Prop. 1980/81:80

Regeringens proposition 1980/81:80

om ökad kommunal självstyrelse och minskad byråkrati;

beslutad den 4 december 1980.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagils upp i bifogade utdrag av regeringsprolokoll för den åtgärd och del ändamål som framgår av föredragandens hemslällan.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN FÄLLDIN

KARL BOO

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen redovisas en rad åtgärder för att stärka den kommunala självstyrelsen saml minska onödig byråkrati och förbättra kontakterna mellan medborgarna och samhällsorganen. Åtgärderna leder till ett bättre resursutnyttjande i både kommunal och statlig verksamhet. Vissa förslag underställs riksdagens prövning. I övrigt redovisas åigärder som regeringen avser alt vidla.

För all öka kommunernas och landstingskommunernas handlingsfrihet föreslås ändringar i den statliga tillsynen och kontrollen av den kommunala verksamheien. En ändring föreslås i kommunallagen så att kommuner och landstingskommuner inle behöver ha regeringens medgivande för att la kapitalfond i anspråk för driftändamål. Vidare föreslås ändringar i lagen om kommunal beredskap så all kommunernas skyldighet all underställa länsstyrelsen beslul om beredskapsplan las bort. Med inriktning på att öka den kommunala självstyrelsen behandlas också vissa frågor om bl. a. slatsbidragsgivning, statsbidragsberättigade kommunala arbeien och de statliga myndigheternas föreskrifler, anvisningar och råd.

1 propositionen behandlas också frågan om hur det fortsatta arbetel med all förbättra kontakterna mellan medborgarna och samhällsorganen bör bedrivas. Bl. a. föreslås olika åigärder för all stimulera myndigheterna alt mera systematiskt arbeta för sådana förenklingar i den egna verksamheten som syftar lill att underlätla kontakterna med medborgarna. För att främja den kommunala sektorns arbete med dessa frågor föreslås en ändring i kommunallagen. Ett annat viktigt led i det fortsatta arbetet med att förbättra kontakterna mellan medborgarna och samhällsorganen är alt påverka myndigheternas attityder i dessa frågor och framhäva deras roll som serviceorgan. För det ändamålet rekommenderas utvidgade insatser inom utbildningsområdet.

1 Riksdagen 1980/81. 1 saml Nr 80

Prop. 1980/81:80 2

1 Förslajj till

Laj; om ändring i koninuinallaen (1977:179)

Ibirigenoni tVneskiivs att 3 kap. 1 ii och 4 kap. d si komnumallaLicii (1977:17'-)) skall lia nedan anszivua Ivdelse.

Nuvarande Ivdelse ' Föreslagen Ivdelse

3 kap. I * Stvrelscii skall Icila torvaltniiigcn av konummcus eller laiKlslini;skoiii-niiincMS angclägeiihetci' och ha inseende ('nei- öviiga naniiuleis scrksanihet. Stvielsen skall uppniäiksanit lolja de ti:igi)i soni kan in\erka pa konniuinens eller landstiniiskomniunens lUveekling oeh ekonomiska stallnini; s.niit hos liillmilktige oeh övriua nämnder liksom hos andra nuiuligheler iiora tle Ijainstälinhigai" som styrelsen linnei' p:ikallatle.

Det åligyei" vidaie stvielsen Del :iligi;ei' \'iikne st\relsen

1. att bcrcila eller vttia siu i ärenden 1. att bcretla ellei' vttia si;.: i aieni,lcn
som skall hanilläizgas av liillmäkti- som skall handlasiiias a\ rtillmakti-
ge. ge.

2. att liantlha tlen ekonomiska lin- 2. att hantllia tlen ekonomiska loi-valtningen oeli tläiviti själv föivalta \ahnin gen oeh tlar\itl själv liiiAalla kommunens eller lanilstinusktMii- ktMiinnmens oeh lantlstingskoni-nnmens egentlom i tlen män sfitlan munens egentloni i ilen man satlan egentlomsförvaltniiig ej liar npptha- egentlonisltM\alining ej har iipptha-gits ät annan nänintl. gils äl annan namntl.

3. att hantlha metlolsfiuvaltningen i 3. att hantlha nietlcKroiAaltningen i den mån tullmäktigc ej har medgivit den m;m lullmiiktige ej liar nietlgi\il annan nänintl att helt eller tleUis annan nämnil att hell eller tlelvis hantlha sin medelsliuvaltning. hantlha sin metlelsrt)i\altning.

4. att \ei"kställa fnllmäktiges beslut i 4. att veikställa liillmaktiges beslut i tlen män verkställigheten ej har upp- tlen iiuin \ eikstallighelen e| har iipp-drigits ål annan. thagits at annan,

5. att själv eller genom ombuti ttira 5. att sjal\ eller genoni omlnitl tura ktimnumens eller lantlstingskom- kommimens ellei lantlstingsknm-munens talan i alla mäl och ärenden i mimens talan i alla mal oeh arentlen i den mån tietta ej pä gninti a\ lag tlen män tietta ej p:i giimti a\ lag eller annan ftufattning ellei' liillmiik- eller annan loifaitning eller Uillniak-tiges beslut ankommer pä annan. tiges beslut ankoninier pa annan.

6. att handha kommunens eller O. att hantlha ki>mnuiiiens eller landstingskommunens inttMiiia- lantlstingsktMiinumens inlovnia-tionsverksamhet i den män lullmäk- titiiis\erksamhei i tlen man lullmak-tige ej har upptlragit tlenna ät annan tige ej har iipptlragit tleiina ;it annan niimntl. nänintl.

7. att vårda och förteckna kam- 7. all verka l('>r sådana liueuklingin'i

munens eller landstingskommunens verksamheien som kan underlätta arkiv i den mån dessa för s(\dant enskildas kontakter med kommunen ändamål har överlämnats tiU styrel- eller landstingskommunen, sen samt

8. lill i övrigt fullgöra de uppdrag iV. lui vårda och förteckna kom-
sam fulhuåklige har ()verläiimat lill muiieiis eller landstiiigskomimiueus
styrelsen. arkiv i den mån dessa för sådant

åiidiiiiui/ /tar aver/uniiiuls li// sivrc/-

seii samt

9. all i ö\'rigl jullgora de uppdrag

som liillmäkiige har inerhiiimal lill

stvrelseii. Stvielsen skall hantllägga tle äreiulen stim enligt sarskiltla linlattningar ankoninier pä stvielsen.

.Stvielsen lär inlortlra Iliaiitleii (>eh ii[iph sningar ti':iii r)\ i iga namntler oeh Iran beretlningai" oeh tjänstemän i kommniien eller lantlstingskommnnen. när tlet heliövs för att stvielsen skall kunna riillgöra sina iipiigilter.

4 kap. (1 i; Kommun oeh laiKlstingskommim Komnuni oeh hmtlstingskommim lar tär avs;itta inetlcl till kapitaltontler avsiltta metlel till kapitaltoiitler oeh oeh thitttontler. Fontlmetlel lär/<;!,'(« . thiltfoiitler. Fontlmetlel F;ir tas i i ans|näk ftir annat äntlamäl än tlet anspråk for annat imtlamäl än tlet som tontlen avser entlast genom som lontleii a\ser entlast geinim beslut i sambantl metl att htidgeten beshn i sanibantl metl att biitlgeten jastställes. Medel ur kapitalfond får fastställs, lagas i anspråk lör drijiåndamål endnsl am regeringen medger del.

Denna lag iräder i kraft den 1 juli 1981.

Nuvarande lydelse

Finner länsstyrelsen del erforderligt med hänsyn till beredskapsuppgifternas omfattning eller betydelse i viss kommun, att dennas förberedelser redovisas i särskild plan, skall kommunen efler länsstyrelsens förordnande upprälla och antaga sådan plan samt underställa länsstyrelsen denna för godkännande. Vad nu sagts om kommun lillämpas på molsvarande sätt i fråga om landstingskommun. Plan för landstingskommun behöver dock ej underställas länsstyrelsen.

Länsstyrelsen äger förordna om revision av kommunala och landstingskommunaia beredskapsplaner, då det påkallas av ändrade förhållanden.

7§

Föreslagen lydelse

Finner länsstyrelsen del erforderligt med hänsyn lill beredskapsupp-giflernas omfattning eller betydelse i viss kommun eller landslingskom-mim, att dennas föreberedelser redovisas i särskild plan, skall kommunen eller landstingskommunen efter länsslyrelsens förordnande upprätta och anta sådan plan. Vid planläggningen skall kommunen eller landstingskommunen samråda med länsstyrelsen. När planen har antagits, skaU den insändas IiU länsstyrelsen.

Länsstyrelsen får förordna om revision av kommunala och landstingskommunala beredskapsplaner, när del påkallas av ändrade förhållanden. Om länsstyrelsen har förordnat om revision av plan, gäller föreskrifterna i första stycket.

Prop. 1980/81:80

Nuvarande lydelse

relsen inom två månader från den dag då kommunen fick del av förordnandet om planläggning, skall statsbidraget dock beräknas efler de redovisade planläggningskostnaderna, i den mån dessa kan anses skäliga. Kommun har ej rält lill statsbidrag för revision av beredskapsplan.

Vad i första styckei sägs om kommun tillämpas också i fråga om landstingskommun. Landstingskornmun har dock rätt till statsbidrag, även om planen ej har underställts länsstyrelsen för godkännande.

Föreslagen lydelse

inom två månader från den dag då kommunen fick del av förordnandet om planläggning, skall statsbidraget dock beräknas efter de redovisade planläggningskoslnaderna, i den mån dessa kan anses skäliga. Kommun har ej räll lill statsbidrag för revision av beredskapsplan.

Vad i första slyckel sägs om kommun lillämpas också i fråga om landslinoskommun.

Prop. 1980/81:80 6

Utdrag
KOMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1980-12-04

Närvarande: slalsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Ullsten, Bohman, Wikström, Friggebo, Mogård, Dahlgren, Söder, Krönmark, Burenstam Linder, Johansson, Wirtén, Holm, Andersson, Boo, Winberg, Danell. Petri, Eliasson

Föredragande: statsrådet Boo

Proposition om ökad kommunal självstyrelse och minskad byråkrati

1 Inledning

Under senare år har en rad åigärder vidtagits i syfte att stärka den kommunala självstyrelsen saml minska onödig byråkrati och förbättra kontakterna mellan medborgarna och samhällsorganen.

I februari 1977 tillkallades en kommitté (Kn 1976:06) för alt göra en samlad översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landstingskommunerna. Kommittén', som anlog namnet slatskonlrollkommiltén, har i mars 1980 avgelt sitt slutbetänkande (SOU 1980:10) Ökad kommunal självstyrelse. En sammanfattning av belänkandel bör fogas lill protokollet i detla ärende som bilaga 1. Beträffande nuvarande förhållanden samt kommitténs närmare överväganden hänvisas lill belänkandel.

Statskontrollkommitténs betänkande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av deras yttranden bör fogas lill protokollet i delta ärende som bilaga 2.

1 december 1976 tillkallades en kommitté (Kn 1976:05) med uppdrag all göra en översyn av kontakterna mellan medborgarna och samhällsorganen. Kommittén ersatte en arbetsgrupp som i augusti 1976 tillkallats för att göra

1 Landshövdingen Åke Norling. ordförande, kommunalrådet Roland Agius, mellanstadieläraren Charlotte Branting, landstingsledamoten Olov Lekberg, lagmannen Erik Neergaard. f. d. länsrådet Nils Thyreen och kommunalrådet Claes Ånstrand.

Prop. 1980/81:80 7

en motsvarande översyn. Kommittén', som antog namnet byråkraliulred-ningen, har i maj 1979 avgelt betänkandet (SOU 1979:31) Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter. En sammanfattning av belänkandel bör fogas till protokollet i delta ärende som bilaga 3. Belräffande kommitténs närmare överväganden hänvisas till betänkandet. Kommiltén har sammanställt ell antal exempel på sådant som myndigheterna själva kan arbeta med för alt underlätta och förbällra kontakterna med allmänheten. Sammanställningen bör fogas till protokollet i della ärende som bilaga 4.

Byråkratiutredningens belänkande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning över deras yttranden bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5.

2 Föredragandens överväganden 2.1 Allmän bakgrund

Ett utmärkande drag för samhällsutvecklingen i vårt land är all den offentliga verksamheien har fåll ökad belydelse. Av landets sammanlagda konsumtion och investeringar används idag ca en tredjedel för statliga, kommunala och landstingskommunaia uppgifter. 1 slor utsträckning tillgodoses medborgarnas behov av service, trygghet och omvårdnad av samhällsorgan. En väl fungerande samhällsförvaltning är därför en nödvändig förutsättning för all reformpolitiken skall kunna förverkligas.

Samlidigl som den offentliga servicen byggts ul har emellertid kritik riktals mot samhällsförvaltningens säll all fungera. Del finns människor som upplever sig slå i molsalssiällning lill samhället eller känner ett avstånd till myndigheterna. Detla är eil problem som behöver ägnas särskild uppmärksamhet, i synnerhet när knappheten på ekonomiska resurser medför krav på ökad effektivitet och sparsanihet i den offentliga verksamheten. Motsättningar mellan befolkningsgrupper och främlingskap i förhållande till samhällsorganen kan annars bli följden. Della är enligl min mening problem som beslutsfattare och medborgare i en öppen dialog måsle finna lösningar på. En aktiv uppföljning av samhällskritiken anser jag skapar möjligheter all bygga upp ell samhälle där alla människor känner delaktighet och vilja all slå vakt om de demokratiska värdena. Mot den bakgrunden är del angelägel all samhällsorganens verksamhet och organisation fortlöpande omprövas och förnyas. Genom successiva översyner av samhällets åtaganden kan dessa bällre anpassas lill de enskilda människornas behov och önskemål. En

'Riksdagsledamoten Christina Rogestam, ordförande, riksdagsledamoten Axel Andersson, riksdagsledamoten Britta Hammarbacken, landstingsrådet Kjell-Åke Henstrand, riksdagsledamoten Kerstin Nilsson, statssekreteraren Elisabeth Palm, landstingsrådet Stig Rindborg och riksdagsledamoten Lena Öhrsvik.

Prop. 1980/81:80 8

betydande reformverksamhet med denna inriktning pågår inom olika områden.

En viktig utgångspunkt för översynsarbelet är att medborgarna bereds tillfälle att aktivt medverka i samhällsomdaningen. Det är väsentligt att så många människor som möjligl får vara med och forma framlidens samhälle. För att åstadkomma förnyelse och utveckling i samhällsverksamheten är det betydelsefullt all de berörda medborgarnas synpunkler tas till vara. Ett viktigt steg på vägen mot fördjupad demokrati har tagits genom alt kommunerna numera kan inrälla lokala organ med förvaltnings- och verkställighetsuppgifter (prop. 1979/80:54, KU 1979/80:27, rskr 1979/80:96). Genom denna reform kan flera förtroendevalda engageras. Ansvaret för ulformningen av exempelvis skolan, socialvården saml frilids- och kulturfrågorna kan läggas hos de människor som bor i de olika kommundelarna. Detla är en försöksverksamhel som jag anser betydelsefull. Därigenom har skapats en viklig kanal till medinflytande vilken kan molverka de negativa verkningar som kommunindelningsreformen har haft från demokratisk synpunkt. Ytterligare åtgärder för att fördjupa demokratin i samhällsförvaltningen övervägs av kommunaldemokraliska kommittén (Kn 1977:07). Ett bättre underlag för beslut om reformer som ökar medborgarnas inflytande kommer också att erhållas genom det forskningsarbete om kommunindel-ningsreformens konsekvenser som pågår. Av vikt är också den utredningsverksamhet som bedrivs inom kommundepartementet i syfle att belysa utvecklingstendenser i förhållandel mellan folkrörelserna och kommunerna.

En annan huvudlinje för reformverksamheten inom samhällsförvaltningen är all beslul och åtgärder utformas med hänsyn lill de lokala förhållandena. Den viktigaste vägen för alt decentralisera olika beslutsbefogenheter är alt vidga kommunernas och landstingskommunernas ansvarsområden. I dag handhas två tredjedelar av den offentliga sektorn av kommunala organ på lokal och regional nivå. Verksamheten kan därigenom utformas nära de enskilda människorna. När det gäller att flytta ut uppgifter från centrala statliga organ beslutade riksdagen år 1979 om allmänna riktlinjer för arbetet med decentralisering i den offentliga förvaltningen (prop. 1978/79:111, KU 1978/79:35, rskr 1978/79:364). För att leda utredningsarbetet har regeringen tillsalt en särskild delegation. Arbetet är i första hand inriktat på decentralisering av nya funktioner och uppgifter vid befintliga myndigheter. En översiktlig redogörelse för decentraliseringsinitiativ och uppnådda resultat kommer varje år att lämnas lill regeringen.

Förändringsarbelel inom samhällsförvaltningen bör också ha lill syfle att uppnå bättre effektivitet och åstadkomma bättre resursutnyttjande. En stark återhållsamhet med nya statliga krav på kommunala insatser är nödvändig. Förslag till reformer skall omfatta en redovisning av vilka effekter dessa har från kommunalekonomisk synpunkt. Regeringen har därför utfärdat till-läggsdirekliv (Dir 1980:20) lill samtliga kommittéer och särskilda utredare.

Prop. 1980/81:80 9

Enligt direktiven skall alla förslag kunna finansieras inom ramen för oförändrade resurser inom det område förslagen avser. Beräkningar skall göras som lar hänsyn lill alla koslnader som kan uppslå oavsett om de drabbar slalen, kommunerna eller enskilda. Enligl min mening bör ell systematiskt översynsarbete bedrivas för att få fram underlag som gör del möjligl all ompröva gjorda åtaganden och befintliga verksamheter. Som ell viktigt led i dessa strävanden har regeringen tillsatt en särskild arbetsgrupp, stat-kommungruppen (Kn 1980:03). Arbetsgruppen har lill uppgifi all pröva om förändringar kan göras i sådan statlig normgivning som medför ökade kostnader för kommuner och landstingskommuner. Ett översyns- och besparingsarbele har också salts igång rörande länsstyrelsernas planeringsverksamhet. Syflel är all åstadkomma bättre samordning med och anpassning lill den kompetens som numera finns uppbyggd inom kommunerna.

Ell annat väsentligt reformarbete har lill syfle alt öka den kommunala självstyrelsen och åstadkomma förenklingar i kontakterna mellan statliga och kommunala organ. Under senare år har olika åigärder vidtagits för all öka kommunernas och landstingskommunernas handlingsfrihet. Kommunallagstiflningen och lagstiftningen för olika specialreglerade verk-samhetsområden har utformats så all de kommunala organen ges slor frihet all anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. Även på det ekonomiska områdel har belydande begränsningar genomförts i den statliga detaljregleringen. Detta har kommit till ullryck genom all skalleuljämningssystemel byggts ul kraftigt samlidigl som ett anlal statsbidrag till särskilda verksamhetsområden avvecklats. Chefen för budgeldepariementet har i fråga om den kommunala ekonomin nyligen i proposilion 1980/81:20 om besparinger i statsverksamheten m. m. anfört all slatsmakternas åigärder bör i första hand inriktas på att påverka del lolala finansiella utrymme som slår lill den kommunala sektorns förfogande. Kommunerna och landstingskommunerna bör så långl möjligl själva få göra de nödvändiga avvägningarna mellan olika verksamhetsområden. En samlad översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner har gjorts av stalskonlrollkomniillén. Del är enligl min inening angeläget all ytterligare åigärder vidtas för all öka den kommunala självstyrelsen. Della är en viklig uppgifi för stat-kommungruppen.

Samhällsförvaltningens uibyggnad har lell lill en svåröverskådlig förvaltningsorganisation. Omfallande regleringar och invecklade bestämmelser har skapat åtskilliga problem för de enskilda medborgarna. Samhällels åigärder och beslut griper också in i de enskilda människornas liv på ell hell annat säll än lidigare. Arbetel med alt skapa goda kontakter mellan enskilda och myndigheter måsle därför ges en framskjuten plals. För alt komma lill rätta med byråkraliproblemen har olika åigärder vidtagits från statsmakternas sida. Byråkratiulredningen har i sill belänkande redovisat vissa allmänna riktlinjer. Genom en särskild arbetsgrupp inom kommundepartementet har en handbok - Samhällsguiden - utarbetats för samhällsinformation. Vidare

Prop. 1980/81:80 Kt

övervägs myndigheternas service till allmänheten av förvaltningsrätlsulred-ningen (Ju 1978:09). Jag vill också erinra om den proposilion (1978/79:111) om åtgärder mol krångel och onödig byråkrati som regeringen år 1979 lade fram för riksdagen. I propositionen redovisades en rad åigärder för att bekämpa onödig byråkrati.

Den redovisning som jag har lämnal här visar all en översyn av samhällsförvaltningen måsle omfatta många områden och tillgodose olika synpunkter. Del är därför inle möjligl all vid ell tillfälle lägga fram förslag lill åtgärder som fullständigt läcker behovel av förändringar. Reformarbetet måste i stället ske fortlöpande. 1 del följande avser jag all behandla två delområden. Del gäller dels åtgärder för ökad kommunal självstyrelse, dels åigärder för bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter.

2.2 Ökad kommunal självstyrelse

2.2.7 Allmänna synpunkler

Stalskonlrollkommillén framhåller i sitl slulbelänkande att medborgarna betraktar samhället som en helhet. Samhällsbyggandet är således enligl kommitténs uppfattning lika myckel kommunernas och landstingskommunernas som slatens uppgift. Den offentliga verksamheien år alt betrakta som något sammanfallande hell med en långtgående samordning av de olika samhällsorganens verksamhet.

Kommittén framhåller, vidare all den kommunala självstyrelsen är en form av decentraliserad samhällsförvaltning som kommil all belraklas som ell nödvändigl fundament i den svenska demokratin. Kommunerna och landstingskommunerna måsle enligt kommittén ha en stark slällning, om samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda människorna. Från demokraliska utgångspunkter är del därför väsentligt alt den kommunala självstyrelsen garanteras ett belydande reellt innehåll. Del år enligl kommitténs uppfattning angelägel alt kommunerna och landstingskommunerna har en betydande handlingsfrihet inom de ramar som statsmakterna drar upp.

Del är emellertid uppenbart, fortsätter kommittén, att många kommunala beslut har verkningar inle bara för den egna kommunens eller landstingskommunens medlemmar. De enskilda människorna har krav på rättssäkerhet, sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Slalen måsle därför kunna påverka - och i viss mån också styra - den kommunala verksamheien. Därtill kommer ett slatiigl intresse all i viss ulslräckning åstadkomma enhetlighet i den kommunala verksamhetens utformning och innehåll och därmed likställighet mellan medborgarna i samhället oavsett var i landet de bor. Della får emellertid enligl kommitténs mening inte ulgöra hinder för kommunerna all göra avvägningar och prioriteringar rörande de olika verksamhetsgrenarnas omfattning och den kommunala servicens inriktning.

Prop. 1980/81:80 11

Lokala förhållanden - skillnader i behov - kan göra det motiverat med relativt slora kommunala salsningar inom ell vissl verksamhelsområde på bekostnad av servicen inom ett annat område.

Kravel på enhetlighet i den kommunala verksamhetens utformning och innehåll aktualiserar frågan om lämpliga styrmedel från statens sida. Enligt kommitténs uppfallning är det naturligl all slalen vid frivilliga överläggningar med representanter för kommuner och landstingskommuner lar upp vikliga kommunala avvägningsfrågor till diskussion. Vidare kan statsmakterna även i fortsättningen förutsättas vilja påverka de kommunala prioriteringarna såsom har skett när riksdagen har tagit ställning till exempelvis utbyggnaden av barnomsorgen. Enligt kommitténs mening är del dock knappasl möjligl all ställa upp någon allmängiltig princip som kan tillämpas vid ställningstaganden till ulformningen av statens tillsyns- och kontrollfunktioner. En avvägning mellan delvis motstridiga intressen måste komma lill slånd vid varje tillfälle.

Med hänsyn till att en avvägning mellan olika intressen måsle ske i varje enskild fråga om minskad statskontroll är det enligt stalskontrollkommiltén inle möjligl alt i ell sammanhang genomföra omfallande reformer av de statliga tillsyns- och kontrollfunktionerna. Därtill är den kommunala och landstingskommunala verksamheien alltför omfattande och komplex. Förändringarna bör i stället ske successivt i takt med samhällsbyggandet i övrigl.

Del övervägande antalet remissinslanser som lämnar allmänna omdömen om slalskontrollkommitténs arbete anser att belänkandel är förtjänstfullt. Ett slorl antal remissinslanser ansluter sig i stort sell lill de allmänna och principiella synpunkler som kommittén redovisar. Endasl ell fåtal remissinstanser avger mera kritiska helhetsomdömen. Några remissinstanser lar särskilt upp de mindre kommunernas problem. Samhällsvetenskapliga fakultelsnämnden vid Umeå universitet anser all de små kommunerna varken ekonomiskt eller administrativt har några förulsätlningar alt klara en långl driven självstyrelse. Deras verksamhet kommer även i fortsättningen att bygga på samarbele med andra kommuner. Formerna för detla bör enligl fakultelsnämnden uppmärksammas mer än som nu har skell. Institutionen för socionomulbildning vid Stockholms universitet framhåller alt de små kommunerna och de små förvaltningarna kommer all behöva bistånd i många tekniskt komplicerade frågor. Länsstyrelsen i Hallands län anser alt kommittén inle lillräckligl har beaktat all resurserna hos de slora och små kommunerna skiljer sig högsl avsevärt.

Frågan om frivilliga överenskommelser mellan slalen och kommunförbunden tas upp av statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet. Institutionen anser alt förfarandet ingalunda är oproblematiskt. Förhandlingssystemet innebär att en informell styrning ersäller den formella. Kommunerna har visserligen sluppit en detaljreglering men som minusposter framstår dels avsaknaden av den offentliga genomlysning som följer med

Prop. 1980/81:80 12

lagstiflningsproceduren, dels den osäkerhet som frånvaron av rättsregler innebär.

Flera av de remissinstanser som i princip är positiva lill kommitténs arbete anser alt olika frågor återstår att belysa. Riksrevisionsverkel anser all del är en brist alt kommiltén i fråga om effeklivitetskontroll och allmän tillsyn inte har lämnal förslag till förändringar av generell arl och inte heller i konkreta fall visat hur t. ex. myndigheternas inspektionsverksamhet m. m. skall utformas för alt begränsa koslnaderna för kommunerna. TCO menar alt kommiltén i alllför liten utsträckning har beaktat de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Kommunalarbetareförbundet framhåller all de statliga myndigheternas verksamhet bl. a. präglas av bristande helhetssyn och samordning. Svenska kommunförbundet anser all tiden nu är inne för att med betänkandet som grundval vidla mera konkreta och målmedvetna åigärder för all åstadkomma en ökad handlingsfrihet.

För egen del vill jag anföra följande.

Kommunerna och landstingskommunerna svarar i dag för många väsentliga samhällsuppgifter. Den kommunala verksamheien har därigenom fåll grundläggande belydelse för samhällsekonomin och de enskilda medborgarnas välfärd. Genom alt kommunerna har gells en aktiv roll i reformarbetet har samhällsverksamheten fått en stark lokal förankring. Della är enligt min mening väsenlligl eftersom de kommunala organen har de bäsla förutsättningarna alt bedöma vilka åigärder som behövs för alt tillgodose medborgarnas behov av samhällsservice på lokal nivå. För de enskilda människorna innebär kommunal självstyrelse möjligheter att aktivt medverka i samhällsarbetet. Informationsvägar och kontakter underiältas också när avståndet är kort mellan de ansvariga beslutsfattarna och medborgarna. En decentralisering av beslutsbefogenheter lill den kommunala sektorn anser jag därför vara ett viktigt led i arbetel på att fördjupa demokratin.

Förhållandet mellan statliga och kommunala organ har övervägts vid olika tillfällen. Strävan från statsmakternas sida har därvid varit all öka den kommunala handlingsfriheten. Fortlöpande har belydande förändringar gjorts i den statliga tillsynen över såväl kommuner som landstingskommuner. Stalskonlrollkommillén har på ett förtjänstfullt sätt gjort en samlad översyn. 1 likhei med fiertalel remissinslanser kan jag ansluta mig lill de allmänna och principiella synpunkler som kommittén har redovisat i belänkandel. Jag delar således kommitténs uppfattning att samspelet mellan staten och kommunerna måste bygga på grundsynen om en enhetlig offentlig verksamhet. Det är därför naturligt all stat och kommun i nära samverkan gör erforderliga avvägningar av medborgarnas olika önskemål och behov med hänsyn lill samhällsekonomin.

Jag vill särskill underslryka kommitténs uppfattning alt man bör välja sådana former för statskontrollen all ett förtroendefullt och ömsesidigt samarbete mellan den statliga och den kommunala sektorn främjas. Liksom kommiltén anser jag emellertid all det knappasl är möjligt och heller inte

Prop. 1980/81:80 13

lämpligt att ställa upp någon allmängiltig princip för ulformningen av de statliga tillsyns- och kontrollfunktionerna. Verksamheien måste successivt anpassas lill samhällsutvecklingens behov.

Frågan om den statliga tillsynen över de mindre kommunerna har lagils upp av flera remissinstanser. För egen del anser jag att någon differentierad statskontroll svårligen kan genomföras. Dagens kommuner har enligt min mening förulsällningar alt självständigt handha de samhällsuppgifter som anförtros dem. Om en fråga kräver slörre verksamhetsområde, finns möjligheter lill inlerkommunalt samarbete. I många fall sker del genom civilrältsliga avlal, kommunala bolag, stiftelser eller kommunalförbund. Stor belydelse har också kommunförbundens verksamhei för alt tillgodose behovel av sådan sakkunskap som enskilda kommuner och landstingskommuner saknar.

De synpunkter som statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet framför rörande frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunförbunden anser jag vara värda uppmärksamhet. I likhei med kommittén anser jag att överläggningar mellan stal och kommun är naturliga för diskussion om viktiga kommunala och landstingskommunala frågor. Alternativet är ofta en delaljreglerad lagsliflning som inle slår i överensstämmelse med statsmakternas strävan all öka den kommunala självstyrelsen. I jämförelse med lagstiftning har del syslem för överläggningar som utvecklats många fördelar. Därigenom kan på frivillighetens väg den nödvändiga samordningen komma till slånd mellan statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet. Resullalen av överläggningarna redovisas också regelmässigt för riksdagen. Det berättigade kravel på öppen och offenllig diskussion blir därigenom lillgodosell.

I likhet med bl. a. riksrevisionsverket, TCO och Svenska kommunförbundet anser jag alt utredningsarbetet om förhållandet mellan stal och kommun bör pågå fortlöpande. Slatskonlrollkommilléns betänkande ulgör därvid en väsentlig utgångspunkt. Ett systematiskt översynsarbele är angeläget för alt förnya och utveckla den offentliga sektorn. Genom ett ökal kommunalt ansvarslagande kan de enskilda medborgarnas synpunkler lill förenklingar i samhällsförvaltningen bättre tas tillvara. För de statliga myndigheterna blir del möjligl att i större utsträckning disponera resurser för övergripande planering. En fråga som därvid bör ägnas ökad uppmärksamhet gäller myndigheternas normgivningsverksamhel. I statskontrollkommitténs uppdrag har inle ingått att utarbeta konkreta förslag till förändringar i föreskrifler, anvisningar och råd. Detta är däremol en viklig uppgifi för den nu tillsatta stat-kommungruppen. 1 detla sammanhang kommer den statliga tillsynens ekonomiska konsekvenser att behandlas. En väsentlig utgångspunkt för utredningsarbetet är all kommunernas och landstingskommunernas egna förslag till förenklingar skall ligga till grund för arbetsgruppens överväganden.

Mol bakgrund av den grundsyn som jag har gett uttryck ål kommer jag i del

Prop. 1980/81:80 14

följande att behandla de förslag som stalskontrollkommiltén har lagt fram. Det gäller minskad underställning, förenklad slatsbidragsgivning, slaisbidragsberälligade kominunala arbeien, begränsning av myndigheternas normgivningsverksamhel saml fortsatt utvecklingsarbete. Bland de förslag lill åigärder som jag kommer att redovisa finns två lagförslag om minskad underställning. Även om riksdagens medverkan krävs endasl i dessa delar, har jag ansett del angelägel att ge riksdagen en samlad redovisning av de åigärder som enligl min mening bör vidtas för all stärka den kommunala självstyrelsen.

2.2.2 Minskad underställning m. rn. Allmänna synpunkter

Vissa kommunala och landstingskommunaia beslul måsle för alt bli gällande underställas regeringen eller annan statlig myndighet för prövning och fastställelse. Bestämmelser om underställning finns både i kommunallagen (1977:179) och i olika specialförfatlningar.

Underslällningsskyldighelen har emellertid begränsats under senare år. Sålunda har underslällningsskyldighelen avskaffals år 1969 beträffande reglemente för kommunstyrelsen (prop. 1969:63, KU 1969:44, rskr 1969:405) och år 1972 belräffande reglemente för besvärsnämnd (prop. 1972:12, KU 1972:11, rskr 1972:45). Vid sisinämnda tillfälle avskaffades också skyldigheten alt underställa vissa avgiftsbeslut. I samband med kommunallagens tillkomst år 1977 begränsades kraftigt underslällningsskyl-' dighelen i fråga om finansiella beslul (prop. 1975/76:187, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148). Vidare avskaffades i del sammanhanget skyldigheten all underställa länsstyrelsen beslul om bl. a. delegation från byggnadsnämnd och hälsovårdsnämnd saml plan för ålderdomshem (prop. 1976/77:1, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148).

Stalskonlrollkommillén har haft som en huvuduppgift att överväga om underslällningsskyldighelen ytterligare kan begränsas. I ell delbelänkande (Ds Kn 1977:7) föreslog kommittén all kommunernas och landstingskommunernas skyldighel alt underställa regeringen beslut om all la upp lån eller ingå borgen skulle avskaffas. Ell annat delbelänkande (Ds Kn 1977:8) innehöll förslag om alt slopa kommunernas skyldighel att underställa länsstyrelsen beslul om brandordning. På grundval av dessa båda betänkanden föreslog regeringen i proposilion 1978/79:53 alt underslällningsskyldighelen skulle las bort i enlighel med kommitténs förslag. Riksdagen biföll förslaget i fråga om lån och borgen medan underslällningsskyldighelen belräffande brandordning kvarslår (KU 1978/79:26, rskr 1978/79:220).

I samband med de nu redovisade beslulen alt la bort underställningsskyl-dighet har det gjorts vissa allmänna ullalanden om underslällningsinslilulel. 1 proposition 1976/77:1 (s. 101) uttalade dåvarande chefen för kommundeparlemenlet all ulvecklingen med all minska antalet underslällningsplikliga

Prop. 1980/81:80 15

ärendegrupper borde forlsälla. Inte minsl kommunindelningsreformen hade enligl hans mening skapat förutsättningar för all låta kommunerna själva avgöra ärenden i vilka beslutanderätten tidigare varil delad mellan kommunerna och en statlig myndighet. Uttalandet lämnades ulan erinran av riksdagen. I proposilion 1978/79:53 (s. 15) ullalade sig min företrädare för en fortsall utveckling mol andra former för samspelet mellan statliga och kommunala organ. Inte heller mot della uttalande hade riksdagen någon erinran.

1 sill sluibetänkande redovisar stalskonlrollkommillén sin grundsyn på underställningsinslitutel. Kommittén framhåller att underställningsförfaran-del intar en särställning bland alla de olika former av statlig tillsyn av kommunal verksamhei som förekommer. Det normala är numera att statlig kontroll av kommunala och landstingskommunala organs sätt att fullgöra uppgifler som staten ålagt dem sker försl sedan kontrollåtgärder har påkallats genom besvär eller när någol missförhållande har uppstått eller kan befaras uppslå. Underslällningsinslilulel utmärks däremot av all del kommunala eller landstingskommunaia beslutet blir juridiskt gällande försl sedan prövning och godkännande har skett av slallig myndighet.

Enligt kommitténs mening är det uppenbari all underslällnigsförfarandet med dess karaktär av generell statskontroll allmänt sell mindre väl överensstämmer med en modern syn på samspelet mellan å ena sidan statliga och å andra sidan kommunala och landstingskommunala organ. Undersläll-ningsförfarandet har i regel till syfle all garantera laglighel och skälighet hos de kommunala besluten. Det kan gälla exempelvis den enskildes rättssäkerhet och lika tillgång lill samhällsservice. Enligl kommiltén har förutsättningarna för ökad kommunal självstyrelse vidgats genom att de kommunala förvaltningsorganen har fåll slörre resurser. Kommittén anser därför all del numera inle finns skäl all befara alt de kommunala besluten annat än undantagsvis skulle brista i laglighel eller skälighet. Kommittén framhåller emellertid all samlidigl som inskränkningar i statens kontrollfunktioner gentemol kommunerna övervägs måste kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet beaktas. Det är enligl kommiltén givet att vid denna bedömning den enskilde medborgarens rättssäkerhet och krav på likvärdig service måste väga lungl.

När statskontroll av viss kommunal eller landstingskommunal verksamhet bedöms nödvändig, t. ex. med hänsyn lill att väsentliga samhällsövergripan-de mål behöver garanteras, är del enligl kommittén myckel viktigt att så långl möjligl sådana konlrollformer väljs som ger slorl uirymme för ell förtroendefullt och ömsesidigt samarbete mellan statliga och kommunala organ. Vidare bör enligl kommittén tillsynssystemel byggas upp på sådant sätt all de statliga organen i sin kontrollverksamhet får möjlighel all la slor hänsyn lill den kommunala självstyrelsens förutsättningar och villkor. Kommitténs grunduppfatlning är all man i första hand bör överväga lösningar som innebär att de statliga organen genom allmänna råd och annan vägledning

Prop. 1980/81:80 16

underlättar för kommunerna och landstingskommunerna att fullgöra sina uppgifter. Enligt kommittén ligger den bästa garantin för att de kommunala organen fullgör sina uppgifter på ett korrekt sätt i organens politiska ansvar. Kommittén anser all detla konstaterande bör vara en av hörnpelarna när det gäller såväl att välja lämpliga former för statlig tillsyn av kommunal verksamhet som all i praktiken utföra tiUsynsuppgifterna. Kommittén framhåller vidare alt underslällningsförfarandel kan skapa en onödig byråkrati som även har negativa kostnadseffekter.

Remissinstanserna delar i allmänhel kommitténs grundsyn på undersläll-ningsfrågorna. Ett fåtal remissinstanser framför krifiska synpunkler. Länsstyrelsen i Norrbottens län t. ex. anser alt kommittén i sin behandling av underslällningsfrågorna ulgår från att underslällningsplikliga beslut innebär ett motsatsförhållande mellan de statliga och kommunala myndigheterna. Länsstyrelsen upplever inte någol sådant motsatsförhållande. Länsstyrelsen i Hallands län krifiserar kommitténs uttalande alt den bäsla garantin för alt de kommunala organen fullgör sina uppgifter på ett korrekt sätt ligger i organens politiska ansvar. Enligt länsstyrelsen kan det politiska ansvaret hos kommunala organ inle utan vidare ersätta den statliga kontrollen. Statskontoret efterlyser en närmare diskussion om varför del av hänsyn lill exempelvis resursaspekler eller av demokralihänsyn är lämpligl att slopa en underställningsskyldighet. Ulan en sådan diskussion är det enligl statskontoret svårt att bedöma hur stor krångelminskning som kan åstadkommas genom alt la bort en viss underställningsskyldighet.

För egen del vill jag anföra följande.

I likhei med flertalet remissinslanser kan jag i slort sett ansluta mig till kommitténs syn på underslällningsfrågorna. Jag anser sålunda alt det befogade i denna generella form av statskontroll kan sällas i fråga. Delta gäller även bortsett från den onödiga omgång syslemel kan sägas innebära i alla de ärenden där det kommunala beslutet fastställs ulan ändring. Jag anser inle alt något motsatsförhållande mellan statliga och kommunala myndigheter behöver konstrueras för att allmänt kunna konstatera att underställnings-förfarandet i slort sett har spelat ut sin roll. Samarbetet mellan statliga och kommunala organ främjas i allmänhet inte av denna form av statskontroll. Andra former såsom samråd och allmän rådgivning ligger mer i linje med en modern syn på samspelet mellan statliga och kommunala organ. Jag kan i och för sig instämma i den uppfattning som har framförts av länsstyrelsen i Hallands län, nämligen alt del politiska ansvaret hos kommunala beslutsfattare inle ulan vidare kan ersätta den statliga kontrollen. Tillsammans med möjlighelen alt anföra kommunalbesvär och ett utvecklat system för ett förtroendefullt samarbele mellan statliga och kommunala organ ulgör dock enligt min mening det politiska ansvaret en god garanti för alt de kommunala uppgifterna fullgörs på ell tillfredsställande sätt med hänsyn fill såväl laglighet som lämplighet.

Jag anser således att utvecklingen med att minska antalel underställnings-

Prop. 1980/81:80 17

pliktiga ärendegrupper bör fortsätta. Denna utveckling bör enligt min mening ses som ett uttryck för statsmakternas förtroende för kommunernas och landsfingskommunernas förmåga att själva sköta sina angelägenheter. I de fall när en fortsatt statlig kontroll behövs bör man i första hand välja former som är mindre ingripande i den kommunala självstyrelsen än underställning. Ett slopande av underställningsförfarandet för en ärendegrupp kan enligt min mening också ses som en åtgärd mot krångel och onödig byråkrati. Man bör även på sikt kunna räkna med en effektivare användning av samhällsresurserna.

Jag vill understryka all den allmänna syn på underställningsinsfitutet som jag nu har redovisat ligger helt i linje med statsmakternas ställningstaganden under senare år.

Kvarvarande underslällningsbestämmelser

Stalskontrollkommiltén har gjort en genomgång av kvarvarande underslällningsbestämmelser. Syftet har varit att kartlägga alla underställningsbestämmelser som kommunerna och landsfingskommunerna uppfattar som onödig statskontroll. Kommittén har övervägt om underställningen kan avskaffas ulan att den enskildes rättssäkerhet eller intresset av likvärdig service sätts i fara.

Kommittén har lagt fram två lagförslag om slopad underställningsskyldighet. Det gäller dels förslag om ändring i kommunallagen beträffande beslut om ianspråktagande av medel ur kapitalfond, dels förslag om ändring i lagen om kommunal beredskap beträffande beslut om kommunal beredskapsplan. Jag kommer i det följande att ta upp dessa förslag.

Kommittén har dessutom föreslagit att underställningsskyldigheten avskaffas i tre ärendegrupper inom utbildningsområdet. Förslagen avser författningar som det ankommer på regeringen att besluta om. Dels föreslås ändring i skolförordningen så att underställningsskyldigheten tas bort för beslul om instruktion för skolchef och biträdande skoldirektör samt för beslul om ny-, fill- eller ombyggnad av skolhus för gymnasieskola inom landsfingskommunernas verksamhetsområde. Dels föreslås sådan ändring i folkhögskoleförordningen att underställningsskyldigheten slopas för beslut om reglemente för folkhögskola med kommun eller landstingskommun som huvudman. Dessa förslag överensstämmer i huvudsak med förslag som har avgetts av skoladministrafiva kommittén dels i en promemoria (PM 29) den 14 december 1979, dels i betänkandet (SOU 1980:5) Förenklad skoladministration. Skoladministrativa kommitténs förslag har remissbehandlats och bereds f. n. i utbildningsdepartementet.

Statskontrollkommitlén har utöver nu nämnda förslag lämnat synpunkter på ell antal andra beslämmelser om underställning. Samtliga dessa ligger inom sakområden som olika kommittéer eller särskilda utredare har getts i uppdrag att utreda eller som på annat sätt övervägs inom regeringskansliet.

2 Riksdagen 1980/81. 1 saml Nr 80

Prop. 1980/81:80 18

Stalskontrollkommiltén har därför avstått från att lägga fram förslag när det gäller dessa underställningsfrågor. I stället har vissa synpunkter lämnats. Synpunkterna avser underställning av

- beslut om hamnavgifter m. m.

- arbetsplan for allmän väg

- hamnordning

- beslut om galumarksersältning och gatubyggnadskostnad

- planbeslul m. m.

- beslut om renhållning av gångbana

- lokal hälsovårdsordning

- barnhemsplan

- vissa beslut enligl omsorgslagen

- beslul om valkretsindelning m. m.

- förbundsordning för kommunalförbund

- lokal ordningsstadga

- reglemente för spårvägsföretag m.m.

- brandordning.

Frågorna om underställning av beslut om hamnavgifier, hamnordning och arbetsplan för väg övervägs inom kommunikationsdepartementet och dess kommittéer. När del gäller frågan om hamnavgifier pågår arbele med en proposilion lill riksdagen. Avsikten är alt underslällningsförfarandel skall försvinna.

Ulredningen (K 1979:02) om översyn av statsbidragssystemet för kommunal väghållning har i uppdrag att utreda frågan om en lämplig avgränsning mellan slallig och kommunal väghållning. Ulredningen skall även göra en samlad översyn av statsbidragssystemet för den kommunala väghållningen. En allmän utgångspunkt i ulredningens arbele är all få till stånd ett ökal kommunall självbestämmande i väghållningsfrågor. Enligt vad jag har erfarit kommer utredningen all överväga underslällningsförfarandet vid fastställelse av arbetsplan för allmän väg.

Inom bostadsdepartementet pågår en översyn av byggnadslagens regler om galumarksersältning och gatubyggnadskostnad. En proposilion med förslag lill förenklingar av beslämmelserna kommer enligt vad jag har inhämtat alt föreläggas riksdagen under våren 1981. Frågan om underställning av planbeslul bereds inom ramen för del arbele med en plan- och byggnadslag som pågår inom bosladsdepartementet. Även frågan om renhållning av gångbana övervägs f. n. inom bostadsdepartementet.

Hälsovårdssladgeuiredningen har i sitt betänkande (SOU 1978:44) Kommunalt hälsoskydd utarbetat ett förslag till en ny lag som skall ersätta hälsovårdsstadgan (1958:663). Den nuvarande ordningen med normalhälso-vårdsordning och lokal hälsovårdsordning samt länsslyrelsens fastställelse av lokal hälsovårdsordning har inte gells någon motsvarighet i förslagel. Om del genomförs, kommer alltså underställningen av hälsvårdsordning att upphö-

Prop. 1980/81:80 19

ra. Frågan bereds f. n. inom socialdepartementet.

Bestämmelser om underställning för fastställelse av barnhemsplan finns i barnavårdslagen (1960:97). I samband med all den nya socialtjänstlagen (1980:620) träder i kraft upphör barnavårdslagen att gälla. Beslämmelserna i denna lag ersätts av socialtjänstlagens bestämmelser. I socialtjänstlagen finns inte begreppen barnhem och barnhemsplan. Begreppet barnhem har ersatts av "hem för vård eller boende" som inkluderar alla lyper av hem under kommunall eller landslingskommunall huvudmannaskap. Beträffande planerna stadgas i 22 § socialtjänstlagen all behovel av hem skall redovisas i plan, som upprättats av kommunerna och landsfingskommunen i området gemensamt. Enligt 70 § skall planerna ges in lill socialstyrelsen. Någon föreskrift om att planerna skall fastställas av statlig myndighet finns inte.

De underställningsfrågor som regleras i lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda och stadgan (1968:146) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda nämligen underställning av omsorgsplan, godkännande av inrättning för omsorgen samt underställning av instmkfion för särskolchef är, som statskontrollkommittén redovisat, föremål för överväganden inom omsorgskommittén (S 1977:12). Enligt vad jag har erfarit kommer kommittén inom kort all lägga fram ett slutbetänkande i vilket underslällningsfrågorna behandlas.

1978 års vallagskommitté (Ju 1978:01) har enligt direktiven (Dir 1977:120) all göra en översyn av vallagen i dess helhet. De av statskontrollkommittén aktualiserade frågorna om beslut om valkretsar och valdistrikt inom kommun har övervägts av vallagskommittén. I ett delbetänkande (SOU 1980:45) Översyn av vallagen 2 som nyligen överlämnats till statsrådet Petri lägger kommittén fram ett förslag som bl. a. innebär ett ökat kommunalt inflytande när det gäller beslut om valkretsindelning.

Som jag framhållit i budgetproposifionen (prop. 1979/80:100 bil. 18 s. 4) kommer jag i ett annat sammanhang alt la upp frågan om en översyn av lagen (1957:281) om kommunalförbund. I samband med en sådan översyn kommer även bestämmelserna om underställning av förbundsordning för kommunalförbund att behandlas.

Ordningsstadgeutredningen (Kn 1977:02) har i uppdrag att göra en översyn av allmänna ordningsstadgan. Enligt direktiven för utredningen (Dir 1977:15) ingår det i översynsarbetet att pröva formerna för beslut om lokal ordningsstadga. Även frågan om underställning av reglemente och taxor för spårvägsföretag m. m. kommer alt övervägas av'utredningen.

Frågan om kommunernas räddningstjänstorganisation behandlas av räddningsljänstkommillén (Kn 1979:01). Kommittén har i uppdrag att förutsättningslöst utreda frågan om huvudmannaskapet för en räddningstjänst med nuvarande och möjliga uppgifter. Beroende på de resultat kommittén kommer fram till kommer jag senare att ta upp frågan om underställning av brandordning.

Jag har av naturliga skäl valt att inte gå närmare in på de underställnings-

Prop. 1980/81:80 20

frågor som är föremål för överväganden i annat sammanhang. Jag vill endasl framhålla alt utgångspunkten vid bedömningen av om ett underställnings-förfarande skall behållas bör vara de allmänna synpunkler som jag lidigare har redovisat. Med den utgångspunkten bör enligt min mening underställningsförfarandet kunna avskaffas i flertalet fall. En bevakning av frågorna kommer all ske genom stat-kommungruppen.

Tvångsvis bildande av kommunalförbund

Slatskonlrollkommiltén har i detla sammanhang också tagit upp vissa beslämmelser i speciallagstiftning om tvångsvis bildande av kommunalförbund. Det gäller bosladsförmedlingsförbund, regionplaneförbund och kollektivtrafikförbund.

Enligt 4 § lagen (1947:523) om kommunala åigärder till bostadsförsörjningens främjande (4 § ändrad senast 1977:215) kan regeringen ålägga kommuner som kan anses utgöra en enhet i bosladsförsörjningshänseende att anordna gemensam bostadsförmedling. Om så har skett, skall kommunerna handha denna i kommunalförbund.

Dessa bestämmelser om kommunalförbund för bostadsförmedling har aktualitet huvudsakligen i de tre storstadsområdena. Bestämmelserna övervägdes i proposilion 1976/77:1 om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. Någon ändring föreslogs därvid inle belräffande möjligheten att tvångsvis inrätta bostadsförmedlingsförbund. Orsaken härtill var dels att frågan nyligen hade prövats av riksdagen, dels att kommunindelningsreformen beträffande de tre storstadsregionerna inle hade haft samma avgörande betydelse som för landet i övrigt.

Bestämmelser om regionplaneförbund finns i 127-129 §§ byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1972:775). Regeringen bestämmer om det för ett område skall finnas regionplan (127 §). Om regeringen har beslutat all regionplan skall finnas, skall de kommuner som berörs bilda ett regionplaneförbund (128 §).

Även enligt PBL-utredningens förslag lill ny plan- och bygglag (SOU 1979:65 och 66) finns möjlighet för regeringen att förordna all ell regionplaneförbund skall bildas för att ulgöra regionplaneorgan. Enligt förslagel kan även landsfingskommun eller ett befintligt kommunalförbund förordnas att vara regionplaneorgan. PBL-utredningens förslag har remissbehandlats och bereds f. n. i bostadsdepartementet.

Bestämmelser om samverkansformer för kollektivtrafiken finns i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollekliv persontrafik. Enligt lagen skall kommunerna och landstingskommunen i varje län, med undanlag för Stockholms och Gotlands län, gemensamt vara huvudman för den lokala och regionala kollektivtrafiken på väg (1 och 2 §§). Samverkan kan ske antingen genom ett aktiebolag eller genom ett kommunalförbund. Är kommunerna och landsfingskommunen inte överens handhas uppgifterna av kommunerna

Prop. 1980/81:80 21

och landstingskommunen i kommunalförbund. Om enighet inte kan uppnås om förbundsordningen för ett sådant kommunalförbund eller om ordförande i förbundets fullmäktige eller styrelse, får regeringen besluta i dessa frågor (4 §). Landstingskommunerna och kommunerna får bestämma när de skall åta sig huvudmannaskap enligt lagen. Det skall dock ske senast den 1 juli 1981 i samtliga län utom Hallands, Göteborgs och Bohus samt Älvsborgs län. I de angivna tre länen skall del i stället ske senasi den 1 juli 1983. Hittills har huvudmän bildals i åtta län, varav ett i form av kommunalförbund.

Stalskontrollkommiltén anser att del är principiellt felaktigt alt möjlighel finns för statlig myndighet att ålägga kommuner eller landsfingskommuner att bilda kommunalförbund. Kommittén påpekar dock all tvångsmomenlet ingår som ett sista led i ett förfarande för att uppnå vissa önskvärda effekter. Dessutom framhåller kommiltén att kommunalförbund från kommunalde-mokratisk synpunkt har vissa fördelar framför samverkan genom avlal eller i bolag, bl. a. insynsmöjligheten. För att bestämmelserna om alt tvångsvis inrätta kommunalförbund skall kunna las bort måsle enligt kommittén övriga därmed sammanhängande frågor övervägas yllerligare. Belräffande bosladsförmedlingsförbund anser kommittén att det från statskonlrollsyn-punkl skulle vara en marginell åtgärd att ta bort kommunalförbundsformen som obligatorisk samverkansform för gemensam bostadsförmedling samtidigt som regeringens möjlighet att ålägga kommuner alt gemensamt fullgöra denna skyldighet kvarstår. För alt öka kommunernas frihet borde i slällel denna möjlighet för regeringen helt las bort, anser kommittén.

De remissinstanser som har lagit upp dessa frågor ansluter sig till kommitténs principiella uppfattning all kommunalförbund inle bör få bildas tvångsvis. Enligt Östersunds kommun är del angeläget med en översyn av den lagstiftning som innehåller sådana regler. Översynen kan enligl kommunen lämpligen göras i samband med den aviserade översynen av kommunalförbundslagen.

För egen del vill jag anföra följande.

