Prop. 1980/81:37

Utdrag
EKONOMIDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1980-10-23

Närvarande: stalsministern Fälldin. ordförande, och statsråden Ullsten, Bohman, Friggebo, Mogård, Dahlgren, Åsling, Söder, Krönmark, Burenstam Linder, Johansson, Wirtén, Holm, Andersson, Boo, Winberg, Adelsohn, Danell, Petri

Föredragande: statsrådet Bohman

Proposition om upphävande av kontrollen av bankkontorsetablering

Inledning

Med stöd av regeringens bemyndigande tilkallades år 1976 en kommitté för att .se över banklagstiftningen (Fi 1976:04). Kommittén' antog namnet banklagsutredningen. I ell delbetänkande (Ds E 1979:5) Blancokrediter och bankkontorsetablering har utredningen föreslagit dels all den ram inom vilken bankerna kan lämna kredit ulan säkerhet skall vidgas, dels alt de nuvarande reglerna om kontroll av etableringen av nya bankkontor skall ändras. I elableringsfrågan har en reservation avgetts. I fräga om bankinstitutens rätt att lämna blancokrediter lade regeringen hösten 1979 efter remissbehandling av betänkandet fram en proposilion (prop. 1979/80:51) som grundade sig på utredningens förslag och remissbehandlingen av detla. Riksdagen antog förslaget (NU 1979/80:22, rskr 133). Nya bestämmelser om rätten att lämna blancokrediter har införts fr. o. m. den 1 januari 1980. I denna proposition behandlas nu frågan om konlorselablering.

Till protokollet i detta ärende bör som bilaga 1 fogas banklagsutredningens belänkande såvitt avser frägan om bankkontorsetablering.

Yttranden över betänkandet har efler remiss avgells av bankinspektionen, kommerskollegium, näringsfrihetsombudsmannen (NO), konsumentverket, fullmäktige i Sveriges riksbank. Svenska bankföreningen. Post- och Kredit-banken PK-banken, Svenska sparbanksföreningen, Sveriges föreningsban-

' Rättschefen Kurt Malmgren, ordförande, bankdirektören Bertil Danielsson, bankinspektören Stig Danielsson, riksbanksdirektören Kun Eklöf, direktören Sven Lindquist. direktören Sven G. Svenson och bankdirektören Lars-Erik Thunholm.

Prop. 1980/81:37 6

kers förbund. Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Svenska bänkmannaförbundet. Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska företagares riksförbund (SFR). Sveriges industriförbund. Svensk industriförening, Sveriges grossislförbund, Svenska kommunförbundet och Svenska handelskammarförbundet.

Kommerskollegium har till sitt remissvar bifogat ett yttrande från handelskammaren i Stockholm. SAF har anslutit sig lill Sveriges industriförbunds synpunkter. Nämnden för bankkontorsetablering. Centralorganisationen SACO/SR, Svenska försäkringsbolags riksförbund och Folksam har avstått från att yttra sig.

En sammanställning av remissyitrandena bör fogas till protokollet i delta ärende som bUaga2.

2 Föredragandens överväganden

En statlig kontroll av bankernas konlorsutbyggnad infördes första gången år 1918 för affärsbankerna, år 1923 för sparbankerna och år 1942 för centralkassorna för jordbrukskredit. För affärsbankernas del innebar den dä införda kontrollen att de inte ulan särskilt tillstånd av Kungl. Maj:l fick öppna nya bankkontor på annan ort än den där deras huvudkontor var belägna. På motsvarande sätt inskränktes sparbankernas rätt alt öppna avdelningskontor i kommuner där del inte tidigare fanns nägon sparbank. TiUståndskravet för nyetableringar motiverades med all antalet bankkontor hade vuxit kraftigt under senare delen av 1910-talet och lett lill att kontorsnätet hade byggts ut alltför mycket. Vad beträffar jordbrukskasserörelsen avsåg kontrollen endast centralkassornas rätt att utöva verksamhet vid avdelningskontor på annan ort än där centralkassan var belägen. För de lokala jordbrukskassornas del infördes inte några begränsningar i den fria etableringsrätten. Denna särställning motiverades med alt jordbrukskassornas geografiska placering var en intern angelägenhet för den medlemsägda rörelsen.

Samtidigt som en samordnad banklagstiftning genomfördes är 1968, avskaffades kravet pä särskilt tillstånd för att inrätta nya bankkontor (SFS 1968:601, 602 och 605). För att utvecklingen inle hell skulle lämnas utanför samhällets kontroll tillskapades ett samarbetsorgan - nämnden för bankkontorsetablering- med bl. a. representanter från de olika bankgrupperna och bankinspektionen. Nämnden fick till uppgift att avge yttrande över nyetableringar av bankkontor. Bankinsliluien ålades skyldighet alt inhämta yttrande frän nämnden innan de inrättade ett nytt bankkontor men formellt sett var de inte skyldiga att följa nämndens rekommendationer.

Under åren 1969- 1972 handlade denna nämnd 769etableringsärenden. I 86 fall avstyrkte nämnden de tilltänkta elableringarna. Under år 1969 rapporterades ett avsteg från nämndens rekommendationer och under år 1970 tre avsteg. Under åren 1971 - 1973 förekom ytterligare ett avsteg per år.

Prop. 1980/81:37 7

Sedan nämnden år 1973 underrättats om att två affärsbanker hade för avsikt att mot nämndens rekommendationer etablera sammanlagt sex nya bankkontor, anmälde nämnden detta för regeringen. Regeringen fann alt under de förhållanden som uppstått nämnden saknade möjligheter att fullfölja sina ålagda funktioner. 1 en proposilion med förslag till ändrade bestämmelser i banklagstiftningen (prop. 1973:197) anförde dåvarande departementschefen all del förelåg risk för alt del under kort tid kunde uppstä en okontrollerad etablering av bankkontor som inte var rationell från samhällsekonomiska synpunkter. Med hänsyn härtill föreslogs i propositionen en obligatorisk offentlig kontroll över all bankkontorsetablering. Riksdagen beslöt i enlighet med förslagel (NU 1973:67, rskr 1973:395).

Bestämmelserna om etableringskontrollen finns för affärsbankerna i 68 S lagen (1955:183) om bankrörelse, för sparbankerna i 35b S lagen (1955:416) om sparbanker och för föreningsbankerna i 42c § lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen. Bestämmelserna är likartade för alla tre slagen av bankinstilut. Regleringen innehåller i huvudsak följande.

En bank får inte inrätta ett bankkontor utan tillstånd av nämnden för bankkontorsetablering. Nägon prövning av om ell bankkontor som har inrättats enligt lämnat tillstånd fortfarande behövs förekommer däremot inle.Tillstånd att inrätta ell bankkontor får meddelas endast om etableringen bedöms vara till nylla för det allmänna. En bankkontorsetablering kan enligl motiven till bestämmelserna (prop. s. 9) vara till nytta för del allmänna, om den är motiverad från samhällsekonomiska synpunkter och inte strider mot krav på en ändamålsenlig uppbyggnad av bankinslitutens kontorsnät. Nämndens beslut kan överklagas hos regeringen.

Nämnden för bankkontorsetablering beslår av en ordförande och ytterligare sju ledamöter. Regeringen utser ledamöterna. Fem av ledamöterna utses efter förslag av bankinspektionen, bankföreningen, sparbanksföreningen, föreningsbankernas förbund resp. bänkmannaförbundet. Nämndens verksamhei finansieras ur de tillsynsavgifter som bankerna betalar till bankinspektionen.

Sedan de nuvarande reglerna trätt i kraft i början av år 1974, har nämnden handlagt ca 750 tillståndsärenden, varav 18 har överklagats, I fem fall har regeringen ändrat nämndens beslut och bifallit anförda besvär,

Enligl banklagsutredningens uppfattning är risken numera mindre än år 1973 för alt en fri etablering leder till en från allmänna synpunkter oacceptabel utbyggnad av bankernas kontorsnät. Detta förklaras enligl utredningen av att bankerna har ett helt annat kostnadsläge än tidigare, Koslnaderna för bl, a, personal och teknisk utrusining har ökal kraftigt. Som exempel på detta anger utredningen all enbart säkerhels- och datautrustning vid ett bankkontor för två anställda kan kostnadsberäknas till omkring 200 000 kr.

Utredningen menar dock att det även i framtiden behövs någon form av samordning och tillsyn över bankkonlorsetableringen. Den föreslår att

Prop. 1980/81:37 8

prövningen av etableringsfrågorna flyttas över fill bankinspektionen. Enligt utredningen skulle detta öppna möjligheter fill en smidigare och enklare handläggning. Utgångspunkten för prövningen bör vara att nå en sund utveckling av bankverksamheten. Liksom hitfills bör prövningen syfta till att bankkontor inrättas endast om det bedöms vara till nytta för det allmänna. Bankerna bör åläggas att till inspektionen omedelbart anmäla sina beslut om nya etableringar. Finner inspektionen att kravet på samhällsnytta inte är uppfyllt, bör inspektionen kunna förbjuda verkställighet av beslutet. Utredningen utgär från alt det i ärenden av rutinmässig och okontroversiell natur i regel räcker med ett underhandsbesked frän inspektionen alt etableringen inte föranleder några invändningar. Beslut i ärenden av principiell natur bör fattas av bankinspektionens styrelse. Detsamma bör gälla kontroversiella ärenden i vilka förbud fill etablering kan aktualiseras. För att underlätta inspektionens prövning föreslär utredningen att fill inspektionen knyts en rådgivande nämnd med representanter för de olika bankinstitutsgrupperna och för Svenska bänkmannaförbundet.

En ledamot av utredningen har reserverat sig. Han förordar att de nuvarande reglerna bibehålls, tills fiden anses mogen alt ge bankerna frihet att själva bestämma över omfattningen av sitt kontorsnäl.

Remissutfallet är splittrat. Remissinstansernas ståndpunkter fördelar sig efter tre huvudlinjer. En grupp tillstyrker utredningsförslaget eller lämnar del i huvudsak ulan erinran. Till denna hör bankinspekfionen, riksbanksfullmäktige och föreningsbankernas förbund. Föreningsbankernas förbund understryker därvid att en offentlig etableringskontroll i så liten grad som möjligt bör reducera den fria konkurrensen mellan de olika typerna av banker. Konsumentverket anser i likhet med utredningen att det finns skäl för att bibehålla någon form av samhällskontroll över etableringen av bankkontor och anser att även nedläggning av bankkontor bör vara föremål för kontroll. Om konsumenfintressena är representerade i bankinspektionens styrelse, finns det enligt verket knappast skäl alt inrätta en rådgivande nämnd.

Andra remissinstanser anser att etableringskontrollen helt skall upphöra. Till dessa hör kommerskollegium, NO, bankföreningen, grossistförbundet och handelskammarförbundel. NO ifrågasätter om en myndighet har större förutsättningar än bankerna själva all avgöra frågor om utbyggnad av ett rafionellt bankkonlorsnät. Bankföreningen anser att bankinspekfionens allmänna fillsyn över bankverksamheten är fillräcklig för att missbruk med nyetableringar skall motverkas. NO och bankföreningen åberopar också svårigheterna alt slälla upp objektiva kriterier för en offenfiig kontroll på detla område. I samma riktning uttalar sig industriförbundet och SAF vilka anser att det finns anledning att överväga om inte etableringskontrollen kan slopas inom en nära framfid och att det ur detta perspektiv är tveksamt om det finns anledning att dessförinnan ändra på de nuvarande reglerna.

Den tredje huvudlinjen innebär all den nuvarande kontrollen skall

Prop. 1980/81:37 9

behållas med nuvarande utformning. Denna ståndpunkt stöds av bl, a, sparbanksföreningen, LO, TCO, bänkmannaförbundet och kommunförbundet. Enligt bänkmannaförbundet och TCO bör nämnden för bankkontorsetablering oftare än vad som f, n, sker pä egel initiativ göra helhetsbedömningar belräffande konlorsslmkluren i nya bostadsområden, Enligl kommunförbundet bör kommunen få information och tillfälle att yttra sig inle bara vid nyetablering utan också när en indragning av bankkontor är aktuell.

För egen del vill jag anföra följande, Ell riktmärke för 1968 års banklagsreform var att åstadkomma en fri och sund konkurrens mellan de olika bankgrupperna. Till slöd för alt bankerna själva borde fä avgöra frågor om bankkontorsetablering anförde kreditinslilulutredningen, vars förslag låg lill grund för reformen, bl, a, följande. Avgörande i sammanhanget är om en etableringskontroll leder till ett rationellare kontorsnät än om bankinsliluien själva fär var för sig avgöra utbyggnaden av nätet. Varje institut har all bedöma frågan om sitl kontorsnäts storlek och struktur mot bakgrund av koslnaderna för driften av ytterligare ell kontor å ena sidan och det tillskott lill intäkterna detla kan väntas ge å andra sidan. Det ligger i bankledningarnas iniresse all kontorsnätet blir så rationellt som möjligt, Enligl utredningens åsikt borde i flertalet fall bankledningarnas intentioner stämma överens med syftena med en offenllig kontorselableringskonlroll. Utredningen framhöll vidare konkurrensens positiva sidor och strävandena alt effektivisera den, I propositionen underströk departementschefen att förslaget om enhetliga rörelseregler var genomsyrat av tanken att skapa en fri och sund konkurrens mellan olika grupper av bankinstilut, en konkurrens som borde vara lill fördel för bankkunderna. Han framhöll vidare att en offentlig etableringskontroll ulgör ett ingrepp i den fria konkurrensen och strider mot vad som föreslogs i övrigt för bankväsendet (prop, 1968:143 s, 221),

Vad som sålunda åberopades som stöd för alt år 1968 slopa den dittillsvarande etableringskontrollen kan enligt min mening ocksä läggas till grund för den omprövning av den år 1973 återinförda etableringskontrollen som nu bör göras. Jag delar vidare banklagsutredningens uppfattning alt det nuvarande systemet kan förhindra den fria konkurrensen mellan bankinstituten och att det därför finns risk för att systemet leder till en även frän samhällsekonomisk synpunkt otillfredsställande fastlåsning av det bestående kontorsnätel. Vad utredningen sålunda anfört till stöd för sitt förslag om en uppmjukning av kontrollen talar enligt min mening närmast för en avveckling av kontrollen.

