. a. övervakning, förhand-lingsverksamhel och initiativ till ingrepp. Liksom nu skall den tillkomma NO. Också jag förordar att systemets centrala myndighetsfunktioner be-hålles. Därvid bygger jag på min utvärdering av de praktiska erfarenheter­na sedan år 1953.

 

Prop. 1981/82:165                                                  205

3.7.2.1 Den rättsbildande uppgiften

Konkurrensutredningen uttalar bl. a. följande om den normbildning i anslutning till ingripanden i individuella fall som missbmksbestämmelsen ger utrymme för: Utmärkande för generalklausulen i 2 kap. I § lagförslaget är att här inte föreligger en lagtext som i detalj räknar upp vad som är OtUlåtet. Av bl. a. detta skäl är den inte heller straffsanktionerad. Den formella normbildningen sker i stället genom MD:s avgöranden i enskilda faU. Dessa är visserligen inriktade på situationen i ett sådant fall. Vidare kan enligt förslaget vitessanktionen användas endast mot den som är svarande i visst ärende. Domstolens skilda avgöranden har dock ett stort principiellt värde som sträcker sig utöver del enskilda ärendet. Genom besluten konkretiseras nämligen skilda typfall och hur dessa skall bedömas enligt generalklausulen. På så sätt bildas ett nät av handlingsnormer som får betydelse i situationer motsvarande dem som har stått under MD:s prövning. Fastän normerna inte är rättsligt bindande utanför visst ärendes ram ger de alltså vägledning om hur domstolen kan tänkas handla i ett hknande fall. Detta får verkan inte bara för andra näringsidkare. Också för NO:s verksamhet blir de styrande.

Mot denna bakgrand anser utredningen det vara av väsentlig vikt alt NO kan bringa under domstolens bedömning skilda typfall av konkurrensbe­gränsning, där del behöver prövas huruvida skadlig verkan föreligger m.m. Genom detta lämnas utrymme för ett fortgående och systematiskt skapande av normer för olika situationer. Utredningen tiUägger att del rättspohtiskt kan vara av särskilt värde att viss handlingslinje där så kan ske i princip bhr rättsligt fastslagen och därigenom kan vinna en bredare efterföljd. NO kan då använda detta i förhållande till näringslivet och kan shppa att gång på gång gripa in mot samma företeelse för alt övertyga den i varje enskilt fall aklueUe näringsidkaren om det olämpliga i en företeelse av denna art.

Enligt utredningen ger det nuvarande systemet otillräckligt utrymme för vad som är önskvärt på denna punkt. De ändringar utredningen föreslår kommer jag alt behandla i det följande.

Såvitt nu är i fråga vill jag framhålla följande.

Jag kan i princip ansluta mig tUl vad utredningen uttalar. Således delar jag bl. a. också den bedömningen alt del är av väsentlig vikt att NO kan bringa skilda typfall under MD:s bedömning för att på så sätt få fram rättsligt prövade normer. Samtidigt måste man ta med i beräkningen erfa­renheterna i rättstillämpningen sedan år 1953 liksom resursfrågan.

Dessa erfarenheter ger vid handen att den allra största mängden ärenden klaras upp redan under NO:s handläggning. I del enskilda ärendet kan anledningen vara en förhandlingsuppgördse med det berörda förelaget eller att NO inte vidtar någon åtgärd. I det sistnämnda avseendet kommer givelvis priorileringsfrågorna in men det kan lika väl röra sig om den situationen att någon åtgärd från NO:s sida inte är motiverad. Har ärendet

 

Prop. 1981/82:165                                                  206

förts till MD återkallar inte säUan NO sin talan efter det att förelaget har ändrat sitt beteende i den riktning NO finner önskvärd. Det är alltså få fall som förs till MD och som mynnar ut i en slutlig bedömning.

Man måste vara medveten om att det också i det förstärkta system som jag förordar finns samma mekanismer som de som f. n. leder tUl ett stort antal förhandlingsuppgörelser. Hit hör bl. a. en viss obenägenhet hos före­tagen på grand av publichetseffekler, kostnader och annat att inta svarandepositionen i marknadsdomstolen.

SI m.fi. tar upp en fråga som har ett samband med det nu anförda. Organisationerna uttalar bl. a. följande.

Konkurrensbegränsningslagen har betydelse för företagen dels genom sin så att säga allmänpreventiva verkan dels genom att de konkurrensvår­dande myndigheterna aktualiserar lagens tillämpning i visst fall. Från båda dessa aspekter är del viktigt att myndigheternas agerande är adekvat och föratsebart, dvs. att rättssäkerhet föreligger. Rättssäkerhetens funktion är inte bara att ge den enskilda skydd mot övergrepp från myndigheterna utan också att se till att lagens tillämpning hålls inom dess syfte. Rättsreglernas utformning är då självfallet av central betydelse.

Konkurrensulredningens förslag innebär en radikal förändring av ba­lansförhållandet mellan NO och företagen. Utvidgningen av det förbjudna området genom straffbud med oklara gärningsbeskrivningar, övergivandet av förhandlingsprincipen och införandet av möjlighet alt till regeringen driva frågor om uppdelning av företag ger NO förhandlingsresurser som enligt organisationerna innebär en skadlig verkan.

Det är ingen självklarhet att myndigheterna som till sitt förfogande får svepande generalklausuler och stora befogenheter handlägger sina ärenden med omdöme. De flesta ämbetsmän som handlägger marknadsrättsliga frågor har tyvärr inte direkt näringslivserfarenhet. Noggrannhet och om­sorg vid prövningen måste därför vara inbyggda i själva regelsystemet. Myndigheternas befogenheter måste avgränsas så alt risken för alt sådana ingripanden "i överkant" som medför oföratsebara konsekvenser mini-meras. Del är här en fråga om förtroende för myndigheterna. Till skillnad mot många andra länder finns i Sverige ett relativt öppet förhållande mellan de konkurrensvårdande myndigheterna och näringslivet. Förskjuts balansen på ett sätt som inle är motiverat av den faktiska utveckUngen kan ett motsatsförhållande uppstå som ingendera parten har intresse av. Därför känner organisationerna oro inför den balansförändring som konkurrensul­redningens förslag innebär.

Organisationerna anför vidare att utredningen i alltför liten grad har beaktat att — såsom rättspraxis utvisar — NO:s bedömningar långtifrån alltid står sig vid en rätislig prövning.

Jag vill mot denna bakgrand aktualisera vissa principiella frågor som gäller systemets förmåga att skapa handlingsnormer till vägledning för förelagen. Sådana normer kan, på sätt som utredningen har beskrivh, ha olika valör. Man rör sig här med ett fält som till en början omfattar handlingsregler prövade av MD. Dessa är rättsligt bindande för det företag mot vilket MD i ett enskilt ärende har riktat förbud eller åläggande enligt

 

Prop. 1981/82:165                                                  207

den nya lagen, i förening med vite. Att ett visst beteendemönster sålunda har förbjudits eller anbefallts i fråga om delta förelag torde i sin tur ha en stark inverkan på andra, seriösa näringsidkare ulan alt dessa är rättsligt förpliktade att ta intryck. Från praktisk synpunkt kan man därför tala om en normbildning, om än utan tvångsinslag, som avser andra företag.

