Socialförsäkringsutskottets betänkande 1980/81:25

om former för styrning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter, m. m. (prop. 1980/81:135)

Propositionen

Regeringen har i proposition 1980/81:135 om former för styrning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter föreslagit riksdagen att antaga ett inom socialdepartementet upprättat förslag fill lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring.

I propositionen förslås att ett nytt budgeteringssystem införs för de allmänna försäkringskassornas förvaltningsutgifter. Anslag fill dessa utgifter skall anvisas på statsbudgeten enligt samma teknik som gäller för statliga myndigheter. Försäkringskassornas räkenskapsår föreslås ändrat från kalenderår fill stadigt budgetår.

Avsikten är också att vissa administrativa beslutsbefogenheter samtidigt skall decentraliseras från riksförsäkringsverket Ull försäkringskassorna.

De nya reglerna föreslås fillämpas fr. o.m. budgetåret 1982/83.

Det i propositionen intagna författningsförslaget är följande.

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 18 kap. 4,8, 12-14 och 16 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 kap. 4§

För allmän försäkringskassas förbindelser häfta allenast kassans tillgångar.

Utan riksförsäkringsverkets medgivande må allmän försäkringskassa ej överlåta eller med inteckning för gäld belasta fast egendom och ej heller upptaga, övertaga eller ikläda sig ansvar för lån eller åtaga sig

' Lagen omtryckt 1977:630.

Ändringen innebär att andra stycket upphävs.

1 Riksdagen 1980/81. 11 saml. Nr 25

SfU 1980/81:25

Styrelseledamot utses, om icke regeringen annat förordnar, för en tid av tre år, räknat från och med den / januari året näsi efter det, då han blivit utsedd.

Styrelseledamot må skiljas från uppdraget genom beslut av den som utsett honom.

Avgår styrelseledamot innan den tid för vilken han blivit utsedd, gått till ända, skall för den återstående fiden utses ny ledamot i den ordning, vari den avgångne ledamoten blivit utsedd.

Styrelseledamöter utses, om inie regenngen föreskriver annat, för en tid av tre år, räknat från och med den / )(//( året efter det år då val i hela riket till landsting och kommunfullmäktige har ägt rum.

En styrelseledamot kan skiljas från uppdraget genom beslut av den som utsett honom.

Avgår en styrelseledamot innan den tid, för vilken han blivit utsedd gått till ända, skall för den återstående tiden utses en ny ledamot i den ordning, vari den avgångne ledamoten blivit utsedd.

12 §

Hos alhnän försäkringskassa skola vara anställda en direktör, vilken i enlighet med de anvisningar, som lämnas av kassans styrelse, har att leda arbetet inom kassan samt en eller flera föredragande för pensionsärenden. Hos sådan kassa skola jämväl vara anställda en eller flera förtroendeläkare och förtroendetandläkare. Dessa hava att tillhandagå kassan i frågor, som kräva medicinsk eller odontologisk sakkunskap, och skola söka främja samarbetet mellan kassan och inom dess område verksamma läkare och tandläkare.

Utöver de befattningshavare, som avses i första stycket, skola hos all-

l den allmänna försäkringskassan skall finnas en direktör, som har att leda arbetet inom kassan i enlighet med styrelsens anvisningar. Vidare skall finnas en eller flera förtroendeläkare och förtroendetandläkare. Dessa skall biträda kassan i frågor som kräver medicinsk eller odontologisk sakkunskap samt verka för ett gott samarbete mellan kassan och de läkare och tandläkare som är verksamma inom dess område. Därutöver skall finnas personal i mån av behov och tillgång på medel.

Befattningshavare hos allmän försäkringskassa tillsättas och entledigas

/) d\rektör. föredragande för pensionsärenden, förtroendeläkare, för-troendetandtäkare ävensom annan tjänsteman, beträffande vilken regeringen så föreskrivit, av riksförsäkringsverket; samt

2) övriga tjänstemän av kassan.