Att ett system som det nuvarande kan leda till en olämplig struktur på kontorsnätet sammanhänger också med att det är svårt att för prövningen av etableringsfrågorna finna rimliga kriterier, som är någoriunda enkla och klara. Av vad som förekom i 1973 ärs lagstiftningsärende framgår att det vid bedömningen om en etablering är till nytta för det allmänna bl. a. bör tas

Prop. 1980/81:37 10

skälig hänsyn till de utvecklingstendenser som gör sig gällande i det ekonomiska livet och i samhället över huvud tagel och som påverkar omfattningen av bankernas traditionella verksamhetsområden samt servicebehovet och konkurrensbelingdserna mellan olika banker och skilda grupper av bankinstilut (NU 1973:67, rskr 1973:395, jfr yttrandena vid 2.6 och 2.9 i bilaga 2). Särskilt med hänsyn till näringsutskottets, av riksdagen godkända uttalanden mäste det i de enskilda fallen ofta råda delade meningar om vad skälig hänsyn till utvecklingstendenserna kräver. Alt så är fallet bekräftas också av erfarenheterna vid tillämpningen av etableringskontrollen och inle minst vid prövningen av besvärsärenden som regeringen haft att göra. Därvid har enligt min mening belysts vilka svårigheter som föreligger att ställa upp fulll användbara kriterier för prövningen av konlorselablering inom skilda orter och regioner med ofta starkt varierande utvecklingstendenser.

Det har emellertid från utredningens och ett par remissinstansers sida uttryckts farhågor för att bankerna bygger ut sina kontorsnät alltför mycket, om etableringskontrollen avskaffas. Farhågorna grundar sig väsentligen på att bankernas företagsekonomiska bedömning i vissa fall kanske inte överensstämmer med vad som är bäst från samhällsekonomiska synpunkter och på alt underlaget för bankernas bedömningar kan bli bristfälligt, därför att bankerna kommer att sakna kunskap om varandras planer.

Om en fri elableringsrätt införs, kan det visserligen enligl min mening inte helt uteslutas att kontorsnätet byggs ut pä ett sätt som kan framstå som en överetablering från såväl förelagsekonomiska som samhällsekonomiska synpunkter. Att en risk härför kan finnas sammanhänger med att bankernas möjligheter till priskonkurrens är begränsade. Bankerna kan därför vilja anlita andra konkurrensmedel, t, ex. erbjuda sina tjänster från ett stort antal, lätt tillgängliga kontor. En av konkurrensen framdriven överetablering torde dock inle bli bestående. Som NO framhållit är knappast bankerna, lika litet som andra företag, benägna att under nägon längre tid driva en verksamhet som är olönsam.

De tidigare berörda farhågorna bygger emellertid på att en konlorselablering. som är motiverad från företagsekonomisk synpunkt, likväl kan vara olämplig från samhällsekonomisk synpunkt. Risken härför förefaller mig någol konstruerad. I varje fall bedömer jag det som osannolikt alt bankerna i dag skulle utnyttja en fri elableringsrätt till att bygga ut kontorsnätet på ell sätt som inte är samhällsekonomiskt försvarligt. Införs etableringsfrihet torde det inte resultera i att bankerna kommer alt vara ovetande om varandras planer i etableringsfrågor. NO anser att ett visst frivilligt samråd mellan bankerna i dessa frågor, t. ex, inför etablering i nya bostadsområden, kan vara acceptabelt från konkurrenssynpunkt, Enligl min mening är del önskvärt att ett sådant samråd kommer lill sländ. om etableringsfrihet medges.

Med anledning av vad kommunförbundet anfört vill jag betona vikten av

Prop. 1980/81:37 II

att en bank inhämtar kommunens synpunkter, innan ett bankkontor inrättas eller läggs ned inom kommunen.

För min del finner jag att skälen för etableringsfrihet väger betydligt tyngre än skälen emot. Jag förordar sålunda att bankinsliluien i fortsättningen ges rält att själva bestämma över etableringen av sina bankkontor.

Införs en sådan etableringsfrihet, förfaller en av Svenska bänkmannaförbundet i en skrivelse den 2 april 1980 väckt fråga om att utvidga etableringskontrollen till s.k, servicekontor som banker inrättar men som inte tar emot inlåning från allmänheten och därför inte kan betraktas som bankkontor i banklagarnas mening.

Enligt banklagsulredningens förslag skall den kontroll som f, n, uiövas av nämnden för bankkontorsetablering ersättas av ett förfarande som utredningen har betecknat som en samordning och tillsyn. Prövningen flyttas över till bankinspektionen och en rådgivande nämnd för etableringsfrågorna knyts lill inspektionen. När en bank har anmält ett beslut att inrätta ett nytt kontor till inspekfionen, skall inspektionen kunna förbjuda all beslutet verkställs. Flertalet ärenden bör enligl utredningens bedömning dock kunna avgöras genom att inspektionen lämnar ett underhandsbesked all etableringen inle föranleder nägra invändningar. Även om utredningen betecknat det föreslagna förfarandet som en samordning och tillsyn, innebär del att en i princip fullständig etableringskontroll bibehålls.

Av mitt förslag om införande av etableringsfrihet följer all del av utredningen föreslagna konlrollförfarandel inle bör införas. Enligt min mening bör det i stället ingå som ett led i bankinspektionens allmänna sundhetsövervakning enligt banklagarna att övervaka kontorselableringen, Enligl banklagarna åligger del inspektionen att med uppmärksamhet följa bankernas verksamhet, i den mån del erfordras för all få kännedom om sådant som är av betydelse för en sund utveckling av bankverksamheten, I kravet alt inspektionen skall verka för en sund utveckling av bankverksamheten ingår att inspektionen skall vaka över alt bankernas kontorsnäl utformas så alt bankernas kunder inte drabbas av onödiga kostnader,

I och för sig skulle en rådgivande nämnd kunna vara till viss nytta, även om en direki kontroll över nyetableringar inle utövas. Det samråd mellan bankerna som kan behövas bör emellertid som jag förut anfört kunna ske pä frivillig väg. Jag vill vidare erinra om att sammansättningen av bankinspektionens styrelse nu är föremål för prövning, I sitl av riksdagen godkända betänkande 1977/78:57 uttalade näringsulskotlet att det nnns goda skäl att överväga en förändrad sammansättning av bankinspektionens styrelse efter mönster av de lekmannastyrelser som förekommer vid majoriteten av de centrala ämbetsverken. Banklagsutredningen har i delbetänkandel (DsE 1980:3) Konsumentskyddet inom bankområdet och bankinspektionens styrelse föreslagit all lekmän blir representerade i inspektionens styrelse och jag avser att efter remissbehandling av delbetänkandet framlägga ett förslag för regeringen om ändrad sammansättning av inspektionens styrelse. Jag

Prop. 1980/81:37 12

ulgår från alt förslagel kommer alt innebära alt parlamentariker skall ingå i styrelsen. Härigenom skapas ytterligare garantier för att denna blir väl ägnad att tillvarata det allmännas intresse av att elableringsfriheten inle missbrukas. Mot denna bakgrund anser jag att en särskild rådgivande nämnd med de kostnader samt den extra administration ocb byråkrati en sådan innebär kan undvaras.

Bankinspektionen bör ges möjlighet all fortlöpande följa utvecklingen på del sättet att bankerna åläggs att utan dröjsmål till inspekfionen anmäla beslul all inrätta nya kontor. Del är lämpligt alt utvecklingen på området också med jämna mellanrum redovisas och diskuteras i inspektionens styrelse, Etablering av bankkontor kommer således vid inspektionens allmänna tillsyn över bankerna att jämställas med andra kostnadskrävande investeringar som inspektionen har alt med uppmärksamhet följa.Skulle mot förmodan utvecklingen leda till alt nya kontor inrättas i en omfallning och på ell sätt som bedöms som oacceptabelt från allmän synpunkt, kan del förutsättas att inspektionen anmäler förhållandet för regeringen. Det blir då regeringens sak all på nytt överväga frägan om behovet av skärpt offentlig kontroll och hur denna i så fall skall utövas.

Förslaget föranleder ändringar i 68 § banklagen, 35b § sparbankslagen och 42c § jordbrukskasserörelselagen. De nuvarande bestämmelserna rörande lillståndskrav vid bankkontorsetablering bör ersättas med bestämmelser om skyldighet för bankinstituten att utan dröjsmål anmäla sina beslul om inrättande av bankkontor lill bankinspektionen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft två veckor efter införandet i Svensk författningssamling. De får till följd att nämnden för bankkontorsetablering upphör. Om propositionsförslaget antas, avser jag alt föreslå regeringen att besluta om avveckling av nämnden och upphävande av instruktionen (1973:1190) för nämnden för bankkontorsetablering. Övergångsvis torde inga svårigheter uppstå. Ej avgjorda ärenden hos nämnden kommer att förfalla i samband med alt lagstiftningen ändras.Några personaladministraliva konsekvenser uppkommer inle vid avvecklingen, eftersom nämnden saknar fast anställd personal.

Eftersom de föreslagna ändringarna i banklagstiftningen såväl lagtekniskt som sakligt är av enkel beskaffenhet och lagrådels hörande därför skulle sakna betydelse, har jag anseti alt lagrådsgranskning av lagförslagen är obehövlig.

Prop. 1980/81:37

Till Slalsrådet och chefen för ekonomideparlementel

Genom beslut den 23 juni 1976 bemyndigade regeringen chefen för dåvarande finansdepartementet all tillkalla högst sju ledamöter med uppdrag att se över banklagstiftningen. Med slöd av bemyndigandet tillkallades den 1 juli 1976 rättschefen Kurt Malmgren (ordförande), bankdirektören Bertil Danielsson, bankinspektören Stig Danielsson, riksbanksdirektören Kurt Eklöf, direktören Sven Lindquist, direktören Sven G. Svenson och bankdirektören Lars-Erik Thunholm som ledamöter.

Som sakkunnig förordnades avdelningsdirektören Lars-Olof Thörn och som expert hovrättsassessorn Jan Bökmark. Som experter har vidare förordnats fr. o. m. den I oktober 1976 byrådirektören Bo Dahlheim, fr. o. m. den 1 april 1978 civilekonomen Tomas Lindstrand och fr. o. m. den 20 mars 1979 hovrätlsfiskalen Thomas Utlerström.

Utredningens sekreterare har t. o. m. den 19 april 1977 varit numera departementsrådet Lars Hedberg saml därefter numera kanslirådet Lars Bredin. Vidare har hovrättsassessorn Lars Noltorp fr. o. m. den I januari 1978 och hovrättsassessorn Antiers NortlslrtMii fr, o, m, ilen 21) november 1978 förordnals lill biträdande sckrclerarc.

Utredningen har tidigare överiämnal delbetänkandet Nya kapitaltäckningsregler för bankerna.

Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Blancokrediter och bankkontorsetablering.

Reservation har avgetts av ledamoten Sven G, Svenson, Särskilt yttrande har avgells av ledamoten Lars-Erik Thunholm,

Utredningen asver att närmast behandla bl, a, frågor om anpassning av banklagarna till den nya aktiebolagslagen.

Prop. 1980/81:37

Innehåll

Sammanfattning.............................................................. 5

Förfatlningsförslag........................................................... 6

1 Förslag till lag om ändring i lagen (1955:183) om bankriirelse , 6

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker , 7

3 Förslag till lag om lindring i lagen (1956:216) om jonlbrukskas-serörelsen 8

3 Bankinstitutetens konlorsetableringsrätt................ 9

3.1 Gällande rält..................................................... 9

3.2 Historik............................................................. 9

3.2.1 Inledning............................................... 9

3.2.2 Etableringsbestämmelser före 1968 års lag 10

3.2.2.1 Affärsbankerna........................... ..... K)

3.2.2.2 Sparbankerna............................. 10

3.2.2.3 Jordbrukskasserördsen............... 11

3.2.3 Kreditinstitutulredningen....................... ...... II

3.2.4 1973 års proposition ............................ .... 15

3.3 Ärendenas behandling i niimnden.................... .... 16

3.4 Överväganden och förslag ............................... 17

Reservation av ledamoten Sven G. Svenson................... .... 20

2 Riksdagen 1980/81. 1 saml Nr 37

Prop. 1980/81:37 5

Sammanfattning

Den nuvarande etableringskontrollen infördesår 1973. Utredningen anser att riskerna nu är mindre än är 1973 för att en fri etablering skulle leda lill en från allmänna utgångspunkter oacceptabel utbyggnad av kontorsnätet. Utredningen stannar dock för alt det även i framtiden behövs någon form av samordning och tillsyn över bankkonlorsetableringen.

Utredningen föreslår att prövningen av dessa frågor flyttas över till bankinspektionen, som har en sådan överblick och kännedom om bankernas struktur att den är väl lämpad för uppgiften. Förslaget öppnar möjligheter till en smidigare och enklare handläggning. Utgångspunkten för prövningen bör vara att nå en sund utveckling av bankverksamheten och liksom hittills syfta till att bankkontor endast inrättas om det bedöms vara lill nytta för det allmänna. Bankerna bör åläggas att till inspektionen omedelbart anmäla sina beslut om nya etableringar. Finner inspektionen att kravet pä samhällsnytta inte är uppfyllt, bör inspektionen kunna förbjuda verkställighet av beslutet.

I ärenden av rutinmässig och okontroversiell natur torde det i regel räcka med ett underhandsbesked från inspektionen att etableringen inle föranled-der några invändningar. Beslut i ärenden av principiell natur bör fallas av bankinspektionens styrelse. Detsamma bör gälla kontroversiella ärenden i vilka förbud till etablering kan aktualiseras.

För att underlätta inspektionens prövning föreslår utredningen att till inspektionen knyts en rådgivande nämnd med representanter för de olika bankinstitutsgrupperna och för Svenska bänkmannaförbundet.

En ledamot har i en reservation förordat alt de nuvarande reglerna om bankkontorsetablering behålls oförändrade.

Prop. 1980/81:37

3 Bankinstitutetens konlorsetableringsrätt

3.1 Gällande rätt

Bestämmelserna om bankkontorsetablering, som är enhetligt utformade för alla bankinstitut, finns för affärsbankerna i 68 S lagen (1955:183) om bankrörelse (BL), för sparbankerna i .35 b SJ lagen (19.55:416) om sp;irbanker (SpL) och för föreningsbankerna i 42 c § lagen (1955:216) om jordbrukskasserörelsen (JkL) saml i instruktionen (1973:1190) för nämnden för bankkontorsetablering. Bestämmelserna innebär i huvudsak följande.

Bankinstilut får inte inrätta bankkontor utan tillständ av nämnden för bankkontorsetablering. Sädant tillstånd får meddelas endast om etableringen bedömes vara till nytta för det allmänna, dvs. om etableringen är motiverad från allmänna samhällsekonomiska synpunkter och inte strider mol kravet på en ändamålsenlig uppbyggnad av bankinslitutens kontorsnäl. Mot nämndens beslut får talan föras genom besvär hos regeringen. Bankinstituten bidrar lill kostnaden för niimndens verksamhet.'Om bankkontor inrättas, skall detta omedelbart anmälas hos bankinspektionen. Nägra särskilda sanktioner för den händelse att bankinstitut inrättar bankkontor utan tillstånd finns inte. Bankinspektionen har emellertid enligt sina allmänna befogenheter möjlighet alt ingripa mot eventuella överträdelser.

