SkU 1981/82:33

Skatteutskottets betänkande
1981/82:33

om folkbokföringen
Motionerna

I detta betänkande behandlas följande sex motioner om folkbokföringen.

1981/82:330 av Tage Adolfsson (m)

I motionen yrkas att riksdagen - i syfte att förenkla tillämpningen - hos
regeringen anhåller om utredning angående frågorna kring olika bosättningsbegrepp
och deras tillämpning för utlandsanställda svenskar.

1981/82:384 av Sture Korpås (c)

I motionen yrkas

1. att riksdagen anhåller att regeringen utreder möjligheterna att ändra
gällande lagstiftning så att en person som flyttar mellan församlingarna inom
samma kommun kan få behålla medlemskapet i sin gamla församling om han
så önskar,

2. att riksdagen anhåller att regeringen förelägger riksdagen förslag till de
ändringar i gällande lagstiftning som utredningen kan föranleda.

1981/82:1199 av Bengt Silfverstrand (s) och Hans Pettersson i Helsingborg

(s)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär en skyndsam översyn
av folkbokföring och bosättningsfrågor i enlighet med vad som i motionen
anförts,

1981/82:1581 (yrkande 3) av Lars Werner m. fl. (vpk)

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad som anförs i motion 1981/82:1578 om att skärpa bestämmelserna när det
gäller mantalsskrivning i annat land.

1981/82:1694 av Rune Rydén m. fl. (m)

I motionen yrkas

1. att riksdagen som sin mening uttalar vad som i denna motion och i
motion 1980/81:876 anförts,

2. att riksdagen hemställer att regeringen ger 1979 års folkbokföringskommitté
tilläggsdirektiv att utreda även de frågeställningar som framförs i
motionerna, alternativt tillsätter en ny utredning för dessa frågor.

1981/82:2013 (yrkande 2) av Olof Palme m. fl. (s)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn av

1 Riksdagen 1981/82. 6 sami. Nr 33

SkU 1981/82:33

folkbokföringsförordningen (1967:198) i enlighet med vad som anförts i
motion 1981/82:2012.

Gällande bestämmelser m. m.

Bestämmelser om folkbokföringen finns i folkbokföringsförordningen
(1967:198) och folkbokföringskungörelsen (1967:495).

Folkbokföringen sker i två former, som kyrkobokföring och som
mantalsskrivning. Kyrkobokföringen ombesörjs av pastorsämbetena. I
Stockholm och Göteborg sker dock kyrkobokföringen hos de lokala
skattemyndigheterna såvitt gäller bestämmandet av rätt kyrkobokföringsort
och kyrkobokföringsfastighet. Mantalsskrivningen sker årligen genom att en
mantalslängd upprättas över de personer som den 1 november året före
mantalsåret skall vara kyrkobokförda inom någon av Sveriges kommuner.
Längden upprättas av den lokala skattemyndigheten i samarbete med
länsstyrelsen. Till grund för mantalsskrivningen ligger kyrkobokföringen,
som kan sägas vara den primära registreringen även om den inte är bindande
för den lokala skattemyndigheten. Vidare har länsstyrelsernas ADB-register
samordnande uppgift för folkbokföringen.

Inom varje stift har domkapitlet tillsyn över pastorsämbetenas arbete med
kyrkobokföringen. Vid tillsynen biträds domkapitlet av kyrkobokföringsinspektörer.
Den centrala folkbokföringsmyndigheten i landet är riksskatteverket.

Reglerna om folkbokföringen innebär att en person skall kyrkobokföras i
den församling och på den fastighet där han är bosatt. En person anses bosatt
där han regelmässigt vistas under natten eller har motsvarande vila
(dygnsvilan). Från denna princip finns dock flera undantag, bl. a. med
hänsyn till arbets- och levnadsförhållanden. Vidare kan nämnas att den som
är helinackorderad i servicehus för äldre människor har valfrihet att stå
kvarskriven i sin hemortsförsamling eller att skrivas i den församling där
servicehuset ligger.

Från kyrkobokföringen avregistreras efter särskild prövning den som har
anmält utflyttning till utlandet eller som ändå kan anses bosatt i utlandet.
Den som vid två mantalsskrivningar i följd har saknat känt hemvist överförs
till ett obefintlighetsregister.

