Prop. 1980/81:205

Utdrag
SOCIALDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1981-05-22

Närvarande: statsministern Fälidin, ordförande, och statsråden Ullsten, Wikström, Friggebo, Dahlgren, Åsling, Söder, Johansson, Wirtén, Andersson, Boo, Petri, Eliasson, Gustafsson, Elmstedl, Tilländer, Ahrland, Molin

Föredragande: statsrådet Söder

Proposition om förenklade statliga regler inom barnomsorgen

1. Inledning

En överenskommelse träffades hösten 1975 mellan regeringen och Svenska kommunförbundet om en utbyggnad av barnomsorgen. Överenskommelsen innebar att 100 000 daghemsplatser och 50 000 fritidshemsplatser skulle byggas under femårsperioden 1976-1980 och färdigställas under femårsperioden 1977-1981. Familjedaghemmen förutsattes byggas ut enligt den bedömning som görs lokalt i varje kommun. Riksdagen anslöt sig våren 1976 till överenskommelsen och fattade i anslutning därtill beslut om ett nytt statsbidragssystem för barnomsorgen (prop. 1975/76:92, SoU 28, rskr 219).

Verksamhetens kvalitativa utveckling har övervägts inom regeringskansliet. I en departementspromemoria (Ds S 1979:3) "Vissa kvalitetsfrågor i daghem och fritidshem samt principerna för statsbidragsgivningen" analyserades behovet av särskild normer eller rekommendationer för gruppstorlek, personaltäthet, personalens utbildning och lokalernas utrymmesstandard. I anslulning härtill redovisades även vissa förslag rörande statsbidragsgivningen till daghem och fritidshem. Departementspromemorian bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I (denna PM redovisar också gällande bestämmelser).

Efter remiss har yttranden över promemorian avgelts av socialstyrelsen, universitets- och högskoleämbetet, länsstyrelserna i Stockholms, Gotlands och Norrbottens län, Svenska kommunförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), familjestödsutredningen (S 1974:01), Riksförbundet Hem och Skola, Stockholms, Västerås, Göteborgs, Malmö, Botkyrka, Falkenbergs, Kristianstads, Partille, Leksands, Vara och Strömsunds kommuner, Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund, Centerns kvinnorförbund, Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund. Folkpartiets ungdomsförbund och Moderata ungdomsförbundet.

Prop. 1980/81:205 3

Härutöver har synpunkter på promemorian inkommit från Svenska facklärarförbundet. Delegationen för företagens uppgiftslämnande (DEFU), Riksförbundet Barnens Talan, Personalgruppen Daghemmet, Donationsgatan 4, Ljungby, Svenska Facklärarförbundet/Lidingö lokalavd. B-6 och Svenska Kommunalarbetareförbundet avd. 27.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

Vid överläggningar som regeringen under senare år hållit med Svenska kommunförbundet om den totala kommunala volymutvecklingen har förbundet vid upprepade tillfällen påtalat att den statliga detaljregleringen av barnomsorgen kraftigt driver upp kommunernas kostnader för verksamheten och hindrar en lokal anpassning av verksamhetsformerna och etl effektivt resursutnyttjande. Jag vill i detta sammanhang erinra om att riksdagen efter förslag i propositionen (1978/79:111) om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. har beslutat om ändringar i livsmedelslagen (SFS 1971:511), om slopande av återbetalning av anordningsbidrag till daghem och fritidshem samt om förenklingar av beräkningen av statsbidrag för deltidsplatser.

Riksrevisionsverket (RRV) har i en revisionsrapport "Statlig styrning av samhällets barnomsorg; 1: Lokaler och utemiljö" (Dnr 1978:765) granskat den statliga styrningen av samhällets barnomsorg och därvid bl. a. konstaterat att bristen på uppföljning och samordning av olika myndigheters normer är faktorer som torde ha medverkat till svårigheterna att bygga ut barnomsorgen i avsedd omfattning, även om de väsentligaste orsakerna torde hänga samman med resp. kommuners planering och ekonomi.

Mot denna bakgrund har en särskild arbetsgrupp tillkallats inom regeringskansliet med uppgift atl undersöka möjligheterna att förenkla regelsystemet för barnomsorgsutbyggnaden särskilt med avseende på detaljstyrningen av barnomsorgslokalernas och utemiljöns utformning. Jag kommer i det följande att ta upp vissa av de frågor som gruppen har behandlat.

RRV har vidare i en revisionsrapport "Staflig styrning av samhällets barnomsorg; 2: Personal och utbildning" (Dnr 1978:765) behandlat den statliga styrningen av personal- och utbildningsfrågor.

Statskontrollkommittén har i betänkandet (Ds Kn 1978:3) Ökat kommunalt ansvar för barnomsorgen behandlat frågan om den statliga tillsynen över den kommunala barnomsorgen och föreslagit vissa förändringar i tillsynssystemet. Kommittén har bl. a. föreslagit att statsbidraget till förskola och fritidshem i fortsättningen utgår som en viss del av kommunernas lönekostnader för verksamheten. Kommittén har också föreslagit att det grundbelopp som utgår för varje familjedaghemsplats slopas och att i stället den procentsats höjs enligt vilken kommunerna erhåller bidrag för lönekostnader m. m.

En informell arbetsgrupp mellan social- och budgetdepartemenlen har diskuterat olika tänkbara slatsbidragskonstmkfioner. En generell utgångs-

Prop. 1980/81:205 4

punkt har härvid varit atl nuvarande statsbidragssystem bör ersättas med ett system som minskar statens normstyrning och som tillåter de enskilda kommunerna att lokalt anpassa och utveckla barnomsorgen. Vidare får slalsbidragssystemel i sig inte leda till ökade kostnader för stat och kommun utan bör i stället ges en kostnadsdämpande utformning.

Volymutveckling rn. m.

Det största intresset i både den politiska och den allmänna debatten om barnomsorgen har under de senaste åren varit knutet till utbyggnaden av daghem och fritidshem. Detla intresse är naturligt. Kvinnornas inträde på arbetsmarknaden som ökade markant i början av 1970-talet skapade ett allt större behov av en trygg omsorg om barnen, ett behov som samtidigt i allt mindre omfattning kunde tUlgodoses inom familjen när båda föräldrarna förvärvsarbetade. Överenskommelsen år 1975 mellan regeringen och Svenska kommunförbundet om elt utbyggnadsprogram för den kommunala barnomsorgen som under våren 1976 befästes genom riksdagsbeslut syftade till att skapa möjligheter såväl för varje barns utveckling som för bäde männens och kvinnornas möjligheter att förena förvärvsarbete och familjeliv.

Under senare år har den ekonomiska tillväxten varit mycket låg och Sveriges ekonomiska situation har avsevärt försämrats. Trots detta har en betydande utbyggnad av barnomsorgen skett. Utbyggnadsprogrammet, som omfattar femårsperioden 1977-1981, har ännu inte i sin helhet genomförts. Den senaste sammanställningen av kommunernas barnomsorgsplaner som avser perioden 1980-1984 visade alt ca 17 000 daghemsplatser och 14 000 fritidshemsplatser inom programmet inte kommer att bU färdiga inom den beräknade utbyggnadsperioden. Detta kompenseras genom en långt kraftigare utbyggnad av familjedaghemmen än vad som antogs när överenskommelsen ingicks. Totalt beräknades ca 116 000 platser i daghem och kommunala familjedaghem för förskolebarn tillkomma. För skolbarn beräknades totalt 48 000 platser i frifidshem och kommunala familjedaghem tillkomma. En av Svenska kommunförbundet nyligen genomförd enkät till kommunerna visar att det minskade ekonomiska utrymmet i kommunerna medfört att den planerade utbyggnadstakten åren 1980 och 1981 inte har kunnat hållas. Sålunda visar enkäten att ca 103 000 platser i daghem och familjedaghem och ca 45 000 platser i fritidshem och familjedaghem för skolbarn tUlskapas under perioden 1977-1981.

Statistiska centralbyrån har på socialdepartementets uppdrag under våren 1980 genomfört en bred undersökning av hur familjerna i Sverige ordnar sin barnomsorg och vilken otillfredsställd efterfrågan som fanns vid den tidpunkten.

Undersökningen visar att kommunal barnomsorg efterfrågas för nära hälften, 348 000, av alla förskolebarn. Man efterfrågade i första hand plats i

Prop. 1980/81:205 5

daghem för 219 000 barn, i familjedaghem för 122 000 barn och i annan form av kommunal barnomsorg för 5 000 barn.

Jämfört med det antal förskolebarn som under februari och mars 1980 hade plats inom den kommunala barnomsorgen innebar detta en ny efterfrågan av 137 000 platser, varav 99 000 efterfrågade plats i daghem, 33 000 plats i kommunall familjedaghem och 3 000 plats i annan form av kommunal barnomsorg.

Barnomsorgsundersökningen visade vidare att kommunal barnomsorg efterfrågades för 117 000 av de 445 000 skolbarnen i åldern 7-10 år. För 80 000 barn efterfrågades fritidshemsplats, för 36 000 kommunal familjedaghemsplats och för 1 000 barn annan form av kommunal barnomsorg. Jämfört med det anlal skolbarn som under januari 1980 hade plats inom den kommunala barnomsorgen innebar detta en ny efterfrågan av 46 000 nya platser, varav 38 000 efterfrågade plats på fritidshem och 6 000 plats i kommunall familjedaghem.

Barnomsorgsundersökningen är ett viktigt tillskott till det beslutsunderlag som tidigare finns hos stat och kommun. Undersökningen visar att del teoretiskt framräknade behov som hittills används i barnomsorgsplaneringen har överskattat den faktiska efterfrågan. Undersökningen har också givit klara besked om att föräldrarnas efterfrågan avser alla former av kommunal barnomsorg. Det finns således en efterfrågan på nya platser i både daghem, fritidshem, familjedaghem och andra former av kommunal barnomsorg.

Undersökningens resultat aktualiserar också en annan fråga av stor vikt för den framtida utbyggnaden av barnomsorgen. 226 000 (65 %) av de 348 000 förskolebarn för vilka man efterfrågade kommunal barnomsorg behövde sådan fyra till fem dagar varje vecka. Av dessa behövde 194 000 omsorg minst fem timmar per dag och 32 000 omsorg mindre än fem limmar per dag. 85 000 (24 %) behövde omsorg en till tre dagar varje vecka och 28 000 (8 %) behövde en mer oregelbunden omsorg.

En specialbearbetning som gjorts visar att av de barn som redan hade plats på daghem behövde 77 % omsorg fyra till fem dagar varje vecka och då minst fem timmar per dag. Motsvarande andel för de barn som hade plats i familjedaghem var 48 %.

Av de förskolebarn som inte hade men efterfrågade kommunal barnomsorg behövde 44 % omsorg i samma omfattning. 31 % behövde omsorg en till tre dagar varje vecka. 11 % behövde omsorg fyra till fem dagar varje vecka men mindre än fem timmar per dag och 9 % behövde en mer oregelbunden omsorg. För 4 % saknades uppgift.

I barnomsorgen ingår även deltidsförskolan, vilken i första hand är avsedd för barn året före skolstarten i de fall de inte har plats i daghem. F. n. har ca 125 000 barn plats i deltidsförskolan. Främst beroende på en minskad efterfrågan planerar flera kommuner en viss minskning av antalet platser i deltidsförskolan. För riket som helhet beräknas en reduktion med ca 8 000 platser fram till år 1984.

Jag avser nu att på grundval av ovannämnda utredningsarbete m. m. behandla olika frågor om förenklade stathga regler inom barnomsorgen.

Prop. 1980/81:205 6

2. Föredragandens överväganden

Uppgifterna i barnomsorgsundersökningen om barnens vistelsetider kan ses som ett uttryck för föråldrarnas önskemål att få mera tid att vara tillsammans med barnen. Det ökade deltidsarbetet är ett annat uttryck härför. Utbyggnaden av föräldraförsäkringen och lagstiftningen om rätt till ledighet för vård av små barn har underiältat föräldrarnas möjligheter att deltidsarbeta eller minska sin ordinarie arbetstid. Daghemmen är däremot dimensionerade efter ett heltidsutnyttjande.

Enligl min mening måste samhällets barnomsorg i ökad grad anpassas till de ändrade förhållanden som arbetslivet genomgår. Det är härvid angeläget att ge verksamheten etl bra pedagogiskt innehåll. De barnomsorgsresurser som finns måste utnyttjas på ett sådant sätt att så många som möjligt av de barn som i dag slår utanför barnomsorgen blir delaktiga av den verksamhet som bedrivs i daghem och fritidshem.

Av samhällsekonomiska skäl framstår det som allt angelägnare att en utveckling och lokal anpassning av verksamhetsformerna kan ske. Utbyggnaden av barnomsorgen har kommit att innebära alt betydande resurser tas i anspråk för investeringar och för driftverksamhet. Dessa resurser måste användas för att utforma en bra barnomsorg som motsvarar barnens behov, föräldrarnas efterfrågan och samhällets möjligheter. Nya lösningar måste självfallel utformas med hånsyn till att en god barnomsorg är av grundläggande betydelse för den fortsatta utvecklingen av jämställdhet mellan könen.

Verksamheten måste också utformas så att sociala och utvecklingsfrämjande mål kan förverkligas. Jag har för avsikt att ge socialstyrelsen ett särskilt uppdrag att i samråd med Svenska kommunförbundet studera barnomsorgens nuvarande organisafion i kommunerna för att samanställa erfarenheter och finna modeller för verksamheten som är anpassade tUl morgondagens behov av en god barnomsorg.

Jag vill samtidigt understryka att enligt proposition 1979/80:6 om socialstyrelsens uppgift och organisation bör socialstyrelsen verka för att de mål och principer som statsmakterna fastlagt för barnomsorgen blir förverkligade. Detta sker inom ramen för socialstyrelsens allmänna uppgifter atl följa utvecklingen inom barnomsorgen och att till kommunerna förmedla erfarenheter från forskning, försöksverksamheter och den genereUa utvecklingen i landel. Tillsynen över barnomsorgen utövas av socialstyrelsen och länsstyrelserna enligt den nya socialtjänstlagen. Bestämmelsen ger inte socialstyrelsen rätt att utfärda bindande föreskrifter för kommunerna. I propositionen om socialstyrelsens uppgift och organisation fömtsatte dåvarande chefen för socialdepartementet att socialstyrelsens tillsyn skulle ske med beaktande av huvudmännens självständighet och behov av att anpassa sin verksamhet efter lokala förhållanden.

Regering och riksdag har i olika sammanhang och bl. a. vid behandlingen av förskolepropositionen år 1973 och av propositionen (1975/76:92) om

Prop. 1980/81:205 7

utbyggnad av barnomsorgen uttalat att kommunerna har stor frihet att utforma verksamheten i dag- och fritidshem. I utskottsbetänkandet (SoU 1975/76:28) hävdas således uppfattningen att kommunerna vad gäller barnomsorgsverksamheten inte bör bindas av detaljerade föreskrifter som fastslagits av statsmakterna. EnUgt utskottet innebär detta samtidigt att ett stort ansvar läggs på kommunerna då det gäller kvalitetskraven på barnomsorgen. Det finns enligt min uppfattning ingen anledning att begränsa den kommunala handlingsfriheten inom detta område, när det gäller att hävda en god kvalitet avpassad till omständigheterna.,

Det är emellertid uppenbart att olika statliga myndigheter - ofta utan inbördes samordning- f. n. ställer krav på framför allt lokalernas och miljöns utformning som, utan att kraven därför i och för sig kan anses felaktiga, hindrar eller försvårar en lokal anpassning av verksamheten. Den utrymmesnorm som socialstyrelsen använder vid fastställandet av platsantal vid viss avdelning eller institution har således i många fall utgjort ett direkt hinder för förnuftiga lokala lösningar av barnomsorgsutbyggnaden i framför allt innerstadsområden. Livsmedelslagstiftningen innehåller bestämmelser som i vissa avseenden kan vara svåra att förena med det arbetssätt man numera eftersträvar inom barnomsorgen. Olika arbetsmiljöbestämmelser har utformats mot bakgrund av behovet av generella regler för arbetsmiljön, vUket ibland kan medföra att de kan synas mindre lämpligt utformade med tanke på speciella förhållanden inom olika sektorer, t. ex. inom barnomsorgen. Tillämpningen av det nuvarande statsbidragssystemet har försvårats genom de senaste årens utveckling i samhället. Det ökande deltidsarbetet, omsorgerna under obekväm arbetstid och den pedagogiska uppläggningen av arbetet i daghem och fritidshem har urholkat begreppet "plats". Detta har lett till tolkningssvårigheter, merarbete och byråkratiskt krångel. Jag kommer därför i det följande att redovisa oHka åtgärder som vidtagits och föreslå ytterligare åtgärder i syfte att slopa den statliga detaljregleringen av barnomsorgen. Detta innebär att tillkomsten av nya platser i barnomsorgen underlättas.

Jag vill då inledningsvis i likhet med flera av de remissinstanser som yttrat sig över departementspromemorian betona att för barnen och för de förvärvsarbetande männen och kvinnorna är tillgången till en god kommunal barnomsorg fortfarande den viktigaste kvalitetsfrågan. Detta förhållande får emellertid inte innebära att verksamhetens kvalitet åsidosätts. Tillsammans med föråldrarnas egna omsorger lägger den gmnden för barnens möjligheter att utvecklas tiU trygga och harmoniska människor. Verksamhetens kvalitet år Också avgörande för föräldrarnas inställning till den kommunala barnomsorgen.

Begreppet kvalitet innefattar emellertid i sig en rad oUka men också i hög grad samverkande faktorer. Lokalerna och utemiljöns utformning och benägenheten att utnyttja de möjligheter som närmiljön erbjuder är självfallet av grundläggande betydelse för kvaliteten. Detta betyder inte att stora, nybyggda och rationellt utformade och inredda lokaler alltid

Prop. 1980/81:205 8

garanterar en god kvalitet. Mindre lokaler, naturligt belägna i barnens bostadsmiljöj_kan många gånger vara tUl fördel för verksamheten.

Verksamhetens organisation och arbetssätt är också av grundläggande betydelse. I proposifionen (1973:136) om förskoleverksamhetens utbyggnad och organisafion framhölls bl. a. att organisationen och arbetssättet inte skall ses som ett egenvärde utan som en spegling av de ambitioner vi har för samhället och dess utveckling. Det är därför naturligt atl organisationen och arbetssättet ständigt förändras och utvecklas.

Kvaliteten i verksamheten bygger i hög grad på de förhållanden som rör samspelet mellan barn, personal och föräldrar. Kvaliteten påverkas t. ex. av hur personalen samarbetar och av hur personalgruppen är sammansatt med hänsyn till ålder, kön och tidigare yrkeslivserfarenhet. En viktig förutsätlning för att barnomsorgen skall fungera bra är atl det finns stabila kontakter mellan barnen och de vuxna. Kontinuiteten i verksamheten är vikfig ur kvalitetssynpunkt.

Även barnens sociala situafion, deras förmåga att samarbeta med andra barn och utvecklas i grupp, deras vistelsetider m.m. hör till sådana faktorer som påverkar situationen i barngrupperna. Den dagliga kontakten med äldre människor i omgivningen, med föräldrarna, föräldrarnas engagemang i verksamheten, föräldrarnas deltagande på möten och vid andra aktiviteter utgör också viktiga förutsättningar för kvaliteten inom barnomsorgen.

Kvaliletsdebatten under senare år har emellerfid främst gällt barngruppernas storlek, antalet anställda per barngrupp och personalens utbildning. En orsak till att just dessa frågor tagits upp i debatten är troligtvis att kvalitetskrav i dessa former upplevs som lätta att mäta och jämföra t. ex. mellan olika kommuner och mellan olika daghem och fritidshem.

Kommunerna har ansvaret för barnomsorgen. Enligt min mening bör statsmakterna inte genom anvisningar eller rekommendationer inom bl. a. de nämnda områdena ange den nivå som skall gälla. Inom varje kommun bör det finnas möjligheter atl anpassa kvaliteten alltefter förhållandena vid de olika dag- och fritidshemmen och efter andra lokala förutsättningar. Någon rekommendation för eller reglering av kvalitetskraven, som skulle kunna medföra stelbenta preciseringar utan variationsmöjligheter bör därför inte göras. Jag återkommer i det följande till dessa frågor.

Innan jag övergår fill att närmare behandla olika frågor vill jag erinra om att regeringen nyligen beslutat tillkalla en kommitté (U 1981 ;01) med uppgift att utreda frägan om en bättre samverkan mellan förskolan och skolan. Elt förtroendefullt samarbete meUan såväl personalen som förtroendemännen i oUka kommunala organ bör i sig leda till en bättre verksamhet inom både barnomsorgen och skolan.

2.1 Familjedaghem, öppna förskolor och deltidsförskolor

SamhäUets familjepolitiska uppgift är att skapa förutsättningar för att föräldrar och barn tillsammans skall kunna forma en tillvaro så att den bäst passar varje familj. Ansvaret för barnens vård och fostran ställer krav i första

Prop. 1980/81:205 9

hand på föräldrarna själva men också på samhället. Samhället kan genom insatser inom barnomsorgen stödja barnfamiljerna genom daghem, fritidshem, familjedaghem, deltidsgrupper, föräldrautbildning och öppen förskoleverksamhet.

Jag vill inledningsvis behandla några frågor som rör familjens roll i samhället, familjedaghemmens och den öppna förskolans belydelse.

Barnfamiljernas sammansättning och storlek har väsentligt förändrats under de senaste årtioendena. De flesta barn växer numera upp i små familjer med inget eller endast etl syskon. Del är ovanligt atl fler än två generationer ingår i familjen och kontakterna med äldre anhöriga är inte lika vanliga som lidigare. Många barn lever dessutom tillsammans med endast en vuxen person.

I landet finns drygt en miljon barnfamiljer. Hälften av dessa har barn under sju års ålder. Bland familjerna med barn under 16 år har 47 % etl barn, 41 % har två barn och 12 % har tre barn eller flera. Under 1900-lalet har en förskjutning skett mot allt färre barn per familj. Det genomsnillliga antalet födda barn per kvinna (fruktsamhetstalet) har sedan år 1945 sjunkit från 2,6 tiU 1,6 år 1979.

Samtidigt har snabba förändringar skett i samhället inom t. ex. boende, arbetsliv, transportsystem, vilket också påverkar barnfamiljernas situation. En väsentlig förändring är härvid att andelen förvärvsarbetande kvinnor med barn i förskoleåldrarna har ökat betydligt under senare år.

Statistiska centralbyråns barnomsorgsundersökning visar dock atl våren 1980 hade 338 000 barn 0-6 år - dvs. 47 % av samtliga barn i denna ålder - en vårdnadshavaré hemma. 28 000 av dessa barn hade vårdnadshavaré som var kommunal dagbarnvårdare eller privat dagmamma.

Skillnader mellan olika familjer vad gäller ekonomisk standard, utbildning, arbetssituation och boendeförhållanden är emellertid slora.

Familjepolifiken liksom socialpolitiken i stort mäsle, enligt min mening, ta sikte på att i förebyggande syfte underlätta alla familjers situation. En rad ålgärder har också genomförts under de senaste åren.

I den nya socialtjänstlagen (SFS 1980:620) har socialnämndernas förebyggande uppgifter understrukits. Socialnämndernas vikliga roll i samhällsplaneringen och deras uppgift att, utifrån sociala erfarenheter, medverka vid utformningen av goda samhällsmiljöer och goda förhållanden för bl. a. barn och ungdom har lyfts fram.

Den nya lagen om rätt till ledighet för vård av barn tillsammans med föräldraförsäkringens utbyggnad med 3 nya månader från den 1 juli 1980 ger ökade möjligheter för föräldrar att ägna mer tid ät sina barn.

Det ekonomiska stödet lill barnfamiljerna har förbätlrats. Etl nytt flerbarnsstöd införs fr. o. m. den 1 januari 1982. Familjeekonomiska kommittén fortsätter sin kartläggning av barnfamiljernas - särskilt flerbarnsfamiljernas - ekonomiska situation. Ensamföräldrarnas situation ses över av en särskild kommitté. Bostadsbidragen och efterlevandeskyddet utreds.

Prop. 1980/81:205 10

Barnomsorgen för små barn behandlas av familjestödsutredningen. Hemspråksträningen för invandrarbarn i förskoleåldern är föremål för översyn. Barnomsorgsgruppens förslag om föräldrautbildning i förskola och skola remissbehandlas f. n.

För barn som vistas i hemmiljö eller i familjedaghem kan såväl öppen förskoleverksamhet som deltidsförskola vara värdefull för barnens kontakter med andra barn och vuxna. Likaså inverkar del stöd som kommunerna bygger upp för de kommunala familjedaghemmen väsenlligl på kvaliteten i verksamheten.

Den öppna förskolan

De "Öppna förskolorna", som startats i landets kommuner under senare år, är av slor betydelse för de barn och de hemmavarande föräldrar, dagbarnvårdare eller andra vuxna som har ansvar för barn. Den öppna förskolan är vanligen inrymd i en lokal centralt i ett bostadsområde och utgör på så sätl ett komplement till olika aktiviteter i området.

Verksamheten är "öppen" i bemärkelsen att besökare kan komma och gå under särskilda öppethållandetider. I många fall förekommer en strukturerad verksamhet riktad till en viss grupp, exempelvis dagbarnvårdare.

Den öppna förskolans idé bygger på att barn och vuxna tillsammans skall utforma en verksamhet som passar dem och att de gemensamt skall utföra olika aktiviteter och sysslor. Barnen skall således delta i verksamheten fillsammans med de vuxna. Avsikten är inte att föräldrarna skall lämna sina barn där för tillsyn genom kommunens försorg. Föräldrarna skall själva delta i verksamheten.

Etl av syftena med den öppna förskolan är att bryta den isolering som många hemmavarande föräldrar med barn kan uppleva i ett bostadsområde. Den skall bidra till alt skapa gemenskap mellan människor och öka aktiviteterna i närmiljön. En annan viktig uppgift är alt den skall fungera som en kanal för kontakter mellan enskilda barnfamiljer och samhällets övriga organ.

Den öppna förskoleverksamheten har successivi byggts ut i landets kommuner. År 1977 fanns 50 öppna förskolor i landet, år 1978 fanns 130, år 1979 fanns 250 och år 1980 hade antalet ökat lill 310. Under perioden 1980-1984 planeras en ulbyggnad med 320 enheter, enligt kommunernas barnomsorgsplaner.

Jag kommer i del följande all förorda att del nuvarande statsbidragssystemet förändras på bl. a. sådanl sätt att den öppna förskolan blir stalsbidragsberättigad.

Familjedaghemsverksamhet

Jag vill i detta sammanhang också något beröra familjedaghemsverksamheten. I propositionen (1973:136) om förskoleverksamhetens ulbyggnad och organisation och i propositionen (1975/76:92) om utbyggnad av barnomsorgen underströks del angelägna i alt på olika sätt stärka familjedaghemsverk-

Prop. 1980/81:205 11

samheten exempelvis genom ett utökat samarbete med förskolorna. Detta samarbete avsågs innebära att dagbarnvårdarna genom återkommande besök skuUe ta del av arbetet i förskolan och atl dagbarnen får delta i viss gruppverksamhet. Ett sådant samarbete skulle lägga grunden för en ökad samverkan mellan familjedaghem och förskola bl. a. i samband med dagbarnvårdares eller förskolepersonalens semestrar och sjukdom.

Föredraganden anförde detta mot bakgrund av att barnstugeulredningen framhållit att familjedaghemmen under etl utbyggnadsskede kommer atl ha en viktig uppgift att fylla när det gäller att tillgodose behovel av omvårdnad för barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar. Familjedaghemmens stora betydelse i glesbygder och i orter med ett otillräckligt barnunderlag för ett permanent daghem i nya bostadsområden framhölls även i propositionen.

Vid utskottsbehandlingen av propositionen (1975/76:92) om utbyggnad av barnomsorgen (SoU 1975/76:28) anfördes vikten av all barn, som får omsorg i familjedaghem, får samma möjligheter som andra barn att della i den allmänna förskolan. Vidare framhölls att ökad uppmärksamhet kan behöva ägnas frågan om samarbetet mellan förskolan och familjedaghemmen. En sårskild utbildning för dagbarnvårdare borde även, enligl utskottets mening, eftersträvas för att hålla en hög kvalitel i familjedaghemmen.

Familjedaghemmen organiseras genom att kommunerna anställer dagbarnvårdare som i sitt hem tar emot elt eller flera barn för omvårdnad.

Det fanns vid årsskiftet 1979/80 nära 35 000 kommunalt anställda dagbarnvårdare i landel. Ca 85 000 förskolebarn och 28 000 skolbarn hade plats i familjedaghem vid samma tid.

Fram fill årsskiftet 1976/77 fanns i de flesta kommuner en 90 limmars kurs för dagbarnvårdare. Från år 1978 finns en 100 timmars introduktionskurs som utarbetats i samarbete mellan socialstyrelsen. Svenska kommunförbundet. Svenska kommunalarbetareförbundet och TCO. Enligt en kommunenkät som utförts av familjestödsutredningen år 1979 hade denna kurs emellertid endast genomförts i etl fåtal kommuner.

Socialslyrelsen utarbetade år 1976 en 30 limmars fortbildningskurs för dagbarnvårdare. Denna kurs är tänkt som en studiecirkel. De flesta kommuner har haft sådana studiecirklar under åren 1976-1978 och i flera kommuner planeras ytterligare cirklar. Fortbildningskursen behandlar bl. a. dagbarnvårdarnas arbetssituation, yrkesroll, facklig tillhörighet, attityder och värderingar.

I flera kommuner har under senare år, i enlighet med barnslugeutredningens förslag, prövats olika modeller för samverkan mellan dagbarnvårdare inom kommunen eller i bostadsområden och samverkan mellan dagbarnvårdare och daghem.

Dagbarnvårdarna har under senare år erhållit en förbättrad anställningstrygghet.

Det finns naturligtvis frågor som bör uppmärksammas ytterligare när det

Prop. 1980/81:205 12

gäller familjedaghemsverksamheten. Som exempel föreligger i vissa delar av landet svårigheter att rekrytera dagbarnvårdare och i vissa fall är även personalomsättningen hög. Det kan även vara svårt atl erhålla vikarier i samband med semester eller sjukdom. Dessa frågor medför ofta en hög belastning på den centrala administrationen inom kommunerna.

Familjedaghemmen fyller, enligl min mening, en viktig funktion i samhällets barnomsorgsverksamhet. De ulgör etl värdefullt komplement till daghem och fritidshem i kommunerna. Inrättande av familjedaghemsplatser kan t. ex. gå snabbare ån för förskolor och fritidshem p. g. a. problem att anskaffa mark, bygga lokaler m. m. Familjedaghemmen kan därigenom bidra till att barnomsorgsbehovet tillgodoses snabbare under en period av utbyggnad.

I glesbygdsområden där långa reseavstånd till dag- eller fritidshem kan vara vanligt är ofla familjedaghemmen en lämpligare lösning.

Av medicinska skål, t. ex. infektionskänslighet eller allergier hos barn, kan familjedaghemmen även vara att föredra. Familjedaghemmen kan även av sociala eller andra skäl vara att föredra framför andra barnomsorgsformer.

Ett medel för att åstadkomma en hög kvalitet i familjedaghemmen är som jag tidigare framhållit den öppna förskoleverksamheten.

Jag kommer i det följande atl förorda alt statsbidragsgivningen till familjedaghemsverksamheten utgår enligt samma regler som för barnomsorgen i övrigl.

Deltidsförskolan

Barnomsorgen för förskolebarn omfattar även deltidsförskolan. Den är i första hand avsedd för barn som är sex år och som inte har plats i daghem. Om platsantalet tillåter kan även yngre barn tas emot i deltidsförskolan.

Enligl lagen (1976:381) om barnomsorg skall barn anvisas plats i förskola fr. o. m. höstterminen det år då barnet fyller sex år. Sådan förskola skall omfatta minst 525 timmar om året. Denna bestämmelse har även överförts i socialtjänstlagen (1980:620) som träder i kraft den 1 januari 1982.

Verksamhelen i deltidsförskolan omfattar i regel 3 timmar per barn och dag. Ungefär 125 000 barn har f. n. plats i deltidsförskolan.

Verksamheten i deltidsförskolan utgår i likhet med verksamheten inom barnomsorgen i övrigt från barnens villkor, erfarenheter och intressen. Den har en vikfig social och pedagogisk roll för de barn som har hemmavarande förälder eller har plats i familjedaghem.

F. n. utgår inget statsbidrag till deltidsförskolan. Samtidigt är det svårt att dra en gräns för denna verksamhet gentemot andra barnomsorgsverksamheter. Jag kommer i det följande att föreslå att även denna verksamhet blir stalsbidragsberättigad.

Prop. 1980/81:205 13

2.2 Utrymmesstandard m. m. i daghem och fritidshem

Statsbidrag till dag- och fritidshem utgår till högst det antal platser som har fastställts av socialstyrelsen med hänsyn till lokalernas utrymmen och ändamålsenlighet.

Den s.k. avdelningsytan ligger till grund för beräkningen av antalet platser i dag- och fritidshem. I avdelningsytan inräknas sådana utrymmen som kan disponeras av barnen.

Innan en anläggning tas i bruk skall den enligt nu gäUande barnavårdslag anmälas till socialstyrelsen. Den nya socialtjänstlagen (SFS 1980:620), som träder i kraft den 1 januari 1982, innehåller ingen motsvarande anmälningsplikt. En kommun som önskar statsbidrag skall hos socialstyrelsen begära att det antal platser (barn) som anläggningen är lämpad för fastställs. Platsantalet fastställs på förslag av kommunen utifrån en viss minsta avdelningsyta per barn, dvs. enligt den s. k. ytnormen. Den av socialstyrelsen fastlagda ytnormen innebär att avdelningsytan per plats vid ny-, till- eller ombyggnad skaU uppgå till ca 9-9,5 m, beroende på avdelningens storlek.

Regeringen beslöt den 15 september 1977 att Järfälla kommun skulle kunna inrätta flera platser i lägenhetsdaghem än vad socialstyrelsens normer medger. Detta beslut har lett till en omprövning av ytkravet från 9-9,5 m till 7-7,5 m per plats för dag- och fritidshem med högst 15 platser. I början av år 1981 har regeringen bifallit besvär som innebär samma omprövning av ytkravet för dag- och fritidshem med två avdelningar. Även tidigare har en avdelningsyta av 7 m per plats medgivits för tillfälligt anordnade lokaler och vid fastställande av nytt platsantal för äldre anläggningar som saknar lekhall.

För s. k. utvidgade fritidshem, vilka vanligtvis är förlagda i anslutning till låg- och mellanstadieskola eller fritidsgård, har socialstyrelsen funnit att en mindre avdelningsyta/hemvistyta, än vad som gäller för övriga fritidshem, kan accepteras. Detta förutsätter emellertid att tillräckligt med kompletterande utrymmen kan utnyttjas i omedelbar anslutning till fritidshemmet/ hemvistet, dvs. i samma byggnad eller på samma tomt. Ufifrån denna förutsätlning har socialstyrelsen beslutat att tills vidare vid fastställandet av platsantal i utvidgade fritidshem utgå från 6,5 m- avdelningsyta per plats eller en minsta avdelningsyta/hemvistyta på 97,5 m för en fritidshemsavdelning för 15 inskrivna barn.

Socialstyrelsen har vidare utvecklat en praxis för statsbidragsgivningen (den s. k. pedagogiska normen) som innebär att den aktuella situafionen inom avdelningen vad gäller barnens ålder och barngruppens sammansättning påverkar antalet statsbidrag. För en småbarnsgrupp utgår således högst 12 statsbidrag även om avdelningen på grund av utrymmesstandarden godkänts för 15 barn. För syskongrupper kan statsbidrag utgå för högst 20 barn.

Prop. 1980/81:205 14

Socialstyrelsens rutiner i samband med godkännande av lokaler för förskolor och fritidshem och faslslällandel av högsta platsanlal för statsbidrag har förenklats i takt med att den kommunala planeringen och granskarfunktionen utvecklats. I samband med att socialstyrelsen fastställer platsantal görs en rilningsgenomgång med relativt översiktlig bedömning av utrymmesstandard och lokalernas funktionsduglighet. Granskningen är mer ingående då del gäller typritningar för serietillverkning av förskolor och fritidshem. Detta gäller även för lokaler som tidigare använts för annat ändamål.