Riksförsäkringsverket skall vid tillsättande och entledigande av befattningshavare hos kassan inhämta yttrande från kassans styrelse. För befattningshavare, för vilka regeringen så föreskrivit, skola anställnings- och arbetsvillkor fastställas under medverkan av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

I den utsträckning regeringen förordnar må försäkringskassa inrätta ny tjänst endast efter medgivande av riksförsäkringsverket.

13 §

Direktören och de andra tjänstemän, beträffande vilka regeringen föreskriver det, tillsätts och entledigas av riksförsäkringsverket. Övriga tjänstemän tillsätts och entledigas av kassan.

Riksförsäkringsverket skall vid tillsättande och entledigande av tjänstemän hos kassan inhämta yttrande från kassans styrelse.

För de tjänstemän, för vilka regeringen föreskriver det. skall anställnings- och arbetsvillkor fastställas under medverkan av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

1 den utsträckning regeringen föreskriver det får försäkringskassan inrätta nya tjänster endast efter medgivande av riksförsäkringsverket.

14 §

Allmän försäkringskassas räkenskaper skola avslutas för år. Räkenskapsavslutningen skall vara verkställd före utgången av nästföljande mars månad.

Styrelsen skall senast den 75 april varje år till revisorerna avlämna en av styrelsens ledamöter underskriven förvaltningsberättelse för det senast förflutna året. Styrkt avskrift av berättelsen skall samtidigt översändas till riksförsäkringsverket

En allmän försäkringskassas räkenskaper skall omfatta perioden den 1 juli-den 30 juni (budgetår).

Styrelsen skall senast den 1 oktober varje år till revisorerna lämna en av styrelsens ledamöter underskriven årsberättelse innefattande förvaltningsberättelse, resultaträkning och balansräkning för det senast förflutna budgetåret. Styrkt avskrift

Nuvarande lydelse

samt till vederbörande landsting eller kommunfullmäktige.

Före utgången av oktober månad varje år skall styrelsen tillställa riksförsäkringsverket en beräkning av kassans förvaltningskosttrader för nästföljande år.

Föreslagen lydelse

av årsberättelsen skall samtidigt översändas till riksförsäkringsverket och till landstinget eWeT kommunfullmäktige.

Styrelsen skall årligen tillställa riksförsäkringsverket de uppgifter om kassans förvaltning som fordras för framställning om anslag.

16 §

För granskning av styrelsens förvaltning och den allmänna försäkringskassans räkenskaper skola varje är utses en revisor av riksförsäkringsverket och två revisorer av landstinget eller, där fråga är om kassa, vars verksamhetsområde ut-göresav kommun, av kommunfullmäktige.

För varje revisor utses en suppleant.

Revisor må skiljas från uppdraget av den som utsett honom.

Revisor skall hava den erfarenhet beträffande bokföring och insikt i ekonomiska förhållanden, som med hänsyn till kassans verksamhet erfordras för uppdraget. Till revisor må ej utses den som är i kassans eller styrelseledamots tjänst, ej heller nära anhörig till styrelseledamot.

För granskning av styrelsens förvaltning och den allmänna försäkringskassans räkenskaper skall för varje budgetår utses en revisor av riksförsäkringsverket och två revisorer av landstinget eller, där fråga är omen kassa, vars verksamhetsområde utgörs av en kommun, av kommunfullmäktige.

En revisor kan skiljas frän uppdraget av den som utsett honom.

En revisor skall ha den erfarenhet av bokföring och den insikt i ekonomiska förhållanden som med hänsyn till kassans verksamhet fordras för uppdraget. Till revisor/dr inte utses den som är i kassans eller en styrelseledamots tjänst eller den som är nära anhörig till en styrelseledamot.

SfU 1980/81:25 5

Motionerna

I mofion 1980/81:2091 av Hans Gustafsson (s) och Anna-Greta Skantz (s) hemställs

1. att riksdagen beslutar att genomförandet av rambudgeteringssystemet för försäkringskassornas förvaltningsutgifter sker fr. o. m. budgetåret 1983/ 84,

2. att riksdagen beslutar att övriga ikraftträdandetidpunkter i förslaget anpassas fill detta i enlighet med vad som anförts i mofionen,

3. att riksdagen som sin mening ger fill känna vad i mofionen i övrigt anförs.

