KU 1981/82:6

Konstitutionsutskottets betänkande
1981/82:6

med anledning av motioner i vissa kommunala frågor

I detta betänkande behandlas följande frågor sorn har tagits upp i de
angivna motionerna:

1. Den kommunala kompetensen - motionerna 1980/81:239, 366, 652 och
1899.

2. Principer för tillsättning av kommunala tjänster - motion 1980/81:490.

3. Prövning av kommunalbesvär - motion 1980/81:657.

4. Riktlinjer för samhällsutvecklingen - motion 1980/81:1917.

Den kommunala kompetensen

Motionerna

I motion 1980/81:239 av Sonja Rembo m. fl. (m) hemställs att riksdagen
beslutar att anhålla att regeringen snarast genomför en förutsättningslös
undersökning av möjligheterna att genom en ändring i kommunallagen
tillåta kommunerna att införa vårdnadsersättning för barn och förelägga
riksdagen förslag till sådan ändring.

Motionärerna anför att ett antal kommuner har fattat beslut om eller
uttryckt önskemål om att införa en kommunal vårdnadsersättning. Enligt
motionärerna är det emellertid Svenska kommunförbundets uppfattning att
ett sådant beslut strider mot kommunallagen. De berörda kommunerna
upplever det enligt motionärerna som djupt otillfredsställande att de saknar
stöd i lagen för att på detta område skapa större rättvisa mellan barnfamiljerna
i den egna kommunen.

I motion 1980/81:366 av förste vice talmannen Ingegerd Troedsson (m)
föreslås att riksdagen hos regeringen begär skyndsamt förslag till lag som
medger kommun att besluta om rättvist utformade vårdnadsbidrag i enlighet
med vad som anförs i motionen.

Motionären anför att länsstyrelsen i Västerbottens län upphävt ett beslut
av Robertsfors kommun att lämna kommunal vårdnadsersättning till
föräldrar för vård av barn i åldern 1-2 år. Beslutet har överklagats till
regeringsrätten. Motionären framhåller att osäkerheten om den kommunala
kompetensen på detta område är olycklig.

I motion 1980/81:652 av Hilding Johansson m. fl. (s) hemställs att
riksdagen hos regeringen begär utredning och förslag om en vidgning av
kommunernas och landstingskommunernas kompetens i enlighet med vad

1 Riksdagen 1981182. 4 sami Nr 6

KU 1981/82:6

som anförts i motionen.

Motionärerna erinrar om att genom tillkomsten av 1975 års lag (1975:494)
om katastrofhjälp blev det möjligt för kommuner och landsting att vidta
solidaritetsyttringar på det internationella fältet. Fortfarande är det enligt
motionen inte tillåtet för kommunerna att vidta andra åtgärder för att
opinionsmässigt eller på annat sätt stödja människor som försatts i en
situation som i politiskt, socialt, fackligt eller ekonomiskt hänseende är
outhärdlig och förnedrande. Av beslut i regeringsrätten framgår t. ex. att
kommuner och landsting inte får bojkotta varor från andra länder eller
leverantörer i andra länder i syfte att uttrycka ogillande av denna stats politik
eller stödja ena parten i en konflikt på dess arbetsmarknad.

I motion 1980/81:1899 av Karin Ahrland (fp) hemställs att riksdagen hos
regeringen anhåller om utredning av vissa frågor rörande den kommunala
kompetensen i enlighet med vad som anförts i motionen.

Enligt motionen förekommer det att kommuner sätter sina energitaxor
lägre än självkostnaden. Det är enligt motionen också mycket vanligt att
kommuner upplåter fast egendom i form av arrende, hyresrätt eller tomträtt
till priser som understiger de marknadsmässiga. Motionären ifrågasätter om
det mot bakgrund av de aktuella problemen i kommunernas ekonomi även i
fortsättningen bör vara lagligt att subventionera energitaxor och fastighetsupplåtelser.
Frågan om förbud i kommunallagen mot dessa typer av
subventioner bör enligt motionärens åsikt övervägas.

Gällande regler

Den grundläggande kompetensregeln finns i 1 kap. 4 § kommunallagen,
KL (1977:179). Enligt denna får kommun och landstingskommun själva
vårda sina angelägenheter. Denna bestämmelse har i sak oförändrad
överflyttats från tidigare kommunallagar.

För primärkommunernas del fick kompetensregeln sin nuvarande utformning
år 1948. Den bygger på principen, att kommunala åtgärder skall
tillgodose allmänna till kommunen knutna intressen. Genom att avfatta
regeln som en generalklausul avsåg man enligt motiven att möjliggöra en
fortsatt anpassning av kommunernas befogenheter efter samhällsutvecklingens
krav. Uppgiften att närmare avgränsa området för kommunernas
kompetens överlämnades liksom förut åt rättspraxis.

Kompetensregeln för landstingskommunerna fick i stort sett sitt nuvarande
innehåll genom 1954 års landstingslag. Motivuttalandena överensstämmer
nära med de uttalanden som gjordes i förarbetena till 1948 års
primärkommunala reform.

