JuU 1981/82:28

Justitieutskottets betänkande
1981/82:28

om handläggningen av skattebrottmål och skattemål
Motioner

I motion 1981/82:859 av Åke Polstam (c) och Stig Josefson (c) hemställs,
såvitt nu är i fråga, att riksdagen hos regeringen begär åtgärder och förslag för
att förbättra samordningen mellan skatteutredning och brottsutredning samt
skattemål och brottmål i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande

4).

Motionärerna berör de olägenheter som är förknippade med att skattemål
och mål om skattebrott handläggs av olika domstolar. Innan brottmålet
avgörs av allmän domstol skall i regel skattemålet först ha prövats av allmän
förvaltningsdomstol. Det kan därför enligt motionärerna ta många år från
det att misstanke om skattebrott väcks tills frågan slutligen avgörs i domstol. I
sammanhanget pekar motionärerna också på att utredningen i de olika
slagen av mål inte är särskilt samordnad. Förfarandet tar därför inte bara lång
tid utan innebär också att begränsade resurser används ineffektivt.

Enligt motionärernas uppfattning är det förslag rörande samordningen av
rättegången i skattemål och skattebrottmål som diskuteras i en av brottsförebyggande
rådet framlagd promemoria (PM 1982:1) väl övervägt och bör
efter remissbehandling kunna läggas till grund för lagstiftning. Motionärerna
anför vidare att regeringen bör överväga hur ett utvidgat utredningssamarbete
mellan olika myndigheter - allmän förvaltningsdomstol, allmän
domstol, skattemyndighet, polis- och åklagarmyndighet - kan genomföras
utan omfattande lagändringar.

I motion 1981/82:1227 av Arne Nygren (s) och Lisa Mattson (s) hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen
anförts om behovet av snabbare handläggning av skattebrottmål.

Motionärerna anför att nuvarande ordning i fråga om prövningen av
skattebrottmål är mycket komplicerad och onödigt resurskrävande; en följd
härav är att handläggningstiderna kan bli mycket långa. Enligt motionärerna
bör åtgärder vidtas för att förkorta handläggningstiderna väsentligt utan att
man eftersätter den rättssäkerhet som ligger i att såväl skattefrågan som
ansvarsfrågan prövas ordentligt av dem som bäst behärskar resp. fråga. Ett
förslag till hur saken skall kunna lösas läggs fram i motionen.

Motionärernas förslag går i huvudsak ut på att då åklagaren väcker åtal för
skattebrott också prövningen av taxeringen i vissa fall skall ske av tingsrätten.
Taxeringsintendenten och åklagaren skall vara den skattskyldiges motparter
i tingsrätten, där en kvalificerad skattehandläggare skall finnas som
föredragande. Tingsrätten bör vara sammansatt av en ordinarie tingsrätts 1

Riksdagen 1981/82. 7 sami. Nr 28

JuU 1981/82:28

domare som ordförande samt en ordinarie länsrättsdomare jämte nämnd.
Taxeringsmålet bör i tingsrätten handläggas i huvudsak enligt de regler som
gäller för förvaltningsprocessen. Från tingsrätten bör målet kunna överklagas
till hovrätten, som eventuellt bör vara förstärkt med kammarrättsdomare.

Motionärerna anför att den särskilda karaktär som de aktuella målen har
med kombinerade skatte- och brottmålsfrågor motiverar att man bryter mot
systemet att alla mål av en viss kategori skall handläggas enligt samma
processordning. Det i motionen skisserade förfarandet innebär enligt
motionärerna genomgripande förändringar när det gäller handläggningen av
skattebrottmålen; sådana förändringar bör aktualiseras först sedan frågan
har utretts och ingående belysts från olika utgångspunkter.

I motion 1981/82:1578 av Lars Werner m. fl. (vpk) föreslås, såvitt nu är i
fråga, att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförs om att sammanlägga skattebrott- och skattemål i domstol
för att korta av behandlingstiderna (yrkande 2).