Riksskatteverket har lämnat närmare anvisningar och föreskrifter om
folkbokföring i sin handbok RSV Folkbokföring och i cirkulär till pastorsämbetena
och de lokala skattemyndigheterna.

Hemvistsakkunniga föreslog i sitt betänkande SOU 1976:39 vissa allmänt
formulerade bestämmelser vilkas innebörd utvecklades närmare i betänkandet.
Syftet var bl. a. att få enhetliga bedömningsgrunder i fråga om
bosättningsbegreppet och att motiven skulle kunna utgöra underlag för
rådgivande anvisningar från tillsynsmyndigheten. Utredningen föreslog

SkU 1981/82:33

också en bättre samordning mellan folkbokföringen, beskattningen och olika
sociala förmåner. Bland olika detaljfrågor kan nämnas utredningens förslag
att det allmänna ombudet i uppbördsfrågor skulle få i uppdrag att bevaka det
allmännas intresse på detta område.

I sitt betänkande SkU 1981/82:21 behandlade skatteutskottet bl. a. en
motion om en översyn av folkbokföringsreglerna i syfte att förhindra
medvetet oriktiga kyrkobokföringsåtgärder. Utskottet hemställde att riksdagen
med bifall till motionen hos regeringen begär att den i motionen
berörda frågan om kontroll av folkbokföringen beaktas i enlighet med vad
utskottet i betänkandet anfört. Utskottets förslag godtogs av riksdagen. I sitt
betänkande anförde utskottet följande:

Som framhålls i motionen förekommer det att medlemmar i en familj
skriver sig på olika håll för att uppnå lättnader vid beskattningen, lägre
avgifter till barndaghem m. m. och för höga sociala förmåner. Bedrägerier av
detta slag kan i det enskilda fallet få avsevärda ekonomiska konsekvenser och
har enligt motionärerna fått allt större omfattning, särskilt i storstäderna.

Utskottet instämmer i motionärernas uppfattning att kontrollen av
kyrkobokföringen bör förbättras. Folkbokföringen bygger i huvudsak på en
bostadsanmälan till pastorsämbetena - i Stockholm till den lokala skattemyndigheten
- och varken pastorsämbetena, skattemyndigheterna, försäkringskassorna
eller olika sociala myndigheter har tillräckliga resurser för att
utöva en effektiv kontroll av de lämnade uppgifterna. Med anledning av vad
som anförs i motionen vill utskottet dock framhålla att uppgifter insamlas
från olika registermyndigheter om adressändringar m. m., att man årligen
genomför särskilda kategorikontroller och att de återkommande folk- och
bostadsräkningarna också utgör ett kontrollinstrument. Vidare kan nämnas
att hemvistsakkunniga i sitt betänkande Hemvist (SOU 1976:39) bl. a.
föreslog en enhetligare terminologi och tidsenligare bedömning av bosättningsfrågorna
och att ett allmänt ombud skall inrättas för bevakning av
folkbokföringen. 1979 års folkbokföringskommitté kommer inom kort att
redovisa sitt slutbetänkande om ändrat huvudmannaskap för folkbokföringen.
Förutom frågan om vem som skall handha den lokala folkbokföringen
diskuteras i utredningen bl. a. hur arbetet i stort skall organiseras och
bedrivas. Enligt utskottets uppfattning bör den av motionärerna begärda
översynen av kontrollfrågorna komma till stånd i samband med ställningstagandena
till kommitténs förslag.

I samma betänkande behandlade utskottet en motion om beskattningsoch
socialförsäkringsfrågor m. m. i samband med anställning utomlands.
Utskottet avstyrkte motionen och anförde:

Utskottet instämmer i uppfattningen att man så långt som möjligt bör söka
undanröja de särskilda olägenheter av olika slag som kan uppkomma vid
beskattningen av personer som är bosatta i ett land och har sitt arbete i ett
annat. Samtidigt bör framhållas att dessa frågor är komplicerade, eftersom
en lösning av problemen ofta kräver överenskommelser mellan de olika
länderna och det kan vara svårt att vinna gehör för ståndpunkter som strider
mot gängse principer för dubbelbeskattningsavtalen. Utskottet finner inte
heller skäl att förorda sådana ändringar i vår interna skattelagstiftning som
syftar till särskilda förmåner för den som är anställd utomlands.