Nämnden för bankkontorsetablering utses av regeringen och består av ordförande och ytterligare sju ledamöter. Fem av ledamöterna ulses efter förslag av vardera bankinspektionen, bankföreningen, sparbanksföreningen, jordbrukskasseförbundet och bänkmannaförbundet. För varje ledamot finns en suppleant som ulses i samma ordning som ledamoten.

Nämnden har rätt att för särskilda uppgifter anlita experter och företrädare för bankinstitut kan efter kallelse av nämnden deltaga i nämndens överläggningar för att tillhandagå med upplysningar. Bankinspektionen tillhandahåller nämnden sammanirädesrum. sekreterare och biträdespersonal.

3.2 Historik

3.2.1 Inledning

I del följande redogörs för de regler som gällde för bankinsliluiens

konlorsetableringsrätt fram till är 1969. Därefter behandlas utvecklingen

friim till nuvarande lagstiftning. Slutligen redovisas den praxis som utbiklal
sig i dessa ärenden.

Prop. 1980/81:37 10

3.2.2 Etableringsbesläinmelser före 1968 års lag 3.2.2.1 Affärsbankerna

Ursprungligen fanns inga restriktioner för affärsbank att driva verksamhet vid avdelningskontor. Den kraftiga tillväxten av antalet bankkontor under 1910-talet ledde till alt 1917 års bankkommitté föreslog att nytt avdelningskontor inte skulle få upprättas utan tillstånd av Kungl. Maj:l. En förutsättning för tillstånd skulle vara alt kontoret blev lill nylla för det allmänna. Filialbildning hade under 191 O-talet enligt kommittén gått vida över gränsen för det nyttiga och behövliga och medfört ökade och onödiga koslnader för kapitalets uppsamling. Man framhöll som exempel härpå alt flera kontor öppnats i konkurrenssyfte i närheten av redan befintliga bankkontor. Kommittén pekade också på att prövningsrätten för oktroj var illusorisk så länge kontorsetableringarna var fria. Om det nämligen befanns vara lill nytta för del allmänna all en bank bildades i en viss landsdel och oktroj därför beviljades, kunde banken genom att upprätta avdelningskontor förlägga en huvudsaklig del av sin rörelse till en helt annan landsdel, där motivet för alt inrätta en ny bank fullständigt saknades.

Kommitténs förslag ledde till lagstiftning 1918. Departementschefen hade dock i propositionen gjort den ändringen ati tillständ inle skulle behiivas för att öppna avdelningskontor pä den ort där huvudkontoret var beläget.

Frågan om bankernas konlorselablering togs åter upp av 1949 års banklagssakkunniga. De sakkunniga föreslog att tillstånd alltid skulle krävas för inrättandet av nytt kontor. I propositionen i ämnet - som utan ändring bifölls av riksdagen - framhöll emellertid departementschefen att del var skillnad på filialbildning pä ort där banken redan drev verksamhet samt övrig filialbildning. När det gällde orter där banken redan hade kontor ansågs inrättandet av ett nytt kontor vara en intern organisationsfråga för banken och något tillstånd behövdes därför inte i sådana fall. Däremot förordade departementschefen att bankinspektionen skulle underrättas om att sådant kontor bildades. Vad andra kommuner beträffade ansåg deparleinenlsche-fen dock att tillstånd skulle inhämtas av Kungl. Maj:t. Den nya lagen innebar således en viss liberalisering jämfört med tidigare lagstiftning.

3.2.2.2. Sparbankerna

På i stort sett samma skäl som anfördes av 1917 ärs bankkommillc förordade 1920 ärs sparbankssakkunniga en reglering av filialfrägan för sparbankerna. Förslagel innebar alt sparbank inte skulle f;i inrätta avdelningskontor utom ort där styrelsen hade sitt säte såvida inte tillständ lämnats. Förslaget ledde lill lagstiftning 1923.

1948 års sparbankssakkunniga fann att del fortfarande var påkallat ineil cn etableringskontroll. I proposilion i iimnet åberopade departenientschelen den ståndpunkt han tagit till affärsbankernas filialbildning. I överensstäm-

Prop. 1980/81:37 H

melse härmed förordade han alt sparbank endast skulle behöva begära tillständ för att inrätta avdelningskontor i kommun där sparbanken inle tidigare bedrev rörelse.

3.2.2.3 Jordbrukskasserörelsen

Den första bestiimnielscn om clableringskoiilroll lillkom 1942. Den innebar att centralkassorna inle ulan Kiinul. Majils lillslaiul fick ulö\a verksainhet vid avdelningskontor i annan ort än där huvudkontoret var beläget. För jordbrukskassornas del fanns dock ej nägra förfatlningsmässiga inskränkningar i rätten all driva verk.samhel vid filial.

1950 års jordbrukskasseulredning tog i sitt betänkande upp frågan om kontorsetableringsrätlen. Bank- och fondinspektionen hade i en promemoria satt i fråga om inte jordbrukskassornas rätt att öppna filialkontor på något säll borde regleras i lagstiftningen. Utredningen fann det emellertid inte påkallat med någon tillståndsgivning av statlig myndighet. Det allmänna kunde nämligen inle ha nägot intresse av att ingripa i jordbrukskassornas bestämmande över hur de till medlemmarnas tjänst ville ordna med etableringen av kontor. Utredningen ansåg delta vara en för rörelsen intern fråga och föreslog därför alt riksorganisationen skulle tilldelas uppgiften all i sista hand bestänima över jordbrukskassornas filialbiklning. Dcparlcnienis-chefen delade utredningens uppfattning. Vidare ansåg deparleinenischdcn ocksä att det förelåg en viss skillnad mellan de griiiuler eller \ilka frägan om inrättande av en hell nv ceniralkassa borde prövas och de gruntlci' som boiilc avgöra om existerande ceniralkassa skulle fa öjipna avdelningskontor. För prövning av den första frågan borde avgörande vikt fästas \id ""nyltan lör del allmänna"" medan den senare frägan borde vara en lör kasserördscn intern angelägenhet. Detla villkor logs ilärlVir bort i projiosilioncn.

3.2.3 Kredilinsiiiittittredningen

Utredningen konstaterade att den marknad för tjänster som bankinsliluien uppträder på kan betecknas som rent oligopol. dvs. förekomsten av ett fåtal agerande med marknadsföring av väsentligt identiska tjänster. De konkurrerande institutens priser tenderar därför att bli desamma och konkurrensen tar i stället andra former. Konlorselablering är ett sådant konkurrensmedel. Speciellt gäller detta gentemot hushållen eftersom deras val av bankinstilut till betydande del torde avgöras av lättillgängligheten.

Utredningen fann den dåvarande etableringskontrollen ineffektiv eftersom den övervägande delen av kontorselableringen skedde inom kommuner där vederbörande institut förut bedrev verksamhet. För all en etableringskontroll skulle vara effektiv mäste den omfatta all etableringsverksiimliet och en central uppgift för en offentlig reglering av kontorsnäten skulle vara att åstadkomma ett samhällsekonomiskt optimalt fördelat kontorsnät. Bedöm-

Prop. 1980/81:37 12

ningen härav fick göras mot bakgrund av ä ena sidan kostnaderna för en etablering och å andra sidan allmänhetens behov av bankservice och kreditväsendets kreditförmedlande uppgift. Möjligheterna alt uppställa kriterier för eft sådant kontorsnät iinsägs emellertid vara utomordentligt små. Avgörande blev i stället om en etableringskontroll ledde lill ett rationellare kontorsnät än om bankerna själva fick avgöra utbyggnaden av kontorsnätel. Det ligger nämligen i bankledningarnas intresse att kontors-nätet blir så rationellt som möjligt. Enligt utredningen borde i fierlalet fall bankledningarnas intention därvidlag stämma överens med de syften som en offenllig etableringskontroll skulle ha. Utredningen framhöll även alt del allmänna - utöver etableringskontrollen - hade andra möjligheter alt vaka över bankverksamhetens utbredning. Bl. a. ställs för bildandet av en bank krav pä allmännyttigt syfte med nybildningen. Dessutom har inspektionen möjlighet att ingripa vid konstaterad eller misstänkt misskötsel. Med hänsyn bl. a. härtill föreslog utredningen att instituten själva skulle få besluta om inrättande av nya bankkontor. För att underlätta en ändamålsenlig filialbiklning förordade dock utredningen ;ill cil samarliclsorgan lör koniors-etableringsfrägor inrällades. I detla skulle ingå representanter för bankinspektionen och för de olika bankinstituten. Nämnden skulle vara rådgivande och inrättas för en begränsad tid. Nämnden skulle ha till uppgift att ta upp frågor om etableringar. att i samband därmed skapa en överblick över den nuvarande uppbyggnaden av kontorsnätel och att verka för en ändamålsenlig struktur av detsamma. Efter en viss tid skulle en värdering göras av nämndens arbete. Detta kunde slutligen resultera i att nämnden avvecklades eller att den kvarstod med oförändrade befogenheter eller omkonstruerades med skärpta befogenheter.

En av ledamöterna i utredningen, bankinspektören Hanström, var skiljaktig och ansåg att utvecklingen i stället visat pä behovet av en skärpt etableringskontroll. Med hänsyn till den kostnadsökning som en överiilbygg-nad av kontorsnätel innebar var elableringsfrågan av belydelse för det allmänna. Enligt Hanström deltog bankinsliluien i större eller mindre utsträckning i den kapplöpning om kontorsställen som pågick och. eftersom de i U:m\ om lillhandah.illna krediter och ijänsicr olUi hade cii kikiiskl monopol hade de miijiigheter att avlasta sina kosln;\eii;r p;i kunclenia. Svagheten med del rådande systemet utgjorde därför ett kraftigt motiv för en utvidgning av etableringskontrollen. Bestämmanderätten borde lämpligen anförtros bankinspektionen. Dessutom borde en rådgivande nämnd inrättas med representanter för bankerna och inspektionen.

Förslaget att avveckla etableringskontrollen tillstyrktes av bankinspektionen, kommerskollegium, riksbanksfullmäktige. NO. bankföreningen. Svenska försäkringsbolags riksförbund, Folksam. Sveriges hantverks- och industriorganisation och KF. Stadshypotekskassan. bostadskreditkassan och RLF var kritiska lill förslaget (prop. 1968:143 s. 217 f).

Prop. 1980/81:37 13

Bankinspektionen, som alltsä godtog utredningsmajoritetens förslag, uttalade. Det torde vara realistiskt att även framdeles räkna med risk för en överutbyggnad av konlorsorganisationen med därav följande konsekvenser för kostnaderna för bankverksamheten. Utredningens förslag i övrigt innebär nya incitament lill utbyggnad av kontorsnätet i syfte att skapa bättre utgångsläge i konkurrensen om nya kundkategorier. När det gäller att söka korrektiv mot befarade överdrifter pä detta område ligger det nära till hands att överväga en central, statlig etableringskontroll. Skälen för en sädan kontroll väger tungt. Genom en kontroll kan kostnadsutvecklingen i bankerna ändå - lät vara pä ett begränsat område - påverkas och del allmänna intresset av att konkurrensen mellan bankerna inte fär en felaktig inriktning beaktas. Eftersom nuvarande etableringskontroll är ineffektiv, mäste man, om regleringsallernativet väljs, skärpa gällande bestämmelser så alt regleringen omfattar i princip all konlorselablering. En sädan utsträckt reglering medför emellertid ocksä olägenheterna av den art utredningen närmare beskrivit. Även om olägenheterna är betydande, är dock denna lösning inte så svårgenomförbar att den måste avvisas. Emellertid är det tveksamt, om de befarade olägenheterna av en fri elableringsrätt i nuvarande läge skulle bli sä stora, att de motiverar det långtgående ingrepp och det adminislrativa arbete som en total reglering dock innebär.

Enligt baiikföreiiliigeii skulle en fri elableringsrätt inte komma ;itl leda lill någon nyetablering i större skala. En del nya kontor skulle komma all öppnas i kommuner, från vilka en bank tidigare varit utestängd. Denna ireiul skulle dock relativt snart upphöra. Nödväiulighclcn a\' att upprälthalla cn bankrörelses lönsamhet medförde att alla planci' p;i fililbildning iintlcrkas-tades en mycket noggrann prövning. De projekt som sällades boil \'iil ilcniia lönsamhetsprövning lorde vara åtskilligt flera än de som sliiiiKlacle pa avslag frän kontrollmyndighets sida.

1 några remissyttranden bedömdes etablcringsfrägan fian konkuircnssxii-punkt. Enligl riksbaiiksfullmiiktige var del sannolikt att kontorsel;iblcringen var ett av de områden där konkurrensen letldc till resultat som avviker frän det från samhällsekonomisk synpunkt önskvärda. Detta behövde dock inte vara skäl nog att söka reglera kontorsetableringen med förtättningshcsläin-melser. NO erinrade oni att för affärsbankernas del andra rörelsegicnar än den egentliga in- och utläningsverksamhcten svarade tor en bclvdamle och växande andel av den totala rörelsen. Om denna tendens fortsaltc och anclia verksamhetsgrenar vid sidan av ränleiördsen efter ett gcnoniföiaiKlc iw utredningens förslag blev av väsentlig belvdelse även för andra b;uikinsliiul än affärsbankerna fick det anses troligt all i konkiirrciiseii nidkiii bankinstituten flera konkurrensmedel kom att elTektivare utnyttias. och all därmccl kontorsetableringen som konkurrensmedel fick en relativt sett minskad betydelse.

