NU 1981/82:45

Näringsutskottets betänkande
1981/82:45

över proposition 1981/82:180 om försäkringsrörelselag m. m.
jämte motioner

Ärendet

I proposition 1981/82:180 (ekonomidepartementet) har regeringen föreslagit
riksdagen att antaga förslag till

försäkringsrörelselag,

lag om införande av denna lag,

följdändringar i 15 andra lagar.

Med anledning av propositionen har väckts två motioner, som redovisas
i det följande (s. 2). Motionerna gäller frågan om den organisatoriska
uppbyggnaden av konsumentskyddet på bank- och försäkringsområdena.

Propositionen

Förslag

Regeringen föreslår riksdagen att

dels antaga av lagrådet granskade förslag till

1. försäkringsrörelselag,

2. lag om ändring i marknadsföringslagen (1975:1418),

3. lag om ändring i lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor,

4. lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m. m.,

5. lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse,

6. lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker,

7. lag om ändring i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen,

8. lag om ändring i lagen (1980: 2) om finansbolag,

9. lag om ändring i lagen (1963:76) om kreditaktiebolag,

10. lag om ändring i aktiefondslagen (1974:931),

11. lag om ändring i fondkommissionslagen (1979:748),

12. lag om ändring i lagen (1970:65) om Sveriges allmänna hypoteksbank
och om landshypoteksföreningar,

13. lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa
och om stadshypoteksföreningar,

14. lag om ändring i lagen (1950: 272) om rätt för utländsk försäkringsanstalt
att driva försäkringsrörelse här i riket,

15. lag om ändring i lagen (1972:262) om understödsföreningar,

16. lag om införande av försäkringsrörelselagen (1982:000),

dels antaga ett inom ekonomidepartementet upprättat förslag till lag om
ändring i aktiebolagslagen (1975:1385).

1 Riksdagen 1981182. 17 sami. Nr 45

NU 1981/82:45

Huvudsakligt innehåll

I propositionen föreslås en ny försäkringsrörelselag som skall ersätta
den nu gällande lagen (1948:433) om försäkringsrörelse. Lagförslaget är i
huvudsak en lagteknisk anpassning av försäkringsrörelselagen till aktiebolagslagen
(1975:1385) och bokföringslagen (1976:125). Förslaget innehåller
dock viktiga sakliga ändringar av redovisningsreglerna. Vidare föreslås
bl. a. ett nytt utvidgat koncernbegrepp som skall omfatta inte som nu
enbart svenska försäkringsbolag utan också allmänna aktiebolag, ekonomiska
föreningar, utländska försäkringsbolag och andra svenska eller utländska
företag.

Slutligen lämnas förslag om den organisatoriska uppbyggnaden av konsumentskyddet
på bank- och försäkringsområdena och om gränsdragningen
på dessa områden mellan de allmänna konsumentpolitiska organen och
bank- resp. försäkringsinspektionen.

Förslaget innebär i denna del att bankinspektionen skall handha granskningen
av de avtalsvillkor som tillämpas av banker, kreditaktiebolag, hypoteksinstitut,
fondbolag, fondkommissionsbolag och finansbolag samt
vidare tillsynen över dessa företags marknadsföring. På motsvarande sätt
skall försäkringsinspektionen handha avtalsvillkorsgranskningen och tillsynen
över marknadsföringen såvitt gäller försäkringsbolagen.

Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari 1983.

Lagförslagen återfinns på s. 2-79 i propositionen.

Motionerna

Yrkanden

De motioner som har väckts med anledning av propositionen är

1981/82:2485 av Ingvar Svanberg m.fl. (s), vari hemställs att riksdagen
avslår proposition 1981/82: 180 i vad avser överflyttningen av konsumentverkets/KO:s
arbetsuppgifter inom bank- och försäkringsområdena till
bank- resp. försäkringsinspektionen,

1981/82:2495 av Lars Werner m.fl. (vpk), vari föreslås att riksdagen
beslutar att avslå förslagen i proposition 1981/82:180 till ändrad organisatorisk
uppbyggnad av konsumentskyddet på bank- och försäkringsområdena.