SkU 1981/82:33

När det gäller olika sociala avgifter konstaterade utskottet år 1979 (SkU
1979/80:5) att frågan om ATP-avgifter nyligen reglerats genom en överenskommelse
mellan Sverige och Norge. Det fortsatta arbetet med dessa frågor
har bl. a. lett fram till en ny nordisk konvention om social trygghet (se prop.
1980/81:152) som kommer att träda i kraft nästa år och som bl. a. innebär att
samtliga sociala avgifter skall betalas i sysselsättningslandet. De problem
som berörs i motion 1980/81:1164 har inte lösts genom denna överenskommelse,
men frågan kommer enligt vad utskottet erfarit att tas upp i den
nyligen påbörjade översynen av reglerna om avräkning av utländsk skatt
(Dir. 1981:60). Vidare bör nämnas att man inom socialdepartementet har
lagt fram en promemoria om socialförsäkring för vissa utlandsanställda
m. m. (Ds S 1981:14) i syfte att lösa problem inom socialförsäkringen av den
art som behandlas i motion 1980/81:412.

Utskottet utgår från att regeringen utan särskild framställan från
riksdagens sida kommer att ägna hithörande frågor fortsatt uppmärksamhet.
Utskottet förutsätter också att de lokala skattemyndigheterna och riksskatteverket
lämnar de skattskyldiga erforderliga upplysningar om de regler som
har betydelse vid anställning utomlands.

Beträffande organisationsfrågorna för folkbokföringen kan nämnas att
utskottet i sitt betänkande SkU 1980/81:30 avstyrkt en motion om en från
beskattning fristående central folkbokföringsmyndighet. Utskottet erinrade
bl. a. om att det under senare år i ökande omfattning förekommit skattefusk
genom skenbar utflyttning ur riket av skattskyldiga som i oförändrad form
fortsatt sin verksamhet inom landet och anförde att en ”neutral” folkbokföringsmyndighet
inte kunde väntas följa upp sådana ärenden med samma
intresse som den myndighet som även har yttersta ansvaret för skattekontrollen.
Enligt utskottets mening hade folkbokföringsfrågorna ett så nära
samband med beskattningen att det skulle vara olämpligt att bryta ut dem ur
riksskatteverket.

1979 års folkbokföringskommitté har nu avlämnat sitt betänkande (SOU
1981:101) Folkbokföringens framtida organisation. Som utgångspunkt för
kommitténs arbete har enligt direktiven gällt att den för samhället
nödvändiga befolkningsregistreringen i princip är en statlig uppgift och att
det borgerliga samhällets organ skall svara för verksamheten som helhet.
Kommittén har funnit att de av de borgerliga samhällsorganen som bäst
lämpar sig för att svara för den lokala folkbokföringen är de allmänna försäkringskassorna
och de lokala skattemyndigheterna. Av dessa bägge
föreslår utredningen de allmänna försäkringskassorna.

Utredningens ordförande anför i ett särskilt yttrande att enligt hans
uppfattning flera skäl talar till förmån för de lokala skattemyndigheterna.
Eftersom avvägningen väsentligen är av politisk art har han emellertid inte
velat motsätta sig den lösning som parlamentarikerna i kommittén har enats
om.

En av utredningens båda övriga ledamöter förordar i ett särskilt yttrande
ett oförändrat huvudmannaskap för folkbokföringen.

Den övervägande delen av utredningens sakkunniga och experter förordar

SkU 1981/82:33

i särskilda yttranden de lokala skattemyndigheterna som lokal folkbokföringsmyndighet
framför de allmänna försäkringskassorna.

Utskottet

I de aktuella motionerna behandlas bl. a. frågor om organisationen och
kontrollen av folkbokföringen här i landet.

Folkbokföringen utgör den för samhället nödvändiga befolkningsregistreringen
och har direkt inflytande på beskattningen och andra områden där
bosättningen har rättslig betydelse. Sedan länge har det ansetts nödvändigt
med en allmän översyn av reglerna, och särskilt tillkallade sakkunniga har
också avlämnat ett betänkande - SOU 1976:39 Hemvist - med förslag bl. a.
till en tidsenligare bedömning av bosättningsfrågorna. Numera har också
1979 års folkbokföringskommitté redovisat sitt slutbetänkande om folkbokföringens
framtida organisation (SOU 1981:101).