Rättspraxis i kompetensfrågor kommer främst till uttryck i regeringsrättens
domar i kommunalbesvärsmål. Reglerna för kommunalbesvär finns i 7
kap. KL (senaste lydelse 1980:273). Av dessa framgår bl. a. att beslut av

KU 1981/82:6

kommunfullmäktige och landstinget får överklagas av den som är medlem av
kommunen resp. landstingskommunen. Besvären får grundas endast på
omständigheter som innebär att beslutet ej har tillkommit i laga ordning, står
i strid mot lag eller annan författning, på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges
eller landstingets befogenhet, kränker klagandens enskilda rätt
eller annars vilar på orättvis grund. Efter en ändring av instansordningen som
trädde i kraft den 1 januari 1981 (prop. 1979/80:105, KU 46) skall besvären i
första instans gå till kammarrätten. Kammarrättens beslut överklagas hos
regeringsrätten.

Besvärsgrundernai kommunalbesvärsmål har i stort sett varit oförändrade
sedan 1862 års kommunalreform. Med ledning av en lång tids praxis har
därför med tiden ett antal konkreta principer för den kommunala kompetensen
kunnat utformas (se t. ex. kommunalrättskommitténs betänkande
Kommunal kompetens SOU 1971:84 s. 39-42; Kajser, Kommunallagarna
del II s. 39; Lindquist, Kommunala befogenheter s. 29-40). Lokaliseringsprincipen
innebär att en angelägenhet måste uppbäras av ett till kommunen
knutet intresse för att kunna bli föremål för kommunernas omvårdnad.
Likställighetsprincipen ger uttryck för ett krav på att kommunmedlemmarna
skall behandlas lika av kommunen. Vid avgiftsfinansierad verksamhet gäller
en självkostnadsprincip, som innebär att det totala vederlag kommunen
uppbär av dem som nyttjar verksamheten inte får väsentligt överstiga
kommunens kostnader för denna. Vidare brukar man anse att förbud gäller i
vissa hänseenden, bl. a. förbud mot att ge understöd åt enskild utan stöd i
lag.

För att kunna göra undantag från de begränsningar av den kommunala
kompetensen som gäller enligt kommunallagen eller enligt rättspraxis har
särskilda kompetenslagar stiftats. Här kan nämnas lagen (1962:638) om rätt
för kommun att bistå utländska studerande, lagen (1968:131) om vissa
kommunala befogenheter inom turistväsendet, lagen (1969:596) om kommunalt
partistöd, lagen (1970:663) om vissa befogenheter i fråga om
sysselsättning för handikappade samt lagen (1975:494) om rätt för kommun
och landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp.

Beträffande de i motionerna särskilt upptagna frågorna kan nämnas
följande:

Kommunal vårdnadsersättning (motionerna 239 och 366). Kommunfullmäktige
i Robertsfors beslöt den 11 september 1980 om kommunal
vårdnadsersättning till föräldrar för vård av barn i åldern 1-2 år med 1 000 kr.
per barn och månad. Beslutet överklagades hos länsstyrelsen i Västerbottens
län. Klagandena gjorde gällande att beslutet inte avsåg någon kommunal
angelägenhet. Länsstyrelsen upphävde den 4 december samma år beslutet
med följande motivering:

Vårdnaden av barn regleras i 6 kap. föräldrabalken. Enligt 2 och 3 §§
åligger det vårdnadshavaren att i skilda avseenden dra försorg om barnet.

KU 1981/82:6

Kommunfullmäktiges beslut innebär att ersättning av kommunala medel
avses komma att utgå till ifrågavarande vårdnadshavare för något som utgör
deras lagstadgade skyldighet. Detta kan inte vara en angelägenhet för
kommunen, om inte den kommunala ersättningen grundas på en uttrycklig
författningsbestämmelse. Någon sådan bestämmelse finns inte. Kommunfullmäktige
har därför överskridit sin befogenhet.

Besvär över länsstyrelsens beslut anfördes hos regeringsrätten. I dom den
22 september 1981 gjorde regeringsrätten ej ändring i länsstyrelsens
beslut.

Kommuns rätt att delta i opinionsyttringar och solidaritetsaktioner (motion
652). Genom praxis har fastställts att det inte ingår i den allmänna
kompetensen att delta i politiska bojkottaktioner vid upphandling. I ett fall
från år 1969 (RÅ 1969 ref. 52) ansåg sålunda regeringsrättens majoritet (15
ledamöter) att ett beslut av stadsfullmäktige i Stockholm att rekommendera
stadens organ att t. v. inte köpa sydafrikanska varor var kompetensöverskridande.
Beslutet betraktades av rätten inte som en allmän rekommendation i
syfte att få till stånd en ändamålsenlig upphandling utan som en utrikespolitisk
manifestation, varigenom fullmäktige avsett att ge uttryck för ogillande
av den sydafrikanska apartheidpolitiken. Sju av regeringsrättens ledamöter
ansåg beslutet vara kompetensenligt.

Kompetensen har av regeringsrätten också ansetts överträdd genom beslut
om bojkott av jordbruksprodukter från vissa utländska odlare (RÅ 1975 ref.
102). Stockholms läns landsting hade beslutat att rekommendera berörda
organ att t. v. inte inköpa sallad och vindruvor från odlare i USA som inte
tecknat avtal med amerikanska lantarbetarförbundet. Regeringsrätten
upphävde beslutet med i huvudsak samma motivering som i det ovan
refererade fallet. Samma beslut fattade rätten med anledning av ett
överklagande av en motsvarande rekommendation från kommunfullmäktige
i Stockholm till berörda organ inom kommunens förvaltning.

”Underskridande” av självkostnadspris (motion 1899). Enligt Lindquists
Kommunala befogenheter (s. 68) ger självkostnadsprincipen en övre gräns
för ett avgiftsuttag. Rättspraxis ger inte något exempel på att det skulle finnas
något tvång att avgiftsfinansiera en viss verksamhet. Snarare finner man
enligt Lindquist visst stöd för att kommun har frihet att avstå från avgiftsuttag
eller hålla låga avgifter om det bara sker generellt.

