KU 1981/82:37
Konstitutionsutskottets betänkande
1981/82:37
om vissa valfrågor (prop. 1981/82:222 och 224 samt motioner)
I detta betänkande behandlas dels propositionerna 1981/82:222 och 224,
dels den under den allmänna motionstiden 1982 väckta motionen 1981/
82:164 samt de med anledning av propositionen 1981/82:224 väckta
motionerna 1981/82:2570 och 2571.
Propositionerna
I proposition 1981/82:222 om ändring i vallagen (1972:620), m. m. föreslås
riksdagen att anta förslag till
1. lag om ändring i vallagen (1972:620),
2. lag om ändring i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval,
3. lag om ändring i folkomröstningslagen (1979:369).
I proposition 1981/82:224 föreslås riksdagen att anta ett inom justitiedepartementet
upprättat förslag till lag om försöksverksamhet med brevröstning
i Förbundsrepubliken Tyskland.
Propositionernas innehåll är i huvudsak följande.
I proposition 1981/82:222 föreslås ändringar i vallagstiftningen på grundval
av betänkandet Översyn av vallagen 3, som har avlämnats av 1978 års
vallagskommitté.
Politiska partier får enligt förslaget rätt att överklaga riksskatteverkets och
länsstyrelsernas beslut om utgången av allmänna val. En motsvarande
besvärsrätt föreslås för partier och kampanjkommittéer vid folkomröstningar.
I syfte att stärka garantierna för en enhetlig bedömning vid rösträkningen
föreslås vidare att valnämnderna vid den preliminära rösträkningen hos
nämnderna på onsdagen efter valdagen (onsdagsräkningen) skall kontrollgranska
sådana förtidsröster som valförrättarna har underkänt. Dessutom
föreslås förenklingar av reglerna om mandatfördelning och om besvärstid vid
kommunala val liksom av reglerna om upphävande av val på grund av
valfusk. För att de ändrade reglerna skall kunna tillämpas vid höstens val
föreslås att de skall träda i kraft den 1 juli 1982.
Förbundsrepubliken Tyskland har förklarat att man inte längre tillåter att
val genomförs hos utlandsmyndigheter i landet. Dock accepterar man att
utländska medborgare deltar i val i sitt hemland genom brevröstning. För att
svenska väljare i Förbundsrepubliken Tyskland inte skall hindras från att
rösta vid höstens val läggs i proposition 1981/82:224 fram ett förslag om att
röstberättigade som vistas i Förbundsrepubliken skall få rösta per brev enligt
en särskild procedur, avsedd att trygga tillförlitligheten vid omröstningen.
Förfarandet föreslås bli reglerat i en särskild lag och anordnat som en
1 Riksdagen 1981/82. 4 sami. Nr 37
KU 1981/82:37
2
försöksverksamhet som skall tillämpas vid 1982 års val till riksdagen och vid
1982 års val av landstingsledamöter och kommunfullmäktige.
Beträffande lagförslagen och den närmare motiveringen hänvisas till
propositionerna.
Motionerna
I motion 1981/82:164 av Rune Torwald (c) hemställs ”att riksdagen uttalar
sig för att i framtiden några väljaropinionsundersökningar inte publiceras
senare än en månad före valdagen”.
Enligt motionen finns tungt vägande skäl mot att publicera väljaropinionsundersökningar
alltför nära inpå valdagen. I motionen förordas att inga
väljarbarometrar skall få publiceras senare än en månad före valdagen.
Enligt motionen behöver lagstiftning i frågan inte ske nu. Ett uttalande av
riksdagen torde enligt motionen komma att respekteras av tidningar och
andra berörda.
Med anledning av proposition 1981/82:224 om försöksverksamhet med
brevröstning i Förbundsrepubliken Tyskland har väckts motionerna 1981/
82:2570 av Hilding Johansson m. fl. (s) och 1981/82:2571 av Lars Werner
m. fl. (vpk).
I motion 1981/82:2570 hemställs att riksdagen skall avslå proposition
1981/82:224. Enligt motionen kan förutsättas att ordningen med brevröstning
blir vanligare om försöket faller väl ut. Därför bör även en
försöksverksamhet föregås av en principiell diskussion om systemet med
brevröstning. Frågan om brevröstning är enligt motionen inte utredd på det
sätt som man kan fordra för att genomföra en principiellt genomgripande
förändring i ordningen vid val.