Sparbanksföreningen intog en något avvisande hållning och liamlnill att cn fri etablering kan komma att innebära att konkurrensförutsättningarna mellan olika institulsgrupper förskjuts lill affärsbankernas förmån och till sparbankernas och kreditkassornas nackdel. Konsekvensen av förslaget blir att affärsbankerna, för vilka inte anges nägot verksamhetsområde, blir hell

Prop. 1980/81:37 14

fria att öppna kontor var de önskar medan sparbanker och kredilkassor endast har motsvarande frihet inom sina fastställda verksamhetsområden. Önskar en sparbank ändra sitl verksamhetsområde innebär detta en ändring av reglementet, vilken skall prövas och stadfästas av bankinspektionen. Vid denna prövning kommer inspektionen med all säkerhet att anlägga liknande bedömningsgrunder som f. n. gäller vid kontorsetableringskontrollen. Resultatet blir således att sparbanker alltjämt i stor utsträckning de facto blir underkastade en etableringskontroll samtidigt som denna kontroll helt avskaffas för affärsbankerna. En sådan förskjutning i konkurrensvillkoren strider mot utredningens principiella tankegångar om alt konkurrensen bankinstituten emellan skall ske på lika villkor. Föreningen föreslär tre lösningar av problemet. Den nuvarande etableringskontrollen behålls eller vidgas enligt reservantens förslag. Den andra lösningen är fri elableringsrätt, kombinerad med att bestämmelsen om verksamhetsområde slopas i sparbanks reglemente och i kreditkassas stadgar. Den trejde lösningen, som föreningen förordar, stämmer överens med utredningsmajoriletens förslag med del tillägget all det fastslås att vid fastställdseprövning av sparbanks reglemente någon skälighetsprövning rörande verksamhetsområde inte skall göras.

Uppfattningen om lämpligheten av ett samarbetsorgan för etableringsfrågor var något delad bland remissinstanserna. Bankföreningen godtog med viss reservation ett samarbelsorgan men ansåg dock alt ett frivilligt samarbete skulle vara en smidigare och bättre metod. Bankinspektionen ansåg bl. a. alt inspektionen inte borde medverka i samarbetsorgan eftersom förhandlingarna hell kom alt domineras av institutens konkurrensintresse.

Departementschefen fann alt kontrollen inte varit effekfiv men att bristerna i och för sig skulle kunna avhjälpas genom ett krav pä tillstånd för all etablering. Han avvisade dock en sådan lösning efler att ha hänvisat till att hela departementsförslaget var genomsyrat av tanken på att genom enhetliga rörelseregler åstadkomma en fri och sund konkurrens mellan olika grupper av bankinstilut. Departementschefen var dock starkt medveten om alt en fri elableringsrätt kunde medföra risk för en ohämmad utbyggnad av kontorsnätet som inle hell var förestavad av företagsekonomiska skäl. Hans förhoppning var dock att instituten skulle visa sig motsvara det förtroende som en fri etablering innebär. Skulle sä inle bli fallet fick frägan om en offentlig kontroll tas upp igen.

Enligt departementschefen skulle bankinsliluien forfiöpande hälla inspektionen underrättad om kontorsnälels akluella utbredning. De farhågor som sparbanksföreningen låtit framskymta i sitt remissyttrande för en övergäng till fri etablering ansåg departementschefen inte grundade.

Bankoutskoltet uttryckte en viss tvekan över förslaget men med hänsyn bl. a. till att den dåvarande kontrollen varit föga effektiv kunde utskottet ansluta sig till departementschefens förslag. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen.

Prop. 1980/81:37 15

3.2.4 1973 års proposition

Under åren 1969-1972 handlade nämnden 769 etableringsfrågor. I 86 fall avstyrkte nämnden den tilltänkta etableringen. Under 1969 rapporterades ett avsteg frän nämndens rekommendationer och under är 1970 förekom tre avsteg. Nämnden begärde förklaring av bankerna till deras ställningstaganden. Bankerna åberopade härvid förelagsekonomiska skäl och ansåg vidare att om en bank undantagsvis öppnade ett kontor utan tillstyrkan av nämnden borde delta inle tolkas som ett negligerande av nämndens verksamhet. Under åren 1971 och 1972 förekom ytterligare ett avsteg per är. Med anledning här;iv hade nämnden övcrläggningai' inctl piesiclicl i li;ink(örc-ningen. Nämnden framhöll ånyo alt man säg allvarligt pa tle avsteg som skedde frän nämndens yttraiKlen.

Under är 1973 förekom ett avsteg och nämnden informerades vidare om all en bank övervägde etablering av kontor pä fyra platser, där nämnden tidigare avstyrkt framställningar frän banken om inrättande av kontor. I anledning härav sände nämnden en skrivelse till Kungl. Maj:l vari man redogjorde för vad som förevarit.

Nägra veckor efter nämndens skrivelse lades en proposition i ämnet. Denna föregicks inte av något remissförfarande. 1 propositionen framhölls att det förelåg risk för alt det under kort tid skulle uppstä en okontrollerad etablering av kontor som inte var rationell frän samhällsekonomiska synpunkter. Del ansågs därför nödvändigt med en offentlig kontroll över all etableringsverksainhet. Tillstånd skulle fä meddelas endast om etableringen bedömdes vara lill nytta fördel allmänna, dvs. den skulle vara motiverad frän samhiillsekonomiska synpunkter och inte sliida mol kr;ivct pa cn äiukinials-enlig uppbyggnad av bankinslitutens kontorsnäl.

Näringsutskottet tillstyrkte propositionen. Svenska bankföreningen och Sveriges jordbrukskasseförbund hade i skrivelse till utskottet utan att motsätta sig de föreslagna lagändringarna framfört vissa synpunkter pä tillämpningen av den avsedda kontrollen.

Bankföreningen satte utvecklingen som ägt rum beträffande kontorsnäten i relation till den stora omflyttningen inom landet av företag och privatpersoner samt tillkomsten av nya bebyggelsecenlra. Den bank som avstod från alt genom nya kontor följa sina kunder till nya platser, måste enligl föreningen snart komma efter i konkurrensen. Föreningen framhöll ocksä att det för en banks ledning \ar cn sjäK khirhet att bediinia varje nyetablering frän kostnads- och lönsamhetssvnpiiiiki och all en lorctaiiSL-koiioniisk bedömning och en bedömning av samhällsnyttan borde i huvudsak ge samma resultat. Enligt bankföreningen hade nämnden ostridigt inte kunnat finna nägra speciella, säkra kriterier för en samhällsekonomisk bedömning av bankkontorsnälet, som skulle väsentligt skilja sig frän företagsekonomiska. Etableringskontrollen bvgger därför pä en osäker grund och tillständ borde vägras endast om i näcot undantaesfall ett nvtt kontor skulle innebära en

Prop. 1980/81:37 16

uppenbar överetablering frän kundernas och samhällets synpunkt.

Sveriges jordbrukskasseförbund anförde att den nya lagstiftningen skulle ställa jordbrukskassorna i en hell ny situation, eftersom etableringskontrollen tidigare var en intern fråga inom rörelsen. Förbundet framhöll vidare att rörelsens strävan att bli ett attraktivt kooperativt alternativ till affärs- och sparbanker förutsatte att man fick etablera sig i kommuncentra och i de tre storstadsregionerna. Det var därför viktigt alt rättstillämpningen, ined stöd av ett positivt uttalande från utskottet i denna fräga. blev såclaii alt skälig hänsyn kunde tas till jorclbriikskassornas särskilda uppgifter och ställning.

Nägra invändningar mol själva lagstiftningen framfördes inte frän sparbanksföreningens sida.

Näringsutskottel fann ej någon anledning att närmare kommenlera skrivelserna men utgick från att nämnden noga övervägde vilka kriterier som kunde användas vid prövningen och att vid dessa överväganden skälig hänsyn borde tas till vad organisationerna anfört.

Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen.

3.3 Ärendenas behandling i nämnden

Varje ansökan om bankkoiitorsctablcriiig delges bankinstiiutciis centrala organisationer. Dessa delger i sin tur sin:i medlemmar som sedan ges tillfälle alt inkomma med egna ansökningar dier ;iit yttra sig cncr clcn bcgäiila etableringen.

Vissa typer av ansökniiigsärcnclen tillstyrks rutinmässigt av niiniiulen. Del gäller fr;inif()r allt fiyttningsärenden. Iblarul uppstår tlock s\ariglictcr alt avgöra vad som skall anses som ett flytlniiigsäiciKle. l:n annan tvp ;iv ansökningar som i regel tillstyrks iir s. k. "liuliingcla tliskar". S;klana etableringar förekommer i storstadsområdena. Det rör sigdä om cn vitlgiiing av rörelsen, dvs. resurserna vid ett icclan etablerat kontor har blivit otillräckliga och nägon expansion inom befintlig lokal iir inte möjlig.

Bortsett frän storstadsomriidcna hai' niirniKlcn grupperat de olika tiitor-terna i cnbanksorter, iväbanksorter osv. Samtidigt tor man uppgifter om in-och utlåningen vid varje bankkontor och ort. Pä sä siitt kan man se hur bankerna och orterna inom varje grupp ligger i förhållande till varandi;! meti avseende pä in- och iilläningsvolymerna. Om cn bank ansciker att f;i öppna ett kontor pä exempelvis en trebanksorl. har den större inöilighctcr att fa tillstånd om orten har förhållandevis hiiga in- och ulhiningsNolvmor inom sin grupp.

I nya bostads- och inclustriomräilcn iir ofta fiera banker intrcsseratle av att etablera sig. Är antalet sökande banker inom ett sådant omraclc större an vad det finns utrymme för ö\erläter niiniiulen lill de sökande bankenia :itt diskutera sig fram till hur mänga kontor som kan vara molivcratle i det aktuella området. Därefter fär bankerna om möjligt komma överens om vilka som skall fa etablera sig. De banker som drar sig tillhaka kan i stiillct ta möjlighet att beretlas företriide i ett annat bosiatis- eller iiKlusiiioniiiule.

Prop. 1980/81:37 17

Under åren 1974-77 har inom niimnden handlagts ca 550 banketablerings-ärenden. Av nämndens beslut har 12 överklagats hos regeringen (finans-resp. ekonomideparlementel). Regeringen har i 3 fall med ändring av nämndens beslut, bifallit besvären. Bankinspektionens yttrande har regelmässigt infordrats i besvärsärendena.

Inspektionens inställning till niimndens uppgifter och arbete, som den kommil till uttryck i yttrandena, är följande.

Inspektionen haren i princip obegränsad tillsynsplikt över bankinsliluien. innebärande bl. a. aktgivande pä förhällanden som är av betydelse för en sund utveckling av bankverksamheten. Inspektionens och etableringsnämn-dens uppgifter sammanfaller alltsä i viss män. Inspektionen kan i olika former delge nämnden sina synpunkter. Bl, a, är en ledamot av nämnden, som utsetts på förslag av inspektionen, befattningshavare hos inspektionen. Nämnden har vidare en sådan sammansältning. att avgörandena av diskretionärn frägor i viss ulslriickning kan framkomma som ell resultat av förhandlingar mellan olika i nämnden representerade intressegrupper. Härav följer att inspektionen normalt inte har anledning all ifrågasiilta de diskretionära bedömningar som gjorts inom nämnden,

3.4 Överväganden och förslag

Genoni 1968 ärs banklagsreform infördes fri elableringsrätt för bankinsti-tuten. Som skäl härför angav departementschefen att banklagsreformen var genomsyrad av tanken alt genom enhetliga rördseregler ästadkoniina en fri och sund konkurrens mellan olika grupper av bankinstitut till fördel för bankkunderna. Departementschefen var dock starkt medveten om att fri elableringsrätt kunde medföra risk för en ohiimmad utbyggnad av kontorsnätet som inte var helt föreslavad av företagsekonomiska skäl.

Utvecklingen efter 1969 ledde till att det enligt regeringens och riksdagens bedömning uppstod avsevärda risker för överetablering och är 1973 infördes den nuvarande etableringskontrollen. Denna innebär att en bank fär öppna kontor endast om etableringen bedöms vara lill nytta för det allmänna. Reglerna syftar till att förebygga en från servicesynpimkt obefogad tillviixl av bankernas kontorsnät. Skälet lill all det allmiinna vill förhindra en sådan utveckling är bl, a, att den kostnadsökning, som en överutbyggnad av kontorsnätel innebär, drabbar bankernas kunder. 1 samband med att etableringskontrollen infördes uttalade näringsutskottet (NU 1973:67) att vid bedömningen om en etablering är till nytta för det allmänna skälig hänsyn borde tas till de utvecklingstendenser som gör sig gällande i det ekonomiska livet och i samhället över huvud taget och vilka påverkar omfattningen av bankernas traditionella verksamhetsområden samt servicebehovet och konkurrensbetingelserna mellan olika banker och skilda grupper av bankinstilut.

Under senare tid har receringen iindrat vissa av kontorsetablerinasnämn-

Prop. 1980/81:37 18

dens beslut vari en etablering avstyrkts under åberopande av att den skulle leda till en överutbyggnad av kontorsnätet. Regeringen har därvid som skäl bl. a. åberopat iiäringsutskollcls ultalaiulc. Viol bakgruiul bl. a. hiirav har utredningen tagit upp Frågan om etableringskontrollen till priivning.

Enligt utredningens uppfattning är risken för att en fri etablering skulle leda till en ohämmad utbyggnad av kontorsnätel numera mindre än den var år 1973. Bankerna har nu ett annat kostnadsliige och kostnadsmedvetande. En bidragande orsak härtill är de kraftigt stigande kostnaderna för personal och teknisk utrusining. t. ex. i form av säkerhetsanordningar och datautrustning. Kostnaden för denna utrustning kan f. n. beräknas till ca 200 000 kr. vid ett kontor för tvä anställda resp. 300 000 kr. för ett kontor med åtta anställda. Företagsekonomiska skäl spelar därför en helt annan roll vid en tilltänkt etablering än tidigare.

En nackdel med det nuvarande systemet iir att del kan förhindra den fria konkurrensen mellan bankinstituten som departementschefen sä starkt underströk i samband med 1968 års banklagsreform. Det finns därför risk för att systemet leder till en även från samhällsekonomisk synpunkt olycklig fastlåsning vid det bestående kontorsnätel.

Enligt utredningens uppfattning kan man dock inte alltid utgå från att de rent företagsekonomiska bedömningar en bank gör i samband med en tilltänkt etablering leder lill del frän samhällsekonomiska synpunker bästa resultatet. I t. ex. de fall ett flertal banker vill etablera sig i ell nytt bebyggelsecentrum bör således en övergripande planering äga rum. Vidare kan man inle bortse frän risken alt de företagsekonomiska bedömningar en bank gör iir behiiftacle med brister. Detla kanbl. a. bero pä att banken saknar kunskap om andra bankers planer. Det iir enligl utrctlningcns mening inle realistiskt att räkna med att i sådana fall etableringsfrågorna alltid kan lösas i samförstånd bankerna emellan. Utrctlningen har tliirlor stannat föi' att det även i framtiden behcivs nägon form av samordning och tillsyn över bankkontorsetablering.