Bland de handlingsregler som jag här talar om ingår vidare de berörda förhandlingsuppgörelsema mellan NO och företagen, ensidiga åtaganden från de senares sida eller korrigerade beteenden i övrigt inom näringslivet. Bakgrunden kan härvidlag skifta.

Ibland har det beteendemönster som NO viU förändra prövats av MD, vilket NO kan framhålla för det berörda företaget. I andra fall saknas det vägledande beslut av MD med avseende på den föreliggande konkreta situationen. Jag vill erinra om att omständigheterna i de enskilda fallen kan variera utan givna gränser. Därvid har NO alt självständigt pröva huravida lagstiftningen ger rättslig grand för ett ingripande i del föreliggande, kon­kreta ärendet. Om NO bedömer lagens förutsättningar för ingripande vara uppfyUda, är denna bedömning givetvis inte rättsligt bindande för förelaget ifråga. Avstår exempelvis företaget på sätt som NO vill från ett visst förfarande sker detta utan någon juridisk förpliktelse därtill. En sådan skyldighet kan endast MD skapa och detta bara i det enskilda fallet. Jag bortser i sammanhanget från utredningens förslag om att NO skall få utfärda bl. a. förbudsföreläggande som, om det godkänns, får samma ver­kan som ett beslut av MD.

Det förhållandet att NO:s förhandlingsuppgörelser med förelagen dels kan avse situationer som inte har prövats av MD, dels inte är rättsligt tvingande, bör inte föranleda deti slutsatsen att man här alllid har att göra med åtgärder som företagen vidtar fullt ut frivilligt. Jag har redan nämnt att bl.a. publiciletseffekter och kostnadsaspekter kan påverka företagens be­dömningar. Detta kan ske också i sådana faU när de anser att konkurrensla­gen inte ger fog för ingripande eller att tveksamhet måste råda på den punkten. I en del sådana situationer kan full visshet om rättslägel skapas endast av en dömande instans.

Det skulle kunna hävdas alt nu påtalade omständigheter har sin grand i att man på konkurrensområdet har en allmänt avfattad missbraksbestäm­melse som inte detaljerat räknar upp vad som är otillåtet. Erfarenheterna torde dock visa att det också i anslutning till detaljerade, straffsanktione­rade föreskrtfter kan förekomma en bred påverkan från den övervakande myndighetens sida gentemot de företag som bestämmelserna riktar sig tiU. Ofta torde därvid myndigheten med framgång påverka enskilda förelag att ändra ett handlingssätt som myndigheten bedömer strida mot de straff­sanktionerade föreskrifterna, ulan att frågan om åtal och rättslig prövning aktualiseras. Ej heller i dessa faU är det alltså rättsligt fastslaget att ett företag har handlat i strid mot de aktuella reglerna, som inle alltid behöver vara lätta att tolka.

 

Prop. 1981/82:165                                                  208

På konkurrensområdet kan man dock bygga på ett stort praktiskt erfa­renhetsunderlag där en mängd konkreta situationer redan har prövats av MD. Det är vidare för NO hksom för andra myndigheter en viktig ämbels-uppgift att beakta dessa rättssäkerhelsaspekter. Jag vill också peka på del självklara förhållandel att företagen inte har skyldighet att rätta sig efter vad den ena parten — NO — anger som sin ståndpunkt beträffande lagens innebörd. Skulle så vara fallet blev det närmast fråga om bindande bestäm­melser utfärdade av NO. En ordning av det slaget har inle förespråkats av någon och är enligt min mening utesluten på detta område.

När det sedan gäUer de särskilda farhågor som SI m.fl. ger uttryck för konstaterar jag att dessa inte torde ha aktualitet med avseende på det system som jag förordar. Jag anser alltså att en tillräcklig balans mellan samhällets och enskildas intressen kan uppnås också i det nya systemet.

3.7.2.2 Missbraksbestämmelsens användning på det straffbelagda området En handling som är otillåten enligt någon av straffbestämmelserna i marknadsföringslagen (1975:1418) kan angripas med slöd av föreskriften rörande otillbörlig marknadsföring. Det finns alltså möjlighet att dra sam­ma handlingssätt inför antingen allmän domstol eller MD. Teoretiskt är det inget som hindrar att ett och samma förfarande prövas i mer än en ordning, även om endast en av sanktionerna kommer i fråga. Genom att det i princip har lagts i konsumentombudsmannens hand alt avgöra om en viss handling skall föranleda åtal vid allmän domstol eller förbudstalan vid MD har nackdelarna av att möjligheter tUl en sådan dubbelprövning finns i allt väsentligt undanröjts, uttalar utredningen. Åtalsvägen anlitas inte annat än i de faU där en straffpåföljd anses påkallad av allmän- eller individualpre­ventiva skäl. Huvudalternativet är alltså att talan förs vid MD.

Samma princip anser utredningen vara lämplig och påkallad för konkur­rensärenden. Genom detta säkerställs enligt utredningen att rättsbildning­en huvudsakligen sker i MD. Därför saknas i lagförslaget den spärr som KBL innehåller mot prövning enligt förhandlingsparagrafen även beträf­fande i KBL straffbelagda åtgärder.

LItredningens förslag att generalklausulen skall kunna användas också mot företeelser som är otiUåtna enligt straffbestämmelserna i konkurrens­lagen innebär en förändring i förhållande till nuvarande ordning, anför NO. Flera företeelser som står i strid med förbuden kan vara av den art att en prövning inför MD med dess speciella kompelens kan visa sig lämplig. Särskilt kan detta bh aktuellt i fråga om gränsfall. Skapandet av handlings­alternativ i dessa fall borde enligt NO:s mening kunna bidraga till en mer ändamålsenlig ordning. Också MD finner den föreslagna ordningen lämp­lig. Domstolen uttalar all detta förhållande kan få till följd alt för samma förfarande fråga om utdömande av både straff och vite kan uppkomma vid allmän domstol. TiU undvikande av att för överträdelse av ett förbud först utdöms vite och härefter straff för samma gärning stadgas i förslagets 5

 

Prop. 1981/82:165                                                  209

kap. 3 § bl. a. all för gärning som omfattas av ett av MD meddelat förbud inte skall dömas till ansvar. 1 del faU straff har utdömts för viss gärning som härefter blir föremål för ett MD:s vilessanktionerade förbud kan vid överträdelse av detta förbud vite komma att utdömas för samma förfaran­de som fidigare har träffats av straff. Häremot finns emellertid enligt MD:s uppfattning ingenting att invända, eftersom del då är fråga om en ny förbudsöverträdelse — ett så all säga "nytt brott".

SPK delar utredningens uppfattning att huvudalternativet bör vara att talan förs i MD.

Jag ansluter mig till uppfattningen att den föreslagna ordningen bör införas. Frågan om vUken väg som bör väljas i det enskilda fallet torde få bero av vad som är lämpligt med hänsyn till omständigheterna.