Motionärerna anför att det skulle vara av värde med en sammanläggning
av skattemålen och skattebrottmålen. Därmed skulle processtiderna kunna
bli något så när rimliga. I motionen pekas på att brottsförebyggande rådet
nyligen lagt fram ett förslag i ämnet. Detta förslag bör inom en snar framtid
utmynna i ett förslag från regeringen.

Gällande ordning

Inledning

Bestämmelser om ansvar för skattebrott finns i skattebrottslagen
(1971:69). De centrala brotten enligt den lagen är skattebedrägeri och
vårdslös skatteuppgift. Båda brotten består i att någon avger handling med
oriktig uppgift till ledning för myndighets beslut i fråga om skatt eller avgift.
Skattebedrägeri kan också bestå i att någon som är skyldig att avge
deklaration eller annan handling underlåter att fullgöra denna skyldighet.
För att ansvar för skattebedrägeri skall kunna komma i fråga krävs i
huvudfallet att förfarandet leder till att skatt eller avgift påförs med för lågt
belopp. Brottet är således konstruerat som ett s. k. effektbrott. I fråga om
ansvar för vårdslös skatteuppgift gäller att förfarandet skall föranleda fara för
att skatt eller avgift påförs med för lågt belopp.

Att brottet skattebedrägeri är konstruerat som ett effektbrott leder till att
ett lagakraftvunnet beslut i beskattningsfrågan i princip måste finnas innan
ansvarsfrågan kan prövas. Dessa båda frågor handläggs enligt nuvarande
ordning i två olika processer, en skatteprocess och en därpå följande
skattebrottsprocess. Skatteprocessen förs vid allmän förvaltningsdomstol,
medan brottmålet handläggs i allmän domstol. Ett motsvarande dubbelt

JuU 1981/82:28

förfarande sker i fråga om utredning och processföring, där uppgifterna f. ö.
också är uppdelade på olika myndigheter.

Skattemål

Som nyss har nämnts handläggs skattemålen vid allmän förvaltningsdomstol.
Länsrätten är första instans. Skattemålen anhängiggörs vid länsrätterna
genom besvär av den skattskyldige eller genom besvär eller ansökan av
taxeringsintendenten. Vissa skattemål prövas av mellankommunala skatterätten
i stället för av länsrätt.

Talan som väcks av den skattskyldige avser i allmänhet en begäran om
ändring av beslut som taxeringsnämnd meddelat. Så kan även vara fallet med
talan som väcks av taxeringsintendenten. En annan typ av mål som
anhängiggörs i länsrätten är eftertaxeringsmålen. Detta sker efter ansökan av
taxeringsintendenten. Till grund för ansökan kan ligga t. ex. en taxeringsrevision.
I eftertaxeringsmålen är det inte fråga om att överpröva ett
taxeringsbeslut som inte vunnit laga kraft, utan i stället fråga om att rätta ett
lagakraftvunnet taxeringsbeslut så att den skattskyldige åsätts en riktig
taxering.

Länsrätternas och mellankommunala skatterättens beslut överklagas till
kammarrätt. Mot kammarrätts avgörande kan talan föras hos regeringsrätten.

Kontroll, utredning och processföring i beskattningsfrågor handhas av
skilda myndigheter. Riksskatteverket är central förvaltningsmyndighet i
fråga om bl. a. beskattning. Verket har betydelsefulla uppgifter bl. a. när det
gäller kontrollverksamheten på skatte- och avgiftsområdet. Verket planerar,
samordnar, genomför och följer upp kontrollaktioner som gäller både direkt
och indirekt skatt.

För beskattningsväsendet i länen svarar länsstyrelserna. Länsstyrelsen har
att som regional myndighet svara för bl. a. den årliga taxeringen inom länet
och revisionsverksamheten. Det ankommer vidare på länsstyrelsen att sköta
de processförande uppgifterna, som utförs av taxeringsintendenten, och att
göra viss deklarationsgranskning.

Den lokala skatteförvaltningen utgörs av lokal skattemyndighet och
taxeringsnämnd. Till den lokala skattemyndighetens uppgifter hör att
granska deklarationer och i anslutning härtill utföra taxeringsbesök och vissa
mindre revisioner.