Lokaler som endast godkänts för deltidsgruppsverksamhet kräver normalt förnyad ritningsgranskning om de skall användas för dag- eller fritidshemsverksamhet i och med att nya uppgifter som måltider och vila tillkommer.

Socialstyrelsen har beträffande lokalutformningen i dag- och frifidshem angivit atl även om styrelsen vid en granskning skulle finna att lokalerna har brister påverkar detta som regel inte statsbidraget. Om styrelsen uppmärksammar att kommunen valt en lokallösning som kan innebära påtagliga nackdelar för verksamheten meddelas dock detta till kommunen, som själv får la ställning till om lösningen skall omarbetas.

Det har i olika sammanhang diskuterats huruvida kravet på en viss avdelningsyta per plals är av så avgörande betydelse för verksamhetens kvalitet atl ytan bör ligga lill grund för elt centralt fastställande av platsantal och därmed för statsbidragsgivningen. Andra faktorer som rör den sociala miljön, 1. ex. personaltillgången, lorde vara minst lika viktiga från kvalitetssynpunkt.

Den samlade erfarenhet som numera finns i kommunerna och det samrådsförfarande vid planeringen som efter hand utvecklats har gjort en central granskning och en ytnorm mindre nödvändig. Trots att den centrala granskningen efterhand har blivil allt mindre detaljerad kan den ändå verka hämmande för kommunerna vad gäller bl. a. utveckling av nya lokallösningar.

Det informationsmaterial "Planering av lokaler och utemiljö - vägledande information om miljö i förskolor och frifidshem" som f. n. används i kommunerna utgavs av socialstyrelsen år 1975. Detta material har senare kompletterats med ett arbetshäfte. Materialet är huvudsakligen inriktat på planeringen av nya lokaler. Det berör i lilen utsträckning utnyttjande och ombyggnad av befinlliga lokaler eller lokaler som byggts för annat ändamål.

Socialstyrelsens information har kritiserats för att vara alllför detaljerad och därmed alllför styrande och låsande, vilket anses kunna innebära alt kommunerna får svårigheier att utnyttja befinlliga lokaler lill dag- och fritidshem.

I departementspromemorian föreslås mot denna bakgrund atl den nuvarande ytnormen slopas och ersätts av en utvidgad rådgivning från

Prop. 1980/81:205 15

socialstyrelsens sida om verksamhetens innehåll och organisation samt om den fysiska miljön. Förslaget skall ses i samband med förslagen om vissa rekommendationer angående gruppstorlek och personaltäthet i dag- och fritidshem som även redovisas i departementspromemorian. Avsikten är, enligl förslaget i promemorian, atl den nu gällande ytstandarden även skulle tillämpas fortsättningsvis som etl underlag vid planering av förskolor och fritidshem.

Socialstyrelsen anför i sitt yttrande över promemorian att den nuvarande ytnormen på ca 9,5 m avdelningsyla per plats bestämts utifrån en ulredning inom socialslyrelsen. Till grund för denna låg barnstugeutredningens förslag angående lokalyta per barn.

F. n. finns således minsl tre olika ytnormer som tillämpas; vilket skapar förvirring bl. a. vid utnyttjande av äldre lokaler. Denna situation är olycklig. I sitt remissvar har socialslyrelsen framhållit att frågan om ulrymmesstan-darden måste undersökas och utredas.

Socialstyrelsen har i sitt yttrande vidare anfört att kommunernas ansvar för lokal- och miljöfrågor och bedömning av platsantal successivi har ökat under senare år bl. a. genom att kommunerna har egna utsedda granskare. Socialstyrelsens fastställande av platsanlal betraktas numera som en formalitet. Den nuvarande ytnormen som är kopplad till den gällande statsbidragsförordningen anses emellertid enligt styrelsen ha varil berätfigad under den kraftiga utbyggnadsperioden.

Svenska kommunförbundet har tillstyrkt förslaget om all socialstyrelsens ritningsgranskning och fastställande av platsantal skall upphöra. LO anför alt förslagel innebär en förenkling vid inrättandet av nya daghem.

Familjestödsutredningen betonar i sill yttrande det angelägna i att socialslyrelsen får fortsätta med sill rådgivande arbele vad gäller lokaler och lokalutformning. Utredningen ser positivt på förslaget att slopa ytkravet och önskar i slällel ökade insatser från socialstyrelsen vad gäller alt följa utvecklingsarbetet och ta initiativ i forskningsfrågor inom barnomsorgsom-rådel.

Riksrevisionsverket tillstyrker i sin revisionsrapport - om lokaler och utemiljö - förslagel om att den nuvarandékopplingen av ytnormer till statsbidraget skall slopas och atl den cenirala ritningsgranskningen i anslutning härtill skall upphöra. Enligl verket bör emellertid någon form av ytnorm bibehållas för att garantera en viss minsta kvalitet i alla delar av landet. Verket menar att det annars finns risk för en kvalitetsförsämring i kommunerna t. ex. vid krav på en snabb utbyggnad. När det gäller ritningsgranskningen finner verket att del är angeläget atl denna decentraliseras till kommunerna.

För egen del vill jag i likhet med bl. a. socialstyrelsen och kommunförbundet instämma i atl ytnormen bör slopas. Fördelarna med en central norm har, enligt min mening, varit att de garanterat en någorlunda jämn standard över hela landet vad gäller lokalernas utrymmen. Slopandet av ytnormen ger

Prop. 1980/81:205 16

emellertid ökade möjligheter till kommunala inifiativ och prövning av nya idéer. Del innebär dessutom minskade krav på redovisning lill en central instans och minskade krav på en central administration.

Lokalytan måste dessutom som jag har framhållit inledningsvis ses som en bland flera kvalitetsaspekter av betydelse för verksamheten. Formerna för den kommunala miljöplaneringen och granskningen har utvecklats under senare år. Jag förutsätter därför i likhet med socialslyrelsen att kommunerna i dag är fillräckligt medvetna om betydelsen av en god utrymmesstandard för att kunna planera och iordningstäUa förskolornas/fritidshemmens fysiska miljö.

Ett slopande av ytnormen skall ses i samband med de diskussioner om övriga kvalitetsaspekter som jag återkommer till i de följande avsnitten.

Förslaget om slopande av ytnormen innebär atl socialstyrelsens roll vad beträffar ritningsgranskning, fastställande av platsantal etc. bortfaller Frågan om utrymmesstandard har dock självfaUet även fortsättningsvis en central betydelse för den pedagogiska verksamheten bland barnen. Socialstyrelsen bör därför, enligt min mening, även fortsättningsvis förmedla erfarenheter om hur lokaler och utemiljö lämpligen kan utformas. Regeringen har för utarbetande av en sådan informafion, som huvudsakligen måste göras på uppdragsbasis, ställt särskilda medel till socialstyrelsens förfogande.

Jag vill upplysningsvis i detta sammanhang också beröra de normer som finns från arbetarskyddsstyrelsen och statens planverk beträffande förskolor och fritidshem och som riksrevisionsverket har pekat på i sin revisionsrapport om lokaler och utemiljö. Det gållerbl. a. sådana regler om ventilation som finns angivna i Svensk byggnorm samt vissa regler angående arbetsmiljön i förskolor och fritidshem som har preciserats av arbetarskyddsstyrelsen.

Arbetsmiljölagen anger endast översikfligt kraven belräffande olika arbetsmiljöfaklorer. Detla släller stora krav på alt närmare föreskrifter utarbetas för den prakfiska tillämpningen.

Arbetarskyddsstyrelsen har därför i 18 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166) bemyndigats att i olika avseenden meddela föreskrifter enligt arbelsmiljölagen. Detta gör styrelsen i nära samverkan med bl. a. parterna på arbetsmarknaden.

Som chefen för arbetsmarknadsdepartementet anförde i prop. 1976/77:149 om arbetsmiljölag måsle vida ramar gälla för arbelarskyddsstyrelsen att självständigt meddela föreskrifter.

Reformerna på arbetsmiljöområdet under 1970-talet har vidare inneburit att den lokala skyddsverksamheten byggts ut och skyddsombuden getts en slarkare ställning. Medvetenheten om arbetsmiljöproblemen har ökat kraftigt. Samtidigt har arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspekfionen fått kraftigt ökade resurser och kan i dag på ett annat sätt än tidigare verka för en bättre arbetsmiljö.

Arbetarskyddsstyrelsens meddelande 1978:17 Förskola och fritidshem -

Prop. 1980/81:205 17

som utfärdades efler samråd med socialstyrelsen den 12 juni 1978 - utgjorde i huvudsak en sammanställning av tidigare utfärdade generella normer av betydelse för utformningen av lokaler inom barnomsorgen. Meddelandet utarbetades i syfte att underlätta granskning av lokaler för förskolor och fritidshem. För tillfälliga lokaler kunde yrkesinspektionen i enskilda fall ge särskilda anvisningar som innebar avsteg från reglerna i meddelandet.

Riksrevisionsverket tog i sin revisionsrapport om lokaler och utemiljö upp vissa frågor som anknöt till detta meddelande och pekade på problem vid framför allt ombyggnad av befintliga lokaler till dag- och frifidshem. Det gällde t. ex. kraven på separata omklädningsrum, tvältmm och WC för män och kvinnor, krav på tvättställ i kök och krav på Ijudabsorberande tak.

Inom arbetarskyddsstyrelsen pågår f. n. arbetet med att ta fram allmänna föreskrifter enligt arbetsmiljölagen om bl. a. personalrum och restauranger (storkök) vilka i tillämpliga delar även kommer att omfatta lokaler inom förskola och fritidshem. Flera av de regler som riksrevisionsverket tagit upp i sin rapport år således föremål för översyn. Utarbetandet av sådana föreskrifter lar emellertid relafivt lång tid i anspråk. Det är vidare angeläget att dessa regler samordnas med de regler som planverket har att utfärda i anslutning lill byggnadsstadgan.

Jag kan därför konstatera alt arbetarskyddsstyrelsen har genomfört en översyn som inneburit en väsentlig revidering av meddelandet 1978:17 Förskola och fritidshem. Denna revidering innebär bl. a. att det blir lättare atl använda lokaler i befinllig bebyggelse.

Vidare har kraven på omklädningsrum och personal-WC förenklats. De nya normerna anger atl dusch kan vara gemensam för barn och personal när antalet barn vid anläggningen är begränsat till högst 20. Tidigare skulle personalen ha tillgång tUl eget duschrum med omklädningshytt.

När det gäller kraven på mat- och dagrum, expedition, klädrum och klädskåp, kök och utemiljö angavs i de tidigare anvisningarna en stor mängd detaljerade krav, som i vissa fall kunnat innebära kostsamma ombyggnadsarbeten utan väsentliga vinster från arbelsmiljösynpunkt. I de nya normerna är flera sådana krav borttagna eller omarbetade.

På samma sätt som tidigare kan yrkesinspektionen för tillfälliga lokaler i enskilda fall ge särskilda anvisningar som innebär avsteg från reglerna i normen.

Det är enligt min mening mycket positivt att denna revidering av arbetarskyddsstyrelsens anvisningar kommit fill stånd. Härigenom har en rad regler lagits bort eller förändrats vilka haft till syfte att skapa goda förhållanden för barn och personal men inte allfid lett till önskad effekt. Reglerna har t. ex. i vissa fall hindrat användandet av lokaler med andra positiva men mera svårmåtbara fördelar framför allt ur trivsel- och allmänna miljösynpunkter. Revideringen av anvisningarna kommer därför att underlätta för kommunerna att använda befintliga lokaler för dag- och frifidshem

2 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 205

Prop. 1980/81:205 18

eftersom det bl. a. innebär att vissa kostsamma ombyggnadsarbeten kan undvikas.

Jag vill i sammanhanget också nämna att jag har inhämtat att arbetarskyddsstyrelsen också har uppmärksamheten inriktad på att i största möjliga utsträckning söka förenkla handläggningsrutiner och därmed fidsåtgång i samband med yrkesinspektionens verksamhet rörande barnomsorgen.

Jag har hitfills främst behandlat de krav som ur arbetsmiljösynpunkt ställs på förskolor och frifidshem. I det följande viU jag upplysningsvis även beröra frågor som rör byggnadslagsfiftningen.

"Barnstugor" omfattas förutom av de generella krav som gäller för alla byggnader, av vissa krav som föranleds av verksamhetens art. Kraven torde i allmänhet vara relativt lätta att uppfylla vid nybyggnad, vilket även framhålls i riksrevisionsverkets rapport. De problem som kan förekomma uppstår i allmänhet vid ombyggnader. När en lokal skall byggas om till dag- eller fritidshem gäller således att den skall uppfylla skäliga anspråk på bl. a. säkerhet, handikappanpassning, god energihushållning, trevnad och god hygien. Dessa krav kan dock endast ställas på de delar av byggnaden som berörs av ombyggnaden. Vilka krav som i det enskilda fallet skall ställas prövas av byggnadsnämnden. Verkställighetsföreskrifter fill byggnadsstadgan utfärdas av planverket. De finns samlade i Svensk byggnorm. Några ombyggnadsbestämmelser som särskilt rör barnstugor finns inte. Ett visst underlag för en bedömning av behovet av sådana föreskrifter torde komma ut av de studier som stadsförnyelsekommittén, enUgt uppgift, utför angående frågan om utformning och samordning av ombyggnadsbestämmelserna mer generellt.

Riksrevisionsverket pekar främst på problem i samband med att i ombyggnadsfallen uppfylla nybyggnadskraven i fråga om ventilation, termiskt inomhusklimat och hiss i tvåvåningshus.

Den vid nybyggnad föreskrivna typen av ventilation, FT-ventilation (mekanisk från- och filluft) finns normalt endast i nyare flerbostadshus och i begränsad utsträckning i nybyggda villor och radhus. Att vid omvandling till barnstuga komplettera en befinfiig lägenhet med FT-system kan i många fall medföra avsevärda kostnadsökningar. Befinfiiga krav på termiskt inomhusklimat i barnstugor innebär att högre golvtemperatur krävs än i vanliga bostadslägenheter. Vid nybyggnader kan detta i de flesta fall fillgodoses genom att uppvärmningsanordningens kapacitet ökas. I vissa äldre hus kan dock en isolering av golvbjälklaget invid yttervägg - ibland av hela golvbjälklaget - erfordras, vilket kan medföra vissa kostnadsökningar. Barnstugan är även att betrakta som arbetslokal, och sådan skall enligt nybyggnadskraven förses med hiss om den är inrymd i en lokal med två eller flera plan. Att vid ombyggnad installera en hiss innebär en avsevärd kostnadsökning.

Inom dessa områden där nybyggnadskraven för barnstugor är högre än för bostäder innebär det således i vissa fall avsevärda kostnadsökningar om vid

Prop. 1980/81:205 19

ombyggnad nybyggnadskraven hävdas. Jag vill i det sammanhanget framhålla att det är byggnadsnämnderna i varje kommun som i varje enskilt byggnadslovsärende avgör vilka krav som är skäliga. Av byggnormen framgår att undantag frän nybyggnadskraven kan mofiveras av verksamhetens art, för höga kostnader, byggnadstekniska hinder samt kulturhistoriska och miljömässiga hänsyn (sid. 479 och 527 i SBN 1980:1).

Planverket har utfärdat nya bestämmelser som innebär lättnader i såväl kraven på brandcellsindelning som utrymningsvägar. Dessa träder i kraft den 1 januari 1982 och ingår i SBN 1980 (Svensk byggnorm). Vidare överväger planverket att ta upp frågan om typgodkännande och fillverkningskontroll av fabrikslillverkade barnstugor i syfte att underiätta byggnadsnämndernas kontroll och tillsyn.

Jag vill i sammanhanget allmänt understryka värdet av att små daghem kan placeras ut i bostadsområdena. En sådan lokalisering har fler fördelar. I nya områden kan vissa toppbelastningar mötas genom att lågenhet eller radhus temporärt används som barnstuga. Verksamheten blir en naturlig del av bostadsområdets liv och ökar möjligheterna till kontakter mellan barnen och de vuxna. Närheten till hemmet ökar tryggheten för barnen som får lätt att känna igen sig i omgivningen. Föräldrarnas möjligheter att ta del av och påverka verksamheten ökar. Kravet att få använda befintliga lokaler är starkast i äldre bostadsområden, som inte har planerats ufifrån dagens krav på barnomsorg. Behovet av lokaler i dessa områden kommer i många fall att öka när generationsväxlingar sker. Enligt min mening bör kommunerna ta hänsyn till detla i sin planering av barnomsorgsverksamheten.

2.3 Barngruppernas storlek

I propositionen (1973:136) om förskoleverksamhetens utbyggnad och organisation förordades att barnstugeutredningens förslag om organisation av förskolans verksamhet i småbarnsavdelningar och syskongmpper skulle genomföras. Småbarnsavdelningarna föreslogs omfatta högst 12 inskrivna barn och syskongrupperna högst 20 inskrivna barn. Vidare förutsattes att även andra organisationsmodeller skulle kunna tillämpas, varvid den gruppstorlek som tidigare angivits för åldersindelade barngrupper skulle utgöra beräkningsgrund. Därvid gäller att normalt 12 barn ingår i tre-fyra-årsavdelningar och 15 barn i fem-sjuärsavdelningar.

Föredraganden anförde detta mot bakgrund av ett positivt ställningstagande fill barnstugeutredningens förslag om ett nytt arbetssätt i förskolan med inriktning på att barn i olika åldrar samarbetar .och stimulerar varandra och på att personalen alltmer övergår fill att forma arbetslag som planerar och fördelar arbetet och ansvaret för verksamheten. Statsrådet anförde samtidigt att vid bedömningen av hur många barn som bör skrivas in i en barngrupp måste hänsyn tas till sådana faktorer som om det i gruppen

Prop. 1980/81:205 20

förekommer mänga barn med särskilda behov av stödinsatser, lokalernas utformning och rymlighet m. m.

Vid utskottsbehandlingen av förskolepropositionen anfördes att "det borde ankomma på myndigheten - socialstyrelsen - att på grundval av barnstugeutredningens förslag, remissyttrandena och erfarenheter från pågående försöksverksamhet utarbeta vägledning för kommunerna i fråga om vilket tal som bör ange den maximala storleken av de olika daghemsgrupperna".

Därefter har en norm som medger maximalt 20 barn i daghemmens barngrupper tillämpats i statsbidragssammanhang vilket innebär att detta tal i realiteten utgjort etl lak. Ufifrån detta tak har sedan lokala anpassningar gjorts i kommunerna.

Socialstyrelsen har emellerfid sedan år 1978 på gmndval av aktuella rön och erfarenheter rekommenderat stor försiktighet i fråga om inrättandet av barngrupper med fler än 15 barn.

Forskningsrapporter visar enligt socialstyrelsen att barn ofta inte orkar med alltför många kamratkontakter och att gruppstorleken hör till de viktigaste organisatoriska kvalitetsfrågorna.

I departementspromemorian föreslås att barngruppernas storlek i dag- och fritidshem i princip inte skall överstiga 15 barn. Det anförs vidare att speciella förhållanden dock kan innebära avvikelser enligt lokala bedömningar t. ex. når flera barn har kortare vistelsefid ån 5 fimmar per dag. Det kan också bli aktuellt i de fall då lokaler byggda före år 1981 är dimensionerade för fler än 15 barn. Detta gäller dock endast grupper för barn över 3 år.

En förutsättning för ökning av barnantalet är, enligt förslaget i departementspromemorian, att gmppslabilitet och barnens delakfighet i gruppgemenskap inle äventyras. Barnantalet bör därför bestämmas i samarbete med personal och föräldrar. Grupperna bör inte utökas med fler än tre barn.

Till förslaget ansluter sig socialstyrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län och flera kommuner samt Centerns kvinnoförbund. LO ställer sig bakom förslaget med viss tvekan på grund av att bristen på platser i daghem därmed skulle kunna bli förvärrad. Från TCO:s sida har hävdats att barngmppernas storlek bör fastställas genom fasta normer alltefter barnens ålder enligt de rekommendationer som socialstyrelsen f. n. anger.

Kommunförbundet ställer sig avvisande till införandet av en bestämd gräns för antalet barn per grupp men framhåller att antalet barn i en grupp påverkar möjligheterna att bedriva en bra barnomsorgsverkamhet. Enligt kommunförbundets mening utgör intresset hos förtroendemän, föräldrar och personal en garanti för att barngrupperna och verksamheten i säväl dag-som fritidshem får den utformning och storlek som krävs för att få ett bra verksamhetsinnehåll.

Flera remissinstanser avvisar förslaget i departementspromemorian om att under vissa förhållanden kunna skriva in fler barn än 15 i daghem och fritidshemsgrupperna.

Prop. 1980/81:205 21

En av förutsättningarna för att uppnå en god pedagogisk kvalitet i barnomsorgsverksamheten är att barnen får möjlighet att lära känna och utveckla goda relafioner till såväl personalen som de andra barnen. Avgörande för att detta skall kunna ske är att det antal relationer som barnet skall upprätthålla är begränsat. Det är också betydelsefullt att dessa relationer blir konfinuerliga dvs. att man varje dag träffar i stort sett samma människor.

Enligt min mening är det viktigt att kommunerna uppmärksammar detta förhållande i sin planering av barnomsorgen. Härvid måste man dock ta hånsyn fill en rad olika faktorer. Självfallet är antalet samtidigt närvarande barn av stor betydelse. Barnens vistelsetid är en annan sådan faktor. Lokala förhållanden som förekomsten av barn med behov av särskilt stöd, bostadsområdets karaktär m. m. bör påverka också barngruppernas storlek. I olika försöksverksamheter har en annorlunda barngmppsorganisafion prövats där barnen exempelvis har delats in i olika undergmpper vilka äter tillsammans och där vissa andra basaktiviteter görs tillsammans medan barnen i övrigt umgås med barn från hela anläggningen. I sådana fall är det svårt att bestämma barngruppernas egenlliga storlek.

Jag menar alltså att den exakta bestämningen av barngruppsorganisationen måste göras lokalt utifrån de förutsättingar som gäller för den enskilda anläggningen. Hittillsvarande erfarenheter tyder på att med en traditionell syskongruppsindelning och där så gott som samtUga barn är närvarande på heltid samt i övrigt normala förhållanden råder bör stor försiktighet visas med att låta barngruppen omfatta mer än 15 barn.

Jag vill i detta sammanhang också något beröra frågan om utnyttjandet av platserna i dag- och fritidshem. Dessa är i dag i princip dimensionerade efter ett heltidsutnyttjande. I det följande kommer jag att beröra olika faktorer som har belydelse för utnyttjandet av barnomsorgen.

Planeringsgruppen för barnomsorg (S 1976:03) har i en rapport (1978-10-18) redovisat utnyttjandet av platserna i dag- och fritidshem och undersökt orsakerna till att det finns obesatta platser.

Av rapporten framgår att 5 % av platsantalel i dag- och fritidshem utgjordes av obesatta platser dvs. skillnaden mellan det av socialstyrelsen fastställda maximala antalet platser och det faktiskt utnyttjade platserna i februari 1978. I daghem hade en tredjedel av de obesatta platserna sin förklaring i att barn med behov av särskilt stöd ingick i grupperna. Nystartade institutioner där barnen successivt skrevs in var en annan vanlig orsak. För fritidshem var bristande efterfrågan på platser samt förekomsten av barn med behov av stöd vanliga orsaker.

Statistiska centralbyrån gjorde år 1977' en undersökning som syftade till

' SCB SMS 1979:1 Barns och personals närvaro och frånvaro i daghem 1977.

Prop. 1980/81:205 22

atl belysa daghemsbarnens och daghemspersonalens närvaro och frånvaro saml orsaker till denna. Denna undersökning visar att den genomsnittliga frånvaron uppgick till 24 % av överenskommen närvaro. Sjukfrånvaron utgjorde därvid 11 % och annan frånvaro 14 %. Med annan frånvaro avsågs exempelvis föråldrarnas ledighet, sjukdom i familjen, föräldrars arbetslöshet och om barnen har slutat på avdelningen.

Sjukfrånvaron är högst för de yngsta barnen och sjunker med ökande ålder. För annan frånvaro råder det omvända förhållandet.

I detta sammanhang bör del också noteras de förändringar som sketl under senare år när det gäller arbetstidens omfattning och därmed barnens vistelsetider. Som jag inledningsvis redovisat efterfrågas, enligt barnomsorgsundersökningen barnomsorg på deltid för ca 1/3 av de barn som i dag har barnomsorgsplats. För de barn som inte har plats men efterfrågar sådan är behovet av deltidsplats ännu större nämligen mer än hälften.

Det finns sålunda många anledningar fill att barnen är frånvarande. Den typ av frånvaro som är oplanerad exempelvis sjukfrånvaro, enstaka lediga dagar för föräldrarna o. d. varierar givetvis över fiden. Denna frånvaro kan alliså inte på samma sätt som den planerade fränvaron tas till intäkt för att öka antalet barn i grupperna. Bl. a. har sjukfrånvaron bland personal en tendens att sammanfalla med barnens sjukfrånvaro. Det är inte alltid möjligt att snabbt finna vikarier när t. ex. personalen insjuknar.

Stor hänsyn bör tas till barnens fakfiska närvaro i barnomsorgen. Jag anser atl den planerade frånvaron bör kunna ge anledning fill en viss ökning av antalet inskrivna barn i gruppen. Om den sammanlagda vistelsetiden för barnen i barngruppen märkbart understiger vistelsefiden för en barngrupp med barn på heltid bör en ökning av antalet inskrivna barn kunna övervägas. Detta kan vara fallet om flera föräldrar har deltidsarbete eller om flera barn regelbundet är borta från daghemmet. Som jag tidigare anfört måste dock de lokala förhållandena för det enskilda daghemmet fä avgöra vilken storlek barngrupperna skall ha.

Möjhgheterna att på större institutioner samutnyttja personalen kan öka förutsättningarna att anpassa personinsatser till barnens närvarotid. Jag vill dock betona att barn med behov av särskilt stöd kan behöva vistas i en mindre barngrupp. Detta bör enligt min uppfattning särskilt beaktas vid dimensioneringen av barngruppen.

Genom att ge kommunerna ökade möjligheter att självständigt utforma verksamheten efter lokala förutsättingar och efterfrågan kan flera barn erbjudas barnomsorg inom ramen för befintliga resurser utan att kvaliteten härigenom behöver sänkas.

Alltför långa dagliga vistelsetider för barn i barnomsorgen kan medföra problem. Föräldrar med barn upp till åtta års ålder har rätt tiU en förkortning av den dagliga arbetstiden. Denna rätt tUl sex timmars arbetsdag har genomförts bl. a. för att ge barnen en kortare vistelsetid i barnomsorgen.

Prop. 1980/81:205 23

Jag vill i detta sammanhang betona att barnens vistelsetider påverkar deras möjligheter alt vara delaktiga i barngruppens gemenskap. En förutsättning för en god pedagogisk verksamhet i barnomsorgen är att barnen deltar med kontinuitet. Mot denna bakgrund kan det i vissa fall finnas skäl att överväga inrättandet av särskilda barngmpper på deltid som ett alternafiv fill en utökning av barngrupperna.

Det är enligt min mening kommunerna som bäst känner de lokala förutsättningarna och kan bedöma efterfrågan och behov när det gäller öppethåUandefider vid dag- och fritidshem.

Någon statlig reglering av öppethållandet vid barnstugor bör därför enligt min mening inte ske.

Åldersblandade grupper

Från de rent åldersindelade barngrupperna, där barn vistas i grupper av olika storlek alltefter ålder, har under de senaste åren en övergång skett till mer åldersblandade grupper.

Barnstugeulredningen framförde en modell med åldersblandade barngrupper där barn från ca ett halvt till tre års ålder ingår i en småbarnsgrupp och barn från ca tre till sex års ålder ingår i en syskongrupp.

År 1979 vistades drygt 70 % av alla barn i daghem i åldersblandade barngrupper med minst fyra åldersklasser.

Denna organisationsmodell innebär emellertid vissa problem för barn, personal och föräldrar i samband med barnens byte från småbarnsgmpp till syskongrupp. Det samarbete som byggts upp mellan personal och föräldrar kan exempelvis brytas. Barnen kan också uppleva det som påfrestande att förlora de kontakter de fått i småbarnsgruppen och det kan vara svårt att skapa nya kontakter i en syskongrupp.

S, k. utvidgade syskongmpper, dvs. där barnen tillhör samma grupp från sex månader fill och med sex, nio eller tolv år har prövats i ett antal kommuner i landet. Försöksverksamheter pågår bl. a. i samarbete mellan familjestödsutredningen och socialstyrelsen. Även inom projektet mångsidigt användbara förskolor och fritidshem (MAFF) som drivs gemensamt av socialstyrelsen och statens byggforskningsråd sker en sådan försöksverksamhet.

Socialstyrelsen har för avsikt att ge ut en mer samlad information om de utvidgade eller åldersblandade syskongrupperna när större erfarenheter har erhållits från olika försök.

Flertalet remissinstanser är positiva till åldersblandade barngmpper och erfarenheterna av denna verksamhet. De flesta anser emellertid att denna organisationsform inte bör tvingas fram exempelvis genom en särskild stalsbidragskonstmktion.

Jag anser att utvidgade syskongrupper är en organisationsform som många gånger kan vara lämplig. Den ger enligt min mening möjlighet för barn i olika åldrar att växa upp tillsammans och stimulera varandra. De äldre barnen kan

Prop. 1980/81:205 24

på ett naturligt sätt få möjligheter att la ansvar för de yngre. Barnen behöver inte heller byta grupp för atl de uppnår en viss ålder utan de kan ha möjlighet att vistas i samma grupp under hela den period de är i daghem och frifidshem. Jag anser alt detta ger barn och vuxna möjligheter till att lära känna varandra och knyta mer varaktiga kontakter. Samarbetet med hemmen kan därmed också utvecklas bättre.

För glesbygdskommuner har denna organisafionsform en fördel då den kan underlätta för kommunerna alt organisera barnomsorgsverksamheten i områden med få barn i varje åldersgrupp.

En verksamhet av detta slag måste emellertid, enligt min mening, få utvecklas efter lokala överväganden. En övergång till åldersblandade barngrupper innebår bl. a. krav på etl förändrat arbetssätt för personalen såväl inom en barngrupp som t. ex. mellan olika avdelningar i ett daghem. I de åldersblandade barngrupperna bör dessulom de yngsta barnens behov och förutsättningar beaktas på ett särskilt sätt.

2.4 Personaldimensionering

Vid ett normalt öppethållande i daghem, ca tolv fimmar per dag rekommenderar socialstyrelsen som utgångspunkt för planering av personalbehovet vid daghem två heltidsanställda för fem bam i åldern ett halvt till två år, en heltidsanställd för fem barn i åldern tre till sex år. En heltidsanställd rekommenderas för sex barn i fritidshem.

I åldersblandade barngrupper, där barn från samlliga ovannämnda åldergrupper ingår, beräknas personaltätheten med hänsyn till antalet barn i de oUka åldrarna. Personaltätheten definieras som antalet årsarbetare i barngrupp i förhållande fill antalet inskrivna barn. Föreståndare inkluderas i beräkningen i den omfattning de arbetar i barngrupp.

Den genomsnittliga personaltätheten vid dag- och fritidshem i landet var år 1979 4,1 barn per årsanställd i daghem och 6,5 barn per årsanställd i fritidshem. Utvecklingen av den genomsnittliga personaltätheten under senare år visar en förbättring, dvs. att antalet barn per anställd successivt har sjunkit. Stora variationer föreligger emellertid fortfarande mellan landets kommuner. I departementspromemorian konstaleras därför alt behov föreligger av en minimirekommendation för personaltätheten.

En sådan minimirekommendation bör enligt förslaget utformas som ett genomsnitt för resp. kommun som helhet. Ett kommungenomsnitt ger möjlighel till anpassning av personaltätheten vid olika dag- och fritidshem inom kommunen alltefter lokala behov.

I departementspromemorian föreslås att personaltätheten i ett första steg bör uppgå till ett genomsnitt av högst 5,5 barn per årsarbetare i barngrupp för barn sex månader fill tolv år i kommunen som helhet.

I ett andra steg skall högst fem barn per årsarbetare i barngrupp gälla som ett genomsnitt för barn sex månader - tolv år i kommunen som helhet.

Steg 1 föreslås träda i kraft år 1981 och steg 2 föreslås träda i kraft år 1983.

Prop. 1980/81:205 25

Socialstyrelsen ställer sig positiv fill ett etappvis genomförande av en jämnare personaltäthet över hela landel. Slyrelsen önskar dessutom att ett tredje etappmål anges vilket motsvarar socialstyrelsens nuvarande rekommendation för personaltätheten.

Socialstyrelsen underslryker viklen av att det även bör finnas möjligheter till en flexibel resursförstärkning utöver den grundresurs som föreslås i etappmålen för personaldimensionering. Vid bedömning av personaltätheten måste hänsyn tas t. ex. till att vissa kommuner har elt längre öppethållande per dag än tolv timmar samt ett öppethållande vid veckoslut.

Kommunförbundet avvisar förslaget om en minimirekommendation för personaltätheten och anför att kommunerna i stort kommer atl ha den personaltäthet i början av 1980-talel som barnstugeulredningen ansåg lämplig. Förbundel menar att normer för personaltätheten kan minska intresset för en högre personaltäthet än normer anger, även om behov skulle föreligga.

TCO framför i sitt remissvar att den rekommendation som socialstyrelsen f. n. anger för personaltätheten bör fastställas i en till barnomsorgslagen knuten stadga.

LO påpekar att förslaget innebär en skyldighet för kommunerna att uppfylla etl angivet krav, men att det även kan innebära en låsning av verksamheten så atl behovel av skilda insatser för olika barngrupper inle kan beaklas. LO föreslår i stället etl alternativ där kommunerna genom ett särskilt statligt stöd ges möjlighet att göra särskilda personalinsatser där behoven är störst.

Riksrevisionsverket har i sin revisionsrapport Statlig styrning av samhällets barnomsorg. 2: Personal och utbildning anfört att personaltätheten är en vikfig kvalitetsfaktor i barnomsorgen och att det i statens uppgifter bör ingå att verka för en god och jämn kvalitet i verksamheten. Verkel anser det vara svårt atl bedöma om den föreslagna normen om personaUäthet skulle ge någon ny slyrimpuls eftersom den inte avses bli förenad med några sanktioner.

Den genomsnittliga personaltätheten i landet har närmat sig socialstyrelsens rekommendation. Det finns emellertid stora variafioner mellan kommunerna. En låg personaltäthet påverkar arbetsförhållandena för personalen och kan ge upphov till svårigheter atl rekrytera personal med adekvat ulbildning.

Enligl min mening måste vi öka våra ansträngningar för att få äldre människor med lång livserfarenhet atl salsa på de sfimulerande uppgifter som arbetet med förskolebarn och yngre skolbarn i familjedaghem, daghem och frifidshem utgör. Åtgärder för att komma fill rätta med en för hög personalomsättning och personalrörlighet är i första hand en kommunal uppgift. Både ur statligt och kommunall perspektiv är det dock angeläget atl utveckla en barnomsorg med kontinuitet och stabila relationer mellan barn

Prop. 1980/81:205 26

och personal. Föräldrarna har också en vikfig uppgift när det gäller atl skapa kontinuitet i verksamheten. Jag anser att det är en förutsättning för en bra kvalitet inom verksamheten att det finns tillräckUgt med anställda som har en god kunskap om barn och barns villkor.

Enligt min mening är den personaltäthet som erfordras beroende av olika lokala förhållanden. I en barngrupp kan behövas en högre personalinsats än i en annan grupp.

I bostadsområden med särskilt besvärliga förhållanden behövs exempelvis särskilda insatser. Andra faktorer som påverkar personalsammansättningen och personaltätheten i hög grad är ÖppethåUandefider och barngmppernas sammansättning. Åven här år variationerna stora såväl inom som mellan kommunerna. I ett bostadsområde eller i en kommun kan exempelvis antalet små barn i grupperna vara stort vilket självfallet ökar personaltätheten.

Åven barnens vistelsetider bör påverka personalbehovet. Självfallet bör personalinsatsen vara störst när flest antal barn finns i daghemmet. Enligt vad jag erfarit har allt flera kommuner påbörjat eller genomfört undersökningar om hur man lämpligast skall anpassa personalinsatsen till barnens vistelsetider. Åven om det finns schematekniska och andra svårigheter bör enligl min mening en sådan anpassning kunna ske i ökad omfattning.