Pågående utredningar

Kommunalbesvärskommittén (Kn 1977:05) har i uppdrag att göra en
översyn av kommunalbesvärsprocessen. I uppdraget ingår bl. a. att se över
besvärsgrunderna i både sakligt och formellt hänseende och pröva i vad mån
någon eller några kan mönstras ut eller behöver ändras. Kommittén
beräknas avge sitt slutbetänkande under år 1981.

Utredningen (Kn 1979:08) om kommunal kompetenslagstiftning utreder

KU 1981/82:6

frågan om sammanförande av vissa lagar om den kommunala kompetensen
till en lag. Särskilda direktiv har ej meddelats för utredningen. Bakgrunden
till utredningen är att riksdagen i november 1979 på förslag av utskottet (KU
1979/80:11) begärde dels att den ovannämnda frågan om sammanförande av
vissa lagar skulle utredas, dels att en redogörelse för kommunernas
befogenheter i nuläget beträffande näringslivsfrämjande åtgärder skulle
utarbetas. Enligt utskottet borde dessa uppgifter utföras av samma
utredning. Utredningen beräknar avlämna sitt betänkande i början av år
1982.

Tidigare behandling av motioner om den kommunala kompetensen ifråga om
internationella opinionsyttringar m. m.

En motion med liknande innebörd som motion 1980/81:652 har behandlats
av riksdagen vid 1977/78 och 1979/80 års riksmöten (se KU 1977/78:44 och
1979/80:11).

Då motionskravet första gången behandlades yttrade sig utrikesutskottet i
frågan. I sitt yttrande underströk utrikesutskottet att det föreligger en
principiell skillnad mellan beslut om solidaritetsaktioner som fattas av
frivilliga organisationer och sådana som fattas av konstitutionella organ,
vilkas beslut blir bindande för medborgarna. Ett bifall till motionen skulle
kunna innebära att medborgarna i vissa frågor med internationell räckvidd
skulle bli bundna inte bara av beslut av riksdag och regering utan även av
beslut av de kommunala och landstingskommunala organen. En sådan
ordning skulle enligt utrikesutskottet, som avstyrkte bifall till motionen,
rubba den avvägning som gjorts mellan å ena sidan den kommunala
självstyrelsen och å andra sidan riksdagens och regeringens ansvar för den
svenska utrikespolitiken, vilket särskilt i tider av internationell oro skulle
kunna åstadkomma besvärliga avvägningsproblem. Konstitutionsutskottet
instämde i utrikesutskottets synpunkter och avstyrkte motionskravet.

I en reservation, 7 (s), hänvisades till en avvikande mening i utrikesutskottets
yttrande enligt vilken en utvidgning av den kommunala kompetensen
på det sätt som skisseras i motionen innebär vissa komplikationer. Det
ligger dock ett betydande värde i att kommuner och landsting ges möjlighet
att delta i internationella solidaritetsyttringar. Därför är det av stor vikt att
arbetet för internationell solidaritet får förankring i en så bred folklig opinion
som möjligt. Från denna synpunkt är det enligt den avvikande meningen
önskvärt att solidaritetsyttringar på det internationella fältet även kan ske via
de kommunala organen.

Reservanterna framhöll att starka skäl talar för att genom lagstiftning ge
kommunerna möjlighet att för egen del vägra inköp av varor från vissa
leverantörer i syfte att stödja människor som på grund av dessa leverantörers
handlande försatts i en situation som i politiskt, socialt, fackligt eller

KU 1981/82:6

ekonomiskt hänseende är oacceptabel från de värderingar som är förhärskande
i det svenska samhället. Frågan borde enligt reservationen bli föremål
för utredning.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

Då motionskravet på nytt behandlades hösten 1979 fann utskottet inte
anledning att föreslå riksdagen att frångå den tidigare ståndpunkten i frågan.
Också i den reservation, 7 (s), som avgavs vidhölls den tidigare av
reservanterna intagna ståndpunkten. Riksdagen beslöt även denna gång i
enlighet med utskottets förslag.

Principerna för tillsättning av kommunala tjänster

Motionen

I motion 1980/81:490 av Gunnar Biörck i Värmdö och förste vice
talmannen Ingegerd Troedsson (båda m) yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag till en lagbestämmelse som ålägger kommunerna att vid
tjänstetillsättningar fästa avseende endast vid sakliga grunder såsom
förtjänst och skicklighet.

Motionärerna framhåller att regeringsformens bestämmelse (11 kap. 9 §)
att vid tjänstetillsättning avseende skall fästas endast vid sakliga grunder
såsom förtjänst och skicklighet blott tar sikte på statliga eller statligt
reglerade tjänster. I det krav på saklighet och opartiskhet som finns inskrivet
i 1 kap. 9 § RF och som är tillämpligt på all offentlig verksamhet måste enligt
motionärernas åsikt dock anses ligga en skyldighet att göra bedömningarna i
tjänstetillsättningsärenden efter objektiva kriterier, dvs. i realiteten efter
förtjänst och skicklighet. Den begreppsförvirring som motionärerna anser
råda på denna punkt motiverar att en bestämmelse som motsvarar 11 kap. 9 §
RF införs för den kommunala sektorn, förslagsvis i kommunallagen.