I motion 1694 av Rune Rydén m. fl. (m) yrkas ett riksdagsuttalande av
innebörd att man bör överväga att inrätta en från beskattningen fristående
central folkbokföringsmyndighet och att frågan om huvudmannaskapet för
folkbokföringen bör utredas förutsättningslöst.

Utskottet har vid sin prövning av motsvarande fråga förra året anfört att
folkbokföringsfrågorna har ett så nära samband med beskattningen att det är
olämpligt att bryta ut dem ur riksskatteverket. Det nu framlagda utredningsförslaget
innebär att den lokala folkbokföringen skall överföras till de
allmänna försäkringskassorna. Som framgår av betänkandet råder emellertid
inte enighet i denna fråga. Inom utredningen hävdas också att den lokala
organisationen bör ligga kvar hos de kyrkliga församlingarna eller föras över
till de lokala skattemyndigheterna.

Utan att ta ställning till frågorna om den lokala organisationen och om
huvudmannaskapet för folkbokföringen vill utskottet för sin del framhålla att
oklarheterna i organisationsfrågorna hittills har inverkat negativt på
möjligheterna att förbättra folkbokföringen och att det därför är angeläget
att dessa frågor snart får sin lösning. Utskottet, som utgår från att detta
kommer att beaktas utan särskild framställning från riksdagens sida, är i
avvaktan på de kommande ställningstagandena till organisationsfrågorna
inte berett att f. n. göra några närmare uttalanden i hithörande frågor. Med
det anförda avstyrker utskottet motion 1694.

I motionerna 1199 av Bengt Silfverstrand (s) och Hans Pettersson i
Helsingborg (s) och 2013 av Olof Palme m. fl. (s) begär motionärerna en
översyn av folkbokföringsreglerna i syfte att försvåra möjligheterna att
erhålla skattelättnader genom falsk bosättning utomlands och fördelar såväl
vid beskattningen som i fråga om sociala förmåner av olika slag genom
skenskrivning på annat håll inom landet än där familjen är bosatt.
Motionärerna vill också ha ändringar i de grundläggande bosättningsreglerna
och i olika detaljer i fråga om folkbokföringen. Det i motion 1581 av Lars

SkU 1981/82:33

Werner m. fl. (vpk) framställda yrkandet angående mantalsskrivningen
syftar till att försvåra möjligheterna till skatteflykt genom oriktiga uppgifter
om utflyttning ur landet. I den förstnämnda motionen förespråkas också ett
mer enhetligt bosättningsbegrepp för folkbokföring, beskattning och sociala
förmåner. Ett utredningsyrkande om ett enhetligt bosättningsbegrepp
framställs även i motion 330 av Tage Adolfsson (m) i syfte att förenkla
tillämpningen för utlandsanställda svenskar.

Utskottet har vid sin behandling av likartade yrkanden förra året (SkU
1981/82:21) instämt i uppfattningen att kontrollen av kyrkobokföringen bör
förbättras, och riksdagen har i enlighet med utskottets hemställan begärt en
översyn av hithörande frågor. Med anledning av vad som anförs i de nu
aktuella motionerna vill utskottet understryka angelägenheten av att den
begärda översynen snarast kommer till stånd. Översynen bör givetvis
omfatta även de grundläggande bosättningsbegreppen. Utskottet är medvetet
om att en del hithörande problem är komplicerade. En allmän översyn av
reglerna bör emellertid inte hindra att vissa förbättringar genomförs så snart
som möjligt. Utskottet har också erfarit att några av de detaljer som tas upp i
motionerna f. n. uppmärksammas inom riksskatteverket i en genomgång
som pågår beträffande vissa tillämpningsfrågor. Utskottet kan därför utgå
från att verket så snart som möjligt kommer att lägga fram förslag till åtgärder
som bör genomföras utan att resultatet av en mer genomgripande översyn
föreligger.

Med hänvisning till det anförda och till riksdagens tidigare framställning i
dessa frågor avstyrker utskottet motionerna 330, 1199, 1581 yrkande 3 och
2013 yrkande 2.

Önskemålet i motion 384 att den som flyttar mellan församlingar inom
samma kommun skall kunna behålla medlemskapet i sin gamla församling
om han så vill motiveras av att det kan vara en tillgång att få behålla gemenskapen
med den socken eller församling där vederbörande kanske har verkat
under större delen av sitt liv.