Den nuvarande etableringskontrollen utö\as av niimnden för bankkontorsetablering. som bestar av cn lagfaren ordförande samt representanter för det allmiinna. liankinspektionen. Svenska bänkmannaförbundet och bankinstituten. Som bankiuspeklionen framhållit i yttranden över etableringsfrågor till regeringen har inspektionen cn i princip obegriinsaci tillsynsplikt över bankinstituten, vilket inncbiir krav pa uppmiirksanihcl och kontroll i fräga om alla förhällanden som är av betydelse lör eu smid utveckling av bankverksamheten. Enligt utrctlningens uppfattning inncbiir kravet pä alt inspektionen skall \erka lör en sund ulycckliiig av bankverksamheten att inspektionen ocksä har att \crka för att bankernas kontorsn;ii fär en sädan utformning att inga onödiga kostnader uppstår lör bankernas kunder. Inspektionens och clablcringsniimntlens uppgifter sammanfaller hiirigenom i viss mening.

Enligl utredningen har inspektionen en sådan överblick och kännedom om

Prop. 1980/81:37 19

bankernas struktur att den med nuvarande organisation är väl lämpad att pröva också frågorom kontorsetablering. Härtill kommer att näringsutskottet (NU 1977/78:57) uttalat alt det finns goda skäl för att överväga en förändrad sammansättning av inspektionens styrelse efler mönster av de centrala ämbetsverken. Regeringen har överlämnat näringsutskottets uttalande till utredningen för att övervägas i samband med utredningsuppdragets fullgörande. Utredningen har visserligen ännu inte tagit ställning till denna fräga men utgår frän all någon form av lekmannastyrelse kommer att inrättas vid bankinspektionen. Mot bakgrund härav och med hänsyn lill de praktiska förenklingar som kan vinnas och lill vilka utredningen återkommer anser utredningen övervägande skäl talar för att inspektionen bör pröva ärenden om konlorsetableringar. Utredningen föreslär därför alt prövningen av dessa frägor förläggs till bankinspektionen.

Utgångspunkten för prövningen skall vara att nä en sund utveckling av bankverksamheten och liksom hitintills syfta till alt bankkontor endast inrättas om det kan bedömas vara till nytta för det allmänna. Vid denna bedömning, som bör grunda sig på den praxis som utvecklats i nämnden för kontorsetablering, kan inspektionen bl. a. ta hänsyn till vilka kostnader banken beräknar för en etablering och verka för att dessa hålls inom rimliga gränser. Vidare kan vid prövningen hänsyn tas lill om ett institut genom rationaliseringar av sitt kontorsnät fär ökade förutsättningar för att öppna nytt kontor.

Bankinspektionens prövning av dessa ärenden bör göras smidig och enkel. Bankerna bör åläggas att till inspektionen omedelbart anmäla sina beslut om nya etableringar. Inom inspektionen bör prövning ske om etableringen kan anses strida mot kravet på att den skall vara till nytta för det allmänna. Hänsyn måste därvid självfallet las till den inverkan rådande ekonomiska utvecklingstendenser har pä behovet av kontorsetablering och till att konkurrensbetingelserna inom skilda delar av landet blir i stort sett likvärdiga. Finner inspektionen alt detta krav inte är uppfyllt bör inspektionen kunna förbjuda verkställighet av beslutet. Flertalet ärenden om kontorsetablering är okonlroversiella och av rutinmässig karaktär. Detta gäller bl. a. de stora grupperna av ärenden om flyttning, s. k. förlängning av disk samt etableringar av kontor pä sjukhus eller liknande. 1 denna typ av ärenden torde det i regel räcka med ett underhandsbesked frän inspektionen all etableringen inte föranleder nägra erinringar. Någon utredning utöver den banken gjort för all fä fram ett underlag för sitl eget beslul skall normall inte krävas.

Som tidigare framgått kan del - t. ex. vid tilltänkt etablering i nya bebyggelsecentra - inle undvikas att beslul om konlorselablering blir av diskretionär natur och att olika banker har sinsemellan olika intressen. I bl. a. sådana fall är det en fördel om de olika bankinstituten kan framföra sina synpunkter på hur kontoren bör fördelas mellan bankerna. Även i andra fall kan inspektionens prövning underiältas om representanter för bankerna

3 Riksdagen 1980/81. I saml. Nr 37

Prop. 1980/81:37 20

fär ge sin syn på etableringsärendena. Utredningen föreslår därför att lill inspektionen knyts en rådgivande nämnd med uppgift att lämna synpunkter i etableringsfrågor. I nämnden bör finnas representanter för de olika bankinstitutsgrupperna och för Svenska bänkmannaförbundet.

Beslut i ärenden av principiell natur bör fattas av bankinspektionens styrelse. Det bör också gälla kontroversiella ärenden i vilka förbud till etablering har aktualiserats.

Del föreslagna systemet kräver för en smidig tillämpning att bankinspektionen tidigt informeras om bankernas etableringsplaner. Anmälan av etableringsbeslutet bör alltså ha föregåtts av kontakter med inspektionen. Del är en självklar förutsättning att bankens åtgärder för verkställighet av beslutet anstår i avvaktan på inspektionens besked i anledning av anmälan.

Reservation av ledamoten Sven G. Svenson

1 banklagsutredningens direktiv nämns inte frägan om bankernas kontorsetablering. Beträffande rörelsereglerna över huvud taget sägs att dessa bör bli föremål för prövning, endast där jämkningar framstår som angelägna mot bakgrund av utvecklingen efter banklagsreformen 1968.

Nu förhäller det sig emellertid sä. att dessa regler, just niir det gäller kontorsetablering. ändrades sä sent som 1973. varigenom den etableringsfrihet som i princip rådde mellan 1969 och 1973 upphörde. Etableringskontroll återinfördes. Det fordras uppenbarligen mycket starka skäl för alt återigen ändra regler, som sä sent som för sex är sedan varit föremål för riksdagens prövning. Nägra sädana skäl har enligt min inening utredningens majoritet inte angivit.

Det argument som utredningen i första hand åberopat säsom skäl för att uppta frågan om etableringskontroll till prövning har varil den omständigheten att regeringen vid tre tillfällen bifallit besvär över etableringsnämndens beslut om avslag på framställda etableringsansökningar. Det är ett dåligt argument. Som utredningen själv päpekar saknas objektiva kriterier för att bedöma, om en nyetablering är till nytta för det allmänna eller omvänt, om den skall anses medföra risk för överetablering. Nämnden har tvingats Utarbeta sina egna principer och sin egen praxis, och självfallet kan nämndens avgöranden i det enskilda fallet bli föremål för kritik och klagan. Regeringens slutliga ställningstagande vilar i och för sig inte pä säkrare grund. Argumentet skulle möjligen ha kunnat åberopas som skäl för ett återinförande av etableringsfrihet, men när kommitténs betänkande nu utmynnar i ett förslag alt överföra beslutsfattandet frän nämnden till bankinspektionen och därvid fortfarande ge möjligheter för den sökande att överklaga myndighetens beslut, framstår hela resonemanget som irrelevant.

Prop. 1980/81:37 21

Ett annat argument som utredningen framför är att riskerna för överetablering i dag skulle vara mindre än 1973, detla emedan bankerna nu skulle ha ett annat kostnadsläge och ett annat kostnadsmedvetande. Påståendet kan knappast styrkas genom en analys av den faktiska utvecklingen under 1974-77. Antalet kontor minskade visseriigen med drygt 150. Siffran utgör skillnaden mellan antalet nedlagda kontor, drygt 200, och antalet nyetablerade, drygt 50. Men av de nedlagda kontoren har 14 övertagits av annan bank, 15 kontor har nedlagts i samband med fusion och 25 kontor är indragna hållplatser för s. k. sparbanksbussar. Ca 10 är mindre s. k. löneutbetalningsslällen. Inte mindre än 70 kontorsnedläggningar gäller utpräglade småorter med stark minskning av kunderunderlaget på grund av avflyttning. Av de återstående 80 har ca 60 nedlagts i storstäderna genom en i ralionaliseringssyfle genomförd "förkortning" av bankdisken. Slörre delen av förändringarna i kontorsnätet lorde ha varit ett led i en självklar utveckling och kan inte tas som uttryck för en attitydförändring hos bankerna pä grund av ett större kostnadsmedvetande. Antalet ansökningar som avslagils i nämnden har också varit ganska stort.

Även i delta fall skulle argumentet ha kunnat anföras som skäl för införande av etableringsfrihet men näppeligen för en ändring av formerna för en etableringskontroll. Snarare kan det minskade antalet kontor tas som ett tecken på att den nuvarande formen för etableringskontroll varil effektiv.

Nu föreslär alltsä utredningen en fortsatt kontroll, ehuru man framför förslaget på ett någol svävande sätt. "Utredningen har därför stannat för att det även i framliden behövs någon form av samordning och tillsyn över bankkontorsetablering". Denna tillsyn och samordning skulle enligt majoritetens förslag överföras till bankinspektionen. Elableringsnämnden, vars sammansättning skulle förändras till att bestå av representanter för enbart bankinsliluien och bänkmannaförbundet, skulle knytas till inspektionen såsom en rådgivande nämnd. Någon större förändring av den nuvarande proceduren är det alltså inte fråga om, och man kan hysa berättigat tvivel på om denna förändring är ändamålsenlig. Del är för del första diskutabelt om tillsynsmyndigheten bör anförtros en tillständsgivande uppgift. Bankinspekfionen har vid tidigare förändringar av lagstiftningen själv yppat tveksamhet i detla stycke. För det andra ger själva proceduren anledning lill invändningar. Enligt utredningens förslag skulle ansökningsförfarandet hell slopas. Vederbörande bank skall anmäla ett fatlat beslut om etablering till inspektionen. Inspektionen bör, efler prövning om etableringen kan anses strida mot kravet att vara nylfig för det allmänna, kunna förbjuda verkslällighet av beslutet. Detla är enligt min mening en sämre ordning än den nuvarande strikta etableringskontrollen, som kräver att bankerna på särskild framställning erhåller tillstånd alt öppna ett nytt kontor. Skall bankinspektionen svara för tillslåndgivningen - vilkel jag alltså avstyrker- bör detta ske i de former som f. n. gäller för elableringsnämnden.

Kommittén föreslår slutligen att nämndens sammansättning förändras pä

Prop. 1980/81:37 1

Bilaga 2

Sammanställning av remissyttranden

Remissinstanserna kan delas upp i tre ungefär lika stora grupper. En grupp, som omfattar bl. a. bankinspektionen, riksbanksfullmäktige och föreningsbankernas förbund, tillstyrker eller har inget att erinra mot utredningens förslag. Konsumentverket vill att en viss form av etableringskontroll skall finnas kvar men finner det vara en brist i förslagel att samhället saknar inflytande när del gäller indragning av bankkontor.

En annan grupp av remissinstanser förordar att etableringskontrollen slopas helt. Till denna grupp hör kommerskollegium, NO, bankföreningen, grossistförbundet och handelskammarförbundet. Nära denna grupp står industriförbundet och arbetsgivareföreningen. De anser att det finns anledning att överväga om inte etableringskontrollen kan slopas inom en nära framtid och att det ur detta perspektiv är tveksamt om det finns anledning att dessförinnan ändra pä reglerna om etableringskontrollen.

En tredje grupp av remissinslanser vill behålla det nuvarande systemet. Hit hör bl. a. sparbanksföreningen, LO, TCO, banktjänstemannaförbundet och kommunförbundet. Enligt banktjänstemannaförbundet och TCO bör nämnden för bankkontorsetablering oftare än nu sker på eget initiativ göra helhetsbedömningar beträffande konlorsslrukturen i exempelvis nya bostadsområden. Enligt kommunförbundet bör kommunen fä information och tillfälle att yttra sig inte bara vid nyetablering utan ocksä när en indragning av bankkontor är aktuell.

2.1 Bankinspektionen

Bankinspektionen är tveksam om behov av etableringskontroll fortfarande är för handen. Den tendens lill överetablering som kunde konstaleras under 1960-talel synes nu vara borta. Anledningen härtill är all de ökade koslnader som följer av sådan etablering kommit att slå alltför hårt pä vederbörande banks lönsamhet. Kanske skulle rent teoretiskt kunna befaras all rikstäckande banker skulle genom omfattande etablering i nägon region kunna försöka slå ut regionala eller lokala banker eller i varje fall allvarligt försämra konkurrenssituationen för dessa. Riskerna härför torde emellertid bl. a. av de nyssnämnda kostnadsskälen fä betraktas som praktiskt taget obefintliga. Åtgärder frän en storbanks sida för att slå ut andra banker inom en region skulle - om över huvud taget tänkbara - knappast vara meningsfulla.

Av främst de anförda skälen har bankinspektionen förståelse för strävanden alt mjuka upp den reglering av kontorselableringen som nu råder. Härvid är naturligtvis olika lösningar i och för sig tänkbara. Inspektionen har emellertid inte funnit nägon lösning som frän skilda

Prop. 1980/81:37 2

synpunkter på ett avgörande sätt skulle kunna vara att föredra framför den av banklagsutredningen nu föreslagna. Alltså kan inspektionen tillstyrka jämväl det i fråga om bankernas kontorsetablering framlagda förslaget lill lagändring.

I fråga om den rådgivande nämnd som enligt förslaget skall inrättas vill inspektionen anföra följande.

Genom nämnden är del avsett att företrädare för bankerna och Svenska bänkmannaförbundet skall kunna säsom ett led i inspektionens prövning av etableringsärendena framföra synpunkter pä fördelningen av kontor mellan bankerna och etableringsärendena i övrigt. Beslut i ärendena fattas av inspektionen. Beträffande nämndens organisation framgär av förslaget alt nämnden skall vara knuten lill inspektionen. En möjlighel är därvid alt inspektionen svarar för nämnden i administrativt avseende innebärande bl. a. all inspektionen utser ledamöter i nämnden med uppdrag för en av dem att vara ordförande. Sammanlrädesfrekvensen i nämnden torde fä avgöras av inspektionen med hänsyn till förekomsten av etableringsärenden. Den ersättning som skall utgå till ledamöterna synes böra bestämmas av regeringen. Nuvarande principer för arvoden till elableringsnämnden synas kunna bli vägledande. Någol kansli för nämndens räkning bedöms ej erforderligt. Sekreterare bör såsom särskilt uppdrag förordnas av inspektionen.

2.2 Kommerskollegium

Kollegiet har svårt att se alt en reglering pä detta område har nägot värde och förordar därför alt den nuvarande regleringen slopas utan att ersättas av någon ny.

2.3 NO

Bankernas verksamhet regleras av en långtgående etableringskontroll. För att etablera en bank krävs sålunda regeringens tillstånd (oktroj). Härvid prövas om etableringen är lill nytta för del allmänna vari ligger en behovsprövning. Oktrojen skall omprövas minst vart tionde år. Någon ren nyetablering av bank som riktar sig till allmänheten har inle förekommit pä flera decennier och blir såvitt nu kan bedömas inte heller aktuell i framtiden. Marknaden har i stället kännetecknats av en ökande koncentration och kan betraktas som oligopolitisk om man ser sparbanker och föreningsbanker som var sitl block inom vilka konkurrens knappast förekommer.