Det personaltäthetsmått som f. n. används är i huvudsak en teoretisk konstruktion. Som framgått av min redovisning fångar det inte in sådana viktiga faktorer som öppethållandetider, vistelsetider, schemaläggning av personalens arbetstider och barngruppernas sammansättning vilka samtliga påverkar personalbehovet.

Kommunerna är enligt min uppfattning själva mest kapabla att avgöra sin organisation av barnomsorgen. När personaltätheten mäts på det sätt som jag tidigare beskrivit är en viss variation naturlig med hänsyn till olika förhållanden i kommunerna. Jag är därför inte beredd att förorda att bindande bestämmelser eller rekommendafioner för personaltätheten utformas.

2.5 Personalens utbildning m. m.

För arbetet med barn i förskolor och fritidshem utbildas barnskötare, förskollärare och fritidspedagoger.

Socialstyrelsen rekommenderar en jämn fördelning av förskollärare och barnskötare i grupperna för förskolebarn och en jämn fördelning av fritidspedagoger och barnskötare då det gäller skolbarn.

F. n. är enligt befinfiig slafisfik den genomsnittliga fördelningen av förskollärare och barnskötare i daghem relafivt jämn med någon övervikt för andelen barnskötare. Vidare arbetar i viss omfattning personal utan adekvat utbildning inom barnomsorgen. Andelen förskollärare har successivt ökat under åren 1976-1979 och andelen personal utan utbildning har successivt minskal. Vidare har andelen förskollärare i småbarnsgrupperna ökal under samma period, men den är fortfarande låg och utgjorde år 1979 endasi 29 %

Prop. 1980/81:205 27

av totala antalet personal i dessa grupper.

I fritidshemmen har andelen fritidspedagoger successivt ökat men andelen personal utan särskild utbildning är fortfarande hög. 94 % av föreståndarna har förskollärar- eUer fritidspedagogutbildning. Drygt hälften av de anställda i förskolor och fritidshem är under 30 år.

I departementspromemorian föreslås att minst hälften av alla inrättade tjänster för arbete i barngrupp skall vara förskollärartjänster, då det gäller förskolebarn och fritidspedagogtjänster, då det gäller skolbarn.

Denna rekommendafion föreslås gälla från år 1983.

Socialstyrelsen har inget att invända mot den föreslagna rekommendafio-nen som en kvalitetsgaranti för barnomsorgen. Styrelsen ifrågasätter emellertid ett principuttalande från regering och riksdag i frågan och menar att det hade varit av större betydelse att diskutera frågan om en på sikl mer enhetlig utbUdning för personalen inom barnomsorgen.

Svenska kommunförbundet betonar betydelsen av alt ha tillgång fill kompetent personal inom barnomsorgen för att verksamheten skall kunna utvecklas och hålla en god standard.

TCO anser att personalens utbildning - i likhet med vissa andra kvalitetsfaktorer- bör regleras i en fill barnomsorgslagen knuten stadga, dvs. genom särskilda behörighetsbestämmelser. Vidare betonar TCO det angelägna i att få till stånd en sanering i det utbud av kurser och utbUdningsvägar som direkt eller indirekt riktar sig till personal vid förskolor eller fritidshem.

Socialstyrelsen, kommunförbundet och UHÅ pekar på svårigheterna för arbetslagsprincipens genomförande och problem vid inrättandet av s. k. åldersintegrerade grupper genom att det finns flera personalkategorier med likartade arbetsuppgifter inom verksamheten.

UHÅ betonar behovet av samordning mellan förskollärar- och fritidspedagogutbildningarna. UHÄ menar också att samverkan mellan dessa utbildningar och klasslärarutbildningen är viktig för en mer enhetlig syn på barns inlärning, utveckling och fostran. UHÄ har därför tagit inifiafiv till ett utvecklingsprojekt rörande samverkan mellan ovanstående utbildningar. På utbildningsutskottets inifiativ har UHÅ också startat ett försök rörande dels samverkan mellan förskollärar-, fritidspedagog- och lågsladielärarutbild-ning, dels en särskild lågstadielärarutbildning med viss inriktning mot förskolan.

Riksrevisionsverket föreslår i sin revisionsrapport att socialstyrelsen tar initiativ till en undersökning av hur förhållandena för barn på daghem och fritidshem påverkas av personalens sammansättning med hänsyn fill bl. a. utbildning. Verket anser det vara en brist att socialstyrelsen inte tidigare undersökt hur nuvarande rekommendationer efterlevts och konsekvenserna av detta.

Arbetet med barn i förskolor och fritidshem förutsätter enligt min mening ingående kunskaper om barns utveckling och behov, samt om barns förmåga

Prop. 1980/81:205 28

att samarbeta med varandra och med andra vuxna. Utbildningsbakgrund kombinerad med praktisk erfarenhet är därmed av väsentlig belydelse för kvaliteten inom barnomsorgsverksamheten. Jag vill i del sammanhanget också peka på att städning, matlagning och andra praktiska sysselsättningar på elt naturligt sålt bör anpassas i arbetsrutinerna. Det demokratiska arbetssätt som arbetslagsprincipen utgör har därför i sig etl värde för barnens utveckling.

Tjänster för förskollärare och barnskötare är ojämnt fördelade mellan landets kommuner och mellan de olika åldersgrupperna inom daghemmen. Särskill öveiväger andelen förskollärare i större daghemsgrupper för barn över fem år. Andelen förskollärartjänster är dessutom ofta högre i kommuner med förskollärarulbildning förlagd till orten.

Åven inom frilidshemsverksamheten är variafionerna slora mellan olika kommuner vad gäller personalens utbildningsbakgrund.

Inom barnomsorgen i daghem, fritidshem eller deltidsgrupp finns dessutom ca 4 500 anslällda som saknar grundläggande utbildning för sitt yrke.

Jag ser det som angeläget atl på sikt få fill stånd en jämnare fördelning mellan och inom kommunerna av personal med förskollärar-, frifidspeda-gog- och barnskötarutbildningar. Den ökade tillgången på utbildad personal underlättar självfallet en sådan utveckling. Jag vill i detla sammanhang även påpeka alt formell utbildning inte ensamt kan utgöra mätare på personalens kunskaper och kompelens. Många som i dag arbetar inom barnomsorgen har genom erfarenhet tillägnat sig betydande kunskaper inom området.

Jag är inte beredd atl förorda att behörighetskrav fastställs vad gäller utbildningsnivån. Jag ser heller ingen anledning fill farhågor för att kommunerna inte skulle anställa utbildad personal i fillräcklig omfattning.

På sikt anser jag i likhel med vad som anförts av socialstyrelsen, kommunförbundel, UHÅ och TCO att en mer enhetlig utbildning för personal inom barnomsorgen bör övervägas. Utbildningen bör bidra till en ökad medvetenhet om barnens behov av kontinuerliga kontakter med vuxna. Utbildningen bör enligt min mening i ökad grad sikta till att ge personalen kunskaper om uleverksamhetens betydelse för barnen.

Jag vill även betona del angelägna i alt åstadkomma en mer spridd ålderssammansättning och en jämnare fördelning mellan män och kvinnor hos den personal som är anställd i daghem och fritidshem.

I början av år 1977 var bland de anställda inom barnomsorgen endast 17 % av förskollärarna, 18 % av fritidspedagogerna och 20 % av barnskötarna över 40 år.

Omkring hälften av personalen i resp. yrkesgrupp var under 30 år. Dessulom har socialstyrelsen beräknal att personaltillskottet under åren 1977-1980 inneburit en ytterligare ökning av andelen personer i de lägre åldrarna för samtliga nämnda personalkategorier.

Prop. 1980/81:205 29

Med en höjd medelålder bland dem som arbetar inom barnomsorgen ökar, enligt min mening, sannolikheten för att personer med olika yrkes- och utbildningsbakgrund kommer in i verksamheten. Detta är oftast något positivt för såväl barnen som de redan anställda. Jag anser det angelägel atl få en utveckling i denna riktning.

Ambitionen att höja andelen män inom de olika personalutbildningarna har hittills gett ringa resultat. Andelen män i dag- eller fritidshemsverksamheten har höjts något under de senaste tre åren. Vid slutet av år 1979 uppgick andelen män i daghem fill knappt 4 %. I fritidshem var andelen någol högre, knappt 15 %.

Riksrevisionsverket uttalar i sin rapport om personal och utbildning att den låga andelen män bland personalen inom barnomsorgen är ofillfredsslällande och att utvecklingen på kort och lång sikt bör följas av socialstyrelsen. Verket framhåller att uppmärksamhet bör ägnas åt att även öka andelen män inom barnskötarutbildningen. Frågan ankommer främst på skolöverstyrelsen.

Jag vill erinra om att riksdagen efter förslag i 1980 års budgetproposition (prop. 1979/80:100, bilaga 12) fattat beslut om att den nuvarande positiva särbehandlingen av män bör upphöra redan vid antagningen lill förskollärarutbildningen inför läsåret J980/81. Motivet härför år atl könskvoteringen numera visat sig endast ha en marginell effekt för männens intresse att söka sig till utbildningen.

Jämställdhetskommittén har till chefen för utbildningsdepartementet lagl fram förslag för att öka andelen män i förskollärar- och frilidspedagogutbildningen. För att få en akfivare rekrytering föreslås bl. a. att informafionsverksamheten i skolorna och SYO-verksamheten skall intensifieras liksom åtgärder med styrd pryo och prakfik i barnomsorgen för pojkar. Dessa förslag har överlämnats lill UHÅ.

Andra förslag från kommittén gäller krav på vidgad arbetslivserfarenhet och vidgat kompetensområde för förskollärare samt gemensam grundutbildning för alla lärare. Fritidspedagogutbildningen föreslås bli mer samhälls-orienlerad med motiveringen att fler män skulle komma att intressera sig för denna utbildning. Dessa förslag kommer senare att tas upp i samband med alt lärarutbildningsutredningens förslag behandlas. Vidare föreslås alt arbetsförmedlingarna bör kunna erbjuda betald prövofid för vissa könsbundna yrken. Detta förslag har överlämnats till arbetsmarknadsdepartementet.

För att motverka problemet vad gäller åldersfördelningen hos personalen vill jag peka på att för vissa bristyrken kan arbetsmarknadsutbildning beviljas utan att den enskilde är arbetslös p. g. a. behovet av arbelskrafl inom speciella yrkesområden. Arbetsmarknadsstyrelsen har i samråd med berörda arbetsmarknadsparter fastställt inom vilka yrken som bristyrkesutbildning får anordnas som AMS/SÖ-kurser. Inom vårdområdet anordnas därvid kurser för barnskötare såväl med som utan prakfisk erfarenhet.

Vidare anordnas en verksamhet med beredskapsarbete i kombination med

Prop. 1980/81:205 30

arbetsmarknadsutbildning (BAMU) sedan hösten 1972. Verksamheten bedrivs av arbetsmarknadsverket i arbelslöshelsbekämpande syfte och efter bemyndigande av statsmaklerna.

Verksamheten avser dels alt bereda möjlighet fill utbildning för redan anställd personal inom primär- och landstingskommunerna, dels att under viss lid ge sysselsältning och arbelslivsorienlering åt arbetslösa ungdomar eller andra på arbetsmarknaden nytilllrädande personer som temporärt kan ersätta den anställda personal som genomgår kompletterande yrkesutbildning.

B AMU-verksamheten var tidigare begränsad fill korta perioder vilket förhindrat en mer långsiktig planering av verksamheten. Fr. o. m. hösten 1978 kan verksamheten bedrivas tills vidare. Detta har ökat inlresset hos berörda fackliga organisafioner samt hos kommuner och landsting och informationsinsatser har organiserats för att sprida intresset ytterligare.

Enligl min mening har såväl frågan om åldersfördelning som könsfördelning bland de som är anslällda vid daghem, frifidshem eller i deltidsgrupper stor betydelse för kvaliteten i verksamheten. Barnens kontakter med vuxna i olika åldrar samt med män och kvinnor ger dem viktiga erfarenheter inför framtiden. Under förskoleåldern grundläggs barnens atfityder till t. ex. äldre människor liksom barnens könsrollsuppfatlning. Det gäller därför att medvetet arbeta för förändringar inom dessa områden på kort och lång sikt, såväl på lokal som central nivå. Jag har hår endast angivit ett fåtal exempel på vad som kan göras.

Fortbildning

Fortbildning för all personal inom förskolor och fritidshem började genomföras i samband med förskolereformen år 1975. I regeringens proposition 1976/77:76 om utbildning av förskollärare och frifidspedagoger m.m. fastslogs betydelsen av konfinuerlig fortbildning för all personal inom barnomsorgen.

Fortbildningen åvilar kommunerna. Dess former och omfattning bestäms i samråd mellan kommunerna och de fackliga organisationerna. Socialstyrelsen har ansvaret för planerande och övergripande frågor. Socialstyrelsen har bl. a. till uppgift att i samarbete med Svenska kommunförbundet och fackorganisationerna framställa studiematerial och utvärdera verksamhelen.

I årels budgetproposifion har i likhel med de tre senaste åren anslagits medel för att ulveckla metoder, innehåll m. m. i fortbUdningsverksamheten samt för att följa och utvärdera densamma. För budgetåret 1980/81 har 2 milj. kr. beräknats.

Socialslyrelsen har i sin vägledning för kommunernas barnomsorgsplanering åren 1979-1983 och 1980-1984 begärt att kommunerna skall redovisa bl. a. omfattningen av den fortbildning som ges personalen. Vidare har

Prop. 1980/81:205 31

socialkonsulenterna fått i uppdrag av socialstyrelsen att följa upp fortbildningsinsatserna. Det material som härigenom erhålls ger styrelsen möjlighet atl följa upp och utvärdera fortbildningsverksamheten.

I departementspromemorian betonas alt fortbildningen år en viktig förutsättning för arbetet i förskolor och fritidshem. Behovet av samordning med fortbildning för personalgrupper inom angränsande arbetsområden understryks.

Socialstyrelsen och TCO anser att frågor som rör personalens fortbildning borde ha behandlats utförligare i departementspromemorian. Enligt TCO borde fortbildningen prioriteras och samordnas med utbildningen för personal inom angränsande arbetsområden.

För egen del vill jag framhålla atl fortbildning för personalen inom barnomsorgen år en vikfig förutsättning för att verksamheten skall utvecklas och hållas levande. Den är nödvändig för att underlätta samarbetet mellan de personalgrupper som finns inom verksamhelen och de som finns inom angränsande verksamheter, t. ex. socialvården, skolan, barnhälsovården m, m. För dagbarnvårdarna bör fortbildningen dessutom syfta till att skapa en brygga mellan verksamheten i hemmet och kommunens övriga barnomsorgsverksamhet t. ex. den öppna förskolan.

Barnens och personalens deltagande i matlagningsarbetet

Efter förslag i propositionen (1978/79:111) om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. fattade riksdagen förra året beslut om att livsmedelslagen skulle ändras så att den nu inte omfattar kök i förskola eller fritidshem med högst 2 avdelningar. Motivet var att måltiderna och aktiviteter förknippade med dem är för de små barnen viktiga händelser som präglar och grundlägger framtida vanor. Barnen har ofta etl naturligt intresse för aktiviteterna runt måltiden. Att planera måltiden, inhandla råvaror, laga mal, duka och diska, är vikliga sysslor - en del av vuxenrollen. Därför bör barn ges goda möjligheter att tidigt delta i sådana göromål fillsammans med vuxna. I förskolan ingår delta i den dagliga verksamhelen. Samma synsätt bör gälla för verksamhel i samtliga barnstugor åven i de med fler än två avdelningar.

Införandet av arbetslag i förskolorna innebär vidare att personalen deltar i alla förekommande sysslor och således även i köksarbetet. När gränserna mellan olika personalkategorier pä detta sätt suddas ut torde formellt all personal i förskolor med mer än två avdelningar omfattas av de bestämmelser i livsmedelslagsfiftningen som gäller för kökspersonal. Detta får bl. a. till konsekvens att årliga hälsokontroller måste ske av all personal i arbetslag vid barnstugor. Samma regler torde i princip gälla för barnen om de skall hjälpa till i det centrala köket. Det skall här poängteras alt livsmedelslagens hälsokonlrollbehov avser hantering av oförpackade livsmedel.

Jag är inte beredd att förorda ett längre gående generellt undantag från

Prop. 1980/81:205 32

livsmedelslagstiftningen. Enligl vad jag inhämtat pågår nämligen redan inom livsmedelsverket en översyn av tillämpningen av verkets föreskrifter vad gäller förskolor och fritidshem. Livsmedelsverket har tillsammans med bl. a. socialstyrelsen påbörjal en översyn av tillämpningen av dessa föreskrifter. Det finns därför inte anledning att nu meddela något särskilt uppdrag. Jag förutsätter dock att arbetet sker skyndsamt.

2.6 Statsbidrag

I samband med riksdagens beslut om den fortsatta utbyggnaden av barnomsorgen våren 1976 beslutades åven om ett nyll statsbidragssystem. Statsbidrag utgår fr. o. m. år 1977 fill driften av förskolor och fritidshem med f. n. 18 100 kr. per plats i daghemsavdelning som är öppen minst 7 limmar och där barnen vistas mer än 5 timmar per dag. Till plats i fritidshemsavdelning utgår bidrag med f. n. 9 050 kr. under förutsätlning atl avdelningen är öppen minst 5 fimmar per dag. I bidragsbeloppen har beaktats behovet av extra in.satser för barn med behov av särskilda stödåtgärder. Likaså har beaktats de kapitaltjänstkostnader som uppstår vid anordnandet av dag- och fritidshemsplaiser.

Fullt statsbidrag utgår för plats i daghemsavdelning om minst 2/3 av platserna i avdelningen eller i kommunen som helhet utnyttjas 5 limmar eller mer per dag. (Den s. k. Ivåtredjedelsregeln.)

För kommunala familjedaghem ulgår statsbidrag med 35 % av kommunens bruttokostnader för lön, sociala förmåner och omkostnadsersättning till dagbarnvårdare. Därutöver utgår ett grundbelopp som f. n. utgör 3 250 kr. för barn som vistas minst 7 limmar per dag i familjedaghem saml 1 625 kr. för skolbarn och för barn som vistas mindre än sju timmar i familjedaghemmet.

Statsbidragssystemet finansieras genom en socialavgift från arbetsgivarna. Socialavgiften är fr. o.m. år 1981 2,2 % av det löneunderlag som gäller för de allmänna socialförsäkringsavgiflerna.

Driftbidragen till daghem och fritidshem utgår med förskoll i april, juli, oktober under bidragsåret saml i januari månad året etter. Slullikvid utbetalas i april året efter bidragsårel.

Som jag i fidigare avsnitt nämnt beräknas antalet bidrag av socialstyrelsen i förhållande dels fill en ytnorm dels till en s. k. pedagogisk norm.

Bidragsbeloppen räknas årligen upp med hånsyn till den genomsnittliga årliga löneutvecklingen för anslällda i offenflig tjänst.

Slalskontrollkommittén har i sitt delbetänkande III (Ds Kn 1978:3) lagt fram förslag om att bidrag i fortsättningen bör utgå som en viss del av kommunens lönekoslnader.

I departementspromemorian diskuleras de svårigheier som kunnat konstateras i nuvarande statsbidragssystem. Härvid konstaterades bl. a. att nuvarande system med samma bidrag för yngre och äldre barn i daghem gör

Prop. 1980/81:205 33

det förmånligare för kommunerna att i daghem i första hand bereda plats för de äldre förskolebarnen. Vidare innebär systemet med halvt bidrag för skolbarn i dag- och fritidshem alt åldersintegrerade grupper i daghem motverkas. Andra svårigheter som redovisats är oklarheter i platsbegreppet, den s. k. tvåtredjedelsregelns tillämpning, kravet på öppethåUandefider, bidragen lill privat verksamhet m. m. Åven redovisningen av verksamheterna i samband med slatsbidragsansökan har berörts.

I departementspromemorian redovisas två alternativa förslag till nytt statsbidragssystem. Det ena förslaget är elt bidragssystem där statsbidraget skulle utgå per barn i barnomsorgen. Det andra systemet är ett procentuellt bidrag som skulle utgå i förhållande till kommunens bruttokostnader för barnomsorgen.

Remissinstanserna har nästan genomgående förordat en övergång till ett procentuellt statsbidragssystem.

I årets kompletteringsproposition (1980/81:150) konstateras atl de uppgifter som nu föreligger rörande barnomsorgsutbyggnaden åren 1980 och 1981 tyder på att en viss uppbromsning har skett i förhållande till angivna planer. Vidare anges att nya platser i barnomsorgen i stor utsträckning måste tillskapas genom ett effektivare utnyttjande av redan befintliga resurser. Möjligheter fill omprioriterings- och rationaliseringsåtgärder måste således utnyttjas i helt annan utsträckning än tidigare. Det underlättas av ett slopande av den statliga detaljregleringen av barnomsorgen.

De krav som kan ställas på statsbidragets utformning bör vara att det år enkelt, överskådligt och lättadministreral. Kommunerna bör själva, ufifrån vissa grundläggande förhållanden för vilka jag tidigare redogjort, få avgöra i vilka former barnomsorgen skall ordnas. Det antal uppgifter som skall lämnas i anslutning till ansökan om statsbidrag bör minimeras.

Vidare bör krävas att kommunernas administration underlättas och att den statliga kontrollen och därmed granskningsarbetet på central nivå minskas. Statsbidraget bör vidare underlätta tillkomsten av nya platser inom barnomsorgen.

Jag vill för min del peka på atl nuvarande statsbidragssystem innehåller moment som är styrande för kommunernas barnomsorgsutbyggnad. Den nuvarande kopplingen mellan olika normer och statsbidragssystemet bidrar inte till den flexibilitet som kommunerna bör ha i sin utbyggnad av barnomsorgen, även om statsbidragen under senare år har fått en mera schabloniserad och därigenom mindre detaljstyrande utformning. Jag vill förorda att ett nytt statsbidragssystem byggs upp ufifrån principerna att kommunerna skall lämnas så stor frihet som möjligt att utnyttja sina resurser.

Jag anser i likhet med flertalet remissinstanser att det statsbidragssystem som bäst uppfyller de krav som jag tidigare angett är elt procentuellt bidrag. Med en sådan utformning av statsbidragen uppnås en rättvisare fördelning av statsbidraget mellan barnomsorg för olika ålderskategorier. Även kommu-

3 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 205

Prop. 1980/81:205 34

nernas administration underlättas. Den centrala granskningen av underlaget tUl statsbidragsansökan bör endast ske stickprovsvis. På så sått minimeras den centrala administrationen. Fördelarna med ett procentuellt bidrag är enUgt min mening så stora att ett sådant bidragssystem bör införas fr. o. m. den 1 januari 1982.

Vid ett procentuellt bidragssystem föreligger behov av en precisering av vilka kostnader som bör vara bidragsgrundande. Det närmare beräkningssättet anser jag bör utformas av socialstyrelsen. Jag vill dock här något beröra bidragsunderlaget. Budget- och redovisningssystemet är olika uppbyggt i kommunerna. Kostnaderna för barnomsorgen torde dock vara åtkomliga utan alltför stora svårigheter. Följande kostnader bör enligl min mening vara bidragsgrundande:

Personal inkl. vikarier, fortbildningskostnader samt vissa schablonmässigt beräknade kostnader för den pedagogiska ledningen av barnomsorgen. Vidare bör kostnaden för lokaler, inventarier, kost, lekmaterial, medel för utflykter och liknande vid daghem, fritidshem, kommunala familjedaghem, deltidsförskolor och öppna förskolor inräknas i bidragsunderlaget.

I samhäUets barnomsorg ingår, som jag fidigare nämnt även delfidsför-skolan. F. n. utgår inget statsbidrag till delfidsförskolan samfidigt som verksamheten i många fall kan vara svår att skilja ut från den statsbidragsberättigade verksamheten. Det förekommer t. ex. alt personal från daghem tjänstgör viss tid i deltidsförskolan, att lokaler i daghem eller fritidshem utnyttjas för deltidsförskolan samt att barn från deltidsförskolan ingår i daghemsgrupper.

I landet pågår en utbyggnad av den s. k. öppna förskolan. Denna verksamhet är ofta förlagd till en mindre lokal i ett bostadsområde. En förskollärare eller barnskötare arbetar där och föräldrar/dagbarnvärdare är välkomna att besöka lokalen tillsammans med sina barn. Ett stort intresse finns för de möjUgheter till kontakt mellan barn och vuxna, som den öppna förskolan ger.

Jag vill föreslå att även kommunernas kostnader för såväl delfidsförskolan som den öppna förskolan - dvs. för personal, lokaler och utrustning - räknas in i det statsbidragsgrundande underlaget för kommunernas barnomsorg.

Jag har beräknat bruttokostnaderna för delfidsförskolan fill ca 1 miljard kronor och för den öppna förskolan fill ca 55 milj. kr.

I departementspromemorian har föreslagits att även vissa administrativa kostnader bör vara bidragsgrundande. Jag anser det vara viktigt att de administrativa funktionerna som t. ex. barnomsorgsassistenternas, pedagogkonsulenternas och barnomsorgspsykologernas arbetsuppgifter utvecklas och byggs ut i takt med barnomsorgsutbyggnaden. Samtidigt föreligger stora svårigheter att skilja ut dessa funktioner eftersom samutnyttjande med andra kommunala verksamheter ofta förekommer. Jag är därför inte beredd att föreslå att dessa kostnader generellt blir bidragsgrundande. Denna personal svarar emellertid för en viktig funktion när det gäller samordning och ledning

Prop. 1980/81:205 35

av det pedagogiska arbetet inom barnomsorgen. Med hänsyn härfill bör ett belopp som molsvarar den direkla lönekostnaden för en barnomsorgsassistent per 500 barn inom barnomsorgen i kommunen kunna ingå i bidragsunderlaget.

Jag har beräknat alt brullokostnaden för denna verksamhet - i den omfattning jag angivit - uppgår lill ca 67 milj. kr.

Som jag tidigare anfört bör kommunernas planering och utformning av barnomsorgen inte redovisas fill socialstyrelsen som underlag för utbetalningen av statsbidrag. I ansökan om statsbidrag bör således kommunerna endast ange de koslnader som föreligger i kommunen som helhet.

För atl en viss kontroll skall kunna ske av statens kostnader bör enligt min mening en regel införas som innebär alt statsbidraget för befintlig barnom-sorgsverksamhel i daghem och frifidshem i viss kommun får öka i förhållande fill föregående år högst motsvarande den genomsnittliga årliga löneutvecklingen för anställda i offentlig tjänst. Kostnaderna för under bidragsåret nedlagd verksamhet får dras ifrån bidragsunderlaget före uppräkning. Under bidragsåret fillkommande verksamhet redovisas särskilt och statsbidrag ulgår med viss andel av kostnaden för denna. Före beräkning av möjlig ökning för nästa år får helårseffekten beräknas och ingå i underlaget.

Utbetalningen av statsbidragen bör även fortsättningsvis åvila socialstyrelsen. Genom jämförelser med stafistiska underlag i barnomsorgsplanerna och kostnadsredovisningen i statsbidragsansökan bör socialstyrelsen översiktligt kunna få en bild av kostnadsutvecklingen. Socialstyrelsen bör härigenom också kunna ta upp diskussioner med enskilda kommuner om kostnaderna för nytillkommande verksamhet där dessa väsentUgt överskrider kommunens kostnader för barnomsorgen i övrigt per enhet (barn, avdelning, barnstuga e. d.). Om skillnaden inte beror på särskilda omständigheter bör socialstyrelsen kunna frångå kommunens redovisning. Motsvarande gäller om kommunen av liknande skäl redovisat för låg kostnad för nedlagd verksamhet.

För familjedaghem utgår statsbidrag enligt huvudregeln i relation till de reella kostnaderna för verksamheten.

Jag ser det som angeläget att kommunernas arbete när det gäller statistikredovisning förenklas så mycket som möjligt.

Jag vill i detta sammanhang nämna atl socialstyrelsen och statistiska centralbyrån aUtmer samordnat insamlingen av statistikuppgifter från kommunerna om barnomsorgsverksamheten. Tidigare lämnades uppgifter till båda dessa myndigheter vid flera olika tillfällen varje år. Vidare avsåg de s. k. årsberättelserna en redovisning av uppgifter för varje institution inom resp. kommun. Omläggningen innebär att uppgiftslämnandet samordnas till ett enda tillfälle under året och att kommunen utgör den lägsta redovisningsnivån.

Informationsinsamlingen kan för socialstyrelsens del fortsättningsvis begränsas till att kommunerna årligen insänder sin barnomsorgsplan. De

Prop. 1980/81:205 36

uppgifter som nu årligen insamlas till SCB bör fortsättningsvis kunna inhämtas genom särskilda mindre frekventa undersökningar. Den barnomsorgsundersökning, som utfördes av SCB våren 1980, är som jag tidigare nämnt ett viktigt tillskott till beslutsunderlaget för staten och kommunerna. En undersökning av den här arten förlorar naturligtvis aktualitet. Det finns enligt min mening inte nu skäl att beslula om en ny undersökning. Behovet av en ny barnomsorgsundersökning på riksnivå bör senare tas upp till förnyad bedömning.

Nuvarande bidrag till familjedaghemsverksamheten är uppdelad på dels ett procentuellt bidrag (35 % av brultokostnaderna) dels elt grundbidrag som utgår per plals i familjedaghem. Avsikten har varil att kommunernas kostnader för en familjedaghemsplats skall vara likställd med kostnaderna för en daghemsplats. Nuvarande bidragssystem är emellertid svåröverskådligt genom uppdelningen på olika bidragstyper. Jag ser belydande fördelar i ett bidragssystem som är likadant uppbyggt och med samma procentsats för de olika barnomsorgsformerna. Statsbidragets nivå bör vidare bestämmas utifrån den kostnadsfördelning som i dag föreligger mellan stat och kommun.

Jag föreslår sålunda att ett nytt statsbidragssystem för barnomsorgen införs fr. o. m. den 1 januari 1982 enligt de principer jag fidigare redogjort för. Bidraget bör ulgå med 40 % av kommunernas bruttokostnader för barnomsorgen exkl. administrativa kostnader.

I bidragsunderlaget bör enligt vad jag lidigare nämnt inräknas kommunernas bruttokostnader (exkl. administrationskostnader) för daghem, frilids-hem, familjedaghem, deltidsförskola, öppen förskola samt en schablonmässigt beräknad kostnad för pedagogisk ledning. Det statsbidrag som i dag utgår till barnomsorgen motsvarar enligt min beräkning 40 % av detta utvidgade bidragsunderlag.

En förutsättning för erhållande av statsbidrag skall som f. n. vara att verksamheten finns angiven i kommunens barnomsorgsplan.

Sedan effekterna och erfarenheterna av det nya bidragssystemet kan överblickas kan bidragsnivån behöva omprövas med hänsyn till såväl utvecklingen av kostnaderna för verksamheten som den statsfinansiella situationen samt allmänna kommunalekonomiska överväganden.

Statsbidrag fill daghem och frifidshem utbetals i dag dels i fyra förskottsbetalningar dels med en slutbetalning.

Detta system bör lills vidare fillämpas åven för det av mig föreslagna nya statsbidragssystemet. Mot bakgrund av att nuvarande slalsbidrag fill familjedaghemsverksamheten utgår kalenderårsvis i efterskott bör det sammanlagda förskottsbeloppet till viss kommun uppgå till 75 % av det totala statsbidraget till barnomsorg i kommunen under föregående år.

Prop. 1980/81:205 37

Finansieringen av barnstugor

Stafiigt bostadslån kan medges för ny- och ombyggnad av bostäder och lokaler för boendeservice, dvs. bl. a. för daghem, deltidsförskolor och fritidshem. Bostadslånels storlek bestäms vid nybyggnad på grundval av ell låneunderlag som molsvarar beräknade mark- och byggnadskoslnader. I varje låneärende fastställs, förutom etl låneunderlag också etl panlvärde för fasfigheten eller huset. I flertalet ärenden överensstämmer låneunderlag och pantvärde. Som villkor för bostadslån gäller alt den beräknade kostnaden för byggnadsföretaget inte väsenlligl får överstiga panlvärdel.

Vid beräkning av låneunderlag för nybyggnad av barnstuga får hänsyn inte tas till sådan yta som överstiger 20 m- per plats. För tillbyggnad gäller att i låneunderlaget inte får inräknas belopp för slörre yla än vad som kan filiföras anläggningen som helhet utan alt ovan angivet gränsvärde överskrids.

Efter förslag i 1980 års budgetproposition (prop. 1979/80:100 bil. 16 s. 53-56) har den 1 juli 1980 införts en produkfionskostnadsanpassad belåning för vissa bostadsprojekt som upphandlas i konkurrens. De nya reglerna omfattar även barnstugor. I prop. 1980/81:194 har föreslagits att det s. k. konkurrensvillkoret för bostadslån upphävs temporärt och atl möjligheterna till produktionskostnadsanpassad belåning vidgas under den tid som villkoret inte gäller.

Produktionskostnadsbelåningen innebär atl de anbudsbaserade kostnaderna får ulgöra underlag för lån och räntebidrag. För lån till en sådan nybyggnad söm skall utföras av ägaren till marken får låneunderlagel motsvara den i ärendei uppgivna kostnaden. Reglerna medför atl sådana överkostnader som kan godtas också får ingå i låneunderlaget.

För barnstugor utgår statligt bostadslån som regel med 30 % av låneunderlaget. Återstående 70 % av läneunderlaget täcks av lån på den prioriterade lånemarknaden.

Bostäder som finansieras med statliga bostadslån kan stödjas med räntebidrag. Räntebidrag beviljas, grovt räknat, för att täcka skillnaden mellan å ena sidan faktiska räntekostnader, å andra sidan en av staten garanterad räntekostnad på samma lån.

I normalfallet medges f. n. inte räntebidrag till lokaler, således inte heller barnstugor.

Om bostadsutrymmen används för andra ändamål skall enligt huvudregeln bostadslånet sägas upp fill betalning helt eller delvis. Om det är fråga om sådana lokaler, som kan räknas in i låneunderlaget, kan dock länsbostadsnämnden i stället för att säga upp lånet föreskriva att räntebidrag inte skall utgå. Bostadslånet får däremol behållas. Länsbostadsnämnden kan också medge all bostadsutrymmen tillfälligt får utnyttjas för annat ändamål. I sådana fall skall räntebidraget dras in under den fid utrymmena utnyttjas för det nya ändamålei. Med fillfällig uthyrning avses upplåtelse under totalt högst fem år.

Prop. 1980/81:205 38

Om det tillfälliga utnyttjandet avser upplåtelse till barnstuga kan emellertid räntebidraget få behållas enligl en regel som infördes den 1 juli 1979. F. n. gäller i dessa fall följande. Om lägenheten inle kan upplåtas för bostadsändamål på grund av bristande efterfrågan behålls räntebidraget under tiden för upplåtelse fill barnstuga. Om användningen som barnsluga avser en lägenhet som hade kunnat hyras ut som bostad upphör räntebidraget men återkommer när användningen som barnsluga har upphört. I nyproduktionen (nybyggnad eller genomgripande ombyggnad) år del inle i och för sig hinder för att medge fillfällig uthyrning fill barnstuga alt lägenheterna direkt anpassas för barnslugeändamål. Kostnaderna för anpassning till barnstuga resp. återställande till bosläder är inle föremål för bostadslån. Tillfällig uthyrning av bostäder fill barnstuga kan förekomma beträffande lägenheter i såväl flerbostadshus som småhus.

Som jag nyss anförde kan bl. a. toppbelastningar i nya områden mötas genom att lågenheter eller småhus temporärt används som barnstugor. Den begränsning till fem år som f. n. tillämpas för tillfälligt utnyttjande kan i sådana sammanhang enligt vad jag har erfarit vara för kort. Länsbostadsnämnderna bör därför kunna medge att tillfälligt utnyttjande som barnstuga får förlängas även efter femårsperioden, dock högst med ytterligare fem år. Jag räknar dock med att i flertalet fall en kortare tid än fio år kommer atl vara tillräckligt för att möta de toppbelastningar pä barnomsorgen som det fillfälUga utnyttjandet syftar fill. Chefen för bostadsdepartementet kommer, efter samråd med mig, alt i annat sammanhang föreslå regeriiigen alt föreskriva att bestämmelserna om tillfällig uthyrning när det gäUer barnstugor skall ändras på angivet sätt.

