KU 1981/82:11

Konstitutionsutskottets betänkande
1981/82:11

om vissa frågor rörande riksdagens kontrollmakt m. m.

I detta betänkande behandlas:

1. motion 1980/81:363 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) om riksdagens
möjligheter att granska statliga myndigheters förvaltning,

2. motion 1980/81:400 av Joakim Ollén (m) om förbättrad kontroll över de
statliga utgifterna och

3. motion 1980/81:404 av Olle Wästberg (fp) om JO-ämbetets framtida
ställning.

Motionsyrkandena m. m.

I motion 363 yrkas att riksdagen hos regeringen anhåller om utredning av
en förbättring av riksdagens möjligheter att granska de statliga myndigheternas
förvaltning.

Enligt motionen har det med tiden blivit allt angelägnare att riksdagen ges
en bättre insyn i förvaltningen. Bl. a. statsvetenskapliga studier av de
faktiska maktförhållandena mellan politiskt ansvariga beslutsfattare och de
tjänstemän som skall betjäna dem har enligt motionären visat att de faktiska
besluten ofta tas av tjänstemännen och att politikerna vanligen endast
konfirmerar - och får bära ansvaret för - dem. När utvecklingen fört dithän
förefaller det ofrånkomligt att man verkställer en analys av de ändringar i
formen för riksdagens ”granskning” av rikets styrelse och förvaltning som
medborgarna kan ha skäl att kräva. En särskild utredning bör komma till
stånd beträffande denna fråga.

I motion 400 yrkas att riksdagen hos regeringen begär att utredningen
rörande vissa grundlagsfrågor (dir. 1980:9) får i uppgift att skyndsamt utreda
frågan om ändrat huvudmannaskap för den statliga kontrollapparaten i
enlighet med vad som anförts i motionen.

För att det skall vara möjligt för riksdagen att få en ökad kontroll över den
statliga verksamheten krävs enligt motionen att riksdagen ges effektiva
redskap i sin hand. Såväl den revisionella granskningen av statlig verksamhet
som de rationaliseringsorgan som står till statens förfogande bör läggas
närmare det politiska beslutsfattandet i riksdagen. Motionären erinrar om att
i motion 1978/79:218 ifrågasattes om inte riksdagen borde vara huvudman för
den statliga kontrollapparat som f. n. finns, huvudsakligen riksrevisionsverket
och statskontoret. I motionen framhölls att flera fördelar skulle stå att
vinna med en sådan lösning. Riksdagen skulle få direkta indikationer på
missförhållanden av olika slag i den statliga verksamheten. Budgetarbetet i
riksdagen skulle kunna samordnas med en granskning av förvaltningarnas

1 Riksdagen I98II82. 4 sami. Nr II

KU 1981/82:1!

2

verksamhet. Riksdagen skulle få möjlighet att skaffa sig en bättre överblick
över den verksamhet som i dag mera formellt än reellt står under
demokratisk kontroll. Slutligen skulle all granskning ske helt oberoende av
såväl den enskilda myndigheten som statsförvaltningen i övrigt. En
samordning av riksdagens revisorer, riksrevisionsverket och statskontoret
bör enligt motionen övervägas och frågan alltså göras till föremål för
utredning.

I motion 404 yrkas att riksdagen beslutar uppdra åt talmanskonferensen att
tillsätta en utredning om JO-ämbetets framtida roll och organisation.

Enligt motionen bör JO-ämbetets auktoritet stärkas. Av vikt är att JO får
ökade maktmedel och att ämbetet knyts fastare till förvaltningen och
rättsväsendet i övrigt. JO:s uttalanden och ståndpunkter kan då direkt
konfronteras med de vanliga organen i rättslivet och inte längre endast utgöra
meningsyttringar. I motionen erinras om att vid de två senaste riksmötena
har riksdagen avslagit olika motioner om en översyn av JO-ämbetet med
liknande syften som den förevarande. Avslagen har motiverats med
hänvisning till den pågående utredningen om tjänsteansvaret. Enligt
motionären kan de problem som f. n. finns kring JO-institutionen inte antas
bli lösta genom ändringar i tjänsteansvarsreglerna. Det gäller mycket mera
vittgående reformbehov, som brådskar. En översyn bör sålunda np komma
till stånd.

