FiU 1981/82:10

Finansutskottets betänkande
1981/82:10

om det statliga redovisningssystemet (förs. 1980/81:16)

I detta betänkande behandlar utskottet riksdagens revisorers förslag
1980/81:16 vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna i skrivelsen redovisade synpunkter och förslag avseende arbetet på att
vidareutveckla system S och höja den ekonomiadministrativa nivån i
statsförvaltningen.

Revisorernas förslag

Riksdagen fattade år 1967 (prop. 1967:79. SU 82, rskr 194) principbeslut
om omläggning av den statliga redovisnings- och revisionsverksamheten. För
redovisningsverksamhetens del innebar detta beslut att ett generellt ADBbaserat
redovisningssystem, system S, skulle införas hos de civila statliga
myndigheterna. Det nya redovisningssystemet infördes successivt under åren
1968-1977. De statliga affärsverken och riksdagens verk omfattades inte av
omläggningen. Riksrevisionsverket (RRV) och myndigheterna hade ett
delat ansvar för genomförandet av omläggningen.

System S kan kort betecknas som ett paket av hjälpmedel dels för den
löpande ekonomiska handläggningen (utbetalning, inbetalning, bokföring,
bokslut m. m.) inom statsförvaltningen, dels för resultatuppföljning mot
fastställda budgeter (redovisning av budgetutfall, kostnadsutfall, prestationer
m. m.). En del av myndigheternas ekonomiadministrativa uppgifter,
vissa registrerings- och redovisningsfunktioner samt utbetalningsfunktioner,
centraliserades till ett begränsat antal redovisningscentraler (RC).

Bland de fördelar som skulle uppnås med det nya redovisningssystemet
nämndes bättre möjligheter till ekonomisk styrning, säkrare anslagsuppföljning
och rationaliseringsvinster.

Då ca tio års erfarenheter numera finns av system S, har revisorerna låtit
granska redovisningssystemet.

Härvid har undersökts hur redovisningssystemet fungerar och, med
särskilt beaktande av kostnadsaspekten, om avsedda fördelar med omläggningen
har nåtts.

Revisorerna finner att syftena med omläggningen av den statliga
redovisningen till det nya ADB-baserade redovisningssystemet, system S, i
stort sett har uppnåtts. Det nya redovisningssystemet har medfört avsevärda
fördelar i form av bättre och enhetligare redovisning hos de statliga
myndigheterna och en bättre ekonomiadministration. De ursprungligen
beräknade personalbesparingarna synes dock inte ha realiserats.

1 Riksdagen 1981182. 5 sami. Nr 10

FiU 1981/82:10

Den statliga ekonomiadministrationen kan ytterligare förbättras dels
genom effektivare utnyttjande av system S, dels genom vidareutveckling av
redovisningssystemet. I detta syfte föreslår revisorerna att följande åtgärder
vidtas.

1. Det nuvarande redovisningssystemets utnyttjande för ekonomiadministrativ
styrning förbättras genom att

- åtgärder vidtas för att höja kvalitetsnivån på konteringen,

- frågan hur tillåtna anslagsöverskridanden skall redovisas i budgetredovisningen
m. fl. handlingar snarast löses,

- myndigheterna systematiskt analyserar sina redovisningsbehov och gör
en översyn av sina redovisningsrutiner,

- berörd personal, främst chefer på olika nivåer, ges fördjupad ekonomiadministrativ
utbildning,

- ADB-rapporterna görs mera användaranpassade och lättförståeliga.

2. Vid utvecklingsarbetet på det statliga redovisningssystemet synes det
angeläget att

- RRV prövar möjligheterna att, med bevarande av viss enhetlighet,
tillgodose olika myndighetskategoriers redovisningsbehov med särskilda
systemlösningar,

- RRV överväger möjligheterna att i ökad utsträckning låta myndigheterna
utnyttja sin egen ADB-kapacitet. En utveckling mot en ökad
decentralisering av ADB-bearbetningen aktualiserar en översyn av redovisningsorganisationens
struktur och redovisningscentralernas arbetsuppgifter,

- principer och rutiner för redovisningen av personalkostnaderna ses
över,

- regler för myndighetsklassificering utarbetas så att förutsättningarna för
analyser av den statliga sektorns verksamhet och utveckling förbättras.