Motivering

I motion 1981/82:2485 (s) understryks behovet av ett starkt och väl
fungerande konsumentskydd på bank- och försäkringsområdena. Enligt
motionärerna har konsumentverket/KO hittills bevakat konsumentintressena
på dessa områden på ett tillfredsställande sätt. Den av regeringen nu
föreslagna ordningen när det gäller konsumentskyddets organisation skulle
enligt motionärernas uppfattning försvaga detta skydd påtagligt. Konsu -

NU 1981/82:45

mentskyddsfrågorna skulle inte längre vara samlade hos en myndighet,
konsumentverket. En förutsättning för effektiviteten är att en och samma
myndighet övervakar hela det kommersiella utbudet av varor och tjänster,
anser motionärerna. De påpekar vidare att flertalet remissinstanser har
ställt sig negativa till förändringar av det slag som regeringen nu föreslår.

I motion 1981/82:2495 (vpk) dras slutsatsen att regeringens förslag
främst utgör ett led i strävan att urholka konsumentverkets verksamhet.
Förslaget anges vara ägnat att försvaga konsumenternas ställning. Till
skillnad mot konsumentverket är varken bank- eller försäkringsinspektionen
renodlade partsorgan för konsumenterna, framhåller motionärerna.
De påpekar också att konsumentverket övervakar marknadsföringen på
andra områden där det finns särskilda myndigheter, exempelvis på livsmedels-
och läkemedelsområdena.

Utskottet

Gällande ordning

Lagen (1948:433) om försäkringsrörelse, som trädde i kraft den 1 januari
1949, innehåller dels allmänna bestämmelser om bl. a. rätten att bedriva
försäkringsrörelse, dels associationsrättsliga bestämmelser i skilda avsnitt
för försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag, dels gemensamma
bestämmelser om bl. a. fonder, grunder för försäkringsverksamheten
och offentlig tillsyn. För bedrivande av försäkringsrörelse krävs särskilt
tillstånd (koncession). En förutsättning för koncession är att rörelsen
skall vara behövlig och även i övrigt ägnad att främja en sund utveckling av
försäkringsväsendet. För utövande av försäkringsverksamhet gäller bl. a.
de s. k. soliditets- och skälighetsprinciperna. Dessa innebär att försäkringsbolagen
måste ha resurser för att långsiktigt fullgöra sina förpliktelser
mot försäkringstagarna samt att försäkringspremierna skall vara skäliga
och på ett skäligt sätt fördelas mellan försäkringstagarna. Den offentliga
tillsynen över försäkringsbolagen utövas av försäkringsinspektionen. Tillsynen
syftar främst till att säkerställa rörelsens soliditet men också till att
garantera att principen om skälighet iakttas. De associationsrättsliga reglerna
och redovisningsreglerna i försäkringsrörelselagen är anpassade till
1944 års aktiebolagslag.

För att ge konsumenterna utökat rättsskydd har en omfattande lagstiftning
på senare år genomförts på det konsumentpolitiska området, exempelvis
lagen (1970:412) om tillbörlig marknadsföring, numera ersatt av
marknadsföringslagen (1975:1418), avtalsvillkorslagen (1971:112), konsumentkreditlagen
(1977:981) och konsumentförsäkringslagen (1980:38). 1
betydande utsträckning gäller denna lagstiftning även på bank- och försäkringsområdena.
Den offentligrättsliga kontrollen över banker och försäkringsbolag
i detta hänseende utövas dels av konsumentverket, dels av
bank- resp. försäkringsinspektionen.

NU 1981/82:45

Utredningar

Bank- och försäkringslagstiftningen har på senare tid utretts i flera
sammanhang. Försäkringsrörelseutredningen har haft i uppdrag att se över
försäkringsrörelselagen och lagen (1950:272) om rätt för utländsk försäkringsanstalt
att driva försäkringsrörelse här i riket. Utredningen har i ett
delbetänkande (Ds E 1980:6) lagt fram förslag till ny lag om försäkringsrörelse.
Översynen har främst varit inriktad på att anpassa försäkringsrörelselagstiftningen
till den nya aktiebolagslagen (1975:1385) och till bokföringslagen
(1976:125). Banklagsutredningen (Fi 1976:04) har i delbetänkandet
(Ds E 1980:3) Konsumentskyddet inom bankområdet och bankinspektionens
styrelse lagt fram förslag bl. a. angående bankinspektionens
verksamhet för att i skilda hänseenden ge konsumentskydd åt bankkunderna.
Även inom försäkringsområdet har konsumentskyddsfrågorna
utretts. Försäkringsverksamhetskommittén (E 1979:01) har, inom ramen
för sitt uppdrag att se över lagstiftningen om försäkringsbolagens och
försäkringsinspektionens verksamhet, med förtur behandlat spörsmålet
om försäkringsinspektionens roll på det konsumentpolitiska området.
Kommitténs överväganden har resulterat i delbetänkandet (Ds E 1981:4)
Handäggningen av konsumentskyddsfrågor inom försäkringsområdet.
Samtliga här berörda betänkanden har remissbehandlats.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att riksdagen i samband
med ställningstagandet till lagstiftningen om finansbolag (NU 1979/80:23
och 1979/80:66) behandlade frågan om kompetensfördelningen mellan
bankinspektionen och konsumentverket när det gäller tillsyn enligt annan
lagstiftning som kan ha avseende på finansbolags verksamhet, nämligen
avtalsvillkorslagen och konsumentkreditlagen. I avvaktan på banklagsutredningens
förslag beträffande denna gränsdragning, vilket antogs komma
att ge underlag för en förnyad prövning av tillsynsfrågan, fann riksdagen
att den dåvarande kompetensfördelningen på dessa områden skulle bibehållas.