I likhet med kommittén och remissinstanserna anser jag att del, när interkommunal samverkan inom ett visst område behövs, i regel bör ankomma på de kommunala organen att bestämma samarbetsformerna-. Såsom kommittén framhåller är del dock inte möjligt att i detta sammanhang la bort de bestämmelser som innebär att kommuner och landstingskommuner kan tvingas in i kommunalförbund. När det gäller formerna för huvudmannaskapet för den kollekfiva persontrafiken på väg konstaterar jag alt det redan i dag finns en belydande flexibilitet och valfrihet i samverkansformerna. Men hänsyn vidare till att gällande trafikpolifiska riktlinjer förutsätter att ansvaret för kollektivtrafiken är fastlagt anser jag det inte heller lämpligt att nu ompröva huvudmannaskapsfrågan för den lokala och regionala trafikförsörjningen. Den principiella frågan om tvingande föreskrifter alt bilda kommunalförbund kräver dock ytterligare överväganden. Jag avser att ta upp frågan med tvängsvisa kommunalförbund i direkfiven för

Prop. 1980/81:80 22

den översyn av kommunålförbundslagen som jag lidigare har nämnl. Frågan om regionplaneförbund övervägs dessutom inom bostadsdepartementet i samband med arbetet med en ny plan- och bygglag.

Ianspråktagande av medel ur kapitalfond

I 4 kap. 6 § kommunallagen finns bestämmelser om fondbildning. Kommuner och landsfingskommuner får enligt paragrafen avsätta medel fill kapitalfonder och driftfonder. Fondmedel får tas i anspråk för annat ändamål än det som fonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten fastställs. Medel ur kapitalfond får tas i anspråk för drifländamål endast om regeringen medger det.

En allmän bestämmelse om förmögenhetsförvaltning finns i 4 kap. 1 § kommunallagen. Enligt denna bestämmelse bör fasl eller lös egendom som tillhör kommun eller landstingskommun förvaltas så alt förmögenheten inle minskas. I propositionen om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. (prop. 1975/76:187 s. 510) uttalade dåvarande chefen för kommundepartementet att en konsekvens av principen om förmögenhetsskyddet i denna bestämmelse är att medel ur kapitalfond i princip inte bör få tas i anspråk för driftändamål. Förbudet bör enligt departementschefen emellertid inle vara undantagslöst. Som ett exempel på när det kan tänkas vara försvarligt all ta i anspråk medel ur kapitalfond för driftändamål nämndes att fondering har sketl för en speciell investering, som sedan på grund av ulvecklingen blir obehövlig. Det är, anförde departementschefen, knappast möjligt att på förhand precisera undantagsfallen eller att formulera ett allmänt undantag utan alt alltför mycket försvaga den ledande grundprincipen. Han föreslog därför att det i kommunallagen infördes en föreskrift om alt medel ur kapitalfond inte får tas i anspråk för driftändamål utan regeringens medgivande.

I fråga om kommunalförbund lillämpas enligt 16 § lagen (1957:281) om kommunalförbund (omtryckt 1977:181, 16 § ändrad senast 1979:237) bestämmelserna i 4 kap. 1 och 6 §§ kommunallagen på motsvarande sätt. Dessutom gäller enligt 4 § 6 lagen om kommunalförbund alt förbundsordning skall innehålla bestämmelser om den rätt fill fondbildning som medges förbundet.

Genom riksdagens beslut med anledning av proposifion 1978/79:53 om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna har regeringens prövning av kommunala beslul om att ta upp lån eller ingå borgen avskaffats (KU 1978/79:26, rskr 1978/79:220). När det gäller underställning av finansiella beslut återstår härefter bara den nu aktuella bestämmelsen om ianspråktagande av medel ur kapitalfond för drifländamål. I samband med remissbehandlingen av frågan om underställning av beslut om lån och borgen hade en remissinstans förordat att även denna underställningsskyldighet skulle tas bort. Föredragande departementschefen

Prop. 1980/81:80 23

uttalade med anledning härav alt han förutsatte alt slatskonlrollkommiltén skulle behandla frågan i sitl forlsatla arbele (prop. s. 23).

Stalskontrollkommiltén har nu föreslagit alt den ifrågavarande föreskriften tas bort. Kommittén erinrar om att kommunförbunden har utfärdat rekommendationer med systematiskt uppbyggd kontoplan för bokföring och budget. Dessa rekommendationer har i praktiken vunnit en så gott som fullständig efterföljd, framhåller kommittén. Innebörden är bl. a. att en bestämd åtskillnad upprätthålls mellan kapilalbudget och driftbudget. De resurser som står till buds enligt kapitalbudgeten får i princip inte användas för driftändamål. Några medel skall således inte överföras från kapitalbud-gelen lill driftbudgeten, en ordning som enligt kommittén ulgör ett viktigt led i förmögenhetsskyddel. För att behålla och öka stamkapitalet måste däremot vissa överföringar ske från driftbudgeten till kapilalbudgeten. Dessa överföringar avser främst avskrivningsmedel. Kapitalfonder bildas för att utjämna utdebiteringsbehovet mellan olika år. Allmän invesleringsfond och särskild investeringsfond är exempel på kapitalfonder. Skalteregleringsfond är exempel på driftfond. Sådan fondbildning avser alt täcka framtida utgifter för driftändamål, dvs. löpande utgifter. Genom friheten all ulan närmare ändamålsbeslämning avsätta medel lill allmän investeringsfond och skalteregleringsfond har kommunerna och landstingskommunerna i praktiken en obegränsad fonderingsfrihet. De allmänna investeringsfonderna och skalte-regleringsfonderna svarar för över hälften av fondmedlen i kommunerna och landstingskommunerna. För dessa fonder är ändamålet så allmäninriktat inom kapital- resp. driftsidan att det sällan kommer i fråga att ändra ändamålsbeslämningen. Möjligheten att avsätta medel till särskild invesleringsfond utnyttjas i mycket begränsad ulslräckning. Del torde enligl kommittén endast i undantagsfall finnas skäl att på detta sätt specialdestinera medel fill visst investeringsändamål.

Kommiltén anser att de i 4 kap. 1 § kommunallagen intagna beslämmelserna om förmögenhetsskydd är en fillräcklig reglering även av fondanvändningen. Principen om förmögenhetsskyddel innebär bl. a. att medel ur kapitalfond normalt inte får tas i anspråk för driftändamål. Emellertid, framhåller kommittén, kan det i praktiken förekomma fall när denna huvudregel får vika. Det kan t. ex. gälla situationer där fondering har skett av medel för speciella investeringar som av vissa skäl har blivit obehövliga. I dessa fall torde det enligt kommittén dock i allmänhet vara naturligast att föra över medlen till den allmänna investeringsfonden. Endasl då alldeles särskilda omständigheter föreligger torde det kunna motiveras att medel ur kapitalfond används för driftändamål.

Enligt kommitténs bedömning har den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 6 § om all medel ur kapitalfond får tas i anspråk för driftändamål endast om regeringen medger det i praktiken ingen betydelse. Del mycket begränsade antal ärenden som regeringen prövat med slöd av beslämmelsen framhålls som ett bevis för delta. Ett borttagande av bestämmelsen innebär enligt

Prop. 1980/81:80 24

kommittén att det i framtiden i första hand får ankomma på kommunerna och landstingskommunerna att avgöra när den kommunalekonomiska situationen är sådan att den aktuella huvudprincipen kan uppges.

Samtliga remissinstanser som har yttrat sig om kommitténs förslag att ta bort underställningsskyldigheten tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Flertalet remissinslanser instämmer också i kommitténs mofivering lill förslaget. Företagsekonomiska insfitufionen vid Göteborgs universitet anser dock i motsats fill kommittén att bestämmelsen i 4 kap. 1 § kommunallagen om förmögenhetsskyddet inte är en tillräcklig reglering av fondanvändningen. Enligt insfitufionen är det förmögenhetsskydd som denna bestämmelse ger nominellt och har därför marginell betydelse särskilt om stamkapitalet kan minskas genom överföring av medel från kapitalfonder för finansiering av driftändamål. I stället för att hänvisa fill bestämmelsen anser insfitutionen att en översyn av kommunernas budget- och redovisningssystem bör göras.

För egen del vill jag anföra följande.

I likhet med kommittén och remissinstanserna anser jag att den statliga kontrollen genom underställningsprövning inte behövs när det gäller beslut om att ta medel ur kapitalfond i anspråk för driftändamål. Jag kan även i alll väsentligt ansluta mig till de överväganden som ligger till grund för kommitténs förslag. Med anledning av de synpunkler som företagsekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet har framfört vill jag understryka att principen om förmögenhetsskyddet i 4 kap. 1 § kommunallagen innebär att medel ur kapitalfond normalt inte kan tas i anspråk för driftändamål. Beslut om att göra detta torde därför hksom f. n. komma att bli sällsynta.

Jag förordar således att underställningssbestämmelsen i 4 kap. 6 § kommunallagen tas bort. Även för kommunalförbundens del bör den ifrågavarande underställningsskyldigheten avskaffas. Delta kräver dock ingen ändring i lagen om kommunalförbund, eftersom det i 16 § denna lag direkt hänvisas till 4 kap. 6 § kommunallagen. De materiella beslämmelserna om fondbildning finns således även för kommunalförbundens del i kommunallagen.

Jag har beträffande den nu behandlade underställningsfrågan samrått med chefen för budgetdepartementet.

Underställning av kommunala beredskapsplaner m.m.

Bestämmelser om den kommunala beredskapsplanläggningen finns i lagen (1964:63) om kommunal beredskap (omtryckt 1977:417). Kommunerna och landstingskommunerna är skyldiga alt under beredskapstillstånd utöva verksamhet även fill förmån för sådan befolkning från annan kommun eller landstingskommun som fill följd av krigsskada, utrymning eller andra med krig eller krigsfara sammanhängande förhållanden tagit uppehåll inom

Prop. 1980/81:80 25

kommunen (1 §). Enligt 6 § åligger det kommunerna och landstingskommunerna att redan i fredsfid vidta de förberedelser som behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter under beredskapstiUstånd. I fråga om hälso-och sjukvården gäller dock särskilda bestämmelser i krigssjukvårdslagen (1953:688).

Enligt 7 § lagen om kommunal beredskap får länsstyrelsen, om del behövs med hänsyn fill beredskapsuppgiflernas omfattning eller betydelse, förordna att en kommun skall upprätta och anta en särskild plan där beredskapsförberedelserna redovisas. Planen skall underställas länsstyrelsen för godkännande. Beslämmelsen gäller också i fråga om landstingskommun. Plan för landsfingskommun behöver emellertid inte underställas länsstyrelsens prövning.

Kommuner och landstingskommuner som har upprättat beredskapsplan har enligl 16 § rätt lill statsbidrag med 90 procent eller den slörre del av planläggningskostnadens belopp som regeringen bestämmer. När plan upprättas första gången, skall planläggningskostnaden beräknas efler grunder som regeringen fastställer. Bidrag kan dock utgå efter den faktiska kostnaden, om kommunen eller landstingskommunen begär det inom två månader från den dag då den fick del av förordnandet om planläggning.

Enligl 14 § åligger del länsstyrelsen att följa tillämpningen av lagen. Länsstyrelsen skall därvid tillse alt såväl förberedelsearbetet som själva verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt säll saml samordnas med annan beredskapsplanläggning och försvarsverksamhet. Underlåter kommun eller landsfingskommun alt vidta åtgärd som åvilar den enligt lagen eller enligl föreskrift som meddelats med stöd av lagen får länsstyrelsen, om rättelse inle kan vinnas på annat säll, förelägga kommunen eller landstingskommunen lämpligt vite eller också själv vidta den åtgärd som skyldigheten avser (20 §).

För att handha vissa centrala samordningsuppgifter rörande den kommunala beredskapsplaneringen har en särskild myndighet, riksnämnden för kommunal beredskap, inrättats. Riksnämnden har bl. a. utfärdat allmänna anvisningar för beredskapsplanläggning.

Samtliga kommuner utom de år 1980 nybildade kommunerna Vadslena och Dorotea har nu upprättat beredskapsplan. För landsfingskommunernas del beräknas planläggningen bli slutförd under budgetåret 1981/82.

På kommunerna ankommer det även alt upprätta och anta skyddsrumsplaner. Bestämmelser härom finns i 4 kap. civilförsvarslagen (1960:74, omtryckt 1975:712) och i skyddsrumsförordningen (1979:90). Enligt 6§ skyddsrumsförordningen gäller skyddsrumsplan dock inte förrän länsstyrelsen har fastställt planen i fråga om

1. skyddsrumsorlens gränser,

2. indelningen av orten i skyddsrumsområden,

3. det totala behovet av skyddsmmsplatser i varje skyddsrumsområde. Statskontrollkommitlén föreslår att underställningsskyldigheten avskaffas

Prop. 1980/81:80 26

belräffande kommunala beredskapsplaner. Kommiltén påpekar all del som skål för att landsfingskommunal beredskapsplan inte behöver fastställas har angetts alt planen upprättas i samarbete med länsstyrelsen och övriga berörda totalförsvarsmyndigheler (prop. 1976/77:74 bil. 8 s. 16). Enligl kommiltén förekommer ett sådant samarbele också när del gäller kommunala beredskapsplaner. Kommittén framhåller vidare all länsstyrelsen har omfattande uppgifler och befogenheter när det gäller att se lill att kommunerna och landstingskommunerna fullgör sina beredskapsuppgifler på ett tillfredsställande sätt. Enligt kommitténs mening kan därför länsstyrelsens nuvarande fastslällelseprövning i fråga om kommunala beredskapsplaner slopas ulan risk för menliga effekter för beredskapsplanläggningen. Enligt kommitténs mening kan man lita på alt det finns en positiv vilja hos såväl kommunerna som totallförsvarsmyndighelerna alt finna sådana samförslåndslösningar som tillgodoser de krav på den kommunala beredskapsplanläggningen som kommer till ullryck i lagen om kommunal beredskap. Kommittén föreslår därför att underställningsskyldigheten las bort.

Kravel på samråd med länsstyrelsen anser kommittén ha sådan tyngd att samrådsskyldigheten bör skrivas in i lagen. Vidare förordar kommittén en uttrycklig föreskrift om att kommunernas och landstingskommunernas beredskapsplaner skall sändas in till länsstyrelsen. För tydlighetens skull föreslår kommittén att del i lagen anges att bestämmelserna om samråd och redovisning för länsstyrelsen skall gälla också i fråga om sådan ändring av plan som sker med anledning av att länsstyrelsen har förordnat om revision av plan. Slutligen föreslås en följdändring i 16 § om statsbidrag för beredskapsplanläggning.

När del gäller skyddsrumsplaner föreslår kommittén inle någon ändring i nuvarande handläggningsordning. Kommiltén anser således att underslällningsskyldighelen bör behållas. Vid skyddsrumsbyggandel skall, framhåller kommittén, inle bara tekniska och ekonomiska synpunkter beaklas. Även s. k. civilförsvarstaktiska hänsyn skall las. Detla har särskild betydelse beträffande de delar av skyddsrumsplanen som anges under 6 § 1-3 skyddsiumsförordningen. Länsstyrelsen anger de särskilda civilförsvarstaktiska förutsättningarna för planläggningen och planens genomförande. Skyddsrumsplanen växer fram under fortlöpande samråd mellan kommunen och länsstyrelsen. Enligl kommittén får det anses rimligl alt länsstyrelsen som civilförsvarsmyndighet lar ansvar för de civilförsvarstaktiska delarna av planen. Skyddsrumsplanen och dess genomförande har också belydelse för länsstyrelsens planläggning av andra civilförsvarsålgärder såsom utrymning och omflyttning av människor och åtgärder för att hänvisa dem lill befintliga skyddsrum, framhåller kommittén.

Nästan samtliga remissinstanser som har tagit upp förslaget att la bort underslällningsförfarandel vid den kommunala beredskapsplaneringen lill-

Prop. 1980/81:80 27

styrker förslaget eller lämnar det ulan erinran. Till dessa remissinstanser hör överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, riksnämnden för kommunal beredskap, sex av de nio länsslyrelser som yttrat sig i frågan samt Svenska Kommunalarbetareförbundet.

Länsstyrelsen i Jönköpings län uttrycker en viss tveksamhet till att nu slopa underslällningsskyldighelen. Länsstyrelsen ifrågasätter om inte resultatet av försvarskommilténs arbele och utredningsarbetet om alt närmare anknyta civilförsvaret lill den kommunala verksamheten bör avvaktas.

Endasl länsslyrelserna i Örebro och Norrbollens län avstyrker förslagel. Enligl länsstyrelsen i Örebro län gäller för beredskapsplanläggningen i mångt och mycket vad kommittén anför om skyddsrumsplanläggningen, nämligen all civilförsvarstaktiska hänsyn måsle las. Med hänsyn härtill bör enligt länsstyrelsen underslällningsförfarandel behållas. Länsstyrelsen i Norrbottens län anför bl. a. alt beredskapsplanläggningen inle kan belraklas som en intern kommunal angelägenhet utan utgör ett led i en planering för hela länet för att kunna möta en beredskaps- eller krigssituation som kan få konsekvenser även ulanför länet.

När det gäller underställning av skyddsrumsplaner delas kommitténs uppfallning att underslällningsförfarandet bör behållas av samtliga remissinstanser som har tagit upp frågan.

För egen del vill jag anföra föjande.

Den kommunala beredskapsplanläggningen har nu genomförts i nästan samtliga kommuner. Inriktningen i fortsättningen är att lokala ledningsövningar skall genomföras vart tredje år. 1 samband härmed görs vid behov en allmän revision av beredskapsplanerna. Vidare sker liksom hitlills en årlig revision av främst personalplanen. Länsslyrelserna kommer att ha omfattande uppgifler när del gäller revision av beredskapsplaner. Länsstyrelsen skall mot bakgrund av lotalförsvarsmyndighelernas grundsyn för totalförsvaret inom länet ge kommunerna ett planläggningsunderlag. Vidare svarar länsstyrelsen för att kommunerna övas vid de lokala ledningsövningarna och för utbildning i fråga om revision av beredskapsplaner.

Jag delar mot denna bakgrund kommitténs och del helt övervägande antalet remissinstansers uppfattning att del inle är nödvändigl att behålla förfarandet med underställning och fastställelse av de kommunala beredskapsplanerna. Liksom belräffande de landstingskommunaia planerna bör del vara lillräckligl att planen upprättas i samarbete med länsstyrelsen och andra berörda totalförsvarsmyndigheter. Jag är övertygad om all de övergripande civilförsvarslaktiska hänsyn som måste tas liksom övriga totalförsvarssynpunkter härigenom blir tillgodosedda. 1 likhet med kommittén anser jag att man kan lita på kommunernas och totalförsvarsmyndigheternas vilja alt gemensamt finna lösningar som tillgodoser de krav som kommer till ullryck i lagen om kommunal beredskap. Jag vill i detta sammanhang också peka på de allmänna lillsynsbefogenheter som länssty-

Prop. 1980/81:80 28

relsen har enligl lagen.

Enligl min mening bör den förändring i den statliga kontrollen av den kommunala beredskapsplaneringen som jag har förordat kunna genomföras utan att awakta pågående utredningsarbete om civilförsvaret. De förändringar beträffande civilförsvaret som kan bli aktuella lorde inte behöva leda lill annat ställningslagande i fråga om statskontrollen.

Jag föreslår alltså att bestämmelsen om underställning i 7 § lagen om kommunal beredskap tas bort. I likhet med kommittén anser jag alt en uttrycklig bestämmelse om samråd med länsstyrelsen bör tas in i lagen. Bestämmelsen bör gälla även för landstingskommuner. Samråd bör ske dels under själva planläggningsarbelet, dels beträffande planen i dess helhet innan den antas av kommunfullmäktige eller landstinget.

Jag kan även i övrigt ansluta mig fill kommitténs förslag lill ändringar i lagen om kommunal beredskap. En föreskrifl om att kommunernas och landstingskommunernas aniagna beredskapsplaner skall sändas in till länsstyrelsen bör således tas in i lagen. Vidare bör för alt undvika missförstånd anges alt bestämmelserna om samråd och redovisning för länsstyrelsen skall gälla också i fråga om revision av beredskapsplaner. En följdändring bör dessulom göras i beslämmelserna om statsbidrag i 16 §.

När det gäller frågan om underställning av skyddsrumsplaner ansluter jag mig till kommitténs och remissinslansernas bedömning att underställningsskyldigheten på delta område bör finnas kvar.

Jag har beträffande de nu behandlade underställningsfrågorna samrått med chefen för försvarsdepartementet.

2.2.3 Förenklad slatsbidragsgivning

Statsbidrag till kommuner och landstingskommuner ulgår dels i form av allmänna bidrag som ett tillskott till den kommunala ekonomin utan särskilda förbehåll om medlens användning, dels i form av särskilda bidrag till vissa verksamheter, s. k. specialdestinerade bidrag. Del viktigaste allmänna bidraget är skatteutjämningsbidraget som syftar till alt kompensera kommunerna för låg skattekraft och oförmånligt kostnadsläge.

Slatskonlrollkommiltén har genom sina studier visat att systemet med specialdestinerade statsbidrag är förhållandevis komplicerat. Den kartläggning som slatskonlrollkommiltén har gjort (se rapport Ds Kn 1979:9) visar att statsbidrag utgår till ungefär 120 olika verksamhetsområden. Statsbidragen regleras genom ca 65 olika författningar. Många bidrag avser relativt begränsade kommunala verksamhetsområden. Sålunda utgår fill hälften av de bidragsberättigade verksamhetsområdena endast en procent av den sammanlagda bidragssumman. I fråga om vissa bidrag torde det enligt kommitténs mening vara uppenbari all de belopp som kommer kommunerna lill godo praktiskt tagel är betydelselösa för det hell övervägande antalet kommuner.

Prop. 1980/81:80 29

För en del speciella slatsbidrag gäller ganska delaljerade beslämmelser. Dessa bestämmelser har enligl kommitténs mening verkat onödigt styrande på verksamhetens utformning och innehåll. Detsamma gäller föreskrifler och anvisningar med långtgående krav på delaljredovisning av koslnader m. m. Inslaget av kontroll från myndigheternas sida är enligl kommiltén påfallande. Andra bidrag åter ulgår i mer schabloniserade former, dvs. ulan slörre detaljredovisning och kostnadskontroll. Skillnaderna hänger till mycket slor del samman med de olika bidragskonslruktioner som lillämpas. Kostnadsrelaterade bidrag kräver allmänt sett en högre grad av kontroll än prestationsrelaterade.

Kommittén har inte funnit någon övergripande linje när det gäller graden av detaljredovisning och kostnadskontroll. Bidragsbeloppens storlek tycks inte påverka valet av kontrollmetoder. Bidragsgivningen administreras av ett stort antal statliga myndigheter. Della kan enligl kommittén antas vara en orsak lill den rådande oenhelligheten i bidragsgivningen och särskilt då i tillämpningen av bidragsreglerna.

För alt uppnå en förenkling av den specialdestinerade statsbidragsgivningen och bidragssystemen anser kommiltén alt det är möjligt alt gå fram på olika vägar. Sålunda kan enligt kommittén den prestationsrelaterade bidragsgivningen ökas. En annan möjlighet som nämns är att avveckla anläggningsbidrag när driftbidrag utgår. Delta skulle kunna ske genom alt del fill driftbidraget läggs ett belopp för en periodiserad anläggnings- eller lokalkostnad. Vidare bör enligt kommittén bidragsunderlagel för vissa kostnadsrelaterade bidrag, t. ex. för äldrevård, nyklerhetsvård och viss övrig socialvård göras lättare att ta fram, precisera och redovisa. Slutligen anser kommittén att vissa kostnadsuppgifter, specifikationer och liknande uppgifter bör kunna begränsas.

De bidragsförfattningar som meddelas av regeringen kan enligt kommittén i och för sig inle sägas vara onödigt styrande. För alt åstadkomma en minskad slallig styrning lorde det enligt kommiltén bli nödvändigt all förändra bidragssystemen, dvs. bidragskonstruklionerna och de tillämpningsföreskrifter som utfärdas av de bidragsbeviljande myndigheterna. Även handläggningsrutinerna hos de bidragsbeviljande myndigheterna kan enligl kommiltén behöva ses över och förenklas. I vissa fall anses dessa ruiiner alltför omständliga och leda lill en utdragen ärendebehandling. Detta i sin tur hindrar kommunerna att i rätt tid komma igång med tilltänkta byggnads- och anläggningsarbeten liksom med annan planerad verksamhei.

Kommittén föreslår mot denna bakgrund att regeringen i de årliga budgetanvisningarna ger de anslagsbeviljande myndigheterna i uppdrag att i samband med deras arbete med anslagsframställningar avseende statsbidrag se över statsbidragsförfaltningar, tillämpningsföreskrifter och anvisningar i syfle alt åstadkomma förenklingar såväl för kommunerna och landstingskommunerna som för myndigheterna själva. Myndigheternas översynsarbete bör enligt kommittén ske i samråd med företrädare för kommunerna och

Prop. 1980/81:80 30

landstingskommunerna.

Enligt kommitténs uppfattning bör vissa statsbidrag omgående övervägas av resp. myndigheter. Del gäller statsbidragen till

- familjebidrag

- anordnande av skyddsrum

- översiktlig kommunal planering

- sysselsältningsskapande åigärder

- kollektivtrafik

- social hemhjälp

- färdtjänst

- vårdanstalter och inackorderings/behandlingshem för alkoholmissbrukare

- särskolor

- lantbruksskolor.

Kommittén fäster i sammanhanget uppmärksamhelen på ett problem med den statliga bidragsgivningen som sammanhänger med den kommunala budgetprocessen. En grundprincip för den ekonomiska förvaltningen i kommunerna och landstingskommunerna är all budgeten måsle balanseras, dvs. budgeten skall redovisa hur de planerade utgifterna skall läckas. Enligl 4 kap. 4 § andra stycket kommunallagen skall budgeten för nästkommande kalenderår normall fastställas av kommunfullmäktige resp. landstinget före november månads utgång. Flera kommuner och landstingskommuner har till kommittén uttalat alt det är mycket svårt all vid denna lidpunkt överblicka storleken av de statsbidrag som kommer all inflyta under det år som budgeten avser. Detla torde delvis sammanhänga med att förändringar i den statliga bidragsgivningen ofta sker under löpande kalenderår, t. ex. i anslutning till att en ny statlig budgetperiod inträder den 1 juli.

En annan synpunkl som kommiltén för fram är alt kommunerna och landstingskommunerna ofta råkar i likvidiletssvårigheler på grund av all vissa slatsbidragskonstmklioner inle medger alt förskolt utbetalas eller att förskott utgår med alllför låga belopp. Kommiltén har inle ansett del vara sin uppgift att närmare överväga dessa frågor. Ell säll all angripa frågorna kan dock enligl kommittén vara att en särskild arbetsgrupp filisätts med företrädare för kommundepartementet, budgetdepartementel och de båda kommunförbunden. En sådan arbetsgrupp skulle ha till uppgifi alt kartlägga problemen och överväga möjligheterna lill förändringar. Arbetsgruppen skulle även kunna överväga förändringar i förfarandet för rekvisition och utbetalning av statsbidrag.

Det stora flerlalel av de remissinslanser som behandlar kommitténs rekommendationer om hur formerna för bidragsgivningen bör förenklas instämmer i vad kommiltén har anfört. Även förslagen att myndigheterna ges i uppdrag alt se över bidragsbeslämmelserna och all en arbetsgrupp

Prop. 1980/81:80 31

tillsälts med uppgifi all överväga frågan om utbetalning av förskolt av statsbidrag m. m. tillstyrks eller lämnas ulan erinran av remissinstanserna. När det gäller kommitténs synpunkler och förslag avseende vissa enskilda statsbidrag är remissopinionen delad.

För egen del vill jag anföra följande.

Del är enligt min inening angeläget all fortlöpande omprövningar görs av den statliga bidragsgivningen lill kommunerna och landstingskommunerna. 1 proposilion 1980/81:20 om besparingar i statsverksamheten m. m. föreslås olika förändringar av statsbidragen. Regeringen planerar också att under våren 1981 förelägga riksdagen vissa förslag som gäller de kommunalekonomiska frågorna. Jag har efler samråd med chefen för budgetdepartementel funnit all överväganden om statsbidragsgivningen till den kommunala sektorn bör anslå till della tillfälle. Det blir därigenom möjligt all behandla den kominunala ekonomin i ell sammanhang. När del gäller frågan om besparingar som hör samman med förenklingar i administrativa ruiiner m. m. rörande slalsbidragsanslag har myndigheterna ålagts att redovisa sådana i sina anslagsframställningar avseende budgetåret 1981/82. Myndigheterna skall också belysa om statsbidragen ger de resullal som stalsmaklerna åsyftar. Det är enligl min mening väsentligt alt ell översynsarbele med denna inriktning bedrivs. I likhet med kommittén och remissinstanserna anser jag all yllerligare årgärder är motiverade. Jag ser därför positivt på slalskontrollkommitténs förslag att ge myndigheterna i uppdrag att i samband med deras arbele med anslagsframställningarna se över slalsbi-dragsförfallningar, tillämpningsföreskrifter och allmänna råd i syfle alt åstadkomma förenklingar och besparingar. Enligt vad jag inhämtat kommer chefen för budgetdeparlemenlel all föreslå regeringen att ge myndigheterna ell sådant uppdrag.

2.2.4 Statsbidragsberättigade kommunala arbeien

Riksdagens revisorer har granskat det sätt på vilket statliga bidrag lill kommunala investeringar har uinyltjals. Särskild hänsyn har därvid lagits lill effektivitet och kostnader. Resultatet av granskningen har sammanfattats i en granskningspromemoria (4/1977). Promemorian har remissbehandlats. Den har därefter tillsammans med kopior av remissvaren överlämnats till regeringen med hemslällan om all de synpunkler som förs fram i promemorian beaktas i slalskonlrollkommilléns arbele. Regeringen överlämnade den 6 december 1977 ärendet till kommittén.

I granskningspromemorian redovisade undersökningarom kommunernas val av regiform (entreprenad eller egen regi) och upphandling lyder på alt del i många kommuner har förekommit brisler i del underlag som legal lill grund för beslut i dessa frågor. Enligt en av de vid granskningen åberopade undersökningarna har systematiska beräkningar av koslnaderna för plane-

Prop. 1980/81:80 32

rade projekl saknats i mer ån 40 proceni av de undersökta kommunerna.

Mot den bakgmnden har del i promemorian framhållits som angelägel all kommunernas beslutsunderlag förbällras och all de tillämpade systemen för kalkyler ses över. Syflel därmed skulle vara all få fram ell säkrare underlag för kommunernas beslul om regiform och mera enhetliga och ralionella metoder för redovisning och kontroll vid byggnads- och anläggningsarbeten. Revisorerna anser all del vore värdefullt om allmanna riktlinjer för valet mellan olika regiformer utarbetades i syfte all eliminera olikheter i konkurrenshänseende mellan regiformerna. Dessa riktlinjer borde innefatta vissa allmänna rekommendationer om kalkylunderlag.

Stalskonlrollkommillén framhåller alt statens bidragsgivning till kommunala byggnads- och anläggningsarbeten förändras ständigt. Sålunda har bidragsgivningen för vissa ändamål avvecklats. Della gäller t. ex. i fråga om bidragen för barnstugor. För andra ändamål såsom för skyddade verksläder är avvecklingen förestående eller har avveckling aktualiserats. För vägbyggande m. m. är bidragsgivningen under utredning.

Enligt kommitténs inening är stalsbidragsgivningens omfattning inte på något sätt avgörande för de synpunkler som riksdagsrevisorerna framför. De brisler rörande beslutsunderlaget m. m. som enligt revisorerna finns när del gäller kommunernas handläggning av slaisbidragsberälligade byggnads- och anläggningsarbeten måsle enligt kommiltén antas föreligga vid handläggningen av alla andra kommunala byggnads- och anläggningsarbeten. Sett ur hela samhällets iniresse bör enligl kommitténs uppfallning förekommande brister i ärendenas handläggning avhjälpas oavsell om arbelena är bidragsberättigade eller ej. Kommittén anser del vidare länkbart all förbättringar kan göras också hos statliga myndigheter.

Kommittén framhåller att det redan nu på olika håll finns betydande kunskaper och erfarenheler om byggnaders och anläggningars funktions- och byggnadslekniska utformning saml utarbetade kalkyl- och redovisningssystem m. m. Bättre spridda och därmed vidare tillämpade och utnyttjade bör dessa kunskaper kunna medverka lill en förbättring av förhållandena i de avseenden som revisorerna har aktualiserat. Forsknings- och ulvecklingsarbelet inom områdel kan också förväntas fortsätta. En båttre spridning av kunskaper och erfarenheter bör enligl kommittén kunna ske genom bl. a. fortbildning av personal.

Kommittén föreslår att regeringen ger statens råd för byggnadsforskning i uppdrag all i samråd med vägverket, byggnadsstyrelsen och representanter för kommunerna och landstingskommunerna utarbeta underlag för fortbildning när det gäller bl. a. kostnadskalkylering och kostnadsredovisning av byggnads- och anläggningsarbeten.

Genom forlbildningsålgärder bör man enligt kommitténs mening kunna uppnå en från samhällets synpunkl tillfredsställande ordning i de avseenden som riksdagsrevisorerna har påtalat. Att slälla krav på särskilda syslem för

Prop. 1980/81:80 33

kostnadskalkylering och kostnadsredovisning liksom andra formella krav rörande handläggningen av bidragsberättigade byggnads- och anläggningsarbeten finner kommittén direkt olämpligt. Sådana krav skulle enligt kommittén komma att gälla en mycket begränsad del av de kommunala byggnads- och anläggningsobjekten.

Kommitténs förslag tillstyrks av nästan samtliga remissinstanser som har yttrat sig om förslagel. Bland dessa remissinstanser är planverket, länsstyrelserna i Skaraborgs och Västernorrlands län, Kristianstads läns landsfingskommun, Norrköpings, Fagersta, Östersunds och Umeå kommuner, Svenska kommunförbundet, LRF, Svenska Kommunalarbetareförbundet och TCO.

Planverket anser i likhet med kommiltén att det är olämpligt alt ställa krav på särskilda system för kostnadskalkylering och redovisning liksom andra formella krav rörande handläggningen av bidragsberättigade arbeten.

Svenska Kommunalarbetareförbundet instämmer i att det inle är meningsfullt att endast förbättra beslutsunderiaget vid handläggning av statsbidragsberättigade kommunala byggnads- och anläggningsarbeten. Det är enligt förbundet av intresse att beslutsunderlaget i denna typ av ärenden är rikfigt, även om arbetena inte är statsbidragsberättigade.

En mera krifisk inställning till förslaget intas av riksrevisionsverket (RRV). Verket delar i princip kommitténs uppfattning att de handlingar och kostnadsberäkningar som ligger till grund för kommunens beslut också bör ligga till grund för ansökan om statsbidrag. Samtidigt anser RRV att det är angelägel att förbättra kommunernas beslutsunderlag, t. ex. vad avser kalkylering och kostnadsredovisning i kommunal byggnads- och anläggningsverksamhet. Vidare bör enligt RRV:s uppfattning så långt möjligt likartade krav ställas oavsett huvudmannaskap för statsbidragsberättigad resp. direkt stalsfinansierad verksamhei. Enligt RRV:s uppfattning är det därför angeläget att enhetliga riktlinjer ges för kalkyl- och kostnadsredovisningen vid anläggnings- och byggnadsverksamhet som komplement lill den ulbildning som kommiltén föreslår. Framförallt mindre kommuner och statliga myndigheter med Hten anläggningsverksamhet skulle med stöd av riktlinjerna kunna utveckla sina system för kalkyl- och kostnadsredovisning. Riktlinjer underlättar också för mindre förelag i deras arbele med offerter.

För egen del vill jag anföra följande.

Mot bakgrund av de omständigheter som anges i riksdagens revisorers granskningspromemoria måste det anses vara av betydande intresse såväl för staten och dess olika handläggande myndigheter som för kommunerna och landstingskommunerna alt handläggningen av byggnads- och anläggningsarbeten förbättras. Av remissyttrandena över revisorernas granskningspromemoria framgår bl. a. all man inom kommunförbunden har påbörjat arbete med att åstadkomma ett bättre syslem för att kalkylera byggnads- och

3 Riksdagen 1980181. 1 saml. Nr 80

Prop. 1980/81:80 34

anläggningsarbeten. Statens råd för byggnadsforskning bedriver sedan länge ett omfatiande forskningsarbete med anknytning till de av revisorerna aklualiserade spörsmålen. Rådet sprider också på olika säll de kunskaper och resultat som vinns genom forskningsarbetet. Vidare torde del redan nu finnas lillfredsslällande system för kostnadskalkyler, redovisning av beslutsunderlag m. m. Sådant malerial bör kunna hämtas bl. a. hos statliga myndigheter, som för statens räkning handhar byggnads- och anläggningsarbeten, sjukvårdens och socialvårdens planerings- och ralionaliseringsinsiilul (Spri), universitet och högskolor, konsultföretag m. fl. Dessa system och kunskaper bör enligt min mening tillvaratas och spridas för ell vidare utnyttjande. Jag anser del därför vara angelägel med den forlbildningsverk-samhel som stalskontrollkommiltén har föreslagit.

En sådan verksamhet bör kunna ge till resultat all man för såväl statliga byggnads- och anläggningsarbeten som kommunala sådana arbeten med eller utan statsbidrag framdeles kommer alt tillämpa så långl möjligl enhetliga system för kostnadskalkyler och kostnadsredovisningar. Genom alt utnyttja gjorda erfarenheter bör man också kunna tillämpa bästa kända teknik för byggnads- och anläggningsobjeklens funktions- och byggnadstekniska utformning liksom för hela byggprocessen.

Om resultatet av forlbildningsverksamhelen blir det som jag förmodar, bör det leda lill bygghandlingar och beslutsunderlag som uppfyller kraven för både den enskilda kommunens egen behandling ay frågor om anslag, finansiering och val av regiform m. m. och de statliga myndigheternas beslut i stalsbidragsärenden. Delta skulle således innebära att några komplellerande bygghandlingar och kostnadsberäkningar inte behöver framställas i själva slalsbidragsärendel. Mol denna bakgrund anser jag att det inle finns skäl att upprälla särskilda normer för kalkyl- och kostnadsredovisning vid anläggnings- och byggnadsverksamhet.

Statskontrollkommitlén föreslår alt statens råd för byggnadsforskningges i uppdrag att utarbeta underlag för fortbildningen. Sedan kommittén överlämnade sill belänkande har emellertid den arbetsgrupp om de statliga myndigheternas tillsyn och kontroll (stat-kommungruppen) som jag tidigare har nämnl tillsatts. Den har i uppdrag all föreslå begränsningar i sådan slallig normgivning och annan tillsynsverksamhet som medför ökade kostnader för kommuner och landstingskommuner. Stat-kommungruppen skall även sträva efler alt minska krångel och onödig byråkrati. 1 sitl arbele har gruppen tagit upp bl. a. frågor om markexploalering och byggprocessen. Enligl min mening bör gruppen i anslulning lill behandlingen av dessa frågor kunna samla in och bearbeta det underlagsmaterial som behövs för fortbildnings-verksamheten. Jag avser alt föreslå regeringen all stat-kommungruppen ges i uppdrag all göra delta arbele. Del är därvid väsenlligl all gruppen utnyttjar de forskningsresultat som framkommit genom den verksamhei som statens råd för byggnadsforskning bedriver på området. Gruppen bör dessulom samråda med bl. a. vägverket, byggnadsstyrelsen och riksrevisionsverkel.

Prop. 1980/81:80 35

Det material som gruppen utarbetar bör sedan kunna användas i de statliga myndigheternas och kommunförbundens forlbildningsverksamhel.

Jag har i denna fråga samrått med cheferna för budget- och bostadsdepartementen.

2.2.5 Begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd

Den statliga styrningen av kommunerna och landstingskommunerna sker i slor ulslräckning genom all statliga myndigheter utfärdar föreskrifler, anvisningar och råd. Till grund för denna normgivning ligger myndigheternas instruktioner samt lagar och andra författningar som reglerar olika kommunala och landstingskommunala verksamheter.

Ulvecklingen mol ell alll slörre inslag av ramlagstiftning har inneburit att myndigheternas normgivning fåll en ökad belydelse för samhällsresursernas användning. Mol bakgrund av denna utveckling har myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd uppmärksammals i skilda sammanhang under senare år. En generell inskränkning av myndigheternas befogenhel all utfärda kostnadshöjande normer infördes sålunda år 1970 genom kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rält all utfärda föreskrifler, anvisningar och råd, den s. k. begränsningskungörelsen. Bestämmelserna i denna har senare skärpts vid två tillfällen (1977:629 och 1980:388).

Enligt begränsningskungörelsen får slallig myndighet inte, ulan alt underställa regeringen frågan, ge ändrade eller nya föreskrifter, anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar i den verksamhei som berörs. Myndigheten skall ulreda normförslagets kostnadsmässiga konsekvenser och höra företrädare för dem som kan förutses slutligt få bära de ökade koslnaderna för ändrade normer. Vad som nu sagts gäller dock inte om regeringen förordnar annorlunda i ett särskill fall eller meddelar undantag för ett vissl verksamhetsområde. Föreskrifterna gäller inle heller om kostnadsökningarna förutses komma all slutligt och i sin helhet falla på kommuner och landstingskommuner och företrädare för dessa inle har påkallat all frågan underställs regeringen. Myndigheterna har vidare ålagts alt samråda med stat-kommungruppen i de fall nya eller ändrade föreskrifler, anvisningar eller råd omfattar kommunal eller landstingskommunal verksamhet.

De statliga myndigheterna har sedan år 1978 i de årliga anvisningarna för myndigheternas anslagsframställningar avkrävts redovisning av vilka nya eller ändrade normer som planeras för de närmaste budgetåren. 1 1978 års budgetproposition (prop. 1977/78:100 bil. 3) underströks också all myndigheterna måsle vara restriktiva med all utfärda nya normer. Vidare anmodades myndigheterna all se över befintliga normer för all uppnå besparingar. Föredraganden framhöll också all myndigheterna särskill

Prop. 1980/81:80 36

borde överväga om det är nödvändigt all tillämpa nu gällande standard eller normer inom alla delar av den verksamhei som berörs av normeringen eller om det är möjligt att differentiera kraven. Även riksdagen ansåg all en omprövning av gällande anvisningar och normer var angelägen så länge de övergripande målen för verksamheten inle därigenom sätts i fråga (FiU 1977/78:24, rskr 1977/78:230).

Frågor om översyn och omprövning av den offentliga sektorn har nyligen behandlats av förvallningsulredningen i betänkandet (SOU 1979:61) Förnyelse genom omprövning. Omprövning av lidigare gjorda åtaganden och befintliga verksamheter bör enligl ulredningen bli ell viktigt inslag i ansträngningarna att förnya den offentliga sektorn och därmed öka den samlade välfärden. Enligt utredningen bör ett systematiskt arbele (s. k. översyner) bedrivas för all få fram underlag som gör det möjligl att ompröva åtaganden och verksamheter. I prop. 1979/80:150 med förslag till slullig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1980/81 m. m. (komplelteringsproposition) betonas del angelägna i all ökade ansträngningar görs för all få lill stånd ett aktivt omprövningsarbete. Riksdagen hade ingen erinran häremot (FiU 1979/80:41, rskr 1979/80:394).

Till slalskontrollkommitténs uppgifter har hört att behandla de statliga myndigheternas föreskrifter m. m. ur den kommunala självstyrelsens synvinkel. Efler förslag från kommittén uppdrog regeringen genom en skrivelse den 26 oktober 1978 åt vissa cenirala stathga myndigheter all se över gällande föreskrifter, anvisningar och råd och till kommundepartementet redovisa vidtagna och planerade åtgärder. Utgångspunkten skulle vara att statlig fillsyn och detaljkonlroll över kommunerna och landstingskommunerna skulle las bort, när den inte längre kan anses behövlig. Myndigheternas svar har varil en av utgångspunkterna för de förslag till generella åigärder som kommiltén lagt fram i sitt slutbetänkande.

Kommittén redogör i betänkandet för svaren på skrivelsen. Den har besvarats av 42 myndigheter. Av dessa har 13 uppgeit alt de inte utfärdar några föreskrifter, anvisningar eller råd av del slag som avses i skrivelsen. Rikspolisstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen, vägverket, trafiksäkerhetsverket, luftfartsverket, lanlbruksstyrelsen, livsmedelsverket, jordbruksnämnden, naturvårdsverket, strålskyddsinslitulet, arbelsmarknadsslyrelsen, arbelarskyddsstyrelsen, bosladsstyrelsen, lantmäteriverket och brandnämnden har meddelat att de med anledning av skrivelsen har påbörjat en översyn av de föreskrifter, anvisningar och råd som de utfärdar eller all de inom kort kommer att påbörja ett sådant arbete. Centralnämnden för fastighetsdata, transportnämnden, bussbidragsnämnden, överstyrelsen för ekonomiskt försvar och planverket har uppgett att regeringens skrivelse inte har föranleti någon speciell åtgärd.

Kommittén har mot bakgrund av myndigheternas redovisning funnit att del är angelägel att en fullständig genomgång av myndigheternas föreskrifler m. m. genomförs i syfle all stärka den kommunala självstyrelsen. Kommit-

Prop. 1980/81:80 37

tén föreslår därför att det i en särskild förordning föreskrivs att de statliga myndigheter som meddelar föreskrifler, anvisningar eller allmänna råd skall inom tre år pröva möjlighelen alt ta bort sådan slallig tillsyn och detaljkontroll över kommuner och landstingskommuner som inte längre behövs.

Enligt statskontrollkommitténs uppfattning är det ytterst angeläget att det skapas klarhet i fråga om vilka regler som är bindande och vilka som endast är rådgivande. Denna fråga uppmärksammades även av decentrahseringsut-redningen. I sitt principbetänkande (SOU 1978:52) Lägg besluten närmare människorna föreslog utredningen vissa terminologiska förändringar. Förslagel innebar alt de bindande regler som fordras för t. ex. en enhefiig rättsfillämpning liksom hittills skall kallas föreskrifter. Alla andra normer borde enligt utredningen betecknas som allmänna råd, dvs. uppslag och idéer som myndigheterna och den enskilde efter egen bedömning skall kunna ta fill vara. I slalskontrollkommitténs betänkande redovisas utförligt behandlingen av decentraliseringsutredningens förslag om renodling av terminologin.

Regeringen tog ställning till decenlraliseringsulredningens förslag i proposilion 1978/79:111 om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. (bil. 14). Föredragande departementschefen framhöll att det är angelägel att regionala och lokala myndigheter och enskilda inte skall behöva vara tveksamma om verkningarna av underlåtenhet att följa olika regler. Föredraganden framhöll vidare all förutsättningarna för bättre klarhet om olika reglers rättsliga status hade ökat genom kungörandelagslifiningen. Han förklarade sig införstådd med att innebörden av begreppet anvisningar ibland kan vara oklar men var inle övertygad om att begreppel kan undvaras inom alla områden eller alt de nuvarande anvisningarna kan hänföras antingen lill bindande föreskrifter eller lill allmänna råd. Denna fråga borde övervägas ytterligare, bl. a. mol bakgrund av den redovisning som de statliga myndigheterna under våren 1979 skulle lämna med anledning av uppdraget från regeringen all se över föreskrifter, anvisningar och råd. Konstitutionsutskottet anslöt sig i sitt belänkande (KU 1978/79:35) lill uppfattningen all kungörandelagslifiningen bidragit lill ökad klarhet och att begreppel anvisningar inte kan undvaras inom alla områden. Frågan borde därför övervägas ytterligare när redovisning förelåg av regeringens översynsuppdrag till myndigheterna. Riksdagen följde utskottet (rskr 1978/79:364).

Slatskonlrollkommiltén har mot bakgrund av bl. a. myndigheternas redovisning funnit att begreppel anvisningar myckel väl kan undvaras. Kommittén föreslår därför alt begreppet avskaffas dels genom att myndigheterna i en särskild förordning åläggs all omarbeta anvisningar som riklar sig fill kommuner och landstingskommuner lill föreskrifler eller allmänna råd, dels genom all begreppel mönstras ul ur begränsningskungörelsen.

Kommittén lar även upp frågan om myndigheternas lillämpning av begränsningskungörelsen. Kommiltén anser alt kungörelsen bör ändras så

prop. 1980/81:80 38

att det anges all stalskonlrollaspekterna - liksom lidigare kostnadsaspekterna - skall beaklas när nya eller ändrade föreskrifler m. m. utfärdas. Vidare anför kommittén att en allsidig bedömning av konsekvenserna av normgivningen endast kan ske i samråd med dem som berörs eller företrädare för dessa. Kommittén föreslår all begränsningskungörelsen komplelteras på dessa punkter.

Slalskontrollkommitténs synpunkler och förslag belräffande de statliga myndigheternas normgivning stöds av flerlalel remissinslanser, bl. a. samtliga kommuner och landstingskommuner.

Förslaget all myndigheterna skall göra en översyn av sina föreskrifter, anvisningar och råd avstyrks av skolöverstyrelsen, lantmäteriverket och länsstyrelsen i Hallands län. Några centrala statliga myndigheter, som i princip ställer sig positiva lill en sådan översyn, anser all översynen kräver längre lid än de tre är som kommittén har förutsatt eller framhåller all översynen är myckel resurskrävande. Svenska kommunförbundet anser alt en fullständig genomgång enligl kommitténs förslag är ytterst angelägen.

Kommitténs förslag alt mönstra ul begreppel anvisningar biträds eller lämnas ulan erinran av en belydande majoritet av remissinstanserna. Rikspolisstyrelsen, statens trafiksäkerhelsverk. riksrevisionsverket, skolöverstyrelsen och länsstyrelsen i Hallands län delar kommitténs uppfallning att ökad terminologisk klarhet behövs men anser att begreppel anvisningar inte kan hell undvaras. Förslagel avvisas av riksskatleverkel, livsmedelsverket, länsstyrelsen i Gävleborgs län och Sveriges Läkarförbund. Riksskatteverket anser all en tvångsvis ändrad benämning av begreppet till anlingen föreskrifl eller allmänna råd, när del gäller verkels verksamhetsområde, är både svårgenomförbar och i vissa fall vilseledande. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att begreppet föreskrifl skall förbehållas sådana regler som har bindande verkan och som dessutom innehåller sanklionsbeslämmelser för del fall föreskriften inle efterlevs. Enligl länsslyrelsens mening ligger del i sakens natur all della begrepp primärt bör avse regler som är avsedda att reglera enskildas förhållanden.

Fiertalel remissinslanser tillstyrker också förslagel till ändring i begränsningskungörelsen eller lämnar del utan erinran. Svenska kommunförbundet framhåller bl. a. all del är uppenbari all begränsningskungörelsen inle efterlevs på ell lillfredsslällande sätt och ansluter sig lill kommitténs förslag. Kritik mol de föreslagna ändringarna framförs av socialstyrelsen, lantmäteriverket, länsstyrelsen i Hallands län, Sveriges Läkarförbund och Arkitekt-Förbundet. Socialstyrelsen anför all myndigheterna bara kan delaljreglera vad riksdagen redan har bestämt genom lag. Styrelsen ställer sig därför tveksam till kommitténs resonemang om all föreskrifler gör intrång i den kommunala självstyrelsen. Läkarförbundet och ArkitekiFörbundet avstyrker förslagel. eftersom slalen på della säll i alllför hög grad avhänder sig möjligheter all påverka den kommunala verksamheien, inle minsl ur kvalitativ synvinkel.

Prop. 1980/81:80 39

För egen del vill jag anföra följande.

I likhei med kommittén och flertalet remissinstanser anser jag det angelägel all den kommunala självstyrelsen stärks genom all den statliga normgivning som riktar sig mol kommunerna och landstingskommunerna begränsas. 1 första hand bör lättnader göras på sådana områden där den statliga detaljkontrollen genom normgivning framstår som omotiverad med utgångspunkt från en nutida syn på samspelet mellan slal och kommun. Jag ansluter mig till vad kommittén med instämmande från nästan samtliga remissinslanser har anfört om det angelägna i att en fullständig genomgång nu sker hos förvaltningsmyndigheterna av sådana föreskrifler, anvisningar och allmänna råd som riklar sig till kommuner och landstingskommuner. En sådan generell översyn kommer dessulom all underlätta stat-kommungruppens arbele med all behandla enskilda myndigheters normgivning. Myndigheterna bör således genom en särskild förordning åläggas all se över sin normgivning i syfle att minska delaljkontrollen av kommunerna och landstingskommunerna. Jag har samrått med statsrådet Petri, som kommer all föreslå regeringen en sådan förordning.

Som tidigare redovisats har nyligen sådana ändringar gjorts i begränsningskungörelsen alt slallig myndighet är skyldig all samråda med statkommungruppen i samband med alt nya eller ändrade föreskrifter, anvisningar eller råd övervägs. På motsvarande säll bör den översyn som nu förestår ske i samråd med gruppen och tidsmässigt samordnas med dess utredningsarbete. Översynen bör därför vara avslutad vid halvårsskiftet 1983. Som ledamöter i stat-kommungruppen ingår representanter för Svenska kommunförbundet och Landslingsförbundel. Behovel av samråd i översynsarbelet med företrädare för kommuner och landstingskommuner kan därmed anses vara väl tillgodosett.

Jag delar också slalskonlrollkommilléns uppfattning att del är av utomordentligt stor vikt all del skapas klarhet i fråga om vilka regler som är bindande och vilka som är endast rådgivande. Jag vill underslryka all regeringen och riksdagen vid sin behandling av decentraliseringsutredningens förslag delade ulredningens principiella ståndpunkt alt ökad terminologisk klarhet är önskvärd. Stalskonlrollkommillén har redovisat resultatet av regeringens översynsuppdrag till myndigheterna i sitl slulbelänkande. Efter att ha övervägt frågan ytterligare har kommittén funnit all begreppel anvisningar myckel väl kan undvaras. I likhei med deceniraliseringsulred-ningen föreslår kommittén därför all begreppet avskaffas. Flerlalel remissinslanser delar kommitténs uppfattning. Några myndigheter har redan ersatt begreppel anvisningar med andra beteckningar. Vissa remissinstanser pekar emellertid på problem som kan uppkomma om myndigheterna i enlighel med kommitténs förslag åläggs att omforma anvisningar riktade lill kommuner och landstingskommuner lill föreskrifler eller allmänna råd. Jag är medveten om all problem kan uppslå under arbetel med all omforma anvisningar lill

Prop. 1980/81:80 40

föreskrifter eller råd. Enligl min mening hindrar della dock inte att man nu sä långt möjligt söker uppnå den ökade terminologiska klarhet som sådana åigärder innebär. Jag har samrått med statsrådet Petri, som kommer alt föreslå regeringen att myndigheterna ges i uppdrag alt mönstra ut begreppel anvisningar när det gäller regler som riktar sig till kommuner och landstingskommuner.