Jag vill understryka att MD enligt det av utredningen tänkta systemet inte har att pröva huravida uppsåt eller oaktsamhet har förekommit från en näringsidkares sida. Däremot kan domstolen, om den finner det lämpligt, slå fast att ett visst förfarande faller under de objektiva rekvisiten till en i konkurrenslagen inlagen straffbestämmelse. Effekten av delta kan anses vara alt särskUd bevisning i MD om förfarandets skadlighel i princip blir överflödig, eftersom kriminaliseringen är ett uttryck för lagstiftarens upp­fattning att det otillåtna generellt har skadlig verkan. Omständigheter som ådagaläggs i det enskilda fallet kan dock visa alt presumtionen brustit. Till bevisfrågan återkommer jag senare. Jag vill vidare påpeka all den av utredningen föreslagna ordningen innebär att förbud eller åläggande med­delas med verkan endast framåt i tiden. Tekniken konkretiserar vad som i det enskilda fallet fortsättningsvis är otillåtet och är därmed godtagbar från rättssäkerhetssynpunkt.

3.7.2.3 Domstolens sammansättning

Enligt mitt förslag får MD som en ny arbetsuppgift all - när så är aktuellt i ett konkurrensärende - pröva skadlighetsfrågan beträffande ett företagsförvärv som ger förvärvaren en dominerande ställning på markna­den eller som förstärker denna ställning. Åtgärder som domstolen har all överväga för att förhindra en sådan verkan kan bestå i att förhandlingsvä­gen söka få till stånd en ordning för att förhindra den skadliga verkan. Om saken är av särskild vikt från aUmän synpunkt får förhandlingen syfta till ett avslående från företagsförvärvet. Har en förhandling om avstående från företagsförvärvet avslutats utan att den skadliga verkan har kunnat förhindras, kan domstolen under viss förutsättning förbjuda förvärvet eller meddela visst åläggande. Domstolen underställer sitt beslut regeringens prövning. För att gälla skall beslutet fastställas av regeringen.

Domstolens nya arbetsuppgift ger anledning alt överväga dess samman­sättning. För de nuvarande reglerna har jag redogjort tidigare (3.7.1.1). Jag erinrar om att domstolen består av ordförande och vice ordförande samt åtta andra ledamöter. Av de senare är två s. k. särskilda ledamöter, varav 14   Riksdagen 1980/81.1 saml. Nr 165

 

Prop. 1981/82:165                                                  210

den ene dehär i ärenden om konkurrensbegränsning. Av de övriga sex ledamöterna utses tre bland företrädare för företagarintressen och tre bland företrädare för konsument- och löntagarinlressen. För ledamot ulses en eller flera ersättare.

Den nämnda nya arbetsuppgiften kan komma alt omfatta ingående pröv­ning av rättsligt och ekonomiskt svårutredda och svåröverskådliga frågor. Det gäller här alt avväga för- och nackdelar med ett ingripande mot ett förelagsförvärv saml alternativ till förbud mot själva förvärvet. Samtidigt kan det ganska ofta krävas en hög grad av snabbhet i handläggningen för att inte den nödvändiga strakluromvandlingen skall hejdas eller försvåras och för att parterna så snart som möjligt skall få besked om förvärvet kan genomföras. Jag erinrar om att det kan komma att gälla stora och betydel­sefulla företagsförvärv med en mängd intressenter som berörs av frågan om förvärvet kommer till stånd eller inte.

Den arbetsmässiga belastningen på domstolen kan alltså bli mycket stor i ett enskih ärende. Mot bakgrand av det anförda är del enligt min bedöm­ning ofrånkomligt att del tekniska inslaget i domstolen måste förstärkas genom att antalet särskilda ledamöter utökas. Lämpligen sker detta genom att ytterligare två sådana ledamöter för konkurrensfrågor tillförs domsto­len. För den ene av dessa bör gälla samma behörighetskrav som för vice ordföranden, medan den andre blir att jämställa med den hittillsvarande särskUde ledamoten för konkurrensbegränsningsärenden. Därigenom kan företagsförvärvsprövningen tillföras den ytterligare rättsliga och ekono­miska sakkunskap som är nödvändig.

Jag har övervägt om utökningen med två särskilda ledamöter kan be­gränsas tiU sådana konkurrensärenden i vilka företagsförvärv kommer under prövning. Av flera skäl är det dock inle en lämplig ordning. Bl. a. kan i ett sådant ärende komma under bedömning skilda former av konkur­rensbegränsande beteenden vid sidan av dominans tiU följd av ett förelags­förvärv. Vidare kan andra alternativ än ingripanden mot själva företagsför­värvet aktualiseras i ett visst ärende, exempelvis åtgärder mot förvärva­rens diskriminerande beteende. Ibland kan frågan om åtgärder mot ett sådant förvärv komma upp på ett senare stadium av ett ärendes handlägg­ning. Om man skall kunna undvika riskerna för en splittrad praxis och omtagning av processen bör i fråga om konkurrensärenden den förstärkta ordningen med tre särskilda ledamöter gälla som ordinarie sammansätl-ningsregel. Särskilda domförhelsföreskrifler avgör sedan hur många leda­möter som måste vara närvarande i del enskilda fallet.

Den ändring jag nu förordar ingår som en viktig del i det samlade system för konkurrensärenden som jag föreslår. Den nya sammansättningen krä­ver en ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m. m. Jag avser all särskilt återkomma till regeringen med förslag till lagstiftning i denna och vissa andra frågor som rör marknadsdomstolslagen m. m.

 

Prop. 1981/82:165                                                  211

3.7.2.4          Övrigt

Utredningen anför alt marknadsdomstolens arbetsinsats såvitt då kunde bedömas endast i mindre mån berörs av utredningens förslag.

Domstolen framhåller dock i sill yttrande att den föreslagna lagen med aU sannolikhet kommer alt medföra en avsevärd ökning av antalet ären­den, varför det finns anledning att under beredningen uppmärksamma behovet av ökade resurser hos domstolen.

Övriga remissinstanser har inle berört frågan om domstolens resursbe­hov.

För egen del konstaterar jag att del är en grundläggande skillnad mellan utredningens och mitt förslag, nämligen beträffande förvärvskonlroUen. Enligt mitt förslag får ju domstolen här en central roll. Detta påverkar givetvis dess resursbehov. Prövningen av företagsförvärv kan, som jag fidigare framhållit, vara mycket komplicerad. Samtidigt finns det i allmän­het ett behov av att den sker med stor skyndsamhel.

Jag har redan förordat en utökning av antalet särskilda ledamöter i domstolen. Också i övrigt måste resursfrågan övervägas. Jag avser att särskilt återkomma till regeringen i denna fråga.

3.7.2.5          Processen i konkurrensärenden
AUmänt om handläggningsregler m.m.

Som jag har anfört tidigare är MD numera att bedöma som en special­domstol. Framför allt på konkurrensområdet finns det dock alltjämt hand­läggningsregler som tar sikte på förhållandena vid NFR:s tillkomst. Därut­över gäller att det saknas föreskrifter för MD avseende vissa processför­hållanden. Del kan här gäUa sådant som inte kräver reglering eller som del t. o. m. är en fördel att inte reglera, uttalar utredningen. Men del kan också vara så att avsaknaden av en uttrycklig bestämmelse hindrar domstolen från viss åtgärd under handläggningen av ett ärende.