Sparbankernas och föreningsbankernas etableringsmöjligheter begränsas vidare av den områdesindelning som följer av att de endast får bedriva verksamhei inom visst angivet geografiskt område.

Härtill kommer den av utredningen aktualiserade särskilda etableringskontrollen som innebär att bank inte fär inrätta bankkontor utan tillstånd av

Prop. 1980/81:37 3

nämnden för bankkontorsetablering.

Frägan om bankernas rätt att etablera filialkontor har som framgår av betänkandet varit föremål för skiftande synsätt från statsmakternas sida.

Den etableringsfrihet som infördes pä grundval av kreditinslitutulredning-ens belänkande (SOV 1967:64) hälsade NO med tillfredsställelse. Förslagel och statsmakternas senare beslut i denna del låg hell i linje med de tankegångar som ligger bakom konkurrensbegränsningslagen som närmare utvecklades i NOs remissyttrande över betänkandet.

Bankernas rätt att själva avgöra om de skulle inrätta nya kontor efter att ha inhämtat yttrande från den rådgivande nämnden för bankkontorsetablering, gällde knappt fem år. De fätal avsteg (sex stycken) från nämndens rekommendationer som gjordes av banker under dessa år ansågs emellertid redan i slutet av 1973 motivera återinförande av offentlig kontroll över all bankkontorsetablering.

När nu frågan om bankkontorsetablering på nytt aktualiseras genom banklagsutredningens föreliggande belänkande bör det i första hand övervägas om inte beslutanderätten i fråga om kontorsetablering åter kan överlåtas pä bankerna själva, givelvis med hänsynstagande till de restriktioner som i övrigt finns i delta hänseende i banklagstiftningen och annan lagstiftning. I själva verket är etableringen av bankkontor redan ställd under kontroll genom den kommunala markanvändningsplaneringen. Del är ocksä först inom en sådan samordnande ram för olika slags aktiviteter i bebyggelsen som förutsättningar uppkommer för en meningsfull planering. Enligl NOs uppfattning talar fortfarande de starka skäl som anfördes av kreditinstitutulredningen för att beslutandefunktionen beträffande konlors-etableringsfrågor ligger hos bankerna själva och inte hos myndighet. Från grundläggande konkurrensteoreliska utgångspunkter framstår redan lill-ståndplikten att etablera bank betänklig. En så långtgående detaljplanering som därutöver nu uiövas i fråga om kontorsetableringen bör denna utgångspunkt avvisas. Det kan starkt ifrågasättas om en myndighet har större förutsättningar än bankerna själva all avgöra frägor om utbyggnaden av ett rationellt kontorsnäl. Del ligger givelvis i bankernas egel intresse att kontorsnätet blir sä rationellt som möjligt. Säsom framhölls av kredifinslitut-ulredningen bör också bankledningarnas intentioner i detta avseende i de flesta fall stämma överens med syftena för en offenllig kontorselableringskonlroll. Det vore ju ocksä förvånande om inte bankerna, med sin vana och kapacitet alt göra företagsekonomiska bedömningar, skulle anses kapabla att själva besluta om en rationell uppbyggnad av sitt kontorsnäl.

Del skall dock inte förnekas att del på den marknad med oligopolistisk konkurrens där bankerna verkar, där möjligheterna till priskonkurrens i viss män är beskurna genom offenllig reglering i fräga om räntorna, konkurrensen i vissa lägen på kort sikt kan medföra vad som kan betraktas som en överetablering av bankkontor. Bankerna intar dock ingen särställning när det gäller etableringsfrågor. Liknande skäl för en offentlig elableringskon-

Prop. 1980/81:37 4

troll som anförts i fräga om bankerna har ibland anförts beträffande flera branscher med oligopolistisk konkurrens där priset som konkurrensmedel ibland får träda i bakgrunden till förmån för en mera serviceinriktad konkurrens vari ingär konkurrens om attraktiva lägen för etablering. Under längre tid torde dock knappast bankerna lika litet som andra företag vara benägna att driva verksamhet som är olönsam. Från konkurenssynpunkl är det angeläget att betona att offentlig etableringskontroll så långt möjligt bör undvikas. Härigenom undviker man också onödig byråkrati. Nägon särbehandling av bankerna i detla hänseende är knappast motiverad.

Utredningen anser också att risken för att fri etablering skulle leda till en ohämmad utbyggnad av bankernas kontorsnäl är mindre nu än den var 1973 beroende pä ett ökat kostnadsmedvetande hos bankerna i kombination med ett högre kostnadsläge. Förutom alt talet om ohämmad utbyggnad av bankernas kontorsnät är starkt överdrivet och alt en sädan situation aldrig torde ha varit eller bli aktuell talar även en sädan tendens för att bankerna pä nytt ges rätt att själva avgöra konlorsetableringsfrägor.

Svårigheterna att ställa upp objektiva kriterier för en offentlig kontroll av bankernas kontorsetablering talar ocksä för en avveckling av kontrollen.

I ell läge med frihet för bankerna att själva besluta i etableringsfrågor kan ett visst frivilligt samråd mellan bankerna i dessa frägor, t. ex. inför etablering i nya bostadsområden, vara acceptabelt även frän konkurrenssynpunkt. Någon särskild rådgivande nämnd lorde i ett sådant läge knappast behövas. Varje möjlighet att avskaffa onödig byråkrati bör tillvaratagas.

Utredningens förslag innebär all den offentliga etableringskontrollen behålls men alt prövningen av dessa frågor överförs lill bankinspektionen. Till inspektionen knyts en rådgivande nämnd med representanter för de olika bankinstitutsgrupperna och för de bankanställda.

Bankinspektionen har tidigare själv anfört principiella betänkligheter mot att den tillslåndsgivande funktionen ligger hos samma myndighet som har att utöva tillsyn över bankernas verksamhet. Detta argument synes fortfarande äga viss bärkraft. Därest statsmakterna ändå skulle följa förslaget synes böra övervägas om man inte skall låta även konsumentintresset representeras i den föreslagna rådgivande nämnden.

2.4 Konsumentverket

Konsumentverket anser i likhet med utredningen alt det finns skäl för att bibehålla någon form av samhällskontroll över etableringen av bankkontor. Avgörande för om nya bankkontor skall få inrättas bör även i fortsättningen vara om etableringen bedöms vara till nytta för det allmänna. Del ligger enligt verkets mening också ett allmänt intresse i att kunna förhindra att bankkontor läggs ner i sådana fall där en nedläggning skulle leda lill en oacceptabel försämring av servicen för allmänheten. Av ledamoten Sven G Svenssons reservation framgår att en betydande konlorsnedläggning har

Prop. 1980/81:37 5

sketl de senasle åren i smä orter med vikande befolkningsunderlag. Varken den nuvarande eller föreslagna lagstiftningen ger emellertid möjlighet till samhällsinflytande när det gäller indragning av bankkontor. Verket anser detta vara en klar brist.

När det gäller formerna för en kontroll har verket i och för sig inget all invända mot att kontrollen ligger hos bankinspektionen, förutsatt att inspektionen leds av en styrelse där bl. a. konsumentintresset är representerat. Med en sådan lösning finns det knappast skäl all dessutom inrätta den föreslagna rådgivande nämnden. 1 nämnden saknas företrädare för konsumenterna. En sålunda sammansatt nämnd är enligt konsumentverkets uppfattning mindre väl skickad att bedöma den allmänna nyttan av konlorsetableringar eller frägor om indragning av bankkontor.

2.5 Fullmäktige i Sveriges riksbank

Fullmäktige delar utredningens uppfattning att de skäl som motiverade en särskild elableringsnämnd i dag är av mindre vikt än 1973. Den påtagliga kostnadsökningen vid öppnandet av nya bankkontor har brutit den utveckling mot en snabb ökning av antalet bankkontor som tidigare var märkbar. Som utredningen framhåller kan det dock vara lämpligt att en möjlighet för myndigheterna att ingripa vid frägor om bankkontorsetablering finns kvar. Det av utredningen föreslagna tillvägagängsältet framstår därvid för fullmäktige som en smidig lösning.

Det kan visserligen hävdas att bankinspektionen redan har tillräckliga befogenheter att ingripa mol nya etableringar om dessa framstår som olämpliga frän mer allmänna synpunkter. Det synes likväl lämpligt att i banklagstiftningen mer explicit införa en bestämmelse av det slag utredningen föreslår.

2.6 Svenska bankföreningen

Behov av tillståndstvång och innebörden av tillslåndsprövning

Frägan om kontroll av etableringen av bankkontor bör bedömas med utgångspunkt i 1968 ärs banklagsreform. Genom den upphävdes en sedan länge gällande etableringskontroll. Huvudtanken i 1968 ärs reform var konkurrensneutralitet mellan de olika typerna av banker. Del mä erinras om alt näringsfrihelsombudsmannen i samband därmed inte hade nägon önskan om etableringskontroll. I bankernas och bankorganisalionernas löpande verksamhet är vidmakthållandet av en fria konkurrensen en ledstjärna. Bankerna är i della hänseende föremål för fortlöpande övervakning av bankinspektionen och näringsfrihetsombudsmannen.

Den nu gällande - och den av utredningen föreslagna - etableringskontrollen. som tillkom år 1973. mäste enligt bankföreningens uppfattning mot

4 Riksdagen 1980/81.1 samt. Nr 37

Prop. 1980/81:37 6

denna bakgrund bedömas som ett speciellt avsteg med syfte att hindra den fria konkurrensen. Härav följer att starka skäl för kontrollen måste påvisas.

Att utredningen nu tagit upp frågan till förutsättningslös prövning får tolkas så, att utredningen för sin del ansett de avsteg som år 1973 gjordes frän den då rådgivande etableringsnämndens rekommendationer numera inte bör läggas till grund för prövningen.

Öppnade, nedlagda och antal kontor åren 1966-1978 för afTärsbankerna

År	Etablerade	Därav	pro-	Nedlagda	Därav pro-	Affärshanks-
	kontor	vinsbanker		kontor	vinsbanker	konlor vid
						periodens
						utgång
1966	47	10		6	_	1474
1967	49	13		10	3	1 515
1968	61	16		12	1	1554
1969	50	8		3	3	1603
1970	35	10		19	4	1650
1971	33	9		39	5	1666
1972	20	2		24	5	1662
Källa:	Näringsulskottels	belänk	ande	nr 67 1973.
1973	20	3		34	5	1639
1974	10	3		38	10	1611
1975	2	-		31	7	1582
1976	7	2		25	7	1 564
1977	4	1		23	4	1545
1978	1	-		24	4	1522

Källa: bankernas verksamhetsberättelser

Som framgår av tablån ökade antalet etableringar fram till och med är 1968, trots all en viss etableringskontroll då gällde. När kontrollen år 1969 upphörde minskade etableringen - tvärt emot vad man kanske kunde ha väntal sig. Den nedåtgående tendensen har bestått även efter kontrollens återinförande år 1973. Förklaringen till förloppet är förelagsekonomisk: under ökningsperioden på 60-talet vände sig affärsbankerna i ökad utsträckning till den stora allmänheten i sin affärsverksamhet; detta ökade behovet av bankkontor. Konlorsexpansionen kulminerade emellertid samtidigt med att konkurrensjämställdheten och elableringsfriheten infördes ft. o. m. är 1969.

Den skildrade utvecklingen visar att företagsekonomiska omständigheter av bankerna tillmäts avgörande betydelse vid kontorsetablering. Bankföreningen biträder vad utredningen anför i detta hänseende.

Trots att utredningens principresonemang närmast synes innebära att företagsekonomiska och konkurrensmässiga skäl numera inte talar för etableringskontroll, förordar utredningen likväl en sådan; den betecknas

Prop. 1980/81:37 7

visserligen som "samordning och tillsyn" men utgör, som i det följande skall påvisas, en fullständig kontroll.

Etableringskontroll och tillslåndstvång bör förutsätta alt statsmakterna kan fastställa normer för tillståndsprövningen. Det kan klart konstateras alt svårigheter i detla hänseende förelegat i etableringsnämndens verksamhet. Utredningen har endast kortfattat berört frägan.

1973 ärs tiUståndstvång motiverades i regeringspropositionen med all "risk föreligger att det under kort tid kan uppstä en okontrollerad etablering av bankkontor som inte är rationella från samhällsekonomiska synpunkter". För att en kontorsetablering skall "vara lill nytta för det allmänna" skall enligl samma molivultalande två förutsättningar vara uppfyllda; etableringen skall vara motiverad från allmänna samhällsekonomiska synpunkter och den skall inle strida mol kravet pä en ändamålsenlig uppbyggnad av bankinstitutens kontorsnäl. Näringsutskottet tillrde 1973 att kontrollen skulle göra det möjligt att förebygga en från servicesynpunkt obefogad tillväxt av bankinstitutens kontorsnät.

Med anledning av skrivelser från Svenska Bankföreningen och dåvarande Sveriges jordbrukskasseförbund till näringsutskottet utgick utskottet ifrån att elableringsnämnden inför den fortsatta verksamheten noga övervägde vilka kriterier som kunde användas vid prövningen av om en viss kontorsetablering skulle bedömas vara till nylla för det allmänna. Därvid borde, tillade utskottet, skälig hänsyn tas till vad de båda nämnda organisationerna anfört.

Etableringsnämndens prövning av ansökningsärenden har inneburit all i första hand undersökts om på den aktuella orten funnits behov av ytterligare ett bankkontor. Vid denna prövning tas inte hänsyn till de särskilda omständigheter som råder hos och åberopas av den sökande banken. Om behov av det nya kontoret inte anses föreligga, kommer nämnda omständigheter inte till bedömning. Utredningen säger att den tagit upp etableringskontrollen bl. a. därför att regeringen under senare tid efter besvär ändrat vissa av etableringsnämndens beslut. I ett av dessa ärenden väcktes frågan huruvida den beskrivna prövningsmetoden överensstämde med utskottets uttalande alt skälig hänsyn borde las till vad organisationerna hade anfört. Innebörden av vad de framfört var nämligen, bl. a., att "vid bedömningen om en etablering är till nytta för det allmänna skälig hänsyn borde tas lill de utvecklingstendenser som gör sig gällande i det ekonomiska livet och i samhället över huvud taget och vilka päverkar omfattningen av bankernas traditionella verksamhetsområden samt servicebehovet och konkurrensbetingelserna mellan olika banker och skilda grupper av bankinstilut." - I sitt beslut i besvärsärendel anslöt sig regeringen lill uppfattningen att en sådan mera allsidig prövning borde äga rum. Detta framgär av att det anförda citatet är hämtat, icke som anförs i utredningens belänkande (s. 47) från näringsutskottel utan från regeringsbeslutet. Regeringen har sålunda angivit hur den ansett alt utskottet uppmaning till elableringsnämnden om

Prop. 1980/81:37 8

skälig hänsyn till organisationernas synpunkter bör tolkas. Vad utredningen för sin del säger om prövningen (s. 49 nederst) innebär att den, liksom regeringen, förordar den mera allsidiga bedömningen.