Beträffande möjligheterna att i vissa fall få behålla räntebidraget när bostäder tillfälUgt utnyttjas som barnstugor vill jag efter samråd med chefen för bostadsdepartementet anföra följande.

Gällande regler utgår från att bostadslägenheter skall användas som barnstugor endast i den mån de inte efterfrågas för sitt avsedda ändamål. Sådana uthyrningssvårigheter som kan lösas genom atl boslåder tillfälligt används som barnstugor förekommer numera ytterst sällan. Jag förordar därför att möjUgheten slopas att i vissa fall få behålla räntebidraget när en bostad tillfälligt utnyttjas som barnstuga. Genom en sådan ändring kommer ränlebidragsreglerna att bli mer entydiga och enkla. När en lägenhet används som barnstuga upphör räntebidraget. När den åter tas i bruk som lågenhet återkommer räntebidraget.

2.7 Besvärsrätt

Riksrevisionsverket pekar i sin rapport på att utbyggnaden av barnomsorgen ofta fördröjs beroende på besvär över olika beslut i samband med byggandet av barnstugor. När kommunerna beviljar dispens enligt 67 § byggnadsstadgan (1959:612) överklagar grannarna ofta byggnadsnämndens

Prop. 1980/81:205 41

Bilaga 1

Departementspromemorian (Ds S 1979:3)

Vissa kvalitetsfrågor i daghem och fritidshem samt principerna för statsbidragsgivningen

1 Inledning och sammanfattning 1.1 Inledning

I barnomsorgslagen (SFS 1976:381) anges atl samhällels barnomsorg har fill syfte "att i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam social utveckling hos barnen". Därmed slås fast att verksamheten i första hand är till för barnens skull.

1968 års barnstugeutredning framhöll i betänkandel (SOU 1972:26) Förskolan, del I, kvalitativa mål som uttrycker nödvändigheten av samarbele med hemmet och en strävan mol alt barnen ulvecklas till självständiga, kreativa människor som vill lära och göra bruk av sin kunskap, som kan samarbeta och känner solidaritet med andra. Denna målsättning har lagts fast av riksdagen (prop. 1973:36, SOU 1973:30, rskr 1973:372, SFS 1973:1205).

I propositionen (1975/76:92) om utbyggnad av barnomsorgen anges atl samhällets barnomsorg skall ge barnen möjlighel till en god och trygg uppväxtmiljö. Den skall också ge kvinnor och män möjlighel alt på lika viUkor kunna förena förvärvsarbete och familjeliv. Vidare framhålls att barnomsorgen inte är någon ersättning för familjerna utan en komplettering som tillgodoser barnens behov av stimulerande och utvecklande akfiviteter. Samhällets barnomsorg är ett viktigt stöd och komplement till familjen både för barn och föräldrar.

En bra omsorg är till gagn för alla barn, tUl stöd för föräldrarna och lill gagn för samhället. Bristen på platser gör emellertid att alla barn ännu inle kan få del av barnomsorgen. Därför måste kvantitafiva mål ställas upp.

Kvalitets- och kvantitetskraven kan komma i konflikt med varandra särskilt så länge behovet av barnomsorg inte är täckt. Bristen på platser är så stor att en kraftig utbyggnad av dag- och fritidshem är en nödvändighet under de närmaste åren. Det är ur rättvisesynpunkt angeläget atl alla barn så snart resurserna medger kan få tillgång till samhällets barnomsorg. De kvantitativa målen bör därför ges högsta prioritet även framgent. Vissa kvalitetskrav måste emeUerfid också slällas upp som förutsäitningar för att målen för verksamheten skall kunna förverkligas och för alt verksamheten skall kunna ordnas enligt likartade principer över hela landet.

Kommunerna har det politiska ansvaret för såväl utbyggnaden av

Prop. 1980/81:205 42

barnomsorgen som verksamhetens innehåll och utformning. Kommuner, personal och föräldrar har tillsammans goda förutsättningar all skapa en bra barnomsorg. Under elt utbyggnadsskede kan del emellertid vara angeläget att från statsmakternas sida sträva efter en viss minimistandard över hela landet.

I föreliggande departementspromemoria analyseras behovel av särskilda normer eller rekommendationer för gruppstorlek, personaltäthet, personalens utbildning och lokalernas ulrymmesstandard. I anslutning härtill redovisas även vissa förslag rörande statsbidragsgivningen lill daghem och fritidshem. Förslagen innebär vissa förenklingar.

Avsikten är inte att åstadkomma en författningsmässig reglering som skulle kunna innebära stelbenta preciseringar. Delta skulle visserligen kunna ge förutsättningar för en god kvalitet över hela landet, men samtidigt kunna hämma en lokal anpassning av verksamheten. En sådan lokall anpassad utformning har många fördelar.

Normerna bör istället få formen av principuttalanden från regeringen och riksdag om en viss rekommenderad minimistandard.

Till grund för förslagen ligger en helhetssyn på barnens uppväxlvillkor och en ambition atl skapa kontinuitet för barnen och barnfamiljerna. I detta sammanhang är förskolornas och fritidshemmens lokalisering, organisation och fysiska miljö av största betydelse.

Verksamheten bör anknyta fill barnens erfarenheter, sociala och kulturella bakgrund saml lokala förhållanden. Del år därför angelägel alt det lokalt sker en konkrefisering av barnomsorgens mål, innehåll och arbetssätt. Frågor som antal anställda i barngrupper, grupporganisation m.m. behöver anpassas efter lokala förhållanden. Kvaliteten blir därför beroende av besluten på lokal nivå.

Många frågor bör kunna beslutas inom den enskilda förskolan eller fritidshemmet i samarbete mellan personal, föräldrar och barn.

Vissa övergripande kvalitetsfrågor som personalens fortbildning, föräldrarnas medverkan och inflytande berörs inle närmare i detta sammanhang. Fortbildningen regleras på annat sätt. Föräldramedverkan m. m. utreds f. n. av Barnomsorgsgruppen (S 1973:07) och Familjestödsutredningen (S 1974:04). Slutbetänkanden från dessa ulredningar kan förväntas omkring årsskiftet 1979/80.

Frågor om den allmänna förskolan behandlas inte i denna promemoria.

1.2 Sammanfattning

Promemorian inleds med en genomgång av byggnads-, arbetsmiljö- och hälsovårdslagstiftning m. m. samt gällande tillämpningsanvisningar. Det kan konstaleras att de krav som ställs på barnomsorgen i detta sammanhang i sig är realistiska och berättigade för barn och personal inom verksamheten. Etl väsenfiigt problem år dock atl kraven, anvisningarna m. m. förs fram av

Prop. 1980/81:205 43

många olika instanser som ofta var för sig företräder olika intressen. En mer samordnad information föreslås därför. (Se vidare avsnitt 2 och 6).

Kvaliteten inom dag- och frilidshemsverksamheten påverkas av t. ex. förhållanden som barngruppernas sammansättning och storlek, antal anställda och personalens ulbildning. Inom dessa områden förekommer belydande skillnader mellan kommunerna idag. Förslag läggs därför fram om normer för dessa områden.

Förslagen gäller en genomsnittlig nivå i kommunen som helhet. Kommunnivån har valts för att ge kommunerna möjlighet att göra lokala avvägningar för hur kvalitetsfrågorna i detalj skall lösas. Därmed ökas kommunernas ansvar för verksamheten. Del är angelägel all man i samarbete med personal och föräldrar söker sig fram till den för respektive dag- eller fritidshem lämpligaste organisationen av verksamheten. (Se vidare avsnitt 3, 4 och 5).

De krav som f. n. ställs på viss avdelningsyla per plats i daghem och fritidshem har satts i fråga av många som ansett atl det finns andra faklorer .som är av väsentligt större betydelse för verksamheten. Kraven på viss yta har vidare inneburit ett relativt detaljerat granskningsarbete både på lokal och cenlral nivå. Del krav rörande minsta avdelningsyta per plats vid dag-och fritidshem som f. n. är kopplal till statsbidragen föreslås därför borttaget. (Se avsnitt 6).

Statsbidragens konstruktion behandlas i avsnill 7. En strävan har varit all förenkla bidragssystemet. Vidare har ambitionen varit alt anpassa bidragen fill den ökade efterfrågan på deltidsplatser. Hänsyn har tagils till kommunernas högre koslnader för småbarnsplalser. En ytterligare strävan har varit atl underiälla och stimulera till införande av åldersblandade barngrupper. Två alternativa statsbidragskonstruklioner, bidrag per barn och procentuellt bidrag, redovisas. För erhållande av statsbidrag föreslås vissa krav på öppethållande m. m.

Kommunerna är ålagda etl omfattande arbete avseende den årliga statistiken för barnomsorgsverksamheten. Nuvarande delaljerade årsredovisningar föreslås ersatta av mer översiktliga statistiska uppgifter i kommunernas årliga barnomsorgsplaner. Vidare föreslås att mer ingående redovisningar lämnas t. ex. vart femte år för all tillsammans med uppgifter i barnomsorgsplanerna tillgodose behovel av cenlral statistik.

Kommunernas barnomsorgsplaner kan därigenom ulvecklas till etl vikligl instrument för information om hur kvalitetskraven uppfylls och de kan lokalt, regionalt och centralt ge möjlighel lill uppföljning av verksamheten.

I syfte atl decentralisera arbetet med stalsbidragsansökningar och uppföljning av barnomsorgsplanerna föreslås att en stor del av denna verksamhet förs över lill länsslyrelsen. De centrala granskningsuppgifter som socialstyrelsen f. n. har när del gäller statsbidragsgivningen och fastställande av platsantal skulle därmed upphöra.

Prop. 1980/81:205 44

Socialstyrelsens rådgivande roll bör behållas. Sålunda bör t. ex. erfarenheter från forskning, försöksverksamhet och utvecklingsarbete även i fortsättningen systematiskt insamlas och spridas.

Om det skulle visa sig att normer som riksdagen ställt sig bakom är ett otillräckligt instrument för all uppnå den här angivna slandarden kan det bli nödvändigt att ånyo överväga vissa bindande normer som förutsättning för statsbidragsgivningen.

2 Lagstiftning som berör förskolor och fritidshem

Till lagstiftning som på olika sätt reglerar eller på annat sätt har betydelse för barnomsorgen hör

- barnavårdslagen

- stadgan för barnavårdsanstalter

- barnomsorgslagen

- byggnadslagen

- byggnadsstadgan

- livsmedelslagen

- brandlagen

- arbelsmiljölagen

- hälsovårdsstadgan

- bostadsfinansieringsförordningen

- stalsbidragsförordningen

Till dessa lagar och förordningar har socialslyrelsen, statens planverk, statens livsmedelsverk, statens brandnämnd, bostadsstyrelsen och arbelarskyddsstyrelsen meddelat föreskrifter, anvisningar och vägledande information.

I det följande sammanfattas några vikfiga punkter ur gällande bestämmelser.

Barnavårdslag

Barnavårdslagen (SFS 1960:97) och stadgan för barnavårdsanstalter (SFS 1960:595) innehåller bestämmelser som berör förskolor och fritidshem. Reglerna avser t. ex. skyldighet för kommun eller annan anordnare att göra anmälan till socialstyrelsen när verksamhel vid förskola/fritidshem skall startas, vissa krav på lokalerna, skyldighet för socialstyrelsen att föreskriva om högsta antal barn, krav på läkarundersökning av personalen, krav på journal över barnen samt krav på kommunerna atl inge årsberättelse till länsstyrelsen och socialstyrelsen.

Barnomsorgslagen

Barnomsorgslagen (SFS 1976:381) reglerar barnomsorgens omfattning, syfte, inriktning, organisation i storl och kommunernas skyldighet atl

Prop. 1980/81:205 45

ansvara för verksamhelen genom planering och tillgodoseende av behov för olika grupper. Även tillsynen av verksamheten regleras i lagen.

Förslag Ull socialtjänstlag

Socialutredningen föreslår i betänkandet (SOU 1977:40), Socialtjänst och socialförsäkringstillägg, att en ny lag om socialtjänst ersätter nuvarande relativt detaljerade barnavårdslag, nykterhetsvårdslag och socialhjälpslag. Den nya lagen föreslås få karaktären av ramlag, där intentioner och syfte med verksamheten i dess helhet och delar anges. Ulredningen föreslår att närmare bestämmelser om förskolor och fritidshem las upp i en särskild barnomsorgsförordning. En proposition med anledning av socialulredningens förslag bereds f. n. inom regeringens kansli.

Byggnadslagstiftning

I byggnadsstadgan (BS) (SFS 1959:612; omtryckt 1972:776, senaste ändring 1978:369) finns bl. a. bestämmelser om byggnaders yttre och inre utformning. De allmänna bestämmelserna i BS kompletteras av föreskrifter och allmänna råd som meddelas av statens planverk och publiceras i Svensk byggnorm 1975 (SBN).

För daghem och fritidshem kan sägas alt i allmänhet samma krav som gäller för bostäder skall vara uppfyllda. Krav finns sålunda på lämplig planlösning, tillgänglighet för handikappade, brandsäkerhet m. m. Enligt 46 § BS skall byggnad för stadigvarande bruk, vari inryms bostads- eller arbetsrum, anordnas och inredas så atl den bereder möjlighet till trevnad och god hygien. Till detta anges vissa förhållanden som särskilt skall beaktas, t. ex. uppvärmnings- och venfilafionsförhållanden saml dagsljus- och belysningsförhållanden.

När det gäller nybyggnadskraven på hygienutrymmen kan nämnas, att kraven (enligt 42 a §) pä handikappanpassning innebär, att bl. a. bostadslägenhet skall förses med toalett som kan besökas av person i rullstol.

I fråga om ljusförhållanden föreskrivs i SBN bl. a. atl bostadsrum såsom vardagsrum, sovrum och kök samt lekrum i förskola och fritidshem anordnas så att tillfredsställande dagsljus erhålls. Delsamma gäller arbetsrum. I anvisningarna till dagsljusföreskriften anges vissa godtagbara ljusförhållanden och hur dessa beräknas.

Enligt 48 § BS skall byggnad för särskilt ändamål, utöver de allmänna kraven, fylla de särskilda krav som med hänsyn till verksamhetens art skäligen bör ställas på hygien, skydd mot ohälsa, olycksfall och brandfara samt på trevnad och bekvämlighet för dem som skaU vistas i byggnaden. Som exempel på byggnad för särskilt ändamål anges bl. a. byggnad för undervisning, vårdanstalt och samlingslokal. Paragrafen är tillämplig på t. ex. förskolor och fritidshem. I SBN ges också vissa särskilda föreskrifter som

Prop. 1980/81:205 46

skall tillämpas för sådana lokaler, det gäller t. ex. vissa brandskyddsregler.

Kravbestämmelserna i BS skall också, med vissa undantag, tillämpas vid ändringsarbeten av ohka slag (48 a § och 49 §).

Byggnadsnämnd skall enligt 56 § BS vid prövning av byggnadslov bl. a. se fill att företagel inte strider mot byggnadslagstiftningen saml vissa andra lagar, däribland arbelsmiljölagen (SFS 1977:1160) och med stöd av den meddelade föreskrifter. När del gäller arbetslokal eller personalrum får byggnadslov beviljas endast om utlåtande föreligger från yrkesinspektionen och det av detta framgår atl skyddsombud eller skyddskommitté fåll tillfälle att yttra sig över byggnadsprojektet.

De krav och rekommendalioner som enligt byggnadslagstiftningen f. n. gäller för förskolans inre och yttre miljö redovisas delvis i socialstyrelsens vägledande information om miljö i förskola och fritidshem. Planering av lokaler och utemiljö, utgiven år 1975. År 1976 kompletterades denna information med etl arbetshäfte för kommunala granskare m. fl.

Livsmedelslagsliftning

Livsmedelsverkels anvisningar bygger på livsmedelslagen (SFS 1971:511), livsmedelskungörelsen (SFS 1971:807) och statens livsmedelsverks allmänna tillämpningskungörelse (SLV 1975:12) m. m.

För livsmedelslokal krävs byggnadslov för ny- eller tillbyggnad samt vid ombyggnad. Innan en livsmedelslokal tas i bruk måsle den godkännas av hälsovårdsnämnd.

Enligt tillämpningskungörelsen får personaltoalelt tillhörande livsmedelslokal inte annat än i undantagsfall upplåtas till andra än dem som arbetar i lokalen.

Enligt livsmedelslagen räknas kök med tillhörande biutrymmen i förskolor och fritidshem som livsmedelslokaler. För personal som arbetar i sådana lokaler krävs regelbunden hälsokontroll.

Statskontrollkommittén har i betänkandet (Ds Kn 1978:3) Ökat kommunall ansvar för barnomsorgen, föreslagit att livsmedelslagen ändras så att dess bestämmelser inte omfattar sådant kök i förskolor som betjänar högsl 25 barn.

Kommittén anför atl mållider och aktiviteter förknippade med dem är för de små barnen viktiga händelser som präglar och grundlägger framlida vanor. Barnen har ofta etl naturligt intresse för akfiviieterna runt måltiden.

I regeringens proposition (1978/79:111) om ålgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. föreslås all slalskontrollkommitléns förslag genomförs i avvaktan på en yllerligare översyn av vissa verkslällighetsföreskrifter på området. Bestämmelserna i livsmedelslagen föreslås därmed inte omfalta kök i sådana förskolor och fritidshem som omfallar högst 2 avdelningar.

Prop. 1980/81:205 47

Vidare förordas atl livsmedelsverket bemyndigas föreskriva undantag i vissa avseenden från tillämpningen av livsmedelslagen på övriga förskolor och fritidshem samt för barnkolonier eller lägergårdar. Förenklingarna bör syfta fill alt barnen i normala fall skall kunna della i matlagning och annal köksarbete utan krav på hälsokontroll. Vidare bör kraven på köksutrustning, hygienisk standard m. m. inte sältas högre än vad som är nödvändigl med hänsyn fill verksamhetens inriklning och omfattning. Med en sådan anpassning av bestämmelserna väntas följa minskat behov av myndighels-kontroll. Självfallet är föreskrifter i hälsovårdsstadgan om sanitär olägenhet fortfarande tillämpliga. Hälsovårdsstadgan torde ulgöra en garanti för att omsorgen om barnens hälsa respekteras.

Hälsovårdslagstiftning

Hälsovårdsstadgan (SFS 1958:663) anger krav på befintliga lokaler för bosläder och samlingslokaler. Kraven syftar till all ge elt grundläggande skydd till hälsa och välbefinnande för de boende och för dem som vistas i olika samlingslokaler.

Skyddet gäller för bostäder, hotell, pensionat och samlingslokaler av olika slag. Det anges ej klart att skyddet även gäller förskolor och fritidshem. Inte heller anges om lokalerna räknas som bosläder eller samlingslokaler i delta sammanhang. Stadgan har dock tolkats så atl förskolor och fritidshem omfattas av stadgans bestämmelser. Orsaken till att dessa lokaler inte explicit nämns i stadgan är sannolikl bl. a. att den tillkom innan förskolor och fritidshem fanns i någon nämnvärd omfattning.

Hälsovårdsnämnderna har i kommunerna tillsynsansvaret för bosläder och samlingslokaler. I förarbelena till hälsovårdsstadgan anges ingen skyldighet för hälsovårdsnämnderna att bedri\a fortlöpande tillsyn i förskolor och fritidshem, men när missförhållanden konstateras måste ingripanden kunna ske. Ansvaret för tillsynen i bl. a. hygieniskt avseende åvilar länsläkarorganisationerna. Det finns dock inte reglerat atl tillsynen ska utövas genom fortlöpande myndighetsverksamhet.

I betänkandet (SOU 1978:44) från hälsovårdssladgeulredningen Kommunalt hälsoskydd har en översyn gjorts av hela hälsovårdsstadgan och andra angränsande bestämmelser. Utredningen föreslår bl. a. en begränsning av mängden delaljbestämmelser men har inte särskilt belyst de ovan nämnda problemen vad gäller förskolor och fritidshem.

Socialstyrelsen m. fl. remissinstanser har dock i yttrande över hälsovårds-stadgeutredningen påtalat bl. a. de nämnda brislerna i den gällande lagen.

A rbetsmiljölagstiflning

I arbetsmiljölagen (SFS 1977:1160) medges grundläggande regler med syfte atl förebygga ohälsa och olycksfall.

Prop. 1980/81:205 48

Enligt arbetsmiljölagens 6 kap. 4 och 9 §§ skall skyddsombud och skyddskommitté delta i planeringen av nya och ändrade arbetslokaler, anordningar och arbetsmetoder. En motsvarande bestämmelse återfanns från 1974 i den numera upphävda arbetarskyddslagen. Yrkesinspektionen kan meddela de förelägganden eller förbud som behövs för alt arbetsmiljölagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas.

Arbelarskyddsstyrelsen meddelar föreskrifter för verkstälUghet av arbetsmiljölagen. De föreskrifter och anvisningar som arbelarskyddsstyrelsen tidigare meddelat med stöd av den numera upphävda arbetarskyddslagen gäller ännu. Med stöd av arbetarsskyddslagen har arbetarskyddsstyrelsen efter samråd med socialslyrelsen utfärdat meddelandet 1978:17. Delta meddelande, som innehåller anvisningar för förskolor och fritidshem, ersätter arbelarskyddslyrelsens meddelande 1975:19. Meddelandet 1978:17 trädde i kraft den 1 oktober 1978.

Arbelarskyddsslyrelsens meddelande 1978:17 innehåller bl. a. rekommendationer om alt

- mal- och dagrum skall dimensioneras med minst 1,2 m- per person

- omklädningsrum och personal-wc (i regel skilda för män och kvinnor). För dag- och fritidshem med 10-35 barnplatser beräknas en wc för personalen. Vid 40-70 barnplatser beräknas två wc för personalen. Vidare skall duschrum med omklädningshytt finnas (får vara gemensaml för män och kvinnor).

Köken i daghem och fritidshem med mer än 70 barnplatser räknas enligt de nya reglerna som storkök och i dessa skall rumshöjden vara 2,70 m om matlagningen sker på konventionellt sätt. Separat diskrum bör dessutom anordnas där servis för mer än 70 barn diskas centralt. Vidare skall enligt anvisningarna diskmaskin och ugn placeras i bekväm arbetshöjd.

De nya reglerna kräver mer än lidigare att de anställda skall ha bord och stolar i vuxenhöjd även då de är fillsammans med barnen. Diskbänkar som används av personalen och minsl en arbetsbänk i verkstad och allrum skall vara i vuxenhöjd.

De nya bestämmelserna anger dessutom atl ylstråva golv behövs i. våtutrymmen för att förhindra halka och att utförligare regler behövs för städutrymmen. Behov av bra förråd vid ulomhus-lekplatser anges även.

För fillfälliga lokaler kan yrkesinspektionen i enskilda fall ge särskilda anvisningar som innebär avsteg från vad som anförts i Arbetarskyddsstyrelsens meddelande nr 1978:17.

Förordning om statsbidrag tiU daghem och fritidshem

GäUande slalsbidragsförordning (SFS 1976:396) om statsbidrag till daghem och frifidshem ställer vissa krav på verksamhelen för atl driftbidrag skall ulgå. Bidraget utgår per plats i dag- och frifidshem och kraven för bidrag

Prop. 1980/81:205 49

gäller bl. a. öppethållande och atl socialstyrelsen fastställer antalet platser med hänsyn lill utrymmesslandarden. Gruppsammansättningen påverkas också av den s. k. två Iredjedelsregeln som innebär alt fullt statsbidrag utgår för hela barngruppen om minst två tredjedelar av barnen deltar i verksamheten minsl fem timmar per dag. Statsbidragen behandlas vidare i avsnitt 7.

3 Barngrupperna

3.1 Socialstyrelsens rekommendationer

1968 års barnstugeutredning föreslog i betänkandet (SOU 1972:26 och 27) Förskolan att barngrupperna i daghem skulle indelas i småbarnsgrupper och syskongrupper och därmed omfalta fler åldrar än lidigare. Beträffande syskongrupperna föreslogs alt de skulle kunna omfalta upp lUI 20 barn. I proposifion 1973:136 anges om gruppstorleken

"Det bör ankomma på fillsynsmyndigheten (socialstyrelsen) atl på grundval av ulredningens förslag, remissyttrandena och erfarenheterna från pågående försöksverksamhet utarbeta vägledning till kommunerna i denna fråga."

Socialstyrelsens rekommendalioner belräffande barngruppernas sammansättning och storlek i förskola och fritidshem anges i skriften "Om förskolan", (socialslyrelsen anser 1978:2) och i informationsmaterial om fritidshemsverksamhet år 1978.

I rekommendationerna framhålls atl flera faktorer inverkar på barngruppernas sammansättning och storlek. Det gäller t. ex. behovel av platser i dag-eller fritidshemmets upptagningsområde, områdets sociala karaktär, åldrar och utvecklingsnivåer för barnen i barngruppen, de enskilda barnens och gruppen behov av socialt stöd och stimulans, personalsituationen, ulrymmes-och lokallösningar. En flexibel grupporganisation rekommenderas, dock inom ramen för följande högsla barnantal, satt med hänsyn till barnens ålder:

a)	småbarnsgrupp	1/2-2 år	12 barn
	syskongrupp	3-6 år	20 barn
	fritidshemsgrupp	7-12 är	15 barn
b)	utvidgad syskongrupp	1/2-6 är. \ 1/2-9 eller /	15 barn
		1/2-12 år }	20 bam
		3-9 eller (
		3-12 år ;

Socialstyrelsen har i skriften "Om förskolan" anfört att stor försiktighet bör iakttas då det gäller inrättande av syskongrupper med flera barn än 15. Vad gäller barngruppernas sammansättning framhålls de många fördelarna med åldersblandade daghemsgrupper.

Förutom barngruppernas storlek har även antalet avdelningar inom etl

4 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 205

Prop. 1980/81:205 50

daghem belydelse för verksamheten. Kontakter mellan barn och vuxna liksom samarbetet mellan personalen underlättas om daghemmen inte är alltför slora. Socialslyrelsen anser därför att daghem med flera än fyra avdelningar bör undvikas.

3.2 Nuvarande grupporganisation

Ä Iderssammansättning

I daghem omfattade barngrupperna vanligen en eller två åldersklasser fram tiU år 1972 då barnstugeutredningen föreslog större åldersblandning i grupperna. Förslagel innebar alt småbarnsgrupper skulle anordnas för barn under 3 år och syskongrupper för de fyra åldersklasserna 3-6 år.

År 1978 utgjorde ca 80 % av daghemsbarnen i åldrarna 3-6 år i syskongrupper omfattande minsl fyra åldersklasser (SCB, SM S 1979:9). Barn under 3 år ingick vanligen i småbarnsgrupper men elt mindre antal separata grupper för spädbarn och 2-åringar förekom.

Åldersblandade barngrupper omfattande fler än fem åldersklasser - åven kallade åldersintegrerade grupper eller utvidgade syskongrupper - redovisas inte i publicerad statistik. Socialstyrelsen har emellertid på grundval av kommunernas årsberättelser beräknat antalet åldersblandade barngrupper för år 1978 fill 250 av totalt 4 148 daghemsgrupper (= 6,0 %).

Vid förfrågan hos socialförvaltningen i 30 kommuner under hösten 1978 framkom atl i 8 av dessa kommuner förekom åldersblandade barngrupper. Åldersintegration planerades eller diskuterades i de flesta av de övriga fillfrågade kommunerna.

Försöksverksamhet med åldersblandade grupper för barn i åldrarna 1/2 upp till 12 år pågår i familjestödsutredningens regi och inom projektet mångsidigt användbara förskolor och fritidshem (MAFF), som drivs gemensamt av socialstyrelsen och slalens byggforskningsräd.

Fritidshem för skolbarn anordnas vanligen som särskilda fritidshemsgrupper, dels i friliggande fritidshem, dels i anslutning till daghem. Utvidgade fritidshem i anslutning tiU skola eller fritidsgård förekommer i begränsad omfattning. Försöksverksamhet på detta område har bedrivits i bl. a. Uppsala och Halmstad och pågår i ytterligare några kommuner.

Fritidshemmen omfatlar huvudsakligen lågsladieåldrarna. År 1978 utgjorde 7-9-åringar 88 %, 10-åringar 8,5 % och äldre barn 3,5 % av barnen i frifidshem (SCB, SM S 1979:9). Fördelningen var densamma år 1977.

Gruppstorlek

Daghemsgrupperna för småbarn under 3 år består vanligen av 8 till 12 barn. Gmppstorleken för 3-6-åringarna är mycket varierande i olika kommuner och olika daghem.

Fördelning framgår av följande tabell.

Prop. 1980/81:205 51

Tabell 1. Fördelning av daghemsgrupper för barn 3 t. o. m. 6 år efter gruppstorlek år

1977

Antal barn	Storstad	Övriga	Totalt
per grupp		landet
	%	%	%
- 9	3	2	3
10	7	5	6
11	6	2	4
12	11	8	10
13	7	9	8
14	11	12	11
15	35	23	29
16	16	9	12
17	4	11	8
18	1	8	4
19	0	5	3
20-	0	5	3
Totalt	100	100	100

Källa: Statistiska Centralbyrån, Barns och personals närvaro och frånvaro i daghem 1977, SM S 1979:1. (Tabellunderlag till tabell 2).

Som framgår av labellen fanns år 1977 15 barn inskrivna i 29 % av daghemmens grupper för barn 3 t. o. m. 6 år.

Högst 15 barn var inskrivna i 71 % av grupperna.

Fler än 15 barn förekom i 30 % av grupperna. Barngrupper med 17-20 barn var mindre vanliga i storstad än i övriga landet.

För år 1978 hade andelen barngrupper med flera ån 15 barn sjunkit från ovannämnda 30 % till 26 % av det totala antalet daghemsgrupper för åldrarna 3 t. o. m. 6 år. Grupper med fler än 18 barn utgjorde knappt 8%.'

I samband med redovisning av gruppstorleken i daghem bör uppmärksammas att två barngrupper vanligen samverkar genom atl de har delvis gemensamma utrymmen och aktiviteter saml personal som gemensamt planerar verksamheten och arbetar tillsammans.

Fritidshemgrupperna omfattade år 1978 i genomsnitt 15 barn. Även inom fritidshemmen är gruppstorleken myckel varierande. Statistik som närmare belyser skillnaderna i landet saknas dock.

Den fidigare nämnda telefonförfrågan som genomfördes hösten 1978, gällde 30 kommuner som i statistiska centralbyråns frånvaroundersökning år 1977 visat sig ha stora barngrupper och/eller lägre personaltäthet än genomsnittet i landet. Nägra av dessa kommuner hade byggt daghemsavdelningar för 20-barnsgrupper i relativt stor skala. Som exempel hade Halmstad

1 Socialstyrelsens beräkningar gjorda på grundval av kommunernas årsberättelser 1978.

Prop. 1980/81:205 52

30 st 20-barnsgrupper, Västervik 15, Karlskrona 14 och Borås 10.1 samtliga 20-barnsgrupper fanns deltidsbarn. I några kommuner där man byggt avdelningar för 20 barn, t. ex. Göleborg, Malmö, Motala och Vara, logs högst 15-18 barn emot per grupp. I Göteborg fanns beslul om högsl 15 barn och i Malmö högst 16 barn per grupp, vilket successivt skulle genomföras.

I de kontaktade kommunerna med 20-barnsgrupper hade man med få undantag beslutat alt fortsättningsvis bygga daghem för mindre barngrupper.

Deltidsgruppsbarn - 6-åringar med 3-timmarsvistelse - fanns i vissa daghemsgrupper i fem av de 30 kontaktade kommunerna och denna form av gruppsammansättning planerades i ytterligare en kommun.

Fritidshemsgrupper med 20 barn var vanligt i Slockholm och förekom även i fem andra av de kontaktade kommunerna. 18 barn per grupp var vanligt i bl. a. Göteborg och Malmö.

3.3 Utnyttjande av platser i daghem och fritidshem

Utnyttjandet av dag- och fritidshemsplatser har diskuterats i olika sammanhang, främst förekomsten av obesatta platser och barnens frånvaro. Planeringsgruppen för barnomsorg (S 1976:03) har i en rapport nyligen redovisat utnyltjandel av platser utifrån kommunernas årsberättelser 1978 samt kommunala undersökningar.

Obesatta platser-orsak, antal och andel-redovisas i labell 2. Som framgår av labellen utgjorde andelen obesatta platser endast ca 5 % av platsantalel i dag- och fritidshem i februari 1978.1 daghem var en tredjedel av de obesatta platserna en följd av sänkt barnantal på grund av alt barn med behov av särskilt stöd ingick i grupperna. Nystartade institutioner var en annan vanlig orsak. I fritidshemmen var bristande efterfrågan på platser den vanligaste orsaken men förekomsten av inskrivna barn med behov av särskilt stöd i barngrupperna var också en vanlig orsak lill att platserna stod lomma.

Barnens frånvaro har undersökts av statistiska centralbyrån år 1977.' Undersökningen omfattade ca 500 daghemsavdelningar varav hälften småbarnsavdelningar. Den genomsnittliga frånvaron var 24 % av överenskommen närvaro. Sjukfrånvaron utgjorde därav 11 % och annan frånvaro 14%.

Sjukfrånvaron sjunker med sligande ålder från 23 % för barn under 1 år till 5 % för 7-åringar. Annan frånvaro stiger däremot med ökande ålder från 11 % för de yngsta barnen till 19 % för 7-åringarna. Se tabell 3.

' Statistiska centralbyrån. Barns och personals närvaro och frånvaro i daghem 1977, SM S 1979:1.

Tabell 2. Obesatta platser i daghem och fritidshem 1978.

Orsak till	Daghem		Andel av	Fritidshem		Andel av
att platser	obesatta		samtliga	obesatta		samtliga
är obesatta	platser		platser	platser		platser
	Antal	i%	1 febr 1977'	% Antal	i%	1 febr 1977 %
Barn med behov
av extra stöd	941	33	1,6	212	24	1,3
Nystartad
institution	622	22	1,0\	164	18	1,0\
Inskolning	284	10	0,5	91	10	0,5
Tid mellan barn			W,0			>2,0
som slutar/börjar	253	9	0,4 1	62	7	0,4 1
Omorganisation	79	3	0,1;	10	1	0,1;
Bristande
efterfrågan	268	9	0,4	236	26	1,4
Oredovisat,
annat	400	14	0,6	139	14	0,8
	2 847	100	4,7	914	100	5,5

Källa: Planeringsgruppen för barnomsorg, PM 1978-11-03

1 Av 60 663 platser i kommuner vilka vid undersökningstillfället inlämnat årsberättelse

- samtliga utom sju.

2 Av 16 715 platser i kommuner vilka vid undersökningstillfället inlämnat årsberättelse

- samtliga utom sju.

Tabell 3. Barn på daghemsavdelningar fördelade efter frånvaroorsak (frånvarofrekvens) och ålder februari-april, 1977 (i procent).

Prop. 1980/81:205 54

Undersökningens resultat överensstämmer i stort med tidigare undersökningar av bl. a. Wadell år 1971' och familjestödsutredningen (S 1974:01) år 1974.■ Av samtliga undersökningar framgår att småbarnens sjukfrånvaro är betydligt högre än de äldre förskolebarnens.

3.4 Barnens vistelsetider

Vistelsetidernas förändring under senare år framgår vid jämförelse mellan en undersökning gjord av Familjestödsutredningen 1974 och Statistiska centralbyråns frånvaroundersökning.

Familjestödsutredningen (S 1974:01) undersökte år 1974 8 000 barns vistelsetider i daghem och familjedaghem vilket redovisats i betänkandel (SOU 1975:62) Förkortad arbetstid för småbarnsföräldrar. 12 % av barnen hade mindre än 6 timmars vistelsetid per dag. Drygt hälften av barnen (50,7 %) hade vistelsetider på minst 9 timmar per dag, drygt 20 % mer än 10 timmar per dag.

De yngre barnen hade genomgående längre vistelsetider än de äldre förskolebarnen. Långa vistelsetider var också vanligare bland barn till ensamstående föräldrar och föräldrar tillhörande socialgrupp III.

Barnens vistelsetider uppvisade även skillnader med hänsyn till region. De längsta vistelsetiderna hade barnen i Göteborgs- och Malmö-regionerna. I glesbygd var kortare vistelsetider vanliga.

En jämförelse mellan daghem och familjedaghem visade att korta vistelsetider - under 6 timmar - och långa vistelsetider om minst 9 timmar var vanligare i familjedaghem än i daghem.