Skattebrottmål

Mål om ansvar för skattebrott handläggs, liksom andra brottmål, vid de
allmänna domstolarna. Dessa utgörs av tingsrätterna, hovrätterna och
högsta domstolen.

1* Riksdagen 1981182. 7 sami. Nr 28

JuU 1981/82:28

Som inledningsvis sagts måste det i princip finnas ett lagakraftvunnet
beslut i beskattningsfrågan innan allmän domstol kan avgöra ett mål om
ansvar för skattebedrägeri.

I skattebrottmål väcks och utförs talan av allmän åklagare. Den utredning
som ligger till grund för åtalet, förundersökningen, görs av polisen.

Anmälan från skattemyndigheterna är den vanligaste anledningen till att
åklagare och polis inleder utredning om skattebrott. Det förekommer också
att utredning inleds på åklagarens initiativ, t. ex. därför att misstanke om
skattebrott har uppkommit i samband med utredning av annan brottslighet.

Skattemyndighetens anmälan till åklagare kan ske på olika stadier av
skatteutredningen. Den kan göras redan i samband med att revision inleds
eller senare under revisionens gång. Skattemyndigheten kan också vänta
med anmälan till dess att en revisionspromemoria har färdigställts och
eventuella erinringar mot den bemötts. Slutligen förekommer det att
anmälan inte sker förrän länsrätten har meddelat beslut i skattemålet.

Under förundersökningen rörande ett skattebrott kan samråd äga rum
mellan åklagaren, polisen och skattemyndigheten, främst med den revisor
som verkställer revisionen. Frågan om samråd blir särskilt aktuell i de fall då
revisionen inte är avslutad när förundersökningen inleds eller när skatteutredningen
och förundersökningen startar samtidigt.

Pågående reformarbete

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) fick i december 1977 regeringens
uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen mot den organiserade och den
ekonomiska brottsligheten. Som ett led i översynsarbetet har inom BRÅ:s
kansli i december 1981 utarbetats promemorian (PM 1982:1) Skattebrott och
skattemål, Ett snabbare och effektivare förfarande. Promemorian har
överlämnats till regeringen och är föremål för remissbehandling.

Det konstateras i promemorian att det i regel dröjer lång tid från det att ett
skattebrott begås och upptäcks till dess att allmän domstol slutligt avgör
ansvarsfrågan. Tidsutdräkten i skattebrottmål är betydligt längre än i
brottmål i allmänhet. I samtliga år 1978 beslutade domar avseende
deklarationsbrott enligt skattebrottslagen var enligt promemorian i det
närmaste hälften av brotten fyra år eller äldre vid domstillfället.

I promemorian diskuteras hur man skall kunna åstadkomma samordning
mellan skattemål och skattebrottmål när det gäller utredning, processföring
och domstolsbehandling. Promemorian innehåller inte några lagförslag.
Däremot lämnas konkreta riktlinjer för förändringar.

JuU 1981/82:28

domstolsförfarande). Samma domstol skulle således avgöra både beskattningsfrågan
och frågan om ansvar för skattebrott.

Enligt promemorian talar starka skäl för en långt driven samordning också
på andra stadier av handläggningen och beträffande processföringen. Bl. a.
förordas att det vid varje skatteavdelning hos länsstyrelsen skall finnas en
taxeringsintendent för särskilda skattemål med uppgift att handlägga
ärenden i vilka det framkommit i misstanke om skattebrott. En sådan
särskild intendent skall på samma sätt som en åklagare komma in i ärendet
redan på utredningsstadiet. Därmed gagnas samarbetet mellan honom och
åklagaren. Det bör också enligt promemorian innebära att intendenten
snabbare och mera effektivt kan driva skattemålet.