3. Det är enligt revisorernas mening vidare angeläget

- att ansvaret och formerna för uppföljning av större rationaliseringsprojekt
läggs fast redan i inledningsskedet och att riktlinjer härför snarast
utarbetas av RRV och statskontoret.

Utskottet

Det statliga redovisningssystemet består av olika delsystem och tillämpas
av praktiskt taget hela statsförvaltningen. Systemet kan betraktas utifrån en
lång rad utgångspunkter såsom vad gäller ansvarsfördelning, driftsäkerhet,
sårbarhet, effektivitet, kostnadsaspekter, informationsinnehåll och informationsuttag,
möjligheter till kostnadsuppföljning, internkontroll, revision,
verksamhetsanpassning, organisation, omloppstider, sekretess, utvecklingsbarhet,
teknisk utrustning etc.

Revisorernas uttalade syfte med granskningen har varit att med beaktande
av kostnadsaspekter undersöka hur det nya redovisningssystemet fungerar

FiU 1981/82:10

och om avsedda fördelar med omläggningen uppmätts. I granskningen
berörs några av de aspekter som nu nämnts utan att någon områdesavgränsning
görs eller närmare inriktning anges. Till följd av ämnets stora
omfattning och komplexitet har granskningen och analysen begränsats till en
övergripande studie.

Utskottet anser den genomgång av utvecklingen av det statliga redovisningssystemet
som revisorerna gjort vara värdefull. Utskottet har förståelse
för att revisorerna med den breda ansats man valt gett granskningen en mer
översiktlig karaktär. Beträffande de förslag till åtgärder som revisorerna
lämnar vill utskottet göra följande kommentarer.

När det gäller åtgärder för att förbättra utnyttjandet av det nuvarande
systemet för ekonomiadministrativ styrning anger revisorerna som en punkt
att frågan om hur tillåtna anslagsöverskridanden skall redovisas i budgetredovisningen
m. fl. handlingar snarast bör lösas.

Det är självfallet så att för att anslagsuppföljningen på myndighetsnivån
skall vara meningsfull måste anslagsutfallet vad gäller t. ex. löner jämföras
med det av riksdagen beslutade anslagsbeloppet samt med de av regeringen
tillåtna anslagsöverskridandena till följd av t. ex. nya löneavtal. Normalt har
riksdagen anvisat medel för dessa under ett särskilt täckningsanslag.
Problemet med att de tillåtna anslagsöverskridandena inte hinner läggas in i
systemet innan anslaget belastas torde som framgår av remissammanställningen
kunna lösas. Utskottet vill dock i sammanhanget betona att tydlig
åtskillnad härvid måste göras mellan det av riksdagen beslutade anslagsbeloppet
och det från andra anslag överförda beloppet. Lösningen på
problemet får således inte innebära att det av riksdagen beslutade anslaget
korrigeras. Vid uppföljning av anslagen på statsbudgetnivå är det av intresse
att redovisa hur stor del av det centrala täckningsanslaget som har utnyttjats.
Detta bör framgå av statsbudgetens utfall i en not eller i en kommentar till
anslaget.