I motion 1980/81:2092 av Ann-Cathrine Haglund (m) hemställs att riksdagen med bifall fill proposiUonen i övrigt beslutar att anslaget - enligt det föreslagna budgeteringssystemet - till de allmänna försäkringskassornas förvaltningsutgifter skall anvisas på statsbudgeten först fr. o. m. budgetåret 1983/84.

Utskottet

Försäkringskassorna - totalt 26 stycken i landet - är självständiga offentligrättsliga organ med egna styrelser. I princip fastställer varje försäkringskassa sin egen budget och avgör därmed själv omfattningen av sina förvaltningsutgifter. Utgifterna för försäkringskassornas administration finansieras på samma sätt som sjukförsäkringens utgifter, dvs. fill 15 % med statsbidrag och till 85 % med arbetsgivaravgifter. Medel för statens bidrag förs upp i statsbudgeten på ett särskilt anslag under socialhuvudtiteln, B 4. Bidrag fill försäkringskassornas förvaltningskostnader. Anslagets storlek medför i princip ingen begränsning av kassornas förvaltningsutgifter eftersom det är ett förslagsanslag och kan överskridas utan särskilda åtgärder.

Riksförsäkringsverket är central förvaltningsmyndighet och utövar fillsyn över försäkringskassorna.

På grundval av ett av kommittén för översyn av riksförsäkringsverkets organisation m. m. avlämnat betänkande (Ds S 1980:7) Former för styrning av försäkringskassornas organisation och förvaltningsutgifter föreslås i propositionen att ett system för anslagsstyrning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter införs och tillämpas fr. o. m. budgetåret 1982/83. Anslaget för försäkringskassornas förvaltningsutgifter kommer härigenom att behandlas enligt samma teknik som gäller för övriga anslag på statsbudgeten.

Anslaget fill försäkringskassornas förvaltningsutgifter föreslås få formen av en totalram för kassornas sammanlagda förvaltningskostnader. Anslaget, som skall ha karaktären av förslagsanslag, skall omfatta det totala

SfU 1980/81:25 6

utgiftsbeloppet i stället för som f. n. endast statsbidragsdelen till förvaltningsutgifterna. Beräkningen av totalramen skall göras av riksförsäkringsverket efter samråd med Försäkringskasseförbundet och bygga på dels vissa schablonberäkningar, främst baserade på invånarantal samt uppgifter från försäkringskassornas s. k. arbetsredovisningssystem, dels en bedömning av ekonomiska och andra uppgifter som hämtas in från kassorna. Riksförsäkringsverket skall ge in anslagsframställning fill regeringen och, sedan anslaget fastställts av statsmakterna, efter samråd med Försäkringskasseförbundet fördela medlen mellan kassorna efter samma principer som gällt för verkets beräkning av den totala anslagsramen.

I motionerna 2091 av Hans Gustafsson och Anna-Greta Skantz och 2092 av Ann-Cathrine Haglund begärs att riksdagen skall besluta att det föreslagna nya budgetsystemet skall tillämpas först fr. o. m. budgetåret 1983/84. Motionärerna erinrar om att det under remissbehandlingen av kommitténs förslag framförts invändningar från bl. a. försäkringskassehåll mot att systemet skall tillämpas redan budgetåret 1982/83. Mofionärerna pekar också på att såväl kommittén som departementschefen framhållit att det föreslagna systemet kräver en väl utvecklad planerings- och budgetprocess hos kassorna. Enligt motionärerna är förberedelsetiden för det nya systemet alltför kort. Motionärerna i motion 2091 erinrar därvid om att dagens budgetunderlag i kassorna fungerar i nuvarande system men att det måste förändras och utvecklas högst avsevärt för att fungera i ett framtida rambudgeteringssystem. De menar att det krävs avsevärd tid för att kassorna skall kunna förbereda sig för det nya systemet och att ett genomförande redan fr. o. m. budgetåret 1982/83 är orealistiskt och olämpligt. Rambudge-teringsidén är enligt deras mening alltför god för att ett snabbt genomförande skall vara värt risken att systemet redan första året på grund av ofillräckliga förberedelser skall råka i vanrykte hos försäkringskassorna och deras anställda.