Arbetel med alt mönstra ul anvisningsbegreppet bör ske i samband med den översyn av den statliga normgivningen genlemol kommunerna och landstingskommunerna som jag nyss har föreslagit. Den särskilda förordningen om denna översyn av myndigheternas normgivning bör därför även innehålla regler som innebär alt myndigheterna skall sträva efler att omforma anvisningarna lill föreskrifter eller allmänna råd. 1 den mån anvisningar ersätts med allmänna råd leder della lill en ökad kommunal handlingsfrihet som även kan innebära ett bättre resursutnyttjande. Om myndigheterna skulle stöta på problem som hindrar alt anvisningsbegreppet tas bort, får delta anmälas lill regeringen. Del bör tilläggas alt uppdraget all omforma anvisningarna till föreskrifler eller allmänna råd naluriiglvis inle omfattar den särskilda typ av anvisningar som har karaktär av lag, t. ex. anvisningarna lill kommunalskatlelagen (1928:370).

På längre sikl är del önskvärt alt den ökade terminologiska klarhet som man vinner, om begreppel anvisningar slopas, kan tillgodogöras inom hela den offentliga förvaltningen.

Jag delar slatskonlrollkommilléns och många remissinstansers uppfattning om behovet av en överarbetning av begränsningskungörelsen. Stat-kommungruppen har enligl sina direktiv i uppdrag att i samråd med riksrevisionsverkel överväga om det finns anledning att ändra begränsningskungörelsen i syfte all förbällra efterlevnaden och så långl möjligl hindra de statliga myndigheterna alt utfärda kostnadshöjande föreskrifler. Eftersom en mera generell överarbetning av begränsningskungörelsen således ingår i stat-kommungruppens uppdrag, är jag inte beredd att nu ta upp slatskonlrollkommilléns förslag om ändring i kungörelsen. Jag har i denna fråga samrått med chefen för budgetdepartementel.

2.2.6 Fortsatt utvecklingsarbete

Statskontrollkommitlén har genom sill arbele visat hur en successiv reformering av formerna för statens tillsyns- och kontrollfunktioner kan bedrivas. För alt förändringsarbelel i forlsältningen skall kunna göras med nödvändig överblick och faslhet bör det enligl kommitténs uppfattning ske samordnat och i fasta former. Arbetet måste kunna omfatta hela det kommunala och landstingskommunala verksamhetsområdet och bedrivas på alla nivåer i förvaltningen.

För det fortsatta utvecklingsarbetet med stalskonlrollfrågorna lämnar kommittén fyra olika förslag. Kommittén föreslår dels alt i allmänna

Prop. 1980/81:80 41

verksstadgan (1965:600) tas in en bestämmelse om all de cenirala ämbetsverken skall verka för en ökad kommunal självstyrelse, dels all i kommittéförordningen (1976:119) föreskrivs all effeklerna av olika kommilléförslag vad avser den kommunala handlingsfriheten skall redovisas. Vidare föreslår kommittén all regeringen utfärdar tilläggsdirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa de effekter på den kommunala självstyrelsen som kommittéförslagen innebär. Slutligen anser kommittén att en samordnande bevakning av statens tillsyn över kommuner och landstingskommuner bör ske inom regeringskansliet.

Av kommitténs motivering lill förslaget om ändring i allmänna verksstadgan framgår att avsikten med föreskriften är att myndigheterna skall sträva efter att begränsa delaljkontrollen av den kommunala och landstingskommunaia verksamheten. Kommittén anför alt arbetel med att förändra formerna för statens tillsyns- och kontrollfunktioner måsle bedrivas på ett sådant sätt all detaljproblemen fortlöpande kan lösas. De centrala ämbetsverken har en överblick inom sina sektorer som är väsentlig för all arbelel skall kunna ulföras med nödvändig fasthet.

Förslaget tillstyrks av flertalet remissinstanser. Karlskrona kommun anser all den föreslagna beslämmelsen bör bilda en egen paragraf för all starkare betona kravel och för all den skall bli tillräckligt beaktad. Bland de negativa remissinstanserna märks samhällsvetenskapliga faktullelsnämnden vid Lunds universitet, som framhåller all den föreslagna bestämmelsen om all öka den kommunala självstyrelsen inle hör hemma i allmänna verkssladgan. Ansvaret för fördelningen av samhällsuppgifter mellan statliga och kommunala organ bör ligga hos regering och riksdag. Liknande synpunkter framförs av naturvårdsverket och trafiksäkerhetsverket.

För egen del anser jag alt det är av vikl att de statliga myndigheterna åläggs att verka för alt den statliga kontrollen över kommunerna och landstingskommunerna skall minskas. Avsikten med kommitténs förslag är inte alt förändra den rådande uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Som jag har uppfatlat förslaget är syflel i stället att myndigheterna fortlöpande skall ha uppmärksamheten riktad på frågan om den kommunala handlingsfriheten och sträva efler att minska detaljregleringen av kommunerna och landstingskommunerna. Jag ser således positivt på kommitténs förslag och förordar all allmänna verksstadgan ändras i huvudsaklig överensstämmelse med förslagel. Ändringen bör utformas så all den tar sikte på den detaljkonlroll som myndigheterna har ansvaret för. Jag har i denna fråga samrått med statsrådet Petri och därvid inhämtat alt han kommer alt föreslå regeringen en sådan ändring.

När del gäller frågorna om ändring i kommittéförordningen och tillaggs-direktiv lill kommittéer och utredare framhåller statskontrollkommitlén alt slora delar av kommunernas och landstingskommunernas verksamhetsområden utreds av olika statliga kommittéer och utredare. Frågan om förhållandet mellan statliga och kommunala myndigheter bör enligl kom-

Prop. 1980/81:80 42

mitten normall prövas i samband med all ell vissl sakområde utreds. Kommittén påpekar att det i direktiven för vissa ulredningar har angetts all omfallningen av den statliga tillsynen och kontrollen på resp. område skall prövas med syfle att föreslå begränsningar. Kommittén erinrar vidare om all tilläggsdirektiv om finansiering av reformer har utfärdals lill samtliga kommittéer och utredare samt all det i kommilléförordningen har införts en bestämmelse om alt det i betänkandena bör redovisas en beräkning av koslnaderna för att genomföra förslag som läggs fram.

Enligl slatskonlrollkommilléns uppfallning är det av utomordentlig belydelse alt även effekterna av olika kommilléförslag när del gäller den kommunala handlingsfriheten redovisas. Ett viktigl skäl för en sådan ordning är enligl kommittén all den kommunala självstyrelsen från demokraliska utgångspunkter har ell egenvärde som alllid kräver speciell uppmärksamhet. Som ett annat skäl nämns all olika former av statlig detaljkonlroll av kommunerna och landstingskommunerna ofta får indirekta effekter i form av ökad administration och byråkrati för såväl de kommunala som de statliga myndigheterna. Om kommunerna och landstingskommunerna utan statlig detaljreglering får anpassa genomförandel av en reform lill de lokala förutsättningarna, leder delta enligl kommiltén ofta till bästa möjliga utnyttjande av de samhälleliga resurserna. Kommiltén föreslår all tilläggsdirektiv utfärdas med ett obligatoriskt krav för kommittéer och utredare all redovisa de effekter för den kommunala handlingsfriheten som förslag inom del kommunala områdel medför. Kommittén föreslår också att del i kommilléförordningen införs en beslämmelse om sådan redovisning.

Förslagen tillstyrks eller lämnas ulan erinran av nästan samtliga remissinstanser som yttrat sig om dem. Riksrevisionsverkel är dock negativt. Verket anser att metoder och definitioner saknas för alt kunna utreda effeklerna på den kommunla självstyrelsen. Verkel påpekar också all del är myckel svårt all ulreda de kostnadsmässiga konsekvenserna av ell utredningsförslag.

För egen del vill jag anföra följande.

I del fortlöpande översynsarbele som pågår om samhällsförvaltningen är del enligt min mening angelägel all frågan om ökad kommunal självstyrelse ägnas särskild uppmärksamhet. Det är därvid viktigt all statskontrollen utformas med utgångspunkt i den grundsyn som jag lidigare har redovisat.När del gäller all åstadkomma förändringar i detla avseende har del statliga utredningsväsendet en betydelsefull roll. 1 likhei med kommiltén finner jag del naturligl all frågan om den statliga styrningen av kommunal och landsfingskommunal verksamhei behandlas i samband med all olika sakområden utreds. Kommittéer och särskilda utredare bör därför enligl min mening genom tilläggsdirektiv ges i uppdrag att inrikta sitl utredningsarbete på minskad slallig tillsyn och kontroll av kommunerna och landstingskommunerna. En sådan åtgärd kommer att oinfalla pågående utredningsarbete. Även de kommittéer och utredare som tillsälts i forlsältningen bör arbeta med samma ulgångspunkl i de fall utredningsuppdragen berör kommunala

Prop. 1980/81:80 43

och landstingskommunaia verksamhetsområden. Deras direktiv får utformas med hänsyn härtill.

Slalskontrollkoinmitléns förslag om ändring av kommilléförordningen biträds av flerlalel remissinstanser. Riksrevisionsverkels invändningar anser jag inle har sådan lyngd all kommitténs förslag inle bör genomföras. Även en ändring i kommilléförordningen behövs enligt min mening för att garantera att effekterna av olika kommilléförslag blir belysta i betänkandena. Därigenom skapas ell bällre underlag för regeringen alt göra en samlad avvägning mellan olika inlressen vid statskontrollens utformning. Jag har i denna fråga samrått med stalsrådel Petri och därvid inhämtat all han kommer att föreslå regeringen alt en ändring i kommilléförordningen görs med den inriktning som slatskonlrollkommiltén angivit.

För alt få ell samlal grepp på stalskonlrollfrågorna krävs enligl kommiltén en central politisk samordning. Kommittén anser det därför nödvändigl all en samordnande bevakning av formerna för statens tillsyn över kommunerna och landstingskommunerna sker inom regeringskansliet.

Kommitténs uppfallning delas av remissinstanserna.

Även jag vill betona viklen av en central politisk samordning av dessa frågor. Jag vill understryka all stalskonlrollfrågorna sedan länge ägnas fortlöpande uppmärksamhet inom kommundepartementet. Ell uttryck för den vikt regeringen fäster vid dessa frågor är också tillsättandet av den arbetsgrupp om statliga myndigheters tillsyn och kontroll (stat-kommungruppen) som jag lidigare har nämnl. Stalskonlrollfrågorna kommer alltså även i fortsättningen all ägnas slor uppmärksamhet inom regeringskansliet.

2.3 Minskad byråkrati

2.3.1 Allmänna synpunkter

Del samlade arbelel mol krångel och onödig byråkrati omfattar de mest skiftande frågor, både lill innehåll och lill omfattning. Det gäller bl. a. frågor om förenklingar av regler, förenklingar i den offentliga organisationen och administrationen, decentralisering, minskad statskontroll samt minskat eller förenklat uppgiftslämnande lill myndigheter. Under åren 1975 och framåt har flera statliga kommittéer arbetat med dessa områden. 1 många fall har redan praktiska resullal avsatts.

Byråkratiulredningen tillkallades för att göra en översyn av kontakterna mellan medborgarna och samhällsorganen. Dess uppdrag omfattade olika deluppgifter.

En uppgifi var att pröva om ändringar kan göras i författningsbestämmelser som allmänheten uppfattar som omotiverade eller onödigt komplicerade. Vidare skulle ulredningen undersöka möjlighelerna alt förbällra informationen om samhällsorganens verksamhet och pröva olika åtgärder för alt

Prop. 1980/81:80 44

bistå de enskilda på bäsla sätt vid deras kontakter med myndigheter. Som en tredje uppgift ingick i uppdraget all verka för ett bättre offenfiigt språkbruk. Slutligen skulle ulredningen undersöka vissa frågor av juridisk karaktär. Utredningen skulle bl. a. göra en översyn av behovet alt reformera förvaltningslagen.

Byråkrafiutredningen framhåller att kontakterna mellan de enskilda medborgarna och samhällets organ med nödvändighet blir alll intensivare. Det är ofrånkomligt, säger utredningen, att medborgarna kan uppleva svårigheter och främlingskap i dessa kontakter. Enligt utredningen måsle detta förhållande uppmärksammas noga och mötas med praktiska åtgärder av skilda slag. Utredningen stryker under att det är en angelägenhet av största vikt att så långt möjligl verka för goda kontakter mellan medborgarna och samhällels organ och att därigenom stärka förtroendet för samhällsförvaltningen.

Enligl byråkratiutredningen måste ett arbete med att förbättra kontakterna mellan enskilda och myndigheter pågå ständigt. Endast genom ett målmedvetet bedrivet arbele kan man nå bestående resultat. Ulredningen har i sitt egel arbete försökt att belysa olika svårigheter som enskilda kan ställas inför i sina kontakter med myndigheterna. Som en grund för delta har utredningen direkt från allmänheten fångat upp exempel på sådant som uppfattas som krångligt och svårt vid kontakterna med myndigheter. Ulredningen har sedan under arbetets gång fört sina synpunkter i olika frågor vidare till myndigheter m.fl. och försökt påverka dem att genomföra förbättringar för allmänheten. Utredningen har också genomfört försök och studier i samarbete med olika myndigheter. Härigenom har ulredningen fått ett underlag för de förslag fill ett fortsatt arbele med alt förenkla och förbättra för allmänheten som utredningen lägger fram.

Byråkratiulredningen har lagt slor vikt vid behovet att förbättra myndigheternas service och informalion. Myndigheternas roll som serviceorgan bör enligl utredningen skjutas i förgrunden på ett helt annat sätt än vad som sker i dag. Med service menar utredningen inte del utbud av tjänster åt allmänheten som samhällel tillhandahåller utan hur myndigheterna i kontakterna med medborgarna fullgör sina arbetsuppgifter. Ulredningen framhåller bl. a. att det är viktigl att myndigheterna informerar allmänheten om sina uppgifler och att de ger hjälp och vägledning i olika frågor. Målel bör vara alt ge servicen en större plals i det dagliga arbetet, att stärka serviceandan och all förbättra serviceutbudet. För att nå detta mål bör man enligt utredningen bl. a. stärka utbildningsinsatserna samt pröva om gällande förfatlningsföreskrifter kan utvecklas och samordnas.

1 kontakten mellan medborgare och myndigheter spelar språket en central roll. Byråkratiulredningen understryker att både den enskilde medborgarens tillvaro och hela samhällets funktion är beroende av att de språkliga förbindelserna mellan myndigheter och medborgare fungerar väl. Utredningen anser det därför självklart att man bör verka för alt göra

Prop. 1980/81:80 45

myndigheternas språk och innehållet i blanketter, skrivelser m. m. klarl och enkelt. Utredningen anvisar olika vägar för att nå målet om en bättre offentlig svenska. Bl. a. trycker ulredningen på behovet av en fortsatt och intensifierad översyn av språket i författningstexter. Enligt ulredningen bör man beakta möjligheten att anställa eller anlita språkexperter på myndigheterna för en bevakning och bearbetning av det språk som används i skrivelser, blanketter m. m.

En förenkling av onödigt krångliga och komplicerade regler i lagar och andra författningar är en annan vikfig sida i arbetet med all förbättra kontakterna mellan medborgare och myndigheter. Byråkratiutredningens arbete i denna del har i första hand varit inriktat på all komma till rätta med krångel i redan existerande bestämmelser. Utredningens erfarenheter från del arbetel och delar av det material som har kommit fram genom utredningens kontakter med allmänheten användes i regeringens arbete med proposition 1978/79:111 om åtgärder mol krångel och onödig byråkrati m. m.

Remissinstanserna delar överlag utredningens uppfattning alt del är nödvändigt att förbättra kontakterna mellan medborgarna och myndigheterna. De intar också en övervägande positiv inställning till ulredningens synpunkler i fråga om service och informalion, språket hos myndigheterna och krångl"ga regler.

I likhei med ulredningen och remissinstanserna ser jag del som en angelägenhet av största vikt att underlätta medborgarnas kontakter med samhällsorganen. I samband med den offentliga sektorns expansion har samhället blivit allt mera komplicerat med omfattande regleringar och en svåröverskådlig myndighetsorganisafion. Den enskilde medborgarens behov av kontakter med samhällels organ har blivit allt större. Härvid har problem av olika slag framträtt. Del kan t. ex. vara brister i samhällsinformationen, ell svårförståeligt språk hos myndigheterna eller onödigt komplicerade regler som försvårar den enskildes kontakter med myndigheterna. Jag vill understryka alt det är allvarligl om della leder till alt människor upplever sig stå i ett slags motsatsförhållande lill samhället och känner ett avstånd lill myndigheterna. Ytterst är det fråga om ett rältvisekrav för medborgarna att få till stånd förbättringar på delta område.

Byråkratiulredningen har enligt min mening gjort en värdefull insats genom alt ta ett samlat grepp på frågan hur medborgarnas kontakter med samhällsorganen skall kunna förbättras. Utredningen har kommit med många praktiska förslag om hur svårigheterna skall mötas. Särskill värdefullt är enligl min mening att förslagen har kunnat läggas fram i politisk enighet och under medverkan av representanter för de fackliga organisafionerna och andra förbund.

Den positiva remissopinionen visar att det finns en vilja hos myndigheterna själva all åstadkomma förbättringar. Enligl min mening inger del goda förhoppningar om en utveckling mot förbättrade relationer mellan samhället

Prop. 1980/81:80 46

och medborgarna. Det är nu viktigt att påskynda arbetet och alt sprida idéerna vidare inom hela den offentliga sektorn. Myndigheter och organisationer samt enskilda tjänstemän hos dessa bör få stöd i sina strävanden all åstadkomma förbättrade kontakter med medborgarna.

Liksom utredningen fäster jag stor vikt vid all åigärder vidtas för all markera myndigheternas roll av serviceorgan. Ulan tvivel är det så alt uppgiften alt hjälpa och tjäna allmänheten inle i dag har den framträdande plats i myndigheternas verksamhet som den förtjänar. Givelvis finns det undantag. Men sett över hela förvaltningen är rollen som serviceorgan alltför undanskymd. Av grundläggande belydelse är att myndigheterna och dess tjänstemän i det dagliga arbetet är medvetna om alt myndigheterna har en viktig uppgift i alt hjälpa och tjäna allmänheten. Jag anser del väsentligt att i detta avseende få till stånd en förbättring. Servicen lill allmänheten får många gånger slå tillbaka för andra angelägna uppgifter. Här behövs del alt man tänker om. Mycket handlar det om en attitydförändring. Personalor-ganisafionernas remissvar visar på en posifiv inställning lill alt medverka lill all framhäva serviceaspeklen hos myndigheterna.

För att förbättra kontakterna mellan de enskilda och myndigheterna bör också enligt min mening fortsatta ansträngningar göras för all förbällra språkbruket inom förvaltningen. Att myndigheterna använder ett enkelt och begripligt språk utgör i själva verket grunden för möjlighelen att få goda kontakter med allmänheten. I fråga om den offentliga språkvården gör framför allt Svenska språknämnden och statsrådsberedningen viktiga insalser. I det fortsatta arbetet med språkfrågor är del enligl min mening särskilt viktigt att också i ökad utsträckning aktivera och intressera dem som hanterar språket i det dagliga arbetel hos myndigheter och andra offentliga organ.

När det gäller att komma till rätta med krångliga regler faller givelvis ell lungt ansvar på regeringen och riksdagen. Del är emellertid också viktigt att man redan på ulredningsstadiel och vid remissbehandlingen av utredningsförslag uppmärksammar förslagens konsekvenser i fråga om kravet på enkelhet. Här finns viktiga uppgifler för myndigheter och andra organ som har praktisk erfarenhet av berörda frågor och som därför har möjlighet all förutse eventuella krångeleffekter.

Sammanfattningsvis ser jag del som ytterst angeläget alt fortsätta det arbete som har inletts av byråkrafiutredningen för att förbättra kontakterna mellan enskilda och myndigheter. Arbetet bör särskilt ta sikte på frågor om service och informafion, det offentliga språkbruket samt krångliga regler. Jag ämnar i det följande ange hur del fortsatta arbetel enligt min mening bör bedrivas. De tre huvudlinjer som jag kommer all behandla är myndigheternas eget arbete för förenklingar, nödvändigheten att öka utbildningsinsatserna samt fortsatta insatser för att stärka den enskildes rättsskydd i förvaltningen. De åtgärder som jag kommer alt beröra är lill stor del sådana som myndigheterna själva kan vidta eller som kan vidtas efter beslut från

Prop. 1980/81:80 47

regeringens sida. En fråga om lagändring, som jag återkommer lill, underställs riksdagens prövning. Även om riksdagens medverkan krävs endast i denna del har jag ändå anseti del lämpligt alt för riksdagen ge en samlad redovisning av de åtgärder som enligt min mening behövs för att förbällra kontakterna mellan medborgarna och myndigheterna.

2.3.2 Myndigheternas förenklingsarbele

Allmänna synpunkler

/ För att göra verksamheten inom den offentliga sektorn så bra som möjlig sker fortlöpande ett ralionaliseringsarbete. Huvuddejen av rationaliseringsverksamheten inom statsförvaltningen bedrivs vid de enskilda myndigheterna. Inriktningen av arbetet och formerna för dess bedrivande växlar dock beroende på myndigheternas storlek och den myndighetsnivå det är fråga om. Det finns emellertid vissa centrala organ som har till uppgift alt bistå myndigheterna i ralionaliseringsarbetet. Hit hör bl. a. slalskonlorel och riksrevisionsverkel. Kommunerna och landstingskommunerna bestämmer själva hur deras ralionaliseringsarbete skall bedrivas. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet biträder med organisationsutredningar och annat rafionaliseringsarbete. Inom hälso- och sjukvårdssektorn verkar ett särskill organ. Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri).

Bestämmelser om statliga myndigheters ralionaliseringsarbete finns i allmänna verksstadgan (1965:600) och förordningen (1975:567) om raliona-liseringsverksamhet inom den civila statsförvaltningen (rafionaliseringsför-ordningen).

I 6 § allmänna verksstadgan föreskrivs att verksamheten skall bedrivas så
enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att säkerheten eftersatts.
Myndighetens chef skall enligt samma lagrum verka för förenklingar och
förbättringar i arbetets planläggning och utförande.

II § ralionaliseringsförordningen föreskrivs att varje myndighet inom den
civila statsförvaltningen skall vidla de åigärder som behövs för att
verksamheien inom myndighetens ansvarsområde skall kunna bedrivas så
rationellt som möjligt. Där sägs vidare all rationaliseringsåtgärder skall avse
såväl myndighetens inre organisation och arbetsformer som myndighetens
förhållande till allmänheten och fill andra myndigheter. Enligl 2 § skall
myndigheten verka för ändringar av föreskrifter, om dessa är mer
betungande än nödvändigl för den som berörs av föreskrifterna. 1
medbestämmandeavtalet för del statliga arbetstagarområdel (MB A-S) finns
allmänna riktlinjer i frågor som rör förhållandel mellan arbetsgivare och
arbetstagare vid myndigheternas arbele med rationalisering och administra
tiv utveckling. MB A-S ger också möjlighel alt sluta lokala kollektivavtal som
närmare anger hur ralionaliseringsarbetet skall bedrivas.

Prop. 1980/81:80 48

En särskild form för att få fram uppslag från de anställda är den organiserade förslagsverksamheten som finns inom den statliga sektorn. Den har bl. a. fill syfte att intressera de anställda för ökad effektivitet i verksamheien och att ta till vara de anställdas kunskaper och erfarenheler. Förslagsverksamheten samordnas av statsförvaltningens cenirala förslagsnämnd, som i administrativt hänseende är knuten fill statskontoret. Nämnden fastställer riktlinjer för beräkning av ersättning. Vid bedömning av förslag skall hänsyn tas bl. a. lill förslagens belydelse för förbättrad service ål allmänheten och till förslagens inverkan i övrigl på kontakten med allmänheten.

Av det anförda framgår all rationaliseringsarbelel skall omfatta myndigheternas förhållande lill allmänheten. Enligl byråkratiulredningen är det dock oklart på vilket sätt allmänhetens synpunkter skall vägas in i detta arbete. Enligt utredningens mening har allmänhetens krav på myndigheterna inte den framskjutna plats i rafionaliseringsarbetet som de borde ha med hänsyn lill alt myndigheterna ytterst är till för alt tjäna allmänheten. Ulredningen anser att myndigheterna genom ett förenklingsarbete själva bör verka för en lill allmänheten bättre anpassad verksamhet. Utredningen definierar förenklingsarbetel som ett arbete inriktat på alt åstadkomma förenklingar och förbättringar för allmänheten, där man utgår från allmänhetens syn på myndigheten och den direkta nytta som allmänheten har av de tjänster och den service som myndigheten fillhandahåller.

Enligt byråkratiulredningen kan ell förenklingsarbele inte ses isolerat från myndigheternas övriga verksamhet. Det måste ingå som ett naturligl led i arbetet. Utredningen anser därför att tyngdpunkten i förenklingsarbetet bör ligga på myndigheterna själva. Detta ligger enligt utredningen väl i linje med de allmänna decentraliseringsslrävandena.

Remissinstanserna stöder tankarna på ett utvecklat förenklingsarbete hos myndigheterna. Bl. a. framhåller riksrevisionsverket att förbältrade kontakter med allmänheten många gånger kan leda till rationaliseringar och besparingar i den löpande verksamheten. Ett förenklingsarbete behöver därför inle nödvändigtvis kräva extra resurser. Länsslyrelsernas organisationsnämnd (LON) anser att del särskilt i en tid av knapphet på resurser är angelägel alt interna initiativ lill förenklingar och rationaliseringar kommer till stånd hos myndigheterna.

Även jag delar utredningens uppfattning att en väg för att nå bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter är att bedriva ett systematiskt förenklingsarbete. Härigenom finns förutsättningar att kunna tillgodose såväl den enskildes som det allmännas intressen av en väl fungerande samhällsförvaltning. I ett sådant arbete kan de problemområden behandlas som jag har berört tidigare, nämligen service och information, språket hos myndigheterna samt krångliga regler. Jag instämmer också med ulredningen i att arbetet i allt väsentligt bör bedrivas av myndigheterna själva. Del finns flera skäl till det. Inte minst gör sig den nyss angivna synpunkten från LON

Prop. 1980/81:80 49

slarkl gällande. Ett viktigl skäl är också att man får en naturlig bas för arbetet i den ralionaliseringsverksamhet som bedrivs inom förvaltningen.

Genom alt myndigheterna själva arbetar med förenklingsfrågorna kan man på bästa sätt ta tillvara såväl allmänhetens som tjänstemännens syn på hur arbelel bör bedrivas. Förutsättningarna för ett framgångsrikt förenk-hngsarbete bör bli bättre ju närmare allmänheten arbetet bedrivs.

Tjänstemän som har kontakt med allmänheten och praktiskt fillämpar olika regler och rutiner har goda förulsätlningar att se de problem som finns i fråga om kontakterna med allmänheten. De har också genom sina erfarenheter möjligheter alt komma med förslag lill hur förenklingarna lämpligen bör se ut och genomföras. Genom alt dessa tjänstemän också ansvarar för och genomför förenklingarna av verksamheten skapas samfidigt de bäsla förutsättningarna för alt nya regler och rutiner snabbi och smidigt anammas av myndigheten och att förenklingsarbetet därmed får avsett resultat. Jag förulsätler därför alt ett förenklingsarbele hos myndigheterna sker i nära samverkan med personalorganisationerna.

Förenklingsarbelets uppläggning och innehåll

Byråkratiulredningen anser att formerna för förenklingsarbetet bör anpassas efter myndigheternas egna förutsättningar och önskemål. Myndigheterna bör alltså i huvudsak själva kunna bestämma hur arbetet skall bedrivas. Ulredningen framhåller bl. a. att förslagsverksamheten kan aktiveras genom kampanjer och pristävlingar med inriktning på förenklingar för allmänheten. Det är också enligt ulredningen vikfigt att la tillvara allmänhetens synpunkler och erfarenheter. Det kan därför vara lämpligl all även låta allmänheten della i del organiserade förenklingsarbetet, t. ex. genom att representanter för allmänheten bildar referensgrupper med uppgift alt lämna synpunkler på förenklingsarbetel.

Byråkratiulredningen ger utifrån sina erfarenheter från bl. a. arbetel med olika projekl en rad exempel på sådant som kan ingå i myndigheternas egel arbele för förenklingar. Del gäller åigärder inom flera olika områden. När det t. ex. gäller myndigheternas information och tillgänglighet förespråkar ulredningen bl. a. en ökad samverkan mellan myndigheterna i olika avseenden. Ulredningen ger också exempel på sådant som myndigheterna kan uppmärksamma i fråga om rutinerna vid handläggning av ärenden. Vidare ges exempel på åigärder som myndigheterna kan vidla själva för att de språkliga förbindelserna mellan myndigheter och enskilda skall fungera bällre. Exemplen har sammanställts i en förteckning, som har fogals till prolokollel i della ärende som bilaga 4.

Remissinstanserna delar överiag ulredningens uppfallning om hur arbelel bör läggas upp och bedrivas. Bl. a. statskontoret och SACO/SR stöder tankarna på en intensifierad förslagsverksamhet. Landslingsförbundel uttalar sig positivt om alt allmänheten kan delta i förslagsverksamheten.

4 Riksdagen 1980/81. 1 saml Nr 80

Prop. 1980/81:80 50

Några remissinstanser anser alt utredningens exempelsamling bör ulvecklas lill någon form av kalalog eller handledning som ett hjälpmedel för myndigheterna. Hit hör universitets- och högskoleämbetet, länsslyrelsernas organisationsnämnd och SACO/SR.

Några remissinslanser redovisar åigärder som de har vidlagil eller har för avsikt alt vidta i syfle all förenkla och förbättra för allmänheten. Domstolsverket uppger t. ex. all verkel utarbetar en lättillgänglig samlad översikt över vad domstolarna gör och hur del går lill i domstolarna. Universitets- och högskoleämbetet har för avsikt all under en Ivåårsperiod låta samtliga anställda delta i en kurs i bällre offenllig svenska. Bosladsstyrelsen har genomfört en egen slörre förenklingsulredning. 1 denna har redovisats synen på bl. a. verkels egna författningar, dubbelarbetet mellan länsbostadsnämnder och kommuner, informationsfrågor, besvärshanlering-en, utbetalningsrutiner, blanketter, finansieringsformer och hur förenklingsarbetel kan bedrivas i framliden inom verkel. Vissa förslag som kräver beslut av regering och riksdag har bosladsstyrelsen tagit upp i sina anslagsframställningar. Andra förslag som slyrelsen kan genomföra själv bearbetas yllerligare internt.

Även jag vill betona att förenklingsarbetet kan utformas på olika sätt alltefter myndigheternas förutsättningar, resurser och behov. Som framgår av remissinslansernas redovisning kan ambitionsnivån i arbetet variera. Ell exempel på ett mera omfattande arbete ulgör bos*adsstyrelsens förenklingsulredning. Ett förenklingsarbele behöver emellertid inle ha den omfallningen. En översyn av myndigheternas skyltning i och ulanför arbetslokalerna kan t. ex. vara en enkel åtgärd för all förbättra servicen för allmänheten. Särskilda seminarier för de anställda i offenllig svenska är ell annat exempel på förenklingsarbele som inle behöver kräva några slörre arrangemang. Även andra liknande exempel på åtgärder som är tämligen enkla att vidta finns i byråkratiutredningens exempelsamling. Jag vill alltså framhålla all man även genom begränsade insalser kan åstadkomma angelägna förbättringar. Det vikliga är all arbetet bedrivs med den klara inriktningen att de åtgärder som övervägs gagnar allmänheten i dess kontakter med myndigheten. Jag anser all byråkraliulredningens exempelsamling kan utgöra en god vägledning och en inspirationskälla för myndigheterna.

Förenklingsarbetel bör alltså bedrivas som ett naluriigt led i myndigheternas arbele och därvid ha ralionaliseringsverksamheten som bas. Arbetet får finansieras med medel som myndigheterna förfogar över eller som kan frigöras genom omprioriteringar i myndigheternas verksamhet.

Förenklingsarbetel inom den kommunala sektorn

Byråkratiulredningen har i första hand diskuterat utifrån förhållandena i statlig verksamhet dar förutsättningarna i form av lagstiftning, organisation och de förtroendevaldas rätt skiljer sig avsevärt frän den kommunala

Prop. 1980/81:80 51

sektorn. Frän den enskilde medborgarens synpunkt upplevs emellertid förhållandena i statlig och kommunal förvaltning ofta som likartade. Delta ger enligt min mening slor anledning all samtidigt diskutera förhållandena inom kommuner och landstingskommuner, även om möjligheterna till jämförelser är begränsade.

Förhållandena inom statlig verksamhet kan indirekl ålerverka på den kommunala sektorn, men det är en sedan länge tillämpad princip alt kommunerna själva skall ha det avgörande inflytandet över hur de skall forma sin verksamhet. Samlidigl är del viktigt all notera all riksdagen genom den nuvarande kommunallagen har lagt slor vikt vid den kommunala informationen och i del sammanhanget uttalat sig om behovet av all göra förvaltningen mera öppen och tillgänglig för medborgarna. Enligl 3 kap. 1 §6 kommunallagen åligger det kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet all handha kommunens resp. landstingskommunens informationsverksamhet i den mån kommunfullmaklige eller landstinget inte har uppdragit denna ål annan nämnd. Kommunstyrelsen resp. förvallningsutskoltet har genom denna bestämmelse fåll ell övergripande ansvar för informafionen lill medborgarna. Ansvarel kan. förutom rena informationsfrågor, avse bl. a. tillsyn över organisationen, bevakning av vissa delar av de förtroendevaldas arbetsvillkor eller bevakning av språkfrågor och översyn av ruiiner inom verksamheten,

Samhällels åtgärder och beslul griper i dag in i medborgarnas liv på ell hell annat sätt än tidigaie. Såväl de i lag reglerade kommunala uppgifterna som kommunernas och landstingskommunernas frivilliga åtaganden har byggts ut kraftigt. Utbyggnaden av olika trygghetsskapande reformer har i sin lur inneburit att allt flera människor har anledning all söka kontakt med t. ex. kommunala förvaltningar. En väl fungerande förvaltningsorganisation är därför en nödvändig förutsättning för all samhällels reformpolitik skall kunna förverkligas. Flertalet av de genomförda reformerna har lagts fast i lagstiftning. Detta har sketl för alt de enskilda medborgarnas rättssäkerhet och sociala trygghet skall kunna garanteras. Lagstiftning har också måst. tillgripas för att tillgodose andra inlressen som är gemensamma för medborgarna, t. ex. inom bebyggelseplanering, hälsovård, miljöskydd och naturvård.

De omfattande regler som finns i dag har kommil lill för all tjäna och skydda medborgarna. Reglernas omfattning samt de ökade kontakterna mellan allmänheten och myndigheterna gör del samtidigt nödvändigt all överväga om förenklingar kan åstadkommas. Jag anser därför all kommuner och landstingskommuner bör se över hur kontakterna mellan de enskilda och de kommunala förvaltningarna fungerar. Översynsarbelet bör ha som ulgångspunkl all de kommunala förvaltningarnas viktigaste uppgifi är all tjäna medborgarna och att goda kontakter mellan allmänheten och myndigheterna ulgör en väsentlig förutsättning för en stabil och livskraftig demokrati. Ätgärder som syfiar lill all framhäva service- och demokrati-

Prop. 1980/81:80 52

aspekter måsle dock som jag ser del också vägas mot andra hänsyn som avgör en förvaltnings verksamhet.

Folkrörelsernas roll

Föreningslivels roll när det gäller all förbällra kontakterna mellan medborgarna och myndigheterna har hillills varil underskattad. 1 de fall man inom myndigheter och förvaltningar uppfattat möjligheterna fill samarbele har del skell på ett säll som ofta dåligt beaktat föreningslivets arbetssätt. Man har sell organisationerna som en kanal för all sprida informalion, oavsett om det haft någon relevans för organisationen eller ej. Det har åstadkommit åtskillig irritation.

Inom folkrörelserna finns redan i dag en utvecklad informations- och konlaklfunklion i frågor som gäller medlemmarnas relationer lill slal och kommun. Inte minsl är den väl utvecklad inom organisationer med social eller facklig inriktning. Del gäller 1. ex. pensionärsorganisationer, handikapporganisationer, invandrarorganisationer och fackföreningar. De förmedlar i egel iniresse kännedom om förhållanden som skall göra det möjligt för medlemmarna att la lill vara sina inlressen. Det sker genom egna tidningar, olika slag av verksamhei som föreningarna har men säkert i hög grad även genom personliga kontakter som sträcker sig långl ulanför de formellt anslutna medlemmarnas krets.

Inom kommundeparlemenlet pågår ell översynsarbete i syfte att förbättra folkrörelsernas arbetsmöjligheter. Arbetet leds av en referensgrupp med ell 40-lal representanter för olika organisationer. 1 bl. a. skriften "Folkrörelserna och demokratin" har referensgruppen redovisat sin syn på de nu berörda problemen.

Jag anser alt folkrörelserna genom sin verksamhei på olika områden och sin roll i demokratin som opinionsbildare har naturliga möjligheter alt skapa breda kontakter mellan förvaltning och medborgare. Ell sådant samarbele förutsätter all ansvariga inom myndigheterna tänker igenom föreningslivets villkor och omfattning, olika medborgargruppers behov och situation och låter del påverka ruiiner, organisation, personalutbildning och informalion.

Från kommunala organs sida måsle samarbete med folkrörelserna bygga på respekt för folkrörelsernas integritet och medvetenhet om all olika organisationer fungerar på olika sätt.

Väl fungerande samarbete med föreningslivet bör enligt min mening vara en väsentlig och naturlig del i myndigheternas strävan all motverka byråkrati och främja många människors dellagande i den demokratiska processen.

Prop. 1980/81:80 53

2.3.3 Insatser inom personalutbildningen

Byråkratiulredningen lar upp frågan om en förändrad ulbildning av tjänstemännen för alt nå målel om en bättre service hos myndigheterna. Utredningen framhåller all dagens personalutbildning till slor del år uppbyggd kring de beslämmelser som gäller myndigheternas verksamhei. Utbildningen bör emellertid enligl ulredningen i högre grad än i dag också gå ut på all förmedla kunskaper om servicefrågor och om dessa frågors betydelse för samspelet mellan medborgare och myndighet. Ulredningen anser del viktigt all ge ulbildning i frågor om hur tjänstemän allmänt bör uppträda, hur de bör uttrycka sig språkligt och hur de i olika situationer bör förmedla uppgifter. Ulredningen redovisar alt utbildning i sådana frågor redan ges i viss utsträckning, men anser att insatserna bör fortsätta och ulvecklas ytterligare.

Flera remissinstanser berör utbildningsinsatsernas betydelse för all kontakterna mellan myndigheter och allmänheten skall kunna förbättras.

Statskontoret understryker viklen av brett upplagda utbildningsinsatser för all i ett mera långsiktigt perspektiv förbällra kontakterna mellan medborgare och samhällsorgan. Skolöverstyrelsen framhåller all ulbildning är ett av de främsta medlen för att få den offentliga sektorn genomsyrad av uppfattningen alt den står i del allmännas tjänst. Slyrelsen pekar både på behovel av internutbildning hos myndigheterna och utbildning inom skolans ansvar. I fråga om internutbildningen framhåller styrelsen viklen av alt alla personalgrupper som har särskill omfatiande kontakter med allmänheten får stöd i form av råd och anvisningar. Goda kunskaper på det egna arbetsområdet och en ökad kunskap om andra enheters arbetsområden har enligt skolöverstyrelsen den allra största belydelse för tjänstemannens möjlighet all ge god service lill allmänheten.

Också länsslyrelsernas organisalionsnämnd (LON) lar upp angelägenheten av all i personalutbildningen framhäva de frågor som har anknytning lill kontakterna mellan myndigheterna och allmänheten. LON menar att del är av grundläggande vikl all påverka attityderna hos myndigheterna och tjänstemännen. TCO framhåller bl. a. all den statliga personalutbildningen bör kunna organiseras och planeras så att den personal som skall ge allmänheten service har goda kunskaper om flera olika sidor av myndigheternas verksamhei. Därigenom kan medborgarna bällre hjälpas lill rätta i sina myndighelskonlakter. SACO/SR anser alt särskilda anslag bör avsättas för byråkralibekämpande utbildning, t. ex. i servicefrågor, språkbehandling och förenklingsarbele.

Även jag kan instämma med ulredningen i alt utbildningsfrågorna bör uppmärksammas särskill i del forlsatla arbetet för all förbättra kontakterna mellan enskilda och myndigheter. Jag noterar att ell förhållandevis slort anlal remisinslanser har berört denna fråga, vilkel enligl min mening visar på den vikl som bör ägnas utbildningsfrågorna i framliden.

Prop. 1980/81:80 54

Personalutbildningen kan ses som ett viktigl instrument för all säkerslälla såväl rättssäkerhet i myndigheternas handläggning av ärenden som dess serviceambilioner. Liksom ulredningen och flera remissinstanser anser jag alt starka skäl lalar för all framhäva de moment i utbildningen som direkt siktar mol bemötandet gentemol allmänheten. De brister och svårigheter i kontakten mellan enskilda och myndigheter som kan finnas bör, såsom jag lidigare har sagt, i slor utsträckning kunna bemästras genom förändrade attityder och en mer serviceorienlerad inriktning hos myndigheter och andra offentliga organ. Genom en i viss mån förändrad personalutbildning bör man, ulan alt sänka den totala ambitionsnivån, kunna åstadkomma viktiga förändringar i dessa avseenden. Ansvarel för hur de utbildningsmoment som jag nu har berört skall prioriteras vilar givetvis i första hand på de ulbildningsansvariga myndigheterna och organisationerna inom såväl den statliga som den kominunala sektorn saml på personalorganisationerna. Vad gäller den statliga sidan har jag inhämtat att statens institut för personaladministration och -ulbildning (SIPU) ser ulbildning i service- och bemölan-defrågor som ell prioriterat område i kommande utbildningsprogram. Vid en kommande kurs för chefspersonal kommer bl. a. frågor om språket och beslulsfallandel all behandlas. Vidare är del aktuellt med en nytryckning av ell särskilt studiematerial benämnl "Myndighetens kontakter med allmänheten", vilket ursprungligen utarbetades i samarbele med byråkratiulredningen.

Del föreligger ett starkt samband mellan utbildningsfrågorna och det förenklingsarbele som jag har förordat i föregående avsnitt. Bl. a. bör erfarenheterna av myndigheternas arbele för förenklingar för allmänheten kunna utnyttjas som bakgrundsmaterial i ett utbildningssammanhang. Det är därför betydelsefullt alt från centralt håll slödja myndigheterna i deras utbildningsverksamhet vad avser frågor om bällre kontakter med allmänheten.

2.3.4 Fortsalt uppmärksam/tet (it rättssäkerheisfrågor

1 början av 1970-lalel genomfördes en del betydelsefulla reformer i syfle att stärka rättsskyddet inom förvaltningen. En viklig reform var införandet av förvaltningslagen (1971:290), som med vissa undanlag gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter. Organisationen för den adminislrativa besvärsprövningen har reformerats genoin införandel av allmänna förvaltningsdomstolar saml specialdomstolar på olika områden, bl. a. inom den allmänna försäkringen. Genom skadeståndslagen (1972:207, omtryckt 1975:404) infördes bl, a. regler om det allmännas skadeståndsansvar. En reform belräffande ansvarigheten i offenllig tjänst genomfördes fr. o. in. år 1976. Reformen utvärderas f. n. av tjänsleansvarskommittén (Ju 1979:13). En annan viktig reform var uppbyggnaden av samhällets rättshjälp.

Prop. 1980/81:80 55

Rättssäkerhetsfrägorna har ägnats forisatt uppmärksamhet under hela 197()-talet, bl, a. vid riksdagsbehandlingen av ett flertal motioner i ämnet. Debatten om medborgarnas rättsskydd har doek alltmer förskjutils mot frågor om allmänhetens förtroende för myndigheterna och den enskildes bristande förmåga att hävda sin ställning i ett komplicerat och byråkratiskt samhälle. Riksdagen uttalade sig år 1976 för en översyn av förvaltningslagen. Bvråkratiutredningen fick i uppdrag all ta upp frågan om en sådan översyn. Övervägandena redovisades i en promemoria i maj 1978.

Mol bakgmnd av byråkratiutredningens överväganden har regeringen tillsati en parlamentarisk kommitté (förvaltningsrällsutrcdningen. Ju 1978:09) med uppdrag att se över förvaltningslagen. Kommittén skall enligt sina direktiv försöka åstadkomma så enkla och lättbegripliga regler som möjligt om förvaltningsförfarandel hos myndigheterna. De bestämmelser som föreslås bör syfta lill att förbättra myndigheternas service gentemot allmänheten och att även i övrigl underlätta oeh förbällra kontakterna mellan myndigheterna och allmänheten.

I förvaltningslagen ingär bestämmelser som ger den enskilde rätt till viss service under den lid som ett ärende handläggs hos myndigheten. Däremot innehåller inle lagen några regler om vilken service i mer vidslräckl betydelse som myndigheterna skall ge. Vissa allmänt hållna bestämmelser för statliga inyndigheler om service finns i allmänna verkssladgan (1965:600) och i del s. k. servicecirkuläiel (1972:406, omtryckt 1973:794). 1 15 kap. 4S sekretesslagen (1980:100). som träder i krafl den 1 januari 1981. föreskrivs att en myndighet på begäran av en enskild skall lämna uppgifi ur allmän handling som förvaras hos myndigheten, i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller uv hänsyn till arbetets behöriga gång. Föreskriften är tillämplig på både statliga, kommunala och landstingskommunaia myndigheter, Nägra andra generella regler för den kommunala sektorn finns inte. Kommuner och landstingskommuner beslutar själva vilken service de kommunala myndigheterna skall ge allmänheten, 1 vissa kommuner har man infört statlgor eller tjänsteföreskrifter av i huvudsak det innehåll som servicecirkuläret hur.

Daialagsliflningskommittén (DALK) har i belänkandel (SOU 1980:31) Offentlighetsprincipen och ADB föreslagit en lag om enskilds rätt all ta del av upptagning för automatisk databehandling m .m. Kommittén föreslår att det i den lagen tas in en beslämmelse som innebäratt den enskilde garanteras upplysning och vägledning av mera praktiskt slag. Enligl DALK är det viktigt att den enskilde får upplysning t, ex, om hur han eller hon rent praktiskt skall gå lill väga för att få del av en handling. Betänkandet remissbehandlas f, n.

Byräkratiutredningeii framhåller att en bidragande orsak till att myndigheternas roll som serviceorgan är så undanskymd är att den inle är klarl uttalad ulan mer eller mindre underförstås. En samordning och utveckling av gällande serviceföieskriftec är därför enligt utredningens mening nödvändig.

Prop. 1980/81:80 56

Målet bör vara alt ge servicen en större plats i det dagliga arbelel. alt stärka serivceandan och all förbällra serviceutbudet. Utredningen anser att myckel lalar för all en särskild servicelag bör införas. Ulredningen drar också upp vissa riktlinjer för innehållet i en sådan lag. men den lägger inle fram någol egel lagförslag. Frågan bör enligt ulredningen få en mer allsidig belysning. Utredningen förordar därför all ett arbele inriktat på en servicelag samordnas med förvaltningsrältsulredningens arbele.

Remissinstanserna delar överlag ulredningens bedömning av behovel av en översyn av gällande servicebeslämmelser. Universitets- och högskoleämbetet l. ex. anser del viktigt all en allmän serviceplikl slås fasl för myndigheternas handlande gentemol allmänheten. Nämnden för samhällsinformation anser del värdefullt med nya bestämmelser som förtydligar ambitionsnivån för myndigheternas service. Från kommunalt håll har dock en avvaktande eller övervägande negativ inställning inlagils i frågan.

Remissopinionen är delad när del gäller vilken metod som bör väljas för att utveckla servicebestämmelserna. Bl. a. riksrevisionsverkel, länsslyrelserna i Krislianslads och Göteborgs och Bohus län samt SACO/SR och DEFU är positiva lill all en särskild servicelag införs.

För egen del vill jag försl framhålla del myckel nära sambandet mellan de byråkrati- och rätlssäkerhelsdebatler som har förts parallellt under senare år. I ell samhälle där den offentliga sektorn ställer alll högre krav på medborgarna är dessa berättigade alt också kunna ställa krav på myndigheterna. Sådana krav kan gälla bl. a. rättvis behandling, snabb och säker ärendehandläggning, hjälp och vägledning i olika frågor saml möjlighel alt kunna förslå och påverka myndigheternas handlingssätt.

Genom den översyn av förvaltningslagen som förvallningsrällsulredning-en har i uppdrag all verkställa har kopplingen mellan byråkrati- och rällssäkerhelsfrägorna klart markerats. Byråkratiulredningen har sell förvaltningslagen som ett viktigt hjälpmedel bland många andra för all skapa bällre kontakter mellan myndigheterna och medborgarna. Ulredningens synpunkler i fråga om förbättrad service och vägledning, enklare förfaranden, ökad begriplighet m. m. har fått bilda utgångspunkt för översynen av lagen. Dessulom har förvallningsrältsutredningen genom ett särskilt regeringsbeslut fått i uppdrag alt verkställa del vidare utredningsarbetet i fråga om en utveckling av servicebestämmelserna. Härigenom har den samordning som byråkratiulredningen förordade kommit till stånd.

Jag vill underslryka betydelsen av del igångsalla översynsarbetet ftir de allmänna strävandena alt förbällra kontakterna mellan enskilda och myndigheter. För den enskilde måste del vara viktigt all kunna klara ul så många frågor som möjligl med myndigheterna redan i första instans. Självfallet finns del också ell slarkl allmänt iniresse av att kunna undvika ett i många fall kostsamt besvärsförfarande. Genom den inriktning som översynen av förvaltningslagen har fåll kan enligl min mening en. ur den enskildes synpunkl, betydelsefull förskjutning ske av tyngdpunkten i förvallningsför-

Prop. 1980/81:80 57

farandet från besvärsprövningen lill förfarandet i första instans hos de myndigheter som står de enskilda närmasl och där kontakterna är mest intensiva. Jag vill särskill betona betydelsen av att få frågan om klara och entydiga servicebeslämmelser yllerligare belyst.

Jag vill alltså framhålla viklen av all statsmakterna även fortsättningsvis ägnar rätlssäkerhelsfrågorna största uppmärksamhet i strävandena mot bällre kontakter mellan enskilda och myndigheter. Rältssäkerhelsbegreppel bör i del sammanhanget ges en mera vidslräckl betydelse än vad som har varil fallet i den hittillsvarande debatten. Förutom frågor av utpräglat juridisk karaktär bör del kunna oinfalla för den enskilde vikliga faktorer vid kontakterna med myndigheterna, t. ex. i vilken ulslräckning myndigheterna bör hjälpa och vägleda den enskilde i frågor av mera praktisk nalur.

2.3.5 Åigärder för grupper med särskiU behov av slöd

De åigärder för all förbällra kontakterna mellan enskilda och samhällsorganen som jag har redovisat i det föregående riklar sig lill breda grupper av befolkningen. Många människor nås emellertid inte av dessa mera generella insalser. Del finns således en slor del av befolkningen som inle har den kunskap eller initiativförmåga som behövs för all de på bäsla säll skall kunna ta tillvara sina möjligheter i samhället. Det är svårt att närmare beskriva hur slora dessa grupper är och vilka som ingår i dem. Många faktorer har belydelse, bl. a. könstillhörighet, ålder, inkomsl, ulbildning, förvårvssitua-lion och familjesammansällning. Som en sammanfallande beteckning brukar man tala om resurssvaga grupper.

Enligl byråkratiulredningen är del viktigt alt ell arbele som lar särskilt sikte på dessa grupper kommer lill slånd. Ulredningen anser att en kartläggning och utvärdering bör göras av befinlligt utrednings- och forskningsarbete på området. Della för all få ell underlag för en samlad bedömning av vilka ytterligare insalser som behövs.

Riksrevisionsverket, Falu kommun och Svenska kommunförbundet delar ulredningens uppfattning att ett fortsatt arbele bör inriktas på de grupper i samhällel som är i behov av särskilt slöd.

Även jag anser del angelägel all i ett fortsatt arbete med all förbällra kontakterna mellan medborgare och samhällsorgan la särskild hänsyn lill dem som kan förmodas ha speciella svårigheter i kontakterna med myndigheterna. Innan särskilda insalser kan vidtas är det dock nödvändigl all få ell grepp om vilka som har ett behov av en mera aktiv hjälp från samhällets sida och vilka behoven är. Jag instämmer därför med byråkratiulredningen i all en kartläggning och utvärdering bör göras av det utrednings- och forskningsarbete som finns på området samt av de åigärder som vidtas redan i dag. Jag vill här peka på några omständigheter som kan beaktas i ell sådant arbele.

Ell väsenlligl material för bedömningen i denna fråga bör kunna hämtas

Prop. 1980/81:80 58

dels från låginkomstulvedningen och dels frän statistiska centralbyråns undersökningar av levnadsförhållandena i Sverige, Låginkomstutredningen gjorde bl. a, en levnadsnivåundersökning. Det var en undersökning av den vuxna befolkningens levnadsförhållanden i vilken ca 6 000 personer i åldern 17-75 år intervjuades. Undersökningen redovisades i en serie delrapporter under åren 1970-1971. 1 delrapporten Politiska resurser redovisades de enskildas benägenhet och förmåga alt överklaga myndighetsbeslul. Dessutom har man undersökt intervjupersonernas egen uppfattning om de blivit orättvist behandlade av någon inyndighet.

På uppdrag av riksdagen genomför statistiska centralbyrån årsvis sedan 1974 löpande undersökningar av levnadsförhållandena i Sverige. Resultaten publiceras i Sveriges officiella statistik i serien Levnadsförhållanden. Den senasi publicerade rapporten avser förhållandena under år 1976, Bl. a. redovisades resultaten på frågor om de enskildas förmåga att själva kunna utforma en besvärsskrivelse eller överklaga ett beslut som har faltals av en myndighet.

Man bör i sammanhanget uppmärksamma kommunernas viktiga roll för de mest utsatta grupperna i samhället. Varje kommun har det yttersta ansvaret för all de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Kommunens ansvar innebär en skyldighet att hjälpa den enskilde, när denne har svårt att finna vägarna lill den hjälp och service som samhället i övrigl kan ge. Detta gäller inle minst de grupper av hjälpbehövande som på grund av sin utsatta silulalion saknar tillräcklig initiativkraft för att nå rätt i vårt fortfarande komplicerade samhälle. Det skulle vara värdefullt att få sammanställt vad som i dag rent praktiskt görs inom kommunernas verksamhetsområde för de resuissvaga grupperna i fråga om kontakterna med myndigheterna.