Utredningen anför alt man på dessa punkter kan säga all bl. a. frågor rörande processföremålet och intervention är oreglerade. Del torde vidare inte vara möjligt att föra faslsläUdsetalan inför MD. Regler saknas därtill om parts rätt till ersättning för rättegångskostnader. Delta innebär att man måste tillämpa principen all enskUd part själv får bära sina kostnader.

Att närmare se över rätlegångsförfarandet i MD faller enligt utredningen utom ramen för uppdraget. För att säkerställa en ändamålsenUg handlägg­ning av konkurrensärenden har utredningen dock funnit det vara ofrån­komligt att föreslå en viss författningsreglering som avser dessa ärenden. Utredningen anser alt man inle skall uppfatta detta så alt det på grund av avsaknaden av uttrycklig reglering saknas motsvarande möjligheter exem­pelvis på marknadsföringsområdel. Frågan om vad som gäller därvidlag måste prövas efter varje lags förutsättningar.

Vidare uttalar utredningen följande: Vad som har sagts kan dock enligt utredningens uppfattning tala för att de regler som avser processen vid MD

 

Prop. 1981/82:165                                                  212

föratsätlningslösl bör ses över generellt och i ett sammanhang. Frågan har uppmärksammals bl. a. i samband med tillkomsten av marknadsföringsla­gen (prop. 1975/76:34 s. 117) och vid en ändring i avlalsviUkorslagen (prop. 1976/77: 110 s. 42). Utredningen har vidare sett över handläggningsreglerna i KBL och funnit att de bör bringas i överensstämmelse med vad som gäller enligt lagen om marknadsdomstol m. m. (MDL) för prövning av bl. a. ärenden som avser marknadsföringsområdel. Anledning saknas att i en ny KBL behålla de nuvarande handläggningsreglerna medan i fråga om exem­pelvis marknadsföringen motsvarande regler finns i MDL. Utrednihgens förslag innebär all regler om lalerält bibehålls i den nya KBL medan procedurreglerna finns i MDL samt gäUer för all handläggning vid domsto­len och således även för konkurrensärenden.

Jag vill erinra om ett uttalande år 1970 i förarbetena till den nuvarande ordningen. Föredraganden anförde (prop. 1970:57 s. 167) all ärendena vid marknadsrådet (MR) skulle handläggas i stort efter rättegångsbalkens prin­ciper och alt vissa grundläggande bestämmelser om förfarandet borde meddelas i lag men att någon detaljreglering inte borde komma i fråga. Enligt föredragandens mening visade erfarenheterna från näringsfrihetsrå­dets (NFR) verksamhet att något sådant behov inle heller förelåg.

Enligt min uppfattning har erfarenheterna av den mer fria och obundna prövningen i MD varit goda också under 1970-talel. Det framstår alltjämt som en klar fördel att systemet är smidigt och att domstolen inle är bunden av ett så strikt regelsystem som det som rättegångsbalken innehåller.

Det kan framdeles bli anledning all se över bl. a. de processuella frå­gorna generellt och i ett sammanhang. Något särskilt behov av att göra det i anslutning till detta lagstiftningsärende kan jag dock inle finna. Detta hindrar dock givetvis inle alt man nu lar upp vissa frågor som kan behöva lösas särskilt. Jag kommer i det följande all behandla några punkter som utredningen aktualiserar..

Utredningens förslag i fråga om placeringen av handläggningsreglerna i den nya konkurrenslagen respektive i MDL kan jag i sak ansluta mig till. Jag vill dock erinra om att i departementsförslaget en genomgripande förändring sker såvitt gäller kontrollen av förelagsförvärv. Utredningsför­slagets handläggningsregler blir här i stora delar inaktuella och måste ersättas av bestämmelser anpassade till den nya situationen. Dessa särskil­da regler bör tas in i den nya konkurrenslagen.

De ändringar som mitt förslag också på dessa punkter kräver i MDL avser jag alt särskilt anmäla för regeringen vid ett senare tillfälle. Därvid kan också aktualiseras vissa smärre justeringar i annan lagstiftning.

Talerätt

Utredningen anför i fråga om lalerätlen följande: NO:s lalerält anges i 2 kap. 12 § andra stycket lagförslaget. Vidare anges i huvudsaklig överens­stämmelse med gäUande rätt att, om NO för visst fall beslutar all inte göra

 

Prop. 1981/82:165                                                  213

ansökan till MD, sådan ansökan får göras av sammanslutning av konsu­menter eller löntagare eller av näringsidkare som berörs av konkurrensbe­gränsningen i fråga. Dessutom får enligt förslaget också sammanslutning av näringsidkare sådan subsidiär lalerält. Motivet är all det ibland kan finnas ett näringslivsintresse av att viss konkurrensbegränsning prövas av MD fastän NO från sin utgångspunkt inte har funnit tillräckliga skäl att föra ett ärende dit. Här görs reglerna i KBL parallella med marknadsföringsla­gen (1975: 1418) och lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvill­kor.

Utredningens förslag tar sikte på det område som den nuvarande lagstift­ningen täcker. För kontrollen av förelagsförvärv föreslår utredningen sär­skilda regler, som saknar aktualitet med den utformning som departe­mentsförslaget har. Jag finner emeUertid den av utredningen föreslagna ordningen lämplig över hela fältet och förordar därför en sådan lösning. Regler om lalerält finns bl. a. i 17 § i det remitterade förslaget.

Partsställning

1 fråga om partsslällningen i MD i konkurrensärenden anför utredningen följande: När den subsidiära talerätten ensam utnyttjas kan NO inte ha ställning av part. Något formellt hinder att han - sedan subsidiär talan är väckt — använder sin talerätt föreligger inte. Ett skäl för sådant inträde -som inle bör bedömas som intervention - kan vara nytillkommande om­ständigheter under processen i MD. Efler inträdet får också NO ställning som part. Läget är ett annat bl. a. när en näringsidkare ansöker om dispens från ett i 2 kap. lagförslaget straffbelagt förbud. Här intar NO enligt lagförslagels grunder automatiskt ställning som motpart. Utredningen har ansett det inle vara behövligt att markera detta i lagtexten. - En motsva­righet till föreskrtften i 15 § första stycket andra meningen KBL om höran­de av NO saknas. Detsamma gäller i fråga om föreskriften i andra stycket samma paragraf, nämligen alt tillstånd (dispens) inle får återkallas utan alt tillslåndshavaren har fått tillfälle all yttra sig. Också denne är ju i en sådan situation part och NO, om han har gjort ansökan om återkallelse, motpart. Att en bestämmelse om hörande av den som är part inte erfordras följer av reglerna i MDL om hörande av parterna.