Utskottet har viss förståelse för motionärernas synpunkter. Såsom departementschefen framhållit i propositionen är det när det gäller beräkningen av det samlade medelsbehovet och fördelningen av den anvisade totalramen av stor betydelse att beräkningarna grundas på fillräckligt väl underbyggda och fillförlitliga uppgifter. Departementschefen är emellertid samfidigt införstådd med att det till en början sannolikt kommer att finnas en viss osäkerhet vid anslagsberäkningen och fördelningen av anvisade medel och att det kan krävas något års erfarenhet innan man uppnår tillräcklig säkerhet vid beräkningarna.

Åven om man sålunda måste ta med i beräkningen att införandet av det nya budgeteringssystemet medför svårigheter i inledningsskedet bedömer utskottet inte att dessa är så betydande att de bör föranleda uppskov med genomförande av förslaget. Problem kan alltid förväntas vid övergången till ett nytt budgetsystem och måste - såsom också framhållits i propositionen -givetvis beaktas vid tillämpningen av det nya anslagssystemet under den

SfU 1980/81:25 7

första tiden. Förberedelsearbetet för övergången till rambudgeteringssystemet har redan satts i gång, och utskottet finner det angeläget att försäkringskassorna så snart som möjligt kommer att omfattas av samma principer som gäller för statliga myndigheter vid budgetbehandlingen. Utskottet avstyrker sålunda bifall till förslagen i motionerna 2091 och 2092 om uppskjutande av ikraftträdandetidpunkten.

Kommittén har ansett det värdefullt med ett system för anslag fill försäkringskassornas förvaltningsutgifter som stimulerar till sparande. I motsats till vad som gäller för stafiiga myndigheter skulle därför - enligt kommitténs förslag - hälften upp fill ett visst belopp av de medel på anslaget som inte förbrukats vid budgetårets utgång få användas av resp. försäkringskassa för vissa ändamål av värde för kassornas utveckling.

Under remissbehandlingen har från försäkringskassehåll erinrats om att försäkringskassornas fonder avseende den obligatoriska sjukförsäkringen skulle kunna fylla en utjämnande funktion vid överskott resp. underskott i budgetutfallet.

Departementschefen har framhållit i propositionen att det i och för sig är önskvärt att sfimulera fill sparande men att detta är en fråga som gäller generellt för alla förvaltningsanslag. Hon är därför inte nu beredd att föreslå några särregler när det gäller anslaget till försäkringskassornas förvaltningsutgifter. I anslutning till frågan om ianspråktagande av fonderna erinrar departementschefen om att riksförsäkringsverket inom kort skall lämna förslag till regeringen om hur man i framfiden skall förfara med fonderna. Något behov av att använda fonderna för utjämning av överskott eller underskott vid budgetårets utgång anser departementschefen inte föreligga-

Mofionärerna i motion 2091 anser att det borde vara möjligt att, åtminstone på försök, införa en ordning där någon del av överskottet får disponeras efter budgetårets utgång, och de anser att försäkringskassornas fonder bör få användas som buffertar vid över- resp. underskott i budgetutfallet. Motionärerna begär ett fillkännagivande härom till regeringen.

Enligt utskottets uppfattning bör försäkringskassorna vid övergången till det nya budgeteringssystemet följa samma regler vad gäller anslag fill förvaltningskostnader som tillämpas för statliga myndigheter. Utskottet ansluter sig sålunda till departementschefens uppfattning i nu berörda hänseenden och avstyrker bifall till mofion 2091 i motsvarande delar.

I och med övergången till det nya budgetsystemet har kommittén bedömt att möjligheterna ökar att decentralisera beslutsbefogenheter i administrativa frågor till försäkringskassorna och minska detaljeringsgraden i riksförsäkringsverkets administrativa anvisningar. Kommittén har lagt fram ett flertal förslag härom. Departementschefen ansluter sig fill kommitténs bedömning och framhåller att kommitténs förslag bör kunna tjäna som en vägledning för en decentralisering av administrativa beslut till kassastyrel-

SfU 1980/81:25 8

serna. När det gäller inrättande av tjänster liksom kassornas organisation och lokalnät anser hon att det bör ankomma på riksförsäkringsverket att utfärda anvisningar för försäkringskassorna enligt kommitténs förslag.