Propositionen

På grundval av de nämnda utredningsbetänkandena och de synpunkter
som framförts under remissbehandlingen lägger regeringen fram förevarande
proposition. Förslaget till försäkringsrörelselag är, som har framgått
av redogörelsen för propositionens huvudsakliga innehåll, i huvudsak en
lagteknisk anpassning av försäkringsrörelselagstiftningen till bestämmelserna
i 1975 års aktiebolagslag och till bokföringslagen. I flera avseenden
föreslås dock sakliga avvikelser från nämnda lagstiftning. Avvikelserna är
motiverade av försäkringsbranschens särart. En väsentlig nyhet i förslaget
avser utformningen av koncernbegreppet. Enligt gällande lag kan ett koncemförhållande
bara föreligga mellan svenska försäkringsbolag. I propositionen
föreslås att koncernbegreppet vidgas så att också allmänna aktiebolag,
ekonomiska föreningar, utländska försäkringsbolag och andra svenska

NU 1981/82:45

eller utländska företag kan vara dotterföretag till ett försäkringsbolag.
Beträffande de försäkringsbolag som i företagsgrupper bedriver ett långtgående
samarbete skall försäkringsinspektionen kunna förordna att dagens
bestämmelser om koncerner helt eller delvis skall gälla.

Allmänna synpunkter

Näringsutskottet ser med tillfredsställelse att lagstiftningen om försäkringsrörelse
nu närmare anpassas till den nya lagstiftningen på aktiebolagsoch
bokföringsområdet. Som framhålls i propositionen (s. 88) är nämligen
de associationsrättsliga reglerna i den nu gällande försäkringsrörelselagen
föråldrade i jämförelse med de för vanliga aktiebolag gällande reglerna.
Samma invändningar kan göras i fråga om försäkringsrörelselagens redovisningsregler
jämförda med motsvarande regler i aktiebolagslagen och
bokföringslagen. Härtill kommer att bestämmelserna i gällande lag allmänt
sett är svårtillgängliga och omoderna från språklig synpunkt. Enligt utskottets
mening innebär den föreslagna lagstiftningen en stark förbättring i
dessa avseenden, och utskottet har inget att invända vare sig mot reglernas
sakliga innehåll eller mot deras språkliga utformning.

1 propositionen föreslås att redovisningsreglerna liksom enligt gällande
rätt delas upp mellan bokföringslagen, försäkringsrörelselagtn och föreskrifter
(anvisningar) som kan meddelas av regeringen eller av myndighet
som regeringen bestämmer. För en sådan ordning finns det enligt utskottets
mening goda skäl. Det bör i första hand ankomma på försäkringsinspektionen
att meddela sådana anvisningar. I enlighet med förslaget i
propositionen (s. 90) bör regeringen således bemyndigas att meddela föreskrifter
för redovisningen och samtidigt få medgivande att överlåta åt
försäkringsinspektionen att meddela bestämmelser i ämnet. Föreskrifterna
skall vara utformade så att de främjar en klar och rättvisande översikt av
försäkringsbolagets resultat och ställning. En regel av denna innebörd
finns i 11 kap. 1 § förslaget till försäkringsrörelselag.

Konsumentskyddet

Utskottet går härefter över till frågan om konsumentskyddets utformning
i bank- och försäkringsrörelselagstiftningen, alltså den fråga som tas
upp i de båda motionerna.

En omfattande lagstiftning har på senare år genomförts på det konsumentpolitiska
området. En del av denna lagstiftning är närmast inriktad på
att skydda konsumenterna som kollektiv (avtalsvillkorslagen, marknadsföringslagen),
medan en annan del är inriktad på att stärka den enskilde
konsumentens ställning i förhållande till näringsidkaren (hemförsäljningslagen,
konsumentköpslagen). Andra författningar (konsumentkreditlagen,
konsumentförsäkringslagen) har både näringsrättsliga och civilrättsliga inslag.
Olika myndigheter har inrättats för att ta till vara konsumenternas
intressen, bl. a. konsumentverket — där verkschefen tillika är konsumentombudsman
- och marknadsdomstolen.