Det anförda visar enligt bankföreningens uppfattning hur svårt det iir att finna användbara prövningskriterier i ett tillståndssystem.

Bankföreningen anser alltsä i första hand sammanfattningsvis att förelagsekonomiska och konkurrensmässiga omständigheter samt svårigheten att finna allmänna och förulserbara prövningskriterier som grund för myndighetsutövning pä delta område utgör skiil för att nu återgå till den etableringsfrihet som infördes genom 1968 ärs banklagstiftning. Skulle, mot förmodan, friheten allvarligt missbrukas, är bankinspektionens allmänna tillsynsbefogenheter tillräckliga för alt riittelse skall komma till ständ.

Skulle emellertid lillståndstväng behällas, ankommer det enligt bankföreningens mening pä statsmakterna att sä långt möjligt ge tillständsmyndighe-ten kriterier för dess prövning; denna bör därvid, som utredningen synes anse. vara mera allsidig än vad etableringsniiiniidens liiltillsvaraiide praxis inneburit.

Fall kan tänkas där behovet av bankkontor på en ort i och för sig är tillgodosett i mera snäv bemiirkdse. men där det ätminstone är tveksamt huruvida ytterligare ett kontor verkligen skulle innebära en "frän servicesynpunkt obefogad tillväxt av bankernas kontorsnäl". Den andra bedömningsgrunden . - all '"etableringen skall vara motiverad frän allmiinna samhällsekonomiska synpunkter"" - kan dä länkas väga över till förmän för etableringstillsländ. ehuru det är svårt att veta vad som avses med allmänna samhällsekonomiska synpunkter.

Del anförda visar emellertid ocksä att. om ett prövningssystem behålls, det inle är tillräckligt att bedömningen grundas, som utredningen siiger (s. 49) '"pä den praxis som utvecklats i nämnden för kontorsetablering"", utan också pä regeringens praxis i besvärsärenden; som nyss beskrivits har ocksä utredningen i ett viktigt fall intagit den ståndpunkten.

Om lillståndstväng behålles. bör enligt bankföreningen den mera allsidiga prövningen komma till uttryck i en förändrad lydelse av lagens bestämmelse, exempelvis enligt följande: Tillständ fär viigras endast om kontorsetableringen mäste bedömas ej bli till nytta för det allmänna med hänsyn till den ekonomiska utvecklingen i området, allmänhetens behov av banktjänster och konkurrensförhåUandena inom bankväsendel.

Organisatoriska frågor

Utredningens förslag innebär att etableringsniimnden avskaffas och att etableringskontrollen övertas av bankinspektionen, som förutsiilts få en lekmannastyrelse. Bankerna bör enligt förslaget äliiggas att till inspektionen omedelbart anmäla etableringsbeslut. Inspektionen kan därefter antingen förbjuda verkslällighet eller ge ett s. k. underhandsbesked att etablerineen

Prop. 1980/81:37 9

inte föranleder erinran. Det förutsätts att etableringen inle verkstiills förrän inspektionens ställningstagande föreligger. Vidare förutsätts att nägon utredning ulöver sökandebankens egen normalt inle skall krävas. Till inspektionen föresläs knytas en rådgivande nämnd med företriidare för bankinslitutgrupperna och bänkmannaförbundet. Bankinspektionens lekmannastyrelse bör besluta i ärenden av principiell natur och i kontroversiella ärenden där förbud mot etablering har aktualiserats.

Bankföreningen konstaterar att den föreslagna ordningen i själva verkel innebär att det nuvarande systemet med krav pä tillständ före kontorsetablering behälls. Förslagel innebär inte ens att de i regel okontroversiella ärendena om kontorsflyttningar undgår en onödig administrativ hantering.

Utredningen framhåller (s, 50 n) att det föreslagna anmälningssystemet för en smidig tillämpning kräver att bankinspektionen tidigt informeras om bankernas etableringsplaner och att den formella anmälan av etableringsbeslutet alltsä bör ha föregåtts av kontakter med inspektionen. Bankföreningen konstaterar att det inte framgär huruvida sädan information och kontakt ger upphov till ett ärende hos inspektionen, om vilkel konkurrenterna kan få kännedom. Om banken efter sin kontakt av en tjänsteman hos inspektionen "avråds" frän etableringen - i ett läge dä alla parter ännu inte kan antas vara hörda - men banken likväl vidhåller sin önskan om etablering och formellt anmäler denna, har myndigheten att fatta ett regelrätt beslut efter ell avrådande under hand. Varken myndigheten eller den sökande banken bör enligt bankföreningens mening försättas i en sädan situation.

Som utredningen framhåller kominer kontroversiella ärenden alltid att finnas, därför att bankerna som ett led i den önskvärda fria konkurrensen har olika intressen. För att det skall stå klart om ett ärende är kontroversiellt måste del vara känt hur sökandebankens konkurrenter ställer sig till en tilltänkt kontorsetablering. Det är därför överraskande att utredningen räknar med att det "normalt", inte skall krävas annan utredning än den som sökandebanken själv förebringar. Föreslär man ett tiUståndstvång kan man inte undgå att enligt allmänna principer för myndighetsutövning bereda berörda parter tillfälle att yttra sig innan inyndighetsbeslutet fattas. Utredningens - i och för sig lovvärda - strävan till smidig och enkel ärendeprövning är i detta hänseende oförenlig med förvaltningslagen, i vart fall såvitt avser ansökningar som inte är uppenbart okontroversiella. Problem löses inte genoni den föreslagna rådgivande nämnden: åtminstone någon av dess tänkta ledamöter företräder nämligen inbördes konkurrerande banker och nämnden skulle f. ö. inte kunna fullgöra sina uppgifter utan kontakter med berörda lokala banker i de olika bankinslitutgrupperna.

Utredningen säger att beslut i kontroversiella ärenden bör fattas av bankinspektionens blivande lekmannastyrelse. Oavsett om statsmakterna tar ställning lill vilka ärenden som skall avgöras i en sådan styrelse, fär man räkna med att sä blir fallet: enligt myndighetspraxis brukar en styrelseleda-

Prop. 1980/81:37 10

möts önskemål om styrelsebehandling av ett ärende tillmötesgås. I den nuvarande elableringsnämnden är bankernas företrädare ledamöter och deltar i besluten. Utredningensförslaginnebär att den rådgivande nämndens uppfattning - eller, sannolikare, dess medlemmars skilda uppfattningar -kommer att refereras vid sammanträde med bankinspektionens lekmannastyrelse. Om bankorganisationerna inte blir företrädda i inspektionens styrelse, får de beslutande alltsä endast andrahandsuppgifter om bankföreträdarnas synpunkter, en diskussion med angivande av skäl och molskäl uteblir och de förhandlingslösningar som kunnal åvägabringas i elableringsnämnden försvåras; härtill kommer att detta förfaringssätt blir mera tungrott för tiUståndsmyndigheten än det nuvarande. Ett förslag som innebär sä mänga försämringar för bäde de berörda bankerna och myndigheten måste bankföreningen bestämt avstyrka.

Å andra sidan är del rikligt att tillkomsten av lekmannastyrelse hos bankinspektionen ändrar förutsättningarna för den organisatoriska lösningen. Bankföreningen anser det riktigt att utgå ifrån att, efter lekmannasty-relsens tillkomst, etableringskontrollen utövas av bankinspektionen. Bankföreningen, som inte i detta sammanhang tar ställning till frägan om sammansättningen av inspektionens styrelse, föreslär att denna styrelse vid handläggning av etableringsärenden fär en särskild sammansättning på det sättel att företrädare för bankinslitutgrupperna därvid blir ledamöter; exempel på sådana arrangemang finns hos andra ämbetsverk. Alla de nyssnämnda olägenheterna undviks med en sädan ordning samtidigt som -enligt allmänt tillämpad praxis för vilka ärenden som tas upp i verksstyrelse -de okonlroversiella etableringsärendena, t. ex. kontorsflyllningar, kan avgöras av verkschefen eller annan tjänsteman ensam.

Skulle sistnämnda förslag inte kunna genomföras, anser bankföreningen att den nuvarande elableringsnämnden är att föredra framför utredningens förslag.

2.7 Post- och Kreditbanken, PK-banken

PK-banken tillstyrker de föreslagna ändringarna.

2.8 Svenska sparbanksföreningen

Inledningsvis vill sparbanksföreningen uttrycka den principiella uppfattningen att etableringsfrihet för bankkontor vore önskvärd. Föreningen är emellertid medveten om att under sådan frihet ett begränsat anlal etableringar skulle kunna komma till stånd, som inte bedöms vara till nytta för det allmänna. Bankernas framtida konkurrenssituation och kostnadsutveckling kan komma att förändra synen på kontorsetablering bl. a. genoin den tekniska utvecklingen av uttagsaulomaler. betalkort m. m. I avvaktan på att tiden blir mogen för etableringsfrihet för bankkontor har föreningen inga

Prop. 1980/81:37 11

invändningar mot att en rimlig form av etableringskontroll råder.

Skälen till att utredningen tagit upp frågan om bankkontorsetablering till behandling synes någol diffusa särskilt mot bakgrund av de förslag utredningen presenterat. Som enda egentliga skäl till att aktualisera förändringar anger utredningen att under senare tid har regeringen ändrat tre av kontorsetableringsnämndens beslul. Under åren 1974-77 har nämnden handlagt ca 550 etableringsärenden.

Om någon förändring av nuvarande form för etableringskontroll skall ske bör del ske mot bakgrund av alt gällande form fungerar otillfredsställande eller att en ändrad inställning lill kontrollen har skett, exempelvis i riktning mot slörre etableringsfrihet. Föreningen kan inte finna alt arbetet i nämnden för bankkontorsetablering har fungerat otillfredsställande under senare är -att regeringen i tre fall ändrat nämndens beslut är inte skäl nog för att ändra formerna för beslutsfattandet. Detta i synnerhet som utredningens förslag innebär att regeringen även framledes kan ändra de av bankinspektionen, i stället för nämnden, fattade besluten i etableringsfrågor.

Utredningens förslag kan inte heller sägas innebära en förändrad syn pä etableringskontrollen. Samma skäl som tidigare angivils för en etableringskontroll åberopas i utredningen nämligen att inrättandet av bankkontor endast får ske om det kan bedömas vara lill nytta för det allmänna. Därtill sägs i utredningen att bankinspektionen vid denna bedömning bör grunda sig på den praxis som utvecklats av nämnden för bankkontorsetablering, dvs. samma grundsyn som råder i dag.

Att mot bakgrund av dessa förhällanden ändra den organisatoriska formen för beslutsfattande enligt utredningens förslag ser föreningen som omotiverat och onödigt. Därtill kan - som reservanten anfört - principiella tveksamheler resas mol att bankinspektionen som tillsynsmyndighet ocksä skall vara lillståndsgivare.

Sparbanksföreningen hänvisar till reservationen mot utredningsmajoriletens förslag. Föreningen delar i allt väsentligt reservantens syn och upprepar därför inte vidare de argument mol förslaget som redovisas i reservationen.

Sparbanksföreningen avstyrker således utredningens förslag vad gäller bankkontorsetablering och förordar att t. v. ingen förändring sker av gällande ordning för etableringskontroll.

2.9 Sveriges föreningsbankers förbund

Förbundet tillstyrker förslaget om ändrade former för kontroll av bankkontorsetablering men har följande synpunkter på den fortsatta tillämpningen av denna kontroll.

Före 1969 var de dåvarande jordbrukskassorna inle underkastade nägon offentlig etableringskontroll. Motivet för detla var att del allmänna inte ansågs ha nägot intresse att ingripa i jordbrukskassas beslut över hur den i

Prop. 1980/81:37 12

syfte alt främja medlemmarnas ekonomiska intressen vill ordna etableringen av kontor utan detla ansågs vara en för rörelsen intern fråga. Rörelsens riksorganisation anförtroddes uppgiften att i sisla hand bestämma över jordbrukskassornas filialbildning.

Tillkomsten av den samordnade banklagstiftningen 1969 motiverades av behovet att skapa förutsättningar för en fri konkurrens under lika villkor mellan olika banker och mellan olika lyper av banker. De nya bestämmelserna om fri kontorsetablering innebar en liberalisering för affärs- och sparbanker, som tidigare varit underkastade etableringskontroll. Genom den samtidiga tillkomsten av en rådgivande nämnd för kontorsetablering innebar dessa förändringar för jordbrukskassorna en viss skärpning ur etableringssynpunkt.

Under åren 1969-72 kom nämndens yttranden att i huvudsak respekteras av de berörda bankerna. Pä grund av en ökande tendens till avsteg frän nämndens beslut, främst genom tvä affärsbankers agerande under 1973, upphävdes den fria etableringsrätten. Nämnden blev ett beslutande i stället för rådgivande organ.

I anslutning till prop. 1973:67 angående skärpt etableringskontroll framförde Svenska Bankföreningen och dåvarande Sveriges Jordbrukskasseförbund i skrivelser till näringsutskottet synpunkter pä tillämpningen av den avsedda etableringskontrollen. 1 förbundets skrivelse anfördes bl. a. följande:

'"Rörelsen har i egenskap av kooperativ bankrörelse till syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Del är främst efter önskemal frän medlemmar som omlokalisering och nyetablering av bankkontor sker. Det grundläggande mälet för rörelsen kan i detta hänseende dock inte prägla verksamheten om möjligheter ej erbjuds att genomföra kontorsföräudringar i erforderlig utsträckning. 1 sädana fall kan varken en anpassning till medlemmarnas förändrade behov av bankservice eller ekonomiskt bärkraftiga kontorsenbeter vidmakthållas. Det är sålunda angeläget att den föreslagna etableringskontrollen tillämpas sä att jordbrukskasserörelsens utveckling inte hämmas genoni en snäv tolkning av begreppet allmännytta som inte tar hänsyn till den kooperativa verksamhetsformens särdrag. Som framgått av ovanstående befinner sig rörelsen endast i början av en systematisk omlokaliseringsprocess och skulle hårt drabbas om dess speciella bakgrund och nuvarande utveckling inle beaktas av nämnden för bankkontorsetablering vid rörelsens ansökan om inrättande av kontor.