Motionärerna i motion 2091 önskar ett tillkännagivande till regeringen om det angelägna i att den föreslagna decentraliseringen sker minst i den omfattning som framförts i utredningsförslaget.

Propositionen innebär såvitt utskottet kan finna inte någon avvikelse från kommitténs förslag beträffande möjligheterna att decentralisera beslut i administrativa frågor fill försäkringskassorna. Utskottet - som gärna vill understryka angelägenheten av att administrativa beslut decentraliseras till kassastyrelserna - anser därför att något särskilt tillkännagivande i enlighet med vad som begärts i motion 2091 inte är påkallat.

Under remissbehandlingen av kommitténs förslag har riksrevisionsverket tagit upp frågan om Försäkringskasseförbundets medelsbehov och därvid föreslagit att nuvarande finansiering genom schablonmässigt beräknade medlemsavgifter skall avskaffas och att det i regleringsbrev skall anges inom vilka ekonomiska ramar förbundet får bedriva sin verksamhet. Verket har vidare föreslagit att - i likhet med vad som gäller för försäkringskassorna -riksförsäkringsverket får utse en revisor att granska förbundets verksamhet.

Departementschefen anför i propositionen att hon f. n. inte är beredd att föreslå några ändrade regler beträffande medel till förbundets verksamhet. Försäkringskasseförbundets behov av medel skall således liksom hittills täckas av medlemsavgifter och tillgodoses inom totalramen för kassomas medelsbehov. Beträffande revisionen utgår departementschefen från att kommittén i sitt fortsatta arbete prövar frågan huruvida revisionen av försäkringskassornas verksamhet även bör omfatta förbundet.

Motionärerna i motion 2091 anser inte att det finns någon anledning att överväga nuvarande ordning innebärande att försäkringskassorna utser tre revisorer - varav en auktoriserad - för granskning av förbundsstyrelsens förvaltning och förbundets räkenskaper. De önskar ett tillkännagivande till regeringen om att kommittén inte skall pröva frågan om huruvida revisionen av försäkringskassornas verksamhet även bör omfatta förbundet.

I kommitténs arbete ingår att göra en översyn av riksförsäkringsverkets uppgifter och organisation bl. a. vad gäller verkets roll som central tillsynsmyndighet över försäkringskassorna.

Utskottet uppfattar inte departementschefens uttalanden om revision av Försäkringskasseförbundet som något direktiv i frågan till kommittén utan snarare som en erinran om att frågan ryms inom ramen för kommitténs fortsatta arbete. Någon anledning för riksdagen att uttala att kommittén inte bör pröva frågan anser utskottet inte föreligga. Utskottet avstyrker följaktligen bifall till mofion 2091 även i nu berörd del.

SfU 1980/81:25 9

Mot de delar av proposifionen som inte särskilt berörts ovan har utskottet ingen erinran.

Utskottet hemställer

1. beträffande nytt budgetsystem

att riksdagen antar det genom proposition 1980/81:135 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring med undantag av övergångsbestämmelserna,

2. beträffande ikraftträdandet

att riksdagen med bifall fill proposifionen och med avslag på motion 1980/81:2091 yrkandena 1 och 2 och motion 1980/ 81:2092 antar det genom proposifionen framlagda förslaget till övergångsbestämmelser till lagförslaget,

3. beträffande överskott av budgetmedel

att riksdagen avslår motion 1980/81:2091 yrkande 3 i motsvarande del,

4. beträffande decentralisering

att riksdagen avslår motion 1980/81:2091 yrkande 3 i motsvarande del,

5. beträffande revision av Försäkringskasseförbundet

att riksdagen avslår mofion 1980/81:2091 yrkande 3 i motsvarande del.