Delta leder över till den från demokratisk synpunkl än mer angelägna frågan om hur man får flera medborgare att engagera sig och aktivt delta i samhällsarbetet. Denna fråga behandlas av kommunaldemokraliska kommittén. Kommittén är också administrativt ansvarig för genomförandet av ett forskningsprogram om utvärdering av kommunindelningsreformen (prop. 1978/79:61, KU 1978/79:17, rskr 1978/79:79). För arbetet svarar kommunaldemokratiska forskningsgruppen. Forskningsarbetet är förlagt lill statsvetenskapliga och ekonomisk-geografiska institutioner vid landets universitet. Forskningsprogrammet skall genomföras under en tvåårsperiod och vara slutfört senasi den 30 juni 1981, Resultatet av detta arbete torde även bli av stort värde när det gäller att finna vägar för hjälp åt de lesurssvaga.

Folkrörelserna haren nära kontakt med de grupper i samhället som bmkar kallas resmssvaga, I dag saknas emellertid en samlad bild av vad folkrörelserna gör eller kan göra för dessa grupper.

Folkrörelsernas belydelse i förhållande till resurssvaga grupper ligger främst i den direkta personliga kontakten och kunskapen om människors problem. Organisationerna kan identifiera behov och visa hur de skall mötas.

Prop. 1980/81:80 59

Jag anser all det finns förutsättningar att ytterligare utveckla ett närmare samarbele mellan folkrörelser, myndigheter och kommunala förvaltningar förutsatt alt organisationerna får möjlighet att verka på ett självständigt sätt.

Det är vanligl i moderna bostadsområden att utbyggnaden av den sociala och kulturella miljön och servicen släpar efter. De sociala konsekvenserna av en sådan boendemiljö börjar bli kända. Del finns en rad exempel på hur kommuner har inlett samarbele med föreningslivet kring större prtijekl i nyare bostadsmiljöer. Det har gällt att med förenade krafter ge de boende fömlsältningar all skapa en egen fungerande social gemenskap och alt solidariskt ge slöd ål dem som av olika skäl har svårare än andra att klara sin situation, formulera egna krav mol samhällel och ta eget ansvar. Bland de projekt som man har arbetat med i kommunerna märks särskill sådana som kretsar kring invandrar-, missbruks-, pensionärs- och ungdomsfrågor.

Delta visar alt det är motiverat att försöka klarlägga hur folkrörelsernas arbetsmöjligheter kan utvecklas genom samarbete i projekl med lokal inriktning på kommundelar, bostadsområden elc. Andra mer allmänna åtgärder från samhällsorganens sida kan vara alt i samarbete med föreningslivet la reda på vilken typ av information som är mest angelägen från myndigheter till utsatta grupper samt hur erfarenheter och krav på olika områden kan förmedlas till förtroendevalda och tjänstemän. Sådana åigärder kan även inriktas på alt skapa en bredare och regelbunden kontakt mellan föreningsliv och anställda inom förvaltningar som dagligen har kontakt med resurssvaga grupper.

De omständigheter jag nu har berört utgör givetvis endasl exempel på sådant som bör beaktas i en kartläggning av de resurssvaga gruppernas kontakter med myndigheterna. Ansvarel för all ell sådant arbete kommer i gång vilar i första hand på regeringen. Enligt min mening är det väsentligt all det påbörjas snarasl. Jag avser därför alt i samråd med chefen för socialdepartementet la initiativ lill överläggningar om hur arbelel närmare bör läggas upp. Om del praktiskt bör skötas inom regeringskansliet eller om del bör läggas på något utomstående organ är en fråga som får övervägas närmare i det sammanhanget.

2..?. 6 Vissa åtgärder för alt stimulera förenklingsarbetel

I del föregående har jag redogjort för min syn på hur det fortsatta förenklingsarbetet bör bedrivas. Som jag har nämnt måste tyngdpunkten i arbelel ligga på de statliga och kommunala organen själva. Jag utgår emellertid från att del på många håll kan vara svårt all komma i gång med och nå påvisbara resultat i förenklingsarbetet. Del lorde vara nödvändigt att ge stimulans och stöd för arbetet. Ett styrmedel är därvid de författningar som gäller för den offentliga verksamheten. Byråkratiutredningen anser att ett systematiskt förenklingsarbele bör kunna bedrivas ulan några särskilda

Prop. 1980/81:80 61)

författningsändringar. För egen del ser jag del emellertid som en styrka om statsmakternas intentioner i fråga om förenklingsarbetel kommer till uttryck i sådana författningar som styr arbetel i förvaltningen.

Jag har lidigare i avsnittet om ökad kommunal självstyrelse förordat visst tillägg till allmänna verksstadgan. Jag anser all man i del sammanhanget även bör överväga föreskrifler som kan slimulera de statliga myndigheternas förenklingsarbele. Jag förordar därför all del i allmänna verksstadgan tas in en bestämmelse med innebörden all myndigheterna bör bedriva ett arbele inriktat på all åstadkomma förenklingar och förbättringar för allmänheten. Jag har i denna fråga samrått med statsrådet Petri och därvid inhämtat alt han kommer att föreslå regeringen en sådan åtgärd.

Vad gäller den kommunala sektorn får givelvis innehållet i förenklingsarbetel avgöras utifrån de lokala förutsättningarna inom varje kommun och landstingskommun. Som jag lidigare nämnt har byråkratiulredningen gett en rad exempel på förbättringsåtgärder. Dessa kan enligl min mening stimulera del konkreta förenklingsarbetel även i kommuner och landstingskommuner. Enligt min mening bör ett översynsarbele av della slag behandlas i förtroendevalda organ.

Enligl 3 kap. 1 § 6 kommunallagen åligger del kommunstyrelsen och lorvallningsulskollel alt handha kommunens resp. landstingskommunens informationsverksamhet i den mån kommunfullmäktige eller landstinget inle har uppdragit denna ål annan nämnd. Jag ser del som naturligl att kommunstyrelsen och förvallningsutskoltet också ges ell övergripande ansvar i fråga om förenklingsarbetel på samma sätt som i fråga om informationsverksamheten. Jag är medveten om att ett förenklingsarbele självfallet inte kan ses frislående från de olika verksamheter som del gäller. Varje kommunall organ har ansvar för alt ett förenklingsarbele bedrivs inom den egna verksamheten. Enligl min bedömning inrymmer bestämmelsen i 3 kap. 1 § 6 kommunallagen om ansvarel för informationsverksamheten inle direkt ett ansvar för ell sådant systematiskt förenklingsarbete som jag här har talat om. För att betona den vikt som jag tillmäter förenklingsarbetel föreslår jag därför, att kommunallagen komplelleras med en beslämmelse i della hänseende. Beslämmelsen bör innebära all kommunstyrelsen och förvallningsulskollel skall ha det övergripande ansvarel för all sådana förenklings-åtgärder vidtas inom den kommunala resp. landstingskommunaia verksamheten som syftar lill all underlätla de enskildas kontakter med de kommunala organen.

Även om huvudansvaret för förenklingsarbetet ligger hos de olika samhällsorganen själva måste enligl byråkratiulredningen ett centralt arbele också bedrivas. Särskill betydelsefull är uppgiften att samordna förenklingsarbetel. Genom initiativ från centralt håll kan man t. ex, genom försöksverksamhel på vissa myndigheter pröva olika förenklingsåtgärder. Enligl utredningen är del naturligt att de cenirala rationaliseringsorganen får en nyckelroll i det arbetel. Vidare bör en särskild bevakning finnas i

Prop. 1980/81:80 61

regeringskansliet.

Flera remissinslanser, bl. a. riksrevisionsverket, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Landstingsförbundet, SACO/SR och TCO, framhåller alt det är viktigl alt förenklingsarbetel stöds och bevakas från centralt håll. TCO anser all centralt stöd framför allt bör ske genom att man skapar tillfällen all utbyta erfarenheter. Enligl TCO bör slalskonlorel ges ansvarel för denna samordning.

För egen del vill jag framhålla alt grundtanken i del fortsatta arbelel med att förbättra kontakterna mellan medborgarna och samhällsorganen måsle vara alt del väsentliga arbetet sker hos myndigheterna själva. Samtidigt är det viktigl för slalsmakterna all fortlöpande kunna följa arbelel och all vid behov kunna påverka det och driva det vidare. För ell framgångsrikt förenklingsarbete är del därför också enligl min mening nödvändigl med insalser på centralt håll. Det gäller då främst att initiera, samordna och utveckla förenklingsarbetet.

Statskontoret och riksrevisionsverket har ett särskilt ansvai' för utvecklingsarbete inom den statliga sektorn. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har delvis molsvarande uppgifter i fråga om kommunernas och landstingskommunernas verksamhetsområden. Även inom regeringskansliet sker redan en bevakning av en del av de frågor som bör ingå i myndigheternas förenklingsarbele. Således bevakas och samordnas språkfrågorna i statsrådsberedningen. Vid statsrådsberedningens granskning av förfatlningsförslag uppmärksammas bl. a. möjlighelerna att förenkla författningarna. Justitiedepartementet har ett övergripande ansvar i frågor om t, ex. förvaltningsförfarandet, tillgången till allmänna handlingar och därmed sammanhängande frågor. Budgetdepartementel ansvarar för budgetprocessen och har det samordnande ansvaret för rationaliserings- och utvecklingsarbetet inom statsförvaltningen. Budgetdeparlemenlel svarar vidare bl, a. för insatserna inom samhällsinformationen samt förden statliga personalutbildningen. Kommundeparlemenlet har en samordnande funkfion i frågor som rör kommunerna, landstingskommunerna och stora delar av länsförvaltningen. Inom departementets arbetsområde bedrivs f. n. ett belydelsfulll arbete av stat-kommungruppen. Den skall enligt sina direktiv bl, a, sträva efter all minska krångel och la bort onödig byråkrati i förhållandel mellan statliga och kommunala organ.

Den bevakning av förenklingsfrågor som redan förekommer bör ta sikte på att fä myndigheterna all själva arbeta med dessa frågor. Särskilt i början är del enligl min mening viktigt att kunna stödja myndighetena i deras förenklingsarbele och aktivt verka för all della arbele bedrivs systemafiskl och målmedvetet. Jag vill i delta sammanhang nämna något om vad som kan göras lill slöd för myndigheternas förenklingsarbete.

Regeringen har i de årliga anvisningarna för myndigheternas anslagsframställningar för budgetåren 1980/81 och 1981/82 krävt att myndigheterna skall lämna en redogörelse för vilka åtgärder de har vidtagit för alt motverka

Prop. 1980/81:80 62

krångel och onödig byråkrati och för alt i övrigl underlälta allmänhetens kontakter med myndigheterna. Det ankommer i första hand på fackdepar-lemenlen alt inom sina respektive verksamhetsområden följa upp myndigheternas uppgifter i dessa avseenden. En betydelsefull uppgifi är all över hela fältet sammanställa och utvärdera myndigheternas redovisning av förenklingsarbetel och sprida kännedom om de olika åigärder som vidtas på skilda håll. Härigenom kan myndigheterna få uppslag lill egna insatser och stimuleras lill ett effektivt förenklingsarbele, 1 del sammanhanget kan byråkraliulredningens förslag i fråga om en aktiverad förslagsverksamhet övervägas närmare. Givelvis år del också angeläget att kunna ta tillvara allmänhetens erfarenheler av kontakterna med myndigheterna. Jag ser del även som väsentligt all allmänheten har ell forum i regeringskansliet till vilkel man kan vända sig i dessa frågor. Det skulle enligt min niening också vara av stort värde all kunna bereda företrädare för cenirala ämbetsverk, kommunförbunden, näringslivet, personalorganisationerna och folkrörelserna tillfälle all delta i diskussionen om hur arbetel bör bedrivas och därigenom medverka till all förenklingsarbetel förs vidare. Del av TCO påtalade behovet för myndigheterna ati kunna utbyta erfarenheler kan härigenom tillgodoses. På så sätt kan byråkraliulredningens exempelsamling också vidareutvecklas. Jag har tidigare berört frågan om insatser inom personalutbildningen, Närdelgällersådana frågor är del betydelsefullt alt på olika sätt slödja myndigheterna,

3 Upprättade lagförslag

1 enlighet med vad jag nu har anfört har inom kommundepartemenlel upprättats förslag till

1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2. lag om ändring i lagen (1964:63) om kommunal beredskap.

Förslagel under 1 har upprättats i samråd med chefen för budgetdepartementet och förslaget under 2 i samråd med chefen för försvarsdepartementet.

4 Hemställan

Jag hemställer att regeringen

dels ftireslår riksdagen all anla lagförslagen.

dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört i det föregående om det fortsatta arbetet med att stärka den ktimmunala självstyrelsen och förbättra kontakterna mellan medborgarna och samhällsorcanen.

Prop. 1980/81:80 64

Bilaga I

Sammanfattning av statskontrollkommitténs förslag

1 Inledning

Statskontrollkommiltén har gjort en samlad översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landstingskommunerna. Syftet med översynen har varil att mönstra ul sådana delaljföreskrifter som med hänsyn till de kommunala och landstingskommunaia organens resurser inle längre är nödvändiga.

1 betänkandet konstaterar komniittén att förutsättningarna för alt vidga kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet ökat. Genom kommunindelningsreformen och i takt med samhällsverksamhetens utbyggnad har förvaltningsorganisationen tillförts sakkunskap på olika områden. Detla förhållande gör det enligt kommittén möjligt alt begränsa den statliga tillsynen ocb kontrollen.

Flera konkreta åtgärder har under den senasle 10-årsperioden vidtagits för all öka de kommunala och landstingskommunaia organens handlingsfrihet. Sammantaget bar de olika förslagen medfört all del kommunala självbe-slämmandet ökal i belydande omfattning.

En första uppgift för kommittén har varit alt kartlägga de problem som finns rörande förhållandet mellan statliga och kommunala myndigbeter, 1 enlighet med vad som framhålls i direktiven har kommuner och landstingskommuner under arbetets gång på olika satt beretts tillfälle att framföra synpunkler och önskemål om förenklingar.

Förslagen från kommunerna och landstingskommunerna om förändringar spänner över flera samhällssektorer. Slatskonlrollkommiltén har inte ansett det vara möjligt alt behandla samtliga frågor som förts fram. Vissa områden har därför prioriterats i utredningsarbetet. Dessa är

□ underställning av kommunala och landstingskommunala beslut hos statlig
myndighet

□ formerna för statsbidragsgivningen

□ myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd

□ statskontrollen i fråga om

- barnomsorg

- äldrevård

- långtidssjukvård

- gatu- och väghållning.

De frägor som kommiltén ansåg borde utredas i första hand har blivit föremål för särskilda förstudier. Dessa har hafl lill syfle all ulgöra underlag föv diskussioner inom kommittén om reformbehovet inom de olika sakområdena.

De önskemål om förändringar av den statliga tillsynen som kommuner och

Prop. 1980/81:80 65

landstingskommuner fört fram har kommittén tagit upp vid överläggningar med olika statliga myndigheter. Genom dessa kontakter har kommittén också blivit informerad om den syn på statlig styrning genom föreskrifler och råd som myndigheterna har samt om de aktiviteter som bedrivs för all la bort onödig detaljreglering.

Kommitténs utredningsarbete inom olika sakområden har hillills resulterat i fyra delbetänkanden. 1 november 1977 presenterade sålunda stalskontrollkommiltén två delbetänkanden: (Ds Kn 1977:7) om underställning av lån och borgen och (Ds Kn 1977:8) om underställning av brandordning. 1 dessa betänkanden föreslog kommittén alt beslämmelserna i kommunallagen (1977:179) om all regeringens medgivande, utom i vissa fall, behövs för att kommun och landstingskommun skall få la upp lån och teckna borgen mönstras ul saml all underställningsskyldigheten när det gäller kommunfullmäktiges beslul om antagande av brandordning slopas liksom länsstyrelsernas möjlighel att utfärda brandordning.

Kommiltén behandlade i del iredje delbetänkandel (Ds Kn 1978:3) Ökal kommunall ansvar för barnomsorgen statskontrollen av den kommunala barnomsorgen. Kommittén konslalerade i belänkandet all tillsynen i vissa avseenden är omotiverad och föreslog förändringar i tillsynssystemel. Vidare presenterades ett principförslag lill förenklad slatsbidragsgivning avseende kommunala förskolor och fritidshem saml familjedaghem.

1 del fjärde delbetänkandel (Ds Kn 1979:3) Ökat kommunall väghållningsansvar har kommittén föreslagit all de nuvarande statsbidragen till kommunala galor och vägar ersätts av ett mer generellt utformat slöd och att kommunerna tar över en slörre del av ansvaret för väghållningen i tätorterna.

Kommittén har vidare presenterat två rapporter, nämligen dels (Ds Kn 1977:9) om forskning rörande statskontroll av kommunerna och landstingskommunerna, dels (Ds Kn 1979:9) om de specialdestinerade statsbidragen till kommunerna och landstingskommunerna.

För alt få en systematisk medverkan från ämbetsverkens sida när del gäller frågan om slallig tillsyn och kontroll genom föreskrifler, anvisningar och råd hemställde kommittén den 24 maj 1978 att regeringen skulle ge de cenirala statliga myndigheterna i uppdrag att se över gällande normer i syfle alt öka den kommunala självstyrelsen. Regeringen uppdrog enligl beslul den 26 oklober 1978 åt vissa myndigheter att till kommundepartemenlel redovisa vidtagna och planerade åigärder.

2 Den kommunala självstyrelsens utveckling

Under kommunallagarnas första lid spelade kommunerna en betydligt mer begränsad roll än nu. Deras verksamhet omfattade dels lokala statliga angelägenheter, dels frågor som kunde hänföras lill ett allmänt kompetens-stadgande om all kommunen skulle sköta sina "egna gemensamma ordnings-och hushållningsangelägenheter". I dag har kommunerna ansvarel för de flesta samhällsuppgifter som direki berör den enskilde. Socialvård och undervisning är de viktigaste verksamheterna. Landstingskommunernas helt

5 Riksdagen 1980/81. 1 saml Nr 80

Prop. 1980/81:80 66

dominerande uppgifi är hälso- och sjukvården.

De genomgripande förändringar som kommunerna och landstingskommunerna genomgått under efterkrigstiden har lell till en betydande omslruklurering av såväl de kommunala nämnderna som förvaltningen. Strävan har varit all skapa en effektiv och enhetlig organisation. Nämndorganisationen har under senare år utvecklats på olika sätt. Behovel av samordning och samarbele mellan nämnderna har blivit alltmer framträdande. Förvaltningsorganens organisationsstruktur (uppdelning på kontor, avdelning, sektion etc) i kommuner och landstingskommuner har successivt anpassats till nya behov.

Förvissa samhällsuppgifter behöver kommuner och landstingskommuner samarbeta. I många fall sker del genom ett civilrättsligt avlal. När del är fråga om mer permanent samverkan sker delta i form av kommunalt bolag, stiftelse eller kommunalförbund. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet är privaträttsliga sammanslutningar med resp. kommuner och landstingskommuner som medlemmar.

Kommunförbundens uppgifi all bevaka de kommunala intressena genlemol statsmakterna och samhällel i övrigl sker på olika säll. Kommunförbunden bidrar med sina resurser lill den kunskap och kapacitet som kommunerna och landstingskommunerna lolall förfogar över.

3 Olika former av statskontroll

Statens tillsyn och kontroll över kommunernas och landstingskommunernas verksamhei uiövas i olika former. Del mest vidsträckta tillämpningsområdet har den statskontroll som utlöses på enskilds initiativ genom besvär över ett kommunall eller landslingskommunall beslul. Besvär som anförs med stöd av kommunallagen, s. k. kommunalbesvär, är den konlrollform som innebär del minsta ingreppet i den kommunala självstyrelsen. En mer ingående kontroll kommer lill slånd genom s. k. förvallningsbesvär, som anförs med slöd av specialförfatlningar.

Vissa beslut av kommuner och landstingskommuner prövas och fastställs av regeringen eller annan statlig myndighet genom underslällning. Exempel på sådana ärenden utgör antagande av kommunala stadgor, planläggnings-beslut och beslul om vissa avgifter.

Effeklivitetskontroll sker med stöd av olika specialförfatlningar. som ålägger kommunerna och landstingskommunerna alt svara för vissa förvaltningsuppgifter och som föreskriver slallig tillsyn över alt uppgifterna fullgörs på ett lillfredsslällande säll. Exempel på sådan reglering erbjuder hälsovårdsstadgan och brandsladgan. En mycket långtgående styrning är möjlig genom att slalen inom vissa verksamhetsgrenar kan bestämma över resurstilldelningen lill kommuner och landstingskommuner. Exempel på ekonomiska styrmedel är investeringsavgifter och statsbidrag.

Genom lagstiftningen ges ofta centrala ämbetsverk befogenhel alt utfärda lillänipningsföreskrifier. Denna anvisningsverksamhel är på vissa områden av betydande omfallning och ulgör ell väsentligt statligt styrinstrument över kommunerna och landstingskommunerna.

Prop. 1980/81:80 67

4 Minskad underställning av kommunala och landstingskommunala beslut

Underställningsförfarandet intar en klar särställning bland alla de olika former av slallig tillsyn av kommunal verksamhei som-i dag förekommer. Del normala är att statlig kontroll av kommunala och landstingskommunaia organs sätt att fullgöra uppgifler som slalen ålagt dem sker försl sedan kontrollåtgärder har påkallats genoin besvär eller när något missförhållande har uppstått eller kan befaras uppslå. Underslällningsinslilulel utmärks däremol av att det kommunala eller landstingskommunaia beslutet blir juridiskt gällande försl sedan prövning och godkännande har sketl av slallig myndighet.

Enligl Slalskonlrollkommilléns mening är del uppenbari att underslällningsförfarandel med dess karaktär av generell statskontroll allmänt sett mindre väl överensstämmer med en modern syn på samspelet mellan å ena sidan statliga och å andra sidan kommunala och landstingskommunala organ. Underställningsförfarandet har dock delvis lill syfte all garantera laglighel och skälighet hos de kommunala besluten samt den enskildes rättssäkerhet och lika tillgång lill samhällsservice. Förutsättningarna för en vidgad kommunal självstyrelse har ökal genom all de kommunala förvaltningsorganen fått större resurser och därmed också bällre beslulsunderiag.

Underslällningsförfarandel har påtagliga nackdelar. 1 alla de ärenden där faslslällelsemyndighelen utan saklig ändring fastställer det kommunala eller landstingskommunala beslutet innebär underslällningsförfarandel en onödig administrativ omgång. Förfarandet kan ibland skapa byråkrati och en orationell handläggning som givelvis även har negativa kostnadseffekter.

Stalskontrollkommiltén har kartlagt alla underställningsbestämmelser, som av kommunerna och landstingskommunerna uppfattas som onödig statskontroll. Mol bakgrund av denna samlade bild av underställningsinslitutel har kommittén övervägt behovel av förändringar. Den grundläggande utgångspunkten vid genomgången har varit all underslällning endast bör komma lill användning i undanlagsfall där andra tillsynsformer efler noggrant övervägande bedömts vara otillräckliga.

1 följande fall har statskontrollkommitlén föreslagit all underslällningsskyldighelen las bort

- beslut om ianspråklagande av medel ur kapitalfond

- beslut om kommunal beredskapsplan

- beslul om instruktion för skolchef och biträdande skoldirektör

- beslut om ny, till- eller ombyggnad av skolhus för gymnasieskola inom landstingskommunens verksamhelsområde

- beslul om reglemente för folkhögskola med kommun eller landstingskommun som huvudman.

Statskontrollkommitlén har lämnal synpunkler på ytterligare ell tjugotal olika bestämmelser om underslällning. Samtliga dessa ligger inom sakområden som andra statliga kommittéer givits i uppdrag all ulreda. 1 direktiven

Prop. 1980/81:80 68

för kommiltén anges all förändringar som kan göras oberoende av överväganden inom andra sakområden i första hand skall övervägas. Slatskonlrollkommiltén har därför avstått från alt lägga förfatlningsförslag när del gäller underställning som ryms inom andra kommittéers sakområden. 1 dessa fall har i stället allmänna synpunkter på underslällningsförfarandel redovisats.

5 Förenklad slatsbidragsgivning

Statsbidragen kan indelas i två huvudgrupper, nämligen allmänna bidrag och specialdestinerade bidrag. Det allmänna bidraget ulgör ett tillskoll till den kommunala ekonomin ulan särskilda förbehåll belräffande medlens användning. Det specialdestinerade bidraget ger slöd åt en viss kommunal verksamhei.

De specialdestinerade bidragen kan delas in i investerings- och driflbidrag. Dessa kan i sin lur delas in i följande tre kategorier

- prestationsrelaterade bidrag

- kostnadsrelaterade bidrag

- avlösnings- och avialsbidrag.

Slatskonlrollkommilléns studium av stalsbidragsreglerna visar alt syslemet med speciella slatsbidrag är förhållandevis komplicerat. Antalet bidrag är slorl och varje bidrag är reglerat i en särskild författning. Många bidrag utgår till relativi begränsade kommunala verksamhetsområden.

För en del speciella statsbidrag gäller alltjämt ganska detaljerade beslämmelser, som enligl slalskontrollkommitléns mening verkar onödigt styrande på verksamhetens utformning och innehåll. Detla gäller också i fråga om föreskrifter och anvisningar med långtgående krav på delaljredovisning av kostnader m. m. och med inslag av kontroll från vederbörande myndigheters sida. Andra bidrag åter ulgår i mer schabloniserade former, dvs. ulan slörre delaljredovisning och kostnadskontroll.

När del gäller att få till slånd förenklingar i de specialreglerade statsbidragen är det möjligt all gå fram på olika vägar. Följande alternativ eller kombinafioner därav kan övervägas.

□ Ökad preslationsrelalerad bidragsgivning

□ Avveckling av anläggningsbidrag, där driflbidrag ulgår, genom alt del lill driftbidragel läggs ett belopp för en periodiserad anläggnings- eller lokalkostnad

a Bidragsunderlaget för vissa kostnadsrelaterade bidrag, t. ex. för äldrevård, nyklerhetsvård, viss övrig socialvård bör göras lättare att la fram, precisera och redovisa

□ Slopande eller begränsning av vissa kostnadsredovisningar, specifikatio
ner och liknande uppgifter.

Slatskonlrollkommiltén föreslår att regeringen i budgetanvisningarna ger myndigheterna i uppdrag all i samband med deras arbete med anslagsfram-

Prop. 1980/81:80 69

ställningar avseende statsbidrag se över statsbidragsförfaltningar, tillämpningsföreskrifter och anvisningar i syfle att åstadkomma förenklingar såväl för de kommunala huvudmännen som för myndigheterna själva.

Enligl slalskonlrollkommilténs uppfallning bör följande statsbidrag omgående övervägas av resp. myndigheter, nämligen slatsbidrag lill

- familjebidrag

- anordnande av skyddsrum

- översiktlig kommunal planering

- sysselsättningsskapande åtgärder

- kollektivtrafik

- social hemhjälp

- färdtjänst

- vårdanstalter och inackorderings/behandlingshem för alkoholmissbrukare

- särskolor

- lantbruksskolor.

När del gäller statsbidragen till undervisningsväsendel så har bl. a. skoladministrativa kommittén nyligen föreslagit förenklingar av dessa.

Slatskonlrollkommiltén vill i sammanhanget fästa uppmärksamheten på all kommunerna och landstingskommunerna ofta råkar i likvidiletssvårighe-ter p.g.a. all vissa statsbidragskonslruklioner inle medger alt förskott utbetalas eller innebär att förskoll ulgår med alltför låga belopp. Ell lämpligt tillvägagångssätt för att komma tillrätta med dessa problem kan enligt kommittén vara att en särskild arbetsgrupp tillsälts med företrädare för kommundepartemenlel, budgetdepartementel och de båda kommunförbunden, som skall ha lill uppgifi att kartlägga problemen och överväga möjlighelerna lill förändringar.

6 Statsbidragsberättigade kommunala arbeten

Riksdagens revisorer har granskal del sätt på vilket statliga bidrag lill kommunala invesleringar har utnyttjats. Särskild hänsyn har därvid lagils till effektivitet och koslnader. Granskningspromemorian (4/1977) Slalsbidrags-berälligade kommunala arbeien har remissbehandlats och överlämnats lill regeringen som den 6 december 1977 beslutade att överlämna ärendet lill stalskontrollkommiltén.

I granskningspromemorian redovisade undersökningarom kommunernas val av regiform och upphandling tyder på all det i många kommuner varit brisler i beslutsunderlaget. Revisorerna är därför av den uppfallningen att det vore värdefullt om allmänna riktlinjer för valet mellan olika regiformer utarbetades med syfte att eliminera olikheter i konkurrenssituationen. Dessa riktlinjer borde innefatta vissa allmänna rekommendationer om kalkylunderlag.

All ställa krav på särskilda system för kostnadskalkylering och kostnadsredovisning liksom andra formella krav rörande handläggningen av bidrags-

Prop. 1980/81:80 70

berättigade byggnads- och anläggningsarbeten finner kommittén direki olämpligt. Sådana krav skulle i många fall leda till en onödig byråkratisk hantering och således molverka kravet på effektiv användning av offentliga medel.

Stalskontrollkommiltén föreslår all regeringen ger statens råd för byggnadsforskning i uppdrag alt i samråd med vägverket, byggnadsstyrelsen och representanter för kommunerna och landstingskommunerna utarbeta underlag för fortbildning om kostnadskalkylering och kostnadsredovisning m. m. av byggnads- och anläggningsarbeten.

7 Begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd

En belydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. Grunden för myndigheternas befogenheter i detta avseende finns bl. a. i resp. myndighels inslruklion samt i lagar och andra författningar som reglerar olika kommunala och landstingskommunala verksamhetsområden.

Kommittén föreslår all det i en särskild förordning föreskrivs att statliga myndigheter skall la bort sådana föreskrifter, anvisningar och allmänna råd som inte längre kan anses nödvändiga. Syftet skall vara all stärka den kommunala självstyrelsen. Resultatet av översynen föreslås redovisas till regeringen senasi den 1 juli 1983.1 översynsarbelet är det av vikt att samråd sker med företrädare för kommuner och landstingskommuner.

Kommuner och landstingskommuner uppfattar ibland utfärdade anvisningar och råd som mer bindande än vad som från myndigheternas sida varit avsikten. Terminologiska oklarheter bidrar på så sätt till en mer omfattande statlig kontroll och styrning än som avsetls.

Kommittén anser all begreppen föreskrifler och allmänna råd är fulll tillräckliga. Kommittén föreslår därför all myndigheterna genom en särskild förordning åläggs att mönstra ut begreppet anvisningar ur sina författningssamlingar.

I 9 § förfatlningssamlingsförordningen finns bestämmelser om att vissa cenirala myndigheter skall ge ut författningssamlingar. Dessa skall ha visst i förordningen föreskrivet utseende. Det förekommer dock alt publiceringen av myndigheternas författningar inle sker på föreskrivet sätt. Detla är enligt kommitténs mening otillfredsställande. De myndigheter som berörs av det anförda bör därför i samband med alt begreppet anvisningar byts ut också ta upp den här frågan.

Myndigheternas rätt att utfärda föreskrifter, anvisningar och råd begränsas genom en särskild kungörelse. Kungörelsen innebär att myndigheterna inte utan regeringens medgivande får utfärda sådana föreskrifter, anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer, om delta i mer än oväsentlig grad kan leda till kostnadsökningar i den verksamhei som berörs. En liknande begränsning i myndigheternas verksamhet måste anses väl så motiverad för att förhindra att inskränkningar görs

Prop. 1980/81:80 71

i den kommunala självstyrelsen. Stalskonlrollkommillén anser därför all begränsningskungörelsen bör ändras så det anges all även stalskonlrollaspekterna skall beaklas då föreskrifler och allmänna råd utfärdas.

1 likhei med vad som gäller då de ekonomiska konsekvenserna av föreskrifler och råd skall bedömas, kan statskonlrollaspeklerna inle prövas på ett allsidigt sätt utan all de som berörs ges tillfälle all framföra sina synpunkter. Slalskonlrollkommillén föreslår därför all del i begränsningskungörelsen föreskrivs all slallig myndighet som meddelar föreskrifler eller råd alllid skall samråda med berörda parter, såvida inte regeringen förordnal annat. En sådan samverkan kan även ses som ett led i strävandena att fördjupa demokratin i samhällel.

När del gäller samråd om normer avseende administrativa rutiner i anslutning lill ansökan, utbetalning och kontroll av statsbidrag har de erfarenheler som slalskonlrollkommillén vunnii under utredningsarbetet gett vid handen all myndigheternas kontakter med företrädarna för kommunerna och landstingskommunerna varil otillräckliga. Kommittén föreslår därför att begränsningskungörelsen kompletteras med en ny paragraf där del klart anges all myndigheterna innan beslul fattas om nya eller ändrade föreskrifter eller råd som gäller statsbidragens administration skall höra företrädare för kommunerna och landstingskommunerna.

8 Fortsatt utvecklingsarbete

När medborgarna ställer krav på insatser av samhället riklar sig deras krav ofta inle mol någol specielll samhällsorgan. 1 stället belraklas samhällel som en helhet där staten, kommunerna och landstingskommunerna ingår och samarbetar. Samhällsbyggandet är lika mycket kommunernas och landstingskommunernas som statens uppgift. Den offentliga verksamheten kan således betraktas som en enhet. Detta innebär att en långtgående samordning av de olika samhällsorganen krävs. En annan grundläggande förutsättning för en målmedveten reformpolitik är all del råder balans i samhällsekonomin mellan anspråk och resurser. Samordningen av de olika delarna av samhällsverksamheten måsle därför tillkomma staten för all nödvändiga avvägningar skall kunna göras om fördelningen av samhällets resurser.

Samtidigt kan det konstateras all kommunal självstyrelse är den form av decentraliserad samhällsförvaltning som kommil all betraktas som ett nödvändigl fundament i den svenska demokratin. Genom den kan demokratins idé om människornas medinflytande på angelägenheter som berör dem förverkligas i vid omfattning. Kommunerna och landstingskommunerna måsle ha en stark slällning om samhällsverksamheten skall kunna ulformas nära de enskilda människorna.

De enskilda människorna har krav på rättssäkerhet, sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Slalen måsle därför kunna påverka - och i viss mån också styra - den kommunala verksamheien. Del är dock knappasl möjligl all slälla upp någon allmängiltig princip som kan lillämpas vid ställningstaganden lill ulformningen av statens tillsyns- och konirollfunkiio-ner. En avvägning mellan delvis motstridiga inlressen måsle komma lill stånd

Prop. 1980/81:80 72

vid varje tillfälle.

Slalskonlrollkommillén har visat hur arbetel med all successivt reformera formerna för slatens tillsyns- och kontrollfunktioner kan läggas upp. För alt del fortsalla förändringsarbelel skall kunna bedrivas med nödvändig överblick och fasthet är det angeläget att en samordnande bevakning av formerna för statens tillsyn över kommunerna och landstingskommunerna sker inom regeringskansliet.

Frågan om förhållandel mellan statliga och kommunala myndigheter bör enligl slalskonlrollkommilléns mening normalt prövas i samband med att sakområdet utreds. Della kan, som kommittén lidigare diskuterat, ske inom de statliga myndigheterna i samband med översyn av myndigheternas föreskrifter och råd eller då nya föreskrifler och råd utarbetas. Det bör även regelmässigt ske i samband med alt en slallig kommitté utreder ett sakområde som berör kommunerna eller landstingskommunerna. Mol den bakgrunden föreslår kommiltén alt tilläggsdirektiv utfärdas till samtliga kommittéer med uppgift att pröva frågan om statskontrollens utformning. Enligl slatskonlrollkommilléns uppfattning är del av ulomordenlligl slor vikt att även effekterna av olika kommilléförslag när del gäller den kommunala självstyrelsen redovisas i betänkanden. 1 delta hänseende framläggs förslag till ändring i kommilléförordningen (1976:119). Ell sådant obligatoriskt krav för kommittéer och särskilda utredare ger ökade möjligheter att på ett samordnat säll inom regeringskansliet bevaka formerna för statens tillsyn över kommunerna och landstingskommunerna.

Arbelel med all reformera formerna för statens tillsyns- och kontrollfunktioner måsle bedrivas på ell sådant säll att problemen fortlöpande kan lösas. De centrala ämbetsverkens överblick och kunskap är därvid av stor belydelse. Statskontrollkommitlén föreslår därför genom tillägg i allmänna verksstadgan (1965:600) att myndigheterna inom sina områden skall verka för att öka den kommunala självstyrelsen.

Prop. 1980/81:80 73

Bilaga 2

Sammanställning av remissyttrandena över statskontrollkommitténs slutbetänkande (SOU 1980:10) Ökad kommunal självstyrelse

1 Remissinstanser

Efter remiss har yllranden över belänkandel avgells av riksdagens ombudsmän (JO), kammarrätten i Göteborg, rikspolisstyrelsen, överbefälhavaren, civilförsvarsslyrelsen, socialstyrelsen, statens handikappråd, riksförsäkringsverket, stålens vägverk, slatens trafiksäkerhetsverk, Iransporlrådel, slalskonlorel, riksrevisionsverkel. riksskatteverket. riksarkivet, riksantikvarieämbetet och statens historiska museer, universitets- och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen, statens livsmedelsverk, statens nalurvårdsverk, slatens pris- och kartellnämnd, konsumentverket, arbelsmarknadsslyrelsen. arbelarskyddsstyrelsen, slatens invandrarverk, bostadsstyrelsen." statens planverk, slatens lantmäteriverk, statens industriverk, statens brandnänmd. riksnämnden för kommunal beredskap, länsstyrelserna i Södermanlands. Jönköpings, Blekinge. Malmöhus, Hallands. Skaraborgs, Örebro, Kopparbergs, Gävleborgs, Väslernorrlands. Jämllands och Norrbottens län, kommunaldemokraliska kommittén (Kn 1977:07), landstingskommunerna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands. Östergötlands. Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Kristianstads. Malmöhus, Hallands, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands. Kopparbergs. Gävleborgs. Västernorrlands, Jämllands, Västerbottens och Norrbottens län. Botkyrka, Järfälla. Stockholms. Uppsala, Nyköpings, Vingåkers. Mjölby. Norrköpings, Eksjö, Jönköpings. Växjö. Mörbylånga, Gollands. Karlskrona. Ronneby. Perstorps, Simrishamns, Eslövs, Helsingborgs. Staffanstorps. Falkenbergs, Halmstads, Göteborgs, Svenljunga. Hagfors, Nora, Örebro, Fagersta. Västerås, Borlänge, Malungs, Gävle, Söderhamns. Härnösands, Sundsvalls, Härjedalens, Östersunds, Norsjö. Umeå och Luleå kommuner. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Lantbrukarnas riksförbund (LRF). Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska handelskammarförbundet. Sveriges hantverks- och industriorganisation - Familjeföretagen (SHIO), Sveriges industriförbund. Centralorganisationen SACO/SR. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), ArkitekiFörbundet och De Handikappades Riksförbund (DHR).

Riksarkivet har bifogat yllranden från landsarkiven i Vadstena. Lund, Härnösand och Östersund, Universitets- och högskoleämbetet har överlämnat yllranden från universiteten i Stockholm. Lund. Göleborg och Umeå. Universiteten har i sin tur bifogat yttranden, universitetet i Stockholm från statsvetenskapliga insfitufionen och institutionen för socionomulbildning -

Prop. 1980/81:80 74

Socialhögskolan, universitetet i Lund från juridiska och samhällsvetenskapliga fakultetsnämntlerna. universitetet i Göteborg frän förelagsekonomiska och nationalekonomiska institutionerna och universitetet i Umeå från samhällsvetenskapliga fakullelsnämnden. Länsstyrelserna i Södermanlands, Skaraborgs, Örebro och Jämllands län har bifogat yttranden från vägförvaltningen i resp. län. Länsstyrelserna i Skaraborgs och Örebro län har dessutom bifogat yttranden från länsskolnämnden i resp. län. Centralorganisationen SACO/SR har ulan eget ställningstagande hänvisat till ett bifogat yttrande från Sveriges Läkarförbund, Även LO har avstått från eget yttrande och hänvisat lill ett bifogat yllrande från Svenska Kommunalarbetareförbundet.

Yttrande över betänkandet har dessutom inkommit från SIS - Slandar-diseringskommissionen i Sverige.

2 Allmänna synpimkter

Det övervägande flertalet av de remissinstanser som lämnar allmänna omdömen om slalskontrollkommitténs arbele anser all belänkandet är förljänslfulll. Ett ston antal remissinstanser ansluter sig också i slort sett till de allmänna och principiella synpunkter som kommittén redovisar i betänkandet. Endasl ett fåtal instanser anför mer kritiska helhetsomdömen. Vissa allmänt kritiska synpunkter förekommer dock även hos de remissinslanser som i princip är positiva till kommitténs arbete.

Till de positiva remissinstanserna hör riksrevisionsverkel (RRV), som delar kommitténs uppfattning att samspelet mellan staten samt kommunerna och landstingskommunerna måsle bygga på grundsynen om en enhetlig offentlig verksamhei. Detta innebär enligt RRV att en långtgående samordning mellan de olika samhällsorganen krävs. En annan grundläggande förutsättning för en målmedveten samhällsutveckling är att det råder balans i samhällsekonomin mellan anspråk och resurser, Ansvarel härför vilar på staten. Staten har dessutom det yttersta ansvaret även för kommunernas ekonomi, ett ansvar som kommer till uttryck bl. a. i de kommunala skatteutjämningsbidragen och överenskommelser med kommunförbunden om hur den kommunala konsumtionen inom olika områden bör Ulvecklas. Statens ansvar skulle bli ännu mer uttalat om l, ex. ett kommunalt skatlelak infördes. Samordningen av de olika delarna av den offentliga verksamheten måste, anför verket, därför tillkomma staten. Det är av dessa skäl också nödvändigt att staten kan påverka - och i viss mån också styra - den kommunala verksamheien. RRV delar kommitténs uppfattning att man bör välja sådana former för statskontroll att ett förtroendefullt och ömsesidigt samarbete främjas. Verkel poängterar dock vikten av att fördelning av ansvar och befogenheter mellan stat och kommun klarläggs på ell eiilydigl sätt. Framför alh gäller della inom de områden som är reglerade genoni speciallagstiftning. RRV kan därför inte förutsättningslöst instämma i

Prop. 1980/81:80 75

den uppfattning om statliga organs uppgifler gentemot kommuner och landstingskommuner som kommittén redovisar. Enligt verkets uppfattning kan man aldrig bortse från att staten har det övergripande ansvaret för samhällsekonomin, inbegripet ekonomin inom den kommunala sektorn, all del finns ett behov av koppling mellan övergripande planering och verkslällighelsfunktion, att statliga organ har lill uppgifi all vid behov påtala brisler och föreslå statsmakterna åtgärderom övergripande mål inle uppnås och/eller väsentliga riktlinjer inte följs och att ansvar för tillståndet i kommunerna inle enbart utkrävs på kommunalpolitisk nivå ulan lika ofta, och ofta primärt, på slalsmaklsnivå. RRV anser liksom kommittén all del knappast är möjligt att slälla upp någon allmängiltig princip för utformningen av statens tillsyns- och kontrollfunktioner. Verket anser vidare alt statens tillsyns- och kontrollfunktioner även framgent löpande måste anpassas lill de behov som statsmakterna bedömer vara skäliga med hänsyn till kraven på samordning, likformighet och effektivitet i resursutnyttjandet.

Enligl RRV lorde de förslag till ökad kommunal självslvrelse som kommittén har lagt fram leda lill effektivare användning av samhällsresurserna, även om utredningen inle klart påvisat della. Verkel ställer sig därför i princip positivt lill flerlalel förslag. Förslagen kommer dock enligt verkels bedömning all få endast marginell belydelse när del gäller all dämpa den offentliga utgiftsökningen. Kommittén har enligl verket inle lyckats finna konkreta exempel på sådan statlig normgivning och annan tillsynsverksamhet som medför ökade kostnader för kommunerna. RRV anser det vidare vara en brist att kommittén i fråga om effeklivitetskontroll och allmän tillsyn inle har lämnal förslag till förändringar av generell art och inte heller i konrela fall visat hur t. ex. myndigheternas inspeklionsverksamhel m. m. skall utformas för att begränsa koslnaderna för kommunerna. Den allmänna tillsyns- och effeklivitelskontroll som statliga myndigheter utövar är f. n, inriktad på all tillse all lagsliflningskiav inte eftersatts. Verket anser sålunda att ell forlsall arbele med formerna för statlig tillsyn och kontroll är nödvändig.

1 yttranden från flera univeristetsinstitutioner anförs positiva omdömen om kommitténs arbele. Så ansluter sig t. ex. statsvetenskapliga institiitiaiien vid Stocklioliiis imiversitet lill del allmänna synsätt som ligger bakom slalskontrollkommitténs betänkande. Institutionen finner kommitléns förslag till konkreta åtgärder vara lämpliga och genomförbara. Vidare anför institutionen bl. a. följande.

Den uppgifi statskontrollkommittén fått sig förelagd är besvärlig så lill vida att kommittén i sina kortfattade direktiv saknar vägledning för en angelägenhelsgradering av olika reformer. Utniönstringen av vissa statliga tillsyns- och kontrollniedel medför en direki ökning av den kommunala självbestämmanderätten. Andra har kanske som främsta konsekvens ökade möjligheter lill en rationellare och därmed billigare handliiggning på kommunal nivå. En tredje typ. närmast vissa statsbidragsförfaltniiigar. är så

Prop. 1980/81:80 76

konstruerade att de till sin natur är kostnadsuppdrivande genom att stimulera lill kommunala åtaganden; deras slopande kan härmed främst motiveras med samhällsekonomiska argument. 1 ytterligare några fall kanske effekten av all avlägsna ett statligt kontrollinslumenl främst märks hos kontrollmyndigheten i form av all minskade resurser behöver sältas av för detaljkontrollen; en rad väl kända decentraliseringseffekter kan härvid uppslå och bli den mest positiva följden av en minskad statlig kontroll. 1 slalskonlrollkommilléns belänkande varvas synpunkter och bedömningar av ovan angivet slag någol osyslematiskl. En strängare systematik skulle måhända ha gett en säkrare utgångspunkt för all angripa den mångfacetterade problemalik som föreligger.

Ett annat problem gäller avvägningen mellan å ena sidan kraven på ökad kommunal självbestämmanderätt och å den andra strävandena att skapa likvärdig samhällsservice för medborgarna oavsell vilken kommun de bor i. Dilemmat framstår som del kanske mesl cenirala och svårlösta vid överväganden om den kommunala sektorns utformning. Slatskonlrollkommiltén har i uppgift all föreslå åtgärder ägnade all öka den kommunala självstyrelsen, dvs. öka kommunernas möjligheter all agera olika. Någon gång anlyder kommittén den konflikt med likställighelsslrävandena som dess förslag eventuellt aktualiserar: i slorl sett kan dock kommiiiéns förhållningssätt sägas vara all den "lyfter på hatten" för problemet för all sedan skynda vidare. I och för sig kan kommittén svårligen göra så mycket mer med de tidsmässiga och andra resurser som stått lill förfogande. Vad som här fordras som underlag för avvägningar mellan de olika kraven är självfallet försl och främst ett klarläggande av de samhällsmål olika förfaltningar och åigärder visavi kommunerna är avsedda all realisera. Del krävs med andra ord all de olika manifestationerna av likställighelsdoklrinen blottläggs för att sedan ställas mot självbestämmandedoklrinen. Med den metodik slatskonlrollkommiltén nödgats använda föreligger uppenbara risker för att framtida konfrontationer mellan de bägge doktrinerna på olika verksamhetsområden läll leder till alt kommitténs förslag - i den mån de är förverkligade - kastas överända eftersom de inle grundals på någon ingående analys och därmed ej övertygande motiverats.

Det är en utgångspunkt för statskontrollkommitlén all avlägsnandet av en rad statliga tillsyns- och kontrollinstrument inle skall få menliga följder för rättssäkerheten. Den sakkunskap som finns företrädd i kommuner och landstingskommuner jämle det politiska ansvar som kan utkrävas av förtroendemännen anses borga härför. Statsvetenskapliga institutionen tror alt detta är en på det hela taget riklig bedömning. Institutionen vill dock la upp en speciell aspekt. Kommittén konstaterar helt riktigt, att samarbetet stat-kommunförbund lett till att man genom förhandlingar och överenskommelser anseti sig kunna undvika en författningsreglering av offenlligrällsligl slag. Kommittén pläderar för att delta samarbete yllerligare ulvecklas. För några år sedan lade kominunalekonomiska kommittén vittgående fiirslag i samma riklning. Statsvetenskapliga institutionen vill naturligtvis inte förneka de fördelar som kan uppnås med della. som det brukar kallas, frivilliga förhandlingssystem. Förfarandet är dock ingalunda oproblematiskt. Del innebär all en informell styrning ersätter den formella. Med statens tvångsmakl i bakgrunden kan friviiligheten i överenskommelserna i vissa situationer bli illusorisk; den informella styrningen blir lika stark som den formella skulle ha varit. Kommunerna har visserligen i sådana situationer "sluppit" en detaljreglering, men som minusposter framstår, dels avsakna-

Prop. 1980/81:80 77

den av den offentliga genomlysning som följer med lagstiftningsproceduren, dels den osäkerhet i tillämpningen som frånvaron av rättsregler innebär.

Enligl nalioiudekoiiomiska institiitiaiieii vid Göteborgs universitet har slatskontrollkommittén genomgående åstadkommit en god balans mellan å ena sidan behovel av alt avbyråkratisera och förenkla inomoffentliga relationer och å andra sidan behovel av alt kunna garantera alla medborgare lika behandling och likvärdig service.

Flertalet av de länsslyrelser som redovisat helhetsomdömen ställer sig i princip positiva till kommitténs arbete. Enligt liUtsstyrelsen i Södermanlands län framstår många av slatens tillsyns- och kontrollfunktioner numera enbarl som formaliteter. Länsstyrelsen instämmer i att de delaljföreskrifter som reglerar sådana funktioner skall utmönstras såsom inte längre nödvändiga. Detta anser länsstyrelsen vara av värde också i den regionala planeringen, eftersom resurser frigörs från detaljgraiiskningar till gagn för den samordnande och planerande verksamheten. De senaste årens utveckling inom näringslivet med kraftiga konjunktursvängningar inom vissa branscher har enligt länsstvrelsen lett till att niånga kcmimuner utvecklat resurser för nåringslivspolitiska insatser. Många har utarbetat egna näringslivspolitiska program och har genom all aktivt medverka i t. ex, länsplaneringsarbetet kunnal della i den regionalpoliliska planeringen. Denna utveckling lorde enligl länsstyrelsen innebära mer för den kommunala självstyrelsen än de i belänkandel avgivna förslagen. Enligt län.sslyrelsen i Jönköpings län har den genonigångsom statskontrollkommiltén gjort varil nödvändig t)ch välbehövlig inle minst mot bakgrund av de allmänna strävandena att motverka onödig byråkrati. Kommittén synes enligt länsstyrelsen i allt väsenlligl ha gjort en riktig probleminvenlering och en ändamålsenlig prioritering av arbetel. Enligt länsstyrelsen i Väslernorrlands län kommer del ökade ansvarstagande på kommunal nivå som begränsningar i den statliga tillsynen och kontrollen innebär- fömtom de fördelar kommittén angett - även att medföra en ökad stimulans i arbetel för förtroendevalda och tjänstemän i komnumer och landstingskommuner. Även länsslyrelserna i Blekinge. Skaraborgs och Kopparbergs län redovisar en positiv helhetssyn på kommitténs arbete.

Kommuner och landstingskommuner som yttrat sig är överlag positiva till kommitténs förslag. Stockholms läns landstingskommun anför att genomförande av kommitténs förslag på olika säll kan öka landstingels möjligheter all på bäsla sätt och utan onödig byråkrati lösa sina uppgifter. Alt detta kan ske inom ramen för en friare resursanvändning är. anför landstingskommunen, inte minst i dagens samhällsekonomiska situation angeläget och till gagn för medborgarna såväl som patienter, kunder, elever och trafikanter som länsinnevånare och skattebetalare. En minskad slallig detaljstyrning av de i dag specialreglerade verksamheterna framstår enligt landstingskomnuinen i delta sammanhang som särskilt angelägen. Enligt Hallands låns landstiiigs-kommuii har statsmakternas syn på sialsuppsiktens organisation hittills präglats av en betydande inkonsekvens. Vid sidan av legalitetskontmllen

Prop. 1980/81:80 78

genom kommunalbesvärsinslitutet förekommer olika nyanser från allmän övervakning till en bindande detaljprövning ulan att några principiella motiveringar tili skillnaderna har givits, Enligl landstingskommunens mening är del viktigl all statsmakternas ställningstaganden till statskontroll-kommilléns förslag medför att statsuppsiklen blir mera konsekvent utformad och all klara motiveringar ges lill de former för kontrollen som förekommer inom olika landstingskommunaia verksamhetsområden, Västerbottens läns landstingskommun, som tillstyrker kommitténs förslag och betonar vikten av all minska den statliga detaljstyrningen av den kommunala verksamheten, framhåller dock vidare alt ell statligt inflytande över kommunala beslut i vissa fall kan vara befogat. Detla gäller enligt landstingskommunen framförallt i frågor där man i fördelningen av knappa resurser över riket av rättviseskäl måste få en samordning. Som exempel på en sådan fråga nämns beslul om inrättande av läkartjänster i ett läge med otillräcklig tillgång på utbildad personal. Även Jämtlands läns landstingskommun betonar vid sidan om positiva ullalanden om kommitténs förslag viklen av att staten även i fortsättningen har del övergripande ansvaret för att en jämlik och rättvis vård och service kommer medborgarna till del oavsett i vilken landsdel vederbörande är bosatt.