Pågående utredningar m. m.

Förslag rörande en allmän översyn av den statliga samhällsförvaltningens
organisation har behandlats i riksdagen vid flera tillfällen und^r senare år.
Vid 1977/78 års riksmöte uttalade konstitutionsutskottet (KU 1977/78:38)
med anledning av ett motionsyrkande (c) att en förutsättningslös kartläggning
av nu rådande rättsliga och faktiska förhållanden i vad gäller principerna
för den statliga förvaltningens organisation skulle vara av värde för framtida
överväganden rörande dessa spörsmål. Enligt utskottets mening borde en
sådan utredning komma till stånd men begränsas till just en kårtläggning och
analys. Utskottet var i sitt av riksdagen godkända betänkande inte berett att i
avvaktan på en sådan översyn förorda några förändringar i de hittills
tillämpade principerna.

I mars 1979 beslöt regeringen att ge förvaltningsutredningen (B 1977:01) i
tilläggsuppdrag att utföra den undersökning som riksdagen förordat. I
direktiven betonar budgetministern att utredningens uppdrag bör inriktas på
en kartläggning och analys av nu gällande ordning samt den utveckling som
lett fram till denna.

Förvaltningsutredningen har disponerat sitt arbete så att den nu aktuella
undersökningen genomförs efter slutförandet av utredningens huvudbetänkande
Förnyelse genom omprövning. Enligt utredningens arbetsplan kom -

KU 1981/82:11

3

mer arbetet med tilläggsuppdraget att redovisas under innevarande budgetår.

Vid 1978/79 års riksmöte föreslogs i en partimotion (c) att den kartläggning
som förvaltningsutredningen fått i uppdrag att genomföra skulle läggas till
grund för fortsatta överväganden rörande bl. a. de fristående ämbetsverkens
och affärsverkens ställning från konstitutionella utgångspunkter. Konstitutionsutskottet
(KU 1979/80:32) anförde med anledning av motionen att
resultatet av förvaltningsutredningens analyser borde avvaktas. Riksdagen
följde utskottet.

Frågan om en översyn av samhällsförvaltningen togs upp även under den
allmänna motionstiden år 1980.1 en motion (c) föreslogs att den beskrivning
och analys av den statliga förvaltningsorganisationen som förvaltningsutredningen
utför skall läggas till grund för ett fortsatt utredningsarbete, vars syfte
skulle vara att stärka den demokratiska kontrollen över förvaltningen.
Konstitutionsutskottet uttalade med anledning av motionen (KU 1980/81:8)
att det nu pågående kartläggningsarbetet bör slutföras innan nya utredningsdirektiv
tas på detta område. Riksdagen beslöt även denna gång i enlighet
med utskottets förslag.

Beträffande den statliga revisionsverksamheten skall erinras om att
finansutskottet våren 1980 behandlade detta ämne. Utskottet anförde bl. a.
följande i sitt av riksdagen godkända betänkande (FiU 1979/80:41 s. 8
ff.):

I motionen 1978/79:218 väcks den principiellt viktiga frågan om revisionens
huvudmannaskap. Motionären anför bl. a. att man borde överväga att
lägga hela den statliga kontrollverksamheten vad avser revision under
riksdagen. Även riksdagens revisorer framhåller i sitt yttrande över
motionen att starka principiella skäl talar för att revisionen av statsförvaltningen
inordnas under riksdagen.

Utskottet kan instämma i flera av de principiella motiveringar för en
ändrad ordning i fråga om revision inom statsförvaltningen som redovisas i
motionen och i revisorernas yttrande över denna. Invändningar kan
emellertid också riktas mot en sådan nyordning, framför allt bör framhållas
betydelsen av att regeringen har ett under sig lydande verk, riksrevisionsverket,
som kontinuerligt följer och utvärderar verksamheten inom de olika
grenar av statsförvaltningen som regeringen ansvarar för. En omläggning i
den riktning som förordas i motionen skulle innebära en ändrad konstitutionell
ordning och därmed ha vittgående verkningar i den svenska
statsförvaltningen. Regeringen har nyligen tillsatt en utredning rörande vissa
grundlagsfrågor. De här aktuella frågorna har dock inte tagits upp i
direktiven till utredningen (Dir 1980:9). Utskottet vill vidare erinra om att
riksdagens revisorers arbetsformer ändrats genom riksdagens beslut vid
1978/79 års riksmöte (FiU 1978/79:26, rskr 1978/79:258). Härigenom har
klarare markerats riksdagens revisorers roll i den statliga revisionsverksamheten
. Om dessa förändringar skulle visa sig vara otillräckliga eller olämpliga
bör frågan tas upp till ny prövning.