Fortsättningsvis anför utredningen: I övrigt kan sägas all frågor rörande partsstäUning och ställförelrädarskap för part är föga belysta i förarbetena tiU nuvarande KBL. De synes också böra få en generell lösning som läcker inle bara KBL-området. För det gällande rättsläget kan hänvisas till dok­trinen.' Utredningen finner dock anledning alt på vissa viktiga punkter ta ställning i frågor som ännu inte synes ha fåll en uttrycklig lösning. De straffbelagda förbuden i 2 kap. lagförslaget bygger på den grundtanken att

Se bl. a. Bernitz m. fl.. Sjöfart och konkurrensrätt, Göteborg 1976, s. 94 ff.

 

Prop. 1981/82:165                                                  214

konceminterna dispositioner inte är av en art som bör vara straffrättsligt OtUlåten. Dotterföretagens osjälvständighet i förhållande tiU moderförela­get gör det nämligen befogat att räkna koncernen som en enda enhet. Uttryckligt undantag för sådana dispositioner har därför gjorts i 2 kap. 10 § första stycket lagförslaget. Som framhålls i speciaimotiveringen innebär dock detta inte att dispositioner av denna art skulle vara skyddade mot ingripande enligt generalklausulen i 2 kap. 1 §.

När nu aUlså koncernen enligt förslaget bör betraktas som en enhet bör därav följa att talan i MD enligt 2 kap. lagförslaget får riktas mot ett utomlands beläget moderföretag för vad dess dotterföretag har gjort på den svenska marknaden, uttalar utredningen och fortsätter: Men lalan skall också kunna riktas endast mot ett i Sverige beläget dotterföretag för en konkurrensbegränsning som föranleds av företaget eller av dess moder­företag. Motsvarande valfrihet bör gälla när inte not av företagen finns eller är representerat i Sverige men något av dem föranleder sådan inlands­verkan som enligt fömt angivna principer bör kunna prövas enligt general­klausulen i 2 kap. 1 §. Finns å andra sidan i Sverige en självständig representant för ett av företagen, kan komma i fråga att talan riktas mot denne trots att han kanske har handlat i enlighet med anvisningar från det utländska förelaget. Men också i ett sådant läge föreligger rätt att med förbigående av exempelvis en i Sverige befintlig generalagent rikta talan mot det utländska företagel.

Slutligen anför utredningen följande: Med frågan om ställförelrädarskap hänger samman två andra faktorer. Den ena rör det straffrättsliga ansvar som enligt principerna för delegerat förelagaransvar kan drabba en anställd vid eller en representant för ett förelag. Den andra gäller den processuella frågan om vem som är behörig att företräda exempelvis en part som befinner sig utomlands. De problem som härvidlag kan uppstå får enhgt utredningens bedömning i det nuvarande läget lösas i rättstillämpningen.

NO biträder utredningens förslag alt subsidiär lalerält skall tillerkännas även sammanslutning av näringsidkare och anför bl. a. följande: Då den subsidiära talerälten utnyttjas kan del under handläggningen i MD fram­komma nya omständigheter eller marknadssituationen kan ha förändrats på så sätt att NO finner att det föreligger ett allmänt intresse att den påtalade konkurrensbegränsningen undanröjs. NO bör därvid i enUghet med vad utredningen föreslår kunna inträda i processen och få samma ställning som om han själv gjort ansökan fill MD. Defta bör dock i motsats till utredningens förslag komma till uttryck i lagtexten, anser NO. Det bör även framgå av lagtexten alt NO har ställning som motpart då en näringsid­kare ansökt om dispens från något av de i 2 kap. intagna förbuden. NO anser vidare att det i 13 § MDL bör anges att för det fall annan än NO har ansökt om prövning enligt 2 kap. I §, NO bör få del av ansökan och övrigt material i ärendet.

MD anser det vara naturligt att domstolen låter höra NO i dispensären-

 

Prop. 1981/82:165                                                  215

den, men menar att det inte är självklart att denne därvid intar ställning av motpart. En uttrycklig regel om att NO skall höras i dispensärenden bör därför införas enligt domstolen.

Jag delar utredningens bedömning av frågan om i vilka situationer NO bör anses ha partsställning. Vidare anser jag det naturligt att MD låter NO få del av en ansökan som annan har gjort om prövning enligt 2 § i det remitterade lagförslaget. Jag kan också ansluta mig till bedömningen att särskilda regler i konkurrenslagen om hörande av part inte erfordras ut­över vad som bör följa av MDL:s bestämmelser på denna punkt. Vissa redaktioneUa ändringar i MDL krävs för detta. Också dessa kommer jag att anmäla särskilt för regeringen.

Utredningen gör vissa uttalanden om vem talan bör kunna riktas mot i koncernfaUen. I princip kan jag ansluta mig till utredningens uppfattning. På denna punkt viU jag dock erinra om vad jag tidigare (3.6.2) har anfört rörande den nya konkurrenslagens räckvidd över gränserna. Därvid tog jag först upp frågan om lagens tillämplighet beträffande utomlands vidtagna konkurrensbegränsande åtgärder. Den principieUa ståndpunkt som jag in­tog mot bakgrand av bl. a. folkrättsliga överväganden innebär anspråk på extraterritoriell tUlämplighet av lagen inom en av mig angiven ram. I de fall som omfattas av denna ram får varje gång frågan om det svenska jurisdik-tionsanspråket bör utnyttjas prövas särskilt. Därvid kan både lämplighels-hänsyn och omständigheter av praktisk art få vägas in. Jag hänvisar här­vidlag till det tidigare sagda.

I sammanhanget vill jag erinra om mitt förslag om ett undantag från förbuden mot bmttopriser och anbudskarteller när det gäller koncemför-hållanden. Detta koncernbegrepp ansluter till motsvarande begrepp i aktie­bolagslagen (1975:1385) för att tydligt avgränsa det straffbelagda området. Intet hindrar att ett vidare koncernbegrepp vinner tillämpning på det processueUa området, exempelvis det som har lagts till grand för förslaget tiU ny anstäUningsskyddslag (prop. 1981/82:71 s. 115f).

Processföremålet

Föremålet för processen är det förfarande som har bragts under pröv­ning samt de yrkanden som har framställts. I likhet med vad som nu gäller saknas i den föreslagna lagstiftningen regler mot att MD prövar laleänd-ringar, framhåller utredningen och tillägger bl. a. följande. MD kan pröva endast det förfarande mot vilket NO eller annan taleberättigad har vänt sig i ansökan eller senare under processen. Påstås skadlig verkan följa i visst hänseende av detta förfarande kan domstolen pröva om sådan verkan föreligger i ett avseende, som har berörts i processen. Parterna måste ju kunna förutse vad MD kommer att grunda sin bedömning på. I fråga om den yrkade rättsföljden åter kan situationen vara en annan. Om än domsto­len inte kan gå längre i fråga om förbud än vad som yrkats, måste domsto­len i övrigt vara oförhindrad att inom denna ram ge ett förbud annat

 

Prop. 1981/82:165                                                  216

innehåU än som har begärts. Del motsvarande gäller i fråga om åläggande enligt 2 kap. 1 § i utredningens lagförslag.

Utredningen föratsätter i princip att förbud eller åläggande som beslu­tats enligt 2 kap. 1, 2 eller 3 § i fråga om utformningen har varit föremål för parternas yttranden under handläggningen. Detta menar utredningen vara väsentligt med hänsyn till de svårigheter som kan uppstå vid den konkreta utformningen av förbud eller åläggande, när det är ett komplicerat ärende.