Gällande regler

Regeln i 11 kap. 9 § regeringsformen om sakliga grunder såsom förtjänst
och skicklighet gäller inte vid tillsättning av kommunal tjänst. Vissa
kommunala tjänster, t. ex. tjänster inom skolväsendet, är statligt reglerade.
För dessa tjänster gäller i enlighet med 1 kap. 5 § och 4 kap. 3 § lagen om
offentlig anställning (1976:600) samma bestämmelser om tillsättning som för
statliga tjänster. Vidare förekommer i speciallagstiftning regler för tjänstetillsättning
motsvarande dem som gäller på det statliga området. Så är t. ex.
fallet för vissa kategorier läkare (se 20 § sjukvårdslagen 1962:242). Även i
avtal kan finnas bestämmelser av motsvarande innebörd. Finns inga sådana
begränsningar som nu nämnts är kommunen i princip fri att utse den person
som kommunen själv finner lämpligast. Beslutet kan överklagas på de
grunder som anges i 7 kap. 1 § KL (se ovan s. 3).

KU 1981/82:6

Kommuner och landstingskommuner har dock möjlighet att i enlighet med
7 kap. 3 § KL inrätta särskilda nämnder med uppgift att pröva besvär över
styrelsens, annan nämnds eller revisorernas beslut om tillsättning av eller
förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledigande
från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman. Då denna
bestämmelse infördes 1953 uttalade departementschefen (prop. 1953:210
s. 206) att besvär skall föras hos besvärsnämnden inte endast då besvären
stöds på materiella skäl utan även då det görs gällande att någon av de vanliga
grunderna för kommunalbesvär föreligger. Vidare skulle besvärsrätt tillkomma
även annan kommunmedlem, om han berörs av ett beslut.

Frågans tidigare behandling

Frågan om principerna för kommunala tjänstetillsättningar har icke
behandlats av riksdagen under 1970-talet. Däremot har riksdagen vid flera
tillfällen behandlat motioner med förslag om att göra det obligatoriskt för
kommunerna att inrätta besvärsnämnder i tjänstetillsättningsärenden. Frågan
var senast uppe till behandling i samband med antagandet av 1977 års
kommunallag (KU 1976/77:25 s. 87 f.). I en motion (fp) begärdes förslag till
regler för kommunala besvärsnämnder enligt riktlinjerna i motionen. I
motionen framhölls bl. a. att man borde kunna kräva att det i varje kommun
skulle finnas en fristående besvärsnämnd för tillsättningsärenden. Detta
skulle enligt motionärerna skapa vissa garantier för att man i kommunerna
följer vissa sakliga principer vid tjänstetillsättning.

Utskottet erinrade om att riksdagen flera gånger avslagit motionsyrkanden
att ålägga samtliga kommuner och landstingskommuner att inrätta särskilda
besvärsnämnder, eftersom ett sådant åläggande har ansetts innebära ett inte
tillräckligt motiverat ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Flärvid hade
även beaktats utvecklingen på det förhandlingsbara området efter 1965 års
lagstiftning om tjänstemännens förhandlingsrätt, som avsevärt begränsat
besvärsnämndernas kompetensområde.

Enligt utskottets mening fanns det inte anledning att inta en annan
ståndpunkt än tidigare och göra besvärsnämnden obligatorisk. För detta
talade enligt utskottet också den omständigheten att endast ca en tiondel av
primärkommunerna hittills hade utnyttjat möjligheten att inrätta besvärsnämnd.
Utskotten ansåg dock att det torde finnas anledning att ägna frågan
fortsatt uppmärksamhet. Utskottet ville särskilt peka på att den nya
lagstiftningen om medbestämmande i arbetslivet kunde komma att påverka
besvärsnämndens verksamhet. Motionen avstyrktes av utskottet. Riksdagen
följde utskottets förslag.

Pågående utredning

Kommunalbesvärskommitténs uppdrag omfattar även besvär som anförs

KU 1981/82:6

hos kommunal eller landstingskommunal besvärsnämnd. Enligt direktiven
bör kommittén se över bestämmelserna om besvärsnämndernas behörighet
och organisation samt den särskilda besvärsnämndsprocessen. I detta
sammanhang bör kommittén undersöka bl. a. hur den nya arbetsrättsliga
lagstiftningen kan komma att påverka besvärsnämndernas verksamhet och
behovet av sådana nämnder. I direktiven erinras om att riksdagen flera
gånger avslagit motionsyrkanden att ålägga samtliga kommuner och
landstingskommuner att inrätta besvärsnämnder. Kommittén bör enligt
direktiven inte behandla frågan om att göra besvärsnämnden obligatorisk.

Prövningen av kommunalbesvär

Motionen

I motion 1980/81:657 av Martin Olsson (c) yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag till lagändring innebärande att anförda kommunalbesvär
skall prövas, därest besvärsgrunden är annan än 7 kap. 1 § p. 4
kommunallagen, även om den som besvärat sig återkallat besvären.

Enligt motionären torde oftast en person besvära sig över ett beslut även
om beslutet berör många eller t. o. m. har stor allmän betydelse. Ett problem
uppstår då, menar motionären, om den ende som besvärat sig återtar
besvären sedan besvärstiden gått ut. Ärendet blir i så fall icke prövat trots att
övriga intresserade ansett sig kunna utgå ifrån att prövning skulle ske. Enligt
motionärens uppfattning skulle det vara värdefullt om prövning av anförda
kommunalbesvär sker även om klaganden återtagit dem. Undantag skulle
dock kunna göras om besvärsgrunden är att beslutet ”kränker klagandens
enskilda rätt” (7 kap. 1 § p. 4 KL).