När det gäller processföringen i ett integrerat domstolsförfarande dras i
promemorian den slutsatsen att det blir den särskilda intendenten och
åklagaren som tillsammans får avgöra vem som skall för talan i processen. I
vissa fall kan intendenten föra det allmännas talan inte bara i skattemålet
utan också i brottmålet. Ligger tyngdpunkten i ett mål mera på ansvarssidan
än på skattesidan bör på motsvarande sätt åklagaren ibland ensam föra talan.
I många fall blir det emellertid enligt promemorian säkert nödvändigt att
intendenten och åklagaren samarbetar både under utredningen och när talan
väcks och utförs.

Tyngdpunkten i de förslag som berörs i promemorian ligger på en
beskrivning av hur ett integrerat domstolsförfarande skulle kunna se ut.
Tanken på att inrätta fristående specialdomstolar avvisas i sammanhanget.
Samtidigt konstateras att ingen av de existerande domstolarna, tingsrätt och
länsrätt, i sin nuvarande sammansättning är lämpad att handlägga både
skattemål och skattebrottmål. Den domstol som skall handlägga målen bör
bestå av två juristdomare - en från förvaltningsdomstol och en från allmän
domstol - samt nämndemän. Härigenom blir enligt promemorian domstolen
väl kvalificerad. I andra och tredje instans skall domare från både
kammarrätt och hovrätt, resp. regeringsrätten och högsta domstolen delta.
Förslaget i promemorian innebär bl. a. att domstolens kompetens, sammansättning
och arbetsformer skall vara desamma oavsett om målen handläggs
av allmän domstol eller av förvaltningsdomstol. Efter en diskussion av föroch
nackdelar med de båda lösningarna anses i promemorian övervägande
skäl tala för att målen handläggs av förvaltningsdomstol.

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet tre motioner med yrkanden som i
huvudsak rör handläggningen av skattemål och skattebrottmål.

I motionerna pekas på att nuvarande ordning för handläggning av de
nämnda slagen av mål är förenade med olägenheter, särskilt i form av långa
handläggningstider. I syfte att förkorta handläggningstiderna föreslås att
skatte- och skattebrottsprocessen samordnas på så sätt att en och samma

JuU 1981/82:28

domstol får avgöra både beskattningsfrågan och frågan om ansvar för
skattebrott.

Yrkandena i motionerna 859 och 1578 går ut på att man bör följa de
riktlinjer för gemensam handläggning av målen som lämnas i en inom
brottsförebyggande rådet utarbetad promemoria i ämnet och som i huvudsak
innebär att de båda kategorierna av mål handläggs av förvaltningsdomstol. I
motion 1227 förespråkas att allmän domstol får handlägga sådana skattemål
som hänger samman med skattebrottmål.

I motion 859 berörs också frågan om att, utan omfattande lagändringar,
åstadkomma ett utvidgat samarbete mellan de myndigheter som utreder
beskattningsfrågan och dem som utreder ansvarsfrågan.

I skattebrottslagen (1971:69) ges bestämmelser om ansvar för skattebrott.
De centrala brotten är skattebedrägeri och vårdslös skatteuppgift. För att
ansvar för skattebedrägeri skall kunna komma i fråga krävs i huvudfallet att
förfarandet leder till att skatt eller avgift påförs med för lågt belopp. Brottet
är således konstruerat som ett s. k. effektbrott. I fråga om ansvar för vårdslös
skatteuppgift gäller att förfarandet skall föranleda fara för att skatt eller
avgift påförs med för lågt belopp.

Skattemålen prövas av länsrätten som första instans. Vissa skattemål
handläggs av mellankommunala skatterätten i stället för av länsrätten. Dessa
domstolars beslut överklagas till kammarrätt. Mot kammarrätts avgörande
kan talan föras till regeringsrätten.

Talan i skattemål väcks antingen av den skattskyldige eller av taxeringsintendenten.
I beskattningsfrågan handhas kontroll, utredning och processföring
av skilda myndigheter. Riksskatteverket är central förvaltningsmyndighet
i fråga om bl. a. beskattning. För beskattningsväsendet i länen svarar
länsstyrelserna. Den lokala skatteförvaltningen utgörs av lokal skattemyndighet
och taxeringsnämnd.