Revisorerna föreslår att berörd personal, främst chefer på olika nivåer, ges
fördjupad ekonomiadministrativ utbildning. Utskottet vill understryka vad
revisorerna anför på denna punkt. För att redovisningssystemets olika delar
skall kunna användas på ett effektivt sätt och utgöra den väsentliga
beståndsdel av ekonomiadministrationen som den är avsedd att vara är det
nödvändigt att den berörda personalen utbildas och lär känna systemets
funktionssätt och användningsmöjligheter. Genom att systemet har en
generell utformning torde stordriftsfördelar kunna göra sig gällande även i
utbildningen. Utbildningsmaterial kan ges en enhetlig utformning. Erfarenhetsutbytet
mellan olika användare underlättas därigenom. Det är också
angeläget att personal vid sidan av de rent ekonomiadministrativa funktionerna
utbildas i systemets möjligheter och begränsningar. Det är härvid
särskilt betydelsefullt att olika kostnadsaspekter av lagring och uttag av
information belyses.

FiU 1981/82:10

Det är också angeläget att regleringsbreven utformas på ett så långt möjligt
enhetligt sätt och med beaktande av de redovisningsmässiga konsekvenserna.
Det är därför viktigt att även departementspersonal ges möjlighet att
delta i den ekonomiadministrativa utbildningen. Därmed skulle också
kunskapen inom departementen öka om vilka möjligheter myndigheterna
har att använda redovisningssystemet för resultatuppföljning. För att den
ekonomiadministrativa informationen skall kunna spridas och användas i
förvaltningen, bl. a. som led i resultatuppföljningen, är det, som revisorerna
påpekar, nödvändigt att ADB-rapporterna görs mer lättförståeliga och
anpassas till mottagarna.

Revisorerna föreslår en rad åtgärder som bör beaktas vid utvecklingsarbetet
på det statliga redovisningssystemet. Enligt revisorerna är det angeläget
att RRV prövar möjligheterna att med bevarande av viss enhetlighet
tillgodose olika myndighetskategoriers redovisningsbehov med särskilda
systemlösningar. Likaså bör RRV överväga möjligheten att i ökad utsträckning
låta myndigheterna utnyttja sin egen ADB-kapacitet. Utskottet har i
andra sammanhang uttalat sig för en ökad decentralisering av den statliga
ADB-verksamheten (FiU 1978/79:34). När det gäller att låta myndigheterna
utveckla egna verksamhetsanpassade system vill utskottet särskilt framhålla
att de fördelar den enskilda myndigheten kan vinna härigenom inte får gå
förlorade genom att kostnaderna samtidigt ökar vid integreringen till de
generella delarna av det statliga redovisningssystemet, anslagsuppföljningen
och riksredovisningen i övrigt. Dessutom måste naturligtvis drifts-, underhålls-
och utvecklingskostnader bedömas i ett totalkostnadsperspektiv för
hela statsverket. En alltför stor splittring på olika lösningar av redovisningsproblem
påverkar utbildningskostnaderna och möjligheterna till erfarenhetsutbyte
på ett negativt sätt. Utskottet förutsätter att RRV vid sin
medverkan i utvecklingen av myndighetsanpassade system bevakar de
konsekvenser sådana system får i ett övergripande perspektiv.

Av revisorernas granskning framgår att en viktig förutsättning för att en
verksamhetsanalys skall vara meningsfull ofta är att arbetstiden och därmed
arbetskostnaden kan fördelas på kostnadsställen och kostnadsbärare. Detta
möjliggörs genom tidredovisning. I de fall personalrörligheten mellan olika
verksamhetsgrenar är låg kan en fördelning av personalkostnader ske med
hjälp av fördelningen på organisatoriska enheter. Utskottet vill instämma i
vad revisorerna anför beträffande vikten av en god redovisning av
personalkostnaderna. De problem som är förknippade med tidredovisning
och personalkostnadernas fördelning måste behandlas med förtur.