Statistiska centralbyrån har år 1977 i den tidigare refererade undersökningen av barns och personals frånvaro i daghem bl. a. studerat barnens vistelsetider vid 500 daghemsavdelningar i landet. Av undersökningen framgår att korta vistelsetider upp till 25 limmar per vecka var vanligast bland de allra yngsta. Småbarnens tider varierar mer än de äldre barnens.

Avdelningarna i storstadsområdena har, oavsett barnens ålder, längre överenskommen närvarotid än avdelningarna i övriga landet.

Jämförelser meUan familjestödsutredningens och statistiska centralbyråns undersökningar är svåra att göra eftersom uppdelningen i timmar inte överensstämmer. Den förra undersökningen redovisar vistelsetid per dag och den senare vistelsetid per vecka. Utbyggnaden under perioden 1974-1977 har också varit snabb. Detta har inneburit att den sociala sammansättningen förändrats. Del framgår dock alt korttidsvislelserna ökat. Är 1974 hade 12 % av barnen vistelsetider mindre än 6 timmar per dag. År

' Birgitta Wadell: Daghemsbarnens frånvaro - ett kommunalt planeringsproblem.

Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet är 1971.

2 Familjestödsutredningen: Hälsorisker och hälsovård för barn i daghem. Ds S

1978:15.

Prop. 1980/81:205 55

1977 hade 17 % av barnen vislelsetider om högst 25 limmar per vecka eller 5
timmar per dag. Vidare hade småbarnen mindre ofla än de äldre barnen
långa vislelsetider om 46 timmar eller mer. Förhållandet var del motsatta år
1974.

Enligt statisfiska centralbyråns stafislik avseende förhållandena 1 februari

1978 hade 9,5 % av daghemsbarnen i genomsnitt kortare vistelse än 5 timmar
per dag (SCB, SMS 1979:9).

Faktorer som inverkar på barnens vistelselider

Barnens vistelselider i dag- och fritidshem påverkas av en rad faktorer, bl. a. förändringar inom arbetslivet (arbetstidens längd och förläggning under dagen/dygnet), föräldraförsäkringens utformning, skolans organisation, bestämmelser för stafliga bidrag fill dag- och fritidshem och kommunernas system för föräldraavgifter.

Vad gäller utvecklingen inom arbetslivet har deltidsarbetet ökat under senare år. Kvinnor sysselsatta i arbetskraften med barn under 7 år, uppgick i medeltal fill 373 000 under är 1978.

Av dessa arbetade 58 000 (16 %) 1-19 tim/vecka och 166 000 (45 %) 20-34 tim/vecka. (SCB, SM AM 1979:5.3).

Delfidsarbetets förläggning är mycket varierande. Arbetet kan vara förlagt till enbart förmiddagar eller eftermiddagar, växelvis för- och eftermiddagar, varannan dag, varannan vecka eller olika former av skiftgång. Behovet av barnomsorg under kvällar, nätter och helger har undersökts i flera kommuner. I Luleå och Surahammar prövas olika former av barnomsorg under dessa tider.

Utbyggnaden av barnomsorgen har också inneburit att fler barn till delfidsarbetande kunnal få plats i daghem.

Föräldraförsäkringen och rätten till ledighet för småbarnsföräldrar har successivt byggts ut. Fr. o. m. den 1 januari 1978 har föräldrar dels rätl lill ledighet med föräldrapenning under 6 månader i samband med barnets födelse, dels rätt fill ytterligare 3 månaders ledighet med särskild föräldrapenning. Dessa 3 månader kan tas ut som heltidsledighet eller förkortad arbetstid t. o. m. barnets första skolår (SFS 1978:256). Regeringen har i proposition 1978/79:168 lämnat förslag om ytterligare utbyggnad av föräldraförsäkringen fr. o. m. den 1 januari 1980 bl. a. vad gäller åldersgränsen och omfattningen av rätten fill föräldrapenning för tillfällig vård av barn. Vidare bUr ersättningsnivån likformig under hela tiden för särskild föräldrapenning så att också för de sisla 30 dagarna ersättning utgår molsvarande den egna sjukpenningen.

Inom ramen för sjukförsäkringen föreslås i proposition 1978/79:168 en rätt till havandeskapspenning för de kvinnor som på grund av arbetets art inte kan förvärvsarbeta under graviditetens slutskede.

Dessutom har arbetstagare som är förälder fr. o. m. den 1 januari 1979 rätl

Prop. 1980/81:205 56

till ledighet utan ersättning dels i form av hel ledighet, dels i form av förkortning av arbelsliden till tre fjärdedelar. Rätten lill hel ledighet gäller fill dess barnet uppnått etl och etl halvt års älder. Rätten lill förkortning av arbetstiden gäller längst till dess barnet har avslutat sitt första skolår (SFS 1978:410).

Huvudregeln är att ledigheten vid sådan förkortad arbetstid skall spridas jämt över alla arbetsdagar i veckan, vilkel vanligen innebär 6 timmars arbetsdag.

Skolbarnens vistelsetider i fritidshemmen kommer att påverkas av skolans organisation, främst utvecklingen vad gäller den samlade skoldagen. Tiderna för den samlade skoldagen kan komma att variera från kommun till kommun, men kommer troligen att innebära en skoldag mellan kl. 8.00 och 13.30 för lågstadiebarnen saml någol längre tid för mellanstadiebarnen. Humvida fritidshemmen kan komma ifråga för aktiviteter inom den samlade skoldagen är en fråga som får avgöras genom bl. a. lokala avtal och lokal organisation.

F. n. är den samlade skoldagen genomförd i slörre eller mindre omfattning i ett 80-tal kommuner, därav flera Norrlandskommuner med skolskjulsverk-samhet. Frän hösten 1979 kommer ytterligare etl anlal kommuner att organisera en samlad skoldag, däribland Stockholm (lågstadiet).

Enligt gällande statsbidragsbestämmelser för daghem ulgår fulll slalsbidrag till samfliga platser i en barngrupp/avdelning om minsl två tredjedelar av platserna utnyttjas för minst 5 timmars vistelse per dag eller 25 timmar per vecka (den s. k. två-tredjedelsregeln). Denna regel kan under de senaste åren ha verkat styrande på barngruppernas sammansättning i kommuner med stor efterfrågan på deltidsplatser. För att erhålla fulll slalsbidrag har kommunerna tvingats att fylla två tredjedelar av grupperna med hellidsbarn (vistelse minst 5 timmar) även om denna fördelning av hel- och deltidsplalser inte motsvarat det faktiska behovet i det aktuella bostadsområdet. Bl. a. mot denna bakgrund har i proposition 1978/79:111 föreslagils alt två-tredjedelsregeln skall gälla för kommunerna som helhel.

Vistelsetiderna kan även ha påverkats av kommunens regler för föräldraavgifter och de tider som gäller för reducerad eller halv avgift. Enligt Svenska kommunförbundets rekommendation angående föräldraavgifter bör halv avgift uttagas vid närvarotid på 5 timmar per dag eller därunder. I rekommendationen påpekas dock atl gränsen kan bestämmas till 6 limmar om kommunen finner delta lämpligt t. ex. på grund av långa reseavstånd. I några kommuner har reducerad eller halv avgift slopats för barn i daghem, men kvarstår för vistelse i familjedaghem.

3.5 Problemdiskussion

De vanligaste problemen i samband med barngruppernas sammansättning och storlek gäller:

Prop. 1980/81:205 57

- svårigheterna att ordna en bra verksamhet i slora barngrupper

- svårigheter att skapa en bra verksamhet när barnen ofta byter grupp

- svårigheter atl åstadkomma kontinuitet och gruppgemenskap för deltids-barn med oregelbundna vistelsetider, och för grupper där dessa barn ingår

Gruppstorlek

20-barnsgrupperna har varit föremål för livlig debatt under de senaste åren. Svårigheterna att ordna en för alla barn bra verksamhet - genom två samverkande-grupper med upp fill 20 barn i varje grupp - har framhållits i bl. a. utvärderingen av socialstyrelsens försöksverksamhet' och av kommunala försök.

Frågan har också aktualiserats i samband med remissbehandling av kommunernas barnomsorgsplaner och vid invenlering av befinlliga daghem för fastställande av nytt platsantal.

Problemen gäller bl. a.

- atl kontakterna blir för många,

- att barn och vuxna inte har möjlighet all lära känna varandra ordentligt,

- att personalen har svårt att följa upp barnens erfarenheler och aktiviteter,

- att det är svårt att inom den större gruppen bilda mindre undergrupper i enlighet med barnstugeutredningens intenfioner,

- att barnen lätt blir splittrade, överaktiva, högljudda och får svårt atl koncentrera sig; "svagare barn" blir mest utsatta,

- att kommunikation och samarbete försvåras.

Svenska Facklärarförbundet har i olika sammanhang förordal en gruppstorlek om 15 barn i syskongrupp och 10 barn i småbarnsgrupp. Föräldraorganisationerna stöder vanligen dessa förslag. Även i riksdagsmotioner har denna gruppstorlek föreslagits.

I en amerikansk studie', som omfattar 57 institutioner och 1 800 barn, framhålls gruppstorleken som den viktigaste organisatoriska kvalitetsfrågan. Gruppstorlek - barn och vuxna - visade sig om man undantar de allra yngsta barnen ge större utslag vad gäller barnens utveckling och välbefinnande än faktorer som personaltäthet och personalutbildning. I mindre grupper, 15

' Anita Söderlund och Inger William Olsson: Försöka duger. Lärarhögskolan i Stockholm år 1977.

Väga förändra: Utvärdering av fyra försöksdaghem i Stockholm, Stockholms socialförvaltning år 1977. Läges- oeh slutrapporter från socialstyrelsen 1974-1978.

2 Dan Stiwne: 20 barn i dagisgruppen, Östersund 1977.

3 Preliminary Findings and their Implications. National Day Care Study, Massachus
etts, USA, 1978.

Prop. 1980/81:205 58

barn eller färre, hade personalen mer samspel med barnen än i större grupper. Barnen gav i slörre ulslräckning uttryck för egna åsikter och idéer, tog ställning lill och bearbetade problem, de samarbetade också mer med andra barn. I större grupper fanns mer av stress och aggressivitet och också mer passivitet och ointresse hos barnen. Även om svenska och amerikanska förhållanden är olika på många sätt, bör denna omfaltande studie kunna tillmätas viss belydelse även för svenska förhållanden.

En flexibel gruppindelning prövas inom det tidigare nämnda MAFF-projeklel. Utifrån daghemmets lolala antal barn och personal planeras barngruppernas sammansättning och storlek av personalen och föräldrarna tillsammans. Målet år att organisera verksamheten så alt den på bästa sätt tillgodoser barnens behov och tillvaratar personalresurserna så bra som möjligt. De flexibla lokalerna gör det möjligt atl anpassa miljön efter gruppernas sammansättning och storlek.

Projektet beräknas omfatta totalt nio daghem om vardera 30-45 platser. Två daghem startades hösten 1977 och två hösten 1978.1 dessa fyra daghem har man åldersblandade barngrupper som omfattar mellan 9 och 15 barn. Projektet pågår t. o. m. år 1981. Utvärderingen avrapporteras successivt. Våren 1979 färdigställs en första delrapport om flexibla planlösningar som underlättar såväl variation i gruppstorlek som användning av lokalerna för annat ändamål.

Gruppens sammansättning

Resultaten från olika försök med småbarns- och syskongrupper har varit goda. Byte av barngrupp och personal för barn i 3- och 7-års åldern har dock upplevts som negativt liksom all yngre och äldre barn haft mycket litet kontakt med varandra. Försök med större åldersspridning i grupperna pågår bl. a. i familjestödsutredningens regi och i MAFF-projektet.

Erfarenheterna av familjestödsutredningens försöksverksamhet' visar atl den större åldersspridningen i grupper för barn i åldrarna från O upp till 12 år innebår många fördelar. I åldersblandade barngrupper blir barnen mer en resurs för varandra än i åldersindelade grupper. Barnen idenfifierar sig lättare med andra barn ån med vuxna och de lär lättare av varandra. De yngre barnen blir stimulerade av de äldre barnen, deras språk och aktiviteter. De har de äldre barnen som förebilder och de lär sig av dem bl. a. hur problem och konflikter kan lösas. De äldre barnen utvecklar ansvarskänsla, hänsynslagande och hjälpsamhet gentemot de yngre barnen. Åldersblandningen bidrar till ett lugnare tempo i grupperna och ger också mindre konkurrens och aggressivitet.

' Familjestödsutredningens diskussionspromemoria Daghem för småbarn, år 1978. Karin Edenhammar: Åldersintregreration på daghem, Familjestödsutredningen PM

75:2/1978.

Prop. 1980/81:205 59

Kontakterna mellan barn, personal och föräldrar blir varaktigare med alla de fördelar detla medför. Det blir mer meningsfullt för alla parter att bygga upp relationer och salsa på samarbete. Arbetet för personalen blir mer engagerande när de får följa barnen under flera år.

Åldersinlegrationen i sig själv är emellertid ingen garanti för en bra verksamhet. Erfarenheten visar alt omsorgsfull planering av verksamheten är en förutsättning för att behoven för barn i alla åldrar skall bli tillgodosedda. Särskilt skolbarnen, som inte deltar i verksamhelen hela dagen, behöver uppmärksammas. Vidare bör åldersfördelningen i grupperna vara så jämn som möjligt och barnen bör ha möjlighet till aktiviteter också tillsammans med jämnåriga kamrater. Det är därför en fördel om daghemmet består av mer än en avdelning. I daghem med endast en barngrupp kan kontakt med jämnåriga behöva ordnas genom samarbete med annat daghem eller andra verksamheter för barn.

Åldersblandade barngrupper förekommer också i andra länder. I Danmark har åldersintegration rekommenderats sedan år 1971 och i cirkulär från socialministeriet år 1976 framhålls fördelarna med åldersintegration.

Deltidsarbetets ökning och rätten till förkortad arbetstid för föräldrar med barn under 8 år innebär kortare vistelsetider för allt fler barn. Kortare arbetstid för föräldrarna är positivt ur många aspekter. Arbetstidens förläggning kan emellertid skapa instabilitet i barngmpperna, genom att barnens vistelsetider ofta blir mycket olika. Alllför varierande vistelsetider innebär ryckighet och spUttring i verksamheten för både de berörda barnen och hela barngruppen. Undersökningar visar att barn som inte regelbundet deltar i verksamheten bl. a. har svårt att lära sig de normer och regler som gäller i verksamheten och att barnen därmed får låg status i gruppen'.

Barn som på gmnd av fysiska, psykiska, sociala, språkliga eller andra skäl är i behov av särskilt stöd för sin utveckling har enligt 6 § i lagen (SFS 1976:381) rätt till plats i förskola eller fritidshem före 6 års ålder. För att vistelsen skall bli den hjälp och det stöd för barnet som avses kan det ibland vara nödvändigt att minska antalet barn i gruppen. I en del kommuner har man som generell princip att för barn med behov av extra stöd räknas två platser.

Barnens frånvaro m. m.

Socialstyrelsens rekommendationer om gruppstorlek ulgår från all barn ibland är frånvarande på grund av sjukdom eller av andra orsaker. Frånvaron bör därför inte normall förorsaka inskrivning av fler barn i grupperna.

Då det är önskvärt att barnen regelbundet deltar i verksamheten bör orsakerna till hög frånvaro noga undersökas. Orsakerna till barnens frånvaro

1 Gunni Kärrby: Utveckling i grupp. Lärarhögskolan i Mölndal 1976.

Prop. 1980/81:205 60

kan hänga samman med barn- och personalsituationen i de aktuella dag- eller fritidshemmen, eller med avgiftstaxans konstruktion. Frånvaron kan också hänga samman med informationen om kommunens dag- och fritidshemsverksamhet.

Orsakerna till obesatta platser är - som framgår av avsnitt 3.3 - till övervägande del av sådan art att de inte kan eller bör påverkas. Det gäller t. ex. när antalet barn i grupper minskats på grund av att barn med behov av särskilt stöd ingår eller vid successiv inskrivning av barn när nya institutioner öppnar. Endast då platser står tomma längre lid på grund av nyinlagning av barn eller vid bristande efterfrågan på plals kan ett smidigare inlagningsför-farande resp. bättre information om den kommunala barnomsorgen ge ett större utnyttjande av tillgängliga platser.

3.6 Sammanfattande diskussion och förslag

Barnen är en viktig resurs för varandra i förskola och fritidshem. Barngruppernas sammansättning och storlek utgör därför viktiga kvalitativa delar av verksamheten. Barngrupper ordnade så atl de ger goda möjligheler att bygga upp stabila relationer mellan barnen, mellan barn och personal och mellan personal och föräldrar ger en god grund för barnens utveckling. Barnen gynnas också av samvaro med barn i olika åldrar.

Barngruppernas sammansättning och storlek samt antalet anställda anger ramen för barnens primära dagliga kontakter i förskolan eller fritidshemmet. Det sociala kontaktmönstrel påverkas också av antalet barn och anslällda inom hela anläggningen och graden av samverkan mellan barngrupperna. Samverkan mellan två barngrupper ger bättre utrymme och aktivitetsutbud, underlättar personalens schemaläggning och ger en särskilt för åldersblandade grupper viktig möjlighet till kontakt med andra jämnåriga barn.

Åldersblandade barngrupper har visat sig innebära många fördelar. Barn och vuxna har möjlighet att lära känna varandra ordentligt och fördjupa sina relationer under en längre tid. Barnen stimuleras socialt, känslomässigt och intellektuellt av samvaro med barn i olika åldrar. Arbetet blir mer omväxlande för personalen och samarbetet med hemmen underlättas. Många skäl talar således för atl åldersblandade barngrupper är en bra organisationsform.

Enligl barnomsorgslagen skall kommunerna svara för en planerad utbyggnad av fritidshemsplaiser för skolbarn upp till 12 års ålder om de har förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. I dag är det huvudsakligen lågstadiebarnen som bereds plats i dag- och fritidshem. För alt barnen inte skall förlora sin dag- eller fritidshemsplats samtidigt som de övergår till mellanstadiet med ny lärare och andra förändringar i skolan är det angeläget atl barnen har sin plats säkrad t. o. m. årskurs 4.

Skolbarnen bör kunna ingå i daghemsgrupperna under framför allt de fyra första skolåren för atl sedan successivi slussas in i mer öppen fritidsverk-

Prop. 1980/81:205 61

samhet i anslutning till skolan, fritidsgårdar eller föreningsverksamhet. Barn som av olika anledningar har behov av den större omsorg som vistelse i dag-eller fritidshem innebär, bör dock även därefter ha rätt till denna omsorg. Det är vidare angeläget atl olika former av fritidsverksamhet utvecklas, där något slag av särskilt ansvar och omsorg om 11-12-åringar med förvärvsarbetande eller studerande föräldrar ingår.

Stabilitet i barngruppen är en förutsältning för en bra verksamhel. För det enskilda barnet är det angeläget att vara delaktig i gemenskapen och kontinuerligt följa den pedagogiska verksamheten. Alla barn bör därför ha möjlighel atl della i verksamhelen viss lid varje dag även om föräldrarna har oregelbundna arbetstider.

För atl barn inle skall behöva byta daghem om vistelsetiden behöver ändras och för atl barn från närmasle grannskap skall kunna utnyttja plats i daghemmet bör öppethållandet medge såväl heltids- som dellidsvistelse.

F. n. pågår en relativt snabb utbyggnad av dag- och fritidshem. Atl starta ny verksamhel medför ofta exlra påfrestningar. Därtill råder brist på utbildad personal i vissa områden och en stor del av personalen är mycket ung och har ringa yrkeserfarenhet. Snabb utbyggnad av barnomsorgen medför ofta att kommunernas cenirala barnomsorgsförvallning blir hårt belastad och får svårt atl ge verksamheten del stöd som behövs.

Del finns dessutom kommuner med ingen eller kortvarig erfarenhet av dag- och fritidshemsverksamhet. I februari 1977 fanns i landet 20 kommuner och i februari 1978 fanns 10 kommuner ulan dag- eller fritidshem'.

Under den nuvarande ulbyggnadsperioden är del särskill angeläget att antalet barn per grupp inte blir för stort. Den erfarenhel och kunskap som vunnits talar för att barngrupper i daghem normall inte bör omfatta fler än 15 barn. Under denna gräns bör barngruppernas storlek och sammansättning vara flexibel och planeras i samräd med personal och föräldrar.

Mot den redovisade bakgrunden föreslås att barngrupperna i dag- och fritidshem inle skall översfiga 15 barn. Detla är en gruppstorlek som i princip inte skall överskridas. Förslaget bör träda i kraft fr. o. m. år 1981.

Speciella förhållanden kan dock innebära avvikelser enligt lokala bedömningar. Delta kan t. ex. gälla när flera barn har kortare vistelselid än 5 timmar per dag. Det kan också bli aktuellt i de fall då lokaler byggda före år 1981 är dimensionerade för fler än 15 barn. Detta gäller dock endasi grupper för barn över 3 år.

En förutsättning för ökning av barnantalet är atl gruppstabilitet och barnens delaktighet i gruppgemenskap inte äventyras. Därför bör barnantalet bestämmas i samarbele med personal och föräldrar. Grupperna bör inle utökas med fler än tre barn.

Rekommendationen om högsl 15 barn i grupperna innebär viss minskning

Barnomsorgen i siffror 1977-82, Socialstyrelsen, Barnomsorgsplanering 2:77.

Prop. 1980/81:205 62

av antalet barn i daghem. Möjlighelen att i särskilda fall utöka barnantalet innebär någon reducering av platsminskningen. Övergång till åldersblandade grupper innebår i gengäld att något flera barn ån tidigare kan las emot i grupper som nu består av upp lill 12 barn. Mot denna bakgrund bedöms att förslagen rörande gruppstorlek inle nämnvärt minskar del lotala antalet platser i dag- och fritidshem i landel.

Utöver vad som omfattas av dessa rekommendationer bör grupporganisationen vara flexibel och anpassas till den aktuella situationen inom dag-eller fritidshemmet.

4 Personaldimensionering

4.1 Socialstyrelsens rekommendationer

Vid normalt öppethållande, ca 12 tim., rekommenderar socialstyrelsen'
följande personaltäthet som utgångspunkt för planering av personalbehovet
vid dag- och fritidshem:
Barn 1/2-2 år 2 heltidsanställda för 5 barn

(0,40 anställd per barn)
Barn 3-6 år 1 heltidsanställd för 5 barn

(0,20 anställd per barn)
Barn 7-12 år 1 heltidsanställd för 6 barn

(0,17 anställd per barn)

I åldersblandade barngrupper, där barn från samtliga ovannämnda åldersgrupper ingår, beräknas personaltätheten med hänsyn lill antalet barn i de olika åldrarna och ovannämnda andel av vuxen per barn.

Personaltätheten definieras som antalet årsarbetare i barngrupp i förhållande lill antalet inskrivna barn. Föreståndare inkluderas i beräkningen i den omfattning de arbetar i barngrupp.

För att personal skall ha lid för barn och föräldrar morgnar och kvällar dä barn anländer och hämtas anges atl en vuxen inte bör vara ensam i dag- eller frifidshemmet med mer än tre barn under 3 år eller fem barn över 3 år.

Personalbehovet vid ett dag- eller frifidshem hänger även samman med en rad andra faktorer än barnens ålder, t. ex. hur många barn med behov av sårskilt stöd och sfimulans som ingår i gruppen, barnens vistelsetid per dag, dag- eller frifidshemmets öppethållande, personalens ulbildning och yrkeserfarenhet, lokalernas och utemiljöns beskaffenhet och bostadsområdets karaktär.

Vissa förhållanden kan innebära att personalförstärkning behövs ulöver den generella rekommendationen. Det kan gälla förlängt öppethållande.

' Skriften "Om förskolan", socialstyrelsen anser 1978:2 samt information om fritidshemsverksamhet 1978 (mapp med inlagor).

Prop. 1980/81:205 63

särskilt långa vistelsetider för barnen, alt barn med behov av särskilt stöd och stimulans ingår i gruppen, alt lokalerna är svårarbetade eller alt sociala problem är vanliga i bostadsområdet.

4.2 Faktisk personaltäthet

Den genomsnittliga personaltätheten vid dag- och fritidshem i landet var år 1977 4,5 (4,3) barn per årsanställd i daghem och 6,8 (6,6) barn per anställd i fritidshem'. Utveckligen av den genomsnittliga personaltätheten under senare år visar en successiv ökning (dvs. etl minskal anlal barn per anställd) vilket framgår av följande tabell.

Tabell 5 Antal barn per anställd inkl.

föreståndare i

i barngrupp

1972

1973

1974

1975

1976

1977

daghem 5,2 fritidshem 7,8

5,1 7,4

5,0

7,3

4,7 7,3

4,6 6,9

4,5 6,8

Statistiska centralbyråns årliga statisfik utgör underlag för beräkningen. Icke avdelningsbunden personal fördelad på såväl dag- och fritidshem som delfidsgrupper.

Variationerna mellan olika kommuner och olika dag- och fritidshem är stora. Enligt barnomsorgsplanernafanns följande variationer 31 december 1976:

- barn O- 2 år: 2,4- 6,4 barn per årsarbetare i barngrupp

- barn 3- 6 år: 3,3- 8,8 barn per årsarbetare i barngrupp

- barn 7-12 år: 5,0-17,0 barn per årsarbetare i barngrupp

Enligt barnomsorgsplanerna planeras en ökning av personaltätheten i många kommuner under den närmaste femårsperioden.

Enligt Svenska kommunförbundets skrift Personaldimensionering i barnomsorgen, 1977, fanns endast två anställda i 28 av lolalt 78 redovisade daghemsgrupper. Detta kan innebära alt en anställd är ensam med barngmp-pen en stor del av dagen.

I tio av totalt 14 redovisade fritidshemsgrupper fanns 2 tjänster, i tre gmpper 1,75 tjänster och i en grupp 2,5 tjänster.

Enligt statistiska centralbyråns undersökning av frånvaron vid daghem

• Det högre antalet barn per anställd erhålls om icke avdelningsbunden personal fördelas på såväl dag- och fritidshem som deltidsgrupper. Det lägre antalet barn per anställd, angivet inom parentes, erhålls om icke avdelningsbunden personal inräknas enbart i dag- och fritidshemsverksamheten.

- Socialstyrelsens Ijearbetning av barnomsorgsplanerna 1978-1982.

Prop. 1980/81:205 64

1977' var personaltätheten i många fall låg.

För 16 % av småbarnen var antalet barn per anställd 4,5 eller fler. För 25 % av barn 3-6 år var antalet barn per anställd 6,5 eller fler.

Stafistiska centralbyrån har på grundval av kommunernas årsberättelser för åren 1977 och 1978, efter beställning från socialdepartementet, gjort särskilda beräkningar av den genomsnittliga personaltätheten för 0-12-åringar i dag- ochfriUdshem. Beräkningarna är gjorda på såväl läns- som kommunnivå.

Eftersom underlaget för beräkningarna är något osäkert- bör personaltätheten särskill på kommunnivå tolkas med viss försiktighet.

Den genomsnittliga personaltätheten för åldrarna 0-12 år i dag- och fritidshem var år 1977 5,2 barn per anställd i barngrupp och år 1978 5,0 barn per anställd, gällande för hela riket.

På länsnivå varierar personaltätheten mellan 4,9 och 6,3 barn per anställd år 1977 och mellan 4,5 och 6,1 barn per anställd år 1978. (Se bilaga 1) På kommunnivå är variationerna betydligt större men där är också beräkningarna som nämnts mer osäkra.

4.3 Diskussion och förslag

En cenlral norm för personaltäthet har diskuterats i olika sammanhang. Normer kan dock ha både fördelar och nackdelar. Exempel på fördelar med central norm:

- Den garanterar en viss personaltäthet, en vikfig förutsätlning för kvalitet i barnomsorgen.

- Kvaliteten inom verksamhelen blir mera likvärdig i olika kommuner än den är idag.

- Personalrörligheten över kommungränserna kan väntas minska i och med en jämnare kvalitel.

Exempel på nackdelar och risker med cenlral norm:

- Detaljerade krav kan låsa och motverka en önskvärd flexibilitet inom barnomsorgen.

- En norm kan bidra till atl personaltätheten sänks i kommuner där man ligger mer eller mindre över normen. Normen kan bli mer slyrande än socialstyrelsens rekommendalioner.

' Statistiska centralbyrån. Barns och personals närvaro och frånvaro i daghem 1977, SM, S 1979:1.

- I årsberättelserna är antalet anställda angivet i antal heltidsanställda, antal deltidsanställda och antal timanställda. Antalet årsarbetare redovisas således inte. Utifrån statistiska centralbyråns frånvaroundersökning 1977 (SN S 1979:1) har tjänstgöringsgraden per anställd beräknats till 0,8 för hela riket. Denna kvot har använts vid ovannämnda beräkningar men denna kvots giltighet på kommunnivå kan givetvis inte säkerställas.

Prop. 1980/81:205 65

Nämnda förhållanden påvisar behovet av en minimirekommendafion för personaltätheten. För att denna skall få avsedd positiv effekt måste den vara lätt atl lillämpa. Kommunerna måste vidare ha rimliga möjligheler att följa rekommendafionen. Det måsle bl. a. finnas tillgång till utbildad personal. Riktlinjerna bör i övrigt vara så utformade att de ger utrymme för kommunerna atl göra avvägningar mellan olika dag- och fritidshem.

En rekommenderad minimiregel som omfattar daghems- och fritidshemsverksamheten i kommunerna som helhet bör kunna uppfylla ovannämnda krav. Rekommendationer för kommunen som helhet är enkla att tillämpa och ger stort utrymme för att ordna och utveckla verksamhelen efter lokala behov.

Den av statistiska centralbyrån särskilt framtagna beräkningen av personaltätheten i dag- och fritidshem, som tidigare nämnts, ger viss information om den genomsnittliga personaltätheten i dag- och fritidshem på kommunnivå. Eftersom underlaget för beräkningarna är något osäkert bör uppgifterna tolkas med viss reservation. Enligt beräkningarna hade 99 kommuner fler än 5,5 barn per anställd i barngrupp år 1977. Antalet kommuner med denna personaltäthet hade år 1978 sjunkit lill 70. Av dessa kommuner hade 24 under 100 barn och 27 mellan 100 och 300 barn i dag- och fritidshem. Fler än 5 barn per anställd förekom i 168 kommuner år 1977 och 139 kommuner år 1978. Av dessa 139 kommuner hade 40 under 100 barn och 48 mellan 100 och 300 barn i dag- och fritidshem. Se vidare bilaga 1 och 2.

Enligl barnomsorgsplanerna kan personaltätheten förväntas stiga ytterligare under de närmaste åren.

Mot denna bakgrund föreslås rekommendationen för dag- och fritidshem utformad på följande sätt:

Stegl: Högst 5,5 barn per årsarbetare i barngrupp gällande som etl

genomsnitt för åldrarna 0-12 år och kommunen som helhel.

Rekommendationen föreslås träda i kraft år 1981. Steg 2: Högst 5 barn per årsarbetare i barngrupp gällande som ett

genomsnitt för åldrarna 0-12 år och kommunen som helhet.

Rekomendationen föreslås tråda i kraft år 1983.

Efter år 1984 bör frågan om personaltäthet tas upp till ny prövning.

Föreståndare inräknas i personaltätheten i den utsträckning de arbetar i barngrupp.

Beräkningen av relationstalen barn per anställd utgår dels från nuvarande personaltäthet, dels från socialstyrelsens rekommendationer rörande personaltäthet för småbarn, förskolebarn över 3 år och skolbarn.

Eftersom personaltätheten är högre i grupper för småbarn än i grupper för äldre barn kommer en kommuns andel av småbarn, äldre förskolebarn och skolbarn atl påverka den genomsnitfliga personaltätheten för åldrarna 0-12 år. En vägledning för kommunernas bedömning av den genomsnittliga personaltätheten ges i en omvandlingstabell i bilaga 3. Med omvandlingsla-

5 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 205

Prop. 1980/81:205 66

hellens hjälp kan den faktiska personaltätheten i kommunen vägas mol åldersfördelningen bland barn inom verksamhelen.

5 Personalens sammansättning med hänsyn till utbildning m. m.

5.1 Bakgrund

När slalsbidrag till förskolor infördes år 1944 utgick bidraget dels som lönebidrag för förskollärare, vid spädbarnsavdelningar även för barnavårds-lärare, dels som kostbidrag.

År 1963 slopades kostbidragen och statsbidragens anknytning till förskollärar- och barnavårdslärartjånsterna. Skälen härtUl var flera. I barnavårdsstadgan finns allmänna bestämmelser om utbildning, som är mer preciserade än socialstyrelsens anvisningar. Tilltro till kommunernas vilja att anställa utbUdad personal och en önskan att förenkla administrafionen var andra orsaker till ändring av stalsbidragsbeslämmelserna (prop. 1963:62).

I samband med ändring av statsbidragskonstrukfionen utfärdade socialstyrelsen anvisningar med rekommendafion om två förskollärare per daghemsavdelning. Vid brist på förskollärare kunde, "med beaktande av barnens ålder", barnskötare anställas.

Barnstugeutredningen betonade i betänkandet (SOU 1972:26 och 27) Förskolan vikten av att förskollärare tjänstgör även inom småbarnsgrupperna. Med hänsyn fill tillgången på förskollärare och barnskötare föreslog utredningen en jämn fördelning av de båda yrkesgrupperna, dels över landet, dels inom olika åldersgrupper i förskolan.

Liknande fördelning av fritidspedagoger och barnskötare beräknades för fritidshemmen i betänkandet (SOU 1974:42) Barns fritid.

5.2 Aktuella personalutbildningar

De utbildningar som främst är inriktade på arbele inom förskolan är förskollärar- och barnskötamtbildningarna. För arbele bland skolbarn i dag-eller fritidshem utbildas fritidspedagoger. Barnskötarutbildningen omfattar även åldrarna 7-12 år.

FörskoUärarutbildningen omfattar fyra eller fem terminer (80 eller 100 poäng) beroende på förkunskaper. Utbildningen anordnas sedan år 1977 som högskoleutbildning vid f. n. 19 högskoleenheter. För barnskötare med minst fyra års tjänstgöring inom barnomsorgen finns dessutom en kortare förskoUärarutbildning omfattande 50 veckor inom högskolan. Dessutom finns en 42-veckors förskollärarulbildning för beteendevelare anordnad som arbetsmarknadsutbildning och föriagd fill Malmö, Göteborg, Norrköping och Södertälje.

Antalet nybörjarplatser i förskollärarutbildningen inom högskolan är 1978/79 4 776. Därfill kommer 100 platser i arbetsmarknadsutbildningen.

Prop. 1980/81:205 67

Frilidspedagogutbildningen är uppbyggd på samma sålt som förskollärarutbildningen och omfattar således högskoleutbildning om fyra eller fem terminer och en kortare utbildning på 50 veckor. Högskoleutbildningen är dels statlig, dels kommunal och förekommer på 16 resp. 10 orter.

Antalet nybörjarplatser i fritidspedagogutbildningen inom högskolan är 1978/79 1 430.

Barnskötarutbildningen är huvudsakligen förlagd till gymnasieskolans tvååriga vårdlinjes gren för barn- och ungdomsvärd men förekommer också som specialkurs om en eller två terminer inom gymnasieskolan, som arbelsmarknadsutbildning eller som kommunal vuxenutbildning.

Gymnasiets vårdlinje tog läsåret 1978/79 in drygt 2 300 elever på grenen för barn- och ungdomsvård. Specialkurserna inom gymnasieskolan tog under samma läsår emot drygt 2 500 elever för tvåterminsutbildning och drygt 1 600 för entermins utbildning. Arbetsmarknadsutbildningen omfattade 360 antagningsplatser. Inom den kommunala vuxenutbildningen var antalet antagningsplatser omkring 1 500 läsåret 1976/77. (Se vidare bilaga 4).

Förskollärar- och fritidspedagogutbildningarna är mycket likartade till såväl uppbyggnad som innehåll. Förskollärarutbildningen omfatlar dock ett större pedagogik- och metodikblock medan samhällsorienterade ämnen får ett större utrymme i frifidspedagogutbildningen. utbildningarna skiljer sig dessutom åt genom atl förskollärarutbildningen huvudsakligen är inriktad på barn under skolåldern och fritidspedagogutbildningen på skolåldrarna.