Gällande rätt

Rätt att besvära sig över beslut av kommunfullmäktige och landsting
tillkommer enligt 7 kap. 1 § KL varje medlem av kommunen resp.
landstingskommunen. Medlem av kommun är enligt 1 kap. 3 § KL den som
är kyrkobokförd i kommunen, äger fast egendom där eller är taxerad till
kommunalskatt där. Medlem av landstingskommun är den som är medlem av
kommun inom landstingskommunen.

Besvärsgrunderna vid kommunalbesvär har angivits ovan s. 3.

Besvärshandling skall ha kommit in till kammarrätten inom tre veckor från
den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkännagetts
på kommunens eller landstingskommunens anslagstavla (se 7 kap. 1 §
KL).

KU 1981/82:6

Riktlinjer för samhällsutvecklingen

Motionen

I motion 1980/81:1917 av Britta Hammarbacken m. fl. (c) hemställs att
riksdagen beslutar uttala att de riktlinjer för samhällsutvecklingen som
framhålls i motionen läggs till grund för en målmedveten reformpolitik
inriktad på livskvalitet.

I de delar av motionen som berör utskottets beredningsområde (se s. 2-4)
anförs bl. a. följande:

Vårt samhälle har genomgått en omfattande centralisering. Även på lokal
nivå innebär de stora kommuner vi nu har att klyftan mellan medborgare och
beslutsfattare har blivit mycket stor. Det är därför många som i dag beklagar
det sätt på vilket kommunsammanläggningarna genomfördes. Möjligheten
att dela kommuner har tagits till vara på några håll.

Sedan den 1 januari 1980 är det möjligt för kommunerna att inrätta lokala
organ med beslutanderätt. Inrättande av lokala organ innebär flera fördelar.
Först och främst innebär det att besluten kommer närmare människorna.
Den enskildes möjlighet att påverka besluten ökar. Vidare tillskapas fler
kommunala uppdrag där nya grupper av förtroendevalda får meningsfulla
politiska uppgifter. Fler människor kan engageras i gemensamt ansvarstagande
för resurshushållning och utveckling. Det torde också vara lättare att
rekrytera förtroendemän till denna typ av kommunala uppdrag. Uppdragen
är stimulerande och det handlar om saker som folk känner till i sin
närmiljö.

Det är angeläget att understryka att försöksverksamhet med lokala organ
inte har startats för att tillgodose en opinion bland de nuvarande mest aktiva
kommunala företrädarna. Det är i stället en reform för att föra ner
beslutanderätten närmare de vanliga människorna. Det bästa vore om alla
människor någon gång i sitt liv aktivt deltog i samhällsarbetet och påverkade
utformningen av sin kommun och närmiljö, genom att exempelvis inneha ett
kommunalt uppdrag.

Decentraliseringen av beslutsfattandet bör inte stanna på kommundelsnivån.
Det är också viktigt att ge människorna ökat direkt inflytande på sin
närmiljö i det egna bostadsområdet.

Till bilden av en vital demokrati på basnivå hör också fungerande
folkrörelser. Av särskilt intresse är därvid de kooperativa organisationerna.
Den kooperativa idén i småskalig form och med starkt medlemsinflytande
torde i framtiden kunna utgöra en värdefull nyckel för att lösa många lokala
angelägenheter.

Staten bör ta ett ansvar för en decentralisering av beslutsfattandet främst
genom att flytta beslutsfunktioner från statliga organ till landsting och
kommuner, och genom att skapa lagliga möjligheter för dessa att decentralisera
makten vidare. Det är oerhört viktigt att de nya möjligheterna till ökat

KU 1981/82:6

lokalt inflytande får genomslag i praktiken och att arbetet på att decentralisera
beslutsfunktionen går vidare. Detta kan ske t. ex. genom att
regeringen tar upp överläggningar med kommun- och landstingsförbund om
den fortsatta decentraliseringen av beslutsfattandet inom den offentliga
verksamheten.

Pågående utredningar m. m.

De av motionärerna behandlade frågorna berörs direkt eller indirekt i
olika utredningssammanhang.

Länsdemokratikommittén (Kn 1976:04) utreder frågan om vidgad länsdemokrati.
I direktiven anförs bl. a. att huvudlinjen i arbetet bör vara att stärka
landstingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala
självstyrelsen. Genom tilläggsdirektiv i augusti 1979 fick kommittén i
uppdrag att studera olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den
regionala samhällsverksamheten. Kommitténs arbete beräknas pågå under
hela år 1981.

Kommunaldemokratiska kommitténs (Kn 1977:07) första huvuduppgift är
enligt direktiven att överväga reformer som kan stärka medborgarinflytandet
inom kommuner och landstingskommuner. Särskilt nämns inrättandet av
olika typer av lokala organ, framför allt kommundelsorgan med övergripande
uppgifter, lokala styrelser vid kommunala institutioner och distriktsnämnder.