Enligt Norrköpings kommun är del angelägel att omfattningen och inriktningen av statliga myndigheters kontroll, tillsyn och rådgivning anpassas lill ell ökat krav på kommunerna att hålla nere kostnads- och volymökningarna. Allmänt hålla lagar och författningar som reglerar statliga myndigheters tillsynsbefogenheter ger enligt kommunen stort utrvmme för tolkningar som medför ökade kostnader för kommunerna. Kommunerna måsle tillförsäkras erforderliga ekonomiska resurser för att handha alla sina uppgifter. Kommunen säger sig i delta sammanhang vilja peka på det generella problem som ligger i alt statliga tjänstemän skall kontrollera hur kommunall förtroendevalda under politiskt ansvar tolkar statsmakternas intentioner. Kommunen lar också upp myndigheternas informations- och rådgivningsverksamhet. Denna fyller enligl kommunen ett viktigt och vällovligt syfte och bör vara ell naturligl inslag i de statliga myndigheternas kontakter med kommunerna. Kommunen anser dock all även denna verksamhei rymmer avsevärda inslag av slallig påverkan i kostnadshiijande riklning. 1 ell läge där statsmakterna ställer kategoriska krav mot kommunerna om stark begränsning av verksamhetens utveckling är det enligt kommunen nödvändigl all omfallning och inriktning av statliga myndigheters kontroll, tillsyn och rådgivning anpassas härtill. Det är angeläget att regeringen snarasl vidtar åigärder för att säkerslälla detta. Växjö kommim anför all en minskning av den statliga kontrollen av kommunerna bör kunna genomföras utan all resultatet av de berörda verksamheterna försämras. Tvärtom kan del enligt kommunen antas alt kommunerna kommer att lägga ännu större vikt än tidigare vid all beslut är välgrundade och noggrant övervägda när beslutsfattarna ensamma får bära det fulla ansvarel, Nora

Prop. 1980/81:80 79

kommun understryker alt kommunerna har fått väsentligt ökade resurser inte bara på tjänstemannasidan. Även på förtroendemannanivå har betydande resursförstärkningar sketl i form av hel- och deltidsengagerade förtroendemän. Västerås kommun framhåller att kommunerna under efterkrigstiden har ställts inför nya och ökade uppgifter. Befolkningsutvecklingen, förändringar inom näringslivet och kommunmedborgarnas behov av service och tjänster är några av de väsentliga förhållanden som ställt nya krav på ledningen av kommunerna. Dessa har också enligt kommunen förstått alt anpassa såväl den politiska som den förvaltningsmässiga organisationen till den nya situationen. Kommunalpolitikernas kunskaper om och känsla för den egna kommunens behov och resurser samt tillgång lill sakkunnig förvaltningspersonal borgar för att kommunerna kan ansvara för den egna verksamheten. Detta kan. anför kommunen, ske utan den detaljkonlroll eller förhandsgranskning från statliga myndigheters sida som kan förmodas ha varit erforderlig tidigare.

Även Svenska kammimförbiiiidet och Laiidstiiig.sförbundet är positiva till statskonlrollkommitténs förslag och ansluter sig lill de allmänna och principiella tankegångar som komniittén redovisar i betänkandet. Enligt kommuiifarhundet är liden nu inne för alt med betänkandet som grundval vidta mer konkreta och målmedvetna åigärder för alt åstadkomma en ökad kommunal handlingsfrihet. Förbundet noterar med tillfredsställelse det initiativ som lagits när regeringen nu tillsatt en arbetsgrupp för att se över de statliga myndigheternas tillsyn och kontroll av konimunal och landstings-kominunal verksamhei.

Positiva helhetsomdömen om konimitténs arbete görs också av LRF. gemensamt av SAF och Sveriges industriförbund samt av Svenska Itaitdds-kammarförbundet. SHIO. Svenska Kommuitalarbeiareförhuttdct och TCO.

Kommuna/drbctareförhiiiidcl framhåller alt den centrala stvrningen av kommuner och landstingskommuner alltmer har övergått lill målstyrning och programslyrning. som ger ramar inom vilka underordnade organ har ett visst mått av självstyre. Ett problem som sammanhänger med den sektionella organisationen är enligt förbundet all de centrala myndighetenia sätter upp mål var och en för sin sektor. Genom bristande helhetssyn, samordning, byråkratisk struktur m, m, motverkar målen i många fall varandra. Staten är således inte en byråkrati utan flera, som var och en skall uppfylla sina mål.

TCO delar kommiiiéns uppfattning att kommuners och landstingskommuners självstyre bör stärkas. Den översyn och utredning som kommittén hitlills genomfört för att utmönstra onödig statlig kontroll av den kommimala verksamheten har enligt TCO varil viktig, TCO anser också att de förslag som kommittén redovisar i sitt slutbetänkande kommer om de genomförs i allt väsentligt stärka det kommunala självstyret. Sammanfattningsvis anser TCO att belänkandet innehåller en hel del bra förslae till reducerint; och

Prop. 1980/81:80 80

förenkling av statskontrollen lill förmån förökat kommunalt självstyre. Men TCO menar all kommittén i alllför liten ulslräckning beaktat de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Påverkas resursfördelningen mellan stal och kommun? Innebär de lättnader och förenklingar som kommiltén föreslår i den statliga kontrollen av den kommunala verksamheten exempelvis besparingar för staten men ökade kostnader för kommunerna? TCO anser del nödvändigt att de ekonomiska aspekterna bättre redovisas för all kunna la slällning lill vissa delar av förslagen,

SAF och Sveriges industriförbund framför i delta sammanhang några synpunkler på den offentliga sektorns finansiering. Organisationerna anför följande.

Når kommunerna 1928 fick beskattningsrätt hade kommunpolitikerna god kunskap om de resurser som stod dem till buds. Dessutom hade politikerna god kontakt med medborgarna. Problemet var alltså att fördela givna resurser.

1 dag är kommunerna slörre och sköter betydligt fler uppgifter. En del av dessa uppgifter har lagts på kommunerna genom statliga beslut. För vissa av dessa uppgifler ulgår statsbidrag. På så säll har länken mellan beslut om verksamhet i kommunerna och ansvarel alt finansiera dem brutits. Det har också inneburit att kommunpolilikerna fåll svårare all fastställa de resurser som står lill deras förfogande.

Den ovan nämnda utvecklingen parad med att staten har överfört ett antal uppgifler från staten lill kommunerna har inneburit all de kommunala utgifterna blivit en allt större del av den nationella ekonomin. 1 och med detta har det blivit svårare alt styra den offentliga verksamhetens omfallning med statliga beslul,

1 ett läge där man måste minska expansionen i hela den offentliga verksamheten måsle kommunerna med egna beslul minska sina utgifter. Om kommunerna som hittills forlsäller all expandera sin verksamhei mer än vad samhällsekonomin tål måste man ta upp hela syslemet med den kommunala beskattningsrätten lill noggrann prövning. Organisationerna har tidigare framfört att man borde pröva mettiden med ett tak för den kommunala utdebiteringen.

Några av de remissinstanser som är positiva lill kommitténs arbele menar dock all ulvecklingen mot ökad kommunal handlingsfrihet går alltför långsamt. Bland dessa är Uppsala. Nora och Söderhamns kommuner saml Svenska koiniitimförbttndet. Enligl kommunförbundet synes del råda en viss tröghet inom den statliga administrationen då del galler alt genomföra och fullfölja från slatsmakternas sida tillämnade eller beslutade förändringar i sådan riklning. Denna tröghet kan enligt förbundet bl. a, bero på alt instmktioner för lillsvnsmyndighelerna inle ändrats i takt med utvecklingen och de ändrade förutsättningarna för uppgifts- och ansvarsfördelningen i samhällel. Detsamma kan gälla författningar och andra bestämmelser som rör den kommunala verksamheten.

En mer kritisk hållning till kommitténs arbete redovisas av slatens livsmedelsverk och ArkitekiFörbundet.

Prop. 1980/81:80 81

Livsmedelsverket efterlyser en mer balanserad bild av de statliga styrmekanismerna än den som slalskontrollkommitténs belänkande ger. Decentralisering av beslutsfunktionerna i samhället ligger i tiden men decentraliseringen kan, anför verkel. läll nå en gräns där den blir något av ett självändamål. 1 resurshänseende kan decentralisering leda till ökad byråkrati och därigenom ökade kostnader för samhället som helhet. Ell beslul hos en kommunal nämnd fordrar ell fullgott beslutsunderlag, vilkel i sin tur kräver omfattande ulredningar. Om utredningsmalerialel år otillräckligt, föreligger risk för felakiiga beslul. Erfarenheterna av hälsovårdsnämndernas ökande arbetsuppgifter visar enligt verkel all nämndernas utrednings- och tillsynsresurser på måjiga håll inte moisvarai nämndernas ökade beslutsfunktioner. Härigenom kan den enskildes rättssäkerhet komma i fara.

ArkitekiFörbundet menar all kommitténs betänkande är baseral på ett alllför teoretiskt belraklelsesäll. Kommitténs koslalerande att behovel av statskontroll över kommunernas och landstingskommunernas verksamhei har minskat anser förbundet inle vara tillräckligl motiverat i alla relaterade fall. Delta bör enligl förbundet ulvecklas ytterligare. Enligt förbu/iclets mening krävs all alla kommuner och landstingskommuner besitter egen kompelens för all kunna ersätta den kompelens som idag finns inom den statliga förvaltningen på olika nivåer. En omslrukturering av beslutssystemet på sätt som kommittén föreslår kräver enligl förbundet en lång uppbyggnadslid för all uppnå erforderliga resurser i kommuner oeh landstingskommuner. Denna aspekt finns överhuvudtaget inte med i kommitténs betänkande vilket förbundet anser vara en grundläggande brist. Förbundet kan därför inle biträda kommills förslag som det presenteras i belänkandel, utan föreslår istället att frågan återgår till kommittén för beaktande av de synpunkler som förbundet anför. Förbundels erfarenhet är all myckel slora skillnader finns mellan olika kommuner mätt i personaltäthet och kunskapsnivå. Skillnaderna synes enligl förbundet vara relaterade lill främst kommunernas invånarantal. Skillnaderna i sig anser förbundet vara omotiverade. Förbundet konstaterar att kommunerna i realiteten har olika ambitionsnivå når del gäller all tillgodose medborgarnas behov av gemensam service. Mot denna bakgrund anser förbundet att stor risk finns alt medborgarnas servicebehov i sina kommuner kan komma att bli lidande om kommitténs förslag genomförs innan samtliga kommuner har givits en likartad och för medborgarna acceptabel kompetens. En avveckling av den statliga förvaltningsapparaten enligt kommitténs förslag anser förbundet vara förkastligt ur såväl resurs- som kunskapssynpunkt. Förbundet menar vidare alt den statliga verksamheten rymmer en sorts kvalitetsgaranti som riskerar alt urholkas genom de administrativa förenklingar som kommittén föreslår. Enligl förbundet arbetar den statliga verksamheien ofta med en långsiktig planeringshorisonl, vilkel förbundet anser vara en förutsättning för att kunna ge samhällsbyggandet en hög kvalitet med lägsta ianspråksia-gande av resurser. Tyvärr, anför förbundet, lalar de nuvarande korla

6 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 80

Prop. 1980/81:80 82

mandatperioderna för de politiska församlingarna tillsammans med kommunernas olikartade kompetens för motsatsen.

Även bland de remissinslanser som inle tagit ställning lill kommitténs arbele sell som en helhel eller kan sägas inta en mellanställning mellan de positiva och negativa förekommer allmänna synpunkler. Enligt siaiskoiitoret kan del låta beslickande att minskad statskontroll minskar byråkrati och tidsutdräkt. Tyvärr, anför statskontoret, ger utredningen inga faktiska belägg för all så är fallet eller presenlerar några exempel på hur minskad statskontroll eller annan decentralisering som tidigare genomförts påverkar den kommunala demokratin resp. resursåtgången på kommunal och statlig nivå. Statskontoret saknar också en diskussion om förulsältningaroch hinder för decentralisering. Statsmakternas strävan all skapa samordning och likformighet i samhällel kan slå i strid med den enskilda kommunens iniresse. Stalskonlrollkommittén behandlar en viss form av slallig styrning över kommunerna. Del finns, anför statskontoret, skäl som lalar för att den styrningen kan minskas. Därmed inte sagt all slatens kontroll generellt i dagens kärva ekonomiska läge skall minska. Man kan inte bortse från all de statliga målen i vissa sammanhang inle sammanfaller med de kommunala. Della gäller främst önskemålet all minska tillväxten inom den offentliga sektorn. Tillväxten inom den statliga sektorn har i slorl sett upphört medan den kommunala och landstingskommunala forlsall all växa. För statsmakterna - med det övergripande samhällsekonomiska ansvarel - måsle ell önskemål vara all finna effektiva nieloder/slyrfornier för att påverka kommunernas ekonomi. Kommittén har i ell lidigare betänkande föreslagit all underslällningsskyldighet för brandordning slopas. Della förslag, som i huvudsak mottogs positivt vid remissbehandlingen, ledde också lill proposilion. Likväl beslöl riksdagen att inte slopa underslällningsskyldighelen i della fall. Uppenbarligen fanns del här några hinder för förslagels genomförande, anför statskontoret, kommitién gör dock inte någon analys av detla fall, en analys som enligl statskontoret skulle syfta till att bättre klargöra förutsättningar och hinder för minskad statskontroll.

Länsstyrelsen I Norrbottens län anser alt frågan i vilken omfattning och på vilkel säll slalen ska ha inflytande på kommunernas verksamhei inle i första hand är en fråga om hur konlrollapparalen ska vara uppbyggd. Del är ju. anför länsstyrelsen, en allmänt vederlagen uppfallning att kommunerna genom del reformarbete som genomförts under de senaste årtiondena, bland annai belräffande kommunindelningen, numera har sådana resurser att de på egen hand kan fullgöra ett ökal antal arbetsuppgifter inom olika ansvarsområden. Mot bakgrund härav blir behovet av en statlig kontroll - i ordels egentliga mening - av kommunernas sätt all fullgöra sina uppgifter allt mindre. Länssiyrelsen har i sin dagliga verksamhei en mycket vittgrenad samverkan i olika former med kommunerna i länet. Det kan gälla social omvårdnad, fysisk planering, regionalekonomiska spörsmål och mycket annat. Länsstyrelsen har härvid kommit till den uppfattningen alt länssty-

Prop. 1980/81:80 83

relsen såsom slallig företrädare fyller sin i instruktionen och olika specialförfatlningar angivna uppgifi bäst genom att föra en dialog med kommunerna i gemensamma angelägenheter och därvid speciellt framhålla de Synpunkler som ur slallig synpunkt bör beaklas. Olika frågor kan då diskuteras utifrån skilda erfarenhetsaspekler på samma sålt som intressekonflikter kan belysas från olika ståndpunkter. Dialogen mellan länsstyrelsen och kommunerna fyller därigenom syftet att skapa så goda betingelser som möjligl för befolkningen i länet. Frågan om det statliga inflytandet på kommunernas verksamhet är därför, såvitt del ankommer på länsstyrelsen, mera en fråga om hur samspelet mellan stal och kommun ska utformas för att gagna medborgarna i samhället.

Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer påpekar att kommunernas insatser inom det kullurpolitiska områdel i mycket liten utsträckning regleras av statliga föreskrifler. Ämbetet anser inle all det finns anledning all delta förhållande ändras. Statens kontroll över kommunernas verksamhei står inte heller i förgrunden för diskussionen om ansvarsfördelningen mellan Slal och kommun inom kulturminnesvårdens område. Däremot ärdel enligt ämbetet av avgörande belydelse att slå vakt om att kompetensen och sambandet mellan den statliga och den kominunala verksamheten inom detla område kan upprätthållas. Länsmuseernas ställning som serviceorgan åt både slal och kommun motsvarar organisatoriskt sådana arbetsformer, anför ämbetet. För all resonemanget att förutsättningarna för kommunal självstyrelse ökal skall vara giltigt också beträffande kulturminnesvården fordras enligl ämbetet all ett ökal kommunalt ansvarslagande i' frågor som nu hanleras eller regleras av slalen motsvaras av en ökad kommunal kompelens.

Statens invandrarverk framhåller att en stram hushållning av offentliga medel kräver uppmärksamhet sä all inle svaga grupper i samhället drabbas. Många invandrargrupper befinner sig enligl verket i en utsatt situation. 1 en ekonomi med låg tillväxt kan statlig prioritering och ökat statligt stöd behövas för att svensk invandrarpolitik ska kunna förverkligas. En sådan syn slår enligl verkel i motsättning lill det i och för sig önskvärda målel om ökad kommunal självstyrelse, men krävs för att kommuner och landstingskommuner, som har all förverkliga viktiga delar av vår invandrar- och minorilelspolilik, ska kunna göra det,

Enligl länsstyrelsen i Gävleborgs län borde stalskonlrollkommillén ha samrått med den utredning som sysslar med översyn av kyrkokommunernas verksamhet. Reformer i fråga om statens tillsyns- och kontrollfunktioner bör enligl länsstyrelsen övervägas även för kyrkokommunernas del. Även om ulredningsdirekliven inle nämner något om en sådan samordning finns del enligl länsslyrelsens mening anledning att uppmärksamma dessa problem innan lagstiftning kommer till stånd.

JO framhåller allmänt att ell förverkligande av förslagen i riklning mol ökad kommunal självstyrelse i slorl sell lorde vara ägnat alt reducera del

Prop. 1980/81:80 84

område där JO enligt nu tillämpade riktlinjer har oinskränkt tillsyn.

Några remissinslanser - bland dessa såväl positiva som mer kritiska - tar särskill upp de mindre kommunernas problem.

Enligt samhällsveieitskapligafakultetsnämitden vid Umeå universitet har de små kommunerna varken ekonomiskt eller administrativt några förutsättningar all klara en långl driven självstyrelse. De hart. ex. inte råd all hålla sig med egna jurister, arkitekter, ekonomer osv. Nu som i fortsättningen bygger deras verksamhet på samarbete i någon form. Formerna för deras samarbete bör enligl fakullelsnämnden uppmärksammas mer än som nu sketl. Inte minsl väsenlligl anses della vara mot bakgrund av all småkommunerna i framliden kommer alt behöva planera för ytterligare avveckling. Förslagen i betänkandet innebär att den regionala nivån förulsiitts fungera ungefär som förut, vilkel den enligl fakulletsiiämnden också särskilt på kort sikt kommer alt göra. Del är dock. anför nämnden, redan nu skäl att fundera över hur de samarbelsorgan bör vara organiserade som har till syfte att öka de mindre kommunernas självsiyrelsegrad. Dagens länsorgan är rationella som styr-och kontrollorgan men behöver förändras om de skall kunna tillvarata kommunernas intressen på lämpligl sätt.

Institutionen för socionomulbildning vid Stockholms universitet framhåller att de små kommunerna och de små förvaltningarna även i fortsättningen kominer all behöva bistånd utifrån i många tekniskt komplicerade frägor. En minskad roll för de statliga myndigheterna torde enligt institutionen i realiteten innebära en utökad roll för annan rådgivning, framförallt via kommunförbunden.

Länsstyrelsen i Hallands län anser att frågan om vilka resurser som finns i kommunerna och landstingskommunerna är otilbäckligi behandlad av kommiltén. Betydelsen av att resurserna hos de stora och små kommunerna skiljer sig högst avsevärt är sålunda en fråga som länsstyrelsen anser att kommittén inte tillräckligl har beaktat. Den kommunala självstyrelsens närmare innebörd och funktion är en annan fråga som enligt länsstyrelsen närmare bör belysas.

Som framgår av den lidigare redogörelsen anför även ArkliektFörhimdet synpunkler belräffande skillnaden i kommunernas resurser.

3 Minskad underställning av kommunala och landstingskommunaia beslut

3.1 Kommitténs grundsyn på underställningsinstitutet

Del övervägande flertalet av de remissinslanser stim kommenterar kommitténs principiella synpunkter på underställningsfrågorna ansluter sig i slorl sell lill kommitténs synsätt. Bland de remissinstanser som sälunda anser all underslällningsinstitulet allmänt sett spelat ut sin roll märks rlksrevisioiis-verket. stålens Industriverk, länsstyrelserna i Jönköpings. Gävleborgs och

Prop. 1980/81:80 85

Västernorriands län, landstingskommunerna I Uppsala. Ösiergötiands. Kronobergs och Örebro län. Uppsala. Norrköpings, Vingåkers. Mörbylånga. Falkenbergs, Göteborgs. Nora. Örebro. Västerås. Borlänge. Norsjö och Umeå kommuner samt Svenska kommunförbundet. LRF och TCO.

Enligl statens industriverk har kompetens och kunnande hos de kommunala organen numera, inle minst efler kommunreformens genomförande, uppnått en kvalitativt hög nivå. Understälhiingsinslilutet torde därigenom ha förioral alltmera i belydelse och kan enligl verket avskaffas inom de flesta områden där del ännu finns kvar. Ur principiell synpunkl kan, anför verket, underslällningsinslilulel delas in i tre grupper beroende på arten av ärenden. Dessa är:

a) beslul som berör enskild och som kan klassificeras som myndighetsutövning enligl förvaltningslagens terminologi

b) beslul som berör servicefrågor riktade mol kommunens och landstingets invånare

c) beslul av administrativ arl som berör kommunens och landstingets interna verksamhet.

Som exempel enligl a) nämns underslällning av lokal ordningsstadga. Del kan enligl verket synas stötande alt straffsanktioner kan bli olika utformade i skilda delar av landet. Enligt verkets mening kan det vara befogal att ha kvar underslällningsinslilulel i någon form inom denna ärendekategori.

Som exempel enligl b) nämns underställning av brandordning, hamnordning, hälsovårdsordning, olika planbeslul. gatumarksersällning, renhållning av gångbana saml underslällning enligl omsorgslagen, barnavårdslagen och inom utbildningsområdet. En särskild ställning har underställningsinslilutet inom beredskapsområdel och för ärenden som berör flera kommuner, t. ex. slörre vägbyggen. Inom den förstnämnda gruppen anser industriverket all underslällningsinslilulel kan avskaffas utan slörre ölägenheter. Inom beredskapsområdet, dvs. kommunala beredskapsplaner och skyddsrumsplaner, anser verkel all underställningsinstitutel i någon form. gärna förenklad, bör finnas kvar. Samma grundsyn har verkel när det gäller övergripande planer för flera kommuner, större vägbvggen m. m. En möjlighet är enligl verkel all ersätta underställningsinstitutel inom dessa områden med ett ökat samrådsförfarande mellan kommuner och landsting å ena sidan och berörda statliga myndigheter å andra sidan. Verkel har ingel all erinra mot en sådan ordning.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län anför all kommitténs förslag och de förslag som regeringens arbel.sgrupp om statliga myndigheters tillsyn och kontroll kan komma all framlägga kan för länsslyrelsens del innebära en viss minskning av arbetsuppgifterna. Minskningen är enligl länsstyrelsen dock all betrakta som marginell i förhållande lill de totala arbetsuppgifterna. På flerlalel av de områden, där slopande av underslällningsskyldighet av kommunala beslul aktualiseras, är länsstyrelsen vidare tillsynsmyndighet enligl speciallagstiftning. De enheter på länsstyrelsen som har sådana

Prop. 1980/81:80 86

tillsynsuppgifter har överlag inle tillräckliga resurser all bedriva en så aktiv tillsyn som egentligen är önskvärd. Vid ett slopande av prövningen av underställda kommunala beslul lorde enligt länsstyrelsen eventuellt frigjorda resurser kunna utnyttjas exempelvis för sådana positiva uppgifler som lämnande av upplysningar och förmedling av erfarenheler o. d. Länsstyrelsen nämner vidare all kommittén anför alt den i de fall avskaffande av underslällning föreslagils noga övervägt om delta kan ske utan alt den enskildes rättssäkerhet eller intresset av likvärdig service sätts i fara. Enligt länsstyrelsen bör det betonas att även vid ett slopande av underslällning kvarslår den ur rällssäkerhetssynpunkt betydelsefulla möjligheten för enskilda alt få beslutens laglighet m. m. prövade genom kommunalbesvär. Också förekomsten av normalmodeller för de kommunala förordningarna som Svenska kommunförbundet utarbetar innebär en trygghetsfaktor för en likformig lillämpning i kommunerna.

Några kommuner anser all underslällningsförfarandel hell bör kunna slopas. Bland dem som ger uttryck för en sådan åsikt är Norrköpings. Mörbylånga och Västerås kommuner. Andra menar däremot all underslällningsinslilulel inle hell kan undvaras. Vingåkers kommun intar i sak samma ståndpunkt som kommiltén, Enligl kommunen kan man vid beaktande av vissa juridiska konsekvenser av kommunala beslut inte hell undvara underslällning. Kommunen anser dock alt myckel av underställningsförfa-randet kan gallras bort och således endasl bibehållas för de typer av ärenden där andra tillsynsformer bedöms som otillräckliga. 1 realiteten innebär dock detla enligt kommunen all underslällningsförfarandet på sikl kommer att försvinna hell och hållet. Enligl Norsjö kommuns uppfallning kan underslällningsförfarandel vara motiverat endasl i de fall då de kommunala beslulen är av den omfattningen att de kräver en från juridisk synpunkl sakkunnig prövning. Förfarandet kan. anför kommunen, kanske kännas mera angeläget för de mindre kommunerna än för de större, då de förra oftast saknar juristpersonal i sin ijänstemannaorganisalion.

Flera remissinslanser betonar viklen av all kommitléns synsäll slår igenom också belräffande de områden där kommittén med hänsyn lill andra pågående ulredningar avstått från att lägga fram förslag. Enligt Företagsekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet och Kalmar läns landstingskommun borde kommiltén ha lagt fram förslag inom fler områden. Landstingskommunen anför därvid all risken måste bedömas som stor all man inom de andra kommiltérna faller offer för argumentation från experlhåll om bibehållande av underslällningsskyldighel och all kommittér-na således inle förmår att uppnå samma grad av objektivitet vid sina ställningstaganden som hade varit möjligl inom statskontrollkommitlén. som ju hafl en mera neutral ställning i förhållande till de sakområden underslällningsskyldighelen gäller. Svenska kommunförbundet framhåller angelägenheten av alt man inom pågående ulredningar noggrant prövar om underställningsförfarandet kan avvecklas inom de sakområden utredningar-

Prop. 1980/81:80 87

na gäller. Liknande synpunkter anförs av bl. a. Kristianstads läns laiidstliigs-komiiiuii samt Uppsala. Falkenbergs. Göteborgs, Borlänge och Söderhamns kommuner. Enligl riksrevisionsverkel kan del vara befogal att inom de andra utredningarnas områden undersöka om alternativa former för statskontrollen bättre tillgodoser kraven på samordning, likformighet i samhällsarbetet och effektivitet i resursulnylljandel. Verket påpekar i sammanhanget riskerna för all underslällningsskyldighet ersätts med en odefinierad tillsyn, som statliga myndigheter avslår från all utnyttja för att undgå kritik för att angripa den kommunala självbestämmanderätten,

Östersunds kommtiii nämner all kommittén inte har bedömt del möjligl all utvidga sitt översynsarbete lill att även omfatta en genomgång av konstruktioner som ligger nära inslilulel underslällning. Del gäller de regler som föreskriver dels alt det kommunala organet lämnar ell förslag till beslul medan del slulliga avgörandet fallas av den statliga lillsynsmyndighelen, dels alt beslul skall anmälas lill slallig tillsynsmyndighet. Enligl kommunen är del en brist att inte också en sådan genomgång och bedömning gjorts i detta sammanhang, i vart fall beträffande de förstnämnda reglerna. Kommunen föreslår att della görs snarasl, inom departementet eller på annat lämpligt sätt.

Några remissinstanser redovisar en något mer kritisk hållning till kommitténs grundsyn på underställningsinstitutel.

Enligl statskontoret har kommitién i sin genomgång av länkbara ärenden där underslällning kan slopas i huvudsak utgått ifrån vad som ur juridisk och andra synvinklar kan vara möjligl. Någol resonemang förs inte varför det av hänsyn lill exempelvis resursaspekler eller av demokralihänsyn skulle vara lämpligt att slopa underställning av vissa kommunala ärenden. För en utomstående är del därför svårt att t. ex. bedöma hur slora "krångelminskningar" som kan åstadkommas genom alt ta bort underslällningsskyldighelen i de olika beskrivna fallen, anför statskontoret. 1 ingel av fallen beskrivs hur omfallande underställningsmvndighetens granskning är, hur ofta underställningen leder lill krav på ändringar osv. Statskontoret anser det därför svårt all bedöma hur angelägna de olika förslagen på alt slopa underslällningsskyldighet är.

Enligt länssiyrelsen i Norrbottens län synes kommittén vid sin genomgång av underslällningsinstitulet ulgå från att underslällningsplikliga beslul innebär ett motsatsförhållande mellan den statliga och den kommunala myndigheten. Delta enligl länsstyrelsen fiktiva motsatsförhållanden leder kommittén lill slutsatsen all underslällning av kommunala beslul bör slopas även om det skulle innebära, som exempelvis beträffande de lokala ordningssladgorna, alt det tillskapas en ny lagsliflning för all reglera vilka beslul som kommunerna får ta in i den lokala ordningsstadgan. Länsstyrelsen upplever inle något motsatsförhållande mellan länsstyrelsen och kommunerna i länet även oin länsstyrelsen har alt utöva tillsyn över olika kommunala verksamheter och trots att länsstyrelsen har att pröva sådana kommunala

Prop. 1980/81:80 88

beslul som för sin gillighel kräver att de måste underställas länsstyrelsen. Länsstyrelsen anser att della beror på att länsstyrelsen inte bedriver någon övervakande verksamhet gentemot kommunerna utan tillsammans med kommunerna för en dialog i gemensamnia angelägenheter.

Länsstyrelsen delar uppfattningen att sådana statliga deltaljföreskrifter rörande den kommunala förvaltningen som inle längre är nödvändiga bör slopas. Vid bedömandet av vilka bestämmelser som således bör avskaffas bör man emellertid enligt länsstyrelsen inle enbart ta hänsyn lill strävan att stärka den kommunala självstyrelsen ulan även beakta de fördelar som samarbetet mellan stal och kommun genom underslällningsförfarandet trots allt innebär för all åstadkomma goda förhållanden för människorna i samhällel. Ell sådant belraklelsesäll ger enligt länsstyrelsen vid handen att underställnings-plikten ulan vidare kan avvaras belräffande sådana beslut som rör kommunernas egen förvaltning. Som exempel härpå nämner länsstyrelsen de regler som ger staten ett inflytande över kommunernas ekonomiska förvaltning. Däremol anser länsstyrelsen del svårare att undvara del nu gällande syslemet med underslällningsplikl för kommunala beslul rörande exempelvis lokal ordningsstadga, hamnordning, lokal hälsovårdssladga och liknande, eftersom dessa beslul innehåller straffsanktionerade norniföre-skrifter för medborgarna. Den prövning som sker vid underställningen av dessa beslul är i huvudsak en laglighetsprövning. Även om underställnings-plikten för dessa beslul skulle slopas måsle enligl länsstyrelsen ett annat regelsystem skapas som fyller samma syfle. Länsstyrelsen finner all det nuvarande underslällningssystemel för sådana beslut som riklar sig direki mol medborgarna är det mesl ändamålsenliga och därför bör behållas. Länsstyrelsen delar inte heller kommitténs slulsals att underslällningsförfarandet är en onödig administrativ omgång enbart av den anledningen att faslslällelsemyndighelen ulan ändring fastställer del kommunala beslulet. Med samma resonemang kan man enligl länsstyrelsen diskvalificera hela besvärssystemel därför att de kommunala besluten i de flesta fall inte ändras vid besvärsprövningen.

Länsstyrelsen i Haltands län lar bl. a. upp kommitléns uttalanden alt den bästa garantin för all de kommunala organen fullgör sina uppgifter på ett korrekt sätt ligger i organens politiska ansvar saml alt della konstaterande bör vara en av hörnpelarna när det gäller såväl all välja lämpliga former för slallig tillsyn av kommunal verksamhei som alt i praktiken utföra fillsynsuppgiftema. Uttalandet kan enligt länsstyrelsen tolkas så all kommitién anser att politiskt ansvar delvis skall kunna ersätla statlig kontroll. Även om del politiska ansvarel i viss mening kan fungera som en garanti för och kontroll av att gällande regler följs, har enligl länsstyrelsens mening det politiska ansvarel och den statliga kontrollen olika svflen. funktioner och förulsällningar. Del politiska ansvaret hos kommunala organ kan därför enligl länsstyrelsen inle ulan vidare ersätta den statliga kontrollen och vice versa. Såväl den statliga kontrollfunktionen som det kommunalpoliliska

Prop. 1980/81:80 89

ansvarel bör liksom hillills verka sida vid sida.

Även kammarrätten i Göteborg anför i detta sanimanhang synpunkter som i någon mån avviker från kommitténs. Kammarrätten har i och för sig inget att erinra mol kommitténs förslag om sitjpad underställningsskyldighet. Principiellt framhåller dock kammarrätten att den statliga kontrollen genom underslällning bl, a, har till syfle all garantera laglighelen av de kommunala besluten saml den enskildes rättssäkerhet. Även om förutsättningarna för en vidgad kommunal självstyrelse har ökal genom att de kommunala förvaltningsorganen har fått slörre resurser och ökad sakkunskap torde det enligt kammarrätten även framdeles inom olika områden av den kommunala och landstingskommunaia förvaltningen vara nödvändigt med en kontroll som tillvaratar bl. a. nämnda inlressen. Den kontroll som sålunda kan behövas skall givelvis inle vara mera ingripande än vad som krävs just för alt tillgodosedel aktuella konlrollintressel. Det är enligt kammarrällen svårt att i generella termer ange omfallningen. Följande aspekter anser kammarrätten emellertid kunna övervägas i sammanhanget. Först nämns frågan om ordningen för besvär mol fullmäkligebeslut. Kommittén framhåller all man i lagstiftningen hittills har intagit en negativ hållning i fråga om förvallningsbesvär mot fullmäkligebeslut och avvisar också för egen del en sådan besvärsordning. Även enligt kammarrättens mening står del i mindre god överensslämmelse med den kommunala självslyrelsepriiicipen att tillämpa förvallningsbesvär mot fullmäkligebeslut. 1 olika sammanhang - bl. a. då underslällningsförfarande avskaffas eller en statlig uppgifi förs över till kommunerna - kan det emellertid enligl kammarrätten finnas behov av en besvärsprövning som går ulöver den som det nuvarande komnumalbesvärs-insiiiulel erbjuder. Kammarrätten delar kommitténs uppfattning att en utvidgad besvärsprövning som tillgodoser konlrollaspekten samtidigt som den kommunala självstyrelsen lämnas intakt erbjuder vissa problem. Dessa kan emellertid, anför kammarrätten, inle vara oöverstigliga, i vart fall inte när det gäller alt tillgodose rättssäkerhetsaspekterna. En ökad rättssäkerhet är ju över huvud tagel inle någol som kommer i konflikt med självstyrel-seaspeklerna.En nu antydd utvidgad besvärsprövning bör enligt kammarrällen övervägas för olika delområden och anpassas lill förhållandena inom varje aktuellt område. För att rättssäkerhet och enhetlighet inom den kommunala förvaltningen skall främjas är del enligl kammarrätten också angeläget all de statliga författningar som kommunerna har all tillämpa görs klara och entydiga, Bl. a. bör undvikas generalklausuler av olika slag. Större utförlighet - ulan alt fördenskull leda till detaljreglering- i författningarna bör påtagligt kunna minska behovet av slallig kontroll,

3.2 Underställning enligt kommunallagen

Kommitténs förslag att slopa underslällningsskyldighelen beträffande ianspråktagande av medel ur kapitalfond tillstyrks eller

Prop. 1980/81:80 90

lämnas ulan erinran av samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna fråga. Bland dem som särskilt tagit upp frågaii och anslutit sig lill kommitténs bedömning är läiisstyrdserna i Malmöhus. Skaraborgs och Kopparbergs län. landstingskoiiimtineriia I Sioek/io/in, Uppsida. Hallands och Örebro län. Stockholms. Perstorps. Fagersta. Siiiidsvalls och Norsjö kommuner saml LRF.

Även företagsekonomiska iiisiiiuiioiien vid Göteborgs imiversitet är positiv lill kommitténs förslag att slopa underslällningsskyldighelen. Däremot anser institutionen i motsats lill kommiltén att bestämmelsen i 4 kap, 1 S kommunallagen om förmögenhelsskydd inte är en tillräcklig reglering av fondanvändningen, Insitulionen anför därvid i huvudsak följande. Förmögenhetsskyddel är nominellt, dvs. har marginell betydelse, särskill då stamkapitalet kan minskas genom överföring av medel från kapitalfonder för finansiering av driftändamål. "Trossatsen", som förmcigenhelsskyddet grundar sig på. borde ändras lill: Vår generation får inte försämra förutsällningama för kommande generationer. Med andra ord anser insitulionen all 4 kap. 1 § kommunallagen är föråldrad samtidigt som "trossatsen" har varil grunden fördel budget- och redovisningssystem som. i vart fall ur aspekten finansiering, alla Sveriges kommuner använder sig av. I stället för all hänvisa till denna paragraf i kommunallagen anser institutionen all en nv genomarbetad översyn bör göras av hur kommunernas budget- oeh redovisningssystem bör vara uppbyggda. Ett system borde utvecklas som skulle kunna ge både politiker och tjänstemän i kommunerna och staten samt allmänheten möjligheter all förstå i vilken ekonomisk situation en kommun eller alla Sveriges kommuner befinner sig.

För att klara sig ur de ekonomiska problem som kan förväntas är det nödvändigl alt kommunernas budget- och redovisningssystem ger möjlighet till insyn i ekonomiska realiteter och inle, som i dag är fallet, fiämsl skall belysa hur förmögenheten förändras. En belysning som till råga på allt är nominell. Institutionen understryker sin myckel positiva inställning lill kommitténs förslag om frihet för kommunerna att använda kapitalfonder för finansiering av driftändamål. Samlidigl anför institutionen att kommitténs argument all förmögenhetsskyddel är en tillräcklig reglering av fondanvändning ej är övertygande, Inslilulionen anser att kommunernas budget och redovisningssvslem bör ses över särskilt med tanke på hur den finansiella sidan i dag hanleras. Enligl insitulionen kan begreppsförvirringen illustreras med kommitléns uttalanden att kommunerna och landstingskommunerna givetvis har möjlighet alt fritt "låna" ur fonderna, dvs. utnyttja medel ur fonderna som rörelsekapital saml alt några formella lånebeslut inle behövs i dessa fall ulan fondmedlen kan användas efter behov. Vad kommittén menar, anför institutionen, är all likvida medel kan användas för löpande ulbelalningar oavsett om medlen skulle kunna härledas lill drift- eller stamkapital. Denna härledning är enligl institutionen för övrigt omöjlig alt eöra.

Prop. 1980/81:80 91

Komitléns överväganden i fråga om underställning av beslul o ni hamnavgifier m.m. kommenteras av endast ett fåtal remissinstanser. Inga direkta erinringar framförs mot att slopa underslällningsskyldighelen beträffande sådana beslul.

Överbefälhavaren framhåller emellertid all det i en framtid kommer all bli nödvändigl alt vattenplaneringen i våra kust- och havsområden samordnas med och ingår i kommunernas egen planering. Precis som markfrågor ined hithörande problem beaklas i den kommunala planeringen måsle, anför ÖB. detta även gälla vattenfrågor. Enligl ÖB fordrar detta självfallet all ett planeringsunderlag framtaget genom inventering finns.

Till de remissinslanser som uttryckligen tillstyrker eller förklarar sig inte ha någol alt erinra mot all underslällning.sskyldighelen för hamnavgifier m. m. las bon hör länsstyrelsen i Skaraborgs län samt Stockholms. Perstorps, Gävle och Umeå kommuner.

3.3 Underställning enligt kommunålförbundslagen

Endasl ell par remissinstanser berör uttryckligen frågan om underslällning av förbundsordning. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser i likhei med kommittén alt övervägande skäl talar för all underställningen bör slopas. Hur man skall förfara om en förbundsordning visar sig strida mol lag eller annan författning bör enligt länsstyrelsen kunna regleras i kommunalförbundslagen. Även Perstorps kommun anser alt underslällningsskyldighelen bör las bort.

1 fråga om tvångsvis bildande av kommunalförbund enligl speciallagstiftning ansluter sig bl. a. Järfälla kommun till kommitténs principiella uppfattning att kommunalförbund inte bör få bildas tvångsvis. Enligt kommunen ärdel närmast en önskan om samarbele på olika områden såstjm bostadsförsörjning, samhällsplanering m. m. som bör ligga lill grund för ett kommunalförbund. Även Östersunds kommun anser del felaktigt att behålla regler som ger möjlighet att tvångsvis bilda kommunalförbund. Enligt kommunen är det angeläget all en översyn blir gjord av den lagstiftning som innehåller sådana regler. Delta kan enligt kommunen lämpligen göras i samband med den aviserade översynen av kommunalförbundslagen. Länsstyrelsen I Jämtlands län tar särskilt upp frågan om regionplaneförbund. Enligl länsstyrelsen bör, om regionplan behövs för saniordning av kommunala planfrågor, kommunerna själva få bestämma samarbetsformerna. Länsstyrelsen anser sålunda all tvångsvisa regionplaneförbund inte bör förekomma i framliden.

Kommitténs ställningstaganden i fråga om övriga undersläll-n i n g s f r å g o r belräffande kommunalförbund har inle mött några invändningar från remissinstanserna. Dessa har sålunda lämnat utan erinran uppfallningen all övervägandena i fråga om ianspråktagande av kapitalfond och beslul om hamnavgifier m. ni, bör gälla också för kommunalförbunden.

Prop. 1980/81:80 92

3.4 Underställning av kommunala förordningar

Vissa principiella s y n p u n k t e r på frågan om underslällning av kommunala förordningar framförs -av juridiska fakultelsnämnden vid Lunds universitet. Fakullelsnämnden anför följande.

De kommunala förordningarna, såsoni lokala ordningssladgor. hamnordningar, hälsovårdsordningar och brandordningar, innehåller straffsanklione; rade föreskrifter riktade till allniänhelen. Del är därför av vikt att del finns garantier för alt deras innehåll inte bara är lagenligt utan också är rimligt och skäligt i förhållande till de enskilda. Vidare är det väsentligt att deras innehåll inle på ell omotiverat sått varierar i olika kommuner inom riket. Underställningen fungerar som en viktig garanti i dessa hänseenden. Om underställningen avskaffas, kvarstår visserligen möjligheten att anföra kommunalbesvär. Denna möjlighelärdock av mindre värde av två skäl. Dels är prövningen av kommunala besvärsmåi begränsad lill alt avse det överklagade beslutets laglighet. Dels finns det åtskilliga komniunmedlem-mar som av praktiska skäl inte kan uinyllja möjlighelen all anföra kommunalbesvär. Ägare av fritidsfasiigheter ulgör en stor grupp av kommunmedlemmar, som i hög grad kan beröras av innehållet i en kommunal förordning men som i regel inle får kännedom om ett kommunalt beslul före besvärslidens utgång, eftersom de vistas inom kommunen endasl under en mindre del av årel. Om underställningen tas bort. kommer denna grupp i slorl sett alt sakna skydd för sina intressen. Ur denna synpunkl ärdel beklagligt all renhållningsordning enligt den nya renhållningslagen (1979:596) kan beslutas utan underslällning.

1 stället för att öka den kommunala självstyrelsen på detta område borde man enligl fakultelsnämndens niening överväga att begränsa den kommunala förordningsmakten. Dennas histtiriska utveckling har präglats av en spänning mellan lokal splittring av regelsystemet och strävanden efter enhetlig reglering. De s. k, stadsstadgorna (1868 års ordningsstadga för rikels städer samt hälsovårdsstadgan, byggnadsstadgan och brandstadgan 1874) tillkom på sin tid i syfte att enhetligt reglera förhållanden, som tidigare hade bestämls genom lokala stadgor. Särskilt ordningsstadgan avsåg alt bringa reda i en snårskog av varierande lokala föreskrifter. Dessa författningar bibehöll dock en möjlighet att beslula kompletterande lokala föreskrifler. För att förhindra en nv splittring har man under senare decennier infört ett system med nornialförslag. som i stort sett har följts av kommunerna. Resultatet har blivit alt var och av rikets 279 kommuner har beslutat föreskrifter, som i huvudsak upprepar normalförslagens innehåll med vissa smärre avvikelser eller tillägg, Della syslem framstår som i hög grad opraktiskt och tungrott. Del enklaste vore att överföra normalförslagens innehåll lill en riksgiltig författning och att tillåla kommunala avvikelser eller tillägg endasl i den omfallning som kan motiveras av speciella lokala förhållanden, Behovel av lokala variationer lorde till följd av samhällsutvecklingen vara ganska begränsat.

Några remissinslanser lar upp frågan om underställning av brandordning. Sainliällsveteiiskapliga fäkultelsiiämndeii vid Lunds universitet nämner att räddningstjänstkommittén fått i uppdrag att utreda frågan om huvudmannaskapet för en räddningstjänst med nuvarande och möjliga nya uppgifter. Fakultetsnämnden understryker vikten av att den

Prop. 1980/81:80 93

enligl nämnden onödiga underslällningsplikten rörande brandordning kan avskaffas i della sammanhang. Stålens brandnänmd ger däremot ullryck för en motsatt uppfallning. Brandnäninden framhåller alt del kominunala brandförsvaret utgör en samhällets skydds- och säkerhetsorganisation, vars samlade effekfivitet är beroende av varje enskild kommuns räddningstjänst-resurser. Härav följer enligl nämndens mening ell absolut behov av lagstadgade ruiiner och normer för övergripande bedömningar av skälig effektivitet. Gällande brandlagstiflning föreskriver vidare att såväl kommunerna som länsslyrelserna skall verkställa den planläggning som fordras för effektiva insalser för räddningstjänst inom koinmunen resp. länet. Ell betydelsefullt grundläggande element för sådan planläggning år enligl brandnämnden den brandordning som kommun skall anla och underställa länsstyrelse.

Som redovisats under avsnitt 2, Allmänna synpunkter, efterlyser ,s7t»,v/o/i-lorei en analys av riksdagens beslut våren 1979 all avslå ett regeringsförslag om slopande av underslällningsskyldighelen beträifande brandordning. Även Östersunds kominun sakntir en sådan analys i belänkandet.

Bland de remissinstanser som tar upp frågan om underställning av lokal ordningsstadga är länsslyrelserna i Malmöhus och Norrbottens län som båda anser all underställningsskyldigheten bör behållas, Kommitléns skisserade lösning all bestämmelser av principiell na.tur införs i lag medan kommunerna ges räll alt meddela kompletterande föreskrifter av lägre valör finner länssiyrelsen I Malmö/tus /än i likhet med kommittén kunna leda till svåra avgränsningsproblem. Detta gäller enligl länsstyrelsen inle minsl bedömningen huruvida en föreskrifl är påkallad från ordningssynpunkl eller inte. I denna fråga är man i slor utsträckning hänvisad till den inställning som intagits av rättspraxis. Det är samtidigt av stor vikl att allmänheten inte onödigt betungas av mer eller mindre opåkallatle ordningsföreskrifter. Länsstyrelsen avstyrker därför att den nuvarande faslställelseprövningen av lokala ordningssladgor slopas. Enligl länsslyrelsens uppfattning synes ell slopande av nuvarande ordning åven sakna egentlig belydelse för den kommunala självstyrelsen. Prövning av nya eller ändrade lokala ordnintisstadgor förekommer nämligen mycket sällan, anför länsstyrelsen. Enligl /äii.sstyrelsen I Norrbottens län måste del förslag till lösning som kommiltén för fram innebära en större begränsning av det kommunala självbeslåmmandet än den nuvarande ordningen, eftersom förslaget förutsätter en lagstiftning som anger vilka beslut som kommunen får fatta.

Perstorps kommun anser däremol alt underställningsskyldigheten bör tas bort. Kommunen anför därvid all del som riktmärke och underlag för lokal ordningsstadga oftast föreligger ett normalförslag som rekommendation från Svenska kommunförbundet. Risken för stora olikheter mellan kommuner om underslällningsskyldighelen avskaffas är därför begränsad. Kommunen framhåller vidare alt den lokala ordningsstadgan måsle ligga i linje med allmän lasstiftninc inom området och även ansluta till den allmänna

Prop. 1980/81:80 94

ordningsstadgan.

Kommitténs synpunkter beträffande underställning av hamnordning kommenteras av endasl ett par remissinstanser. Överbefälhavaren har i denna del samma synpunkl som i fråga om underställning av beslul om hamnavgifter m. m. (se avsnitt 3.2). Länsstyrelsen i Skaraborgs län framhåller all länsstyrelsen i sitt yttrande över hamnulredningens betänkande tillstyrkte att de särskilda hamnordningarna slopas och all behövliga föreskrifler införs i de lokala ordningsstadgorna,

Stockholms kommun delar kommitténs uppfallning all del finns fog för kritik mol nu gällande hamnordningar. De har utformats enligl ett normalförslag som kom till när hamnväsen och sjöfart såg annorlunda ul än i dag. En översyn är därför enligl kommunen i hög grad påkallad. Kommunen har däremol ingen förståelse för tankegången all regler om sjöfart och transporter skall sammanblandas med föreskrifter i lokal ordningsstadga. 1 slällel kräver enligl kommunen hänsynen lill sjöfarten att hamnens föreskrifler är överblickbara och förståeliga. Sjöfarten är inlernalionell och branschspråkel är engelska. Varje befälhavare väntar sig alt hamnen har en särskild hamnordning på della språk.

1 fråga om underställning av reglemente för s p å r v ä g s f ö -retag m.m. anför länsstyrelsen i Väslernorrlands län att beslämmelsen i 25 S allmänna ordningsstadgan all länsstyrelsen skall utfärda reglemente eller taxor för åkare, spårvägsförelag, stadsbud m. m. är så otidsenlig och byråkratisk alt den bör las bort snarasl. utan avvaktan på förslag i ämnet från ordningsstadgeutredningen, Gävle kominuit anser alt kommunerna numera byggt upp en sådan organisation att underställningsskyldigheten beträffande kollekiivtrafiklaxan är obehövlig.

Även i fråga om underställning av lokal h ä 1 s o v å r d s o r d -ning föreligger endasl i ett par fall kommentarer från remissinstanserna. Länsstyrelsen I Skaraborgs län framhåller all länsstyrelsen i sill yttrande över belänkandel Kommunalt hälsoskydd inle framfört någon erinran mol all underställningen av hälsovårdsordning upphör. Perstorps kommun, som också tillstyrker att underslällningsskyldighelen las bort. påpekar alt del liksom belräffande lokal ordningsstadga föreligger en detaljerad lagstiftning och normalförslag som styr lokala hälsovårdsordningens innehåll. Enligl kommunen upplevs underslällningsskyldighelen som både onödig och tidskrävande.

3.5 Fastställelse av planbeslut m. m.

Kommitténs synpunkler i fråga om PBL-utredningens förslag lill över-prövningssystem för kommunala bebyggelseplaner kommenteras av ett relativt slorl anlal remissinstanser. Flera av dessa hänvisar till sina yttranden över PBL-utredningens betänkande.

Kommitléns uppfallning all PBL-utredningens förslag lill överprövnings-

Prop. 1980/81:80 95

system i form av underställning kan godtas delas i huvudsak av bl. a. överbefälhavaren, riksantikvarieämbetet oeh statens historiska museer. Institufionen för socionomulbildning vid Stockholms imiversitet, statens naturvårdsverk, bostadsstyrelsen, statens planverk. Stockholms läns laiidstiiigs-koininiiii saml Perstorps. Borlänge. Östersunds och Umeå kommuner. Insitulionen för socionomulbildning saml Perstorps. Östersunds och Umeå komnumer understryker särskill kommitténs uttalande att den utgår från alt länsstyrelsen, när den i del enskilda fallet prövar om ett kommunalt planbeslut skall underställas regeringen, gör en mycket noggrann bedömning av de statliga synpunkternas vikl och endasl när den är helt övertygad om all grund för överprövning föreligger meddelar förordnande om underställning.

Några remissinslanser ger däremol ullryck för uppfattningen att länsstyrelsernas fastställelseprövning av kommunala planbeslul bör behållas i någon form. En sådan uppfallning har sålunda länsstyrelserna i Blekinge, Hallands och Väslernorrlands län samt ArkiiekiFörbundet.

Kommitléns uppfallning all förvallningsbesvär inle bör förekomma över kommunfullmäktiges beslul i planfrågor delas av bl, a. samhällsvetenskapliga fdkiiltelsnäiimdeii vid Lunds iiiilversitet samt Växjö och Borlänge kommuner. Länsstyrelsen i Malmöhus län och LRF anser däremot alt rällssäkerhetsintressel lalar för införande av förvaltningsbesvär beträffande planbesluten. Länsstyrelsen i Hallands län. som ansluter sig till PBL-utredningens förslag lill besvärsregler, betonar att dessa inte innebär att översiktliga planer kan överklagas på materiella grunder. Även kammarrätten i Göteborg förklarar sig inle ha någon erinraii mot PBL-utredningens förslag till besvärsregler.

Statens planverk diskuterar utförligt besvärsfrågan. Verkel fiamhåller att PBL-utredningens konstruktion inrymmer mtnnent av både kommunalbesvär och förvaltningsbesvär. Enligt verkel borde, med den precisering av enskildas räll som PBL-förslaget innehåller, nämligen räll lill pågående markanvändning och rätt att inom viss tid ändra markanvändningen enligt tillståndsbeslut eller detaljplan, kommunalbesvärsgrunderna sammantagna ge erforderligt skydd åt sakägarna. Särskilt punkterna som anger all ett beslul inle får slå i strid mot lag eller annan författning, inte får kränka klagandens enskilda rält och inle vila på orättvis grund anser verket härvid få betydelse. Tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet skulle också enligl verkel ansluta väl lill nuvarande fastställelseprövning genoni all del i båda fallen är fråga om en kassationsakt som inte ger överinstansen räll att sätta ell annat beslut i stället, om det prövade beslutet upphävs. En nackdel med kommunalbesvärsinstitutet är dock, anför verket, att det kan finnas sakägare som inle är kommunmedlemmar och diirför saknar besvärsrätt. Della problem kan dock enligl verket lösas enkelt genom en specialbeståmmelse som vidgar besvärsrätlen i just dessa fall.

Prop. 1980/81:80 96

3.6 Underställning av beslut om galumarksersältning och gatubyggnadskost
nad

Endasl ett par remissinslanser berör kommitténs behandling av frågan om underställning av beslut om gatumarksersällning och gatubyggnadskostnad.

Statens planverk uttalar sitt stöd för att de nuvarande reglema för ersättning för galumark oeh galubyggnadskostnader, vilka enligt verket inle alls är anpassade till nutida principer, nu kan ersättas med ett enklare system. På sikl anser verkel att väghållningen inom alla tätorter bör bli en i princip obligatorisk uppgifi för kommunerna. En allmän utgångspunkt bör enligl planverket vara alt få till stånd ett ökat kommunalt självbestämmande i väghållningsfrågor.