Enligt motion 1981/82:2571 är propositionens förslag av så vittomfattande
karaktär att en grundlig prövning först måste företas. Vidare får i
Västtyskland boende medborgare favörer som andra inte har när det gäller
möjligheten att rösta. I motionen hemställs om avslag på proposition
1981/82:224.
Utskottet
Förslagen i proposition 1981/82:222 grundar sig i huvudsak på det
slutbetänkande, Översyn av vallagen 3 (Ds Ju 1982:1), som lämnats av 1978
års vallagskommitté (Ju 1978:01). Riksdagen har tidigare behandlat fyra
propositioner om ändring i vallagen (1978/79:48, 1978/79:171, 1980/81:170,
1981/82:83) som lagts fram på grundval av tidigare betänkanden av 1978 års
vallagskommitté. Riksdagen har antagit förslagen i propositionerna (KU
1978/79:15, KU 1978/79:31, KU 1980/81:26, KU 1981/82:19, rskr 1978/79:77,
rskr 1978/79:296, rskr 1980/81:392, rskr 1981/82:137, SFS 1978:907,
1979:456, 1981:525, 1982:146).
KU 1981/82:37
3
De förslag som nu lagts fram i proposition 1981/82:222 rör främst frågor
som har anknytning till valprövningsnämndens verksamhet. Det föreslås
också några ändringar av mera teknisk natur. Flertalet remissinstanser har
tillstyrkt vallagskommitténs förslag eller lämnat dem utan erinran. Utskottet
vill för sin del tillstyrka de ändringar i vallagstiftningen som har föreslagits i
proposition 1981/82:222.
I motion 1981/82:164 begärs att riksdagen skall uttala sig för att det i
framtiden inte publiceras några väljaropinionsundersökningar senare än en
månad före valdagen. I motionen tas upp olika problem i samband med
väljaropinionsundersökningar. Förutom att resultatet av dessa undersökningar
i vissa fall är osäkra pekas i motionen på att resultatet måhända kan
verka styrande på väljarna. Som det allvarligaste problemet anges vidare att
opinionsundersökningarna i väsentlig grad reducerar debatten i sakfrågorna
till fördel för en debatt om opinionssiffrorna som sådana.
Den fråga som tas upp i motionen har bl. a. tryckfrihetsrättsliga aspekter.
Riksdagen kan inte utan lagstiftning ge bindande direktiv i frågan. Det är
enligt utskottets mening olämpligt att med förbigående av den beslutsform
som anvisas i regeringsformen göra uttalanden angående publicering av
väljaropinionsundersökningar på sätt som föreslås i motionen. Utskottet
avstyrker därför bifall till motion 1981/82:164.
I proposition 1981/82:224 redovisas att Förbundsrepubliken Tyskland på
senare tid har intagit en kritisk hållning till att röstmottagning sker hos
utländska beskickningar och konsulat i landet. I en cirkulärnote i september
1981 hävdades det att genomförandet av val till parlamentariska församlingar
och kommunala val i andra stater inte faller inom ramen för sådan
diplomatisk och konsulär verksamhet som avses i de båda Wienkonventioner
som gäller beträffande diplomatiska och konsulära förbindelser. Förbundsrepubliken
förklarade sig därför inte beredd att lämna tillstånd till
genomförande av sådana val hos utlandsmyndigheterna i landet. Dock ansåg
man sig kunna acceptera att utländska medborgare deltar i val i sitt hemland
genom brevröstning (Briefwahl) samt att utlandsmyndigheterna tillhandahåller
valmaterial för sådan röstning.
Med anledning av den negativa inställning till röstmottagning som
redovisats från Förbundsrepublikens sida har man från den svenska
regeringens sida haft upprepade kontakter med tyska myndigheter i syfte att
utverka ett medgivande för de svenska utlandsmyndigheterna att genomföra
röstmottagning. Dessa framställningar har avvisats av Förbundsrepubliken.
För att röstberättigade som vistas i Förbundsrepubliken Tyskland inte
skall hindras från att rösta vid höstens val läggs i proposition 1981/82:224
fram ett förslag om att dessa personer skall få rösta per brev enligt en särskild
procedur. Förfarandet föreslås bli reglerat i en särskild lag och anordnat som
en försöksverksamhet som skall tillämpas vid 1982 års val till riksdagen och
vid 1982 års val av landstingsledamöter och kommunfullmäktige. Förslaget
KU 1981/82:37
4
grundar sig på promemorian Om svenska väljares röstning i Förbundsrepubliken
Tyskland vid 1982 års val. Promemorian har upprättats på uppdrag av
justitiedepartementet. Den har remissbehandlats. Remissinstanserna har
alla utom en tillstyrkt promemorians förslag om ett brevröstningsförfarande.