Sedan riksdagen våren 1979 godkänt proposition 1978/79:181 med en
provisorisk lagstiftning om lokala organ, den s. k. lokalorganslagen
(1979:408), uppdrog regeringen i juni 1979 åt kommittén att skyndsamt
utarbeta förslag till lagstiftning som skulle göra det möjligt för kommunerna
att från 1980 bedriva försöksverksamhet med lokala organ också på det
specialreglerade området. Enligt tilläggsdirektiv senare samma månad fick
kommittén även i uppdrag att utarbeta förslag till modeller för försök med
lokala organ. Kommittén redovisade i september 1979 sitt arbete med dessa
frågor, dels i betänkandet Lokala organ i kommuner. Modeller för
försöksverksamhet (Ds Kn 1979:10), dels i betänkandet Specialreglerade
uppgifter för lokala organ i kommunerna (Ds Kn 1979:11). I december 1979
antog riksdagen förslag till de ändringar i lokalorganslagen som framlagts i
proposition 1979/80:54 och KU:s betänkande 1979/80:27. Kommitténs
förslag följdes härvid i allt väsentligt.

I ett nyligen framlagt betänkande redovisar utredningen de principer som
kan läggas till grund för direktval av kommundelsorgan (se Ds Kn 1981:8
Direktvalda lokala organ).

Utredningens andra huvuduppgift var att utarbeta förslag till hur
kommunindelningsreformen skulle utvärderas. Resultatet av kommitténs
arbete med denna uppgift redovisades i delbetänkandet Utvärdering av

KU 1981/82:6

kommunindelningsreformen. Förslag till forskningsprogram (Ds Kn
1978:2). Delbetänkandet föranledde regeringen att föreslå riksdagen (prop.
1978/79:61) att anslå medel till ett forskningsprojekt för utvärdering av
indelningsreformen. Propositionen godkändes av riksdagen (KU 1978/
79:17).

Kommittén är administrativt ansvarig för genomförandet av detta
forskningsprogram. Forskningarna bedrivs inom den kommunaldemokratiska
forskningsgruppen, som hittills avgett sju rapporter.

Kommitténs tredje huvuduppgift har varit att undersöka vilka återverkningar
den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden har på
den kommunala demokratin. Arbetet med denna uppgift avslutades år 1979
då kommittén avlämnade betänkandet Den gemensamma valdagen och
mandatperiodens längd. Kommunaldemokratiska synpunkter (Ds Kn
1979:15).

Genom tilläggsdirektiven i juni 1979 fick kommittén också i uppdrag att
föreslå åtgärder som kan underlätta för kommuninvånarna att åta sig
kommunala och landstingskommunala förtroendeuppdrag och som därmed
kan förbättra förutsättningarna för en allsidig rekrytering till sådana
uppdrag. Kommittén räknar med att rapportera resultatet av detta utredningsarbete
vid årsskiftet 1981-82.

Stat-kommungruppen (Kn 1980:03) har i uppdrag att se över de statliga
myndigheternas tillsyn och kontroll av kommunal och landstingskommunal
verksamhet. Syftet med utredningsarbetet är att den kommunala självstyrelsen
skall stärkas och att sådan statlig normgivning och annan tillsynsverksamhet
som medför ökade kostnader för landstingskommuner skall begränsas.
Arbetsgruppen bör enligt direktiven också sträva efter att minska
krångel och ta bort onödig byråkrati. Arbetsgruppens arbete beräknas pågå
under hela år 1981.

Decentraliseringsdelegationen, som inrättades i december 1979, är knuten
till budgetdepartementets personalenheter. Delegationen har bl. a. i uppgift
att följa det decentraliserings- och delegeringsarbete som bedrivs inom
regeringskansliet och i statsförvaltningen i övrigt.

Utskottet

Av de frågor som behandlas i detta betänkande rör flera den kommunala
kompetensen. I motionerna 1980/81:239 och 366 begärs sådana lagändringar
att det skall bli möjligt för kommunerna att besluta om ersättning till
föräldrar för vård av barn. Frågan om lagligheten av kommunal vårdnadsersättning
har nyligen prövats av regeringsrätten. Regeringsrätten gjorde
därvid ingen ändring i ett beslut av länsstyrelsen i Västerbottens län att
upphäva ett av Robertsfors kommun fattat beslut att lämna vårdnadsbidrag.
Genom regeringsrättens dom står det enligt utskottet klart att lagstiftningen

KU 1981/82:6

måste ändras för att det skall bli möjligt att införa kommunala vårdnadsbidrag.
Utskottet är inte berett att förorda sådana lagändringar. Med
hänvisning härtill avstyrker utskottet motionerna 239 och 366.

En annan kompetensfråga behandlas i motion 1980/81:652. I denna
föreslås att kommunernas och landstingskommunernas kompetens vidgas så
att det blir tillåtet för kommunerna att i solidaritetssyfte vidta bojkottaktioner
och andra åtgärder på det internationella planet. Motioner med samma
syfte behandlades vid 1977/78 och 1979/80 års riksmöten och avslogs då av
riksdagen, bl. a. med hänvisning till att den avvägning som gjorts mellan å
ena sidan den kommunala självstyrelsen och å andra sidan riksdagens och
regeringens ansvar för den svenska utrikespolitiken skulle rubbas (KU
1977/78:44,1979/80:11). Utskottet finner inte anledning föreslå riksdagen att
frångå denna ståndpunkt. Motionen avstyrks sålunda.

En utredning om vissa kommunala kompetensfrågor begärs också i motion
1980/81:1899. I motionen ifrågasätts om det mot bakgrund av de aktuella
problemen i kommunernas ekonomi även i fortsättningen bör vara lagligt att
subventionera energitaxor och fastighetsupplåtelser. De åtgärder av kommunerna
som diskuteras i motionen torde enligt utskottet främst syfta till att
stödja näringslivet i kommunerna. Utskottet vill därför i sammanhanget
hänvisa till den redogörelse för kommunernas befogenheter beträffande
näringslivsfrämjande åtgärder som är under utarbetande i utredningen om
kommunal kompetenslagstiftning. I avvaktan på resultatet av denna
genomgång bör motionen inte föranleda något initiativ från riksdagens
sida.