Såsom nyss har sagts handläggs mål om ansvar för skattebrott, liksom
andra brottmål, vid de allmänna domstolarna. Dessa utgörs av tingsrätterna,
hovrätterna och högsta domstolen.

I princip måste det finnas ett lagakraftvunnet beslut i beskattningsfrågan
innan allmän domstol kan avgöra ett mål om ansvar för skattebedrägeri.

I skattebrottmål väcks och utförs talan av allmän åklagare. Den utredning
som ligger till grund för åtalet, förundersökningen, görs av polisen. Anmälan
från skattemyndighet är den vanligaste anledningen till att åklagare och polis

JuU 1981/82:28

inleder utredning om skattebrott.

Under förundersökningen rörande ett skattebrott kan samråd äga rum
mellan åklagaren, polisen och skattemyndigheten, främst med den revisor
som verkställer revisionen.

Som ett led i översynen av lagstiftningen mot den organiserade och den
ekonomiska brottsligheten har inom brottsförebyggande rådet nyligen
utarbetats en promemoria (PM 1982:1) Skattebrott och skattemål, Ett
snabbare och effektivare förfarande. Promemorian har överlämnats till
regeringen och är f. n. föremål för remissbehandling.

I promemorian diskuteras riktlinjer för förändringar i syfte att åstadkomma
samordning mellan skattemål och skattebrottmål när det gäller utredning,
processföring och domstolsbehandling.

En av de mera genomgripande förändringar som diskuteras i promemorian
är att åstadkomma en gemensam handläggning av skattemål och skattebrottmål
genom att samordna skatte- och skattebrottsprocessen (s. k. integrerat
domstolsförfarande). Samma domstol skulle således avgöra både beskattningsfrågan
och frågan om ansvar för skattebrott. Enligt promemorian talar
starka skäl för en långt driven samordning också på andra stadier av
handläggningen och beträffande processföringen.

Tyngdpunkten i de förslag som berörs i promemorian ligger på en
beskrivning av hur ett integrerat domstolsförfarande skulle kunna se ut.
Tanken på att inrätta fristående specialdomstolar avvisas i sammanhanget.
Samtidigt konstateras att ingen av de existerande domstolarna, tingsrätt och
länsrätt, i sin nuvarande sammansättning är lämpad att handlägga både
skattemål och skattebrottmål. Den domstol som skall handlägga målen bör
bestå av två juristdomare - en från förvaltningsdomstol och en från allmän
domstol - samt nämndemän. Härigenom blir enligt promemorian domstolen
väl kvalificerad. I andra och tredje instans skall domare från både
kammarrätt och hovrätt, resp. regeringsrätten och högsta domstolen, delta.
Förslaget i promemorian innebär bl. a. att domstolens kompetens, sammansättning
och arbetsformer skall vara desamma oavsett om målen handläggs
av allmän domstol eller av förvaltningsdomstol. Enligt promemorian talar
övervägande skäl för att målen handläggs av förvaltningsdomstol.

Utskottet vill för sin del till att börja med slå fast att det är ett vitalt
samhällsintresse att sanktionssystemet mot olika former av skatteundandragande
fungerar på ett tillfredsställande sätt. De straffrättsliga åtgärderna
fyller i sammanhanget den kanske viktigaste funktionen, eftersom dessa
åtgärder är avsedda att tillgripas vid skatteundandragande av allvarligare
slag. Enligt utskottets mening är det därför från flera utgångspunkter

JuU 1981/82:28

olyckligt med de långa tider som löper tills det föreligger ett avgörande i
skattebrottmålen.

Att det kan dröja lång tid från det att ett skattebrott begås till dess att
lagföring sker måste allmänt sett anses innebära en försvagning av
reaktionssystemet. Bl. a. kan bevisvärdet av de muntliga utsagor som, efter
lång tids förlopp, lämnas under rättegången bli försvagat. Långa handläggningstider
kan öka risken för att brottet preskriberas. Ett långdraget
straffrättsligt förfarande innebär enligt utskottets mening också olägenheter
från kriminalpolitisk synpunkt. Av hänsyn till allmän laglydnad torde i
allmänhet uppsåtliga skattebrott böra förskylla fängelsestraff. Det kan dock
- trots brottets svårhet - framstå som oförenligt med principerna för
straffmätningen att döma ut ett kännbart straff, om brottet ligger långt
tillbaka i tiden. Även för den tilltalade kan det innebära stora personliga och
sociala påfrestningar med ett utdraget förfarande.