Slutligen uttalar utredningen följande: Det bör ytterligare anmärkas att MD:s uppgift är liksom nu inte blott att utiåta sig i en Ivistig fråga. DärtiU skall domstolen söka alt rättsligt normera visst förfarande på ett sätt som konkretiserar lagens innebörd och som ger vägledning för rätlstiUämpning­en och för de i övrigt berörda. På domstolen faUer sålunda den rätlsbil­dande uppgiften.

Jag anser att utredningens uttalanden bör kunna vara vägledande vid rättstillämpningen.

Interimistiskt beslut i allmänhet och vid företagsförvärv

Marknadsföringslagen (1975:1418, MFL) ger möjlighet för MD att för­bjuda en näringsidkare all vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet företa en reklamåtgärd eller annan handling som genom all strida mot god affärssed eUer på annat sätt är otillböriig mot konsumenter eller näringsidkare. Vidare kan domstolen ålägga näringsidkare att vid mark­nadsföringen lämna information som har särskild betydelse från konsu­mentsynpunkt. Domstolen kan också förbjuda saluhållandel av bl. a. pro­dukter som medför särskild risk för skada på person eller egendom.

Enligt MFL kan MD, om särskilda skäl föranleder del, meddela ett förbud eller åläggande av denna art även för tiden till dess slutligt beslut föreligger. Ett sådant interimistiskt beslut föregriper alltså den kommande domstolsprövningen. Det binder dock givetvis inte domstolens handlings­frihet i fråga om det slutliga beslutets innehåll.

Utredningen anser det klart befogat att det också i konkurrensärenden öppnas en liknande möjlighet för domstolen. En bestämmelse om detta finns i 2 kap. 14 § utredningens lagförslag.

Det finns en skiljehnje meUan de näringshvsorganisationer och de myn­digheter som har yttrat sig över förslaget. SI m.fl., LRF och Sveriges köpmannaförbund avstyrker förslaget medan MD, NO och KOV tillstyr­ker detta.

SI m.fi. anför sålunda: Med hänvisning till bestämmelsen i MFL om interimistiskt beslut anser utredningen det klart befogal att en liknande möjlighet införs också i KBL. Utredningen - som inte redovisar några erfarenheter hitintills av behov av interimistiska åtgärder - synes härvid ha underskattat olikheterna meUan ärenden om otillbörlig marknadsföring, informationsplikt och produktsäkerhet samt ärenden om undanröjande av skadlig konkurrensbegränsning. 1 det senare fallet skulle ett interimistiskt

 

Prop. 1981/82:165                                                  217

förordnande om undanröjande av konkurrensbegränsningen påverka ett vidare ekonomiskt sammanhang och ingripa i förhållandena på ett i prakti­ken mer eller mindre oåterkalleligt sätt. Då det inle är uppenbart alt skadlig verkan föreligger — vUket knappast är fallet i de komplicerade ärenden som normalt leder till prövning i marknadsdomstolen - kan därför del slutliga ställningstagandet inte föregripas utan konsekvenser som utred­ningen inte synes ha beaktat.

Också LRF pekar på att MFL har fått tjäna som förebild för utredningen beträffande ifrågavarande förslag. Några erfarenheter som belyser att nå­got prejudikatsbehov härav föreligger redovisas dock inle. Återigen, säger LRF, noteras att utredningen styrts av ett konkurrensteoreliskl synsätt och övervärderat likheterna mellan ärendena i MFL och KBL. Effekterna av ett undanröjande av en konkurrensbegränsning är regelmässigt mer ingripande och svårbedömda än följderna av en marknadsföringsåtgärds eliminerande. OåterkalleUga följder uppkommer i praktiken förhållandevis läti, uUalar LRF.

I fråga om både förbud och åläggande kan interimistiska beslut medföra betydande olägenheter, anför Sveriges köpmannaförbund. Besluten kan t. o. m. föregripa del definitiva ställningstagandet på sådant sätt att ett efter en relativt snabb och därför mindre grundlig utredning fattat interimistiskt beslut i realiteten blir slutgiltigt. Det kan av praktiska och andra skäl vara omöjligt att efter upphävandet av ett interimistiskt förbud eller åläggande återgå till det läge som rådde före del interimistiska beslutet. Effekten av detta blir därför bestående, menar köpmannaförbundet.

MD anser det vara välbetänkt att en möjlighet att meddela interimistiskt förbud införs i en ny konkurrensbegränsningslag. Till samma slutsats kom­mer KOV som särskilt pekar på bestämmelsernas syfte all få till stånd en snabbare handläggning av konkurrensbegränsningsärenden.

NO framhåller att möjligheten till interimistiska beslut i flera fall torde kunna spela en väsentlig roll. Främst torde den enligt NO bli aktuell när en konkurrensbegränsning hotar medföra väsentliga ölägenheter och del är angeläget med ett snabbt beslut. Genom denna möjlighet ges utrymme för ett direkt och snabbt ingripande mot skadliga konkurrensbegränsningar. Härigenom ökar genomslagskraften för de bedömningar som görs av de konkurrensvårdande myndigheterna. NO anser sammanfattningsvis be­stämmelsen om interimistiska beslut välgrundad.

Jag vill för egen del uttala följande.

Frågan huravida del är sakligt motiverat samt lämpligt all införa en möjlighet till interimistiska beslut på konkurrensområdet skall givetvis bedömas självständigt. Något önskemål i sig att få en parallell till mark­nadsföringsområdet föreligger inle från min sida. Däremot kan jag se flera fördelar med den föreslagna ordningen. Samtidigt synes det mig möjligt alt undvika olägenheter av det slag som några remissinstanser har pekat på.

Från rättstillämpningen är känt att det förekommer fall av exempelvis

 

Prop. 1981/82:165                                                  218

repressiva beteenden där skadlighelsbedömningen kan vara ganska given, kanske mot bakgrund av marknadssituationen. Bl. a. kan det röra sig om säljvägran eller prisdiskriminering från ett marknadsdominerande företags sida. Det kan också förekomma mer uppenbara fall av skadligt samarbete mellan konkurrenter. Exempelvis kan det röra sig om situationer som MD har prövat i andra sammanhang och då har funnit fog att beteckna som skadliga.

Jag fäster stor vikt vid att det allmännas organ i fall av sådan eller liknande art snabbi kan ingripa. Det är en olämplig ordning att man i avvaktan på en kanske tidskrävande handläggning i MD skall från NO:s sida vara hänvisad tUl övertalningsförsök i dessa mer klara fall. En möjlig­het tiU interimistiska beslut som förbehålls domstolen kan bli ett värdefullt medel på detta område och kan höja effektiviteten i systemet påtagligt. Behovet av detta medel är alltså klarlagt.