Barnskötarutbildningen, som aren gymnasial utbildning, avviker till såväl uppbyggnad som innehåll från förskollärar- och frilidspedagogulbildningar-na. Således omfatlar utbildningen mindre av pedagogik- och melodikstudier samt samhällsorienterande ämnen. I stället ingår mera av vårdmoment. Utbildningen inriktas på åldersgruppen 0-12 år.

Vidareutbildning i form av högskolekurser i barnkunskap om 20 eller 40 poäng startades i Stockholm hösten 1977. Dessa kurser ger vidareutbildning för förskollärare och fritidspedagoger som tjänstgör som barnomsorgsassistenter, pedagogkonsulenter eller dylikt. Dessutom anordnas fr, o. m. budgetåret 1978/79 en påbyggnadslinje om 20 poäng för ulbildning av lärarutbildare inom barnomsorgsområdet. Utbildningen ger även behörighet till tjänst i barnkunskap och barn- och ungdomskunskap i skolväsendet.

Fortbildning för all personal inom förskolor och fritidshem började genomföras i samband med förskolereformen år 1975. I regeringens proposition (1976/77:76) om utbildningav förskollärare och fritidspedagoger m. m. fastslogs betydelsen av konlinueriig fortbildning för all personal inom barnomsorgen.

Fortbildningens former och omfattning bestäms i samråd mellan kommunerna och de fackliga organisationerna. Socialstyrelsen har ansvaret för planerande och övergripande frågor. Socialstyrelsen har bl. a. till uppgift att i samarbete med Svenska kommunförbundet och fackorganisationerna framställa studiematerial och utvärdera verksamheten.

Verksam-	Barnens
hetsform	älder	Utbildning	1976	1977	1978
			%	%	%
Daghem	0-6 år	Avdelningsbunden per:
		förskollärare	41	43	44
		barnskötare	46	47	47
		annan barnv. utb.	2	2	3
		utan utbildning	10	7	7
		totalt	100	100	100
Daghem	Därav
	0-2 år	Förskollärare	21	25	27
		barnskötare	72	68	68
		annan barnav. utb.	2	2	1
		utan utbildning	4	5	4
		totalt	100	100	100
Daghem		Föreståndare (enbart daghemssavdelningar):
		Förskollärare	86	88	88
		fritidspedagoger	2	3	3
		annan utbildning	12	9	9
		totalt	100	100	100
Fritidshem	7-12 år	Avdelningsbunden per:
		fritidspedagoger	42	44	46
		barnskötare	17	19	20
		annan barnav. utb.	15	15	13
		utan utbildning	25	23	21
		totalt	100	100	100
Fritidshem		Föreståndare (enbart fritidshemsavdelningar):
		fritidspedagoger	76	78	80
		förskollärare	14	10	9
		annan utbildning	9	10	12
		totalt	100	100	100

Verksam-	Barnens
hetsform	ålder	Utbildning	1976	1977	1978
			%	%	%
Dag- och		Ej avdelningsbunden
fritidshem		personal (inkl. förest.):
		förskollärare	59	59	56
		fritidspedagoger	7	7	7
		barnskötare	13	13	16
		annan barnv. utb.	3	4	4
		utan utbildning	16	16	16
		totalt	100	100	100

Källa: Statistiska centralbyråns statistiska meddelanden S 1977:20, S 1978:8 och S 1979:9.

Av tabellen framgår bl. a. följande:

- i daghem är den genomsnitfliga fördelningen av förskollärare och barnskötare relativt jämn med någon övervikt för andelen barnskötare,

- andelen förskollärare har successivt ökat under de senaste tre åren och andelen personal ulan utbildning har successivt minskat,

- andelen förskollärare i småbarnsgmpperna har visserligen ökat under de tre senaste åren men utgjorde år 1978 dock endast 27 % av lotala anlalel personal i dessa grupper,

- i fritidshemmen har andelen fritidspedagoger successivt ökat men andelen personal utan särskild utbildning är fortfarande hög, 21 % år 1978,

- 90 % av föreståndarna har förskollärar- eller fritidspedagogutbildning. Se vidare bilaga 5.

Beträffande personalens ålder är, som tidigare nämnts i avsnitt 4, Personaldimensionering, drygt hälften av de anställda i förskolor och fritidshem under 30 år. Åldersfördelningen framgår av följande labell.

Tabell 10. Beräknad personalsammansättning inom barnomsorgen våren 1977. Fördelad efter ålder och utbildning.

Ale	lersklass	Antal personer med		utbildning	som
		Förskollärare		Fritidspedagog		Barnskötare
		Abs	%	Abs	%	Abs	%
	-29	7 280	49,7	995	51,0	6 278	58,2
30-	-39	4 875	33,3	610	31,3	2 298	21,3
40-	-49	1730	11,8	210	10,8	1424	13,2
50-	-65	763	5,2	135	6,9	788	7,3
TOTAL		14 648	100	1950	100	10 788	100

Källa: Socialstyrelsen, byrå FBI: Tillgäng och efterfrågan på personal inom barnomsorgen. Rapport februari år 1979.

ANM: Uppgifterna är en sammanvägning av siffror från såväl SCB som kommunförbundet.

Prop. 1980/81:205 71

5.6 Utbildningskrav inom skolan

Grundskolans verksamhet är reglerad bl. a. vad gäller inrättande av tjänster, behörighetsvillkor, lärartäthet m. m. Tvingande föreskrifter finns i skollag, skolförordning, läroplaner och av skolöverstyrelsen utfärdade tillämpningsanvisningar i skolförordningen. En förutsättning för statsbidrag är alt undervisningen bedrivs enligt gällande bestämmelser.

Behörighetsbestämmelserna återfinns i Skolförordningen (SFS:1971:23). Detaljerade behörighetsföreskrifler för lärare till skolväsendet finns i bilagor fill skolförordningen. För varje typ av tjänst anges där vilka villkor som ska vara uppfyllda för behörighet till tjänst.

Behörighetsbestämmelserna har efter hand utvidgats lUI atl omfatta nytillkomna lärargrupper, senast hemspråkslärarna.

Behörighetsförklaring (dispens) meddelas av skolöverstyrelsen i särskilda fall, "om anfingen sökanden inom eller utom landet genomgått utbildning eller haft tjänstgöring, som motsvarar vad som fordras för behörighet till ifrågavarande slag av ordinarie tjänst som lärare, eller bristen i sökandens behörighet är av mindre vikl med hänsyn till hans meriter i övrigt".

5.7 Tillgäng och efterfrågan på utbildad personal

Socialstyrelsen har i rapporten Tillgång och efterfrågan på personal inom barnomsorgen (februari 1979) gjort vissa beräkningar av nuvarande tillgång på utbildad personal. Säkra beräkningar har varit svåra att göra eftersom uppgifter om det totala antalet personer med förskollärar-, frifidspedagog-och barnskötarutbildning saknas. Dessulom är uppgifterna om personalens sysselsättningsgrad osäkra. Viss skattning och sammanvägning av tillgängUg statisfik ligger därför till grund för socialstyrelsens beräkningar.

Vad gällei' det framlida behovet av utbildad personal är detta beroende av barnomsorgens utbyggnad efter år 1981. Diskussioner om denna utbyggnad kommer att inledas med Svenska kommunförbundet under år 1979. Utfallet av dessa överläggningar blir styrande för utbildningens dimensionering under 1980-talet.

Då utbyggnadstakten under 1980-talet fortfarande är oklar har socialstyrelsen i beräkningarna av personalbehovet utgått från tre antaganden. Alternafiv I innebär alt 75 % av alla förskolebarn och 50 % av alla skolbarn bereds plals inom barnomsorgen år 1990. Alternativ II innebär en utbyggnadstakt enligt riksdagens utbyggnadsmål 100 000 daghemsplatser och 50 000 fritidshemsplatser under perioden 1977-1981 och därefter 20 000 daghemsplatser och 10 000 frifidshemsplatser per år fram fill år 1990. Alternafiv III innebär utbyggnad enligt kommunernas barnomsorgsplaner 1978-1982. Därefter beräknas 17 300 daghemsplatser och 8 600 frifidshemsplatser tillkomma per år under återstående delen av 1980-talet, vilket molsvarar den planerade genomsnittUga utbyggnaden 1978-1980.

Prop. 1980/81:205 72

Vid utbyggnad enligt alternativ II, med nuvarande dimensionering av utbildningen kommer enligt dessa beräkningar bristen på personal att bestå under ännu några år. Bristen på förskoUärare skulle bestå under hela 1980-talet, bristen på frifidspedagoger skulle öka något medan behovet av barnskötare skulle tillgodoses 1986-1987. Se följande tabell.

Tabell 12. Tillgång och efterfrågan på personal (antal personer avrundat till närmaste hundratal) inom barnomsorgen 1980 och 1982 samt utblick mot 1985 och 1990.

Personalkategori Tidpunkt

1980 1982 1985 1990

Förskollärare 24 100- 30 400- 39 300- 53 200-

Tillgång 25 400 32 700 42 900 59100

Efterfrågan' 30 000 37 500 48 000 64 400

Fritidspedagoger 4 300- 5 900- 8 200- 12 100-

Tillgäng 4 900 7 000 10 000 14 900

Efterfrågan' 6 200 8 400 11800 16 900

Barnskötare

Tillgång 27 100 37 800 53 700 79 800

Efterfrågan' 33 300 42 600 55 800 76 300

Källa: Socialstyrelsens rapport Tillgång och efterfrågan på personal inom barnomsorgen, februari år 1979. Beräkningen bygger på vissa förutsättningar om en successiv ökning av personaltätheten samt 50 % förskollärare/fritidspedagoger i verksamheten. I rapporten görs även en rad andra antaganden som påverkar behovsberäkningarna.

• Efterfrågan vid utbyggnad enligt alternativ III, riksdagsbeslutet år 1976 om 100 000 daghemsplatser och 50 000 fritidshemsplatser år 1981, därefter 20 000 daghemsplatser och 10 000 fritidshemsplatser per är.

5.8 Aktuella problem

Brisl på förskollärare och fritidspedagoger, i någon mån även barnskötare, råder speciellt i vissa delar av landet, främst inom storstadsområdena. Enligl arbetsmarknadsstyrelsens arbetssökande- och platsslatislik avseende september-november år 1978 är antalet sökande till ledigförklarade tjänster för dessa yrkesgrupper mycket oUka i olika län. Vissa län uppvisar överskott på sökande medan underskott råder främst i storstadsregionerna.

Tjänster för förskollärare och barnskötare är ojämt fördelade mellan kommunerna och inom de olika åldersgrupperna i daghemmen. I några kommuner med förskollärarulbildning förlagd till orten år samtliga eller flertalet tjänster vid daghemmen förskollärartjänster. I andra kommuner överväger antalet barnskötarljänster. Andelen förskollärare är betydligt större i daghemsgrupper för äldre barn än i grupper för yngre. Se bilaga 5.

Även inom fritidshemsverksamheten är variationerna stora mellan olika kommuner vad gäller personalens utbildningsbakgrund. Knappt hälften av personalen har fritidspedagogutbildning om man ser lill genomsnittet för

Prop. 1980/81:205 73

riket. Omkring en femtedel av personalen är barnskötare och lika slor andel saknar särskild ulbildning för arbele i fritidshem. Den höga andelen personal utan särskild utbildning beror bl. a. på att det i en del kommuner utöver fritidspedagogtjänster finns tjänster för s. k. frilidshemsbiträden eller -assistenter för vilka ingen särskild utbildning krävs.

Risken för att förskola och fritidshem isoleras från det omkringliggande samhället har påtalats i många sammanhang. Ett sätt att utveckla etl öppnare arbetssätt och att föra in mer av t. ex. de vuxnas vardags- och arbetsliv i verksamhelen är att andra än de traditionella yrkesgrupperna, bl. a. föräldrar med olika yrkeserfarenhet, får möjlighet alt arbeta inom verksamhelen.

Elt annat problem är alt del främsl är kvinnor som arbetar i förskolor och fritidshem liksom andra verksamheter för yngre barn. I daghem var knappt 4 % av personalen män år 1978. I fritidshem var andelen män någol högre, knappt 15 %.

5.9 Diskussion och förslag

Personal inom förskola och fritidshem har ett arbete som kräver ingående kunskaper om barn och deras uppväxtförhållanden. Arbetets karaktär släller även specielll slora krav på samarbete inom personalgrupperna, med föräldrarna och andra i det omkringliggande samhället.

Förskollärarnas och fritidspedagogernas fackliga organisation Svenska facklärarförbundet (SFL) har sedan år 1963, då statsbidragens anknytning lill förskollärarutbildningen slopades, krävt behörighetsbestämmelser liknande dem som finns på skolans område. I remissvaret på barnslugeutredningens betänkande (SOV 1972:26 och 27) Förskolan framförde förbundet krav på alt bl. a. behörighetsbestämmelser för föreståndar-, förskollärar- och barnskötarljänster skulle införas i en särskild stadga. Vidare önskade förbundet normer för fördelning av de olika tjänslelyperna och underströk behovel av atl personal ulan erforderlig utbildning skulle få möjlighet lill ulbildning för de tjänster de innehar.

Frågan om behörighetsbestämmelser har också aktualiserats i avtalsförhandlingarna.

Införandel av lagen om anställningsskydd (LAS) har aktualiserat behörighetsfrågan ytterligare. SFL har uttryckt farhågor för atl i elt läge av brist på utbildad personal skulle personal ulan adekvat utbildning kunna få fast anställning och i vissa fall få förtur fill tjänst även då sökande med ulbildning finns.

Behörighetsbestämmelser för personalen inom barnomsorgen kan medföra garanti för att personal med erforderlig utbildning anställs om behörig sökande finns. De kan också medföra atl de yngre barnens behov av stimulerande pedagogisk verksamhet framhävs. Vidare kan det innebära att utbildningen blir mer attraktiv. Det kan därmed motivera dem som saknar

Prop. 1980/81:205 74

utbildning för sitt arbete att skaffa sig sådan utbildning.

Arbetslagstanken ulgör en vikfig grund för arbetssättet i förskola och fritidshem. Inom arbetslaget planeras arbetet, gemensamma beslut fattas och arbete och ansvar fördelas. Var och en i arbetslaget bidrar ufifrån sina kunskaper, erfarenheler och personliga resurser. Ulbildningen är i delta sammanhang betydelsefull på flera sätt. Behörighetsbestämmelser skulle kunna medföra betoning av utbildningsmässiga skillnader inom personallaget vilka kan försvåra samarbetet.

Behörighetsbestämmelser skulle även kunna medföra atl personal utan utbildning får en otrygg anställningssituation. Vidare skulle del administrativa arbetet öka såväl lokalt som centralt.

Redan i dag anställs som regel personal med erforderlig utbildning på ledigförklarad tjänst om sädan sökande finns. Enligt medbestämmandelagen (MBL) har de fackliga organisationerna insyn i och möjlighet alt påverka fillsätlningen av tjänster. Att personer ulan erforderlig ulbildning anställs när sökande med utbildning finns blir därmed knappast aktuellt.

Tjänsterna är vanligen knutna lill kommunens barnomsorg i stort och inte till SärskUd förskola eller fritidshem. Anställs 1. ex. barnskötare på förskollä-rartjänst, i de fall ingen förskollärare sökt tjänsten, blir det som regel fråga om vikariatstjänstgöring. En reglering på tjänsten sker efter hand i samband med fillsättning av tjänster. Detta förfaringssätt kan fungera bra i ett utbyggnadsskede då nya tjänster ofta tillkommer.

Största svårigheten innebär anställning av personal som saknar särskild utbildning för arbete i förskola eller fritidshem. I sådana fall bör den anställde stimuleras lill att snarast skaffa sig erforderlig utbildning.

Mest angeläget i utbildningshänseende är atl utbildningen av personal för förskola och fritidshem anpassas till efterfrågan både vad gäller dimensionering och lokalisering. Det är därvid angeläget atl män stimuleras att söka till de här aktuella utbildningarna. Det gäller även personer med annan yrkeserfarenhet.

Övergång till åldersblandade barngrupper med både förskolebarn och skolbarn ökar behovet av samordning mellan förskollärar- och fritidspedagogutbildningarna. Åven samverkan med klassläramlbildningen är viktig för en mer enhetlig syn på barns inlärning, utveckling och fostran. Utbildnings-myndigheterna bör därför organisera utbildningarna så att delta behov blir tillgodosett. Insatser inom grund- och vidareutbildningen måste också åtföljas av fortbildning för redan yrkesverksam förskole- och frilidshemsper-sonal för atl bl. a. öka beredskapen inför en övergång till mer åldersblandade barngrupper.

Med hänsyn till utbildningens betydelse för verksamheten i förskola och fritidshem och mot bakgrund av vad som här redovisats föreslås en rekommendation om att minsl hälften av inrättade tjänster för arbele i barngrupp skall vara förskollärartjänster, då det gäller förskolebarn, och frilidspedagogljänster, då det gäller skolbarn. Rekommendationen avser

Prop. 1980/81:205 75

aUa barngrupper oberoende av barnens ålder, men redovisningen gäller för kommunen som helhet.

Rekommendationen föreslås gälla från år 1983.

Personal som saknar ulbildning för sin tjänst bör beredas möjlighet att utbilda sig, bl. a. genom att ledighet beviljas och att utbildningen så långl möjUgt förläggs till hemorten.

Behovet av fortbildning är en viktig fråga i detta sammanhang. En förutsättning för att verksamheten skall utvecklas och hållas levande är alt all personal i förskolor och frifidshem som f. n. får regelbunden fortbildning delvis samordnad med fortbildningen för andra personalgrupper med angränsande arbetsområden.

6 Utrymmesstandard 6.1 Bakgrund

En viss yta per plats i förskolor och fritidshem har utgjort villkor för statsbidrag sedan bidraget infördes år 1944. Tidigare hade lokalerna ofta varil mycket trånga, varför det ställdes krav på en fri golvyta i barnens grupprum, lekyta, av 3 m per barn för att tillförsäkra barnen visst utrymme för lek.

Efter hand visade erfarenheterna att de yngre barnen behövde större utrymme för bl. a. sin motoriska utveckling. År 1959 ökades kraven på spädbarnsavdelningar till minst 4 m per plats och för övriga barn under 5 år till 3,5 m per plats.

År 1963 rekommenderade socialstyrelsen 5 m- lekyta per plats i spädbarnsavdelning och 4 m för förskolebarn över spädbarnsåldern (Råd och anvisningar nr 163 år 1963). Detta gjordes bl. a. mot bakgrunden av att förskolor och fritidshem i ökande grad skulle kunna ta emot elever under utbildning och eventuellt fungera som hobbylokaler för andra i bostadsområdet.

I Råd och anvisningar nr 184 år 1965 lämnades några förslag till principlösningar för förskole- och fritidshemslokaler. Ritningarna utgick från 5 m' lekyta per plats i samfliga avdelningar och de typritningar som sedan upprättades av olika byggnadsfirmor hade i regel denna utrymmesstandard.

När 1968 års barnstugeutredning i sitt betänkande (SOU 1972:26 och 27) Förskolan tog upp lokalfrågan hade 5 m lekyta' per plats utvecklats som praxis och var utgångspunkt för utredningens beräkning av totalyta per plats om ca 12 m. Genom omdisponering av ytan jämfört med tidigare lokallösningar kunde en något större "lekyta" för barnen erhållas på samma totalyta som tidigare.

' Sammanlagd rumsyta i barnens lekrum.

2 Samtliga ytor för barn och personal, ekonomi- och serviceutrymmen samt golvytan

för väggar.

Prop. 1980/81:205 76

I socialstyrelsens vidare utvecklingsarbete på delta område har utifrån samma ulrymmesstandard, ca 12 m lotalyla per plats, räknats fram en avdelningsyta' per plats om ca 9-9,5 m. Orsaken till att begreppet avdelningsyta används i stället för totalyta är att särskilda bestämmelser från bl. a. arbelarskyddsstyrelsen reglerar de utrymmen som inte är direkt avsedda för barn.

Ulvecklingen har således gått mot rymligare lokaler. Samtidigt har lokallösningarna blivit mer differentierade för att kunna tillgodose barnens behov av säväl mer eller mindre bullriga akfiviteter som av lugn och vila - i mindre eller större grupper.

Är 1973 beslöt riksdagen att ansvaret för granskning av förskole- och fritidshemslokaler skulle ligga på kommunerna från den 1 juli 1974. Med anledning därav utarbetade socialslyrelsen en relativt detaljerad vägledande information lill kommunerna. Planering av lokaler och ulemiljö 1975. Denna skrift med tillhörande arbetshäfte har bl. a. fungerat som studiematerial vid kurser för kommunala granskare som åren 1976 och 1977 anordnats gemensaml av socialstyrelsen, arbelarskyddsstyrelsen och Svenska kommunförbundet.

Sedan barnstugeutredningens förslag till lokallösningar för dag- och fritidshem prövats har några undersökningar genomförts beträffande lokalernas lämplighet och ulnyltjande, även ur bullersynpunkt. Tekniska högskolan i Lund har undersökt småbarns-, syskongrupps- och utvidgade fritidshemsavdelningar ur främst lokallösningssynpunkl medan tekniska högskolan i Stockholm har undersökt buller i daghem.

Då det visat sig svårt all göra separata undersökningar av den fysiska miljöns lämplighet ulan att samtidigt studera verksamheten och dess innehåll planerades projektet Mångsidigt användbara förskolor och fritidshem, MAFF. Projektet startade år 1977. Inom projektet studeras bl. a. hur lokalerna skall kunna anpassas lill en flexibel organisafion av verksamheten, integrering med närmiljön och ev. användning för annat ändamål. I detta syfte prövas vilken grad av flexibilitet som måsle ligga i lokallösningen och även behovel av utrymme med hänsyn till barngruppsorganisation och integration av t. ex. familjedaghemsverksamhet, öppen förskola och annan verksamhet.

MAFF-projektet planeras vara avslutat år 1981. Avrapportering sker efter hand. En delrapport rörande flexibla lokallösningar väntas under våren 1979. Vidare pågår i några kommuner en försöksverksamhet ( som även innefattar lokalfrågorna) med utvidgade fritidshem.

Samtidigt pågår inom socialstyrelsen och i många kommuner ett utveck-

' Sammanlagd yta för barn per avdelning inkl. kapprum, tvättrum, vilrum, förråd, lekrum

Prop. 1980/81:205 77

lingsarbete vad gäller den fysiska miljön. Utvecklingsarbetet gäller bl. a. anpassning av den fysiska miljön fill nya organisationsformer som t. ex. åldersblandade barngrupper, och utveckling av arbetssätt bl. a. genom att arbete med maflagning, städning, tvätt etc. inlemmas i den pedagogiska verksamheten.

6.2 Nuvarande bestämmelser

I socialstyrelsens ovan nämnda information anges gällande krav och rekommendafioner rörande lokaler och utemiljö.

Statsbidragen till dag- och fritidshem ulgår till högsl det antal platser som fastställts med hänsyn till lokalernas utrymmen och ändamålsenlighet.

Innan en anläggning tas i bruk skall den enligt barnavårdslagen anmälas till socialstyrelsen för fastställande av det antalet platser (barn) som anläggningen är lämpad för. Platsantalet fastställs på förslag av kommunen utifrån en viss minsta avdelningsyta per barn, dvs. enligt den s. k. ytnormen.

Ytnormen innebär att avdelningsytan per plats vid ny-, till- eller ombyggnad skall uppgå till ca 9-9,5 m-, beroende på avdelningens storlek.

Regeringen beslöt den 15 september 1977 atl Järfälla kommun skulle kunna inrälta flera platser i lägenhetsdaghem än vad socialstyrelsens normer medger. Detta beslut har lett till en omprövning av ytkravet från 9-9,5 m lill 7-7,5 m per plats för dag- och fritidshem med högst 15 platser fr. o. m. den 1 januari år 1978 och tills vidare.

Även fidigare har en avdelningsyla av 7 m per plals medgivits för tillfälligt anordnade lokaler och vid fastställande av nytt platsanlal för äldre anläggningar som saknar lekhall.

Socialstyrelsen har beträffande lokalutformningen angivit att även om styrelsen anser atl lokalerna har brister påverkar della som regel inte statsbidraget. Om slyrelsen uppmärksammar atl kommunen valt en lokallösning som kan innebära påtagliga nackdelar för verksamheten meddelas dock detta till kommunen, som själv får ta ställning till om lösningen skall omarbetas.

Socialslyrelsen har vidare utvecklat en praxis för bidragsgivningen (den s. k. pedagogiska normen) som innebär atl den aktuella situationen inom avdelningen vad gäller barnens ålder och barngruppens sammansältning påverkar antalet statsbidrag. För en småbarnsgrupp utgår således högsl 12 slalsbidrag även om avdelningen p. g. a. utrymmesstandarden godkänts för 15 barn.

För ulomhusytornas dimensionering gäller enbart rekommendafioner. Inga särskilda villkor har därvid uppställts för statsbidraget.

Vid dimensionering av markytan för daghem och fritidshem rekommenderas i enlighet med riksdagens uttalande år 1973 lolalt 80 m tomtyta per/ plats varav byggnaden upptar 15-20 m per plats. Viss variafion kan förekomma beroende på anläggningens sloriek och byggnadens form.

Prop. 1980/81:205 78

6.3 Diskussion och förslag om ytkrav m. m.

Del har diskuterats huruvida kravet på viss avdelningsyta per plats är av så avgörande belydelse för verksamhetens kvalitet att ytan bör ligga till grund för centralt fastställande av platsanlal och därmed för statsbidragsgivningen. Andra faktorer som rör den sociala miljön, t. ex. personallillgången, torde vara minst lika viktiga ur kvalitetssynpunkt.

Utrymme för lek, arbete och vila, för gemenskap och viss avskildhet är en förutsätlning för atl miljön skall fungera bra för barn och vuxna i förskolor och fritidshem. Utrymmesstandard och lokallösning kan underlätta eller försvåra den pedagogiska verksamhelen.

Den samlade erfarenhet som numera finns i kommunerna och det samrådsförfarande vid planeringen som efter hand utvecklats har gjort en central granskning och en norm mindre nödvändig.

Socialstyrelsens rufiner i smaband med godkännande av lokaler för förskolor och fritidshem och fastställandet av högsta platsantal för statsbidrag har dessutom förenklats i takt med att den kommunala planeringen och granskningsarbelet utvecklats. I samband med att socialstyrelsen fastställer platsanlal görs en ritningsgenomgång méd relativt översiktlig bedömning av ulrymmesstandard och lokalernas funktionsduglighet. Granskningen är mer ingående då det gäller typritningar för serietillverkning av förskolor och fritidshem. Delta gäller även för lokaler som tidigare använts för annat ändamål.

Lokaler som endast godkänts för deltidsgruppsverksamhet kräver förnyad ritningsgranskning om de skall användas för dag- eller fritidshemsverksamhet i och med att nya funkfioner som måltider och vila tillkommer.

Trots atl den centrala granskningen efterhand blivil allt mindre detaljerad kan den ändå verka hämmande för kommunerna vad gäller bl. a. utveckling av nya lokallösningar.

Syftet med socialstyrelsens vägledande information är atl ge kommunerna etl samlal underlag fill hjälp för planeringen av förskolor och fritidshem. Nuvarande informationsskrifter, "Planering av lokaler och ulemiljö" och tillhörande arbetshäfte, tar upp de krav som verksamhetens mål, innehåll och organisation släller på den fysiska miljön. Där redovisas delvis också gällande krav och rekommendationer från olika myndigheter. Informationen är huvudsakligen till hjälp för planering av nya lokaler. Den berör i liten ulslräckning ulnyltjande och eventuell ombyggnad av befinfiiga lokaler. Del är ofta svårt atl lillämpa anvisningarna på lokaler som byggts för annal ändamål.

Socialstyrelsens vägledande information har också kritiserats för alt vara alllför detaljerad! och därmed alltför slyrande och låsande. Delta kan innebära alt kommunerna drar sig för att utnyttja befintliga lokaler till dag-och fritidshem.

I della sammanhang bör dock framhållas att t. ex. Arbetarskyddsstyrel-

Prop. 1980/81:205 79

sens bestämmelser vad gäller personal- och förrådsutrymmen för förskolor och fritidshem är mer delaljerade och långtgående än socialstyrelsens rekommendationer. De olika myndighelernas krav och rekommendationer framgår av avsnitt 2, Lagstiftning.

Fördelarna med en central norm har varit att de garanterat en någorlunda jämn slandard över hela landet vad gäller lokalernas utrymmen.

Slopandet av en ytnorm skulle ge ökade möjligheter till kommunala inilialiv och prövning av nya idéer. Detta innebär dessutom minskade krav på redovisning till central instans och minskade krav på cenlral administration.

Ytnormen är dessutom bara en av flera kvalitetsfaktorer som inverkar på verksamheten. Formerna för den kommunala miljöplaneringen och granskningen har vidare utvecklats under senare år. Man kan förutsätta att kommunerna i dag är tillräckligt medvetna om betydelsen av god ulrymmesstandard för att kunna planera och iordningsställa förskolornas och fritidshemmens fysiska miljö.

Nuvarande ytnorm föreslås därför slopad och ersatt av rådgivning från socialstyrelsens sida om verksamhetens innehåll och organisation saml om den fysiska miljön. Det bör framhållas att en god utrymmes- och lokalstandard är en viklig kvalitetsfaktor inom förskole- och fritidshemsverksamheten. Elt slopande av ytnormen innebär därför inte elt ställningslagande mol storleken av den yta per plats som f. n. tillämpas vid planering av förskolor och fritidshem. Slopandet av ytnormen skall ses i samband med de föreslagna rekommendationerna om högsla antal barn per grupp och om viss personaltäthet i kommunen som helhel.

Förslagel om slopande av ytnormen innebär atl socialstyrelsens roll vad beträffar ritningsgranskning, fastställande av platsantal etc. bortfaller. Belräffande socialstyrelsens framtida uppgifter se avsnitt 8.

7 Statsbidrag till dag- och fritidshem

7.1 Nuvarande bestämmelser

Riksdagen fattade våren 1976 beslut om ett nytt statsbidragssystem för barnomsorgen (prop. 1975/76:02, SoU 1975/76:28, rskr 1975/76:219). Slatsbidrag utgår numera enbart lill driften och inte till anordnandet av dag-och fritidshem. Driftbidraget har höjts väsentligt i jämförelse med det tidigare bidragel. Vidare är bidraget värdebeständigt genom en årlig uppräkning med hänsyn till den genomsnittliga årliga löneulvecklingen för anställda i offenllig tjänst (SFS 1978:191).

Prop. 1980/81:205 80

Statsbidragens konstruktion och nivå

Driftbidragel utgår med ett årligt belopp per plats i dag- och fritidshem. För år 1979 är före slutlig uppräkning, statsbidragen följande (SFS 1979:136):

Daghem 16 550

Fritidshem 8 275

Del anordningsbidrag som lidigare utgick per plals i dag- och fritidshem upphörde 1977-02-28. Kapitalljänslkoslnaderna har i stället beaktats vid faslslällande av driftbidragel. Finansieringen av daghemsbyggnader sker enligl de regler som gäller för bostadslån till lokaler (bostadsfinansieringsförordningen SFS 1976:788).

Det statliga bidragel till kommunernas familjedaghemsverksamhel ulgår med 35 % av kommunens brutlokostnader. Därutöver utgår fr. o. m. kalenderåret år 1977 elt särskill grundbelopp per barn. För förskolebarn är grundbeloppet 2 950 kr. för år 1979. Grundbeloppet för familjedaghem är liksom bidraget lill dag- och fritidshem knutet till löneutveckligen för anställda i offenllig ijänsl (SFS 1978:191). Hell grundbelopp ulgår för barn som vistas i familjedaghem minsl 7 limmar per dag. Halvt grundbelopp ulgår för förskolebarn med kortare vistelsefid än 5 timmar per dag.

Till den kommunala barnavårdsverksamheten för värd av sjuka barn i deras hem utgår statsbidrag med 35 % av kommunens brutlokostnader för lön och sociala förmåner lill barnvårdare och arbetsledande personal (SFS 1974:841).

Ett särskill slatsbidrag ulgår för hemspråksträning i förskolan. Bidragel ulgår per år för sexåringar som deltar i grupp där hemspråksträning bedrivs minsl fyra limmar per vecka. Åven detla bidrag är värdebeständigt och utgår för år 1979 med 2 250 kr.

I årets budgetproposition har föreslagits att statsbidragsgivningen för denna verksamhel fr. o. m. den 1 juli 1979 utvidgas lill atl även omfatta femåringar.

Regeringen har nyligen tillsalt en särskild utredning med uppgift atl kartlägga språksituationen för invandrarbarn i förskoleåldern och föreslå erforderliga åtgärder.

Krav för statsbidrag Ull dag- och fritidshem

Innan en förskola las i bruk skall den enligt gällande bestämmelser anmälas till socialstyrelsen. Därvid fastställs det totala antalet platser inom anläggningen på grundval av ullålande från en kommunal granskare.

Statsbidraget till dag- och fritidshem utgår för högsl del antal platser som fastställts av socialstyrelsen med hänsyn lill lokalernas utrymmen och ändamålsenlighet.

Prop. 1980/81:205 81

För daghem gäller atl fullt statsbidrag utgår för plals i avdelning som är öppen minst sju timmar per dag om minst 2/3 av platserna i avdelningen utnyttjas fem timmar eller mer per dag. (Den s. k. två-tredjedelsregeln.) Övriga platser kan utnyttjas för deltidsverksamhet (deltidsgruppsbarn eller barn till deltidsarbetande/-studerande föräldrar).

Fullt bidrag för antalet platser ulgår även i de fall antalet inskrivna barn sänkts på grund av att barn med behov av extra stöd och stimulans ingår i gruppen. Även i detla fall gäller alt högst en tredjedel av platserna utnyttjas på detta sätt.

Om mer än en tredjedel av platserna vid en avdelning utnyttjas på deltid utgår platsbidrag endast för de platser som utnyttjas på heltid (fem timmar eller mer per dag).

Om platserna vid en avdelning inle utnyttjats i full ulslräckning på grund av bristande efterfrågan beviljas bidrag för varje plats som under minst tre månader av kalenderåret tagits i anspråk i enlighet med minimikravet.

Regeringen har nyligen i proposition 1978/79:111 om ålgärder mot krångel och onödig byråkrati föreslagit alt hell slalsbidrag skall utgå under förutsältning atl två tredjedelar av antalet platser i kommunen som helhet utnyttjas minsl fem timmar per barn och dag.

TiW fritidshem ulgår bidrag för plats i avdelning som är öppen under minst fem timmar per dag.

Slatsbidrag utgår endast lill primårkommun. Dag- och fritidshem som drivs av annan än primärkommun får inräknas i kommunens bidragsunderlag i den mån de ingår i kommunens av fullmäktige antagna barnomsorgsplan.

Ansökan om slatsbidrag UU dag- och fritidshem

' För det befintliga antalet platser vid resp. daghem/frifidshem och för det anlal platser som beräknas tas i bruk under bidragsåret kan kommunerna varje år söka förskott på driftbidrag hos socialstyrelsen. Denna ansökan skall inlämnas senast den 15 december årel före det år ansökan avser. Förskott utbetalas i april, juli, oktober och januari.

Ansökan om slullikvid görs senast den 15 december under det kalenderår ansökan avser. Till denna ansökan bifogas en rapportlista angående de förändringar som skett under året. Slullikvid utbetalas i april året efter bidragsåret.

Som underlag för ansökan om driftbidrag till dag- och frifidshem lämnar kommunerna en årsberättelse till socialstyrelsen. Denna årsberättelse innehåUer uppgifter som avser varje institufion och dess enskilda avdelningar. Uppgifterna gäller öppethållandetider, anställd personal, b:irn efter ålder och grupptillhörighet samt barngruppernas storlek och ålderssammansättning. Dessutom,ska anges dritbidragsberättigal antal platser samt antal platser efter pedagogisk norm i dag- eller fritidshem och anledning fill evenluellt obesatta platser. 6 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 205

Prop. 1980/81:205 82

7.2 Diskussion

Synpunkter på nuvarande statsbidragssystem för dag- och fritidshem har framförts i många sammanhang bl. a. från socialstyrelsen. Svenska kommunförbundet, enskilda kommuner, slalskontrollkommittén, fackliga organisationer, föräldra- och personalgrupper vid dag- och fritidshem.

De synpunkter som framförts gäller t. ex. statsbidragels konstruktion, oklarheter i platsbegreppet, den s. k. två-lredjedelsregeln, kravet på öppethållande, bidrag till prival verksamhet m. m.