Länsstyrelsen i Väslernorrlands län finner del lämpligl att via taxa ta ul en engångsavgift för anläggandet av kommunala vägar och galor. Däremot avstyrker länsstyrelsen förslagel från galukoslnadsulredningen alt la ul driftkostnaderna för kommunalt underhållna vägar genoni ftistighetsanknut-na avgifter. Enligt länsstyrelsen måsle del vara ytterst svårt att tillskapa lämplig taxa och lämplig avgränsning av den krets fastigheier som bör betala avgiften. Många faktorer måste beaktas för all kraven på en rättvis och likformig fördelning skall kunna uppfyllas, Mol della står de uttalade kraven på enkelhet och långl gående utjämning av kostnadema. En omfallande administrafion behövs för all beräkna och inkassera avgifterna. Till detta kommer all gatu- och vägunderhållet i första hand är lill nytta för trafikanterna dvs, i princip alla kommuninnevånare. Länsstyrelsen påpekar också att avgifter för väghållning inte på samma sätt som t, ex, VA- och el-avgifter kan användas som styrmedel för användningen och koslnaderna,

3.7 Underställning av arbetsplan för allmän väg

Frågan om underställning av arbetsplan för tillmän väg behandlas av ell tiotal remissinslanser. Kommitténs förslag att tirbetsplan för väg inom kommun som är egen väghållare inle skall behöva fastställas av statens vägverk saml alt della förslag närmare bör utredas av utredningen om statsbidragssystemet för kommunal väghållning m, m, tillstyrks eller lämnas ulan erinran av statens nalurvårdsverk. statens planverk och länsstyrelsen i Gävleborgs län. Enligl länsslyrelsens uppfallning innebär kommitténs förslag en viss förenkling i handläggningen utan att den enskildes rättsskydd försämras. Länsstyrelsen finner all förslagel kan ha sådana fördelar all del närmare bör utredas.

Ett par remissinslanser redovisar en något mer tveksam inställning till kommitléns förslag.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län tillstyrker all frågan om fastställelse av arbetsplan för allmän väg utreds av ulredningen om statsbidragssystemet för

Prop. 1980/81:80 97

den kommunala väghållningen m,m. Länsstyrelsen framhåller dock all beslul om fastställelse av arbetsplan för väg medför att vägen ifråga blir allmän väg och således berättigar lill statsbidrag för byggandet samt för driflen. Konsekvenserna av ell slopande av vägverkets fastslällelseprövning i della fall bör därför enligl länsslyrelsens mening närmare utredas och övervägas. Länsstyrelsen nämner vidare all del i decenlraliseringsulredningens förslag (Ds Kn 1977:6) lill förenklad decentraliserad vägplanering föreslogs bl. a. an arbetsplan både för om- och nybyggnad av väg på det regionala vägnätet och för enklare ombyggnader även på riksvägnälel skulle upprättas och fastställas på regional nivå. Länsstyrelsen ser det som naturligt all beslutanderätten beträffande arbetsplan i dessa fall delegeras lill länsstyrelsen.

Enligt länsstyrelsen I Jönköpings län planprövas flerlalel vägar för vilka kommun är väghållare enligl byggnadslagens regler. Del är relalivl sällsynt att sådana vägar behandlas enligt lagen om allmänna vägar. Ölägenheterna ur kommunernas synvinkel med statlig prövning enligl denna lag anser länsstyrelsen därför i praktiken vara begränsade. Härtill kommer all de vägar som prövas enligl lagen om allmänna vägar ofta är av sådan art all ställningstagandet till arbetsplanen innefattar ett ställningstagande till vägens funktion i ell slörre sammanhang, där såväl slatjiga som kommunala väghållarintressen i ell slorl område kan vara involverade. Vidare får prövningen enligl väglagen i praktiken stor belydelse för behandlingen av frågan om statsbidrag skall ulgå för underhåll och byggande. Den ordning, som kommittén uttalat sig för i fråga om fastställandet av arbetsplan för allmän väg där kommun är väghållare kan enligl länsstyrelsen ge upphov till vissa samordningsproblem såväl i relation lill statliga intressen som lill andra kommuners väghållarintressen. Länsstyrelsen utgår från all de antydda samordningsfrågorna blir föremål för ytterligare studium i del utredningsarbete, som pågår inom ulredningen med uppdrag alt göra en översyn av statsbidragssystemet för kommunernas väghållning m. m.

Några remissinstanser intar en mer kritisk hållning lill förslagen. Bland dem är slatens vägverk som dock tillstyrker alt den formella handläggningen av vägarbelsplaner i kommuner som är egna väghållare närmare utreds på sätt som kommittén föreslår. Enligl vägverkels mening bör kommunernas ansvar och beslutsbefogenheter ökas i den takt som de får ökad kompelens. Hänsyn bör dock las lill del samlade behovet av resurser lill de olika statliga och kommunala verksamheterna. Kommitténs förslag torde enligl vägverket innebära att verkels fastställelseprövning i princip skall ske inom kommunala organ. Verkel anser alt kommiltén övervärderar betydelsen av en sådan decentraliseringsålgärd. För del första är antalet fastställda arbetsplaner i dag mycket litet inom de flesta kommuner som är egna väghållare. För del andra föreslår kommiltén begränsningar i kommunernas möjligheter att själva fastställa arbetsplaner. De väghållande kommunerna skulle enligt verkel myckel sällan behöva tillämpa fastställelseproceduren och således få

7 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 80

Prop. 1980/81:80 98

svårt all upprätthålla kompelens belräffande handläggningsmtinerna. Verkel anför vidare att del i faslställelseprövningen ingår även en kontroll att statliga medel används på ett ändamålsenligt säll och ej till överstandard. Arbetsplanens kostnadsberäkning ulgör underlag för den ekonomiska planeringen och beslut om bidrag. 1 samband därmed prövas dessutom frågan om eventuell indragning av äldre vägdelar. Prövningen av en arbetsplan medför på flera säll konsekvenser även för driftkostnader i framliden, varför den enligl verkel inle utan vidare kan anses vara kommunens ensak även om koinmunen själv skulle svara för ombyggnads-kostnaderna. Så länge det statliga ekonomiska ansvarel för de allmänna vägarna är så slorl som nu kan jämförelse inle göras mellan faslslällelser enligt väglagsliftning och enligt byggnadslagstiftning där kommunen normall har hela genomförandeansvarel, anför vägverket. Verkel lar också upp kommitténs påslående alt upprättande och fastställelse av arbetsplaner för slalliga vägar i praktiken sker på olika nivåer inom samma myndighet, sialens vägverk. Delta är enligl verkel en anmärkningsvärd underskattning av länsstyrelsens roll i vägplaneringsprocessen. Både formellt och praktiskt har länsstyrelsen ell väsenlligl inflytande på ulformningen av arbelsplaner. Oberoende av om vägförvaltningen, en kommun eller en privat konsultfirma enligt uppdrag upprättat arbetsplanen, förs den inle vidare till ulslällelse eller fastställelseprövning ulan en ingående bedömning ur olika aspekter från länsslyrelsens sida. 1 praktiken kan inte en arbetsplan komma till formell behandling mol länsslyrelsens vilja, anför verkel. Kommiltén anger enligl verkels mening inle någol bärande skäl för delegering av fastställelsebeslul avseende vägarbelsplan från stal lill kommun. Behandlingen av de lill arbetsplanen kopplade beslulen - förändring till allmän väg. indragning, koslnadsgodkännande m. m., som med nuvarande lagstiftning fömtsätter statliga beslut - behandlas inle alls.

Liknande synpunkler anförs av länsstyrelsen i Skaraborgs län genom hänvisning lill ett yttrande från vägförvaltningen i länet. I motsats lill vägverket anser dock länsstyrelsen att del är tveksamt om ulredningen om stalsbidragsyslemel för kommunernas väghållning m. m, kan behandla frågan ulan väsentlig fördröjning av sitl utredningsresultat.

Även' länsstyrelsen i Örebro län ställer sig genom hänvisning till ett yllrande från vägförvaltningen tveksam till om någon betydande fördel kan uppnås genom all ändra de nuvarande reglerna för fastställelse av arbetsplan för allmän väg. Enligt länsstyrelsen har under den senasle femårsperioden faslslällls endasl två vägförelag inom område där kommun är väghållare.' Länsstyrelsen anför i övrigt synpunkter liknande dem som vägverket för fram.

Enligl länsstyrelsen i Jämtlands län finns inom vägverket en väl fungerande organisation för fastställelse av arbetsplaner. Kommitténs förslag innebär enligl länsstyrelsen troligen splittrade resurser och minskad effektivitet. Länsstyrelsen avstyrker därför förslaget. Länsstyrelsen förklarar sig i och för

Prop. 1980/81:80 99

sig dela kommitténs uppfallning alt onödiga statliga kontrollregler bör rensas bort ur författningarna. 1 komplicerade tekniska spörsmål som t. ex. vägar och broar finns dock, anför länsstyrelsen, ell behov av praktiska råd och anvisningar från vägverket till kommuner och andra väghållare. Länsstyrelsen anser i likhei med kommittén alt ell samarbete mellan statliga och kominunala myndigheter kan leda lill förenklingar och utarbetande av anvisningar som kan bli lill god hjälp i det kommunala planläggningsarbelet. Del är enligl länsstyrelsen beklagligt om vägverkels tekniska anvisningar skulle uppfattas som en begränsning i den kommunala självstyrelsen. De är avsedda som slöd för kommunernas planering och bör ytterst syfta till en trafikmiljö som är både säker och i möjligaste mån enhetlig i olika delar av landel. En alllför slor lössläppthet belräffande teknisk utformning torde knappasl gagna trafikanterna, anför länsstyrelsen.

3.8 Underställning av kommunala beredskapsplaner och skyddsrumsplaner

Kommitténs förslag att slopa underslällningsskyldighelen beträffande beredskapsplaner tillstyrks eller lämnas utan erinran av nästan samtliga remissinslanser som ytlral sig om förslagel. Bland dessa remissinslanser är överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, riksnämnden för kommunal beredskap, länsstyrelserna i Södermanlands. Hallands, Skaraborgs, Gävleborgs. Väslernorrlands och Jämtlands län. landstingskommunerna i Kristianstads och Hallands län. Stockholms. Fagersta och Östersunds kommuner samt Svenska Kommuitalarbetareförbundet.

Enligt överbefälhavarens mening är kommunernas verksamhei i krig i realiteten så styrd av olika specialförfatlningar alt det inle erfordras någon särskild prövning av beredskapsplaneringen. 1 praktiken samråder kommunerna med länsstyrelsen under planeringens gång. Dessulom lämnar länsstyrelsen i samband med all förordnande om beredskapsplanering sker ell planläggningsunderlag som klarlägger de loialförsvarsmässiga förutsättningarna för planeringen, t. ex, i fråga om utrymning och inkvartering m, m. Del ligger enligl ÖB en motsägelse mellan kommitténs förslag å ena sidan all slopa underslällningsskyldighelen och å andra sidan all i lagen föreskriva samrådsskyldighel. Ett institut ersätts av ett annat, men innebörden är all man ändå vill ha garantier för alt planläggningen får en betryggande utformning och blir samordnad med annan tolalförsvarsplanläggning inom länet, dock anser ÖB all kommitténs förslag kan förordas och tillstyrker detla. Liknande synpunkter anförs av bl. a. länsstyrelsen i HaUands län.

Riksnämnden för kommunal beredskap framhåller att den kommunala beredskapsplanläggningen nu är genomförd i hela landel. Endasl de två nybildade kommunerna Doroiea och Vadslena återstår all planlägga. Inriktningen är alt lokala ledningsövningar genomförs vart Iredje år. 1 samband härmed sker vid behov allmän planrevision. Därmed fås regelbun-

Prop. 1980/81:80 100

denhel även vad gäller den allmänna planrevisionen. Den årliga revisionen av främsi personalplanen skall ske som hittills. Länsstyrelserna får även i fortsättningen omfattande uppgifler vad gäller revision. Länsstyrelserna skall ge kommunerna planläggningsunderlag som mot bakgmnd av mililär-befålhavarens-civilbefälhavarens gmndsyn för totalförsvaret inom länet ger inriktningen av den kommunala beredskapen. Kommunerna utbildas av länsstyrelsen vad gäller revision av planer och övas av länsstyrelsen vid de lokala ledningsövningarna, där den reviderade planläggningen genomgås och övas. Kommunen skall under revideringsarbetet samråda med länsstyrelsen. Härigenom torde länsstyrelsens synpunkter bli tillgodosedda, anför riksnämnden.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län anför att det i de allmänna anvisningama för kommunal beredskapspla.nlåggning uigivna av riksnämnden för kommunal beredskap anges att de olika delplanerna skall överlämnas i koncept till länsstyrelsen och andra berörda länsmyndigheter för yttrande. Innan planen slutligen föreläggs fullmäktige för antagande bör samråd las med länsstyrelsen som då delges de synpunkler länsmyndigheterna anfört lidigare. Enligl länsstyrelsen ges härigenom ulan fastslällelseprövning tillfredsställande inöjligheler all påverka planläggningen så all den samordnas med annan beredskapsplanläggning och försvarsverksamhel.

Länsstyrelsen i Södermanlands län noterar beträffande samrådsskyldighelen att denna i kommitléns förslag lill ändring i 7 ?! lagen om kommunal beredskap uttryckts så all vid planläggning kommunen eller landstingskommunen skall samråda med länsstyrelsen. För att få en total bild av beredskapsplaneringen och för att kunna samordna denna med annan tolalförsvarsplanering föreslår länsstyrelsen all dessutom formellt samråd sker belräffande planen i dess helhel, innan den antas av kommunen.

Länsstyrelsen i Jönköpings län är någol mer tveksam lill förslagel all nu slopa underslällningsskyldighelen. Länsstyrelsen anser i och för sig att möjligheten all samrådsvägen påverka den kommunala beredskapsplaneringen i dess nuvarande omfattning utgör en tillräcklig kontrollmöjlighet. Länsstyrelsen erinrar emellertid om alt försvarskommillén enligl sina direktiv har all pröva lämpligheten av och möjligheterna att öka samordningen mellan civilförsvaret och den kommunala verksamheten. Försvars-kommittén har därvid i belänkandet (SOU 1979:42) Vår säkerhetspolitik uttalat all del bör vara möjligl alt förbättra samordningen, om man på kommunerna lägger ett ökat ansvar för den lokala ledningen av civilförsvars-verksamhet i krigslid och om viss planläggning för detta infogas i kommunernas fredslida förberedelser. Även i regeringens anvisningar för civilförsvarets perspektivplan del 2 ges direktiv av samma innebörd. Med anledning härav anser länsstyrelsen alt det finns anledning att överväga om inle frågan om de kommunala beredskapsplanernas underställande bör avgöras försl sedan resultatet av nu pågående ulredningar föreligger.

Några remissinstanser berör bestämmelserna om statsbidrag för bered-

Prop. 1980/81:80 101

skapsplanläggningen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anför att ett slopande av underslällningsskyldighelen också fordrar ändring av beslämmelserna om statsbidrag, Enligl länsstyrelsen bör upprättade planer sändas in till länsstyrelsen före utbetalandet av statsbidrag. Svenska Kommunalarbetareförbundet anser all när samtliga kommuner upprälla! beredskapsplaner bör del 90-procenliga statsbidraget föras över lill alt avse koslnaderna för revision av planen sorn enligt förbundet kan bli myckel omfallande vid en genomgripande omorganisation i en kommun.

Endast ell par remissinslanser avstyrker kommitléns förslag ati slopa underslällningsskyldighelen.

Enligl län.sslyrelsen i Örebro län gäller för den kommunala beredskapsplanläggningen i mångt och mycket vad kommitién anför om skyddsrumsplanläggningen, nämligen all civilförsvarslaktiska hänsyn måste beaktas. Även om beredskapsplanen - liksom skyddsrumsplanen - växer fram under fortlöpande samråd mellan kommun och länsstyrelse, är det rimligl att länsstyrelsen genoni underställningen lar ansvar både för civilförsvarslaktiska och övriga tolalförsvarslaktiska inslag i planen. Med hänsyn härtill avstyrker länsstyrelsen förslagel alt slopa underslällning av kommunala beredskapsplaner.

Länsstyrelsen i Norrbottens län har med utgångspunkt i sin allmänna syn på underställningsinstitutel (se avsnitt 3.1) svårt att dela kommitténs uppfattning all underslällningsförfarandel belräffande de kommunala beredskapsplanerna ska slopas. Beredskapsplanläggningen är enligl länsstyrelsens synsäll inle en intern kommunal angelägenhet ulan ell led i en planering för hela länet för all kunna möta en beredskaps- eller krigssituation som kan få konsekvenser även utanför länet. Givelvis finns det. anför länsstyrelsen, möjlighet för länsstyrelsen alt redan i inledningen av och under planläggningsarbelet påverka och i viss mån styra planläggningen så att den fyller alla från totalförsvarssynpunkt önskvärda krav och önskemål. Så skedde också under den lid arbetel med grundplanläggningen pågick ute i kommunerna. Länsslyrelsens råd i syfle all få inom länet likvärdiga och för totalförsvaret rält avvägda planer beaktades beredvilligt av kommunerna. Av den anledningen uppstod inle några svårigheter vid länsstyrelsens fastslällelseprövning av de kommunala planerna. Länsstyrelsen ifrågasätter emellertid om inle just del faktum all planerna skulle underställas länsstyrelsen för fastställelse underlättade samarbetet och bidrog lill att planerna fick en för totalförsvaret lämplig utformning. Länsstyrelsen anser alt del i belänkandet redovisade uttalandet av kommunalrätlskommiltén rörande fastslällelse av de kommunala bered.skapsplanerna fortfarande bör beaklas. Länsstyrelsen anser inle alt landstingskommunal och primärkommunal beredskapsplanläggning kan jämföras ur underslällningssynpunkl, eftersom landstingskommunen är länsläckande och därigenom något behov av statligt inflytande för alt ur totalförsvarssynpunkt samordna beredskapsplanerna inte föreligger. Landstingskommunen har dessutom en beredskapsplanläggare som är

Prop. 1980/81:80 102

inriklad på lolalförsvarsfrågor medan planläggningen hos kommunerna ska ulföras av personer som i huvudsak sysslar med andra spörsmål och för vilka del kan vara svårt att sälla sig in i försvarsproblemaliken, Mol bakgrund härav kan länsstyrelsen inle biträda kommitténs förslag om att kravet på underslällning av beredskapsplanerna las bort.

Frågan om underställning av s k y d d s r u m s p 1 a n e r berörs endast av ell fåtal remissinstanser, bland dem överbefälhavaren, socialstyrelsen, länsstyrelsen I Blekinge län saml Stockliolms och Umeå kommuner. Samtliga anser i likhei med kommitién att underslällningsskyldighelen bör finnas kvar. Enligt överbefälhavaren vore del med hänsyn lill skyddsrumsplanernas nära samband med övriga civilförsvarslaktiska överväganden - t. ex. utrymningsplaneringen - olämpligt alt rycka loss skyddsrunisplaneringen från länsstyrelsens samlade ansvar för civilförsvarels utformning i länet. ÖB avstyrker sålunda att underslällningsskyldighelen avskaffas. Socialstyrelsen anför alt del i nuvarande läge måste anses välbetänkt att inle lägga fram förslag om slopad underslällningsskyldighet. Detla med hänsyn till slatsmakternas ställningstagande till betänkandet (SOU 1978:83) Sjukvården i krig liksom lill de förslag som kan bli en följd av den pågående utredningen om sjukvårdens skydd i krig (SSIK).

3.9 Underställning av beslut om valkretsindelning m. m.

Endasl ett fåtal remissinslanser lar upp kommitléns synpunkter i fråga om beslutsordningen för valkrets- och valdislriktsindelning i kommunerna.

Länsstyrelsen I Gävleborgs län tillstyrker kommitténs förslag all låta kommunerna beslula i dessa indelningsfrågor varefter länsstyrelsen fastställer beslulen. Enligl länsstyrelsen krävs i dessa frågor en viss statskontroll. Det kan, anför länsstyrelsen, bli fråga om samordning av bestämmelser de olika kommunområdena emellan, men även svårlästa regler som kräver vana all tolka reglerna och förtrogenhet med just denna lagsliflning.

Riksskatteverket redovisar vissa synpunkler som framkommit i samband med uppföljningskonferenser med företrädare för bl. a. länsstyrelserna efter del att de allmänna valen avslutats. Enligl verkel föreligger inle något avgörande hinder mol all likrikta förfarandet vid indelning i kommunval-kretsar med del som nu lillämpas vid indelningen i landstingsvalkrelsar. Beslul skulle sålunda kunna fallas av kommunfullmäktige och därefter prövas och fastställas av länsstyrelsen. Administrativt lorde del enligl verket då vara lämpligl all kommunerna i god lid årel före valåret påminns om skyldigheten att besluta om eventuell valkretsindelning. Belräffande indelningen i valdistrikt talar emellertid enligt verkets mening övervägande skäl för att behålla nuvarande ordning. Dels förutsätter reglerna i 3 kap, 3 § vallagen en ibland svår avvägning mellan motstridiga inlressen. bl. a. vid den skälighetsbedömning som ligger i spännvidden mellan valdistriktens storlek och som både kan avse kostnadsaspekter och risker för valhemligheten. I

Prop. 1980/81:80 103

tveksamma fall kan det antas alt länsslyrelsens beslulsbehörighet verkar för en enhetlig och väl avvägd bedömning, anför verket. Dels har valdislriktsin-delningen viss belydelse för indelningen i taxeringsnämndernas områden och bör enligl verkel av denna anledning ligga under länsstyrelsens prövning. Verkel påpekar även all länsslyrelsens beslul kan överprövas av valprövningsnämnden saml all så också skell i några fall.

Stockholms kommun biträder kommitténs överväganden beträffande beslul om valkretsindelning. 1 fråga om valdistriklsindelningen framhåller kommunen all denna är en administrafiv indelning för genomförande av val. Förfarandet liksom valdistriktens storlek regleras i vallagen. Med hänsyn härtill och då någon saniordning med landstingskommunen inte är aktuell beträffande valdislriktsindelning anser kommunen att någon underställning av kommunfullmäktiges beslut inle behövs,

3.10 Underställning av beslut om renhållning av gångbana

Remissinstanserna tar inte direki upp frågan om underslällning av beslul om renhållning av gångbana. Län.sslyrelsen i Västernorriands län anför dock -genom hänvisning till sill yllrande över belänkandel (SOU 1977:65) Kommunernas gatuhållning - all kommunerna även fortsättningsvis bör ha möjlighet att ålägga fastighetsägare all svara för gängbanerenhållningen ulanför sin faslighel. I belänkandel hade föreslagils att denna möjlighel skulle avskaffas.

3.11 Underställning av instruktion för skolchef och biträdande skoldirek
tör

Kommitténs förslag all underslällningsskyldighelen beträffande instruktion för skolchef och biträdande skoldirektör skall avskaffas behandlas av endasl ett fåtal remissinstanser. Av dem som uttryckligen tagit upp frågan biträder /änsstyre/sen i Skaraborgs län, Kristianstads lans landstingskommun saml Stockholms och Fagersta kommuner kommitléns förslag. Skolöverstyrelsen anser däremol alt dessa frågor, som enligl SÖ berör den statliga skoladministrationen, bör lösas i samband med den fortsalla beredningen av skoladministrativa kommitténs belänkande (SOU 1980:5) Förenklad skoladministration. Frågan kan enligt SÖ också bli aktuell i samband med nu pågående utredning om skolförordningens förenkling.

3.12 Underställning inom det landstingskommunala området

Kommitléns förslag i fråga om underslällning enligl omsorgs-lagen tillstyrks eller lämnas i stort sett ulan erinran av flertalet av det tiotal remissinstanser som yttrat sig om förslagen. Bland dessa är länsstyrelsen I Skaraborgs län saml landstingskommunerna i Stockholms. Uppsala, Öster-

Prop. 1980/81:80 104

gotiands. Hallands. Örebro och Kopparbergs län.

Skolöverstyrelsen som inte direkt lar ställning lill förslagen anser dock i likhei med kommittén att de synpunkter som kommittén för fram bör bli föremål för en samlad bedömning i omsorgskommitléns arbele.

HaUands läns landstingskommun anser däremol alt förslagen bör genomföras utan all omsorgskommitléns förslag i övrigt avvaktas, Stockholms läns landstuigskominun beklagar alt kommiltén inle lagt fram direkta förslag ulan utgått från att dess synpunkler kommer att beaktas i omsorgskommitléns forlsalta arbete.

Belräffande de olika delförslagen betonar landstingskommunerna I Uppsala och Kopparbergs län särskill förslagel alt slopa underställningen av omsorgsplaner. Enligt Uppsala läns landstingskommun är arbetet med all la fram omsorgsplaner myckel tidsödande och omständligt enligl nuvarande ordning.

Genom alt omsorgsplaner och landstingskommunernas flerårsplaner ofta inte omfattar samma tidsperioder har det enligl landstingskommunen även många gånger uppstått svårigheter all förverkliga en fastställd omsorgsplan på grund av ekonomiska realiteter. Landstingskommunen finner därför all landslingen fortsättningsvis bör ges frihet all själva utforma sådana planer. Kopparbergs läns landstingskommun framhåller all landslingen inom hälso-och sjukvårdsområdet själva fastställer sina planer. Däremot gäller fortfarande underslällningsskyldighel för fastställelse av planer för omsorgs- och barnhemsverksamhet. Landstingskommunen ser därför positivt på kommitténs förslag all slopa underslällningsskyldighelen för planer inom dessa verksamhetsområden.

I fråga om godkännande av inrättning för omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda anför Örebro läns landsliiigskommiin att man under flera år upplevt att de ätgärdsförslag företrädare för tillsynsmyndigheten framför myckel ofta präglas av lendenser lill långtgående cenlralbvråkratisk styrning, i några fall kompletterad med påtaglig inkonsekvens, vilket för landstingskommunens vidkommande medfört omfatiande merarbete, tidsförskjutning och exlra kostander. Del är därför enligl landstingskommunernas mening angeläget att kommitténs förslag snarasl möjligt genomförs. Liknande synpunkter anförs avÖstergöllands låns landstingskommun. Länsstyrelsen i Skaraborgs län ifrågasätter däremol om lidpunkten för att slopa godkännande av inrättning för omsorgen av vissa psykiskt utvecklingsstörda är den rätta. Enligt länsstyrelsen kommer troligen omsorgskommittén att föreslå att dessa inrättningar överförs lill prlmärkommunalt huvudmannaskap. Under en övergångsperiod kan del i så fall kanske vara motiverat att behålla godkännandet, anför länsstyrelsen, som dock anser alt bestämmelserna bör mjukas upp. De Handikappades Riksförbund intar en någol tveksam hållning till kommitténs förslag i denna del. Förbundet erinrar om att antalet rörelsehindrade bland utvecklingsstörda personer är myckel slort. Hälften av cp-skadade är utvecklingsstörda. Det är därför nödvändigt att

Prop. 1980/81:80 105

inackorderingshem och bostäder för utvecklingsstörda har slörre ylor än normalbostadens. Slopande av kravel på rilningsgranskning får enligt förbundet inte innebära att inackorderingshem och boendeenheter ej dimensioneras med hänsyn lill rörelsehindrades behov av tillgänglighet i hela bostaden.

En någol mer kritisk inställning lill kommitténs förslag inom omsorgsom-rådel redovisar länsstyrelsen i Jämtlands län. Länsstyrelsen hänvisar till ell yllrande från socialkonsulenlerna i länet, vari till en början framhålls all både vad gäller underslällning av plan för omsorgen, godkännande av inrättning saml underställning enligt barnavårdslagen det i och för sig är positivt alt en förenkling av de många gånger komplicerade rutinerna görs. Att däremol frånhända sig ansvaret och helt eller delvis lägga över detta på landsfingskommunerna anses däremol på sikl kunna fä oanade konsekvenser. Den helhetsbild som i dag finns genoni tillsynsmyndigheterna kommer all försvinna. Delta kan. anförs det vidare, komma alt föra med sig att det blir svårare att se lill att människor får sitl vårdbehov tillgodosett på lika grunder oavsett vilken kommun man bor i.

Kommitténs överväganden i fråga om underställning enligl barnavårdslagen har i slorl sell inle mött någon kritik från remissinstanserna. Endast ell fåtal remissinslanser tar direki upp frågan. Länsstyrelsen i Skaraborgs län. som tillstyrker alt underslällningsskyldighelen belräffande barnhemsplaner slopas, framhåller all regeringens proposition 1979/ 80:172 om ändrat huvudmannaskap för ungdomvårdsskolor och nykterhetsvårdsanstalter m. m. innebär vissa ändringar i socialtjänstlagen när del gäller barnhemsplaner och tillsyn över barnhem. Stockhohns läns landstingskommun betonar vikten av kontinuerlig planeringssamverkan mellan kommuner och landstingskommuner belräffande barnhemsverksamheten. Länsstyrelsen i Jämtlands län är såsom nyss nämnts något mer tveksam lill alt slopa underslällningsskyldighelen.

Kommitténs förslag i fråga om underställning inom utbildningsområdet berörs av ca 20 remissinslanser.

Förslaget all avskaffa skolöverstyrelsens prövning av lokalbehovet för landstingskommunaia gymnasieskolor tillstyrks eller lämnas ulan erinran av bl.a. landstingskommunerna i Stockholms. Kristianstads. Hallands. Örebro och Kopparbergs län samt Fagersta kominun.

Gävle och Sundsvalls kommuner, som också tillstyrker förslaget, anser emellertid all prövningen bör avskaffas även för kommunala gymnasieskolor. Som motivering härtill anför Gävle kommun all statsbidrag inte längre ulgår för sådan byggnation,

Nyköpings kommun är däremot kritisk lill kommitléns förslag och anser all skolöverstyrelsens lokalbehovsprövning på gymnasienivå antingen helt bör las bort eller inle undergå någon förändring alls. Förslagel att enbart befria landstingskommunerna från denna kontroll på grund av all dessa

Prop. 1980/81:80 106

kommuners andel av del totala skolbyggandet är relativt litet anser kommunen vara ohållbart. Det borde enligt kommunen vara de som bygger minst som är i störst behov av rådgivning. Enligt kommunens uppfattning bör frågan lösas på så sätt att lokalbehovsprövning för gymnasieskolan är frivillig på samma sätt som den i dag är frivillig för grundskolan.

Även länssty relsen i Skaraborgs län är av den principiella uppfattningen att de primär- och landstingskommunaia skolbyggnadsfrågorna bör behandlas lika, Enligl länsstyrelsen kommer hela regelkomplexel för skolbyggnadsfiå-gor att ändras, varför någon separal åtgärd rörande landslingens gymnasieutbildningars lokalfrågor inte lorde krävas f. n.

Skolöverstyrelsen tar inle direkt ställning till kommitténs förslag, SÖ anser emellertid alt frågan om lokalbehovsprövning för landstingskommunal gymnasieskola bör behandlas i anslutning till beredningen av skoladministrativa kommitténs betänkande.

Förslaget att slopa underslällningsskyldighelen beträffande reglemente för f o I k h ö gs k o 1 a tillstyrks eller lämnas ulan erinran av bl, a. laitdstliigskamiiiiineriia i Stockholms. Uppsala, Kristianstads. Hallands. Skaraborgs och Örebro län samt Stockholms kominun. Örebro läns kmdsiiitgskommun framhåller därvid att ett slopande av underställningsförfaraiidet bör kunna innebära en förstärkning av folkhögskolornas frihet och ge dem möjlighet att anpassa verksamhetsformerna efter lokala förhållanden. Enligt Hallands läns landstiiigskommuii har det vid utarbetandet av nya reglementen för landstingskommunaia folkhögskolor efter tillkomsten av 1977 års folkhögskoleförordning visat sig svårt all hos skolöverstyrelsen få förståelse för den kongruens mellan reglementena och kommunallagens föreskrifler som förutsatts i 11 S andra stycket folkhögsko-leförordningen.

SHIO. som också är positiv till att slopa underslällningsskyldighelen. anser emellertid all förslaget bör utsträckas lill att även gälla folkhögskolor med enskild huvudman. Statsmakterna bör enligt organisationen kunna uttrycka sin vilja beträffande sammansättning av folkhögskolas styrelse och dess förhållande till lärarråd och kursråd i folkhögskoleförordningen ulan att varje skolas reglemente skall behöva fastställas av skolöverstyrelsen. Enligl organisationen är della ell konkret fall av lokal beslutanderätt och eliminering av omotiverad central prövning, som bör vara ett riktmärke för decenlraliseringspoliliken.

Skolöverstyrelsen och 7'CO avstyrker kommitléns förslag i denna del, SÖ påpekar att skoladministrativa kommittén i en promemoria den 14 december 1979 lagt fram förslag av samma innebörd som slalskonlrollkommilténs. SÖ framhåller i yltrande över promemorian all SÖ i sill yllrande över folkhögskoleulredningens betänkande tillstyrkte att folkhögskolors reglementen skulle fastställas centralt. Skälet härtill var enligt SÖ all skolformen i annat fall skulle riskera all på kort sikt sönderfalla i två skilda skolformer, rörelsefolkhögskolor och landstingskommunaia folkhögskolor. Den senare

Prop. 1980/81:80 107

kategorin skulle komma all regleras av kommunallagstiftiiiiigen. SÖ vidhåller sin uppfattning och avstyrker att understälhiiiigsskvldigheten slopas. TCO understryker alt alla folkhögskolor sammantaget bildar en sammanhållen skolform i så måtto att de lyder under samma slalliga reglering. Därför var del, anför TCO. i förarbetena lill folkhögskolereformen en självklarhet all skolöverstyrelsen likartat utövar sin tillsynsfunktion vad gäller alt fastställa reglementena och några särskilda skäl härför har inte behövts. I övrigl ålnjuter enligt förordningen varje enskild folkhögskola en långl gående frihet all vara helt avhängig den livskraft som finns inom skolformen. Vare sig i tidigare folkhögskolereformer eller den senaste har i dessa grundläggande avseenden gjorts åtskillnad mellan skolor med kommunala och enskilda huvudmän. TCO anser alt det inte heller i framliden finns anledning att göra det. Tvärtom bör enligt TCO det minimum av reglering som förekommer gälla lika för alla folkhögskoltir. TCO anser heller inte all den kommunala demokratins utvidgning skulle hämmas av all de kommunala och landstingskommunaia folkhögskolornas reglementen fastställs av skolöversiyrciscn.

4 Förenklad slatsbidragsgivning

4.1 Kommitténs .syn på alternativa vägar till förändring av bidragsgivningen

Del slora flertalet av de omkring 50 remissinstanser som behandlar kommitléns rekommendationer för hur formerna för bidragsgivningen bör förenklas instämmer i vad kommiltén anfört.

Flera kommuner som delar kommitténs syn på formerna för statsbidragsgivningen understryker dock att förändringar i bidragskonstiuktionerna som innebär övervältringar av kostnader från stal lill kommun inte kan accepteras. Synpunkter av detta slag framförs bl, a, av Stockholms. Vingåkers, Norrköpings. Karlskrona. Ronneby. Göteborgs. Söderhamns och Umeå kommuner. Stockholms läns landstingskommun pekar på alt lendenser alt vilja byta ut specialdestinerade statsbidrag mot en ökad finansiell ram för den slalliga skatieutjämningen kan få inte oväsentliga negativa konsekvenser för de kommuner och landstingskommuner som ställts utanför skalleutjäm-ningssyslemet.

Statens naturvårdsverk anser alt statsbidrag lill kommunerna bör ulgå i form av allmänna statsbidrag för att utjämna kostnaderna mellan de olika kommunerna. Slalen bör emellertid också genom speciella bidrag kunna slimulera kommunerna alt genomföra angelägna åtgärder. Sådana bidrag bör dock enligt naturvårdsverkels uppfattning vara tidsbegränsade och exislerande bidrag bör omprövas när fömtsättningama för den verksamhet som stöds ändras. Företagsekonomiska instilulionell vid Göteborgs imiversiiet varnar för sin del för systemet med specialdestinerade statsbidrag. Enligt institutionens mening har sådana bidrag en expansionsdrivande effekt som

Prop. 1980/81:80 108

ytterligare kan försämra de enskilda kommunernas och landstingskommunernas hårl ansträngda ekonomi,

Stockholms kommim framhåller all när del gäller fördelningen av kostnader mellan stat och kommun för olika verksamheter blir de politiska värderingarna avgörande. Ett exempel på all inga neutrala statsbidrag finns är enligl kommunen utbyggnaden av barnomsorgen där de politiska målen om allas rätt till daghemsplals är styrande för bidragens utformning, Umeå kommun finner all förslagel alt ersätta specialdestinerade bidrag med allmänna bidrag genoni att infoga dem i skatteutjämningssysleniel har fördelen all vara administrativt enkelt och kostnadsbesparande. Eftersom systemet är ett generellt verkande medel är del dock svårt alt konstruera så att del ger önskvärd fördelningseffekt i alla kommuner, Syslemel missgynnar en extrem expansionskommun som Umeå eftersom man inte kunnat la hänsyn till expansionskoslnader av lyp intensivare skolbyggande, exploaieringskostnader etc, vilka i Umeå ger kostnadsökningar motsvarande 2 till 3 kronor per skattekrona. Så drabbar exempelvis bortfallet av skolbyggnadsbidraget Umeå särskilt hårt (mer än 20 öre/skkr i genomsnitt under den närmaste 5-årsperioden),

När del gäller valet mellan generella och speciella statsbidrag framhåller riksrevisionsverkel (RRV) att speciella statsbidrag ofta har den effekten att främsi kommuner med god ekonomi bygger ut den bidragsberättigade verksamheten kvantitativt och kvalitativt. Speciella statsbidrag kan härigenom komma all öka skillnader i standard mellan olika kommuner. RRV anser att della kan vara ell motiv för att överföra speciella statsbidrag till skatteutjämningssystemel, 1 de fall statsmakterna vill garantera samtliga medborgare en minimistandard i fråga om viss service kan detta i stället ske genoni lagstiftning. Statens vägverk menar all del inte är specialdeslinering-en av statsbidragen i sig som orsakar detaljstyrning av kommunal verksamhet utan bidragsprocentens storlek. Slatens ansvar för en kommunal verksamhet måste givelvis vara slörre om bidragsprocenten är hög och därmed också kravel på statlig granskning och kontroll. En radikal sänkning av bidragsprocenten minskar enligt vägverkets uppfattning behovet av slallig detaljstyrning och dänned administrationskostnaderna även med fortsatta specialdestinerade bidrag.

Några remissinstanser kommenterar kommitténs syn på önskemålen om ett ökat inslag av prestationsrelaterade bidrag. Norrköpings kommun är positiv lill sådana bidrag under förulsällning all preslationsmållel blir godtagbart och leder till förenklingar. Prestationsmåttet bör därför bestämmas efter samråd mellan slalen och kommunerna. Även Umeå kommun delar kommitténs uppfattning och menar alt den granskning och kontroll, som ändå behöver göras, kan ske genom revision på platsen. Förslagsvis kan den utföras av länsslyrelserna eller när det gäller slörre belopp eventuellt av vederbörande bidragsgivande verk. Vid ett sådanl förfarande bör bidragsunderlag, kostnadsuppgifter och specifikationer i stor utsträckning kunna

Prop. 1980/81:80 109

slopas. Dessulom kan en bättre kontakt upprätthållas mellan bidragsgivare och bidragslagare. Konlaklerna skulle enligt kommunen säkert leda till utbyte av erfarenheler och vara till nylla för båda parter. Svenska Kommunalarbetareförbundet har för sin del ingel all invända mot att bidragsgivningen blir mer preslationsrelalerad.

Även riksrevisionsverkel (RRV) delar kommitténs uppfattning all statsbidragsgivningen bör övergå till prestationsrelaterade bidrag. En sådan förändring lorde enligt verkel minska delaljkontrollen av kommunerna. Samtidigt kan den dock medföra all nya lyper av uppgifter behöver redovisas som underlag för all bestämma relationen koslnad-preslation saml all fastställa prestationen. Det är tveksamt om behovet av redovisning från kommunema därigenom minskar i någon nämnvärd grad, Presationsrelate-rade bidrag är ändå alt föredra framför andra former, t. ex. kostnadsrelaterade. eftersom de inle automatiskt ger ersättning ftir kostnadshöjningar. All vid övergång till preslalioiisrelaterade bidrag, som kommittén diskuterar, överväga skilda bidragsbelopp beroende på kostnadsläget för kommunen kan enligt RRV:s mening innebäia krav på ökad administration inom de statliga myndigheterna och leda lill alt kontrollen av kommunerna behöver ökas. Kompensation för oförmånligt kostnadsläge bör ges inom ramen för skatteutjämningsbidragen.

Kopparbergs läns landstingskommun understryker all preslalionsbase-rade statsbidrag också kan innebära begränsningar i den kommunala handlingsfriheten. Om bidragssystemet t. ex. är så konstruerat all bidrag till psykiatrisk vård endasl ulgår för vårdplatser vid sjukhus motverkas självfallet en uibyggnad av andra vårdformer,

Norsjö kommim finner kommitténs inställning till frågan om en avveckling av anläggningsbidragen i de fall då driftbidrag lill verksamheten utgår och i underlaget för driftbidragel inräkna en periodiserad kosinad för lokaler, anläggningar o. d. ytterst intressant. Då finansieringsstödet till dessa byggnads- och anläggningsobjekt i dag i de flesta fall utgör en betydelsefull faktor för att en kommun överhuvudlaget ska kunna klara finansieringen, är del dock av avgörande belydelse all behovet av annat finanseringsstöd i form av exempelvis underlättad upplåning kommer lill slånd. Vidare menar kommunen är del givelvis en förutsättning all det i driftbidraget ingående anläggningsbidraget får den omfallning att det utgör en fullgod kompensation. ArkitekiFörbimdei anför att vid en eventuell avveckling av slalliga anläggningsbidrag måste effekterna av själva övergången beaklas. Förbundet pekar på det olillfredsslällande resullal som blir följden av avvecklingen av anläggningsbidraget för barnstugor som skedde år 1977. Resultatet blev alt kommunerna med alla tillgängliga medel sökte forcera sin uibyggnad. Del kan inle uteslutas att barnstugor under denna tid lillkom på fel plats och vid fel lidpunkt. Byggmarknaden för barnstugor blev kraftigt överhettad, vilkel medförde alt byggkostnaderna ökade onormalt. Denna ökning har enligl förbundet efler den lillfålliga överhettningen permanentats på ett oniotiveral

Prop. 1980/81:80 110

sätt.

Några remissinstanser redovisar en mera kritisk inställning till kommitténs överväganden om formerna för statsbidragsgivningen. Enligl riksrevisionsverkels (RRV) uppfattning har kommitién försummal alt betona statsbidragens syfle all vara ett slyrinslrumenl för statsmakterna. En utgångspunkt för kommittén synes enligl RRV ha varil all statsbidragens främsta syfle är all vara finansieringskälla för kommunal verksamhei. Tyngdpunkten i kommitléns förslag lill förändringar i bidragsregler m. m. är lagd vid all minska eller hell ta bort kopplingen mellan bidragen och utförd prestation hos bidrags-mollagaren. Enligl RRV:s uppfattning bör på gmndval av statens ansvar även för kommunalt bedriven verksamhet, diskuteras vilka behov som föreligger av statlig samordning och styrning, i vilken mån statsbidrag år ett verksaml inslrument för styming och saniordning och vilka förändringar som utifrån dessa aspekter kan behöva övervägas. RRV föreslår därför att en sådan samlad bedömning ulförs i den fortsatta beredningen av kommitténs förslag. 1 samband med della bör också behovel av alt kunna koppla ihop statsbidrag med utförda preslalioner beaklas.

Enligt RRV:s uppfattning bör detaljkonlroll ersällas av en utökad uppföljning och utvärdering av statsbidragens effekter från de statsbidrags-förvaltande myndigheternas sida. Ökad uppföljning och utvärdering syftar lill att klarlägga effeklerna av statsbidragen på den verksainhet de hell eller delvis finansierar i relation till de mål som slalsmakterna har satt upp, inle endasl till alt bedöma de administrativa konsekvensema. Sådan utvärdering kräver nära samarbete mellan statliga myndigheter och koniniuner. bl, a, all kommunerna själva gör uppföljningar och utvärderingar av sin verksamhet, 1 samband'med dessa översyner bör behovet av bidraget omprövas, RRV föreslår därför att den nyligen inrättade arbetsgruppen inom kommundepar-tementet för översyn av normering m, m, riktad mot kommunerna får i uppdrag all i samarbele med kommuner och statsbidragslörvaltande myndigheter utarbeta förslag lill hur uppföljning och utvärdering av statsbidragsfinansierad verksamhet skall organiseras och genomföras,

RRV anser vidare alt de förenklingar kommittén föreslår syftar främst till att förenkla för kommunerna. Kommittén har inle diskuterat vilka effekter detla får för de statliga myndigheterna. Förslagen lorde innebära merkostnader för de statliga myndigheterna, t. ex. genoni all enhetliga redovisningsregler slopas, Enligl RRV:s uppfattning bör åtgärder som endast innebär en omfördelning av kostnaderna inle genomföras. För att få till stånd en verklig förenkling är del nödvändigt att samordna de statliga myndigheternas krav på kommunernas redovisning med kommunernas krav på den egna redovisningen. Syftet bör vara att. så långt möjligt, få till slånd likartade krav på kommunerna vad gäller redovisning m. m. oeh all anpassa kraven lill komiiumernas eget redovisningsbehov. RRV föreslår all den lidigare näninda arbetsgruppen överväger dessa frågor i samarbele med kommuner och berörda statliga myndigheter.

Prop. 1980/81:80 111

Nationalekonomiska institiitiaiien vid Göteborgs universitei kritiserar kommittén för brist på förslag hur del fortsatta arbetet skall bedrivas. Vlycket utvecklingsarbete ålerslår all göra innan kommitténs rekommendafioner om ökad prestalionsrelalerad bidragsgivning kan realiseras. Uppläggningen av ett sådanl utvecklingsarbete borde enligt instilutionens niening ha skisserats och utgjort del huvudsakliga innehållet i avsnittet om förenklad slatsbidragsgivning.

4.2 Successiv översyn av statsbidragsgivningen och statsbidragsförfattningarna

Kommitténs förslag alt regeringen i de årliga budgetanvisningarna ger myndighelerna i uppdrag att se över bidragsbeslämmelserna och all en arbetsgrupp tillsälts med uppgift att överväga frågan om utbetalning av förskoll av statsbidrag tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtliga remissinslanser som berör dessa frågor.

Socialstyrelsen anser att en omprövning av bidragsbestämelserna samtidigt kan ses som ell led i en löpande uppföljning av verksamheien. Mörbylånga kommun hälsar förslagel om en översyn med tillfredsställelse men är tveksam om della arbele bör överlåtas till resp. handläggande myndighet. SHIO ansluter sig hell lill kommitténs förslag och anser att statens styrinstrument bör koncentreras lill i författningar intagna målsättningar och föreskrifler,

Nyköpings kommun och TCO finner det angeläget att den föreslagna arbetsgruppen om likviditelssvårigheler på gmnd av all vissa statsbidrags-konstruktioner inle medger förskott tillsätts. Liknande synpunkter framförs av Borlänge och Norsjö kommuner. Malungs kammun menar att arbetsgmppen bl. a. bör se över frågan om statsbidrag för avloppsreningsverk. Enligt kommunen får kommunerna i vissa fall vänta upp lill sju år innan statsbidrag utbetalas. Statsbidrag bör utbetalas, anser kommunen, i rimlig anknvtning till att arbetena bedrivs eller hår slutförts. SHIO framhåller all utbetalning av beviljade statsbidrag bör ske med hänsyn till mottagarnas behov av likvida medel. En modell kan enligl SHIO därvid vara det system för å contobetalningar som är ett naturligt inslag i näringslivels belalningstransaktio-ner.

Enligl Norrköpings kommim bör arbetsgruppen även överväga införande av ell gemensamt budgetår för stal och kommun, vilket skulle niedföra att den ekonomiska administrationen, särskilt på skol- och socialvårdsområdet. skulle förenklas. Även länsstyrelsen i Jönköpings lån påtalar de olägenheter som uppstår genom all stat och kommun har olika budgetår. Enligl länsstyrelsens uppfattning bör utredning ske med målel all undanröja dessa ölägenheter.

Prop. 1980/81:80 112

4.3 Synpunkter och förslag rörande vissa enskilda statsbidrag

Kommitléns förslag till förenkling när det gäller rekvisition och kontroll av familjebidrag tillstyrks av länsstyrelserna i Jönköpings och Skaraborgs län, Norrköpings kommun och LRF. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser liksom kommittén all den kommunala revisionen bör kunna ta över länsstyrelsens kontroll av slatsbidragsansökningar för familjebidrag.

Länssiyrelsen I Gävleborgs län kan däremol inle tillstyrka förslagen lill förenkling. Risken för missbruk och svårigheter all tolka gällande författningar är skäl som enligl länsstyrelsens uppfattning talar för all en regional granskning ändå bör ske. Länsstyrelsen framhåller dock all handläggningen av familjebidragen lill värnpliktiga torde kunna rationaliseras om den tillsyn och den räll all utfärda bindande föreskrifter för kommuner och länsslyrelser som försvarels civilförvaltning nu har hell slopas. Länsstyrelsen lorde klara av den kamerala granskningen ulan inblandning frän civilförvaltningen.

Även län.sslyrelsen I Jämtlands län ställer sig tveksam till kommitléns förslag. Länsstyrelsen framhåller all granskningen av rekvisitionerna sker sfickprovsvis och upplevs därför inle som alllför betungande från länsslyrelsens sida. Ell mer schablonmässigt förfarande, på sätt som föreslagils, medför risk för all länsslyrelsens förlrogenhel med familjebidragsärendena går förlorad, vilkel enligl länsslyrelsens uppfallning får anses innebära en nackdel om länsstyrelsen skall ha kvar tillsynsfunktionen i dessa ärenden.

Kommitténs synpunkler om bidragsgivningen för vissa ci v i Iförsvar skostn a der har föranlett kommentarer från några remissinstanser, LRF instämmer i kommitténs bedömningar, Norrköpings koimnun understryker vikten av att de administrativa ruiiner som är förenade med handläggning av skyddsrumsärenden ses över. För närvarande måste kommunen lämna besked för varje enskilt byggnadsobjekl inom skyddsområdet, även om det framgår alt anslagna medel endasl förslår lill objekt inom område som i skyddsrumsplanen belagts med högsta prioritet.

Några remissinslanser berör kommitténs behandling av frågan om slatsbidrag lill översiktlig kommunal planering. Inför de vidgade krav på kommunala planeringsinsatser som en ny plan- och bygglag enligl PBL-förslaget kommer att slälla och del planeringsbehov som kvarstår för bl. a. områden av riksintresse för kulturminnesvården anser Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer att kommitténs förslag om en eventuell avveckling av delta specialdestinerade bidrag bör ses på myckel lång sikl. Slatens planverk samt länsstyrdserna i Skaraborgs och Kopparbergs län delar inte slalskonlrollkommilléns mening all statsbidraget lill översiktlig kommunal planering efter genomförandet av initialskedet av den fysiska riksplaneringen bör inordnas i skalleuljämningssystemel. Planverket framhåller all anslagel skall stödja sådant planerings- och utvecklingsarbete som normall ligger ulanför den ordinarie kommunala planeringen och budgele-ringen. Del kan gälla förnyelse-, rekreations- eller energifrågor. En annan

Prop. 1980/81:80 113

aspekt som planverket framhåller gäller PBL och dess krav avseende riksintressen. Riksintressena är ofta bundna till kommuner med dåliga resurser i skilda hänseenden. Behovel av all kunna ge medlens användning en preciserad inriktning gör att de inle kan ersällas av medel inom ramen för den generella skatieutjämningen. Om en omprövning av anslagel ändå blir aktuell, förordar planverket all anslagel omvandlas till medel som slår lill verkels förfogande för slöd lill projekl inom den fysiska planeringens arbetsområde. Planverket framhåller vidare all prövning om och i vilken utsträckning bidrag till översiktlig kommunal planering skall lämnas åvilar regeringen och sker efter förslag av planverket. Regeringens prövning innebär en kraftig försening av medlens utbetalning till kommunerna, samlidigl som verkel kan konstatera att regeringen hillills inle i något fall ändrat verkets förslag. Beslutanderätten om medlens fördelning bör därför enligt planverkels mening flyttas från regeringen till planverket.

Läiisstyrdserna I Jönköpings. Hallands och Örebro län instämmer i kommitténs bedömning alt en ytterligare förenkling bör ske belräffande del statliga stödet lill den lokala och regionala kollektivtrafiken. Län.sslyrelsen i Hallands län framhåller all trots vissa förändringar de senaste åren är handläggningsförfarandel fortfarande komplicerat och detaljreglerat både för kommunerna som söker bidrag och för länsstyrelsen som skall granska lämnade uppgifter.

Länsstyrelsen i Örebro län anser all de arbetsinsatser som läggs ner på ansökningshandlingarna är myckel slora och inte kan anses ge så stort utbyte för länsslyrelserna oeh bussbidragsnämnden all de kan vara försvarbara. Länsstyrelsen framhåller alt de förenklingar som gjorts under de senaste åren inle är tillräckliga, bl, a, kvarslår krav på för- och efterkalkyl, Enligl länsstyrelsens mening bör det vara tillräckligl att länshuvudman inför nytt trafikär per brev meddelar iransporlrådel ungefärliga kostnader för beräknad trafik och förväntat statsbidrag. Efter bidragsårets slut bör dock länshuvudniannen lämna en fullständig redogörelse (slutredovisning). Del bör också enligt länsslyrelsens mening övervägas om inte beslul i dessa ärenden med fördel kan överflyttas till den regionala nivån (länsstyrelsen),

Hallands läns landstingskommun pekar på all problemet med bidrag lill lokal och regional kollektivtrafik mera ligger på tillämpningsföreskrifter än på författningsbestämmelser. Även Slajfanstorps kommun menar all slals-bidragsbeslämmelserna när del gäller lokal och regional kollektivtrafik ar krångliga och bör ses över.

Transportrådet framhåller att i samband med all huvudmännen - enligl lagen (1978:443) om huvudmannaskap för viss kollekliv persontrafik - lar over trafikansvarel i länen upphör de äldre bidragsformerna belräffande lokal och regional trafik. Konmiunernas direkta engagemang i fråga om statsbidrag lill sådan irafik försvinner därvid. Statsbidragen kommer all sökas av och utbetalas till länshuvudniannen enligt ett system som är ur

8 Riksdagen 1980/81. 1 .saml Nr 80

Prop. 1980/81:80 114

administrativ synpunkt betydligt enklare än tidigare. Även slatsbidragsbe-slämmelserna i fråga om kompletleringstrafik, skärgårdslrafik och fjällflygtrafik är i alll väsentligt enhetliga och enkla att tillämpa enligt transporlrådets uppfattning.