När det sedan gäller tillämpningen av en sådan bestämmelse är det givet att MD bör utnyttja en befogenhet av delta slag med beaktande av de ingripande konsekvenser av ekonomisk eller annan art som ett interimis­tiskt beslut kan få. Att beslut av denna art i princip bör reserveras för mer uppenbara fall har jag redan berört. Är processföremålet svårbedömbart måste det finnas alldeles speciella skäl för ett interimisfiskt beslut. 1 bedömningen får ingå också frågan om humvida det konkurrensbe­gränsande förfarandet innebär, eller hotar att föra med sig, negativa följder för exempelvis det företag som är föremål för ett i ett ärende aktueUt repressivt förfarande, följder som då bör vara av klart väsentlig beskaffen­het. Vidare får uppmärksammas huruvida det föreligger fara i ett sådant dröjsmål som det innebär att avvakta tidpunkten då MD kan fatta den slutliga ståndpunkten i ärendet.

Som ett praktiskt exempel kan tas att en grossist strax före högsäsong för en produkt avslängs från leverans och därmed saknar möjlighet att förse detaljisterna med produkten. Delta kan leda tiU stora omedelbara ekonomiska förluster för i första hand grossisten. Samtidigt kan detaljis­terna tvingas att gå över tiU en annan grossist. Därmed kan uppstå beslåen­de förändringar för grossisten i fråga om kunder.

Något krav på att situationen skall vara så drastisk för alt ett interimis­tiskt beslut skall få meddelas ligger givetvis inte till grand för mitt förslag. Exemplet har lämnats endast för all visa vilka snabba och omfaftande ekonomiska konsekvenser företagens beslut kan få för andra företag lik­som för konsumenterna.

Vad jag nu har uttalat tar sikte på de fall av konkurrensbegränsande beteenden som nuvarande konkurrenslagstiftning främst är inriktad på, såsom samverkan mellan konkurrenter eller repressiva förfaranden. Jag förordar att därvidlag får gälla en bestämmelse av den art som utredningen föreslår. Bestämmelsen är intagen i 18 § lagförslaget.

Också när det gäller prövning av företagsförvärv bör det finnas en

 

Prop. 1981/82:165                                                               219

möjlighet till interimistiska beslut medan prövningen pågår. Sakens be­skaffenhet gör del dock påkallat med särskild försiktighet och stark åter­hållsamhet i fråga om fullbordade förvärv. Om synnerliga skäl föreligger, bör MD kunna förbjuda en näringsidkare att fullfölja ett företagsförvärv under ärendets handläggning. I vissa fall kan nämligen ett fullföljande i praktiken komma att leda till en så långt gående integrering i förvärvarens organisation all ett annars befogat förbud skulle leda till ekonomiska konsekvenser av en art som gör ett förbud opraktiskt.

Ett sådant förbud bör gäUa intill dess ärendet har slutligt handlagts. Självfallet skall annorlunda förordnas så snart omständigheterna motiverar detta. Också regeringen bör ha en motsvarande befogenhet, när MD har undersläUt regeringen för prövning ett beslut om förbud mot ett förelags­förvärv. Bestämmelsen inryms i 21 §.

Jag förordar alltså en sådan ordning när del gäller förelagsförvärv och återkommer till dessa frågor i specialmotiveringen där jag också tar upp frågan om den grad av restriktivitet som bör iakttas i olika situationer.

Särskild prövning av frågan om skadlig verkan

Institutet mdlandom (jfr 17 kap. 5§ rättegångsbalken) är inte berört såvitt gäller den lagstiftning som reglerar MD:s verksamhet. 1 princip bedöms dock rättegångsbalkens regler vara analogi tillämpliga ulan att domstolen kan anses bunden vid dessa eller ha praktisk möjlighet att i alla lägen ge rättegångsbalken en motsvarande tillämpning. Detta har jag berört tidigare.

Utredningen bedömer det vara värdefullt att MD ges uttrycklig rätt all besluta särskUt i frågan huravida en näringsidkare föranleder skadlig ver­kan av viss konkurrensbegränsning. Vidare uttalar utredningen följande: Ofta torde det nämligen förhålla sig så att det är endast den rättsliga ovissheten i frågan huravida skadlig verkan föreligger som avhåller en näringsidkare från att frivilligt göra en för NO godtagbar ändring i visst beteende. Klarläggs det väl all skadlig verkan finns enligt MD:s bedöm­ning, blir i sådana faU frågan om sanktion kanske inaktuell. Erfarenheterna av det nuvarande systemet talar starkt för att situationen ofta kan bli av denna art. I I5§ lagförslaget avseende MDL föreskrivs mot denna bak­grand att MD i ett ärende enligt 2 kap. I § KBL kan, om part begär det, ta upp tUl särskUd prövning frågan huruvida näringsidkare föranleder skadlig verkan av konkurrensbegränsning.

Jag StäUer mig i det väsentliga positiv tUl utredningens förslag. På sätt som jag tidigare har anfört bör dock de ändringar i MDL som den nya konkurrenslagen föranleder anmälas för regeringen särskilt.

Bevisningen och domstolens avgörande

Detaljerade regler saknas f. n. i fråga om bevisningen i processen vid MD.

 

Prop. 1981/82:165                                                  220

De frågor som blir aktuella rör bl. a. bevisföring, bevisvärdering, bevis­börda och bevisningens styrka. På denna punkt har i doktrinen skett en värdering såvitt gäller förfarandet i marknadsföringsärenden.' Vad som därvid har anförts synes tillämpligt också i konkurrensärenden, ullalar utredningen.

Fastän det f. n. bör lämnas åt domstolen att själv utforma de närmare principerna kan därför sägas följande, anför utredningen vidare. I allmän­het synes 35 kap. 1 § rättegångsbalken kunna tillämpas analogt. Denna bestämmelse innehåller att rätlen skall efter samvetsgrann prövning av allt som förekommit avgöra, vad i målet är bevisat. Men också vad som sägs i 2, 4, 6 och 7§§ samma kapitel synes vägledande för MD. Där anges bl. a. följande. För omständighet som är allmänt velerlig krävs inle bevis. Inte heller fordras bevis om vad lag stadgar. Underlåter part bl. a. att fullgöra något i räftegången prövar rätlen med hänsyn till allt som har förekommh vilken verkan som bevis som må tillkomma partens förhållande. Det an­kommer på parterna alt sörja för bevisningen. Men rätlen äger också, om del finnes erforderligt, självmant föranstalta om bevisning. Rätten kan besluta att inle fillåta viss bevisning eller alt avvisa den, under närmare angivna omständigheter.

Mot bakgrand bl. a. av det anförda kan sägas att fri bevisprövning gäller i MD, anför utredningen och fortsätter: Av delta följer dels ati alla kun-skapskäUor får användas för ati få fram sanningen (fri bevisföring), dels att domstolen obundet bestämmer bevisvärdet av den framlagda bevisningen (fri be vis värdering). Alt prövningen dock är begränsad till vad som är processmaterial eller som eljest analogi får beaktas enligt de återgivna reglerna, följer av 35 kap. 1 § rättegångsbalken.

1 fråga om de krav som bör ställas på bevisningens styrka gäller inga formella regler för MD. Enligt utredningens bedömning bör del anförtros åt domstolen alt liksom hittills själv utforma principerna för delta.