Förfarandet vid brevröstning kan i korthet beskrivas på följande sätt.
Väljaren lägger själv in sin valsedel i ett innerkuvert för varje val som han
vill delta i. Detta bör ske i avskildhet så att skyddet för valhemligheten
upprätthålls. I närvaro av två vittnen lägger han därefter in de iordningsställda
innerkuverten i ett särskilt ytterkuvert för brevröstningsförsändelse
och tillsluter detta. Därefter undertecknar väljaren på ytterkuvertet en
försäkran på heder och samvete att han själv har lagt in en valsedel för varje
val i ett innerkuvert, att han i närvaro av vittnena har lagt in innerkuverten i
ytterkuvertet och därefter har tillslutit detta samt att försändelsen har gjorts i
ordning i Förbundsrepubliken Tyskland. På ytterkuvertet anger väljaren
vidare det datum då försändelsen har ställts i ordning och sitt personnummer.
Därefter intygar de två vittnena på ytterkuvertet att väljaren egenhändigt
undertecknat den nämnda försäkran och att något förhållande som strider
mot de uppgifter som väljaren har lämnat på ytterkuvertet inte är känt för
vittnena. På ytterkuvertet anges även vittnenas adresser. Ytterkuvertet läggs
därefter, tillsammans med väljarens röstkort, i ett omslagskuvert, som
förseglas och lämnas för postbefordran till valmyndigheter.
Brevröstningsförsändelse bör inte få göras i ordning tidigare än den dag då
röstmottagning hos utlandsmyndighet får börja, alltså tidigast den 24:e dagen
före valdagen.
Av beskrivningen framgår att förfarandet vid iordningställande av
valförsändelser företer stora likheter med det nuvarande budröstningsförfarandet
i 11 kap. 3 § vallagen. Vid budröstning är det vittnet och budet som
skall underteckna ett intyg motsvarande det som de båda vittnena
undertecknar vid brevröstning.
Beträffande själva överbringandet av valsedlarna från väljaren till
valmyndigheten påpekas i propositionen att enligt vallagens bestämmelser
kan mottagaren alltid, antingen det är en valförrättare eller en röstmottagare
på postanstalt, hos utlandsmyndighet eller på fartyg, kontrollera indentiteten
på den person som överlämnar valkuvert eller valsedelsförsändelse (9 kap.
3 §, 10 kap. 4, 8 och 14 §§ samt 11 kap. 8 § vallagen). Någon motsvarande
kontrollmöjlighet kan enligt propositionen knappast åstadkommas i ett
brevröstningsförfarande. Emellertid kan man enligt propositionen på annat
sätt skapa tillfredsställande garantier för att brevröstningsförsändelsen
härrör från den person som uppges vara väljaren och för att försändelsen har
avlämnats till postbefordran med hans vilja.
Olika kontrollmetoder har diskuterats i den promemoria som ligger till
grund för propositionen. Därvid har förordats en lösning som innebär att
KU 1981/82:37
5
väljaren alltid skall bifoga sitt röstkort med brevröstningsförsändelsen. Det
skall således inte godtas att väljaren i stället för sitt röstkort bifogar ett
adresskort med brevröstningsförsändelsen. Enligt gällande ordning skickas
röstkort till den röstberättigades adress enligt röstlängden. Genom särskilda
anvisningar om utfärdandet av duplettröstkort har riksskatteverket försökt
stärka garantierna för att röstkort inte skall komma i orätta händer. Enligt
propositionen fyller därför den i promemorian förordade lösningen de krav
på tillförlitlighet som rimligtvis kan ställas.
Eftersom brevröstning kommer att tillämpas endast i mycket begränsad
omfattning är det enligt förslaget lämpligast att låta valnämnden räkna
samtliga brevröster vid den preliminära rösträkningen på onsdagen efter
valdagen. Förfarandet med dessa röster blir då detsamma som tillämpas i
fråga om samtliga poströster vid kyrkofullmäktigval (34 och 35 §§ lagen
1972:704 om kyrkofullmäktigval, omtryckt senast 1982:147).