Stockholm den 9 april 1981

På socialförsäkringsutskottets vägnar SVEN ASPLING

Närvarande: Sven Aspling (s), Nils Carlshamre (m), Maj Pehrsson (c)*, Doris Håvik (s), Allan Åkerlind (m)*, Börje Nilsson (s), Gösta Andersson (c), Gullan Lindblad (m), Lars-Åke Larsson (s), Elis Andersson (c), Marfin Segerstedt (s)*, Nils-Olof Gustafsson (s), Ingegerd Elm (s), Kersfin Sandborg (fp) och Per-Ola Eriksson (c).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

SfU 1980/81:25 10

Reservation

Ikraftträdandet (mom. 2)

Sven Aspling, Doris Håvik, Börje Nilsson, Lars-Åke Larsson, Martin Segerstedt, Nils-Olof Gustafsson och Ingegerd Elm (alla s) anser:

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet . har" och på s. 7 slutar med "av ikraftträdandefidpunkten!" bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att de invändningar som framförts såväl under remissbehandlingen som i mofionen mot att genomföra det nya budgetsystemet redan fr. o. m. budgetåret 1982/83 är befogade. Budgetunderlaget i försäkringskassorna är anpassat fill nuvarande system och måste förändras och utvecklas högst avsevärt för att kunna fungera i det nya rambudgeteringssystemet på ett tillfredsställande sätt. Någon rimlig förberedelsetid härför står emellertid inte fill buds eftersom försäkringskassorna senast i slutet av maj månad i år måste ge in budgetförslag till riksförsäkringsverket för budgetåret 1982/83. Utskottet delar därför uppfattningen i motion 2091 att det är både orealistiskt och olämpligt med ett snabbt genomförande av det nya rambudgeteringssystemet.

Utskottet har nyligen i betänkande SfU 1980/81:24 anslutit sig till uppfattningen att motsvarande restriktiva budgetprövning som gäller för statliga myndigheter också skall tillämpas för försäkringskassornas förvaltningsutgifter under åren 1981 och 1982. Något motiv från besparingssynpunkt för att snabbt genomföra det nya budgeteringssystemet anser utskottet därför inte föreligga.

På grund av det anförda tillstyrker utskottet förslagen i motionerna 2091 och 2092 om att det nya budgeteringssystemet skall tillämpas först fr. o. m. budgetåret 1983/84. Detta föranleder att övergångsbestämmelserna till det vid propositionen fogade lagförslaget bör ändras utom såvitt avser ikraftträdandet av ny lydelse av 18 kap. 8 § AFL, vilket författningsrum reglerar mandatperioder för styrelseledamöter i försäkringskassorna.

dels att utskottet under moment 2 bort hemställa 2. beträffande ikraftträdandet

att riksdagen med bifall till motion 1980/81:2091 yrkandena 1 och 2 och motion 1980/81:2092 och med avslag på propositionen i motsvarande del antar följande såsom Reservanternas förslag betecknade lydelse av övergångsbestämmelserna till det genom propositionen framlagda lagförslaget.

Propositionens förslag

1. Denna lag träder i kraft såvitt avser 18 kap. 14 § tredje stycket den 1 juli 1981, såvitt avser 18 kap. 8 § den 1 januari 1983 och i övrigt den 1 juli 1982. Vad som enligt 18 kap. 14 § tredje stycket i dess förutvarande lydelse föreskrivs om skyldighet att tillställa riksförsäkringsverket en beräkning av kassans förvaltningskostnader skall dock gälla till utgången av år 1981.

2. Tiden den 1 januari-30 juni 1982 skall vid tillämpning av 18 kap. 14 § andra stycket i dess nya lydelse anses som ett budgetår.

Reservanternas förslag

1. Denna lag träder i kraft såvitt avser 18 kap. 14 § tredje stycket den 1 juli 1982, såvitt avser 18 kap. 8 § den 1 januari 1983 och i övrigt den 1 juli 1983. Vad som enligt 18 kap. 14 § tredje stycket i dess förutvarande lydelse föreskrivs om skyldighet att tillställa riksförsäkringsverket en beräkning av kassans förvaltningskostnader skall dock gälla till utgången av år 1982.

2. Tiden den 1 januari-30 juni 1983 skall vid tillämpning av 18 kap. 14 § andra stycket i dess nya lydelse anses som ett budgetår.