Bakgrunden till de förslag rörande redovisningsrevisionen som tas upp i
propositionen är följande. År 1967 fattade riksdagen principbeslut om den

KU 1981/82:11

4

nuvarande utformningen och organisationen för revision inom statsförvaltningen
(prop. 1967:79, SU 1967:82, rskr 1967:194). Beslutet innebar att den
av riksrevisionsverket bedrivna centrala revisionen skulle inriktas på en
intensifierad sakrevision, s. k. förvaltningsrevision. RRV:s tidigare huvuduppgift,
kameralrevisionen, fick en ny inriktning, redovisningsrevision, och
decentraliserades till myndighetsintern revision vid s. k. revisionskontor.
F. n. finns 23 revisionskontor och sju interna revisionsenheter vid affärsverken.
Dessutom finns vid försvarets civilförvaltning en revisionsbyrå med
uppgifter i huvudsak motsvarande revisionskontorens. Mot bakgrund av de
brister i revisionskontorsverksamheten som RRV fann vid sin översyn
föreslås i propositionen vissa förändringar i syfte att stärka revisionens
ställning och oberoende. Sålunda föreslås bl. a. att tjänster som chef för
revisionskontor skall tillsättas av RRV efter samråd med den s. k.
värdmyndigheten. Vidare föreslås att chef för revisionskontor skall fastställa
revisionsplan för resp. myndighet efter samråd med vederbörande myndighet
och att medel till revisionskontoren särskiljs från andra medel i
myndighetsframställningar och regleringsbrev. Budgetministern aviserar
också att han närmare ämnar låta utreda frågorna om antalet revisionskontor,
den lämpliga fördelningen av verksamhetsområden, kompetens och
utbildningsfrågor för den berörda personalen m. m.

Utskottet vill först understryka att all revision i princip bör vara oberoende
av den granskade verksamheten. Detta stryks också starkt under i det
yttrande riksdagens revisorer i fjol avgav över till revisorerna remitterade
motioner, och det stryks likaså starkt under i den motion som ett antal av
riksdagens revisorer väckt i anledning av det nu aktuella avsnittet i
kompletteringspropositionen.

De förändringar som nu förordas föreslås i allt väsentligt ske inom ramen
för nuvarande organisation av redovisningsrevisionen och sålunda med
bevarande av den decentraliserade myndighetsnära organisation som 1967
års reform syftade till att skapa. Med hänsyn till att verksamheten fått full
omfattning först på senare år tillstyrker utskottet därför föredragandens
förslag rörande redovisningsrevisionen. Skulle emellertid ytterligare erfarenheter
peka mot att revisionen inte kan ske enligt statsmakternas
intentioner i vad avser reella möjligheter till oberoende granskning m. m.,
får enligt utskottets uppfattning frågan om revisionens organisation och
huvudmannaskap på nytt aktualiseras.

Med vad utskottet här anfört rörande formen för kontrollen av statlig
verksamhet och rörande redovisningsrevisionens uppbyggnad och huvudmannaskap
avstyrks motionen 1978/79:218 och yrkandet 3 i motionen
1979/80:2065.

Angående riksdagens revisorers verksamhet hänvisas till arbetsformsutredningens
förslag 1978/79:4, vilket antogs av riksdagen våren 1979 (se FiU
1978/79:26, jfr även KU 1980/81:3 s. 24).

Beträffande frågan om översyn av JO-ämbetet slutligen hänvisas till
konstitutionsutskottets betänkande KU 1980/81:8. Utskottet anförde däri
med anledning av ett motionsyrkande att en översyn av JO-ämbetet kan bli
aktuell i framtiden. Utskottet avstyrkte emellertid motionen under hänvisning
till att tjänsteansvarskommitténs arbete inte borde föregripas. Riksda -

KU 1981/82:11

5

gen följde utskottet. Det har inhämtats att tjänsteansvarskommittén räknar
med att lägga fram ett slutbetänkande i början av 1983.