NU 1981/82:45

Den konsumentpolitiska lagstiftningen gäller till stor del även på bankoch
försäkringsområdet.

Avtalsvillkorslagen (1971:112) innehåller en generalklausul enligt vilken
marknadsdomstolen kan förbjuda näringsidkare att i fortsättningen använda
avtalsvillkor som med hänsyn till vederlaget och övriga omständigheter
är att anse som oskäligt mot konsumenten. Från lagens tillämpningsområde
har undantagits verksamhet som står under tillsyn av bankinspektionen
eller försäkringsinspektionen (dock ej finansbolagen). Beträffande bankerna
gäller i stället att bankinspektionen kan granska bl. a. avtalsvillkor
med stöd av bestämmelser i banklagstiftningen om en sund utveckling av
bankverksamheten. Att granskning av försäkringsbolagens avtalsvillkor
ingår i försäkringsinspektionens tillsynsbefogenheter framgår direkt av
282 § 3 mom. försäkringsrörelselagen.

Marknadsföringslagen (1975: 1418) innehåller bl. a. tre generalklausuler,
som gör det möjligt att förbjuda vissa marknadsföringsåtgärder och att
ålägga marknadsföraren att lämna viss information samt att förbjuda försäljning
av vissa varor. Lagen är tillämplig på all näringsverksamhet och
omfattar även verksamhet som står under bankinspektionens eller försäkringsinspektionens
tillsyn. Förbuds- och informationsfrågor enligt denna
lag handläggs av konsumentombudsmannen och marknadsdomstolen.
Konsumentverket övervakar bankernas och försäkringsbolagens marknadsföring
på samma sätt som inom övriga områden. Emellertid kan även
bankinspektionen och försäkringsinspektionen ingripa mot bankernas
resp. försäkringsbolagens marknadsföring. Befogenheten grundar sig på
inspektionernas allmänna tillsynsplikt och — för de senare bolagens vidkommande
- på en bestämmelse i 302 § försäkringsrörelselagen.

Genom konsumentkreditlagen (1977:981) åläggs näringsidkare bl. a. att
vid marknadsföring av kredit lämna information om den effektiva räntan
för krediten. Tillsynen över efterlevnaden av lagen utövas av konsumentverket;
dock tillkommer tillsynsbefogenheten bankinspektionen och försäkringsinspektionen
på deras resp. tillsynsområden. Emellertid innebär
kopplingen i konsumentkreditlagen till marknadsföringslagens regelsystem
att även konsumentverket kan övervaka att de olika kreditinstituten följer
konsumentkreditlagens regler om information.

Av det anförda framgår att en och samma företeelse kan komma att
prövas såväl av bank- och försäkringsinspektionerna med stöd av dessa
myndigheters allmänna tillsynsbefogenhet som av de konsumentpolitiska
organen med stöd av konsumentlagstiftningen.

I propositionen föreslås att följande ordning genomförs när det gäller
konsumentskyddet på bank- och försäkringsområdena. Bankinspektionen
skall även i fortsättningen granska avtalsvillkoren på bankområdet med
stöd av de s.k. sundhetsparagraferna i banklagstiftningen. Granskningen
skall, till skillnad mot vad som f. n. är fallet, omfatta även finansbolagens
avtalsvillkor. Bankinspektionens avgöranden i avtalsvillkorsfrågor skall

NU 1981/82:45

kunna av berörda företag överklagas hos regeringen genom besvär. Bankinspektionen
skall även ha huvudansvaret för tillsynen över bankernas
marknadsföring och skall övervaka marknadsföringen med stöd av marknadsföringslagen.
Marknadsdomstolen skall även i fortsättningen vara
sista instans i marknadsföringsfrågor på bankområdet. I konsekvens härmed
föreslås bankinspektionen bli exklusiv tillsynsmyndighet när det gäller
kontrollen av att kreditinstituten fullgör sin informationsskyldighet
enligt konsumentkreditlagen. Talan mot kreditinstitut i marknadsföringsfrågor
förs av bankinspektionen, som även i övrigt erhåller samma befogenheter
enligt marknadsföringslagen som dem som nu tillkommer konsumentombudsmannen.
Lagtekniskt löses frågan så, att det i marknadsföringslagen
förs in en föreskrift om att KO:s åligganden enligt lagen fullgörs
av bankinspektionen inom dess tillsynsområde. - Motsvarande ordning
införs på försäkringsområdet, varvid försäkringsinspektionen erhåller i
huvudsak samma befogenheter på försäkringssidan som bankinspektionen
på banksidan. Försäkringsinspektionen skall ensam svara för att
informationsbestämmelserna i konsumentförsäkringslagen följs. Inspektionen
övertar också konsumentverkets ansvar för den s. k. kompletterande
basinformationen på försäkringsområdet.