Kommitténs synpunkter på statens bidragsgivning för skoländamål delas bl.a. av landstingskommunerna i Kalmar och Örebro län saml LRF. Kalmar läns landstingskommun anser alt slora delar av skolslalsbidragen kan ersättas med generella bidrag. Liknande synpunkler framförs av Örebro läns landstingskommun som menar all ell nyll och i huvudsak preslalionsrelalerat bidragssystem bör införas, dvs. ett syslem som bygger på bidrag per elev eller elevvecka. En sådan konstruktion förulsätler dock enligl landstingskommunen ell samlat arbetsgivaransvar för all skolpersonal.

Kommitténs förslag att statsbidraget till social hemhjälp bör avvecklas och bidragsmedlen överföras till skalteuljämningssyslemet får instämmande från socialstyrelsen. Styrelsen anser dock all avvecklingen bör och endasl kan ske på sikt, Detla med hänsyn lill all del alltjämt föreligger behov av särskill stöd lill kommunerna för verksamhetens utveckling, I likhei med vad kommiltén anfört anser socialstyrelsen all det föreligger behov av ell fortsatt särskilt statsbidrag lill kommunerna för handikapp- och äldreomsorg. För alt eliminera nu föreliggande avgränsningsproblem bör detla enligt styrelsens uppfattning tillgodoses genoin ett generellt och ell ur slyrningssynpunkt neutralt äldreomsorgsbidrag. Även Gävle kommun biträder kommitténs förslag att göra delta bidrag neutralt till olika vård- och serviceformer.

Norrköpings kommun biträder kommitténs uppfattning men poängterar samlidigl alt grundgaranlin inom skatleuljämningssyslemet vid den föreslagna övergången ulformas så all statsbidraget inle minskas lill sin relativa andel av kommunens koslnader. Liknande synpunkter anförs av Sundsvalls och Norsjö kommuner samt av TCO.

Eslövs kommun anser alt bidraget lill social hemhjälp bör finnas kvar men att ansökningsförfarandel bör förenklas. Länsstyrelserna i Skaraborgs och Jämtlands län delar inle kommitténs uppfattning utan anser all bidragen även i framliden bör vara specialdestinerade.

Kommitténs förslag avstyrks också av de remissinstanser som företräder de handikappade. DHR kräver således all slalsbidragel lill social hemhjälp och ledsagarhjälp bibehålls. Riksförbundet ser mycket allvarligl på konsekvenserna av en avveckling. Antingen måste staten åven i fortsättningen stimulera utvecklingen eller genoin bindande lagstiftning ålägga kommunerna all tillgodose de enskildas behov av hemhjälp och ledsagarservice. Statens handikappråd anser all den sociala hemhjälpen ännu inle uppnått en tillfredsställande nivå. Slalsbidragel har lillkommii för att slimulera kommunerna all rusta upp den sociala hemhjälpen. Boendeservice för rörelsehindrade med praktisk hjälp dygnet runt och ledsagarhjälp ål synskadade

Prop. 1980/81:80 115

ni. fl. är nya verksamheter som kommit i gång i flera kommuner inom ramen för den sociala hemhjälpen. För all tillgodose behovel av boendeservice och ledsagarhjälp krävs ökade personella och ekonoiniska insatser av kommunerna de närmaste åren. Del är enligt handikapprådels niening risk för all ett borttagande av slalsbidragel lill social hemhjälp kommer all innebära all kommunerna inle anser sig kunna prioritera denna verksamhei. Rådet anser därför alt statsbidrag behöver finnas kvar så länge kommunernas sociala hemhjälp inte har uppnått en tillfredsställande nivå.

Ett anlal remissinslanser behandlar kommitténs syn på behovel av särskilt bidrag till färdtjänst. Kommitténs uppfattning all behovel av della bidrag bör omprövas för bedömning huruvida bidraget bör och kan inordnas i skalteuljämningssyslemet delas inle av socialstyrelsen och länsstyrelsen I Jämtlands län. Färdljänslverksamhelen är ny och under utveckling framhåller socialstyrelsen. Tillgänglig statistik visar all fortfarande saknar ett 80-tal kommuner färdtjänslfordon. Enligl slyrelsens niening bör därför bidraget lills vidare finnas kvar. Den av kommittén förordade förenklingen all genom en schablonersältning lill kommunerna från försäkringskassorna lösa de problem som är förknippade med behandlingsresor kan slyrelsen inte tillstyrka. Det skulle innebära en ytterligare uppspaltning med tillhörande arbets- och kostnadsökningar all dela upp resorna efler ändamål. Enligl Slyrelsens inening utgör färdtjänsten i praktiken ett kompletterande kommunalt färdmedel som måsle ingå i kommunens normala trafiksystem och trafikplanering. En rikligare lösning skulle enligl styrelsens mening vara att i stället minska statsbidragen till socialförsäkringen för reseersättningar oeh salsa ökade resurser på ett möjligast allmängiltigt kommunall syslem av tjänster för sådana resor som inte kan tillgodoses genom de ordinarie transportmedlen.

Norrköpings konunun finner skäl föreligga att under den pågående utbyggnaden av färdtjänsten bibehålla del nuvarande stimulansbidraget, men all även här målsättningen bör vara att på sikl inordna delta bidrag i skatteutjämningssystemel. Kommunen instämmer i all någon form av Schablonersältning från försäkringskassorna bör ulgå lill kommunerna för behandlingsresor inom färdtjänsten. Kommunen ser med tillfredsställelse kommitténs rekommendalion att samråd bör ske mellan riksförsäkringsverket och kommunförbundet, så alt en överenskommelse om ersättning för behandlingsresor kan träffas. Även Eslövs och Gävle kommuner menar all del särskilda bidraget bör finnas kvar. Sundsvalls och Norsjö kommuner saml TCO anser all en omprövning av bidragssystemet inle får innebära all bidragen lill färdtjänst urholkas.

DHR anser all statsbidrag till färdljänsl är nödvändigt för att få en likartad utveckling i hela landel. Förbundet finner del önskvärt all statsbidraget förknippas med kvalitetskrav. Del gäller bl. a. specialfordon och tillgång till färdmöjligheter under dygnet och i hela kommunen. Sådana kvalitetskrav bör inle medföra ökal administrativt arbete. Statens handikappråd framhål-

Prop. 1980/81:80 116

ler att statsbidraget till färdljänsl behöver finnas kvar så länge kommunerna inle har uppnått en lillfredsslällande nivå på verksamheten.

Socialstyrelsen delar konimitténs mening alt statsbidragen inom den nuvarande nykterhets- och narkomanvården är administrativt besvärliga. Några genomgripande förändringar av statsbidragen bör emellertid enligt slyrelsens niening inle företas i avvaktan på all driftansvaret för vårdanstalter och andra institutioner inom nykterhelsvården överförts till kommuner och landstingskommuner i enlighel med den överenskommelse som träffas mellan staten och de båda kommunförbunden, Stockholms kommun anser all kommitténs uttalande om behovet av förenklingar är välgrundat.

Eslövs kommun anser att statsbidraget bör finnas kvar men att ansökningsförfarandet bör förenklas. Järfälla kamintm betonar att det är särskilt angeläget all få ett avsevärt enklare syslem för statsbidraget lill inackorde-ringshem/behandlingsheni för alkoholmissbrukare. Bl. a. är enligt kommunen ordningen med förhandsgodkånnande av verksamhetsplan inklusive personalstal omständlig och tidsödande. Även Norrköpings kommun anser att man bör ulreda och överväga möjligheterna all avveckla del nuvarande administrativt besvärliga syslemel. Detta kombinerat med reducering av delaljföreskriflerna om inackorderings- och behandlingshemmens utformning skulle ge kommunerna slörre möjlighet all pröva och tillämpa vårdformer som av kommunerna bedöms vara mesl lämpade för alt uppnå goda vårdresultat, Enligl 7"C0 får de kvalitetskrav som numera tillförsäkras vid bidragsgivning lill t. ex, driflavvårdanslaller för alkoholmissbrukare inle bli försämrade vid slopandet av detaljer och föreskrifler rörande personaluppsättning samt löne- och tjänstgöringsförhållanden.

Statens vägverk tar upp frågan om statsbidrag till kom m u n a 1 a galor och vägar vilken behandlades i kommitténs delbelänkande (Ds Kn 1979;3) Ökat kommunall väghållningsansvar. 1 delbetänkandel föreslår kommittén all de nuvarande statsbidragen till kommunala galor och vägar ersätts av ell mer generellt utformat slöd och att kommunerna lar över en slörre del av ansvarel för väghållningen i lätorlerna.

Vägverket framhåller all de mesl genomgripande förändringarna i statsbidragssystemet vore om all slatsbidragsgivning lill kommunala vägar och gator ersattes av ell generellt utformat stöd och alt samtliga kommuner svarade för väghållningen i sina tätorter. Därigenom skulle inte längre några driftkoslnadsberäkningar behöva genomföras och inle heller någon fördelningsplan behöva upprättas. Den slalliga granskningen och kontrollen skulle kunna inskränkas lill ett minimum. Ett sådanl system skulle enligt vad vägverket framhåller sänka administrationskostnaderna för både slalen och kommunerna. Detla måsle dock enligl vägverket vägas mot de övriga konsekvenser som blir följden av ell förändrat system. Således försämras möjligheterna all fördela statsbidraget mellan kommunerna i förhållande till deras reella behov av insalser på väg- och gatunätet, Della innebär enligl

Prop. 1980/81:80 117

vägverkets uppfattning all standardskillnader kan uppkomma mellan olika kommuner.

Vägverket kommer lill slutsatsen alt ell generellt utformat slöd till kommunal väg- och gatuhållning knappasl kan utformas så att det medger utbyggnad av slörre objekt i mindre kommuner. En långtgående förändring av väghållningssyslemel kan slälla stora ekonomiska krav på vissa kommuner. Dessutom kan driflorganisalionerna i både stat och kommun komma att påverkas kraftigt om väghållningen radikalt förändras. Enligt vägverkets uppfattning är del sannolikt alt ett förändrat statsbidragssystem för väghållningen måste bli en kompromiss mellan nuvarande system och ett mer schablonmässigt beräknat statligt stöd som genoni lägre bidragsprocenter ger minskade krav på statlig tillsyn.

5 Statsbidragsberättigade kominunala arbeten

Kommitténs förslag alt regeringen ger statens råd för byggnadsforskning i uppdrag all i samråd med statens vägverk, byggnadsstyrelsen och representanter för kommunerna och landslingskoniniunerna utarbeta underlag för fortbildning när del gäller kostnadskalkylering och kostnadsredovisning m. m, av byggnadsarbeten och anläggningsarbeten tillstyrks av nästan samtliga remissinstanser som yttrat sig om förslagel. Bland dessa remissinstanser är 5r(//t7).v/;/«/n'erA'. läiisstyrdserna i Skaraborgs och Västernorriands län. Krislianslads läns laitdstiiigskomimm. Stockholms. Norrköpings, Fagersta, Östersunds och Umeå kommuner. Svenska kommunförbiiiidet. LRF. Svenska kommiiiialarbetareförbiiiidet och TCO.

Statens planverk och länsstyrelsen i Västeriiorrlaiids län anser i likhet med kommittén att det är olämpligl alt ställa krav på särskilda syslem för kostnadskalkylering och redovisning liksom andra formella krav rörande handläggningen av bidragsberättigade arbeien. Liknande synpunkter anförs av Norrköpings koiiimuii och Svenska kammuiiförbundet.

Östersunds kommun finner konimitténs förslag intressant både i sak och som en möjlig utökning av samarbetet inom den offentliga sektorn. Kommunen har för egen del påbörjai en utredning med uppdrag all föreslå ruiiner för upprättande av program, projektering, kostnadsbevakning och upphandling belräffande kommunens byggnads- och anläggningsverksamhet, Kristianstads läns laiidstingskommtm tillstyrker förslaget då det kan ha en positiv inverkan på såväl koslnader som minskad byråkrati, Järfälla kommun anför all kommunen vid infordran av anbud för byggnation av framför alll barnstugor konstaterat all förhandlingsenlreprenader kan ge ell bältre/lägre pris på entreprenaden. Kommunen kan därför inle hell oreserverat instämma i att en ökad betoning av konkurrensmomentel år bra. Därför förordas en bidragsgivning som bygger på schabloner och därmed bibehåller kommunen ell incitament lill besparing. Samtidigt kvarslår valmöjligheten till upphandlingsformen. Däremol är kommunen positiv lill

Prop. 1980/81:80 118

att en förbättring av beslutsunderlagen kan ske genom utbildning, information m, m.

Svenska kommuitalarbetareförbundet instämmer i all det inte är meningsfullt all endasl förbällra beslutsunderlaget vid handläggning av statsbidragsberättigade kommunala byggnads- och anläggningsarbeten. Det är av iniresse all denna lyp av ärenden har ell riktigt beslutsunderlag, även om arbelena inle är statsbidragsberättigade. Förbundet har ett stort intresse av all dessa frågor blir belysta. Förbundet motsätter sig inte all enlreprenad-utförandel väljs om del för ett visst projekt ur ekonomiska och andra aspekter visar sig vara det mesl förmånliga. Men prövningen måste ske på lika villkor. I många fall väljs entreprenadformen ulan förutsättningslös prövning. Del måste enligt förbundet skapas förutsättningar för att kommuner och landsting utifrån rättvisa grunder kan bedöma och välja den verksamhetsform som är den mest förmånliga. Förbundet förutsätter, om ett utbildningsmaterial i dessa frågor blir aktuellt, alt förbundet får medverka i utformningen av materialet. TCO understryker all den föreslagna fortbildningen självfallet ställer krav på kompletterande utbildningsinsatser för de personer i kommunerna som har alt göra dessa kalkyler och redovisningar.

En mera kritisk inställning atill kommitténs förslag intas av riksrevisionsverkel (RRV), Verket delar i princip kommitténs uppfattning att de handlingar och kostnadsberäkningar som ligger lill gmnd för kommunens beslut också bör ligga till grund för ansökan om statsbidrag. Samtidigt anser RRV mot bakgrund av verkels erfarenheter att det är angeläget att förbättra kommunernas beslutsunderlag, t. ex. vad avser kalkylering och kostnadsredovisning i kommunal byggnads- och anläggningsverksamhel. Så långt möjligt bör likartade krav ställas oavsell huvudmannaskap för statsbidragsberättigade resp, direkt stalsfinansierad verksamhet.

Enligt RRV;s uppfattning är del angeläget att enhetliga riktlinjer ges för
kalkyl- och kostnadsredovisningen vid anläggnings- och byggnadsverksam
het som komplement till den ulbildning som kommittén föreslår. Sådana
riktlinjer blir ett slöd förstatliga myndigheter och kommunala förvaltningar
vid upphandling. Framförallt mindre kommuner och slalliga myndigheter
med liten anläggningsverksamhel skulle med stöd av riktlinjerna kunna
utveckla sina syslem för kalkyl- och kostnadsredovisning. Riktlinjer under
lättar också för mindre företag i deras arbete med offerter. '■

Enhetliga riktlinjer giltiga inom hela den offentliga sektorn innebär också enligl RRV:s uppfattning all del malerial som kommunerna redovisar för att få statsbidrag till anläggnings- och byggnadsverksamhet blir mera enhetlig. Om kommitléns förslag all ta bort kravel på vissl underlag genomförs, blir följden all statliga slalsbidragsförvallande myndigheter får extra arbete med att tolka och jämföra ansökningar med skiftande innehåll. Samtidigt som de administrativa rutinerna förenklas för kommunerna behöver de statliga myndighelerna öka sina administrativa resurser ftir att handlägga statsbi-

Prop. 1980/81:80 119

dragsansökningarna. En sådan utveckling anser RRV inte godtagbar,

ArkitektFörbuitdet delar i princip del synsätt som framförs av RRV så länge uppenbara skillnader föreligger i olika kommuners ambitions- och kompetensnivå. Förbundet anser dels att någon form av gemensamma "lalhundar" för kalkylering och redovisning av koslnader saml beskrivning av funktioner utarbetas, dels all kommunernas egen personal ges en adekvat kompetens genom särskilda utbildningsinsatser.

6 Begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd

Kommitténs förslag rörande de slalliga myndigheternas föreskrifler. anvisningar och råd behandlas av ca 70 remissinstanser. Flera remissinslanser biträder kommitténs förslag i sin helhet ulan all närmare kommentera de olika delförslagen, bl. . länsstyrelserna i Jönköpings. Blekinge, Jämtlandsoch Norrbottens län, landstingskommunerna i Krislianslads. Värmlands, Gävleborgs. Jämtiands, Västerbottens och Norrbottens län. Stockholms, Norrköpings, Mörbylånga, Gollands. Perstorps, Halmstads, Boriänge, Norsjö och Luleå kommuner samt Landsting.sförbundet.

SHIO tillstyrker kommitténs förslag i sin helhel i här aktuell del. Organisationen understryker alt det är angelägel all en rensning av nuvarande flora av skilda regler och styrande anvisningar verkställs i snabbast möjliga, av statsmakterna angivna takt. Organisationen anser det anmärkningsvärt att vissa myndigheter förefaller hell negativa att göra utredningar om nya normers kostnadskonsekvenser liksom lill all underställa kostnadshöjande regler regeringens prövning (betänkandet s. 147). Enligl SHIO måsle byrkraliskl motstånd av detla slag givelvis mötas genom bestämda föreskrifler från regering och riksdag.

Förslagel lill förordning om översyn inom tre år av centrala förvaltningsmyndigheters föreskrifler, anvisningar eller allmänna råd berörs av ell trettiotal remissinstanser. Förslaget tillstyrks eller lämnas ulan erinran av samtliga remissinslanser utom tre, nämligen skolöversryd.sen, statens lantmäteriverk oeh länsstyrelsen i Hallands län.

Svenska kommunförbundet anför alt del är ylterst angelägel att de slalliga myndigheterna företar en fullständig genomgång av sina föreskrifter, anvisningar och allmänna råd. Behovet även snar översyn understryks också av bl. a. Uppsala. Vingåkers och Falkenbergs kommuner.

Riksrevisionsverket delar kommitléns uppfallning att del är angeläget all systematiskt följa upp och utvärdera äldre föreskrifler, anvisningar och allmänna råd. Enligt verkets mening bör syftet med översynen vara all minska koslnaderna i den av föreskrifierna berörda verksamheten. Översynen bör vidare inle enbarl avse föreskrifler m. m, som riklar sig lill kommunerna, .Många avde föreskrifter som utfärdas, t, ex. inom arbetsmil-

Prop. 1980/81:80 120

jölagsliflningenoch livsmedelslagsliflningen. år av generell nalur där samma krav ställs på såväl kommuner som enskilda. Liknande synpunkter uttalar länsstyrelsen i Gävleborgs län som dämlöver anser all översynen även bör innefatta av myndigheter utfärdade meddelanden. Kopparbergs läns landstingskommun understryker att det är av vikt all de föreslagna åtgärderna inte enbart kommer all beröra de centrala myndighelerna utan också den, verksamhei som bedrivs av de regionala slalliga myndigheterna.

Några centrala slalliga myndigheter som lämnar kommitténs förslag utan erinran gör i anslutning därtill vissa påpekanden om del interna översynsarbelet. Socialstyrelsen framhåller således alt en fullständig genomgång'av gällande föreskrifter, anvisningar och råd blir mycket resurskrävande för socialstyrelsens del. Vägverket anser att den föreslagna övergångstiden på tre år är alltför kort medan statens llvsmeddsverk och bosladsstyrelsen menar att obehövliga föreskrifler i allt väsentligt redan har utmönstrats inom resp. verksamhetsområden.

Ett anlal kommunala remissinstanser tar upp behovel av samråd och information i samband med den föreslagna översynen. Kronobergs läns landsliiigskommim understryker betydelsen av all samråd skall ske i översynsarbelet med förirädare för kommuner och landstingskommuner. Fagersta kominun föreslårall myndigheterna skall åläggas att när resultatet av översynen föreläggs regeringen redovisa om företrädare för kommuner eller landstingskommuner har från myndigheten avvikande uppfattning. Västerås kominun påpekar att det föreskrivna samrådet är en självklar och nödvändig kontakt för att samspelet stat-kommun skall fungera. Enligt kommunen bör i delta samråd även inkluderas ekonomiska överväganden, exempelvis i form av all statlig myndighet åläggs presentera ekonomiska kalkyler, som utvisar konsekvenserna för kommunerna av nya eller ändrade föreskrifler. Kommunförbundet bör ses som självskriven företrädare för kommunerna. Enligt Siiiidsvalls kommun är det en fördel att statliga myndigheters föreskrifter, anvisningar och råd begränsas och att nödvändiga föreskrifler publiceras på ell för kommunerna och medborgama lättåtkomligt sätt. Också Östersunds kommun framhåller viklen av samråd med företrädare för kommunerna. Vid sådana samråd är del enligl kommunen myckel troligt att en del betydelsefulla tillrättalägganden kan göras om den verkliga innebörden av anvisningarna resp. råden.

Avde remissinslanser som ställer sig avvisande till en översyn anser statens lantinäterlverk alt kommitténs förslag i denna del inle är underbyggda med någon analys av hela del komplicerade frågekomplex som avser avgränsning av och innebörden i begreppet kommunal självstyrelse, I avsaknad av en sådan analys, anför verket, blir förslagen ytterligt svåra att bedöma med hänsyn till innebörd och konsekvenser. Verket anser att detta är en så allvarlig brist i förslagen alt de inte utan vidare utredning kan läggas till grund för åigärder. Skolöverstyrelsen pekar på all radikala förändringar är akluella inom skolområdet. Som en konsekvens härav förestår nu en omfattande

Prop. 1980/81:80 121

författningsöversyn varför det knappasl är meningsfullt alt starta en översyn av det slag slatskonliollkommitién föreslagit. Detta arbele bör i stället samordnas och bedrivas parallellt med den författningsöversyn som blir en följd av olika akluella förslag. Länsstyrelsen i Hallands län. som inle har något att erinra mot alt onödiga föreskriftr tas bort. konstaterar all den av kommiltén föreslagna förordningen emellertid är föga vägledande. Länsstyrelsen ifrågasätter därför dess ändamålsenlighet. Länsstyrelsen anser det angeläget att minska statskontrollen inom en rad områden men betonar samtidigt vikten avail minskad kontroll inte leder till rättsosäkerhet. Urvalet av de områden och ärenden som bör undandras statskontroll bör därför ske med noggrann prövning av effekterna såväl för staten och kommunerna som för de enskilda medborgarna.

Kommitténs förslag lill förordning om att mönstra ut begreppel anvisningar behandlas av ca 40 remissinstanser. Ftiisla-gel tillstyrks eller lämnas utan terinran av en belydande majoritet av dessa remissinstanser. Bland dem som anslutit sig lill kommitténs förslag är kammarrätten i Göteborg, socialstyrelsen, statens vägverk, riksarkivet, riksantikvarieämhetct och statens historiska museer, samhällsveteiiskapliga fäkiiltetsiiäiiindeii vid Lunds imiversitet. statens naturvårdsverk, arhetsmark-nadsstyrelscn. bosladsstyrelsen. statens planverk, statens laittiiiäteriverk, statens industriverk, statens hrandiiäiimd. läiisstvrdserita i Skaraborgs och Kopparbergs län, landstingskommunerna i Kronobergs och Hallands län, Nyköpings, Karlskrona, Helsingborgs, Stajfaitsiorps. Nora. Örebro. Västerås, Malungs och Häriiäsaiids kaiiimuiier. Svenska kommtmfärhimdet. LRF. Svenska kommunalarbetareförbundet och TCO.

Rikspolisstyrelsen, statens trafiksäkerhelsverk. riksrevisionsverkel. skal-överstyrelsen och länsstyrelsen i Hallands län delar kommitténs uppfattning all terminologin är oklar men anser alt begreppet anvisningar ej kan helt undvaras. Kommitténs förslag avstyrks av riksskatteverket. statens livsmedelsverk, länsstvrelsen i Gävleborgs län och S\'eriges Läkarförbund.

Helsingborgs kammtm anför att till oklarhettn om innebörden i begreppet anvisningar har inte minst bidragit vissa statliga myndigheters benägenhet att understryka vikten av att anvisningarna följs för ntt bidrag eller fastställelse skall kunna lämnas, Enligl Staffaiistarps kommun torde begreppet kunna utmönstras ulan några negativa konsekvenser ulom möjligen inom det sociala området där anvisningar har uppfattats som ett stöd i arbetet ute på fältet, Å andra sidan anser kommunen alt stora övergrepp från myndigheternas sida har kunnat ske i skydd av begreppel anvisningar och nämner som exempel att medicinalstyrelsen utan stöd i lagstiftningen ålade komnuinema att lösa fiågan om provinsialläkarnas tjänstebostad och att sktilöverstyrelseii genom anvisningar tvingat fram dåliga planlösningar på skolor. Malungs kamiiuin säger sig uppleva att tle slalliga myntlighetma trots de begränsningar som regeringen beslutat om fortsätter att utfärda riktlinjer, direktiv och anvisnincar som fakliskl binder kommunerna i deras verksamhet.

Prop. 1980/81:80 122

Kommunen betonar att problemet med dessa anvisningar inte bara återfinns hos de statliga myndighetenia utan även hos de kommunala facknämndernas vilja att tolka även icke bindande skrivelser som om dessa vore fasllagda bindande normer. Härnösands kommun hälsar förslagel med den största tillfredsställelse. Vid upprepade tillfällen har enligl kommunen en rigorös tillämpning av råd och anvisningar lell lill betydande kostnadsökningar, LRF stöder kommitléns förslag att begreppel anvisningar las bort, dock under förutsällning alt dessa anvisningar ej omarbetas lill föreskrifler.

Ett antal slalliga remissinslanser ställer sig positiva lill kommitténs förslag med vissa påpekanden. Enligt statens lantmäteriverk behövs en övergångstid på åtminstone fem år. Statskontoret konstaterar att förekomsten av anvisningar i vissa fall skapar förutsättningar för en slopad underslällningsskyldighet och hänvisar lill vad statskonlrollkommitlén anfört härom i sill delbetänkande angående slopande av slallig fastslällelse av lokal brandordning. Riksarkivet och landsarkiven i Vadstena. Lund. Härnösand och Östersund pekar på all kommitténs förslag redan har genomförls när del gäller arkivväsendet. Riksarkivet och landsarkiven understryker samtidigt kraven på enhetlig och kontinuerlig arkivvård saml behovel att samordna statlig, kommunal och enskild arkivvård. Statens planverk konstaterar att sådana ändringar av byggnadsstadgan och planverkels instruktioner gjorts all kommitténs intentioner uppfyllts, Begreppel anvisningar har ersatts med andra beteckningar. Kammarrätten i Götehai'g delar kommitténs uppfattning att del är tillräckligl all använda två olika begrepp för att ange om utfärdade regler är bindande eller ej och att begreppet anvisningar kan slopas. Enligt kammarrätten är beteckningen allmänna råd i fråga om myndighels rekommendationer angående tillämpningen av en författning alllför vag. Kammarrätten föreslår alt dessa regler benämns tillämpningsråd. Kammar-rätlen ifrågasätter också om det inle från centralt håll bör tillhandahållas någon form av rådgivning och service åt myndighetema i del här akluella komplicerade översynsarbelet.

SIS - Slandardiseringskommi.ssioiieti I Sverige ansluter sig lill kommitténs strävan all uppnå en bättre terminologisk klarhet inom regelområdel. Enligl SIS bidrar emellertid kommitténs förslag och motiveringar lill dessa inte nämnvärt lill ökad klarhet. Så länge de begreppsmässiga skillnaderna mellan olika myndigheters användning av begreppel anvisningar inte harmoniserats år det enligt SIS oegentligt att tala om ell avskaffande av begreppet. SIS finner det därför nödvändigt all bättre klargöra de begreppsmässiga förhållandena innan slällning tas lill vilka termer som skall användas för resp. begrepp. Eftersom dessa frågor av SIS bedömts ha slor angelägenhetsgrad har SIS för avsikt att föreslå en översyn av den statliga normgivningens terminologi.

Till de remissinstanser som anser att begreppel anvisning ej helt kan avvaras hör riksrevisionsverkel (RRV).RRV anför bl, a, följande.

Prop. 1980/81:80 123

I prop. 1975/76:51 anges ätten anvisning utgör en regel som skall främja en enhetlig tillämpning av viss författning eller som skall bidra till utveckling i viss riktning av praxis. Anvisningar binder inte formellt de myndigheter som har att tillämpa den bakomliggande ofta straffsanktionerade författningen, men de har i realiteten stor betydelse för rättsutvecklingen. Det anges vidare all anvisningar skiljer sig från allmänna råd genom all de inte ger berörda enskilda möjlighet att välja andra vägar än dem som anges i anvisningarna,

Sisla meningen i denna definition är oklar och har lell lill alt myndigheter -i strid mot bestämmelserna i förfaltningssamlingsförordningen - inte klart skiljer mellan anvisningar och allmänna råd. Så t. ex, föreskriver SÖ att beteckningen anvisning skall användas i betydelsen allmänna råd och rekommendationer, som inte utesluter alternativa handlingssätt m. m. (SÖ-FS 1977:129). Lanlbruksslyrelsen kallar vissa publikationer för Allmänna råd med underrubriken Anvisningar lill ralionaliseringsförordningen.

Många myndigheter har kommit all beteckna alla regler som inte har klar föreskriftskaraktär för allmänna råd. Naturvårdsverket kallar t, ex, sina riktlinjer, lidigare benämnda råd och anvisningar, för allmänna råd. trols att dessa till slor del innehåller riklvärden för utsläpp, förslag lill kontrollprogram elc som i normalfallet år avsedda att tillämpas vid nyndigheternas prövning av ärenden enligl miljöskyddslagen. Slatens brandnämnds riktlinjer för dimensionering av brandslyrkor. som i hög grad är styrande vid länsstyrelsernas fastställelseprövning av brandordningar, kallas allmänna råd oeh publiceras i nämndens meddelandeserie, inte i författningssamlingen. Även konsumentverkets riktlinjer för tillämpning av marknadsföringslagen kallas allmänna råtl, trots alt en företagare som inte följer riktlinjerna riskerar all bli stämd lill marknadsdomstolen eller i vissa fall att bli åtalad. Socialstyrelsens anvisningar lill statsbidragsförfaltningar betraktas också som allmänna råd och publiceras i styrelsens meddelandeserie, trots all statsbidragen i praktiken åren förutsättning för kommunernas utbyggnad av barnomsorg, äldreomsorg m. ni.

De nu diskuterade myndighetsuttalandena är. i den mån de inte i realiteten utgör föreskrifter, avsedda att främja enhetlig tillämpning av författningar och bidra till utveckling i viss riklning av praxis, RRV anser därför att de bör betecknas som anvisningar och klart skiljas från sådana tips. idéer och rekommendationer, som kommuner, enskilda m. fl. efter egel gottfinnande kan tillvarata. RRV delar således inte utredningens uppfattning alt begreppel anvisning kan uteslutas. Som moliv härför vill RRV ytterligare anföra följande.

1. Föreskrifler som myndighet utfärdar kan ha formen av gränsvärde,
preciserat funktionskrav e, d, som sedan kompletteras med exempel på
konstruktion, tekniska lösningar eller metoder som uppfyller kraven. Dessa
exempel har då klart karaktären av allmänna råd.

Föreskrifterna kan dock även vara abstrakt formulerade och innehålla ullryck som skälig, tillfred.sslällande. tillräcklig etc. Den önskade ambitionsnivån kommer då alt framgå försl av de exempel på godtagbara lösningar, som myndigheten anger uppfylla föreskriftens allmänt formulerade krav. Dessa exempel utesluter inle andra lösningar, men är klart av anvisniiigska-raklär.

2, Myndigheter utfärdar ofta riktvärden och riktlinjer för vilka minimikrav
som man i normalfallet bör tillämpa vid prövning av tillstånd, statsbidrag

Prop. 1980/81:80 124

etc, dvs, anvisningar. Samtidigt förekommer det att myndighetenia ger exempel på enligl myndighetens uppfattning bra lösningar, som klart ligger över lagstiftningens minimikrav. För all undvika missförstånd bör i sisinämnda fall beteckningen allmänt råd lämpligen användas.

3. Mycket av innehållet i myndigheters regler är hämtat från departe-mentsuttalanden. utskottsbelänkanden m. m, i förarbetena till den aktuella ramlagen. Dessa regler är vanligen inle bindande och beteckningen anvisning synes därför lämplig all använda. Beteckningen allmänna råd bör reserveras för kommentarer och bakgrundsmaterial, som saknar rättslig betvdelse. Slatskontrollkommittén anger att, om begre|5pel anvisning slopas, kan en sådan regel i stället betecknas som ell allmänt råd. men ges en sådan utformning att det framgår all myndigheten starkt rekommenderar den ordning som regeln anger. Kommittén framhåller även att det för den rätta förståelsen av en regels karaktär är väsentligt inle bara att regeln rubriceras på ett riktigt säll utan också all den utformas så att del klart framgår om frågan är om (1) en bindande föreskrift. (2) en regel som skall följas om inte särskilda omständigheter föranleder annat, eller (3) en allmän rekommendation.

RRV anser att kommitténs förslag inte ger klarl uttryck för huvudprincipen för författningspublicering, nämligen alt man tydligt skall skilja mellan sådana regler som avses i 8 kap regeringsformen (föreskrifter och anvisningar) och sådana regler som varken direkt eller indirekt kan förenas med sanktioner.

RRV anser även alt det skvivtekniskt kan vara svårt att klargöra vilken karaktär en regel är avsedd att ha. För alt undvika missförstånd anser RRV därför att de nyss nämnda typerna av regler bör rubriceras som föreskrift, anvisning resp allmänt råd. 1 förfaltningssamlingsförordningen bör en definition av begreppet anvisning införas, motsvarande den definition som finns i prtip, 1975/76:51, Dock bör sista meningen utgå och ersättas med en mening med innebörden att en anvisning utgör en riktlinje för myndigheternas ärendeprövning och således begränsar möjligheterna all utan särskilda skäl välja en annan ambitionsnivå eller lösning an den som anges i anvisningen,

Riksskatteverket (RSVjintar en kritisk inställning mot att begreppet anvisning helt skall utgå, RSV finner en tvångsvis ändrad benämning av begreppel till antingen föreskrift eller allmänna råd. når det gäller RSV:s verksamhetsområden, vara både svårgenomförbar och i vissa fall vilseledande, Della beror enligt RSV dels på alt begreppet anvisning språkligt inte torde täckas av något av dessa alternativ, dels på alt beteckningen anvisning har en lång hävd både hos allmänheten och hos myndigheterna. 1 skalteförfattningarna används sedan länge beteckningen föreskrift för att beteckna sådana påbud av centralmyndigheten som är bindande för såväl skattskyldiga som taxeringsmyndigheter och domstolar. Däremot används beteckningen anvisning för besked av den typ som avses i del av kommittén (betiinkandet s. 143) citerade depanementsehefsuttalandet i prop, 1975/ 76:112,

Statens livsmedelsverk menar alt begreppet anvisning är ett synnerligen adekvat begrepp som blivit väl inarbetat i den offentliga förvaltningen.

Prop. 1980/81:80 125

Verkel ifrågasätter det ändamålsenliga i att de centrala myndigheterna skall utnyttja sina resurser lill rent formella iindringar av föreslagen art. Verket anser alt frågan niirmast är ell nomenklaturproblem som i vart fall inte behöver regleras genom särskild lagsliflning.

Även länsstyrelsen i Gävleborgs län ifrågasätter konimitténs förslag i här aktuell del. Länsstyrelsen har den uppfattningen all begreppet föreskrift skall förbehållas sådana regler som har bindande verkan oeh som diiijiimle innehåller sanktionsbestiimmelser däresi föreskriften inte efterlevs. Det ligger därvid i sakens natur alt della begrepp primiirt bör avse regler som är avsedda att reglera enskilds förhållande. Sveriges Läkarjörhund anser all kommittén inte på ett bärande säll visat att begreppet anvisning kan undvaras. Målet att nå ökad klarhet om vilka regler som är bindande resp. allmänt rådgivande kan enligl förbundet inte nås enbart genoni alt nedbringa antalet tillåtna rubriceringar.

Kommitléns förslag till ändring av b e g r ä n s n i n g s k u n g ö -relsen för all tillgodose stalskontrollaspekter las upp av ett tjugotal remissinstanser. En belydande niajorilet av dessa remissinstanser tillstyikei' förslaget eller lämnar det ulan erinran. Förslagel avstyrks av socialstyrelsen, sialens lantmäieriverk, länsstyrelsen i Hallands län, Sveriges Läkarförbund och ArkitekiFörbundet.

Enligl Svenska kommunförbundet år del uppenbari all eflerievnaden av begränsningskungörelsen inte iir tillfredsställande, Komimmförbuntlet finner också att myndighetenia inle heller i tillräcklig grad bedömer effekterna av utfärdade normer och allmänna råd med avseende på kosliiatler för kommunernas verksamhet och verksamhetens rationella haiKlhavande, Förbundet ansluter sig lill de synpunkter och förslag kommittén framför i syfte att åstadkomma förbättringar i dessa avseenden. Liknande synpunkter framförs av Uppsala läns landstingskommun. Uppsala. Mjölby. Karlskrona och Västerås kommuner samt av LRF. TCO instämmer i förslaget att tlet i begränsningskunsörelsen föreskrivs att statlig myndighet som medtlelar föreskrifler eller råd alltid skall samräda med berörda parter,

Arbetsmarknadssiyrdsen ifrågasätter för sin del nödvändigheten av det föreslagna stadgandet i begränsningskungörelsen som inncbiir att utformningen av föreskrifter och råd skall underställas regeringen om myndigheten och kommunema inte når enighet, Slyrelsen. som i övrigt inle har några invändningar mot föreslagna ändringar och tilliigg. anser all det eftersträvade samrådet uppnås även ulan detta stadgande. Även statens planverk förordar på en punkt ändring i kommitténs förslag. Planverket föreslår att begränsningskungörelsen ändras så att allmänna råd inte skall behöva underställas regeringens prövning. Därigenom uppnås enligt verket en viss förenkling samtidigt som man undviker att ge de allmänna råden den karaktär av anvisningar som en sådan prövning oeh sanktion otvivelaktigt innebär. Kainniarrälteii i Göteborg har inget att erinra mol föreslagna ändriniiar men förordar lör sin del en mera sienerell överarbetnini» av

Prop. 1980/81:80 126

begriinsningskungörelsen.

Några slalliga myndigheter som ej erinrar mot kommitténs förslag redovisar emellerfid vissa kritiska synpunkler. Riksrevisionsverket (RRV) anser att tillägget lill begränsningskungörelsen är onödigt. Enligl RRV har begreppel kommunal självstyrelse ett flytande innehåll och kan ej operationaliseras. Syftet med tillägget kan enligl RRV:s mening uppnås genom konsekvent tillämpning av nuvarande bestiimmelser i kungörelsen. Statens livsmedelsverk efterlyser konkreta exempel på när centrala verk försökt kringgå begränsningskungörelsen eller begränsa den kommunala självstyrelsen. Verket säger sig inle vara hell övertygat om all den föreslagna skärpningen av begränsningskungörelsen fyller avsedd funktion. En liknande ståndpunkt intas av stålens industriverk som lill nöds kan godta förslagel lill ändring. Enligl verket ökar däremot inte klarheten i begränsningskungörelsen om förslagel genomförs.

SlS-Staitdardiseringskommissionen i Sverige pekar i sammanhanget på den enligt SIS olyckliga omständigheten att begränsningskungörelsen i såväl sin nuvarande som föreslagna lydelse använder termen gällande standard liktydigt med ambitionsnivå. Denna formulering bör ändras eftersom hänvisningar lill gällande standard i olika myndigheters föreskrifter avser hånvisningar lill av slandardiseringsorgan och andra normgivande institutioner utarbetade publikationer, SIS finner det klart olämpligt att i en författningstext som behandlar normgivning använda en regelterni (standard) homonyml då andra likvärdiga uttryckssätt finns.

Socialstyrelsen är generellt negativ till kommitténs förslag att yllerligare begränsa myndigheternas möjligheter alt utöva tillsyn och kontroll och avstyrker förslaget lill ändringar av begränsningskungörelsen, Slyrelsen ställer sig tveksam lill kommitténs resonemang om att föreskrifter gör intrång i den kommunala självstyrelsen. Myndigheternas föreskriflsrätt. framhåller socialstyrelsen, är inle självständig ulan bygger på ett bemyndigande från riksdagen i form av en lag, 1 lagen anges den yttre ramen för en viss verksamhei. Myndighetens föreskrifl kan därför bara delaljreglera vad riksdagen redan bestämt. Någol ytterligare intrång i den kommunala självstyrelsen kan därför knappasl komma ifråga genom föreskrifter eftersom dessa inle heller kan ges inom sådana verksamhetsområden där kommunen själv bestämmer omfattning och inriktning av verksamheten.

Statens lantmäteriverk anser, av samma skäl som beträffande förslaget till allmän översyn av mvndigheternas normgivning. all förslaget lill ändringar i begränsningskungörelsen inle utan vidare kan läggas till grund för åigärder. Verkel menar således alt förslagel inle är underbyggt med någon analys av begreppel kommunal självstyrelse och all ytterligare utredning krävs. Även länsstyrelsen i Hallands län ställer sig avvisande till förslaget till iindring av begränsningskungörelsen. Länsstyrelsen ifrågasätter förslagels ändamålsenlighet och tror att ändringarna kan bli svåra all tillämpa.

Sveriges Läkarförbund avstyrker förslagel till ändringar i begränsnings-

Prop. 1980/81:80 127

kungörelsen, eftersom del innebär all staten i alltför hög grad avhiindes möjligheten alt påverka den kommunala verksamheien. Enligt förbundet har någon egentlig analys av konsekvenserna härav för olika sakområden ej genomförls. ArkitektFörbuitdet anser del otillfredsställande all kvalitetsaspekten hell skjuts ål sidan och all vad som avses med kostnadsökningar även är ofullständigt formulerat. Förbundet betonar att en kvanllfierbar kostnadsökning p.g.a. en ändrad standard eller norm på sikl kan niedföra kostnadsbesparingar som kan vara svåra all måla. t. ex. effeklerna på trafiksäkerheten av en ökad trafikdifferentiering.

7 Fortsatt utvecklingsarbete

Kommitténs förslag om forlsall utvecklingsarbete behandlas av ell tjugotal remissinstanser. De som lar upp utvecklingsarbetet tillstyrker oftast förslagen utan kommentarer eller är allmänt positiva lill ökad decentralisering och minskad statskontroll. Flera remissinslanser påpekar vikten av utvärderingar av de reformer som genomförs och all samordningen mellan olika delar av samhällsverksamheten blir effektiv samt i vissa fall utvecklas.

Kommitléns förslag om all de cenirala ämbetsverken genoin ändring av allmänna verkssladgan ges i uppdrag all verka för all öka den kommunala självstyrelsen lämnas ulan erinran av flertalet remissinstanser. Förslaget behandlas och tillstyrks av Kristianstads läns kandstingskommtin. Eksjö. Karlskrona. Göteborgs och Fagersta kommuner.

Kristianstads läns landstingskommun anser således all en ändring i verksstadgan med innebörden att myndigheterna skall främja decentralisering och verka för att öka den konmiunala självstyrelsen kan leda lill snabbare handläggning och ökad sysselsättning inom landstingsområdet, Karlskrona kommun menar all den föreslagna ändringen i 4 S sisla styckei "Myndighet skall främja decentralisering av verksamhet till regionala och lokala slalliga eller andra organ saml verka för all öka den kommunala självstyrelsen" bör bilda en egen paragraf för all starkare betona kravet och bli tillräckligt beaktad,

Slatens trafiksäkerhelsverk anser däremot all förslagel är oklart och ej tillräckligt utvecklat. Om avsikten år att ämbetsverken skall inta en allmänt välvillig attityd lill alt beslutanderätten i skilda frågor läggs på politiskt ansvariga i kommunerna så har trafiksäkerhetsverket inget att invända. Verkel anser all del ej kan ankomma på enskilda cenirala ämbetsverk all reglera den kommunala självstyrelsen och därmed ta på sig uppgifter som nu ankommer på regering och riksdag.

Samhällsvetenskapliga fakiillelsnäinnden vid Lunds imiversiiet framhåller all det föreslagna tillägget om alt öka den kommunala sjiilvstyrelsen ej hör hemma i den allmänna verkssladgan. Ansvaret för fördelningen av samhällsuppgifter mellan slalliga och kommunala organ bör regering och

Prop. 1980/81:80 128

riksdagsvara för. ytterst genom lag. En beslämmelse om att varje myndighet skall verka för att öka den kommunala sjiilvstyrelsen kommer enligt fakultelsnämnden sannolikt att vålla missförstånd, förvirring och komplikationer.

Statens naturvårdsverk avstyrker ändring av allmänna verksstadgan. Verket anser att PBL-utredningens förslag är ett bra exempel på hur ansvaret mellan stat och kommun kan fördelas. Vissa frågor måste ligga kvar hos staten medan antlra kan överläs av kommunerna. Ett fortsatt utvecklingsarbete bör enligt verkel lämpligen bedrivas genom alt man i lagar och förordningar arbetar in former för hur ansvarel mellan stal och kommun skall fördelas. Slatens industriverk avvisar förslaget till iindring av verkssladgan. Industriverket menar att verksstadgan i första hand bör förbehållas "intema" statliga regler.

Förslaget om ändring av k o m m i 11 é f ö r o r d n i n g e ii på så siitt att effekterna av olika kommilléförslag vad avser den kommunala handlingsfriheten skall redovisas behandlas av bara några få remissinstanser. Förslaget tillstyrks av samhällsvetenskapliga fakullelsnämnden vid Lunds universitet samt Eksjö, Jönköpings. Gotlands. Karlskrona. Göteborgs och Fagersta kommuner.

Jönköpings kainmim anser att föreslagel tillägg i 13 S kommilléförordningen bör innefatta ell förtydligande all bedömningen av effekterna jämväl skall inbegripa en fullständig redovisning.för de koslnader som framförda förslag medför för kommunema. Detta förtydligande skall ses mot bakgrund av 13 S första stycket, där det bl. a. stadgas att betänkande bör redovisa beräknade kostnader för att genomföra framförda förslag. Enligt kommunens uppfattning iir det ett viisentligt intresse att kostnadema preciseras i vad de avses belasta kommunerna eller landstingskommunerna. Den bedömning av effekter vilken föreslås som tillägg lill lagrummet torde i första hand vara kommunalekonomiskt betingad, varför sagda kostnadsredovisning bör uttryckligen garanteras.

Riksrevisionsverket (RRV) avstyrker förslagel. RRV anser att metoder och definitioner saknas för alt kunna utreda effeklerna på den kommunala självstyrelsen. RRV påpekar också alt del är myckel svårt all utreda de kostnadsmässiga konsekvenserna av utredningsförslag.

Kommitléns förslag om tilläggsdirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare alt redovisa de effekter på den kommunala självstyrelsen som kommilléförslagen innebär tillstyrks av bl. a. Kristianstads läns landstingskommun. Fagersta kommun. Svenska kommunförbundet och LRF.

Slalskontrollkommitténs förslag att en samordnande bevakning av formerna för statens tillsyn över kom iii u n er o c h landstingskommuner skall ske inom regeringskansliet tillstyrks uttrvckligen av Skaraborgs låns landstingskommun. Svenska kommunförbundet och LRF.

Prop. 1980/81:80 129

Regeringen har under remissbehandlingen av slatskonlrollkommilléns slulbelänkande tillsatt en särskild arbetsgrupp (Kn 1980:03) som har till uppgift all se över de statliga myndigheternas tillsyn och kontroll av kommunal och landstingskommunal verksamhei. Detla har föranlett kommentarer från några remissinstanser. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet noterar med liUfredsställelse alt arbetsgruppen tillsalls.

Slalskonlorel anser all arbetsgruppen kommer all spela en slor roll i bevakningen av all statliga myndigheters tillsynsverksamhet inle fär kostnadshöjande effekter på kommunerna. Del torde enligt statskontoret vara nödvändigl för gruppen all initiera relativt djupgående studier av olika myndigheters tillsynsverksamhet, där utredningsresurserna bör hämtas även utanför myndigheterna i fråga för att i någon mån kunna tjäna som motvikt mot myndighetsinlerna och sektorspecifika önskemål. Slalskonlorel är berett della i delta arbele. Del är också naturligt all man i sådana studier i vissa fall också prövar den lagstiftning i vilken myndighelernas lillsynsfunk-tion regleras. Ett sådanl utredningsarbete kan också anknytas till den större frågan om rollfördelningen mellan central och lokal nivå. Flera cenirala myndigheter har under senare år ändrat - eller sökt ändra - sin roll från en traditionell myndighetsutövande/kontrollerande lill en stödjande/utvecklande roll. Erfarenheten visar enligt statskontoret att del krävs myckel arbete oeh förändringar på niånga plan för att åstadkomma ett sådanl rollbyte.

Riksrevisionsverket (RRV) förutsätter all arbetsgruppens arbele i lämpliga former kommer att samordnas med den bevakning av begränsningskungörelsens efterlevnad som RRV bedriver enligl bestämmelserna i 2 § begränsningskungörelsen.

RRV tar i sammanhanget även upp förvaltningsrevisionens roll. RRV anser det vara en brist all kommiltén inle uppmärksammat frågan om hur kommunerna har sörjt för effektivitetsarbelel i den kommunala verksamheten. 1 dag finns del inle någol organiserat samarbete mellan kommuner i fråga om förvaltningsrevisionen. Någol samarbele förekommer inle heller mellan den kommunala förvaltningsrevisionen och RRV. Delta framstår som en brist. Ell samarbele mellan kornmuner i förvaltningsrevision skulle ge möjligheter lill jämförelser och därmed bättre underlag för beslut om effeklivilelsfrämjande åigärder. Vidare kan effeklivitelshinder inom den kommunala förvaltningen bero på brister i statliga myndigheters styrning. Ett samarbele mellan slallig och kommunal förvaltningsrevision skulle därför vara önskvärd. Så t. ex. borde del finnas förutsättningar för ett fruktbart samarbete inom skol-. social- och sjukvårdsområdena.

Samarbetet bör då ulformas enligl en vertikal princip. Delta innebär all den slalliga revisionen inriktas mot den cenirala myndigheten inom det aktuella områdel och den kommunala revisionen inriktas mol berörda kommunala organ. RRV föreslår därför all en karlläggning görs av vilken förvaltningsrevision och annan effektiviletsuppföljning som f. n. bedrivs i kommunerna samt möjlighelerna undersöks all åstadkomma samordnad 9 Riksdagen 1980/81. 1 saml Nr 80

Prop. 1980/81:80 131

Bilaga 3

Sammanfattning av byråkratiutredningens förslag

Den offentliga verksamheien i vårl land har utvecklats snabbt under de senaste årtiondena. Samhällsorganen har fått ett ökat ansvar föratt tillgodose medborgarnas behov av service, trygghet och omvårdnad. Delvis som en fiDljd av della har också samhällels krav pä medborgarna ökal. Kontakterna mellan enskilda och myndigheter har därmed blivit allt flera.

Det är ofrånkomligt alt enskilda människor kan uppleva svårigheter oeh främlingskap i sina kontakter med samhällets organ. Dessa problem måste noga uppmärksammas och mötas med praktiska åtgärder av skilda slag.

Byråkratiulredningen tillsaltes lor att göracn översyn av kontakterna mellan medborgare och samhällsorgan (se kapitel 1 och bilaga 1).

I vän arbete har vi försökt all belysa olika svårigheter som enskilda ställs inför i sina kontakter med myndigheterna. Ett viktigl inslag i arbetet har varil all direki från allmänheten få exempel på sådant som uppfattas som krångel och svårigheter i kontakterna med myndigheter. Vi har haft "öppet hus" på fem platser i landel och fått ca 500 brev och telefonsamtal från allmänheten (se kapitel 3 och bilaga 2),

Vårl arbele har bedriviis efter två huvudlinjer. Dels har vi verkat för att få myndigheter all direki ändra rutiner ni. m,, dels har vi genom studier och försök fått exempel på möjliga förbättringar och samtidigt fått erfarenheler om hur man bör gå lill väga i arbetel med alt åstadkomma förbättringar.

En väsentlig del av arbetet med au förbällra myndigheternas kontakter med allmänheten går ul på all förbättra myndighelernas service. Med service menar vi då myndighelernas säll att handla gentemot allmänheten (se kapitel 2), Servicen omfattar bl, a. följande faktorer:

• injörmaiion om myndighetens uppgifter, vilka regler som gäller och van man vänder sig i olika frågor

• ti//gäiig/ig/iet för allmänheten, såväl i lid som i rum

• /tjä/p ål allmänheten, både när det gäller den formella handläggningen och i frågor som rör ,själva saken

• bemötande från myndighetens sida, dvs. villighet att upplysa, vägleda och hjälpa allmänheten saml sätiei alt göra det.

Delar av vårt arbele har bedriviis i form av studier eller lorsök vid olika samhällsorgan (se kapitel 4), I en studie genomfördes bl. a. ett försök med en service-ceniral för allmänheten, gemensam för lyra myndigheter. Vid ett folkbibliotek genomfördes en studie som gällde en utvidgad samhälls-inlbniierande verksamhet vid biblioteket,

1 vårt arbete med sain/iä//sin/i>rmatiun har vi lagt tyngdpunkten på den informalion som lämnas föratt den enskilde skall kunna hitta rätt myndighet för sitt ärende (se kapitel 5), Vi har översiktligt beskrivit de informationsinsatser som görs i dag och redovisat något om vårt arbete. Bl. a. har vi lagit initiativ lill oeh varil representerade i ell arbete med all framställa

Prop. 1980/81:80 132

en handbok iiied kortfattade upplysningar om vilka regler som gäller och van man kan vända sig i olika frågor. Handboken, som fåll namnet Sam-hiillsguiden, kommer all ges ut mot slulei ay våren 1979. Vi har oekså deltagit i ell arbete med alt i telefonkatalogen införa information av del slag som finns i samhällsservicekalaloger.

För all verksamheten inom den offentliga sektorn skall fungera bra måste den vara både rationell och inriklad på all tillgodose de enskildas inlressen. Förfarandet vid handläggning av ärenden regleras i olika lagar, I kapitel 6 har vi översiktligt beskrivit olika lorfatlningsregler som lar upp frågor om handläggning och service. Under utredningsarbetet har vi gjort én allmän översyn av behovel av reformer beträffande förvaltningslagen. Våra överväganden har redovisats i en särskild promemoria som överlämnats lill regeringen. De synpunkter som vi fört fram har beaktats i direktiven för den kommitté som därefter tillsatts av regeringen för att se över lagen i fråga (förvallningsrältsutredningen). Vi har vidare pekat på utbildningens roll för eu gott bemötande och en god service.