Utredningen anför vidare följande: På en viktig punkt finns dock anled­ning tUl ett uttalande. Det gäller de ibland förekommande fallen att en näringsidkare, mot vilken ingripande med slöd av generalklausulen sker, är obenägen att medverka till utredningen. Det kan härvid, som har berörts tidigare, gälla exempelvis material som i ett diskrimineringsfall gör del möjligt alt bedöma huravida leveransvillkor är prestationsanpassade eller inte. En Underlätelse på denna punkt får tolkas med vägledning bl. a. av vad rättegångsbalken föreskriver om motsvarande situation. Enligt utred­ningens bedömning måste därvid underlåteisen anses tala med styrka för att sådant missgynnande verkligen föreligger som NO har gjort gällande i ett ärende. Annars skulle orimliga krav ställas på NO medan den part som inle lämnar ut det material som visar vad som har förekommit bereder sig en skyddad ställning. Det bör dock framhållas all en sådan bevisvärdering

' Se Bernitz, Modig, Mallmén, Otillböriig marknadsföring, Nyköping 1971, s. 316 f.

 

Prop. 1981/82:165                                                  221

naturligtvis inte avser följdfrågan, nämligen huruvida näringsidkaren för­anleder skadlig verkan av det i ärendet påtalade konkurrensbegränsande förfarandet.

TUl del anförda kan läggas vissa uttalanden som utredningen gör i samband med sina överväganden rörande ett priskartellförbud. Jag har tidigare (3.3.2.2 och 3.4.4) redovisat att utredningen i detta förbud inte vUl inbegripa horisontella cirkapriser. I fråga om tillämpningen av missbruks­principen i dessa faU anför utredningen följande: Mot bakgrund av utred­ningens ställningstaganden till priskarteller och liknande samarbetsformer bör beaktas följande. En situation där påtaglig fara för negativa effekter oftast föreligger är när de samverkande företagen tillsammans har en dominerande ställning på marknaden. Del kan exempelvis röra sig om prisledare. Här bör bedömningen av horisontell prissamverkan mer gene­reUt kunna ta detta förhållande till utgångspunkt. Mer omfattande under­sökningar av prisföljsamhet och prisernas relationer till kostnaderna bör kunna förbehåUas särskilt svårbedömbara fall. Redan det förhållandel att faran är påtaglig för ati negativa effekter skall uppstå av den art som skadlighetsbegreppet innesluter gör det i princip påkallat all det framgår av det material som föreligger i ärendet att samverkan ger vinster eller bespa­ringar som är av vikt och som på något sätt kommer konsumenterna till godo. Därefter får den totala avvägningen ske i skadlighetsfrågan. Förenk­lade prisjämförelser för köparna kan normall inle utgöra tillräckliga skäl för att godtaga samarbetet mellan de marknadsdominerande. Detsamma gäller bl. a. i fråga om kostnadsbesparingar avseende kalkylering.

NO tar upp bevisvärderingsaspekter i fråga om cirkaprissällning och uttalar bl. a. följande: Ett påtagligt problem är svårigheterna att visa all ett vägledande samarbete medför skadlig verkan. Dessa svårigheter är i hu­vudsak av utredningsteknisk art och gäller frågan huravida prisrekommen­dationerna verkar prishöjande eller åtminstone motverkar prissänkningar. Ett sätt alt visa delta är all bestämma graden av prisföljsamhet till rekom­mendationen. Av intresse är därvid i huvudsak två frågor, säger NO. Den första frågan gäller "den statiska situationen" vid något eller några be­stämda tillfällen. Hur ligger de faktiska priserna i förhållande till den rekommenderade prisnivån? Den andra frågan gäller "den dynamiska aspekten". Hur förändras den faktiska prisnivån när rekommendationen ändras? Motverkar rekommendationen prissänkningar som i och för sig motiveras av förändringar i marknadssituationen?

Den största svårigheten i detta sammanhang uppkommer när man skall klariägga den faktiska prisnivån, uttalar NO och fortsätter: Om man skall skaffa sig en tillförlitlig - och därmed oantastiig - bild av den faktiska prisutvecklingen måste man i praktiken gå till de särskilda fakturorna. Detta gör att det innebär ett stort arbete att redan hos en enda näringsidka­re utreda den faktiska prisnivån vid ett visst bestämt tillfäUe. Skall man studera en hel bransch och dessutom klarlägga förändringar över tiden blir

 

Prop. 1981/82:165                                                  222

uppgiften synnerligen arbetskrävande. I praktiken har uppgtften visat sig vara så arbetskrävande att det finns uppenbar risk för alt utredningsresul­tatet när det väl är färdigt framstår som föråldrat. Det finns anledning att särskilt betona svårigheten att visa all priset kommit att ligga högre än det skulle ha legat om rekommendationen inte funnits. Ett alternativ till de beviskrav som ställs med nuvarande lagstiftning är enligt NO:s uppfattning att MD får bedöma dessa branschomfattande konkurrensbegränsningar på huvudsakligen principiella grunder. Del torde närmast vara så utredningen har tänkt sig tiUämpningen i fortsättningen, anför NO. Ett betydligt effekti­vare sätt att handlägga sådana vittomfattande prissamarbeten skulle dock vara att inbegripa dem under del föreslagna priskartellförbudet och låta eventueUt samhällsnyttiga undanlag få dispens. Ett prissyslem skulle då inle år efter år kunna undandra sig myndighetemas bedömning t. ex. ge­nom att del förklaras att — i och för sig kanske från företagssynpunkl välgrundade — ändringar planeras. Företagen har också oftast den bästa tillgången tUl material om praktiska effekter av ett samarbete och får genom tiUståndskravet ökat incitament att ta fram erforderligt material.

För egen del vill jag uttala följande.

Jag anser del vara naturligt att MD tillmäter det betydelse om svaranden är obenägen att lämna sådana uppgifter om egna förhåUanden som är av vikt för bedömningen i ärendet.

Också jag har den uppfattningen att påtagliga risker kan vara förenade med vissa former av branschtäckande samverkan mellan konkurrenter. Åtminstone f. n. synes del mig dock kunna diskuteras om man bör på de av utredningen anförda grunderna förorda ett sådant bedömningssätl som utredningen föreslår när del gäller frågan om prisföljsamhet. Jag åsyftar då uttalandet att mer omfattande undersökningar av prisföljsamhet bör kunna förbehållas särskilt svårbedömbara fall av samverkan mellan dem som tillsammans har en dominerande ställning på marknaden.

Min tveksamhet på denna punkt vill jag sammanfatta sålunda. Det är svårt att generellt förorda en begränsning i fråga om utredningsverksamhe­ten avseende prisföljsamhet när man inte kan ange vad begränsningen skulle gå ut på. Något underlag härvidlag har utredningen inte lämnat. Fastän utredningen inte föreslår en legalpresumtion beträffande skadlig verkan av en branschövergripande samverkan synes dess förslag i sak närma sig en sådan presumtion, låt vara att motbevisningen inle skall gå ut på frånvaro av relevanta negativa effekter utan närvaro av viss samhälls­nytta. Likväl ställer utredningen sig i ett annat sammanhang avvisande till en presumtionslanke.