Utskottet

I motionerna behandlas frågor om riksdagens kontrollmakt. Motion 363
tar allmänt sikte på en förbättring av riksdagens möjligheter att granska de
statliga myndigheternas förvaltning. Enligt motion 400 bör en samordning av
den verksamhet som i dag bedrivs av riksdagens revisorer, riksrevisionsverket
och statskontoret övervägas i syfte att stärka riksdagens kontroll av
förvaltningen. I motion 404 slutligen begärs en utredning om JO-ämbetets
framtida roll och organisation.

Som utskottet nyligen i annat sammanhang erinrat om (se KU 1981/82:4)
pågår f. n. inom den parlamentariskt sammansatta förvaltningsutredningen
en allmän översyn av den statliga förvaltningsorganisationen och av de
principer som reglerar förhållandet mellan de politiska organen och
förvaltningsmyndigheterna. Enligt vad utskottet erfarit kommer denna
utredning att presentera ett slutbetänkande under detta budgetår. Vidare
skall nämnas att frågan om riksdagens revisorers organisation och verksamhetsformer
för ett par år sedan varit föremål för översyn av en inom riksdagen
tillsatt utredning (se FiU 1978/79:26). Ett resultat av denna översyn är att
riksdagsrevisorernas granskningsverksamhet skall bedrivas i nära anslutning
till arbetet i riksdagens utskott. Det skall erinras om att den statliga
revisionsverksamhetens organisation behandlades i riksdagen våren 1980 (se
FiU 1979/80:41 s. 8). Man hänvisade då bl. a. till den nämnda översynen
beträffande riksdagens revisorer.

Med hänvisning till vad ovan upptagits anser utskottet att något initiativ till
ytterligare utredningar beträffande de i motionerna 363 och 400 angivna
frågorna inte bör tas innan resultatet av förvaltningsutredningens arbete
redovisats. Yrkandena i dessa motioner avstyrks följaktligen.

Vad slutligen gäller den i motion 404 förordade utredningen om
JO-ämbetets framtida roll och organisation erinrar utskottet om att frågan
om JO:s och även JK:s möjligheter att ingripa mot fel och försummelser i
offentlig tjänsteutövning utreds inom den s. k. tjänsteansvarskommittén.
Enligt vad utskottet inhämtat räknar denna kommitté med att lägga fram ett
slutbetänkande i början av 1983.

I samband med 1975 års JO-reform förutsatte utskottet att en utvärdering
av reformen skulle komma till stånd sedan tillräckliga erfarenheter vunnits av
denna (KU 1975/76:22). Som utskottet framhöll förra året (se KU 1980/81:8
s. 16) kan en översyn av JO-ämbetet bli aktuell. Utskottet avser att under
1982 efter en noggrann genomgång av vilka frågor rörande JO-ämbetets
verksamhet och organisation som bör övervägas vid en sådan översyn föreslå
riksdagen att en utredning tillkallas för ändamålet. Även andra frågor som

KU 1981/82:11

6

rör riksdagens kontrollmakt kan komma att aktualiseras i sammanhanget.
Motion 404 får anses besvarad med vad utskottet anfört.

Utskottet hemställer

1. beträffande riksdagens möjligheter att granska de statliga
myndigheternas förvaltning

att riksdagen avslår motion 1980/81:363,

2. beträffande ändrat huvudmannaskap för den statliga revisionen att

riksdagen avslår motion 1980/81:400,

3. beträffande utredning av JO-ämbetets framtida roll och organisation att

riksdagen förklarar motion 1980/81:404 besvarad med vad
utskottet anfört.

Stockholm den 17 november 1981

På konstitutionsutskottets vägnar
BERTIL FISKESJÖ

Närvarande: Bertil Fiskesjö (c). Hilding Johansson (s). Anders Björck (m),
Olle Svensson (s). Per Unckel* (m). Yngve Nyquist* (s), Sven-Erik Nordin
(c), Wivi-Anne Cederqvist (s), Bengt Kindbom (c). Daniel Tarschys* (fp),
Kerstin Nilsson (s). Jan Prytz (m). Bertil Hansson (fp) och Lars-Erik
Lövdén* (s).

*Ej närvarande vid justeringen.

GOTAB 69695 Stockholm 1981