Brevröster bör enligt förslaget inte få avges efter den tidpunkt då
vallokalerna stänger, dvs. kl. 20 på valdagen. Det bör därför föreskrivas att
brevröster skall avges senast dagen före valdagen och att en brevröstningsförsändelse
anses avgiven den dag då den har poststämplats. För att
brevröstningsförsändelsen med säkerhet skall komma med i valnämndens
preliminära rösträkning bör försändelsen vidare avsändas i sådan tid att den
är nämnden till handa senast tisdagen efter valdagen.
De bestämmelser om granskning av poströster, utlandsröster och fartygsröstersom
gäller vid den preliminära rösträkningen (13 kap. 3-5 §§ vallagen)
föreslås bli tillämpliga också vid granskningen av brevröstningsförsändelser.
För brevröstningsförsändelser behövs emellertid enligt propositionen vissa
ytterligare kontrollåtgärder. Eftersom brevröstning endast får ske från
Förbundsrepubliken Tyskland bör det kontrolleras att försändelsen avsänts
från detta land. Vidare bör kontrolleras att väljarens röstkort har bifogats
och att rösten har avgetts i rätt tid.
I motionerna 1981/82:2570 och 2571 yrkas avslag på proposition 1981/
82:224.
Enligt motion 1981/82:2570 innebär ett förfarande med brevröstning en
avsevärd förändring i den nuvarande ordningen för valen. Eftersom förslaget
uttryckligen presenteras som en försöksverksamhet kan man enligt motionen
förutsätta att ordningen med brevröstning skall bli mera vanlig om försöket
faller väl ut. Därför bör enligt motionen även en försöksverksamhet föregås
av en principiell diskussion av systemet med brevröstning. En fråga som
därvid bör diskuteras är huruvida rätten till brevröstning bör få utnyttjas
också av röstberättigade som vistas i Sverige. Vidare tas i motionen upp
frågor om kontroll till förebyggande av obehöriga förfaranden i samband
med brevröstning. Enligt motionen är i detta hänseende och i övrigt frågan
om brevröstning inte utredd på det sätt som fordras för att genomföra en
principiellt genomgripande förändring i ordningen vid val.
Enligt motion 1981/82:2571 är propositionens förslag av så vittomfattande
KU 1981/82:37
6
karaktär att en grundlig prövning först måste företas. I motionen nämns att
valnämnden i Stockholms kommun har anfört under remissbehandlingen att
den föreslagna möjligheten till röstning för svenskar bosatta i Förbundsrepubliken
Tyskland måste prövas med utgångspunkt från de förhållanden som
råder inom vårt eget land vad avser personers geografiska eller andra hinder
att använda nu tillämpade valförfaranden. Enligt motionen tycks förslaget ge
i Västtyskland boende medborgare favörer som andra inte har när det gäller
möjligheter att rösta.
Det är enligt utskottet beklagligt att röstmottagning vid de svenska
utlandsmyndigheterna i Förbundsrepubliken Tyskland inte kan anordnas vid
1982 års val. Från den svenska regeringens sida har vid upprepade tillfällen
gjorts försök att förmå Förbundsrepubliken att acceptera att röstmottagning
sker vid svenska utlandsmyndigheter. Dessa framställningar har dock
avvisats av Förbundsrepubliken. Frågan om ett brevröstningsförfarande har
samtidigt utretts inom regeringskansliet. Detta utredningsarbete har naturligen
främst varit inriktat på att skaffa ett alternativ för röstning för de väljare
som vid 1982 års val befinner sig i Förbundsrepubliken Tyskland.
Enligt utskottets mening måste röstberättigade i så stor utsträckning som
det är praktiskt möjligt beredas tillfälle att delta i de allmänna valen. För att
de väljare som vid 1982 års val befinner sig i Förbundsrepubliken Tyskland
skall kunna utnyttja sin rösträtt framstår ett förfarande med brevröstning
mot den i propositionen tecknade bakgrunden som en lämplig och nödvändig
åtgärd. Utskottet delar inte motionärernas uppfattning om att ett begränsat
brevröstningsförfarande inte kan godtas därför att det borde ha föregåtts av
en mera övergripande diskussion om brevröstningsförfarandet som sådant.
Med hänsyn till den tid som i den uppkomna situationen stått till buds skulle
ett utredningsarbete av det slag och i den omfattning som efterlyses i
motionerna sannolikt inte ha kunnat slutföras i sådan tid att väljarna i
Förbundsrepubliken Tyskland hade kunnat beredas möjlighet att rösta i 1982
års val.