Utskottet vill också ta upp den av revisorerna berörda frågan om
riksgäldskontorets redovisning. Kontorets rapportering till riksredovisningssystemet
sker f. n. manuellt i stället för med magnetband som övriga
myndigheter använder. Riksgäldskontoret är ett av riksdagens egna verk och
handhar kassaverksamheten för andra delar av riksdagsförvaltningen. Det

FiU 1981/82:10

krav som ställs på statliga myndigheter vad gäller planering, budgetering,
redovisning och uppföljning av verksamheten bör enligt utskottets mening
givetvis också gälla för riksdagens egna verk. Det är nödvändigt att kraven på
internredovisningen skärps även inom riksdagsförvaltningen. Utskottet
anser det lämpligt att man i den översyn av förvaltningskontorets arbetsuppgifter
och funktion som nu påbörjats prövar om riksdagens egna verk skall
anslutas till det statliga redovisningssystemet.

Revisorerna pekar i sin granskning på behovet av att ansvaret och riktlinjer
för uppföljning av större rationaliseringsprojekt läggs fast redan i inledningsskedet.
Det är enligt utskottet utomordentligt viktigt att så sker för att
statsmakterna skall få bättre grepp om effekterna av stora rationaliseringsprojekt.
Revisorerna konstaterar beträffande omläggningen av det statliga
redovisningssystemet att de ursprungligen beräknade personalbesparingarna
inte har realiserats. Det synes snarare ha varit regel än undantag i alla
rationaliseringsprojekt att uppkomna rationaliseringsvinster utnyttjats för
successiva ambitionshöjningar inom myndigheterna vid sidan av statsmakternas
budgetprövning. Ett genomförande av revisorernas förslag skulle
enligt utskottet sannolikt medföra en bättre uppföljning av effekterna av
större rationaliseringsprojekt.

Utskottet vill slutligen ta upp frågan om myndigheternas uppföljning,
resultatanalys och effektivitetsbedömning av verksamheten. De svårigheter
som finns är väl kända. Effekterna av en myndighets verksamhet kan vara
svåra att mäta. Flera faktorer över vilka myndigheten inte råder påverkar de
resultat som uppnås. Effekterna uppträder ofta först efter lång tid.

Trots att det är lätt att se svårigheter och problem är det viktigt att de
möjligheter till effektivitetsuppföljning som finns verkligen prövas. Genom
uppföljning kan brister i existerande verksamhet upptäckas. Förbättrad
kunskap om olika åtgärders konsekvenser ger bättre underlag för planeringen.
Kunskap om de effekter verksamheten ger är också nödvändig vid
analyser av om en myndighets verksamhet har en vettig inriktning och
omfattning i relation till de behov som finns inom området. Det finns numera
ett flertal ansatser, metoder och tekniker som kan användas för praktisk
uppföljning och effektivitetsmätning. Utskottet anser det angeläget att de
ansvariga inom myndigheterna informeras och utbildas om sådana metoder.
Det är också angeläget att rutiner i redovisningssystemet utformas och
används i effektivitetshöjande syfte. Enligt utskottets mening måste höjda
krav ställas på myndigheternas redovisning av sin verksamhet, inte bara för
att motivera krav på ökade resurser utan lika väl för att motivera den
verksamhet som redan nu bedrivs.

Med det anförda tillstyrker utskottet revisorernas förslag. Revisorernas
synpunkter och vad utskottet anfört med anledning härav bör ges regeringen
till känna.

FiU 1981/82:10

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till riksdagens revisorers förslag 1980/81:16
som sin mening ger regeringen till känna av revisorerna och
utskottet redovisade synpunkter och förslag avseende arbetet
på att vidareutveckla system S och höja den ekonomiadministrativa
nivån i statsförvaltningen.

Stockholm den 1 december 1981

På finansutskottets vägnar

ERIC ENLUND

Närvarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Lars Tobisson (m), Rolf
Rämgård (c), Paul Jansson (s), Arne Gadd (s), Bo Siegbahn (m), Per-Axel
Nilsson (s), Karl-Anders Petersson (c), Roland Sundgren (s). Rolf Andersson
(c), Christer Nilsson (s), Torsten Karlsson (s), Margareta Gard (m) och
Daniel Tarschys (fp).

GOTAB 69982 Stockholm 1981