Principerna för tillsättning av kommunala tjänster behandlas i motion
1980/81:490. Motionärerna föreslår att det införs en lagbestämmelse som i
likhet med vad som nu gäller på den statliga sidan ålägger kommunerna att
vid tjänstetillsättningar fästa avseende endast vid sakliga grunder såsom
förtjänst och skicklighet.

Regeln i 11 kap. 9 § regeringsformen att vid tjänstetillsättning avseende
endast skall fästas vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet gäller,
som framhålls i motionen, inte vid tillsättning av kommunal tjänst. Vissa
kommunala tjänster, t. ex. tjänster inom skolväsendet, är dock statligt
reglerade. För dessa tjänster gäller samma bestämmelser om tillsättning som
för statliga tjänster. Vidare förekommer i speciallagstiftning regler för
tjänstetillsättning som motsvarar dem som gäller på det statliga området.
Även i avtal kan finnas bestämmelser av motsvarande innebörd.

Beslut om kommunal tjänstetillsättning utanför det statligt reglerade
området kan överklagas genom kommunalbesvär. Besvärsrätt tillkommer då
varje medlem av kommunen. Besvären måste grundas på något av de skäl
som anges i kommunallagen. Besvären prövas i första instans av kammarrätten
och i andra instans av regeringsrätten.

Kommunen eller landstingskommunen kan dock begagna sig av möjlig -

KU 1981/82:6

heten i kommunallagen (7 kap. 3 §) att inrätta särskild nämnd med uppgift att
pröva besvär över styrelsens, annan nämnds eller revisorernas beslut och
tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal
tjänst, entledigande från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman.
Finns besvärsnämnd i kommunen skall besvären riktas till denna. Besvärsrätten
är utvidgad på det sättet att även den som berörs av beslutet utan att
vara kommunmedlem har rätt att överklaga. Till skillnad från vad som gäller i
fråga om kommunalbesvären begränsas ej de tillåtna besvärsgrunderna
genom regler i kommunallagen. Besvärsnämnden kan följaktligen pröva ett
tillsättningsärende både i formellt och materiellt hänseende. Besvärsnämnd
finns i praktiskt taget samtliga landstingskommuner och i de flesta större
kommuner. I sammanhanget skall erinras om att kommunalbesvärskommittén
har i uppdrag att se över besvärsgrunderna vid kommunalbesvär och
besvärsnämndernas ställning.

Utskottet anser att även kommunerna i princip bör följa allmänt erkända
meritvärderingsprinciper såsom förtjänst och skicklighet vid tjänstetillsättningar.
Utskottet vill emellertid framhålla att den av motionärerna förordade
lagstiftningen inte kan genomföras utan en långtgående utbyggnad av
besvärssystemet. En sådan förändring skulle bl. a. inverka på den kommunala
självstyrelsen. Med hänvisning till det anförda avstyrks motionen.

I motion 1980/81:657 behandlas reglerna för prövning av kommunalbesvär.
Motionären föreslår att kommunalbesvär skall prövas även om den som
besvärat sig återkallat besvären. Förslaget motiveras med att ett beslut mot
vilket endast en person har anfört kommunalbesvär ofta berör många fler
personer eller t. o. m. har stor allmän betydelse. Utskottet vill inte förneka
att det i undantagsfall kan vara önskvärt att få ett kommunalbesvär prövat
även om den som besvärat sig har återtagit besvären. Vanligare torde dock
vara att behovet av prövning bortfallit då den klagande återkallat sina besvär.
Att följa motionens förslag skulle därför enligt utskottets mening innebära en
i allt väsentligt onödig merbelastning på prövningsinstanserna. Motionen
avstyrks.

I motion 1980/81:1917 föreslås riksdagen uttala att de riktlinjer för
samhällsutvecklingen som framhålls i motionen läggs till grund för en
målmedveten reformpolitik inriktad på livskvalitet. I motionen behandlas
bl. a. ökad decentralisering från statliga till kommunala och landstingskommunala
organ samt från kommunala organ till lokala kommunala organ.
Utskottet vill erinra om att de behandlade frågorna direkt eller indirekt tas
upp i olika utredningssammanhang. Syftet med länsdemokratikommitténs
arbete är bl. a. att stärka landstingskommunernas ställning och därmed vidga
utrymmet för den kommunala självstyrelsen. En av kommunaldemokratiska
kommitténs huvuduppgifter är att överväga reformer som kan stärka
medborgarinflytandet inom kommuner och landstingskommuner. I förgrunden
för kommitténs arbete med denna uppgift har stått strävanden att

KU 1981/82:6

förstärka den kommunala självstyrelsens lokala förankring genom en
organisation med lokala organ. Vidare finns den s. k. stat-kommungruppen
som har i uppdrag att se över de statliga myndigheternas tillsyn och kontroll
av kommunal och landstingskommunal verksamhet, bl. a. i syfte att stärka
den kommunala självstyrelsen. Slutligen kan nämnas decentraliseringsdelegationen
som bl. a. har till uppgift att följa det decentraliserings- och
delegeringsarbete som bedrivs inom regeringskansliet och i statsförvaltningen
i övrigt.

Som framgår av denna redovisning pågår på olika håll utredningsarbete
med i stort sett samma syfte som motionens. Med hänsyn härtill anser
utskottet att ett uttalande av den innebörd som föreslås i motionen ej är
påkallat.