I motionerna 1981/82:2485 (s) och 1981/82:2495 (vpk) framförs kritik
mot de förslag till ändringar på detta område som föreslås i propositionen.
Den socialdemokratiska gruppen i näringsutskottet föreslår i sin motion att
propositionen avslås i vad avser överflyttningen av konsumentverkets/
KO:s arbetsuppgifter inom bank- och försäkringsområdena till bank- resp.
försäkringsinspektionen. Motionärerna anser att de av regeringen föreslagna
ändringarna skulle medföra en påtaglig försvagning av konsumentskyddet.
Man skulle bryta med den hittillsvarande modellen för konsumentskyddet
i Sverige, vilken inneburit att man för att göra detta skydd så
effektivt och enhetligt som möjligt låtit ansvaret vara samlat hos en enda
myndighet, dvs. konsumentverket. I sak samma yrkande lägger vänsterpartiet
kommunisterna fram i sin partimotion. Om regeringens förslag
genomförs skulle, hävdar motionärerna, konsumenterna i huvudsak gå
miste om det partsorgan de har i form av konsumentverket. Detta vore
enligt motionärernas mening oacceptabelt. Regeringens ”uttunning” av
konsumentskyddet anges vara ”att springa bankernas och försäkringsbolagens
ärenden”.

Utskottet vill till en början framhålla att en förutsättning för ett gott
konsumentskydd är att tillsynen är organiserad på ett rationellt sätt. Den
nuvarande ordningen för prövning av konsumentskyddsfrågor på bankoch
försäkringsområdet kan uppenbarligen medföra olägenheter för såväl
konsumenterna som de företag som tillsynen avser, eftersom de inte kan
hålla sig till en enda myndighet i konsumentfrågor. Vidare torde den
nuvarande dubbleringen av tillsynen medföra onödigt stora kostnader. En
utgångspunkt för en lämplig organisation på området bör därför vara att

NU 1981/82:45

tillsynsfunktionerna inom resp. område samlas hos en och samma myndighet.
Det kan, som framhålls i propositionen (s. 111), därvid vara ändamålsenligt
att man i fall, där vissa kategorier av företag måste stå under en
särskild myndighets allmänna tillsyn, hos denna myndighet samlar alla
förekommande tillsynsuppgifter i fråga om dessa företag.

Vad först gäller tillsynen på bankområdet måste det beaktas att tillsynsmyndigheten
har att ta hänsyn även till andra intressen än konsumentskyddsintresset,
i första hand banklagstiftningens krav på bankernas likviditet
och soliditet. Med hänsyn till att granskning av bankers och andra
kreditinstituts avtalsvillkor hänger intimt samman med inspektionens övriga
tillsynsarbete framstår det enligt utskottets mening som naturligt att
bankinspektionen ensam handhar denna uppgift. De skäl som anförs i
propositionen för att i fortsättningen även finansbolagens avtalsvillkor
skall granskas av bankinspektionen finner utskottet övertygande. Den
lagtekniska lösning av frågan om avtalsvillkorsgranskning som föreslås i
propositionen kan utskottet ställa sig bakom. Det anförda leder alltså
utskottet till slutsatsen att all verksamhet som står under tillsyn av bankinspektionen
bör undantas från avtalsvillkorslagens avtalsområde och att
inspektionens granskning i stället bör ske med utgångspunkt i de s. k. sundhetsparagraferna
i banklagstiftningen. Enligt utskottets uppfattning talar
vidare starka skäl för att endast bankinspektionen i fortsättningen har
tillsyn över bankernas marknadsföring. Det ligger i sakens natur att tillsynsmyndighetens
bedömning underlättas om den har ingående kännedom
om bankverksamhet. Såsom redovisas i propositionen kan det vidare i
vissa fall finnas ett samband mellan marknadsförings- och avtalsvillkorsfrågor,
vilket gör att bankinspektionen i samband med avtalsvillkorsgranskningen
måste ägna uppmärksamhet även åt bankernas marknadsföring.
Bl. a. i motionerna framförs uppfattningen att ett förverkligande av
propositionens förslag på denna punkt skulle bryta den enhetlighet i rättstillämpningen
som är följden av att konsumentverket bevakar marknadsföringen
i allmänhet. Häremot vill utskottet anföra att risken för en oenhetlig
rättstillämpning torde vara liten om man väljer den lösning som förordas
i propositionen. Till skillnad mot utredningsförslaget innebär denna nämligen
bl. a. att marknadsföringslagens generalklausuler även i fortsättningen
skall vara tillämpliga på bankverksamheten och att marknadsdomstolen
skall vara högsta instans i tvister om marknadsföring även på bankområdet.
Den informationsskyldighet som företagen åläggs enligt konsumentkreditlagen
utgör en närmare precisering av generalklausulerna om marknadsföring
i marknadsföringslagen. Med hänsyn härtill och i konsekvens
med utskottets ställningstagande beträffande tillsynen över marknadsföringen
bör, som föreslås i propositionen, bankinspektionen ensam anförtros
uppgiften att övervaka att kreditinstituten fullgör informationsskyldigheten
i konsumentkreditlagen.