Bidragsnivån har faslslållts med hänsyn till de genomsnitfliga kostnaderna för en daghemsplats. Hänsyn har således lagits fill de högre kostnaderna för småbarnsplatser. Systemet med samma bidrag för yngre och äldre förskolebarn i daghem och halvt bidrag för skolbarn i dag- och fritidshem innebär atl del är förmånligare för kommunerna alt i daghem i första hand bereda plats för äldre förskolebarn. Detla har sannolikt medverkat till den begränsade utbyggnaden för småbarn och även för skolbarn. Vad gäller skolbarn torde även oklarheter om vad SIA-reformen innebär ha bidragit till en osäkerhet om lämpliga verksamhetsformer och därmed till en långsam utbyggnad av fritidshemmen.

Konsekvenserna har också i vissa fall blivit atl kommunerna inrättat familjedaghem i stället för dag- och fritidshem för småbarn och skolbarn eftersom nettokostnaderna per barn på så sätt blir lägre.

Vid integrering av skolbarn i daghemsgrupp ulgår bidrag som för plals i fritidshem, vilket är lika med halvt daghemsbidrag. Detla innebär lägre bidrag för åldersintegrerade grupper än för daghemsgrupper med enbart förskolebarn vilket anses motverka en önskvärd åldersintegrering.

När statsbidrag utgår per plats är det viktigt med en klar definition av platsbegreppet.

Synpunkter har framförts på att del ibland är oklart hur många av antalet godkända platser som är statsbidragsberätligade. Det statsbidragsberättigade antalet platser bestäms även av åldersfördelningen bland barnen i en barngrupp. Detta innebår färre statsbidragsberätligade platser i en småbarnsgrupp ån i en grupp för äldre barn ( den s. k. pedagogiska normen). Ibland förekommer även att kommunen beslutat om annal platsanlal än det av socialstyrelsen fastställda. En generell kommunal bestämmelse om lägre antal barn i grupperna kan även påverka statsbidraget. Genom den s. k. två-lredjedelsregeln kan platser vara obesatta och statsbidrag ändå ulgå därför all barn med behov av exlra stöd ingår i gruppen.

Det förslag som framförts i avsnitt 6 om att ytnormen per plats bör ersättas med rekommendation innebär atl någol platsantal inle kan fastställas på nuvarande grunder och atl den s. k. två-lredjedelsregeln inte kan tillämpas. Statsbidrag kan därför inte utgå per plals ulan måste utgå per barn eller på annat sätt.

Efterfrågan på deltidsplalser har ökal under senare år och överstiger

Prop. 1980/81:205 83

ibland den tredjedel av platsantalet som med fullt statsbidrag kan las emol i daghemsgrupperna enligt två-lredjedelsregeln. Detta har för kommuner med stor efterfrågan pä deltidsplatser ansetts utgöra ett hinder för såväl vidare utbyggnad som för anpassning av befintliga resurser fill faktiska behov. De kommuner som tar in mer än en tredjedel deltidsbarn i barngrupper får enligt nuvarande regler inget statsbidrag för dellidsbarnen i dessa grupper.

Vissa krav på öppethållande av dag- och fritidshem är knutna lill statsbidragsvillkoren - minst 7 limmar för daghem och minsl 5 limmar för fritidshem. Så korla öppelhållandetider begränsar dock många föräldrars möjlighel att utnyttja plats och innebär även behov av daghemsbyle vid förändrade arbetstider. Avsikten är att dag- och fritidshem skall ha ett öppethållande som omfatlar de flesta föräldrars arbets- och restider. Dag-och frifidshemmen är som regel öppna från 6.30 eller 7.00 till 18.00 eller 19.00. 97 % av daghemmen var öppna 10,5 timmar eller längre tid per dag år 1978.

S. k. halvdaghem förekommer i några kommuner. Det var dock endast 2 % av dag- och fritidshemmen som var öppna högst 8 timmar per dag år 1978. Vid telefonkontakter med 30 kommuner har framgått alt den halvdaghemsverksamhet, som förekommer, inte svarar mol de öppelhållandetider som barnen egentligen behöver. Ändrade arbetstider eller dylikt kan dessutom förändra behovet av barnomsorg vilket för halvdaghemsbarn innebär byte av daghem.

I samband med ansökan om slalsbidrag skall kommunerna redovisa verksamheten vid de enskilda förskolorna och fritidshemmen. Denna redovisning har två syften: dels sker en jämförelse mellan årsberättelse och slatsbidragsansökan, dels ligger uppgifterna i årsberättelsen lill grund för statistiska centralbyråns statistik.

Kommunalekonomiska utredningen (KEU) har i betänkandel (SOU 1977:78) Kommunernas ekonomi diskuterat hur kommunernas nettokostnader för barnomsorgen skall utjämnas.

Utredningens förslag innebär att kommunernas nettokostnader för barnomsorgen utjämnas genom att åldersfaktorn och de beräknade kostnaderna för utnyttjat anlal platser vägs in i skatleutjämningssystemet i lika grad. Utredningen har i sitt förslag utgått från gällande regler för statsbidrag till barnomsorgen.

Föredragande statsråd anför i propositionen (1978/79:95) över KEU att trots att förhållandevis höga slalsbidrag utgår för barnomsorgen kvarstår belydande nettokostnader på kommunerna för verksamheten. Nettokostnaderna har även befunnits vara ojämnt fördelade mellan kommunerna. I propositionen föreslås därför atl en kostnadsutjämning för barnomsorgsverksamheten bör ske inom skalleuljämningssystemets ram i enlighet med utredningens förslag.

Slalskontrollkommittén har i delbetänkandet III (Kommundepartemeniet,

Prop. 1980/81:205 84

Ds Kn 1978:3) lagt fram förslag om alt bidrag i fortsättningen bör utgå som en viss del av kommunernas lönekostnader för aktuell verksamhet.

7.3 Förslag till förändrat statsbidragssystem för daghem och fritidshem

Etl förändrat statsbidragssystem för dag- och fritidshemsverksamhel i kommunerna bör syfta till att minska den statliga kontrollen och därmed begränsa granskningsarbelet på central nivå. Bidraget bör stimulera till fortsatt ulbyggnad av dag- och fritidshem med en god och jämn kvalitel i verksamhelen över hela landel.

Bidragel bör också utformas så att ökade möjligheter ges för deltidsbarn att ingå i barngrupperna.

Anordnandet av åldersintegrerade grupper bör underlättas. Bidragsbeslämmelser bör dessutom medverka till atl fler platser för såväl barn under 3 år som skolbarn inrättas.

Det har övervägts om ett avdelningsbundet bidrag eller ett särskilt lönebidrag lill personal inom verksamheten skulle motsvara dessa fordringar.

Elt avdelningsbundet bidrag är emellertid svårt att tillämpa eftersom verksamheten organiseras på många olika sätt och barngrupperna är av myckel varierande storlek.

Ell särskill lönebidrag föruisätter att staten övertar förhandlingsansvaret för personalens löne- och anställningsvillkor och atl personalen får statligt reglerade löner i likhel med 1. ex. skolans lärarpersonal. Det bör i sammanhanget noteras att en övergång till kommunal anställning av skolans personal diskuterats.

Dessa bidragskonslruktioner har inle bedömts som lämpliga för dag- och fritidshemsverksamheien. Som tidigare framhållits blir del i fortsättningen heller inte möjligt med ett statsbidrag per plats.

I det följande presenteras två andra alternativ, bidrag per barn och procentuellt bidrag.

Ett statsbidrag som utgårpe;- barn stimulerar i första hand lill en kvantitativ utbyggnad av verksamheten. Delta måste bedömas som en mycket viktig faktor vid rådande brist på dag- och fritidshemsplatser.

Ett bidrag per barn är relativt lätt alt administrera. Bidragel förutsätter dock i likhet med platsbidrag vissa kvalitativa rekommendationer för alt inte den kvantitativa utbyggnaden skall ske på kvalitetens bekostnad. En sådan bidragskonstruktion bör därför i enlighet med förslag som lämnats i det föregående kompletteras med vissa krav på öppethållande- och vistelselider samt med rekommendationer om gruppstorlek och personaltäthet.

Villkor för statsbidrag till daghem bör vara att dessa är öppna i erforderlig utsträckning, dock minst 10 limmar per dag. Inom daghemmen bör dock möjlighet finnas atl i vissa fall ha en avdelning med kortare öppethållande-fid.

Prop. 1980/81:205 85

För fritidshem bör som nu krävas etl öppethållande om minst 5 timmar per dag. För båda verksamheterna bör vidare gälla att barnen garanteras helårsomsorg. Förändringen vad gäller öppethållande avser atl ge ökade garantier för en samordnad verksamhet för hellids- och dellidsbarn.

För att inte få en alltför hög andel deltidsbarn i daghemmen föreslås att högst 50 % av de barn i förskoleåldern som har daghemsplats i en kommun får ha deltidsplals för atl kommunerna skall få slatsbidrag. Med deltidsbarn avses barn som har en kortare vistelselid än 5 timmar per dag.

Helt bidrag föreslås ulgå för barn i daghem med minst 5 limmars vistelsetid per dag - eller minst 100 timmar under en period av 4 veckor. Halvt statsbidrag föreslås utgå för barn som vistas i daghem kortare tid än 5 limmar per dag eller 100 timmar under 4 veckor.

För barn i fritidshem föreslås i likhet med lidigare alt halvt slatsbidrag utgår under förutsättning av elt öppethållande på 5 timmar eller mer per dag. Möjlighet bör finnas till helårsomsorg för barnen dvs. öppethållande även under skolans lovdagar.

Kostnaderna för daghemsplals för små barn är betydligt högre än kostnaden per plals för äldre barn. Etl generellt tillägg på statsbidraget för atl kompensera för de högre kostnaderna för små barn är därför inbyggt i det nuvarande platsbidraget.

För atl få en bättre kostnadsutjämning inom verksamheten bör emellertid ell höjt bidrag utgå för de skolbarn som ingär i åldersintegrerade barngrupper. Med åldersblandade eller åldersintegrerade barngrupper avses att småbarn, äldre förskolebarn och skolbarn ingår i samma daghemsgrupp. Utifrån de positiva erfarenheter som redovisats från åldersblandade barngrupper har del setts som angeläget atl underlätta att sådana kommer till stånd.

Fullt statsbidrag bör därför utgå för varje skolbarn som ingår i en åldersblandad barngrupp under förutsättning att molsvarande antal barn i åldern 0-3 år (barn som inte fyllt 3 år) ingår i åldersblandade grupper inom kommunen. Merkostnaderna ur t. ex. personalsynpunkt för en småbarnsplats täcks därmed in av överskottet för en skolbarnsplats. En jämn åldersfördelning i de åldersintegrerade barngrupperna förutsälls.

Enligt barnomsorgslagen skall barn som av vissa skäl behöversärskilt stöd i sin utveckling ha möjlighet att få plats i förskola eller fritidshem med förtur.

Den s. k. två-lredjedelsregeln innebär atl kommunerna har möjlighet atl med fullt statsbidrag sänka barnantalet i en daghemsavdelning när barn med behov av särskill slöd och stimulans ingår i gruppen. Med etl statsbidragssystem, där bidrag utgår per barn, kommer kommunerna inle längre att ha möjlighet till denna kompensafion.

Andelen barn med behov av särskill stöd och stimulans kan vara olika slor i olika kommuner och kommundelar. Erfarenheterna från försök med uppsökande verksamhet visar på stora skillnader mellan kommunerna. I

Prop. 1980/81:205 86

genomsnitt beräknas andelen barn med behov av särskilt stöd utgöra ca 10-15 % av det totala antalet barn.

För atl kompensera kommunerna för exlra insatser för barn med behov av särskilt stöd bör två-tredjedelsregeln ersättas med en generell uppjustering av statsbidraget motsvarande det bortfall av statsbidrag som följer av atl två-tredjedelsregeln tas bort.

En sådan uppjustering ger möjUghet alt antingen minska barngruppens storlek, öka antalet anställda i barngruppen eller ordna andra insatser för barnen. I samband med en sådan uppjustering bör även övervägas möjlighelen att ställa särskilda medel till förfogande för bostadsområden med sociala problem som påverkar situafionen i förskolor och frifidshem.

Ett procentuellt bidrag kan i sig självt, förutom till en kvantitativ utbyggnad, även stimulera lill kvalilativa förbättringar. Kommunerna garanteras vidare en viss täckning av kostnaderna för verksamheten.

Vid vidgat öppethållande och en satsning på nattomsorg får kommunerna genom procenlbidrag automatiskt bidrag till de ökade kostnaderna utan att särskilda bidragsbestämmelser måste införas. Detta gäller även för ökade kostnader vid särskilda insatser för barn med behov av särskilt stöd och stimulans.

En effekt av procenluella bidrag kan bli att de stimulerar mer till kvalitativa insatser i verksamheten än till utbyggnad av antalet platser. En övre gräns för bidragsgrundade koslnader skulle därför behöva fastställas.

Underlagsbehovet är mer omfattande i ett system med procentbidrag än i ett system med bidrag per barn. Vid ett procentuellt bidrag krävs dessutom vissa preciseringar bl. a. beträffande bidragsunderiagel. Vid beräkning av procentbidrag för dag- och fritidshemsverksamhet bör följande kostnader vara bidragsgrundande:

- personal vid dag- och fritidshem inkl. vikarier

- lokaler

- inventarier

- kost

- lekmaterial

- viss del av cenlral administration i direkt kontakt med verksamhelen t. ex. barnomsorgsassistent, pedagogkonsult, barnomsorgspsykolog.

Ansökan om slatsbidrag

Det är angeläget att förenkla ansökningsförfarandet och begränsa kraven på uppgifter från kommunerna.

Den redovisning av statistik för varje institution som krävs i de nuvarande årsberättelserna föreslås utgå.

Vissa viktiga uppgifter för kommunen som helhet bör i stället redovisas i kommunens barnomsorgsplan. För mer detaljerade statistikuppgifter bör

Prop. 1980/81:205 87

mer ingående uppgifter insamlas, t. ex. vart femte år. Barnomsorgsplanen bör vara det dokument där kommunernas mål för såväl kvalitet som kvantitet inom barnomsorgen preciseras. Planen bör som en ersättning för nuvarande årsberättelser innehålla en översiktlig redovisning av aktuella förhållanden.

En utförlig och överskådlig barnomsorgsplan bör ge kommuninvånarna god information om de aktuella förhållandena och om hur uppställda kvaliletsrekommendationer efterlevs.

Planeringsgruppen för barnomsorg utreder f. n. barnomsorgsplaneringens innehåll och omfattning. En avstämning måsle göras mol de förslag denna grupp kan komma alt lägga fram. Inom socialslyrelsen pågår arbele med vägledning för hur barnomsorgsplanerna skall kunna ersätta nuvarande årsberättelser.

Länsstyrelserna i landet föreslås få ansvaret för prövning och utbetalning av statsbidrag och för uppföljning av kommunernas barnomsorgsplanering. Detta bör ske i nära samarbete med socialstyrelsen och med kommunerna.

8 Socialstyrelsens informerande och rådgivande roll

Förslagen i tidigare avsnitt i denna promemoria innebär väsentligt minskade kontroll- och granskningsuppgifter för socialstyrelsen. Förslagel om slopande av ytnormen innebär att ritningsgranskning och fastställande av platsantal bortfaller. Likaså minskar socialstyrelsens granskningsuppgifter m. m. i samband med statsbidragsgivningen genom att detta arbete föreslås överfört till länsstyrelserna.

Styrelsens uppgifter vad gäller atl vägleda och informera kommunerna om erfarenheter frän forskning, försöksverksamhet och kommunalt utvecklingsarbete bör dock kvarstå.

Som exempel på områden där socialstyrelsen även fortsättningsvis får en viktig roll som informatör och rådgivare kan nämnas bl. a. barngruppernas organisation. Information om arbetssätt i åldersblandade barngrupper bör sammanställas för att ge underlag för utbildning, fortbildning och planering i kommunerna. Vidare är det angeläget att informera om vilka krav på den fysiska miljön som denna organisationsform ställer. Utvecklingen rörande barngruppernas sammansättning och storlek bör noga följas och erfarenheterna spridas till kommunerna. För de äldre skolbarnen, 11-12-åringarna, behöver alternativa verksamhetsformer lill nuvarande fritidshem utvecklas.

Personalbehovet i nya organisationsformer, ålderssammansättning i barngrupperna och barnens vislelsetider behöver följas upp och erfarenheler spridas. Fördelningen av personal med hänsyn till utbildning och behovet av samordnad utbildning behöver även analyseras mot bakgrund av barnomsorgens utveckling och, för skolbarnen, utvecklingen inom och samordningen med skolan.

c 2

— .o

E !3

ca (/i

»rt

> >-

c o.

5 =

:ca u.

—' ca

»ca X)

E >/■

-c a.

.■s g

rt		c
C <		rt X5
O
t.	■«	.C :rt
B.	e	.C :rt

iri On r 00 r "Tj cN O "Tf - Tf irT irT Tt" w w »n

«rtoa\r«oo<(N (NONOOootONONi—lin

"ninTj-oow-ocTj-r

0\ On i-H t 00 rj- ( TT O

Tj''rfin»ninin'Oinin

C| Tj- r* r-; 1— " CN CN ( 'r "c "r '-I in in irT in *o «n' in" »n" »n" "n" - »n' in'

(N-OCNOOCNrr

(N - in r

in\or-fnovooo\o mo\inTj-\oooio»n'

inirioo»nrcN''*"(Nr

Oi—ioa\'—"mONcrooo

'-'CNOtOOCNOOTj-cNOCNO

CSinr(Nr*Tj-cj<

<-H ro

rn in ■ '"1, ''t " °o ■*, '"!, ° „ in»nin'»oinin'in'urrminin»n

(inga fritidshemsplatser)

(inga småbarnsplatser)

0	100	0	5,9	6,7
10	90	0	5,3	5,9
20	80	0	4,8	5,3
30	70	0	4,3	4,8
40	60	0	4,0	4,4
50	50	0	3,7	4,1
60	40	0	3,4	3,8
	90	10	6,0	6,8
	80	20	6,1	6,9
	70	30	6,2	7,1
	60	40	6,3	7,2,
	50	50	6,5	7,4
	40	60	6,6	7,6
10	80	10	5,3	6,0
10	70	20	5,4	6,1
10	60	30	5,5	6,3
10	50	40	5,6	6,4
10	40	50	5,7	6,5
10	30	60	5,8	6,6
20	70	10	4,8	5,4
20	60	20	4,9	5,5
20	50	30	5,0	5,6
20	40	40	5,1	5,7
20	30	50	5,1	5,8
20	20	60	5,2	5,9 •
30	60	10	4,4	4.9
30	50	20	4,5	5,0
30	40	30	4,5	5,1
30	30	40	4,6	5,1
40	50	10	4,0	4,5
40	40	20	4,1	4,5
40	30	30	4,1	4,6
40	20	40	4,2	4,7
50	40	10	3,7	4,1
50	30	20	3,8	4,2
50	20	30	3,8	4,2
	'Intervall 0-12 år		3,8
	Utgångsläge		Anlal barn per anst.
	Ålder
	0-2 år		2,7	2,9
	3-6 år		5,9	6,7
	7-12 år		7,1	8,3
	0-12 år		5,0	5,5

Utbildningar och utbildningsplatser 1978/79

Kategori	Huvud-	Kurstyp/	Antagningsplatser			Anmärkning
	man	Längd	HT 1978		VT 1979
Förskollärare	H-S	100 p	714		714'
	H-S	80 p	1326		1446
	H-S	50 p		576		För barnskötare
	AMS	42 v		100		beteendevelare
Fritidspedagog	H-S	100 p	297		226	Utan förpraktik
	H-S	80 p	2072-		194
	H-S	50 p		72
	H-K	80 p		410
Barnskötare	V/GY S/GY S/GY	4t 2t It		2 366 2 580 1620
	AMS	40-1-20 v		360		Med praktik-erfarenhet
	KOM-	1-1-21		1500'
	VUX

H-S = Högskola (Statlig).

H-K = Högskola (Kommunal).

AMS = Arbetsmarknadsutbildning.

V/GY = Vårdlinjen gymnasieskolan gren för barn- och ungdomsvård.

S/GY = Specialkurs gymnasieskolan.

' Preliminär fördelning.

2 Beslutet för hela läsåret avser 948 platser. Av dessa skulle 24 platser förts till

.50-poängsutbildning HT 1978 vilket dock ej skedde.

' Uppgifter finns ej tillgängliga för 1978/79. Denna siffra avser examinerade 1976/77.

Källa: Socialstyrelsen, byrå PB 1: Tillgång och efterfrågan på personal inom barnomsorgen. Rapport februari 1979,

Andelen förskollärare- och fritidspedagogtjänster av totala antalet tjänster för arbete i barngrupp i dag- och fritidshem. 30 kommuner oktober-november 1978.

Kommun	Antal barn i dag-		Andel	förskollärare/fritidspedagogtji		inster
	och fritidshem
			0-2 år	3-6 år	7-12 år	0-12 år
1	2 000-		33	40	40	38
2	2 000-		25	67	100	64
3	2 000-		40	58	50	50
4	2 000-		25	67	50	52
5	2 000-		33	70	50	62
6	1000-	1999	33	73	100	58
7	1000-	1999	42	81	100	71
8	500-	599	33	67	50	51
9	500-	599	33	100	100	69
10	50O-	599	25	37	52	38
11	500-	599	29	83	44	50
12	500-	599	47	55	88	56
13	500-	599	50	50	44	49
14	500-	599	50	67	50	56
15	200-	499	33	34	50	37
16	200-	499	34	37	33	35
17	200-	499	13	60	67	46
18	200-	499	57	67	100	62
19	200-	499	40	67	80	67
20	100-	199	60	60	100	66
21	100-	199	33	33	-	33
22	100-	199	44	72	83	67
23	100-	199	44	50	75	52
24	100-	199	-	90	100	93
25	100-	199	20	33	-	29
26	100-	199	25	60	73	46
27	-	99	67	67	50	65
28	-	99	-	67	-	67
29	-	99	-	100	100	100
30	-	99	-	33	-	33

' Uppgifterna erhållna per telefon vid kontakt med socialförvaltningen. Angående urval av kommuner se s. 19.

Prop. 1980/81:205 96

- En otillräcklig kvantitativ ulbyggnad kan bli följden i kommuner där personaltätheten avsevärt måsle höjas för att nå upp till normen.

- En central norm innebär ökad byråkratisering och medför administrativa koslnader. Del kan vidare vara svårt att kontrollera alt normen följs.

I Svenska kommunförbundets skrift Personaldimensionering i barnomsorgen (1977) berör man frågan om normer genom atl redovisa tre alternativ för beräkning av personalbehovet.

Alternativ 1 är en norm för antal årsarbetare per anlal barn i likhet med socialstyrelsens rekommendation. Som fördelar anges alt normen är enkel alt tillämpa och tillgodoser elt minimibehov. Svagheter är all normen inle lar hänsyn lill öppethållande, barnens vislelsetider, barngruppens sammansättning, personalens kvalifikationer, miljöns beskaffenhet och verksamhetens innehåll.

Alternativ 2 är en norm som anger all personal aldrig är ensam med fler än ett visst antal barn. Denna norm är relativt enkel att tillämpa och tar hänsyn till öppethållande och barnens vistelsetider. Den tar däremot inte hänsyn till barngruppens sammansättning, personalens kvalifikationer, den fysiska miljöns beskaffenhet och verksamhetens innehåll.

Alternativ 3 innebår atl kommunen beslämmer personaltätheten ufifrån de förhållanden som råder dels inom kommunen, dels på varje daghem eller fritidshem. Alternativet möjliggör hänsynstagande till öppethållande och övriga förhållanden i del akluella dag- eller fritidshemmet och den kräver alt förtroendevalda och personal diskuterar verksamhetens innehåll. Diskussionerna om verksamhetens innehåll och organisation kan emellertid bli fidskrävande, alternativet garanterar inte ell minimibehov och slandarden kan bli ojämn över landel.

I den arbetsgrupp som arbetat fram skriften och de olika alternativen förordar kommunförbundets representanler alternativ 3 och personalens fackorganisationer. Svenska Facklärarförbundet och Svenska Kommunalarbetarförbundet, alternativ 2 kompletterat med alternativ 3.

En förutsättning för bra kvalitet inom verksamheten i förskolor och fritidshem är alt det finns tillräckligt med vuxna som har god kunskap om bam och barns villkor. TillräckUgt med personal är i sig visserligen ingen garanti för god kvalitet, men ger de nödvändiga förutsättningarna för utveckling av en medveten, målinriktad pedagogisk och social verksamhel.

Även om den genomsnittliga personaltätheten i landet alltmer närmar sig socialstyrelsens rekommendation föreligger, som redovisats, stora skillnader mellan kommunerna. I många fall ligger personaltätheten betydligt under rekommendationen. I en del fall finns endast två anslällda per barngrupp vilkel kan innebära alt en anställd är ensam i barngruppen flera timmar per dag. Det har också visal sig alt låg personaltäthet kan ge upphov till följdproblem såsom svårighet atl få utbildad personal och risk för hög personalomsättning. En tillfredsställande personaltäthet är därför önskvärd också för att åstadkomma större stabilitet i verksamheten.

Prop. 1980/81:205 97

Innehållsförteckning Sid.

1 INLEDNING OCH SAMMANFATTNING ... 41

1.1 Inledning.............................................. 41

1.2 Sammanfattning.................................... 42

2 LAGSTIFTNING SOM BERÖR FÖRSKOLOR OCH FRITIDSHEM 44

3 BARNGRUPPERNA .......................................... 49

3.1 Socialstyrelsens rekommendationer ........... .. 49

3.2 Nuvarande grupporganisation ........... r...... .. 50

3.3 Utnyttjande av platser i daghem och fritidshem 52

3.4 Barnens vistelsetider............................... .. 54

3.5 Problemdiskussion................................... .. 56

3.6 Sammanfattande diskussion och förslag...... .. 60

4 PERSONALDIMENSIONERING............................. .. 62

4.1 Socialstyrelsens rekommendationer ........... .. 62

4.2 Faktisk personaltäthet............................. .. 63

4.3 Diskussion och förslag............................. .. 64

5................................................................ PERSONALENS SAMMANSÄTTNING MED HÄNSYN
TILL UTBILDNING M. M................................... .. 67

5.1 Bakgrund.............................................. .. 67

5.2 Aktuella personalutbildningar..................... .. 67

5.3 Socialstyrelsens rekommendationer ........... .. 69

5.4 Nuvarande fördelning av personal efter utbildning m. m. 69

5.5 Utbildningskrav i övriga Norden................. .. 71

5.6 Utbildningskrav inom skolan...................... .. 72

5.7 Tillgång och efterfrågan på utbildad personal 72

5.8 Aktuella problem..................................... 73

5.9 Diskussion och förslag............................. 74

6 UTRYMMESSTANDARD .................................. 76

6.1 Bakgmnd............................................... 76

6.2 Nuvarande bestämmelser......................... .. 78

6.3 Diskussion och förslag om ytkrav m. m....... .. 79

7 STATSBIDRAG TILL DAG- OCH FRITIDSHEM........ 80

7.1 Nuvarande bestämmelser......................... .. 80

7.2 Diskussion............................................. .. 83

7.3 Förslag till förändrat statsbidragssystem för daghem och fritidshem 85

8............................................................... SOCIALSTYRELSENS INFORMERANDE OCH RÅDGI
VANDE ROLL................................................. .. 88

Bilagor:

1. Personaltäthet i dag- och fritidshem 1977 och 1978. 90

2. Kommuner med fler än 5,5 resp. 5,0 barn per årsarbetare
uppdelade efter antal barn i dag- och fritidshem (år 1978). 92

7 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 205

Prop. 1980/81:205 99

Bilaga 2

Sammanställning av remissyttranden över departementspromemorian (Ds S 1979:3) Vissa kvalitetsfrågor i dagtiem och fritidshem samt principerna för statsbidragsgivningen

1. Allmänna synpunkter

Flera remissinstanser ställer sig positiva till inriktningen i departementspromemorians förslag att minska den statliga styrningen av barnomsorgen och ge utrymme för en lokal anpassning av kvaliteten inom verksamheten. Samtidigt ser många remissinstanser i likhet med promemorians förslag det angeläget att en jämn kvalitet garanteras över hela landet.

Några remissinstanser, bl. a. LO, TCO och familjestödsutredningen, anser att barnomsorgen i sin helhet borde ha behandlals och analyserats i departementspromemorian, som underlag för de ställningstaganden som görs.

Andra remissinsianser pekar på särskilda områden av belydelse för verksamheten i daghem och fritidshem omkring vilka de saknar en behandling i promemorian. Sålunda saknar socialstyrelsen, TCO och Malmö kommun analys och förslag angående personalens fortbildning. Några remissinstanser saknar en behandling av kvalitetsfrågor för deltidsförskolan. Strömsunds kommun anser alt frågan om barnomsorg i glesbygd borde ha tagits upp.

1.1 Normer eller rekommendationer i form av principuttalanden från regering och riksdag

UHÄ delar promemorians synsätt att särskilda normer för olika kvalitetsfaktorer inte skall preciseras på elt sådanl sätt all man hämmar en lokal anpassning av verksamheten. Det är dock "viktigi alt det finns en möjlighet att centralt följa upp hur kommunerna organiserar verksamheten". UHÅ hänvisar därvid till möjligheten atl genom barnomsorgsplaneringen följa utvecklingen.

Länsstyrelserna i Stockholms och Gotlands län samt Malmö kommun anser det väsentligt alt vissa normer för den kvalitativa verksamheten i daghem och fritidshem fastställs i form av principuttalanden från regering och riksdag.

Flera remissinstanser, bl. a. socialstyrelsen. Svenska kommunförbundel, LO, TCO, Stockholms, Göteborgs ocb Botkyrka kommuner ställer sig Iveksamma till departementspromemorians förslag om att kvaliteten inom barnomsorgen skall regleras genom normer eller rekommendationer.

Socialstyrelsen anser konstruktionen otydlig till karaktär och status i förhållande till rekommendationer och fasta normer. Det vägledningsarbeie

Prop. 1980/81:205 100

för barnomsorgen som sker från styrelsen genom rekommendationer har följts av kommunerna. Socialstyrelsen anser alt verksamheten åven fortsättningsvis skulle kunna skötas på detta sätl. Vad gäller principuttalanden anser styrelsen att sådana främst borde göras i frågor som rör personalens fortbildning.

Socialstyrelsen anser alt promemorian borde ha redovisat om riksdagsullalanden skulle innebära en form av överenskommelse mellan riksdagen och kommunförbundet liknande den som antagils för utbyggnaden av barnomsorgen.

Svenska kommunförbundet framhåller atl även rekommendationer av det slag som föreslås i promemorian, i vissa hänseenden kan ge likartade negativa effekter som en reglering genom författning och anvisningar. Kommunförbundet ser positivt på ambitionen till en minskad statlig reglering av den kommunala verksamheten.

TCO anför att reglerna för kvaliteten inom barnomsorgen - i fråga om personaltäthet, gruppstorlek, personalens ulbildning och fördelning på olika personalkategorier - bör bindas i en särskild stadga.

Stockholms kommun ser det som angeläget atl byggande och drift av barnstugor kan ske utan tyngande statlig styrning. Förslagen i promemorian kan bidra till vissa förbättringar, men ytterligare insatser anses önskvärda för att öka utrymmet för kommunernas inflytande.

Centerns kvinnoförbund ser del positivt att kommunerna skulle få slörre frihet till flexibla lösningar, vilkel inle får innebära att för barn viktiga kvalitetskrav eftersatts.

1.2 Kvalitets- och kvantitetskrav

Socialstyrelsen anför atl diskussionen om barnomsorgens kvalitet länge har kommit atl domineras av frågor som rör personaltäthet, gruppstorlek och andra yttre rambetingelser. Innehållet i verksamheten, arbetssättet och frågor av mer övergripande ideologisk karaktär är områden som successivt ägnas elt allt större intresse. Detla ser styrelsen som en positiv och nödvändig utveckling. De yttre betingelserna för barnomsorgen finns inte i slutgilfiga former utan måste anpassas till ulvecklingen av den inre verksamheten. Styrelsen önskar därför en analys av kvalitetsbegreppet i ett vidare perspektiv.

UHÄ betonar att den mycket angelägna kvantitativa utbyggnaden av barnomsorgen inte bör och inte behöver ske på bekostnad av verksamhetens kvalitel.

Enligl UHÄ:s uppfattning är frågor om barnomsorgens inre verksamhet minst lika viktiga för kvaliteten som frågor om gruppstorlek, personaltäthet, ulrymmesstandard m. m. Viktiga frågor är också personalgruppernas sammansättning, ålders- och könsfördelning saml givelvis personalens utbildning.

Prop. 1980/81:205 101

Familjestödsutredningen inslämmer i promemorians allmänna utgångspunkter angående kvalitets- och kvanlitelskraven för barnomsorgen. Ulredningen önskar dessutom förstärka kravel på utbyggnad av verksamheten och pekar på viklen av att det snarast upprättas en fidsplan för full behovsläckning inom barnomsorgen. TCO, LO och Familjestödsutredningen betonar att utbyggnaden är angelägen för barnen, för föräldrarnas möjlighet att förvärvsarbeta och för jämställdheten mellan kvinnoroch män. Liksom LO, TCO, Folkpartiets ungdomsförbund m. fl. anser familjestödsutredningen att en ulbyggnad påverkar kvaliteten inom verksamhelen. Brisl på platser leder lätt till barngrupper där många av de barn som ingår har svårlösta problem. Den stora brislen på platser under den pågående utbyggnadsperioden skapar konflikter mellan kvalitets- och kvanfitetskraven.

Enligt LO slår den sociala och ekonomiska segregationen igenom myckel starkt på daghemmen, vilkel påverkar situationen i barngrupperna, personalens trivsel och personalomsättningen.

Centerns kvinnoförbund hävdar att det är viktigt atl klargöra vad som ur barnens synpunkt är bra kvalitel i daghemmen. Förbundel är för sin del övertygad om atl exempelvis mindre enheter i det lokala bostadsområdet -kanske i lägenheter- nära lill hemmet för barnen kan ulgöra en kvalitet som överstiger den i stora moderna anläggningar med väl tilltagna ytor. Det ses också som angeläget all - som föreslås - vissa kvalitetskrav ställs så att verksamheten blir ordnad efter likartade principer över hela landet.

2. Lagstiftning som berör förskolor och fritidshem

Departementspromemorian behandlar lagar och tillämpningsanvisningar som reglerar och har belydelse för barnomsorgen. I promemorian förs fram ett krav pä en ökad samordning av dessa anvisningar. Familjestödsutredningen slödjer detta förslag och hoppas för framtiden på en mera samordnad information för barnomsorgen.

TCO instämmer i promemorians uttalande om alt kraven på köksutrustning, hygienisk standard m. m. inte bör sättas högre än vad som är nödvändigt med hänsyn till verksamhetens inriklning och omfattning.

Strömsunds kommun framför i sammanhanget atl en naturlig konlakl med kök och matlagning bör komma alla barn till del oavsett om barnet vistas på elt litet eller storl daghem. Översynen av livsmedelslagen bör därför även gälla för större daghem.

3 Barngrupperna

3.1 Gruppstorlek

Socialstyrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län, familjestödsutredningen, Malmö, Leksands och Strömsunds kommuner samt Folkpartiets ungdoms-

8 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 205

Prop. 1980/81:205 102

förbund ansluter sig liU förslagel i departementspromemorian atl barngrupperna i dag- och frifidshem inle skall omfatta mer än 15 barn.

Socialstyrelsen framhåller atl slyrelsen i skriften Om förskolan (1978) rekommenderat stor försikfighet i fråga om inrättandet av barngrupper med mer än 15 barn. Denna rekommendation grundas på aktuella rön och erfarenheter inom barnomsorgsområdet. Enligl slyrelsen utsätts verksamheten i dag- och fritidshem i det nuvarande kraftiga utbyggnadsskedet för speciella påfrestningar och ett färre antal barn i grupperna kan vara elt av flera sätt att möta dessa.

Förslaget till en riksdagsrekommendafion om 15 barn i grupperna med möjligheter fill överskridanden utifrån lokala bedömningar anses av styrelsen som svårt att tolka. I kombinalion med ett slopande av ytnormen och ett eventuellt bidrag per inskrivet barn betonas alt förslaget kan få konsekvenser som t. ex. etl dubbelutnyttjande av platser. Risken för delta förstärks av att andelen deltidsbarn med varierande fillsynsbehov på grund av föräldrarnas arbetstider ökar, menar socialstyrelsen. Enligl socialslyrelsen bör det även fortsättningsvis finnas etl fasl tak för barngruppernas storlek samt rekommendationer utifrån erfarenheter och akluella rön om hur barngrupper kan organiseras.