Utskottet hemställer

1. beträffande den kommunala kompetensen
att riksdagen

a) avslår motionerna 1980/81:239 och 366,

b) avslår motion 1980/81:652,

c) avslår motion 1980/81:1899,

2. beträffande principerna för tillsättning av kommunala tjänster
att riksdagen avslår motion 1980/81:490,

3. beträffande prövning av kommunalbesvär
att riksdagen avslår motion 1980/81:657,

4. beträffande riktlinjer för samhällsutvecklingen
att riksdagen avslår motion 1980/81:1917.

Stockholm den 7 oktober 1981

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: Hilding Johansson (s). Anders Björck (m), Torkel Lindahl (fp),
Olle Svensson (s), Per Unckel (m), Yngve Nyquist (s), Sven-Erik Nordin (c),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Kurt Ove
Johansson (s), Bengt Kindbom (c), Daniel Tarschys (fp), Kerstin Nilsson (s),
Britta Hammarbacken (c) och Sture Thun (s).

Reservation

beträffande den kommunala kompetensen av Hilding Johansson, Olle
Svensson, Yngve Nyquist, Wivi-Anne Cederqvist, Kurt Ove Johansson,
Kerstin Nilsson och Sture Thun (alla s) som anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar med ”En annan”

KU 1981/82:6

och slutar med ”avstyrks sålunda” bort ha följande lydelse:

I motion 1980/81:652 föreslås att kommunernas och landstingskommunernas
kompetens vidgas så att det blir tillåtet för kommunerna att i
solidaritetssyfte vidta bojkottaktioner och andra åtgärder på det internationella
planet.

Utskottet vill erinra om att kommuner och landsting sedan 1975 har rätt att
vidta internationella solidaritetsaktioner i form av katastrofhjälp. Enligt
utskottet talar starka skäl för att genom lagstiftning ge kommunerna
möjlighet att för egen del vägra inköp av varor från vissa leverantörer i syfte
att stödja människor som på grund av dessa leverantörers handlande försatts
i en situation som i politiskt, socialt, fackligt eller ekonomiskt hänseende är
oacceptabel från de värderingar som är förhärskande i det svenska
samhället.

Det ligger ett betydande värde i att arbetet för internationell solidaritet får
förankring i en så bred opinion som möjligt. Från denna synpunkt är det
önskvärt att solidaritetsyttringar på det internationella fältet kan ske även via
de kommunala organen. Därför bör frågan såsom föreslås i motionen bli
föremål för utredning.

dels att utskottet under 1 b) bort hemställa

b) bifaller motion 1980/81:652,

Särskilt yttrande

av Britta Hammarbacken (c) beträffande riktlinjer för samhällsutvecklingen: Enligt

min uppfattning bör begreppet livskvalitet ses som ett övergripande
mål i samhället. Ökad materiell levnadsstandard kan bara i begränsad
omfattning förbättra människans välbefinnande i ett land som vårt. I många
fall kan t. o. m. den materiella standardökningen visa sig ske till ett så högt
pris på andra områden att resultatet blir en försämrad totalsituation för
människorna.

Livskvalitet måste med nödvändighet ha olika innehåll för olika människor.
Samhällets uppgift kan bara vara att försöka underlätta för medborgarna
att gemensamt skapa sig en kvalitativt högvärdig tillvaro.

En sådan grundförutsättning är att samhället är uppbyggt så att var och en
kan känna sig ha en verklig möjlighet att påverka sin egen livssituation och
det samhälle de lever i. Möjlighet för var och en att engagera sig för det
gemensamma bästa och ta ansvar är en annan grundförutsättning.

Gemenskap mellan människor och samarbete är också ett grundbehov
som samhället måste främja.

Ytterligare en avgörande förutsättning för livskvalitet är att den mänskliga
tillvaron är förenlig med ett långsiktigt ansvar för natur och naturresurser.
Livskvalitet måste bygga på en strävan mot ett samhälle som utgår från de

KU 1981/82:6

ekologiska förutsättningarna och hushållning med naturresurserna.

I motion 1980/81:1917 framläggs förslag som syftar till att i positiv riktning
påverka de nämnda förutsättningarna för ett samhälle som bygger på
livskvalitet. Motionen har remitterats till fyra olika utskott, vilket enligt min
mening är olyckligt. Därmed blir det nämligen omöjligt att anlägga den
helhetssyn på samhällsproblemen som begreppet livskvalitet förutsätter.

Den del av motionen som behandlats av konstitutionsutskottet rör
möjligheterna att påverka sin egen livssituation genom att via demokratiska
beslutsformer påverka samhällets utformning. Detta är en mycket vital del av
livskvalitetsfrågorna.

Det är sannolikt att ett samhälle präglat av livskvalitet kräver ett radikalt
nytänkande på decentraliseringsområdet. I motionen har vi t. ex. pekat på
att den kooperativa idén i småskalig form med starkt medlemsinflytande i
framtiden skulle kunna utgöra en mycket värdefull nyckel för att lösa många
lokala angelägenheter. Över huvud taget måste vi sträva efter en samhällsorganisation
som bättre än den nuvarande tar till vara mänskliga resurser.

Glädjande nog pågår dock, som utskottet visat, en hel del utredningsarbete
och försöksverksamhet som syftar till att göra människor på det lokala
planet mer delaktiga i det politiska beslutsfattandet. Dessa strävanden bör
enligt min mening fullföljas.

GOTAB 69560 Stockholm 1981