Även på försäkringsområdet måste andra intressen än de strikt konsu -

NU 1981/82:45

mentpolitiska beaktas vid utformningen av konsumentskyddet. Hänsyn
måste sålunda tas både till premiebetalarnas intressen och till samhällets
intresse av ett effektivt fungerande försäkringsväsende. Ett uttryck härför
är uppställandet av de s. k. skälighets- och soliditetsprinciperna i försäkringsrörelselagstiftningen.
Med hänsyn till att avtalsvillkorsgranskningen
har ett nära samband med försäkringsinspektionens kontroll av att dessa
principer efterlevs anser utskottet det naturligt att inspektionen också i
fortsättningen handhar granskningen av försäkringsbolagens avtalsvillkor.
Övervägande skäl talar enligt utskottets mening vidare för att försäkringsinspektionen
även bör anförtros ansvaret för tillsynen på marknadsföringsområdet.
Genom sin dagliga befattning med försäkringsärenden har nämligen
inspektionen goda möjligheter att följa försäkringsbolagens marknadsföring
av sina tjänster, varemot försäkringsområdet är en relativt liten
sektor för konsumentverkets del. Såsom närmare utvecklas i propositionen
finns det även ett nära samband mellan bolagens marknadsföring och
avtalsvillkorens utformning. I linje härmed ligger att försäkringsinspektionen
även får svara för att informationsbestämmelserna i konsumentförsäkringslagen
följs, liksom att denna inspektion får överta ansvaret för den
s.k. kompletterande basinformationen på försäkringsområdet.

I likhet med föredragande statsrådet utgår utskottet från att försäkringsinspektionens
granskning av bolagens avtalsvillkor, marknadsföring och
informationsverksamhet också i framtiden sker i nära samarbete med
konsumentverket, bl. a. inom ramen för det s. k. kontaktforum för försäkringsfrågor
som inrättades för några år sedan. Utskottet utgår i detta
sammanhang från att försäkringsbolagens årsredovisningar får en för allmänheten
lättillgänglig utformning i överensstämmelse med modern praxis.

Utskottet har inte heller några invändningar mot regeringens förslag i
övrigt angående utformningen av reglerna om konsumentskydd. Utskottet
delar sålunda uppfattningen att bank- och försäkringsinspektionemas avgöranden
i avtalsvillkorsfrågor bör överklagas hos regeringen, som bättre
än marknadsdomstolen torde kunna beakta specifika bank- och försäkringsrättsliga
synpunkter. I en av motionerna, 1981/82:2495 (vpk), framhålls
att konsumentverket utövar tillsyn på fler områden där det finns
särskilda tillsynsmyndigheter. Det skulle kunna hävdas att dessa myndigheter,
i analogi med vad som nu föreslås beträffande bank- och
försäkringsinspektionen, borde ges ett övergripande ansvar för konsumentskyddet
på sina områden i stället för konsumentverket. Enligt utskottets
mening är emellertid en sådan analogi inte hållbar. Utskottet hänvisar i
denna del till vad som anförs i propositionen (s. 127).

Med det anförda tillstyrker utskottet lagförslagen i propositionen. Motionerna
1981/82:2485 (s) och 1981/82:2495 (vpk) avstyrks följaktligen.