LO ställer sig med viss tveksamhet bakom förslaget om högsl 15 barn i barngrupperna. Detta mot bakgrund av atl brislen på platser i daghem är slor och målsättningen i utbyggnadstakten inte kommer all uppfyllas. "LO är också tveksam till att skäl som extra utrymmen eller begränsad vistelsetid skaU möjliggöra en utökning av barnantalet. Det innebär i realiteten en form av överinskrivning som hittills starkt kritiserats av både personal och föräldrar. I rådande bristsituation och elt kärvt kommunalekonomiskt läge är risken dessutom stor för atl avvikelser från normalreglerna utnyttjas alltför ofta. På sikt bör det enligt LO ske en minskning lill 12 barn."

Familjestödsutredningen stödjer i stort förslaget om barngruppsstorlekar men "efterlyser en nägot tydligare och klarare skrivning vad gäller gmppstorleken. Den lämpligaste barngruppsstorleken för åldersintegrerade grupper är ännu svår att faslslälla eftersom erfarenhelerna av åldersintegrerade grupper i Sverige är begränsade".

Stockholms kommun "ansluter sig i princip till förslaget om 15 barn i gmpperna för barn i åldern 1/2-7 år". För frifidshem skulle denna gruppstorlek innebära en minskning av antalet platser, vilket inte ses som rimligt på grund av efterfrågan på platser. "Förvaltningen ansluter sig således inte fill förslaget om 15 platser i frifidshem redan fr. o. m. 1981."

Göteborgs kommun anger atl promemorians förslag angående gruppstorlek och personaltäthet "väl överensstämmer med förhållandena i kommunen". Kommunen önskar fortlöpande information i dessa frågor från socialstyrelsen.

Malmö kommun ansluter sig lill rekommendationen om högst 15 barn i grupperna men anser att den tidpunkt då maximeringen genomförs måste

Prop. 1980/81:205 103

fastställas med hänsyn till den pågående utbyggnaden av barnomsorgen.

Falkenbergs kommun anför, belräffande förslaget om all i vissa fall kunna göra undantag från en gruppstorlek om högst 15 barn, "att den enskilda kommunen härigenom får en viss frihet att anpassa gruppstorlek och sammansältning efler rådande lokala förhållanden är positivt". Kommunen anför vidare alt "det inlresse som personal och föräldrar på senare lid visat för barnomsorgen anses som en tillräcklig garanti för atl verksamheten i 20-barnsgrupper kommer att fungera väl".

Kristianstads, Leksands, Partille och Vara kommuner framför liknande synpunkler beträffande möjlighelerna lill lokal anpassning av gruppstorleken.

Moderata ungdomsförbundet välkomnar förslagen om flexibilitet och att föräldrarna ges större ansvar och insyn i daghemsorgan. Förbundel anför att det är på föräldern/föräldrarna som ansvaret för barnen främst Ugger.

TCO anser att barngruppernas storlek måsle fastställas enligl följande, fasta normer:

Småbarnsgrupp	1/2- 3 år	10 barn
Syskongrupp	3- 6 år	15 barn
Deltidsgrupp	4- 6 år	15 barn
Fritidshem	7- 12 år	15 barn
Utvidgad syskongrupp	1/2-12 år	12 barn

TCO anser atl denna norm rörande barngruppernas sloriek skall föras in i en lill barnomsorgslagen knuten stadga för barnomsorgen.

Riksförbundet Barnens Talan anser atl staten bör använda styrinstrument som lagstiftning eller normer för att förhindra grupper med mer än 15 barn.

TCO, Strömsunds kommun och Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund avstyrker förslagel om alt i vissa fall kunna utvidga barngrupperna. Ungdomsförbundet understryker vidare alt "frånvaroslatistiken inte får utgöra någon grund för eventuella överinskrivningar vid dag- och frilids-hem". Personalen uteblir från arbetet vid olika tillfällen -1. ex. vid sjukdom - och arbetsstyrkan är inle alllid fulltalig, eftersom vikarie ofla saknas. "Facklärarförbundels m. fl.:s krav på gruppstorlek är enligl SSU:s mening rimliga och kan utgöra riktmärke när barngruppernas storlek ska fastställas."

Några instanser är Iveksamma till promemorians förslag angående en gräns för barngruppernas sloriek.

Svenska kommunförbundet framför därvid alt "förhållandena i en barngrupp konstitueras av många faktorer och del ter sig därför föga ändamålsenligt att för någon enstaka av dessa faktorer införa en så bestämd gräns angående antalet barn per grupp. Det kan bli svårt att under hänvisning till en sådan norm avvisa barn som är i trängande behov av barnomsorg. Antalet barn i en grupp påverkar möjligheterna alt bedriva en bra

Prop. 1980/81:205 104

barnomsorgsverksamhet. Barnomsorgsfrågorna röner dock sedan lång tid ett stort intresse bland förtroendemän, föräldrar och personal. Detta utgör enligt kommunförbundets mening en garanti för att barngrupperna och verksamheten i såväl dag- som fritidshem får den utformning och sloriek som krävs för atl få ett bra verksamhetsinnehåll".

Riksförbundet Hem och Skola anser atl betydelsen av anlal barn i grupperna har överbelonals. Grupporganisationen bör vara flexibel, så all den liUgodoser de inskrivna barnens och föråldrarnas behov. En allsidig sammansättning - av barn i olika åldrar men också med inslag av barn med behov av stöd och stimulans - betyder en anpassning lill verkligheten och barnens liv utanför institutionen. Den minskar risken för atl dag- och fritidshemmet skall upplevas som elt isolat av de direkl berörda men också av omgivningen.

3.2 Åldersblandade barngrupper

Socialstyrelsen, UHÄ, Svenska kommunförbundet, TCO, familjestödsutredningen, Stockholms kotnmun. Socialdemokratiska kvinnoförbundet och Socialdemokratiska ungdomsförbundet m. fl. år positiva lill en inriktning på mer åldersblandade barngrupper för barn i åldrarna 0-12 år i daghemmen.

Socialstyrelsen anför alt de åldersintegrerade barngrupperna enligt de ännu så länge ganska begränsade erfarenheterna tycks fungera mycket väl. "Åldersintegrerade grupper har också väckt ett storl inlresse, kanske främst bland personal och föräldrar. Det är därför viktigt att statsbidragskonstrukfionen inte upplevs som ett hinder för kommunerna atl inrätta sådana grupper. Denna typ av gruppsammansättning bör dock inle tvingas fram genom statsbidragets konstruktion."

UHÄ framhåller att "en övergång till åldersintegrerade grupper kan vara sårskilt gynnsam för invandrarbarn. Åldersintegrerade grupper ger bättre underlag atl organisera homogena språkgrupper och således större möjligheter att ge invandrarbarnen trygghet genom alt deras kulturella identitet kan stärkas".

Svenska kommunförbundel ställer sig en aning tveksam fill den reservalionslösl positiva hållning som redovisas. Som skäl anges bl. a.: "Försöksverksamheten i Sverige har inte pågått så länge alt några långsiktiga erfarenheler och utvärderingar kunnat göras. Kommunslmkturen och åldersfördelningen i vissa kommundelar kan också göra det svårt att få den balans i ålderssammansättningen i barngrupperna som pläderas för. Sociala, språkliga och psykologiska faktorer kan ocksä göra all en mer begränsad ålderssammansättning är att föredra. Kommunen måsle vidare ha möjlighet att fördela platser efter de behov av barnomsorg som finns hos barn och föräldrar och inte i första hand fördela platser enligt en i och för sig god pedagogisk princip."

Prop. 1980/81:205 105

TCO anför av liknande skäl atl elt ställningstagande bör avvaktas till dess det redovisas en samlad bild av den nu pågående försöksverksamheten med denna gruppform samt av frågor som rör SIA-skolans samlade skoldag och därmed sammanhängande frågor. För utvidgade syskongrupper föreslår TCO att högst 12 barn ingår i en grupp med barn i åldrarna 1/2-12 år.

Vidare föreslås att antalet barn under 3 år i denna gruppform skall maximeras till 3 och antalet frilidshemsbarn till 6.

Familjestödsutredningen framhåller alt "åldersblandade gmpper har visal sig ha många fördelar framför de åldersindelade. På egel initiafiv har en hel del daghem och fritidshem själva bildat grupper som är åldersintegrerade. Dagligen får familjestödsutredningen konlakl med kommuner och enskilda som vill ändra sina grupper till åldersintegrerade. Men med tanke på den ännu begränsade kunskapen om åldersintegrerade grupper vill familjestödsutredningen peka på risken alt forcera en fortsatt åldersinlegrering med de förslag som läggs i departementspromemorian. En ökad åldersintegrering ställer dessutom krav på personalens ulbildning och fortbildning".

Strömsunds kommun anser att "den föreslagna åldersspridningen är helt nödvändig i glesbygdskommuner för att få lillräckligl antal barn i grupperna".

Flera remissinstanser lar i delta sammanhang upp skolbarnens omsorgsbehov. Många är positiva till förslaget alt barn upp lill och med del 4:e skolåret skall kunna ingå i en åldersblandad daghemsgrupp.

Socialstyrelsen anför atl när del gäller skolbarnen skall verksamheter enligt barnomsorgslagen omfatta barn fill och med 12 års ålder. En fritidshemsplats skall vara säkrad så länge barnomsorgslagen gäller. I utbyggnadsskedet måste givetvis prioriteringar göras men dessa bör göras individuellt och ta hänsyn till situafionen för varje enskilt barn.

Socialstyrelsen framför att den minskade efterfrågan på fritidshemsplatser för barn från ca 10 års ålder ofta beror på atl man arbetat med samma omsorgsform, samma avgiftssystem och samma statsbidragssystem över hela åldersgmppen 7-12 år. Styrelsen pekar på att i flera försöksprojekt prövas nu olika omsorgsformer för äldre skolbarn. Dessa former medför en betydligt lägre bruttokostnad än de traditionella formerna.

Några remissinstanser poängterar atl en satsning på åldersblandade barngrupper inte får innebära att utbyggnaden av frifidshem minskar.

3.3 Barnens vistelsetider

Centerns kvinnoförbund understryker kvalitetskravet om kortare dagliga vistelsetider för barnen på daghem. Den införde rätten fill'*'6 limmars arbetsdag för småbarnsföräldrar innebär en förbättring i detla avseende.

Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund betonar svårigheterna med att åstadkomma kontinuitet och gruppgemenskap för deltidsbarn med oregelbundna vistelsefider och för de daghemsgrupper där dessa barn ingår.

Prop. 1980/81:205 106

Liknande synpunkter framförs från flera remissinstanser.

Leksands kommun underslryker behovel av alt "en rekommendation om en obligatorisk minimitid på tre limmar per dag för barnen på daghemmen införs för att få kontinuitet i verksamhten lill nytta för barnen".

Stockholms kommun anser alt "alla barn skall ha möjlighel atl delta i verksamheten varje dag".

4 Personaldimensionering

Socialstyrelsen, Familjestödsutredningen, Strömsunds kommun och folkpartiets ungdomsförbund instämmer i utredningens förslag. Socialstyrelsen anser att ytterligare etl steg borde anges för att på sikl nå upp till socialstyrelsens nuvarande rekommendation angående personaltätheten.

Socialstyrelsen underslryker dessulom vikten av all det även bör finnas möjligheter till en flexibel resursförstärkning utöver den grundresurs som föreslås i etappmålen för personaldimensionering. Vid bedömning av personaltätheten måste hänsyn tas till atl vissa kommuner har etl längre öppethållande per dag än 12 limmar samt ett öppethållande vid veckoslut.

UHÄ delar åsikten att det behövs en rekommenderad minimiregel rörande personaltätheten som omfattar hela barnomsorgen, som är enkel all fillämpa och som ger stort utrymme för att ordna och ulveckla verksamheten efter lokala behov.

TCO anser alt socialstyrelsens nuvarande rekommendation bör fastställas i en barnomsorgsstadga.

Länsstyrelsen i Stockholms län har inget atl erinra mol den föreslagna modellen med en minimiregel för genomsnittlig personallålhel för kommunen som helhet.

Däremot reagerar länsstyrelsen i likhet med länsstyrelsen i Norrbottens län mot att den föreslagna minimiregeln utgör en lägre personaldimensionering än enligt socialstyrelsens nuvarande normer.

LO framhåller att en rekommenderad minimiregel för personaltäthet innebär en skyldighet för kommunen att uppfylla en fastställd personalnorm, men det innebär också en låsning av verksamhelen så att behoven av skilda insatser för olika barngrupper inte kan beaktas. Etl annal alternafiv hade enligt LO varit att ge kommunerna möjlighet alt genom ett särskilt stafiigt stöd göra särskilda personalinsatser där behoven är slörst.

TCO "avvisar ensamarbete i såväl fritidshem som alla avdelningsformer inom förskoleverksamheten, dvs. både i daghemsavdelningar och deltids-gmpper. Följderna av en för låg personaltäthet är negaliva för både barn och personal". Enligt TCO:s uppfattning skall ett minimikrav för varje lyp av avdelning tillgodoses och socialstyrelsens gällande rekommendation för personaltäthet i daghem och frifidshem fastslällas i en lill barnomsorgen knuten stadga. Enligt TCO skall föreståndare inle inräknas i den för

Prop. 1980/81:205 107

barngruppen avsedda personaltätheten.

Personaltätheten varierar slarkl mellan kommunerna och TCO påpekar därför vikten av att normerna uppfylls snarast och senasl 1983, enligt promemorians förslag.

Familjestödsutredningen framhåller att "en stor rad olika kvalitetsaspekter samspelar och här utgör personaltätheten endasi en av dessa kvalitetsaspekter". Del anses viktigt atl "den i promemorian föreslagna personaltätheten följs noggrant" för all en utvärdering skall kunna göras. Förslagel förutsätter dock atl vikarieeflerfrågan tillgodoses och barnvårdare finns knutna till barnomsorgen för såväl daghem som för familjedaghem.

Kristianstads kommun har i storl sett ingenfing att invända mot det första steget av rekommendationen, även om man ställer sig skepfisk till behovet av ytterligare personal i småbarnsgrupperna. Den extremt höga frånvaron bland de yngsta barnen anses kunna inverka på personaltätheten i dessa grupper. Förslaget om en ytterligare höjning av personaltätheten är 1983 kan emellertid inte accepteras.

Partille kommun finner att rekommendationen inte är lika krävande som socialstyrelsens, men får ses som etl försök att under en övergångsperiod höja personaltätheten hos de kommuner som nu har avsevärt lägre personaltäthet än som rekommenderats.

Svenska kommunförbundet avvisar principiellt förslagen om normer för personaltäthet och gruppstorlek. Förbundet framhåller atl bakom riksgenomsnitten för personaltätheten inom barnomsorgen ligger både högre och lägre tal. Kommunstmklur, åldersstruktur elc. kan vara goda skäl fill skillnader i personaltäthet kommunerna emeUan. Förhållandena i en barngrupp konstitueras av så många faktorer atl det ter sig föga ändamålsenligt att för någon enstaka av dessa faktorer införa en bestämd gräns. Vidare påpekas "risken av atl normer av del slag som föreslagits här får elt i förhållande till sitt syfte motsatt effekt genom att de kan minska intresset för att tillgodose behov av högre personaltäthet där sådana behov finns".

Det anses vidare svårt att bedöma "i vilken utsträckning de framförda förslagen skulle utgöra några egentliga lättnader när del gäller den statliga kontrollen av kommunernas verksamhel".

Några kommuner, som Stockholms, Falkenbergs, Vara och Malmö, är tveksamma till förslaget om en rekommendation om personaltäthet. För Malmö kommun framstår det som iveksamt om den föreslagna rekommendationen år enkel att tillämpa.

Ett ökande antal praktikanter och beredskapsarbetare har dessutom enligt kommunen ingått i verksamheten under senare år och tagil fid i anspråk för handledning m. m. Vidare domineras verksamhelen av ung och nyutbildad personal. Ledigheter för fackligt arbete, sludier och vård av egna barn påverkar även den tid personalen har i barngrupperna och därmed personaltätheten.

Stockholms kommun anser det angeläget att ingående behovsanalyser

Prop. 1980/81:205 108

utförs innan ställningstagande tas till en viss personaltäthet.

Socialdemokratiska kvinnoförbundet framhåller atl "med allt fler barn med olika vistelsetider som ingår i grupperna är det snart dags atl avskaffa antalet barn per personal som kvalitetsmått i förskolan, eftersom detla mått är alllför grovt. Statistik på personaltäthet blir svårtolkad om den inle kompletteras med andra kvalitetsmått, t. ex. barnens genopisnittliga vislelsetider".

5 Personalens sammansättning med hänsyn till utbildning

Enligl socialstyrelsen har den nuvarande rekornmendationen för personalens sammansättning i daghem och fritidshem med hänsyn till utbildning "haft en klart påverkande effekt och behovel av förskollärare för samtliga förskoleåldrar ifrågasätts nu inte. Del har dock visal sig innebära svårigheter för arbetslagsprincipens genomförande att det finns två personalkategorier med samma arbelsuppgifler inom verksamheten. Socialstyrelsen har i och för sig inget att invända mot rekommendationen om minsl hälften förskollärare resp. fritidspedagoger som en kvalitetsgaranti för barnomsorgen. Slyrelsen anser dock atl del är olämpligt med ett principuttalande från regering och riksdag i denna fråga. Del hade varit värdefullare om en på sikt mer enhetlig utbildning för personalen inom barnomsorgen hade diskuterats i promemorian".

UHÄ, länsstyrelsen i Stockholms län, familjestödsutredningen. Botkyrka och Leksands kommuner. Socialdemokratiska kvinnoförbundet. Centerns kvinnoförbund. Folkpartiets ungdomsförbund och Riksförbundet Hem och Skola stöder förslaget om en rekommendation all minst hälften av inrättade tjänster i barngrupp skall vara förskollärartjänster då det gäller förskolebarn, och fritidspedagogtjänster, då det gäller skolbarn.

UHÅ föreslår dessutom atl rekommendationen skall gälla omedelbart.

Länsstyrelsen i Stockholms län släller sig emellertid tveksam till atl redovisningen skall gälla kommunen som helhet. "Detta eliminerar inte del relativt vanliga problemet alt de daghem och fritidshem som är belägna i områden där de största svårigheterna gör sig gällande lider brisl på utbildad personal. Om rekommendationen gällde varje barnstuga för sig skulle den kunna stimulera till åtgärder för alt få en jämn fördelning av tjänsterna på varje barnstuga." Vidare anför länsstyrelsen alt "om det finns en fast kärna av traditionellt utbildad personal, som har de bästa förutsättningarna att utforma verksamheten och besitter specialkunskaper om barns utveckling, bör även personal kunna rekryteras från andra yrkesområden och ingå i arbetslaget. Det har visat sig att ekonomipersonal och lokalvårdare som ingår i etl arbetslag har en stimulerande inverkan".

Familjestödsutredningen liksom Centerns kvinnoförbund efterlyser åtgärder för rekrytering och ulbildning av människor i olika åldrar och med olika erfarenheter från arbetslivet saml åtgärder för att få fler män till barnomsorgen.

Prop. 1980/81:205 109

Folkpartiets ungdomsförbund föreslår i sammanhanget "atl någon form av villkor bör knytas lill personalens könsfördelning. Elt krav kan 1. ex. vara alt kommunen har en jämställdhetsplan som omfattar barnomsorgen. Man kan också länka sig ett statligt stimulansbidrag för ulbildning och rekrytering av manlig personal". Svenska kommunförbundet uppfattar förslagel i promemorian som en fråga om kvotering av förskollärare och fritidspedagoger och ställer sig helt avvisande till detta. Enligl kommunförbundet kan gällande regler för anställningstrygghet försvåra en praktisk tillämpning av kvoteringsregler av den lyp som föreslås i promemorian.

Kommunförbundel konstaterar atl problemen med att få tag i yrkesutbildad personal i slorl är övervunna. Förbundet betonar del angelägna i all ulbildningshuvudmännen noga följer utbyggnaden inom barnomsorgen i syfte atl undvika bristsituationer. Det är också viktigt alt ulbildningsanord-narna är lyhörda för innehållsliga förändringar av verksamhelen så att personalen erhåller en ulbildning som ligger i linje med kommunernas krav.

Falkenbergs och Vara kommuner ser den föreslagna rekommendationen som en omotiverad form av styrning.

LO anser att tillräcklig hänsyn inte har tagits till barnskötargruppen genom promemorians förslag om personalens ulbildning. "Därmed bortser man från de kunskaper och ofta långa yrkeserfarenhet som barnskölarna har. LO anser att det hade varit rikligare all föreslå en jämn fördelning mellan förskollärare och barnskötare. Denna bredare rekrytering skulle på etl bättre sätl tillgodose kvalitetskraven i barnomsorgen."

TCO anser däremot atl personalens ulbildning bör regleras i en till barnomsorgslagen knuten stadga och atl verksamhetens krav bäst tillgodoses genom utbildade förskollärare och fritidspedagoger. Enligt TCO:s uppfattning är det dock oundvikligt alt under en viss period även annan personal måste anlitas för arbetsuppgifter som normalt bör ulföras av förskollärare resp. fritidspedagoger.

TCO ser det som angeläget all de som har anställts och de som anställs utan adekvat ulbildning snarast möjligt bereds tillfälle att genomgå en utbildning som är anpassad för arbetet i förskolor och fritidshem. TCO hävdar alt kommunerna bör åläggas att svara för utbildningsinsatser inom en viss tid för personal som ulan lämplig ulbildning anställs inom barnomsorgen.

Socialdemokratiska ungdomsförbundet understryker atl behörighetsbestämmelser kan medföra betoning av utbildningsmässiga skillnader inom personallaget vilket kan försvåra samarbetet. Förbundet anser emellertid det vikfigt med en väl utbildad personalgrupp för arbetet med barn.

Fortbildningens betydelse för personalen inom barnomsorgen och viklen av en kontinuerlig satsning på fortbildning bl. a. i samband med införandet av mer åldersblandade barngrupper betonas av socialstyrelsen, UHÄ, länsstyrelsen i Stockholms län, Göteborgs, Botkyrka, Falkenbergs och Leksands kommuner. Riksförbundet Hem och Skola, Centerns kvinnoförbund m. fl.

Prop. 1980/81:205 110

Frågan om behovet av en eventuell gemensam eller bättre samordnad utbildning för förskollärare och fritidspedagoger förs fram av socialstyrelsen. Svenska kommunförbundet, UHÄ, familjestödsutredningen, Göteborgs och Botkyrka kommuner samt Riksförbundet Hem och Skola. Några remissinstanser betonar behovet av atl dessa utbildningar även samordnas med barnskötarutbildningen till en ny gemensam utbildning inom barnomsorgen.

TCO pekar i delta sammanhang på atl del i dag finns en mångfald oklara tjänstebenämningar som deltidsgruppsbiträde, vårdbiträde, assistent, fri-fidshemsbiträde etc. ulan direkla kopplingar till befintliga ulbildningar. Enligl TCO:s uppfattning borde det vara en angelägen sak att sanera i den flora av kurser och utbildningsvägar som direkt eller indirekt riktar sig mot förskola och fritidshem.

Svenska kommunförbundet påpekar atl genom den nya socialtjänstlagen markeras barnomsorgen som en inlegrerad del av den tolala kommunala socialvården. Enligl kommunförbundels mening måste della följas upp i barnomsorgsutbildningarna. Barnomsorgens sociala roll, vikten av samverkan med kommunens övriga sociala verksamheter saml studier som ger kunskaper om människors sociala villkor måsle därför ingå i utbildningarna.

6 Utrymmesstandard

Socialstyrelsen, länsstyrelserna i Slockholms och Gotlands län. Svenska kommunförbundet, LO, familjestödsutredningen, samtliga tillfrågade kommuner. Riksförbundet Hem och Skola, Socialdemokratiska kvinnoförbundet och Moderata ungdomsförbundet tillstyrker förslaget om slopande av den s. k. ytnormen. Enligt kommunförbundets uppfattning finns det inget skäl att knyta ett borttagande av ytnormen till införandet av en ny regel som anger högsla tillåtna antalet barn per grupp.

TCO hävdar att ytnormen bör finnas kvar då den är av belydelse för verksamhetens kvalitet och eftersom det är den enda kvalitetsfaktor som är knuten till statsbidraget.

7 Statsbidrag till daghem och fritidshem

De flesta remissinstanserna förordar ett procentuellt statsbidrag. Det gäller t. ey.. socialstyrelsen. Svenska kommunförbundet, TCO, länsstyrelsen i Stockholms resp. Norrbottens län, Riksförbimdet Hem och Skola, Stockholms, Göteborgs, Malmö, Falkenbergs, Partille och Vara kommuner, Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund. Centerns kvinnoförbund och Folkpartiets ungdomsförbund.

Positiva till ell bidrag per plats i daghem eller fritidshem är Kristianstads kommun och Moderata ungdomsförbundet.

Prop. 1980/81:205 111

LO ser del svårt att la ställning till förslagen men finner det möjligt alt etl procentuellt bidrag på etl bättre sätl skulle kunna svara mot de kvalitativa och kvantitativa kraven inom barnomsorgen.

Familjestödsutredningen vill inle ta ställning i frågan förrän en helhetssyn för hela barnomsorgsområdet och även kostnadsförslag finns redovisade.

Även socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet önskar en yllerligare analys av alternativa statsbidragskonslrukfioner.

' 7.1 Bidrag per barn

Vid ett bidrag per barn i dag- eller fritidshem får kommunerna själva svara för kostnaderna för t. ex. ökad personaltäthet, minskat antal barn i grupperna, ulvidgat öppethållande, vikarier vid studiedagar och liknande anför socialstyrelsen. Elt sådanl bidragssystem stimulerar främsl lill ulbyggnad och inte till kvalitetshöjningar. Svenska kommunförbundel, LO, TCO, fiera kommuner anför liknande synpunkter angående förslaget om elt bidrag per barn.

Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet anser dessutom atl ett bidrag per barn begränsar möjligheterna till alt skapa elt enkelt redovisnings-och granskningssystem. De administrativa konsekvenserna synes dessulom svåra att bedöma.

Departementspromemorians förslag till en kostnadsutjämning för atl påverka utbyggnaden av platser i daghem för barn under tre år och för skolbarn anses av socialstyrelsen som ofullständigt konstruerat. Styrelsen anför att förslagel innebär alt endasi en grupporganisation med absolut jämn fördelning av barn under tre år och skolbarn premieras med högsla möjliga bidrag även för skolbarnen. En bidragskonstmklion som så kraftigl styr den inre organisationen och beskär kommunernas handlingsfrihet i fråga om organisationen är enligt erfarenhelerna av nuvarande system olämpligt. Riskerna för att kommunerna lockas lill alllför hastiga och dåligt förberedda organisationsförändringar är uppenbara. En strävan efter jämn åldersfördelning mellan de yngsta barnen och skolbarnen kommer atl påverka intagningen på ett olyckligt sätt och missgynna närhetsprincipen.

Liknande synpunkter angående delta förslag framförs från länsstyrelsen i Slockholms län. Svenska kommunförbundel och flera kommuner.

Familjestödsutredningen finner att statsbidraget som föreslås per barn i åldersintegrerade grupper, har vissa fördelar. Risken finns dock atl statsbidraget används som kriterium för gruppsammansättning hellre än barns och föräldrars behov.

Socialdemokratiska kvinnoförbundet hksom familjestödsutredningen betonar daghemsvistelsens belydelse åven för de små barnen. Bristen på platser ses som särskill akut för de minsta barnen. På kort sikt anses att daghem för små barn bör prioriteras så att behovet för barn till heltidsarbetande föräldrar läcks.

Prop. 1980/81:205 112

Socialstyrelsen framför all för barn i fritidshem har alllsedan plalsbidraget infördes utgått halvt daghemsbidrag. Kostnaderna är emellertid sedan flera år tillbaka ca 70 % av daghemskoslnaderna. En konstruktion med ell bidrag per barn måste enligt styrelsens uppfattning ta hänsyn lill de kostnadsskillnader som föreligger för barn under 3 år, 3-6 år, 7-9 år och 10-12 år utan alt villkor för den inre organisationen ställs.

TCO anser all helt slalsbidrag bör utgå till samlliga fritidshemsplatser oavsell om dessa platser finns i utvidgade syskongrupper eller i fritidshem. Oavsett vilken slalsbidragskonstruklion som väljs anser TCO all det måsle uppställas som elt minimikrav att fritidshemsplaiser i såväl utvidgade syskongrupper som fritidshem värderas lika. Med de förslag som framförs i promemorian anses finnas en risk att fritidshemmen skulle organiseras enbart som eftermiddagshem.

Promemorians förslag om atl bidraget för barn som vislats mindre än 5 tim./dag i daghemmet skall utgöra 50 % av fullt daghemsbidrag innebär enligt socialstyrelsen atl kommunerna får dålig täckning för kostnaderna för deltidsbarnen. Dessutom varierar andelen barn med kortare vistelsetid än 5 tim./dag stort från kommun lill kommun. För kommuner med förhållandevis många inskrivna dellidsbarn försämras alltså bidraget påtagligt genom detla förslag.

Styrelsen anser emellertid atl den problematik som följer av att dellidsbarnen ökat starkt under de senare åren borde ha analyserats ylterligare. Problemen gäller i första hand bam till föräldrar med oregelbundna arbetstider.

Svenska kommunförbundet ser förslaget om hell och halvt bidrag som en komplicerande faktor i bidragssystemet och menar att promemorian inle ger en tillfredfsställande lösning med hänsyn lill kostnadsbilden för dellidsom-sorg och för barn med behov av särskilda insatser.

Åven Vara kommun menar alt ett bidrag per plals skulle innebära en orättvis fördelning av statsbidragen mellan olika kommuner om det skulle ulgå med helt resp. halvt bidrag beroende på barnens vistelselider.

Socialdemokratiska kvinnoförbundet pekar på risken för en ökad utbyggnad av dellidsgrupperna för att tiUgodose deltidsarbetandes behov av platser och anser att den nuvarande deltidsförskolan under 80-lalet mer aktivt bör inordnas i daghemsformen. Förbundet anser del också viktigi alt slå fasl att barnen bör vistas kontinuerligt på daghemmen genom rekommendation om en regelbunden minsta lid, en lid som givelvis måste kunna anpassas till föräldrarnas arbetstider, eller kompletteras med familjedaghem som då också kan tillgodose behov av omsorg på annorlunda tider.

Socialslyrelsen och socialdemokratiska kvinnoförbundet släller sig positiva fill promemorians förslag att öppethållandefiderna i daghem skall öka lill 10 timmar per dag. Socialslyrelsen betonar alt möjligheten till kortare öppethållande endast bör gälla ensiaka avdelningar. TCO anser all det måste uppställas elt minimikrav att institufionen är öppen minst 7 limmar per dag.

Prop. 1980/81:205 113

Socialdemokratiska ungdomsförbundet saknar resonemang om s. k. obekväma öppethållandetider och önskar utrett "hur barnomsorgen kan ordnas på lämpligast möjliga säll under bl. a. kvällar och nätter".

7.2 Procentuellt bidrag

De flesta remissinstanserna är som nämnls positiva till ell procentuellt bidrag till verksamheten i daghem och fritidshem.

När del gäller förslagel om elt procentuellt bidrag anser socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet atl det skulle uppmuntra lill satsningar på såväl kvantitet som kvalitet. Risken för atl det skulle stimulera till enbarl kvalitativa satsningar bedöms som överdriven eftersom barnomsorgen sedan länge är en av samhällets prioriterade verksamheter och kommunerna ändå får bära en slor del av kostnaderna. Med ell procentuellt bidrag kan kommunerna organisera verksamheten och fördela resurserna med hänsyn fill faktiska förhållanden och behov. Etl procentuellt bidrag blir mer rättvist än ell bidrag per inskrivet barn eftersom det kommer att bestrida en bestämd andel av kommunens verkliga kostnader. Därmed får också - vilket även LO framhållit - kommunerna ersällning för dygnsöppna daghem, handikappade barn etc.

Länsstyrelsen i Norrbottens län, Falkenbergs och Vara kommimer. Riksförbundet Hem och Skola, Socialdemokratiska kvinnoförbundet, Centerns kvinnoförbund. Folkpartiets ungdomsförbund m. fl. anför liknande synpunkter.

Partille kommun anser alt elt procentuellt bidrag ger kommunerna större handlingsfrihet alt anpassa barnomsorgen efter de lokala förutsättningarna.

Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet ställer sig emellertid Iveksamma till förslaget om alt ange en övre gräns för bidragsgrundande kostnader. Kommunförbundel föreslår i stället alt den del av de statsbidragsgrundande kostnaderna som utgörs av administration skulle kunna schablo-niseras. En schablon anses ha den fördelen alt den ger kommunerna möjlighet atl anpassa administrationen efler lokala förhållanden.

LO och Strömsunds kommun påpekar all behovet av omsorg och gemenskap med andra barn för barn i glesbygd måsle uppmärksammas mer än hitfills. För atl glesbygdskommuner skall klara den nödvändiga utbyggnaden av barnomsorgen bör enligt LO etl särskilt statligt glesbygdsstöd införas.

7.3 Särskilda medel för vissa bostadsområden

I promemorian framförs att möjligheten att slälla särskilda medel lill förfogande för bostadsområden med sociala problem - som påverkar situationen i förskolor och fritidshem - bör övervägas. Socialstyrelsen, TCO,

Prop. 1980/81:205 114

länsstyrelsen i Stockholms län. Botkyrka och Göteborgs kommuner stöder detla förslag.

Slockholms kommun framför atl de generella statsbidragen bör kompletteras med mer behovsorienterade insatser främst i förskolans daghem för att särskill beakla behoven hos de barn som kräver specielll slöd och sfimulans.

7.4 Ansökan om statsbidrag

I departementspromemorian framhålls atl det är angeläget all förenkla ansökningsförfarandel för slatsbidrag till dag- och fritidshem och begränsa kraven på uppgifter från kommunerna. Den nuvarande redovisningen av statistik för varje institufion som krävs i årsberättelserna, föreslås ulgå. Vissa vikfiga uppgifter för kommunen som helhel föreslås redovisade i kommunens barnomsorgsplan. Mer detaljerade statistikuppgifter kan insamlas t. ex. vart femte år.

Socialstyrelsen UHÄ, Svenska kommunförbundet, DEFU, Malmö, Partille och Leksands kommuner saml länsstyrelsen i Norrbottens lån tillstyrker förslagen om administrativa förenklingar.

Socialstyrelsen instämmer i förslaget om atl utveckla barnomsorgsplanerna till etl instrument för all ge information om såväl den kvantitativa som den kvalilativa utvecklingen av barnomsorgsverksamheten.

7.5 Överförande av vissa uppgifter till länsstyrelserna

I departementspromemorian föreslås att länsstyrelserna i landel får ansvarel för prövning och utbetalning av statsbidrag och för uppföljning av kommunernas barnomsorgsplanering.

Socialstyrelsen menar alt skäl kan anföras såväl för en central som en regional handläggning av stalsbidragel och hänvisar till del arbete som kommer alt ske genom organisationskommittén för socialstyrelsen.

Svenska kommunförbundet och familjestödsutredningen finner det svårt att ta ställning till förslagen i detta skede.

TCO framför alt förutsättningar för omläggning av vissa funktioner lill länsslyrelserna är att det dels finns bindande normer för verksamheten dels hos det nya organet tillskapas erforderliga resurser för all överta dessa viktiga uppgifter.

Länsstyrelsen i Gotlands län, Leksands, Malmö, Kristianstads och Vara kommuner tillstyrker förslaget ang. länsstyrelsens ansvar för statsbidragen och uppföljning av barnomsorgsplaneringen. Som moliv framförs bl. a. alt decentraliseringen ger möjligheter lill smidig bedömning och anpassning efler lokala förhållanden.

E	n
o
.:.:
	OJ
ca	c:

Antal barn i dag
och fritidshem
_	99
100-	299
300-	499
500-	999
1000-	1999
2 000-

-n	c	r-
	•a

n>	E
r	E	u
		O
	OJ	r-
c o	3	r-
c o	E
t u	E o	c
0.	.	ort