I linje med vad som anförs i motionerna finner utskottet sålunda att det är
angeläget att sätta in olika åtgärder för att förkorta handläggningstiderna
beträffande skattebrottmålen. Den grundläggande orsaken till att avgörandena
i just skattebrottmålen försenas är, som förut har nämnts, att det i
princip måste föreligga ett lagakraftvunnet beslut i skattemålet från
förvaltningsdomstol innan allmän domstol kan avgöra brottmålet. Med
utgångspunkt i detta förhållande finns det enligt utskottets mening olika
möjligheter att uppnå större effektivitet när det gäller skattebrottmålens
handläggning. En är att ändra utformningen av brottet skattebedrägeri så att
den straffrättsliga ansvarsfrågan kan avgöras utan att man avvaktar den
skatterättsliga prövningen. En annan lösning är att ge myndigheterna
resursförstärkningar så att de kan handlägga skattemålen och skattebrottmålen
snabbare. En tredje möjlighet är såsom föreslagits i motionerna att
företa organisatoriska förändringar i fråga om handläggningen av de båda
kategorierna av mål.

Enligt utskottets uppfattning knyter sig ett särskilt intresse till tanken på
att genom organisatoriska förändringar tillskapa en ordning som innebär att
en och samma domstol handhar både skattebrottmålet och det därtill
anknytande skattemålet. Olika förslag i den riktningen förs fram i
motionerna och utskottet hyser i princip sympati för de tankegångar som bär
upp motionsförslagen. Enligt utskottets mening rymmer frågan flera svåra
avvägningar, något som f. ö. har belysts i promemorian från brottsförebyggande
rådet. Det är också ofrånkomligt med ganska omfattande lagändringar
om man skall genomföra en förändrad handläggningsordning. En ändrad
ordning för handläggningen i domstol bör också föranleda en samordning av
utredningsförf arandet.

Vad nu har sagts innebär att utskottet anser det nödvändigt att frågan om
en snabbare handläggning av skattebrottmål och skattemål måste bli föremål
för närmare utredning i den ordning som annars tillämpas i lagstiftningssammanhang.
Brottsförebyggande rådets promemoria i ämnet utgör härvidlag

JulJ 1981/82:28

en värdefull utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet. Den utredning
som utskottet förespråkar bör ske förutsättningslöst, och även andra
lösningar än ett s. k. integrerat domstolsförfarande måste övervägas. Vad
gäller domstolsförfarandet anser sig utskottet sakna tillräckligt underlag att
nu förorda något i motionerna framfört förslag framför ett annat.

Det bör ankomma på regeringen att besluta om formerna för det fortsatta
utredningsarbetet. Utskottet vill framhålla betydelsen av att arbetet bedrivs
skyndsamt.

Vad utskottet nu med anledning av motionerna anfört bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motion 1981/82:859 i denna del
(yrkande 4), motion 1981/82:1227 och motion 1981/82:1578 i
denna del (yrkande 2) som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört om utredning och förslag beträffande
skyndsam handläggning av skattebrottmål och skattemål
m. m.

Stockholm den 9 mars 1982

På justitieutskottets vägnar
BERTIL LIDGÅRD

Närvarande: Bertil Lidgård (m), Lisa Mattson (s), Åke Polstam (c), Eric
Jönsson (s), Hans Petersson i Röstånga (fp), Arne Nygren (s), Lilly
Bergander (s), Gunilla André (c), Hans Pettersson i Helsingborg (s), Göte
Jonsson (m), Helge Klöver (s), Ella Johnsson (c), Karl-Gustaf Mathsson (s),
Stina Eliasson (c) och Bengt Nylund (m).

GOTAB 70481 Stockholm 1982