Utskottet har förståelse för syftet med motionen. Det är emellertid
väsentligt att folkbokföringen återspeglar de faktiska bosättningsförhållandena,
och utskottet kan därför inte tillstyrka att en sådan valfrihet som
motionären föreslår införs i folkbokföringsreglerna. Utskottet avstyrker
således motionen.

Utskottet hemställer

1. beträffande folkbokföringens organisation

att riksdagen avslår motion 1981/82:1694,

2. beträffande en förbättrad kontroll av folkbokföringen m. m.

att riksdagen avslår följande motioner

a) 1981/82:330,

b) 1981/82:1199,

c) 1981/82:1581 yrkande 3,

d) 1981/82:2013 yrkande 2,

SkU 1981/82:33

3. beträffande församlingstillhörigheten
att riksdagen avslår motion 1981/82:384.

Stockholm den 23 februari 1982

På skatteutskottets vägnar
ERIK WÄRNBERG

Närvarande: Erik Wärnberg (s), Knut Wachtmeister (m), Stig Josefson (c),
Valter Kristenson (s), Wilhelm Gustafsson (fp), Rune Carlstein (s), förste
vice talmannen Ingegerd Troedsson (m), Olle Westberg i Hofors (s), Tage
Sundkvist (c), Hagar Normark (s), Bo Lundgren (m)*, Ingemar Hallenius
(c), Olle Grahn (fp), Egon Jacobsson (s) och Anita Johansson (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Reservation

av Erik Wärnberg, Valter Kristenson, Rune Carlstein, Olle Westberg i
Hofors, Hagar Normark, Egon Jacobsson och Anita Johansson (alla s)
som

dels anför följande:

I motion 2012 lämnas en översiktlig redogörelse för olika åtgärder mot
skatteflykt och ekonomisk brottslighet som har genomförts fram till mitten
av 1970-talet och för en rad förslag i samma riktning som därefter har lagts
fram från vår sida. Ett av dessa förslag syftar till att åstadkomma en
förbättrad folkbokföring.

Som anförs i motionen har det blivit allt vanligare att personer i olika
situationer lämnar felaktiga uppgifter om sina och familjens bosättnings- och
samlevnadsförhållanden i syfte att uppnå ej avsedda fördelar vid beskattningen
och i fråga om sociala förmåner av olika slag. De vinster som kan
uppnås genom bedrägliga beteenden av detta slag kan uppgå till betydande
belopp. Det första steget, nämligen att få igenom felaktiga folkbokföringsåtgärder,
kan många gånger tas utan större svårigheter, och myndigheterna
har därefter små möjligheter att uppdaga fusket. För att förbättringar
skall kunna åstadkommas fordras bl. a. ändringar i folkbokföringsförordningens
materiella regler och bättre kontrollmöjligheter för de tillämpande
myndigheterna.

År 1976 avlämnades ett utredningsförslag om ett modernare, mer enhetligt
bosättningsbegrepp, om bättre samordning mellan folkbokföringen, beskattningen
och olika sociala förmåner och om en bevakning av det allmännas
intresse i fråga om folkbokföringen. Utredningsförslaget har remissbehand -

SkU 1981/82:33

lats men har i övrigt - trots den långa tid som gått - inte föranlett någon
åtgärd. I slutet av förra året avlämnades ett utredningsförslag om folkbokföringens
framtida organisation. Detta förslag har ännu ej sänts på
remiss.

De yrkanden som föranleds av de i motion 2012 beskrivna missförhållandena
framställs i motion 2013 (yrkande 2). Även motionerna 1199 och 1581
innehåller förslag till förbättringar av folkbokföringen. Som även utskottet
har konstaterat borde det vara möjligt att genomföra angelägna detaljförbättringar
inom ramen för nuvarande bestämmelser. Det är också nödvändigt
att en mer genomgripande översyn kommer till stånd. Det kan inte
accepteras att dessa frågor förhalas på sätt som skett. Enligt vår uppfattning
bör riksdagen därför med anledning av motionerna begära att regeringen
behandlar hithörande problem med förtur.

dels ansett att utskottet under mom. 2 b-d bort hemställa

att riksdagen med anledning av motionerna 1981/82:1199, 1981/
82:1581 yrkande 3 och 1981/82:2013 yrkande 2 ger regeringen
till känna vad som anförts i reservationen.

GOTAB 70626 Stockholm 1982