Utskottet instämmer vidare i propositionens konstaterande att förfarandet
med brevröstning uppfyller rimliga krav på tillförlitlighet. Med anledning av
vad som sägs i motion 1981/82:2570 om sämre kontrollmöjligheter m. m. vid
brevröstning vill utskottet understryka att brevröstning vid 1982 års val
enbart skall anordnas på försök och i begränsad omfattning. De erfarenheter
rörande kontrollmöjligheterna m.m. vid brevröstning som kan vinnas vid
årets val måste givetvis tas till vara och utvärderas innan ytterligare beslut om
brevröstning fattas. Beträffande förslaget om försöksverksamhet med
brevröstning vid 1982 års val tillstyrker utskottet proposition 1981/82:224 och
avstyrker motionerna 1981/82:2570 och 2571.
KU 1981/82:37
7
Utskottet hemställer
1. beträffande ändringar i vallagstiftningen
att riksdagen med bifall till proposition 1981/82:222 antar de i
propositionen framlagda förslagen till
a) lag om ändring i vallagen (1972:620),
b) lag om ändring i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval,
c) lag om ändring i folkomröstningslagen,
2. beträffande publicering av väljaropinionsundersökningar
att riksdagen avslår motion 1981/82:164,
3. beträffande lag om försöksverksamhet med brevröstning i
Förbundsrepubliken Tyskland
att riksdagen med bifall till proposition 1981/82:224 och avslag
på motionerna 1981/82:2570 och 2571 antar det i propositionen
framlagda lagförslaget.
Stockholm den 1 juni 1982
På konstitutionsutskottets vägnar
BERTIL FISKESJÖ
Närvarande: Bertil Fiskesjö (c), Hilding Johansson (s), Anders Björck (m),
Torkel Lindahl (fp), Per Unckel (m), Yngve Nyquist (s), Sven-Erik Nordin
(c), Wivi-Anne Cederqvist (s). Bengt Kindbom (c), Kerstin Nilsson (s),
Sture Thun (s), Jan Prytz (m), Lars-Erik Lövdén (s), Anita Modin (s) och
Sören Norrby (fp).
Reservation
beträffande lag om försöksverksamhet med brevröstning i Förbundsrepubliken
Tyskland av Hilding Johansson, Yngve Nyquist, Wivi-Anne Cederqvist,
Kerstin Nilsson, Sture Thun, Lars-Erik Lövdén och Anita Modin (alla
s) som anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar ”Det är enligt
utskottet” och slutar ”avstyrker motionerna 1981/82:2570 och 2571” bort ha
följande lydelse:
Utskottet konstaterar att förslaget i proposition 1981/82:224 inte har
föregåtts av någon parlamentarisk utredning. Den promemoria som ligger till
grund för förslaget har varit föremål för en mycket begränsad remiss. Utöver
riksskatteverket, postverket och utlandssvenskarnas förening är det endast
två länsstyrelser och två valnämnder som hörts. Någon allmän debatt om
frågan har inte förekommit.
Som framhålls i motion 1981/82:2570 innebär ett förfarande med
KU 1981/82:37
8
brevröstning en avsevärd förändring i den nuvarande ordningen för valen. I
samma motion och i motion 1981/82:2571 har efterlysts en grundligare
utredning och en principiell diskussion om brevröstningsförfarandet, bl. a.
rörande tillförlitligare kontrollmetoder och i vilken utsträckning brevröstning
skall kunna användas. I sistnämnda hänseende borde t. ex. ha
diskuterats huruvida brevröstning kan få användas mera generellt av de
röstberättigade eller om brevröstning skall få förekomma endast i undantagssituationer
och i så fall i vilka situationer. Detta ytterligare arbete borde
enligt motion 1981/82:2570 ha utförts redan innan något förslag om
försöksverksamhet förelädes riksdagen eftersom systemet med brevröstning
torde komma att bli vanligare om försöksverksamheten faller väl ut.
Utskottet instämmer i vad som anförts i motionerna om att ytterligare
utredning och diskussion beträffande brevröstning borde ha föregått
förslaget. Utskottet tillstyrker därför motionsyrkandena och avstyrker bifall
till propositionens förslag.
dels att hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande lag om försöksverksamhet med brevröstning i
Förbundsrepubliken Tyskland att riksdagen med bifall till
motionerna 1981/81:2570 och 2571 avslår det i proposition
1981/82:224 framlagda lagförslaget.
GOTAB 72275 Stockholm 1982