Principen om fri konkurrens mellan bankerna kan tillgodoses endast om jordbrukskasserörelsen ocksä genom etablering av bankkontor i enlighet med tidigare nämnda principer fär fillfälle att föra fram det kooperativa bankalternativet: Det bör också vara önskvärt ur samhällets synvinkel att bredare kundgrupper än vad som för närvarande är fallet skall ha reell möjlighet att välja mellan olika förelag och företagsformer även betriiffande banktjänster."'

Prop. 1980/81:37 13

Med anledning av dessa skrivelser anförde utskottet i sitt betänkande NU 1973:67:

"Utskottet finner inte anledning att närmare kommentera vad de tvä organisationerna anfört med utgär från att den utvidgade nämnden för bankkontorsetablering inför den fortsatta verksamheten noga överväger vilka kriterier som kan användas vid prövning om en viss kontorsetablering skall bedömas vara till nytta för det allmänna. Vid dessa överväganden bör skälig hänsyn tas till vad organisationerna anfört. Utskottet förutsätter också att nämnden i händelse av avslag pä ansökan om elableringslillständ lämnar en klargörande motivering för sitt beslut."

Förbundet anser att nämnden vid sina beslul inle tillräckligt beaktat vad som anfördes av de båda bankorganisationerna och näringsutskottel. Nägon redovisning av de kriterier nämnden använt vid sin prövning har inte gjorts. Inte heller har skälig hänsyn tagits till principen bakom 1969 års banklag om fri konkurrens pä lika villkor och föreningsbanksrörelsens önskemål att genom etablering i storstadsregioner och andra tätorter föra fram del kooperativa bankalternativel till nya grupper utanför lantbruksseklorn i fri och öppen konkurrens med övriga bankgrupper. Vidare har klargörande motiveringar fill nämndens beslut i flertalet fall saknats. Den genomgående motiveringen till beslut om avslag har endast varil att behovet av bankservice är tillgodosett av redan existerande kontor på orten.

Nämndens sammansättning och beslutsformer med representation och rösträtt för de inbördes konkurrerande bankgrupperna har sannolikt varit en bidragande orsak till dessa brister. Banklagstiftningens förslag kan alltsä väntas medföra en förbättring i dessa avseenden då de konkurrerande parternas medverkan inskränks till representation i en rådgivande nämnd med uppgift alt endast lämna synpunkter i etableringsfrågor.

De ovan nämnda bristerna sammanhänger emellertid ock.så med svårigheterna att genom en offentlig etableringskontroll skapa ett ur samhällsekonomisk synvinkel lämpligare kontorsnäl än vad som kan åstadkommas genom fri etablering och fri konkurrens. Dessa svårigheter diskuterades bl.a. i förarbetena till 1969 års banklag. I kreditinstitututredningens betänkande (SOU 1967:64) anfördes bl. a. (s. 231):

"Enligl utredningens mening är emellertid det avgörande i detta sammanhang om en etableringskontroll leder till ett mer rationellt kontorsnät iin om bankinstituten själva fär var för sig avgöra utbyggnaden av kontorsnii-tet . . . Det ligger i bankledningarnas intresse alt kontorsnätel blir sä rationellt som möjligl. Enligl utredningens mening bör i flertalet fall bankledningarnas intentioner överensstämma med de syften som en offenllig kontorselableringskonlroll skulle ha. Med hänsyn till detla och i medvetande om bl. a. konkurrensens positiva sidor och om strävandena att effekti\'isera den anser utredningen övervägande skäl tala för alt bankinsliluien sjiilva lär avgöra ocksä fråuor rörande bankkontorsetablering.""

Prop. 1980/81:37 14

I anslutning till detla anförde departementschefen i propositionen "1968:143 Banklagstiftningen"' bl. a. (s. 221):

"Departementsförslaget är ocksä genomsyrat av tanken alt genoin enhetliga rörelseregler åstadkomma en fri och sund konkurrens mellan olika grupper av bankinstitut, en konkurrens som bör vara till fördel för bankkunderna. Till konkurrensmedlen hör kontorsetablering. En offentlig etableringskontroll utgör ett ingrepp i den fria konkurrensen och strider i någon män mot vad jag i övrigt föreslår för bankväsendet."

Utan att vilja ifrågasätta behovet av en fortsatt offentlig etableringskontroll anser förbundet att den analys som presenterades i förarbetena lill 1968 ärs banklagstiftning fortfarande är aktuell. Förbundet anser också att förarbetena till 1968 ärs banklagstiftning bör beaktas av bankinspektionen när den har alt tolka begreppet allmännytta vid bankkontorsetableringar.

För att fullgöra sin uppgift bör man vid en offentlig etableringskontroll enligt förbundets uppfattning, förutom alt motverka icke allmännyttiga effekter av den fria konkurrensen, ocksä se till alt kontrollen (som har konkurrensbegränsande verkan) i sä liten grad som möjligt reducerar den fria konkurrensens positiva och allmännyttiga effekter. Det gäller bl, a, konsumentens valfrihet, marknadens anpassningsförmåga och konkurrens på lika villkor mellan bankerna.

Konsumenternas valfrihet bör bl, a, omfatta möjlighet att välja mellan olika företagsformer. En etableringskontroll som innebär att någon av de pä den svenska bankmarknaden konkurrerande bankgrupperna utestängs från orter, där kundunderlagets storlek möjliggör alt varje bankgrupp är representerad med åtminstone ett kontor vardera, är enligt förbundets uppfattning oförenlig med principen om konsumentens valfrihet.

Beträffande marknadens anpassningsförmåga vill förbundet erinra om risken för att en etableringskontroll kan medföra en ur samhällsekonomisk synvinkel ofördelaktig konservering av existerande kontorsstruktur. Denna risk uppmärksammades ocksä av 1967 ärs kredilinslitututredning (s, 229):

""Rätteligen borde dä en sädan kontroll icke endast avse all nybildning av filialer utan även omfatta en fortlöpande omprövning av redan lämnade etableringstillsländ eftersom de skäl som motiverade etableringstillständet för en viss filial genom utvecklingens gång kan bortfalla eller försvagas i sädan män att filialens existens icke längre kan anses motiverad,"'

Utan att vilja förespråka en på detta sätt utvidgad etableringskontroll delar förbundet utredningens syn på svårigheterna alt genom en kontroll av enbart nyetableringar skapa en samhällsekonomiskt optimal kontorsstruktur, I ett dynamiskt och föränderligt samhälle som det svenska kan en sådan etableringskontroll, om den utövas på ett felaktigt sätt. enligt förbundets uppfattning snarast motverka sitt egentliga syfte och medföra risk för allmänskadlig konkurrensbegränsning genoin att redan etablerade kontor, vars existensberättigande inte behöver vara mer motiverad än nyetablerade kontor, avskärmas frän konkurrens.

Prop. 1980/81:37 15

Risken för negativa konsekvenser av en fri elableringsrätt anses vanligen bestå i att antalet bankkontor kan bli för stort i förhållande till det kundunderlag kontoren skall betjäna. Denna nackdel är dock i flertalet fall endast temporär. Om underlaget nämligen visar sig vara för litet kommer en anpassning sä småningom att ske genom avveckling av kontor eftersom del inte ligger i någon banks intresse att behälla kontor med otillräckligt underlag. Kundernas val av bankförbindelse kommer att avgöra det tillgängliga kundunderlagets fördelning mellan bankkontoren och därmed vilket eller vilka kontor som skall avvecklas. Hur många och framförallt vilka kontor som har existensberättigande avgörs i så fall genom konsumenternas fria val i stället för genom administrativa beslul, förhandlingar o. dyl.

Förbundet förutsätter att inspektionen inte kommer att låta sig påverkas avde osakligheter och överdrifter som ibland kan förekomma i den allmänna debatten om bankernas kontorsnät. Dessa överdrifter beror ofta pä den ibland iögonenfallande koncentrationen av bankkontor lill vissa köpcentra som kan ge intryck av att bankverksamheten bedrivs med onödigt höga kostnader. Man bortser då ifrån att ett köpcentrum betjänar ett vidsträckt område med betydande folkmängd och att antalet bankkontor mot denna bakgrund ej behöver vara för stort. Det torde ur allmänhetens synvinkel vara en fördel att kunna utföra bankärenden i samband med inköp o. dyl. Beträffande bankernas kostnader för filialer konstaterade kreditinstitututredningen alt filialbildning ej är av sådan natur alt den kräver en särbehandlingi förhållande till andra faktorer, som påverkar bankinslitutens kostnader.

Med hänsyn till vad som anförs ovan anser förbundet att bankinspektionen som konkurrensvårdande myndighet inom banksektorn bör utöva den fortsatta etableringskontrollen med återhållsamhet och i enlighet med principerna i 1969 ärs banklag om fri konkurrens på lika villkor. Därvid bör hänsyn lagas till vad Svenska Bankföreningen och Sveriges Jordbrukskasseförbund 1973 anförde i skrivelser till näringsulskotlet med anledning av prop. 1973:67 samt vad utskottet med anledning härav anförde i sitt betänkande NU 1973:67.

2.10 LO

Några avgörande skäl att mjuka upp etableringskontrollen för bankkontor kan inle LO finna. Även i övrigt förefaller fördelarna med utredningens förslag oklara. LO förordar därför att nuvarande ordning bibehålles.

2.11 TCO

Utredningen anger tre huvudskäl för sitl förslag

- att regeringen i tre fall med ändring av nämndens beslut bifallit besvär

- att risken för att en fri etablering skulle leda till en ohämmad utbyggnad av

Prop. 1980/81:37 16

kontorsnätel numera är mindre än 1973. Detta beroende på kraftigt stigande kostnader för personal och teknisk utrustning - att utredningen utgår frän all nägon form av lekmannastyrelse kommer all inrättas vid bankinspektionen.

TCO finner inte dessa argument starka nog för alt ändra nuvarande ordning. Tvärtom anser TCO alt den föreslagna ändringen skulle leda till en etablering av bankkontor som inte är motiverad varken frän allmiinna samhällsekonomiska synpunkter eller ge en ändamålsenlig uppbyggnad av bankinstitutens kontorsnät.

TCO anser att nuvarande ordning bör bibehållas, dvs. att det skall krävas tillständ frän en fristående nämnd för öppnande av bankkontor.

Nämnden bör ocksä fä direktiv att oftare än vad nu är fallet pä eget initiativ göra helhetsbedömningar beträffande kontorsstrukturen i exempelvis nya bostadsområden.

2.12 Svenska bänkmannaförbundet

Utredningen anger tre huvudskäl för sitt förslag

- att regeringen i tre fall med ändring av nämndens beslut bifallit besvär

- att risken för att en fri etablering skulle leda till en ohämmad utbyggnad av
kontorsnätet numera är mindre än 1973. Detta beroende pä kraftigt
stigande kostnader för personal och teknisk utrustning.

- att utredningen utgår frän att nägon form av lekmannastyrelse kommer att
inrättas vid bankinspektionen.

Svenska bänkmannaförbundet finner inte dessa argument starka nog för att ändra nuvarande ordning. Tvärtom anser förbundet att den föreslagna ändringen skulle kunna leda till en etablering av bankkontor som inle är motiverad varken från allmänna samhällsekonomiska synpunkter eller ge en ändamålsenlig uppbyggnad av bankinslitutens kontorsnät.

Förbundet anser att nvuarande ordning bör bibehållas, dvs. att det skall krävas tillständ frän en fristående nämnd för öppnande av bankkontor.

Nämnden bör ocksä få direktiv att oftare än vad fallet är nu, pä eget initiativ göra helhetsbedömningar beträffande kontorsstrukturen i exempelvis nya bostadsområden.

2.13 Svenska företagares riksförbund (SFR)

Inom SFR har vi den bestämda uppfattningen att marknadskrafterna till största delen styr niiringslivets utveckling. Lokala bankkontor är serviceinrättningar till niiringslivs- och privatsektorn. Om det i eft rörligt sanihiillc visar sig att sysselsättningen lokalt ökar eller minskar, lorde konkurrensförhåUandena bankerna emellan medföra att under- eller överetablering pä sikt blir självsanerande. Med hänsvn till samhiillets alltmer ökade svsselsätlninus-

Prop. 1980/81:37 17

ansvar bör skälig tid finnas för omprövning av bibehållande av kontor. Betriiffande nyetablering av lokala bankkontor anser SFR att etableringskontrollen pä nära sikt kan slopas och att bankerna ges frihet att själva bestämma onifattningen av antalet kontor. Del finns därför inte grund för ändring av reglerna för etableringskontroll.

2.14 Sveriges industriförbund

Utredningen nämner att risken alt en fri etablering skulle leda lill en

ohämmad uppbyggnad av kontorsnätel numera är mindre än den var 1973. De argument som utredningen redovisar för att behålla etableringskontrollen är enligt Industriförbundets uppfattning vaga. Kriterierna för en bedömning om en etablering är lill nytta för del allmänna framstår vidare som tiimligen osäkra. IiKlustriförbiiiidet anser cliirför att det finns all anledning att överväga om inte etableringskontrollen kan slopas inom en nära framtid. Ur detta perspektiv iir det tveksamt om det finns anledning att ändra pä reglerna för kontrollen av kontorsetablering förriin en fri etableringsriilt införs för bankerna.

2.15 Svensk induslriförening

Beträffande frägan om bankkontorsetablering berör den endast perifert föreningens intresseområde. Föreningen finner det dock egendomligt att en näringsgren som inom sig besitter sädan eminent organisatorisk och ekonomisk sakkunskap inte skulle vara kompetent all själv avgöra var bankkontor skall lokaliseras. Någon anledning att behälla en reglering pä delta område ser föreningen inte och än mindre all spilla krafl pä en omorganisation som inte synes innebära någon egentlig förändring i sak.

2.16 Sveriges grossistförbund

Enligt vär mening bör den frägan ställas, om det över huvud laget är

önskviirt och nödvändigt att upprätthålla en nyetableringskonlroll. Det har alltsedan konkurrensbegränsningslagen tillkom varit statsmakternas mäl alt fri konkurrens skall rada och att nägra begränsningar i rätten att etablera företag ej skall förekomma. Vi kan inte se att det finns nägon anledning att ett annat synsätt skall gälla i fräga om bankkontor ocb anser därför att nyetableringskontrollen helt bör slopas.

2.17 Svenska kommunförbundet

I likhet med utredningen anser styrelsen att en övergripande planering och ensamordning mellan bankerna mäste ske t. ex. när flera banker vill etablera sig i ett nvtt bebymielsecentrum. Ett nära samarbete mäste ocksä ske med