NU 1981/82:45

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till proposition 1981/82:180 och med avslag
på motionerna 1981/82:2485 och 1981/82:2495 antar de i propositionen
framlagda förslagen till

1. försäkringsrörelselag,

2. lag om ändring i marknadsföringslagen (1975:1418),

3. lag om ändring i lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga
avtalsvillkor,

4. lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol
m. m.,

5. lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse,

6. lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker,

7. lag om ändring i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen,

8. lag om ändring i lagen (1980:2) om finansbolag,

9. lag om ändring i lagen (1963:76) om kreditaktiebolag,

10. lag om ändring i aktiefondslagen (1974:931),

11. lag om ändring i fondkommissionslagen (1979:748),

12. lag om ändring i lagen (1970:65) om Sveriges allmänna hypoteksbank
och om landshypoteksföreningar,

13. lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges
stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar,

14. lag om ändring i lagen (1950: 272) om rätt för utländsk försäkringsanstalt
att driva försäkringsrörelse här i riket,

15. lag om ändring i lagen (1976:262) om understödsföreningar,

16. lag om införande av försäkringsrörelselagen (1982:000),

17. lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:385).

Utskottet hemställer dessutom

att detta ärende avgörs efter endast en bordläggning.

Stockholm den 25 maj 1982

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: Ingvar Svanberg (s), Johan Olsson (c), Erik Hovhammar (m),
Hugo Bengtsson (s), Sven Andersson (fp), Nils Erik Wååg (s), Margaretha
af Ugglas (m), Lilly Hansson (s), Lennart Pettersson (s), Bengt Sjönell (c),
Rune Jonsson (s), Hadar Cars (fp), Wivi-Anne Radesjö (s), Per Westerberg
(m) och Ivar Franzén (c).

NU 1981/82:45

Reservation

Ingvar Svanberg, Hugo Bengtsson, Nils Erik Wååg, Lilly Hansson,
Lennart Pettersson, Rune Jonsson och Wivi-Anne Radesjö (alla s) anser

dels att den del av utskottets betänkande som börjar på s. 7 med
”Utskottet vill” och slutar på s. 9 med ”avstyrks följaktligen” bort ha
följande lydelse:

Utskottet vill inledningsvis understryka behovet av ett starkt och väl
fungerande konsumentskydd på bank- och försäkringsområdena. Med
hänsyn till den stora sociala och ekonomiska betydelse som bank- och
försäkrings verksamheterna har är det, som framhålls i propositionen och i
motion 1981/82:2485 (s), ett samhällsintresse att dessa drivs inte bara på
ett tillfredsställande sätt utan också på ett ur konsumentpolitisk synvinkel
godtagbart sätt. Stora krav måste därför ställas på det sätt på vilket
kreditinstituten och försäkringsbolagen marknadsför sina tjänster, informerar
allmänheten och utformar avtalsvillkoren i förhållande till kunderna.
Det är också av stor betydelse att tillsynen över konsumentskyddet på
dessa områden är organiserad på ett bl. a. från konsumentpolitiska utgångspunkter
rationellt sätt. Den eller de myndigheter som skall ha huvudansvaret
för tillsynsuppgifterna på det konsumenträttsliga området måste
ha god insikt i förhållandena på bank- och försäkringsområdena men måste
framför allt vara väl insatt i den näringsrättsliga lagstiftningen och ha en
allmänt god kännedom om konsumenternas problem.

Konsumentverket/KO har under de senaste tolv åren bevakat konsumentintresset
på bank- och försäkringsområdena. Tillsynen har grundats
på bestämmelser i främst marknadsföringslagen och konsumentförsäkringslagen.
Tillsynen har fungerat på ett tillfredsställande sätt. Visserligen
föreligger det en viss oklarhet i fråga om gränsdragningen mellan å ena
sidan konsumentverkets och å andra sidan bank- och försäkringsinspektionernas
ansvarsområden, men några kompetensproblem har, som konstateras
i motion 1981/82:2495 (vpk), knappast uppstått.

Regeringen föreslår nu att den gällande ansvarsfördelningen ändras. I
huvudsak innebär förslaget att tillsynen över kreditinstitutens och försäkringsbolagens
information och marknadsföring förs över till bankinspektionen.
Dessa två organ ersätter KO som företrädare för konsumentintressena
i marknadsdomstolen. Vidare skall avtalsvillkorslagen inte längre
vara tillämplig i fråga om finansbolagens verksamhet. För dessa bolag skall
i fortsättningen gälla samma regler i detta avseende som för andra kreditinstitut.