Som nämnts ovan finns del några författningsregler som gäller myndighelernas service gentemot allmänheten. Servicen spelar emellertid i dag inte den roll i myndigheternas verksamhet som den enligt vår mening förtjänar. En bidragande orsak lill att myndigheternas roll som serviceorgan är så undanskymd är all den inle är klart uttalad utan mer eller mindre underförstås. Myckel lalar för alt de grundläggande inslagen i myndighelernas serviceskyldighei gentemot allmänheten bör förläilningsregleras. En sådan reglering bör onifaua även den kommunala och landsiingskommunala verksamheten. En eventuell .servieeförfaltning bör i så fall lä karaktären av en ramlag. 1 kapitel 7 anger vi vad som bör las upp i cn sådan servicelag. Vi anser alt frägan bör få en mer allsidig belysning oeh därför bör utredas vidare,

1 kontakten mellan medborgare och myndighet spelar språkei en central roll, 1 kapitel 8 redogör vi för vårl arbele med språkfrågor. Tillsammans med handläggarna vid dåvarande taxeringsenheten vid en länsstyrelse gjorde vi ett lorsök med språkarbete. En språkexpert från ulredningen studerade gemensamt med handläggarna ett antal av handläggarnas skrivelser och man försökte all bearbeta och skriva om dem så alt de språkligt sett skulle bli enklare och lättare att förstå. Vidare har vi tillsammans med riksskatteverket utarbetat en ny mall för en fullföljdshänvisning. Arbetet inriktades dels på en enklare språklig utformning, dels på en komplettering av en lidigare fullföljdshänvisning med vissa praktiska upplysningar. 1 samarbete med olika myndigheter har vi också gått igenom och fåll lill stånd ändringar i ett ston antal blanketter. Vi har dessutom fått tilirälle att språkgranska några lagtexter innan de definitivt faslslällls.

När det giiller del fortsatta arbetel med språkfrågor har vi tagit upp bl. a. följande. Vi menar att del är önskvärt att det i all högskoleutbildning införs obligatorisk svenskutbildning. Dessutom anser vi att det i större omfattning än hittills inom hela förvaltningen bör anordnas kurser och seminarier o. d. om språk och språkbehandling. En särskild ulbildning i språkbehandling bör ges dem som skall fungera som sekreterare i offentliga ulredningar,

Enligl vår mening bör mycket stor uppmärksamhet ägnas åt språket i

Prop. 1980/81:80 133

förfaiiningsiexter redan från det ögonblick då det första förslaget lill dem utformas. Innan en kommitté lägger fram ett förslag till en lörlaltningslexl bör möjligheterna undersökas all lä texten språkgranskad. Viktiga äldre för-faiiningar bör moderniseras i språkligt avseende även om inga andra ändringar är aktuella. I samband med ändringar i äldre Ibrläliningstexter bör om möjligl hela författningstexten bli föreinål för en språklig översyn.

Hos myndighelerna bör en kontinuerlig bevakning och bearbetning ske av det språk som används i skrivelser, standardbrev, blanketter osv. För det arbetet kan del vara lämpligt att avdela siirskild personal. Möjligheterna att anställa eller anlita språkexperler bör också övervägas.

När nya reg/er fillkommer skall liera krav tillgodoses. Hänsyn måste tas till bl. a. rättssäkerheten, risken lor missbruk och kravel på lika behandling. Hänsynen till dessa krav kan leda till att reglerna blir krångliga. Vi menar att kravel på enkelhet i Ibrfatiningarna mäste väga tungt i diskussionerna om reglers innehåll och ulformning.

Del arbete som vi har utfön för alt få krångliga regler enklare (se kapitel 9) har av naturliga skäl bara kunnat bli punktinsatser. Delar av vårl malerial och erfarenheter som vi fåll bl. a. genom konlakterna med allmänheten har använts i arbetel med propositionen (1978/79:111) om åtgärder nioi krångel och onödig byråkrati m. m. I arbetet pä detla område har vi oekså kommil in på arbetsfördelningen mellan enskilda och myndigheter. Arbetsfördelningen är vanligen den all den enskilde måste la iniliativei till ett ärende xh tillhandahålla uppgifter tor au myndigheten skall kunna behandla ärendel. Man bör enligl vår mening på olika områden närmare granska om del är möjligt all ändra arbetsfördelningen i syfte att underlätta för den enskilde.

Arbetel med all åstadkomma förbättringar och förenklingar för allmänheten bör enligl vår niening bedrivas av myndigheterna själva. Det Jör-enk/ingsarheie som de kan ullbra kan gälla både service, information, språk och krångliga regler. 1 kapitel 10 ger vi en översikt av rationaliseringsarbetet inom den offentliga sektorn. Vi beskriver också kortfattat det systematiska arbete som på sina håll har gjorts för att åstadkomma förenklingar för allmänheten. Delar av det arbetet kan stå som Ibrebild lor andra myndigheter i tleras strävan alt förbättra kontakten med allmänheten.

Om lorenklingsarbeiet till största delen bedrivs av myndigheterna sjiilva kan personalens kunskaper och eriarenheter om alliiiiinhetens problem bäst utnyttjas. Men för att bli framgångsrikt måste arbetet ha stöd från centralt håll. Ell sådant stöd ger oekså bättre möjligheter all samordna verksamheter på skilda håll med närliggande frågor. En bevakning av förenklingsarbetet bör enligt vår niening ske inte bara vid centrala myndigheter eller motsvarande utan iiven inom regeringskansliet.

Förenklingsarbetet kan utlbrnias hell efter de enskilda mjndigheternas varierande förutsättningar och önskemål. En översyn kan omfatta allt från en granskning av uppgifterna i telefonkatalogen till en översyn av hela den verksamhet vid en myndighet som allmänheten berörs av.

Enligt vår uppfattning bör ett förenklingsarbele kunna genomföras ulan alt några särskilda författningsändringar behöver ske. För den statliga sektorn kan arbele av detta slag vid behov initieras av regeringen genom särskilda

10 Riksdagen 1980/81. 1 saml Nr 80

Prop. 1980/81:80 134

anvisningar, Redanfr, o. m, budgetåret 1980/81 begär regeringen redogörelse från myndighelerna bl, a, om vilka åtgärder som vidtagits för att underlätta allmänhetens kontakter med myndigheter,

I kapitel 11 redovisar vi ett anlal exempel på sådant som kan ingå i myndigheternas arbete lor all underlätta och förbättra kontakterna med allmänheten. Även de särskilda studier som vi gjort (se kapitel 4) bör kunna visa vägen för ell sådanl arbete.

Del finns några frågor som vi anser del viktigt all man nu går vidare med då vårl arbele är avslutat. Vissa grupper av befolkningen har inte den kunskap eller initiativförmåga som behövs för alt de på bästa sätt skall kunna tillvarata sina möjligheter i samhällel. Åigärder måste vidtas för alt slödja dessa grupper. Arbetet med denna fråga bör enligl vår uppfattning inledas med en kartläggning och utvärdering av del utrednings- och forskningsarbete som har gjons på området. Del s, k, samhällsarbetet samt folkrörelsernas roll och möjligheter att delta i en sådan verksamhet bör särskill uppmärksammas.

Vissa studier om medborgarnas kontakter med samhällsorgan förbereds som ell resultat av de diskussioner .som Svenska kommunförbundet och vi har fört, Della arbele bör även i fonsäuningen följas från den statliga sidan.

Även vissa andra frågor bör följas upp. De nämns i kapitel 12.

Följande kan slå som en sammanfattande beskrivning av vår inställning lill frågor om kontakten mellan myndigheter och enskilda: Grunden för all offentlig verksamhei är den gemensamma nyita som människorna har av den. Varje kontakt i den offentliga verksamheten med enskilda människor måsle bygga på insikten att samhällsorganen ytterst är lill för den enskilde och inle tvärtom. Det är utomordentligt viktigl alt varje offentligt anslälld inte bara har denna insikt ulan framför allt ges möjlighel all tjäna allmänheten och att denna möjlighel tas till vara av var och en.

Prop. 1980/81:80 135

Bilaga 4

Byråkratiutredningens exempel på förbättringsåtgärder m. m.

Information och tillgänglighet

Myndigheter kan gemensamt verka för

- au framställa samhällskalaloger

- all arbeta in uppgifter hämtade från flera myndigheier om samhällsservice
lill sammanhållna avsniu i telefonkatalogen

- alt annonsera och på annai säll distribuera information tillsammans

- all driva gemensam verksamhei för informalion och service, t, ex, genom
service-centraler,

Myndigheier kan se över de uppgifter som de lämnar om sig själva i le-lejönkaialogen. En sådan översyn kan gälla

- uppgifler om öppeihållande, besökslider och lelefoniider

- uppgifter om vilka avdelningar som finns och deras arbeisområden.

Dessulom kan man överväga all införa sökord av lypen körkon, pass och skall i telefonkatalogen med en hänvisning lill den myndighet som handlägger dessa frågor,

Myndigheier kan undersöka om den enskildes möjligheter au få muntlig informalion kan förbättras genom

- en utvidgad samhällsinformation vid folkbiblioteken

- upplysningsservice per telefon

- verksamhet vid informationsbyråer,

Myndigheier kan undersöka i vilken ulslräckning besökare eller uppringande hänvisas till andra myndigheter och undersöka om åigärder kan vidtas för att minska hänvisningarna.

Myndigheier kan se över den ulvändiga och invändiga skyltningen m. m. på sina byggnader. En sådan översyn kan gälla

- hanvisningsskyllning i närhelcn av byggnaden och fasadskyltning

- hänvisning till byggnader som inrymmer andra delar av myndighetens verksamhei

- utformning och placering av orienteringsiavlor, såväl med uppgifter om den egna myndigheten som om anda myndigheier på onen

- övrig invändig skyltning

- utformning och placering av reception i byggnadens entré.

Myndigheier bör vara uppmärksamma på telefonväxelns belydelse för kontakten med allmänheten. Man kan bl. a. se över

- växelns kapacitet och organisation samt behovet av teknisk utrustning
(l.ex, automatiska telefonsvarare)

Prop. 1980/81:80 136

- utbildningen av växelpersonalen om bl. a, myndighetens verksamhet och
organisation

- samarbetet mellan växeln och övriga enheter samt enskikla tjänstemän
inom myndigheten, l, ex. uppgifter om akluella ärenden och om frånvaro

- inrormalion till växelpersonalen om vem som handlägger vad inom myn
digheten

- möjligheten all koppla samlal från växeln till en tjänsteman som ar väl
förtrogen med myndighetens verksamhet.

Motsvarande frågor kan också tas upp vid en översyn av myndigheternas rvcepliaiter och expeditioner.

Myndigheter kan se över siu öppethållande och undersöka om de inte kan ha förlängt öppethållande någon dag i veckan och lunchöppet. Den service som lämnas då behöver inle nödvändigtvis omfatta myndighetens hela verksamhetsområde. Myndigheter kan se över om informationen är anpassad till grupper med speciella behov, i, ex, invandrare.

Han(dläggning

Myndigheter kan sc över rutinerna vid handläggningen av ärenden. Bl, a, kan uppmärksammas

- att sökanden ges möjlighet alt få hjälp med all sälta upp ansökan, svar
m. m, i ärende lill myndigheten

- att sökanden får informalion om vem som handlägger ärendet och när
handläggaren kan kontaktas

- all brevskrivare'får svar frän myndigheterna inom rimlig tid

- att den enskilde underrättas om varför ell ärende drar ut på tiden och
när ärendel kan väntas bli av&jon

- au i lämplig utsträckning godta muntliga uppgifter i slällel för skriftliga

- att brev lill enskilda med förfrågningar från myndigheien såvitt möjligl bör innehålla adresserade och evenluelll också portofria svarskuvert

- all den enskilde får fillräcklig tid för au besvara frågor från myndigheien

- alt myndigheien har enkla ruiiner för au bevaka all remisslider och andra lider för avgivande av svar följs

- all meddelanden och beslul från myndigheien är utformade så au de är lätta all förstå för mollagaren (någol som särskilt bör uppmärksammas vid I, ex, dalamässig utskrift av meddelanden)

- au den motivering som myndigheien ger (or sinu beslut blir läll all förstå

- all besked om hur man går lill väga för all överklaga myndigheicns beslul blir lättbegripliga

- all skrivelser som kommit fel översänds lill rält myndighet samt att avsändaren underrättas om det.

Prop. 1980/81:80 137

Krångliga regler

Myndigheter bör sträva efter att hitta viigar för all syslemaliskl komnia till rätta med krångel soin är en följd av gällande regler och att själva eller genom påpekanden till överordnade myndigheter verka för att regler blir enkla att förstå. I sitt arbele med deUa bör alla myndigheter

- innan nya regler och rutiner införs analysera och ta hänsyn till vad för
ändringarna innebär för alltnänheten. Strävan bör vara att inte lägga på
enskilda mer arbele än vad som verkligen behövs. Kontrollsynpunkter
bör inte få en onödigt framlrädande roll.

- syslemaliskl la lill vara ijänslemänncns erfarenheter av kontakterna med ., allmänheten

- pröva andra vägar att få in synpunkter direkt från allmiinheten,

1 Krångla lagom, en skrift av en arbetsgrupp inom förvaltningsutredningen, beskrivs korlfaltal och enkelt orsaker fill krångel. Dår ges också vissa anvisningar om vad som kan göras ål det. Skriften kan vara en lämplig inledning och inspirationskälla lill ett systematiskt arbete mot krångliga regler.

I arbetet med all förebygga uppkornsten av och förenkla krångliga regler bör enligt vår mening bl. a. följande synpunkter beaklas.

- 1 författningar bör man ange del grundläggande syftet ined författningen.
Det underlättar allmänhetens förståelse lor och niyntligheternas tillämp
ning av författningen.

- Språket i författningar bör vara lättbegripligt, framför allt i Ibrlätlningar
som riktar sig lill en bred allmänhet. Så långl som möjligt bör man
undvika all införa nya begrepp och all använda ord och ullryck i en
betydelse som avviker från den de har i gängse språkbruk.

- Som förklaring till krångliga regler kan särskilda hjälpmedel ularbetas. t, ex, exempelsamlingar,

- Frågor som hör nära samman bör i största möjliga utsträckning handläggas av samma myndighet och i eu sammanhang och helst av samma tjänsteman,

- Beslut som ger återverkningar på andra beslut bör leda lill alt alla de ändringar i de olika besluten sker, som aren följd av beslutet. Exempelvis bör ändrat beslut om fastighetstaxering automatiskt leda till ändring av inkomsilaxeringen.

- I beslul och andra slags skrivelser lill enskilda bör inan inte i onödan hänvisa till bestämmelser utan i stället återge dessa,

I arbelel med lagar och andra regler bör arbetsfördelningen mellan enskilda och myndigheier sländigl uppmärksammas (se s. 68),

- I stället för att kräva att enskild ansöker om t. ex. en förmån bör man pröva om del är möjligl all förmånen kan utges efter initiativ av myndigheten,

- I stället för alt kräva ansökan om förmån eller tillstånd bör man pröva om en anmälan kan vara lill fyllesi, l, ex. all man anmäler all man tänker bygga i slällel för all ansöka om byggnadslov.

Prop. 1980/81:80 138

- 1 stället för all kräva skriftlig ansökan från enskild bör möjlighelen all lillåia muntlig ansökan utnyUjas.

- I slällel för all kräva in uppgifter från enskild kan man, under förulsällning all tillräcklig hänsyn las lill inlegritelsfrågor, överväga möjlighelerna all inhämta uppgifterna från andra håll.

- Intyg om förhållanden som myndigheien ändå kontrollerar på annai säll bör inle krävas in.

Språket

Myndighciers språk behandlas i kapitel 8, där vi närmare redogör för vår uppfattning om hur man kan gå till väga för all de språkliga förbindelserna mellan myndigheter och enskilda skall fungera bällre. Här ger vi några exempel på åigärder som myndigheier kan vidla själva.

- Kurser och seminarier o. d, om språk och språkbehandling bör ordnas,

- Del kan vara lämpligl all inom en myndighet .avdela personal eller bilda särskilda arbelsgrupper som tar sig an myndighetens språkarbete i ston eller en viss uppgift, t, ex. genomgång av blanketter och liknande.

- Myndigheier bör undersöka möjlighelen au anställa särskilt utbildade språkexperter.

- För speciella uppgifter kan utomstående språkkonsulter anlitas för kortare eller längre lid.

- En särskild ulbildning bör ges sekreterare i offentliga ulredningar, vilka har det huvudsakliga ansvarel för ulformningen av uiredningslexten.

- Innan en kommiité lägger fram förslag lill förfatlningsiexi som direki berör allmänheten bör man överväga au få lexlen språkgranskad.

- Kommittéer som föreslår all nya termer och begrepp införs i förfaltningar bör rådgöra med språklig och terminologisk expertis.

- Man bör försöka att språkligt modernisera vikliga äldre författningar även om ändringar av innehållet inle är akluella.

- När innehållet i en förfaftning skall ändras på någon eller några punkler bör man pröva möjligheten alt språkligl bearbeta hela förfallningsiexlen.

Prop. 1980/81:80 139

Bilaga 5

Sammanställning av remissyttrandena över byråkratiutredningens betänkande (SOU 1979:31) Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter

1 Remissinstanser

Efler remiss har yttranden över belänkandel avgells av domstolsverket, statskontoret, byggnadsstyrelsen, riksrevisionsverket(RRV), riksskatteverket, nämnden för samhällsinformation (NSI), universitets- och högskoleäm-betel(UHÄ), skolöverslyrelsen(SÖ), bosladsstyrelsen, länsstyrelsernas organisalionsnämnd (LON), språkvelenskapliga sektionsnämnden vid Stockholms universitet, länsstyrelsen i Krislianslads län, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Falu kommun. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Centralorganisationen SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO).

Universitets- och högskoleämbetet har bifogat yttranden från språkvelenskapliga sektionsnämnden vid universilelel i Slockholm, rektorsämbetet vid universitetet i Lund, samhällsvetenskapliga fakullelsnämnden vid universitetet i Göteborg samt rektorsämbetet vid universilelel i Umeå. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har bifogat yllranden från lokala skattemyndigheterna i Göteborgs och Kungälvs fögderier, kronofogdemyndigheten i Göteborg, Göteborgs polisdistrikt saml Uddevalla kommun. LO har bifogat yttranden från Försäkringsanställdas förbund och från Svenska kommunalarbetareförbundet. Försäkringskasseförbundel har överlämnat yttrandet från de allmänna försäkringskassorna i Stockholms, Kalmar, Kristianstads, Skaraborgs, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands och Norrbottens län samt från de allmänna försäkringskassorna i Göteborg och Malmö.

Yttrande över betänkandet har dessutom inkommit från delegafionen för företagens uppgiftslämnande (DEFU).

2 Allmänna synpunkter

Flera remissinslanser avger allmänna omdömen om byråkratiutredningens betänkande. 1 flerlalel fall ansluter man sig till utredningens grundsyn vad gäller konlaklerna mellan myndighelerna och allmänheten.

UHÄ framhåller att betänkandet innehåller en värdefull sammanställning av problem och åigärder på området. Enligt LON ligger del ett stort värde i all man för första gången i en offenllig utredning har försökt all la ell samlat och syslemaliskl grepp på problematiken. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet delar ulredningens utgångspunkter att myndigheternas

Prop. 1980/81:80 140

serviceroll bör betonas starkare.

En positiv grundinställning redovisas också av bl. a. byggnadsstyrelsen, RRV, länsstyrelsen i Kristianstads län och TCO.

SACO/SR anser alt ulredningen på ett realistiskt och direkt sätt har angripit faktorer som försvårar samspelet mellan individen och myndigheten. Del hela gör dock enligl SACO/SR ett någol vagt intryck med ofta försiktigt formulerade förslag. Uddevalla kommun biträder i stort de av utredningen framförda tankarna och idéerna. Kommunen understryker dock att del föreligger så slora skillnader mellan statlig och kommunal förvaltning alt del inle är möjligt all tillämpa samma regler för konlaklerna mellan enskilda och myndigheter. DEFU ställer sig också bakom de allmänna uttalanden som utredningen gör. DEFU efterlyser dock ytterligare förslag till konkreta styrmedel för del forlsatla antibyråkraliarbelel.

En mer kritisk hållning till utredningsarbetets allmänna uppläggning intar LO. Enligt LO har utredningen inte gjort någon tillfredsställande analys av den offentliga verksamheien. Detta har medfört att ulredningens förslag inte berör de problem som orsakas av strukturen i förvaltningen. LO pekar bl. a. på den allt starkare sektorisering inom den offentliga verksamheien.

Samhällsvetenskapliga fakultelsnämnden vid Göteborgs universitei framhåller alt utredningens idéer och synpunkler ligger nära den praktiska verkligheten. Samlidigl har ulredningen givit mindre utrymme ål principiella överväganden. Brislen på systematik gör all ulredningen mynnar ut i en åtgärdskalalog där det saknas en diskussion om de mekanismer som leder lill "krångel".

3 Information

Remissinstanserna ansluter sig i slorl lill ulredningens synpunkler i fråga om samhällets informafionsinsatser.

N5/framhåller att det vore önskvärt att det slogs fast att myndigheter mer aktivt skall gä människor tillhanda med informalion - en informationsplikt på mottagarens villkor. NSI pekar också på behovet av studier om individens verkliga behov av informalion och alt vidtagna informationsåtgärder studeras och värderas. Särskilt intressanta studier bör vidare dokumenteras och finnas tillgängliga. Också LON lar upp behovel av systematiska studier på samhällsinformationens område.

Utredningens medverkan i arbetet med alt framställa en handbok (samhällsguide) - som vägledning om vilka regler som gäller och vart den enskilde kan vända sig i olika frågor - har fåll eU positivt gensvar. Domstolsverket, byggnadsstyrelsen, NSI, Landstingsförbundet och SACO/ SR framhåller att handboken ger en god överblick som bör kunna bli lill nytta för den enskilde. SACO/SR understryker all samhällsguiden borde delas ul fill alla hushåll. Enligt Landstingsförbundet är del angelägel all samhällsguiden utvärderas och att åtgärder därefter vidtas som möjliggör kontinuitet

Prop. 1980/81:80 141

och aktualitet.

Ulredningens syn på behovel av lokala servicecentraler och ökad samhällsinformation i telefonkatalogen delas av bl. a, NSI, UHÄ, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län saml Stockholms, Kristianstads och Kopparbergs läns allmänna försäkringskassor.

Tanken på att folkbiblioteken i ökad omfattning skulle kunna lämna samhällsinformation får instämmande från bl. a. UHÄ som samtidigt betonar behovet av överenskommelser mellan slalliga och kommunala organ om vissa enkla rutiner för alt förse informationscentraler och bibliotek med informationsmaterial. Kalmar läns, Malmö och Kopparbergs läns allmänna försäkringskassor är dock tveksamma lill folkbibliotekens roll i sammanhanget.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller bl. a. all en informationscentral och frainför alll en telefonupplysning gemensam för både slalliga och kommunala myndigheier kan vara ell bra säll alt förbällra informa.lionen. Genom en effektivare informalion om myndigheternas verksamhei, i l. ex. radio och TV, kan avståndet mellan myndigheier och enskilda minskas. Kronofogdemyndigheten i Göteborg avvisar tanken på lokala servicecentraler. Sådana skulle vara alllför kostsamma och vidare skulle det vara alllför komplicerat all informera om alla olika myndigheters ansvarsområden. I stället förespråkar kronofogdemyndigheten att varje myndighet inom sig bygger ul sin service och informationsverksamhet.

4 Service och servicebestämmelser

Remissinstanserna delar ulredningens uppfattning all servicen gentemot allmänheten bör ges en mera framträdande plals inom den offentliga sektorn. UHÅ förklarar sig i likhet med flertalet hörda högskolemyndigheter kunna ansluta sig lill de ullalanden ulredningen gjort i fråga om myndighelernas samlade service genlemol allmänheten innefattande informalion, tillgänglighet, hjälp ål allmänheten saml bemötande. UHÄ framhåller också att ulredningen framför alll har uppehållit sig vid centrala myndigheters kontakter med allmänheten trots att många sådana myndigheter har en omfattande fältorganisation på regional och lokal nivå. Arbetsfördelningen mellan de skilda myndighetsnivåerna är enligl UHÄ en viktig fråga. UHÄ lar också upp frågan om hur kontakterna kan förbällras genom ett närmare samarbele mellan myndighelerna å ena sidan och de fackliga organisationerna, studieförbunden och andra organisationer å den andra.

Falu kommun menar all frågor om de mänskliga relationerna borde fåll en slörre plals i utredningen. Serviceanda, möjligheter lill personliga kontakter, uppsökande verksamhei m. m. är frågor som kommunen anser nog så vikliga och grundläggande för att allmänheten skall uppfatta myndigheterna som lättillgängliga. Del gäller alt med utbildning och andra positiva åtgärder förändra attityder. Enligl Falu kommuns mening är de konkreta förslagen i

11 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 80

Prop. 1980/81:80 142

den riktningen alllför få i belänkandet.

Remissinstanserna delar överlag ulredningens bedömning i fråga om behovet av en översyn av gällande servicebeslämmelser. UHÄ anser att en allmän serviceplikt bör slås fasl för myndighelerna gentemot allniänhelen. Myckel lalar enligt UHÄ:s uppfattning för all i della sammanhang utnyttja förvaltningslagen och UHÄ förordar alt frågan behandlas i samband med den pågående översynen av denna lag. /?/?Kförulsälter forsin del att nya och moderniserade serviceföreskrifter utformas så all de inle innebär sådana krav på myndighelerna all ökade resurser behövs. NSI anser del värdefullt med nya och kompletterande beslämmelser som förtydligar ambitionsnivån för myndighelernas service och information. NSI anser i likhet med ulredningen alt det är angelägel all arbetel med en sådan översyn kommer i gång snarasl. TCO år tveksam lill värdet och den praktiska nyltan av all författningsreglera de grundläggande serviceskyldigheler som myndigheterna har genlemol allmänheten. TCO vill emellertid inle molsälla sig utredningens förslag om utredning av frågan och understryker all en sådan utredning bör genomföras i nära kontakt med de fackliga organisafionerna. Av de aUmänna försäkringskassor som berört utredningens synpunkter belräffande servicebeslämmelser är en majoritet positiva.

Ulredningens förord för all en särskild servicelag bör införas får ett blandat mottagande av remissinstanserna. En i huvudsak positiv attityd intas av RRV, NSI, länsstyrelserna i Kristianstads och Göteborgs och Bohus län, SACO/SR saml DEFU.

Enligl länsstyrelsen i Göleborgs och Bohus län kan allmänna verkssladgan och servicecirkuläret slopas lill förmån för en servicelag. Del som inle hör hemma i servicelagen kunde las upp i myndighelernas instruktioner. DEFU beklagar all inle byråkratiulredningen själv valt att lägga fram ell lagförslag i ämnet.

Kronofogdemyndighelen i Göleborg anser all det vore värdefullt att samla bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighei lill en enda författning. Också Försäkringsanställdas förbund instämmer i behovet av en servicelag. Denna måsle ulformas som en ramlag. Enligt förbundet bör sedan vägledande serviceregler ularbetas inom varje verksamhelsområde.

Riksskatteverket, UHÄ, SÖ, Falu kommun, Uddevalla kommun. Landstingsförbundet och polisstyrelsen i Göteborg avvisar eller är tveksamma lill ulredningens förord för en servicelag.

Riksskatteverket anser inle all del finns behov av en servicelag och att bristerna i servicehänseende i hög grad beror på otillräckliga resurser. Verket befarar vidare all en servicelag skulle kunna missbrukas av allmänheten eller i varje fall slälla orimliga krav på myndighelerna. UHÄ, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och Landstingsförbundet pekar på behovel av utbildningsinsatser för alt förändra attityderna och förbällra myndigheternas service. SÖ avvisar förslagel om en särskild servicelag. SÖ anser all myndigheterna kan få lillräckligl stöd genom ändringar i myndighelsinslruk-

Prop. 1980/81:80 143

tioner, allmänna verkssladgan och servicecirkulärel. Falu kommun framhåller att en allmän servicelag vore ett ingrepp i den kominunala självstyrelsen. Önskemålet om en "enhetlig" service kan uppfyllas på andra sätt, t. ex. genom allmänna rekommendationer och genom saniordning mellan myndigheter på del lokala planet. Eventuella reglementen och arbetsordningar som föreskriver kommunens serviceansvar bör antas av kommunfullmäktige. Falu kominun anser alt motiven för en servicelag är mer klara för slalliga myndigheier.

5 Språket mellan myndigheter och enskilda

Flerlalel remissinstanser delar utredningens uppfattning all språket spelar en central roll i kontakten mellan medborgare och myndigheter.

Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet menar, med instämmande av rektorsämbetet vid universitetet, all arbelel med all göra del offentliga språket mera lättbegripligt för allmänheten måste bedrivas med krafl. Nämnden framhåller dock all de problem som man möter när del gäller all göra förfaltningar, skrivelser m. m. begripliga för allmänheten inle enbarl är av språklig natur. Komplicerade samhällsförhållanden kräver en komplicerad rättslig reglering. Lagarnas "krånglighet" är därför i slor utsträckning oundviklig. Detla kan enligl nämnden inle överskylas genom språkliga förenklingar. Del skulle vidare möta oöverstigliga svårigheter all ersätta vissa juridiska facktermer, t. ex. jäv, besvär och häleri, med mera lättbegripliga ord helt enkelt därför att lämpliga synonymer saknas.

Ulredningens förslag om en ordbok för e n v a r berörs av några remissinstanser. Statskontoret molsäller sig inle förslagel mén påpekar all under arbetet med en ordbok bör det pedagogiska problemel hur man skall övertyga envar om nyttan av att använda sin ordbok lösas. Falu kommun betonar all frågan om bättre språkförståelse bör ses i ell slörre sammanhang där andra insatser än den föreslagna ordboken är mer angelägna. Den humanistiska och den rätlsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Umeå universitet liksom Gävleborgs aUmänna försäkringskassa stöd]er förslagel om en ordbok.

Ulredningen redovisar vissa förslag som rör ulbildningi språkfrågor. Förslaget om obligatorisk svenskulbildning för högskolesluderan-de har fåll ett blandat mottagande. Riksskatteverket, UHÄ, språkvetenskapliga sektionsnämnden vid Stockholms universitet, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, SACO/SR och Kopparbergs läns allmänna försäkringskassa delar ulredningens uppfallning. UHÄ finner det ulomordenlligl viktigt all språkbehandlingen ägnas tillräcklig uppmärksamhet i högskoleutbildningen, särskilt i de linjer som direki syfiar lill anställning inom den offentliga sektorn. Rektorsämbetet och enheten för förvallningsutbildning vid Umeå universitei saml kronofogdemyndigheten i Göteborg avstyrker förslagel om obligatorisk svenskutbildning i all högskoleutbildning. Enligl rektorsämbe-

Prop. 1980/81:80 144

tet skulle ell tillmötesgående på denna punkt innebära all man startade en utveckling mol all obligatorisk färdighetsträning och andra obligatoriska moment i alll slörre ulslräckning skulle ingå i de allmänna utbildningslinjerna.

Statskontoret och RRV anser all koslnaderna för en obligatorisk svenskulbildning i all högskoleutbildning lorde bli belydande och att de knappasl slår i rimlig proportion lill del resullal som kan förväntas. Statskontoret förordar i stället kurser för personer i chefsställning.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län betonar all en förbättrad språkutbildning inom den allmänna skolan också bör kombineras med en bällre samhällslivsorienlering för att eleverna skall kunna tillvarata sina rättigheter. Falu kommun menar att specielll språklräningen bör få en mer central plats inom utbildningen. Humanistiska fakultetsnämnden vid Umeå universitet anser all en förbättrad skolundervisning i svenska är av slor betydelse. Den bör också kompletteras med olika slag av vuxenutbildning. 1 båda dessa former av utbildning bör enligt nämnden undervisning i ordkunskap ha en viklig plats. Även SÖ pekar på den betydelse som den lämligen nya ulbildningsformen grundulbildning för vuxna fåll. Denna är lill för vuxna, såväl svenskar som invandrare, som saknar grundläggande kunskaper i läsning, skrivning eller matematik.

När del gäller språkarbetet på myndighelerna delas ulredningens mening alt kurser och seminarier i språk och språkbehandling bör få en ökad omfattning av alla remissinstanserna som berört frågan. Bostadsstyrelsen framhåller alt språkutbildningen inle enbarl får göras till en angelägenhet för de enskilda myndigheterna. Styrelsen efterlyser förslag om en övergripande och centralt styrd språkutbildning, l. ex. i samarbele med universiteten. Humanistiska fakuUelsnämnden vid Umeå universitet anser att en fastare organisation av svenskulbildningen inom förvaltningen bör eftersträvas. TCO anser att utredningens förslag om kurser, seminarier m. m. i språkbehandling är väl värda alt pröva. Myndighelernas ofta tillkrånglade språk beror lill slor del på dåliga traditioner och slentrian, vilkel kan motverkas med utbildning. LON betonar alt varje myndighet bör känna ansvar för alt språket i skrivelser, beslul m. m. är så enkelt och lättbegripligt som möjligl. Ulbildning i språkbehandling bör därför anordnas i myckel slörre ulslräckning än hillills och riktas till bredare grupper. En kombination av centrala och lokala insatser lorde enligt LON vara erforderlig.

Falu kommun anser all särskild språkutbildning bör ges sekreterare i kommunala slyrelser och nämnder. Del språk som används i protokoll och skrivelser från dessa organ blir nämligen ofta normbildande för språkbruket inom hela förvaltningen.

Statskontoret och RRV stödjer ulredningens lanke all språkexperter och språkkonsuller bör kunna knytas till slörre myndigheier. Bostadsstyrelsen anser att förutsällningama för all kunna anställa språkexperler gemensamt för flera mindre myndigheier bör utredas. TCO är för sin del tveksam lill om

Prop. 1980/81:80 145

förslaget att anlita språkexperter eller avdela personal för språkgranskning är del mesl väsentliga området alt prioritera med hänsyn till myndighelernas knappa resurser.

SACO/SR anser all del bör krävas all samtliga blanketter som produceras av myndigheterna centralt även granskas ur språklig synpunkl, Della skulle enligt SACO/SR medföra att även lokall producerade blanketter skulle bli mindre krångliga.

Byggnadsstyrelsen, RRV, UHÄ, bostadsstyrelsen, länsstyrelsen I Göteborgs och Bohuslän, Svenska kommunförbundet, Stockholms läns allmänna försäkringskassa och SACO/SR betonar den betydelse som språket i författningstexter har. Byggnadsstyrelsen menar all del är en riklig ulgångspunkl att hela liden försöka se utformningen av föreskrifler från den blivande mollagarens synvinkel. RRV framhåller att det ofta är de bakomliggande beslutens utformning som gör att myndigheternas språk blir svårt alt förstå. Bl. a. UHÄ och Svenska kommunförbundet lar upp den ofta svårlösta intressekonflikten mellan kraven på språklig enkelhet och kraven på rättssäkerhet. Enligt UHÄ kan man inte bortse från att komplicerade förhållanden inle alllid kan uttryckas på ett för alla lältfallligl sätt.

6 Regler och deras tillämpning

Remissinstanserna delar genomgående utredningens uppfattning när del gäller behovel av förenkling av exislerande regelsystem liksom angelägenheten av all vid utformning av nya regler eftersträva så slor enkelhet som möjligl. Statskontoret framhåller att slörre uppmärksamhet bör ägnas de administrativa och ekonomiska konsekvenserna i reformarbete och lagsliflning. Statskontoret konstaterar all man i remissyttranden över utredningsförslag ofta tvingas påtala brisler i utredningarnas analyser av förslagens konsekvenser i dessa avseenden. Kravel på bättre redovisning av ekonomiska och administrativa konsekvenser av beslut förs också fram av RRV saml Malmö, Göteborgs och Norrbottens läns allmänna försäkringskassor.

Byggnadsstyrelsen anför alt en del av osäkerheten i fråga om författningars tillämpning har sin grund i bristande samordning i lagstiftningen. Riksskatteverket menar all de myndigheier som skall tillämpa nya regler oftast kommer in i arbetel med all tillskapa dessa försl i samband med remissförfarandet. Då är det i regel för sent all la fram erforderligt underlag i syfle att göra reglerna enklare. SÖ erinrar för sin del om all man givelvis alllid bör eftersträva all regler blir så enkla som möjligl. 1 arbelel med all förbällra relationerna mehan enskilda och myndigheier kan man emellertid enligl SÖ:s uppfallning troligen till slor del bortse från de krångliga reglerna. Lånsstyrelsen i Kristianstads län delar utredningens mening att författningars krångeleffekler bör ägnas slörre uppmärksamhet än tidigare i samband med alt regler skapas. Vid remissbehandling av nya lagförslag bör man enligt länsstyrelsen sträva efler all få lill slånd en sakkunnig granskning också av

Prop. 1980/81:80 146

dem som har praktisk erfarenhet av berörda frågor och som därför har möjlighel alt kunna förulse eventuella krångeleffekler. Falu kommun delar utredningens uppfallning alt kravet på enkelhet måste få en mer framskjuten plals än lidigare när regler skapas.

Flera försäkringskassor pekar på all strävandena efter att eliminera alla orällvisor undan för undan ger upphov till en uibyggnad av regelsystemet. Della leder, som t. ex. beträffande föräldraförsäkringen, i sin lur lill en krångligare lillämpning. Även smärre justeringar kan leda lill sådana resultat.

Samhällsvetenskapliga fakullelsnämnden vid Umeå imiversitel pekar på att det förekommer all författningsbestämmelser för olika myndigheter kan ge uttryck för motstridiga mål och uppgifter. Detla är ägnat all skapa förvirring och svårigheter. I den mån sådana bestämmelser inte- kan ändras eller undvaras är del enligl nämnden nödvändigl all myndighelerna själva söker samstämma sina delaljregler och sina verksamheter.

RRV, länsstyrelsen i Göleborgs och Bohus län, Falu kommim och Svenska kommunförbundet biträder ulredningens uppfattning om alt arbetsfördelningen mellan enskilda och myndigheter kan ändras bl. a. genom ett ökal utnylljande av befintliga uppgifter i olika register.

RRV uttalar alt de förenklingar som kan åstadkommas genoni alt uppgifler förs över från allmänheten till myndigheterna måste vägas mot de koslnader som della medför föv slalen. Om del gäller uppgifler som berör stora grupper kan även en obetydlig ändring innebära väsentliga merkostnader för myndigheterna. RRV framhåller också alt det förhållandel att den enskilde får lämna en ny uppgift lill myndighelerna ibland kan vara ett viktigl kontrollmomenl.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller alt de uppgifler som enskilda och företag har lämnat till olika myndigheier ofta kan användas även i andra sammanhang. Samköming ay register kan enligl länsstyrelsen ske i större ulslräckning ulan all rättssäkerheten hotas. Det galleri, ex. inom samhällsplaneringen. Länsstyrelsen delar ulredningens uppfattning alt initiativet i fråga om bidrag och förmåner i större utsträckning än f. n, kan överlåtas till myndighelerna. Initiativförmågan och kunskaperna är mycket ojäml fördelade bland dem som är berättigade. Fler bidrags-och ersättnings-ärenden kan enligl länsstyrelsen säkert skötas så alt den enskilde kontrollerar och godkänner uppgifler från myndighelerna. Länsstyrelsen anser också all myndighelerna måste få slörre resurser all hjälpa enskilda alt skriva en ansökan ellerfylla i en blankett. Säväl enskilda som myndigheterskulle vinna på att slippa komplellera ofullständiga handlingar. Svenska kommunförbundet menar att en hjälp av delta slag borde vara en självklar skyldighet för myndighelerna.

Flera remissinslanser pekar emellertid på de begränsningar i utnyttjandel av uppgifter i olika register som måste ske med hänsyn lill integritets- och sekretesskraven. Hit hör slalskontoret, som samlidigl understryker all den

Prop. 1980/81:80 147

enskildes uppgiftslämnande kan förenklas genom en bällre ulformning av blanketter och genoni all förtrycka vissa uppgifter som redan finns lagrade. Några generella åigärder i fråga om möjlighelen att slopa ansöknings- och anmälningsförfarandel är enligl statskontoret inte möjliga. En bedömning måsle göras för olika lyper av ärenden, varvid såväl juridiska som administrativa konsekvenser måsle beaklas. Riksskatleverkel betonar för sin del all önskemålen om ell förenklal uppgiftslämnande inom beskattnings-området är en känslig fråga som bör utredas vidare. Västernorrlands läns aUmänna försäkringskassa framhåller all den enskilde kan känna sig utlämnad om uppgifter förs vidare mellan myndigheier. Della kan försvåra en förtroendefull kontakt mellan den enskilde och myndigheten.

7 Förenklingsarbefe

Byråkraliulredningens allmänna bedömning all myndighelerna bör bedriva ell systematiskt förenklingsarbele får stöd av alla remissinslanser som berör frågan. RRV framhåller all förenklingsarbetel bör ges slor uppmärksamhet och menar all ulredningens förslag bör slimulera till ett syslemaliskl arbete av detla slag på myndighelerna. UHÄ anser alt de synpunkler som förs fram är väl ägnade all tjäna som vägledning för myndighelerna i deras arbele. Enligl LON är det särskilt i en lid av knapphet på resurser angelägel att interna inifiativ fill förenklingar och rationaliseringar kommer till slånd hos myndighelerna.

Falu kommun instämmer i ulredningens åsikt all myndighelernas förenklingsarbete måste prioriteras högl eftersom myndighelerna ytterst skall tjäna allmänheten. Myndighelerna bör därför självkritiskt se över hela sin verksamhei i syfle alt förenkla för den enskilde. För den kommunala verksamheten kan det enligt kommunen finnas motiv föratt kommunstyrelsen som ansvarigt organ för informationsfrågor ger råd och anvisningar vad gäller förhållandena till allmänheten. Förslag på åtgärder för all underlälta allmänhetens kontakter med kommunen kan prövas kontinuerligt.

Remissinstanserna delar genomgående ulredningens uppfallning när del gäller sl r u k t u r e n på och formerna för förenklingsarbetel.

RRV framhåller alt strukturen på och formerna för förenklingsarbetel måste avgöras av myndighetema själva. RRV instämmer i ulredningens uppfallning all förenklingsarbetel inle kan ses isolerat från myndighelernas övriga verksamhei utan att del måste ingå som ett naluriigt led i arbetet. Liknande synpunkter framförs av bl. a. riksskatteverket, UHÄ, SÖ, bosladsstyrelsen, LON, Landslingsförbundel och TCO.

Ett särskill ansvar för förenklingsarbetel ligger enligl LON på verksledningarna. Dessa lorde enligl LON:s bedömning kunna räkna med ett positivt gensvar från personalen och deras fackliga organisationer. LON framhåller att det torde finnas åtskilligt av uppslag och positiv kritik från de anställdas

Prop. 1980/81:80 148

sida all la vara på.

TCO framhåller alt effektiva resullal av förenklingsarbetel främst uppnås genom all arbetstagarna i statsförvaltningen i samarbele genomför förändringarna. Arbetel bör inle bedrivas inom den traditionella organisationen på myndigheien. TCO föreslår all del i stället sker inom arbelsgrupper tillsatta av de lokala parterna på arbetsplatsen.

SÖ anser däremot att förenklingsarbetel inle bör ges en från övrig verksamhei skild organisation och struktur. All tillsätta särskilda arbetsgrupper, för t. ex. språkgranskning, eller all inrälla särskilda övervakningsorgan vid sidoordnade eller överordnade myndigheier kan enligl SÖ lått leda lill ökad byråkratisering.

Landslingsförbundel belönar all förutsättningarna för ett framgångsrikt förenklingsarbele blir bättre ju närmare allmänheten arbetet bedrivs.

Utredningens tankegång all la fillvara personalens erfarenhet genom en inlensifierad förslagsverksamhel får slöd av flera remissinslanser. Statskontoret anser det t. ex. angelägel alt förslagsverksamheten utvecklas och pekar på att behovet av resurser för kampanjer och pristävlingar därför bör uppmärksammas. Såväl slalskonlorel som Landstingsförbundet ullalar sig positivt om ulredningens tanke att låta allmänheten della i förslagsverksamheten, TCO framhåller den betydelse som lekmannainflytandet på myndigheterna har för kontakterna med allmänheten, SACO/SR menar all förenklingsförslag från tjänstemän bör belönas även om åtgärderna är ell utflöde av deras ordinarie verksamhet. Positivt inställda lill en utökad förslagsverksamhet är också polisstyrelsen I Göleborg samt Skaraborgs och Gävleborgs läns allmänna försäkringskassor.

Bosladsstyrelsen behandlar i sitt remissyttrande erfarenheterna från arbetet med verkets egen förenklingsulredning. Arbetet kommer alt forlsälla inom verkels ralionaliseringsfunktion med bistånd av en referensgrupp med förelrädare för myndigheier och andra inlressen.

Flera remissinslanser berör frågan om en central bevakning av förenklingsarbetel. Bl. a. RRV, LON. länsstyrelsen i Göleborgs och Bolins län. Landstingsförbundet, SACO/SR och TCO framhåller att del är viktigt all arbetel stödjs och bevakas från centralt håll.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län finner all inånga av de åigärder som ulredningen pekar på är genomförbara hos den enskilda myndigheien utan att några särskilda resurser behöver ställas till myndighetens förfogande. Men länsstyrelsen vill också starkt framhålla alt del för de mera genomgripande förändringarna krävs initiativ och samordning från centralt håll.

Enligt TCO bör centralt slöd för myndighelernas förenklingsarbele framförallt ske genom att man skapar tillfällen all utbyta erfarenheler. Denna samordning bör statskontoret ges ansvarel för. Regeringen och regeringskansliet skall givelvis bevaka all förenklingsarbetel bedrivs i enlighet med politiska beslul och avsikter. Hur detla närmare skall gå till bör

Prop. 1980/81:80 149

enligt TCO utredas närmare.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa stödjer tanken på ell kontinuerligt bevakningsorgan knutet lill regeringskansliet.

Polisstyrelsen i Göteborg menar all myndighelerna återkommande bör avkrävas redogörelser för sitt förenklingsarbele och de förbättringsåtgärder som de har vidtagit.

Svenska kommunförbundet pekar på att del finns exempel på ralionalise-ringsålgärder som har gjorts i syfte att spara koslnader och undvika personalutökning men som har lell till försämrade kontakter med allmänheten och en förändrad service. Enligt förbundet är den samhällsekonomiska nyttan av en rationalisering som leder lill att enskilda i stället tvingas alt anlita andra organ till sin hjälp tveksam. Riksskatteverket understryker all myndighelernas möjligheter att göra förenklingar styrs, förutom av den av riksdagen beslutade lagstiftningen, av myndigheternas resurser. RRV menar forsin del alt förbättrade kontakter med allmänheten inånga gånger kan leda lill rationaliseringar och besparingar i den löpande verksamheien. Förenklingsarbetel behöver därför inle nödvändigtvis kräva extra resurser. TCO framhåller att del inte är ovanligt att en myndighet får alll fler arbetsuppgifter utan personalförslärkningar. Om antalel anställda hålls under den nivå som fordras för all ulföra arbetsuppgifterna blir servicen till allmänheten lidande. En prioritering av arbetsuppgifterna måsle i så fall enligl TCO ske i slällel. SACO/SR anser all särskilda anslag bör avsättas för byråkralibekämpande ulbildning, t. ex. i servicefrågor och förenklingsarbele. Utbildningen av säväl tjänstemän som ledande politiker bör ges en hög prioritet.

De exempel på förbättringsåtgärder som ulredningen slälll samman får slöd avde remissinstanser som berört frågan. Enligt stalskrmiorel bör dessa exempel ulvecklas yllerligare och man bör överväga all utforma mera genomarbetade handledningar. Exemplen bör enligt UHÄ vidareutvecklas till en form av check-lista för myndigheterna. Såväl LON som Falu komtniin anser att utredningens sammanställning är värdefull som ett bra hjälpmedel och en god inspirationskälla för myndighelerna i deras fortsatta arbele med all underlätla kontakterna med allmänheten. Liknande synpunkter framförs av RRV, SÖ och Svenska kommunförbundet. SACO/ SR menar att del vore värdefullt om utredningens förslag lill förbältringsålgärder kunde resullera i en kalalog som distribuerades lill samtliga myndigheier.

8 Det fortsatta arbetet

Ulredningens förslag lill hur arbelel med byråkralifrågorna fortsättningsvis bör bedrivas har i allmänhel inle mött några invändningar från remissinstansernas sida. Statskontoret konstaterar att de förslag lill forlsall arbete som ulredningen lämnar spänner över stora områden och är myckel allmänt hållna. Statskontoret understryker att om man i ett mera långsiktigt

Prop. 1980/81:80 150

perspektiv skall minska byråkratin och förbättra konlakterna mellan medborgarna och samhällsorganen måste brett upplagda informations- och utbildningsinsatser komma lill slånd. 1 den slalliga och kommunala personalutbildningen liksom inom del allmänna utbildningsväsendet bör därför ökad uppmärksamhet ägnas dessa frågor. Del är också angelägel all klargöra ansvarsfördelningen i olika frågor mellan politiska och administrativa organ saml allmänhetens möjligheter lill insyn och påverkan i olika instanser. Byggnadsstyrelsen anser del viktigt alt arbelel fortsätter och alt myndighelerna prioriterar resurser för förenklings- och språkvårdsarbele. Enligl slyrelsens mening bör det mesta av arbetel ingå som en naturlig del i myndighelernas arbele. LON menar all utredningens rekommendafioner om det fortsatta arbetet genomgående är realistiska och rikliga. Det är enligl LON:s mening angelägel all en aktiv uppföljning av del arbete som har inletts av ulredningen verkligen kommer lill slånd. SACO/SR anser liksom utredningen att arbetet med att motverka onödigt krångel ständigt och målmedvetet måsle pågå. SACO/SR menar dock att någon form av permanent organ borde tillskapas för att fortsätta utredningens arbete. En alternativ väg vore enligt SACO/SR att nämnden för samhällsinformation (NSI) blev tilldelad dessa arbetsuppgifter eller blev referensorgan i byråkralifrågor.

RRV. Falu kommim och Svenska kommunförbundet instämmer i ulredningens betoning av all det fortsalla arbelel bör inriktas på de grupper som år i behov av särskill slöd. Enligl Falu kommun gäller del i första hand de grupper som inte barden kunskap och den initiativförmåga som är nödvändig för att tillgodogöra sig sina rättigheter i samhällel. Bland grupper som möter särskilda svårigheter i sin kontakt med myndigheier och andra samhällsorgan nämner kommunförbundet invandrarna och lågulbildade personer.

Några remissinstanser kommenterar ulredningens bedömning om behovet av studier av medborgarnas kontakter med samhällsorganen. Svenska koinmtittförbundcl påpekar alt förbundet i samarbele med byråkratiulredningen tagit fram underlag för sådana studier. Della malerial kommer all användas av några kommuner för lokala studier. Enligt kommunförbundels uppfattning bör erfarenheterna härifrån utnyttjas i del fortsalla arbetet med all förbättra konlakterna mellan enskilda och myndigheter. RRV anför all studier av del akluella slaget inle endast bör utföras i kommunal verksamhei utan även i statlig förvaltning. RRV söker för sin del främja sådana undersökningar bl. a. genom stöd lill myndigheier vid utformningen avs. k. intresse iitsludier.

A'5/delar ulredningens uppfallning om det angelägna! alt undersökningar' görs. NSI föreslår därför att utredningens förslag ulvecklas och prövas mer konkret. Lämpligen skulle därvid någon eller några inyndigheler väljas som försöksmyndigheter. NSI iiistämnier vidare i ulredningens bedömning all kunskaperna om de "informationssvaga"" grupperna är bristfälliga och all dessa gruppers förhållanden särskilt bör studeras. Nämnden understrykeralt

Prop. 1980/81:80 151

nödvändiga resurser måsle avsättas för att ulredningens synpunkler skall kunna ulvecklas till mer konkreta förslag.

SÖ framhåller all ulbildning är ett av de främsta medlen för all få den offentliga seklorn genomsyrad av uppfattningen alt den står i del allmännas tjänst. Utbildningsinsatsernas betydelse bör därför enligt SÖ betonas ännu starkare än i betänkandet. Även TCO pekar på utbildningens belydelse för bättre kontakter mellan enskilda och myndigheier. Enligl TCO är den nuvarande slalliga personalutbildningen otillräcklig. TCO framhåller också betydelsen av att del inom högskoleutbildningens ram uppmärksammas behovet av utbildningslinjer inriktade på den offentliga sektorns verksamhet. Förbättrade utbildningsmöjligheter för högskolestuderande som siklar på offenllig anställning skulle enligl TCO bidra lill förbättrade kontakter.

Prop. 1980/81:80 152

Innehåll

Proposilion ...................................................................... ....... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll............................. ....... 1

Lagförslag....................................................................... ....... 2

Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1977:179) 2

Förslag till lag om ändring i lagen (1964:63) om kommunal

beredskap ................................................................ 4

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 4 december

1980 .............................................................................. ....... 6

1 Inledning................................................................... 6

2 Föredragandens överväganden................................ 7

2.1 Allmän bakgrund............................................... ...... 7

2.2 Ökad kommunal självstyrelse .......................... .... 10

2.2.1 Allmänna synpunkler.............................. 10

2.2.2 Minskad underställning m.m................... 14

Allmänna synpunkler.......... '..:............... 14

Kvarvarande underslällningsbestämmelser 17

Tvångsvis bildande av kommunalförbund 20

Ianspråklagande av medel ur kapitalfond 22

Underställning av kommunala beredskapsplaner

m.m........................................................ .... 24

2.2.3 Förenklad slatsbidragsgivning............... .... 28

2.2.4 Slaisbidragsberälligade kommunala arbeien.... 31

2.2.5 Begränsning av myndigheternas föreskrifler, anvisningar och råd 35

2.2.6 Fortsatt utvecklingsarbete ................... 40

2.3 Minskad byråkrati ............................................ 43

2.3.1 Allmänna synpunkter............................. 43

2.3.2 Myndighelernas förenklingsarbete......... .... 47

Allmänna synpunkter............................. .... 47

Förenklingsarbelets uppläggning och innehåll .. 49
Förenklingsarbetel inom den kommunala sek
lorn ....................................................... .... 50

Folkrörelsernas roll................................ .... 52

2.3.3 Insalser inom personalutbildningen....... .... 53

2.3.4 Fortsatt uppmärksamhet åt rättssäkerheisfrågor 54

2.3.5 Åigärder för grupper med särskilt behov av slöd 57

2.3.6 Vissa åigärder för alt stimulera förenklingsarbetel 59

3 Upprätlade lagförslag................................................ .... 62

4 Hemslällan................................................................. 62

5 Beslut........................................................................ .... 63