Utskottet vill framhålla, att en första förutsättning för att man skall gå in
och rubba den bestående ansvarsfördelningen på området bör vara att den
nuvarande tillsynen i något avseende har fungerat otillfredsställande. Som
utskottet redan påpekat är detta inte fallet, och det görs inte heller gällande

NU 1981/82:45

i propositionen. Enligt utskottets mening kan det tvärtom förhålla sig på
det viset att den ”dubbla” tillsynen över bankernas och försäkringsbolagens
verksamhet kan vara till fördel för konsumenterna. För bedömningen
av tillsynsfrågan kan det enligt utskottets uppfattning inte vara av någon
avgörande betydelse att konsumentverket inte har någon specialistkompetens
när det gäller bank- och försäkringsförhållanden. Konsumentverket
har som central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor en ingående
näringsrättslig sakkunskap såvitt gäller näringslivet i allmänhet. Genom att
konsumentverket har det övergripande ansvaret för konsumentpolitiken
torde verket också ha tillräcklig kännedom om de konsumentproblem som
finns på bank- och försäkringsområdena. De övriga tillsynsmyndigheterna
på dessa områden, bankinspektionen och försäkringsinspektionen, har
visserligen specialistkunskaper om bank- resp. försäkringsväsendet men
kan av naturliga skäl inte ha samma allmänna överblick över konsumentproblemen
som konsumentverket. Härtill kommer att konsumentverket i
det särskilt inrättade kontaktforum för försäkringsfrågor har varit engagerat
i överläggningar med försäkringsbolagen och försäkringsinspektionen
angående utformningen av avtalsvillkor och alltså på detta sätt har möjlighet
att ytterligare bredda sina erfarenheter på försäkringsområdet. Det kan
i sammanhanget vidare nämnas att KO så sent som i maj i år haft viss
framgång i marknadsdomstolen i ett ärende angående marknadsföring av
banktjänster (Dnr 1982/11).

Ett genomförande av förslagen i propositionen skulle enligt utskottets
mening påtagligt försvaga konsumentskyddet. Det är endast genom att
konsumentverkets erfarenhet av åtgärder inom ett område förs över till ett
annat område med liknande problem som effektiviteten i konsumentskyddet
kan garanteras. Detta gäller särskilt i fråga om ett system för konsumentskydd
som det svenska, vilket till stor del bygger på frivilliga överenskommelser
baserade på lagstiftning. Utskottet förutsätter å andra sidan att
konsumentverket i sin tillsynsverksamhet fortlöpande håller kontakt med
bankinspektionen och försäkringsinspektionen. Likaså bör utbyte av information
mellan dessa myndigheter även fortsättningsvis komma till stånd i
det kontaktforum för försäkringsfrågor som inrättats.

I motsats till regeringen anser utskottet vidare att det inte finns anledning
att undanta finansbolagens verksamhet från avtalsvillkorslagens tilllämpningsområde.

Sammanfattningsvis finner utskottet att tillräckliga skäl inte kan anses
föreligga för genomförande av regeringens förslag om tillsynen över kreditinstitutens
och försäkringsbolagens verksamhet. Propositionen bör alltså
avslås i denna del. Utskottet tillstyrker därmed bifall till motionerna 1981/
82:2485 (s) och 1981/82:2495 (vpk).

NU 1981/82:45

dels att utskottet bort hemställa

att riksdagen med anledning av proposition 1981/82:180 och med
bifall till motionerna 1981/82:2485 och 1981/82:2495

1. avslår 19 kap. 12 § förslaget till lag om försäkringsrörelselag,

2. antar förslaget till lag om försäkringsrörelselag i övrigt,

3. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket
Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar
med ändrad lydelse av 40 § enligt alternativt förslag i
det följande:

Regeringens förslag Alternativt förslag

40 §

Kassan och föreningarna står under tillsyn av bankinspektionen.

Vid meddelande av föreskrift eller förbud i samband med tillsynen kan
bankinspektionen förelägga vite.

Talan mot bankinspektionens beslut enligt denna lag föres hos regeringen
genom besvär.

Beslut i fråga om tillsynen länder omedelbart till efterrättelse, om ej
regeringen förordar annat.

Om bankinspektionens befattning
med frågor om kassans och
föreningarnas marknadsföring gäller
vad särskilt är stadgat.

I övrigt meddelar regeringen närmare bestämmelser om tillsynsverksamheten.

4. antar förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen
(1975:1385),

5. antar förslaget till lag om införande av försäkringsrörelselagen,

6. avslår de genom propositionen framlagda lagförslagen i den
mån de inte omfattas av utskottets hemställan under 2-5.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1982