NU 1980/81:9

Näringsutskottets betänkande
1980/81:9

över motion om regler för val av huvudmän i sparbank
Ärendet

I motion 1979/80:393 av Per Olof Håkansson m. fl. (s) hemställs att
riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ändring av sparbankslagen i
enlighet med vad som i motionen anförts.

Bankinspektionen, Svenska sparbanksföreningen, Svenska kommunförbundet
och Landstingsförbundet har avgett remissyttranden över motionen.

Bestämmelser och praxis

I lagen (1955:416) om sparbanker (ändringar i här aktuella delar 1968:602,
1969:774) föreskrivs att i sparbank skall finnas huvudmän som representanter
för insättarna (11 §). Huvudmännen skall övervaka sparbankens förvaltning
och fullgöra vissa i lagen särskilt angivna uppgifter, såsom att välja
styrelse och revisorer. Antalet huvudmän skall vara lägst 20 och högst 60, om
inte tillsynsmyndigheten - bankinspektionen - med hänsyn till särskilda
förhållanden medger att antalet får sättas högre än 60. Bland behörighetsreglerna
(12 §) märks att huvudman skall vara bosatt inom sparbankens
verksamhetsområde, såvida inte tillsynsmyndigheten på grund av särskilda
förhållanden finner skäl att medge undantag.

Bestämmelserna om val av huvudmän innehåller bl. a. följande (13 och
14 §§). Hälften av antalet huvudmän skall enligt närmare stadganden i
sparbankens reglemente väljas av kommunfullmäktige i de kommuner som
ingår i sparbankens verksamhetsområde eller av landsting. Återstoden utses
av huvudmännen själva bland insättare i sparbanken, som vid utgången av
kalenderåret närmast före huvudmannavalet hade ett tillgodohavande i
sparbanken av minst 100 kr. Huvudman som står i tur att avgå får inte delta i
valet för besättande av hans egen plats. Kommunfullmäktiges och landstings
val av huvudmän skall vara proportionellt, om det begärs av en på visst sätt
beräknad minoritet. Mandattiden för huvudman är tre år.

I motiven till 1955 års sparbankslag (prop. 1955:151 s. 91) anfördes att det
var naturligt med successiva val av sparbankernas huvudmannakårer för att
kontinuiteten i sparbanksförvaltningen skulle främjas och att det ankom på
sparbankerna själva att ta ställning till hur långt gående reglerna om
successiviteten borde vara. Det uttalades vidare att lagens fordran på
successiv förnyelse av huvudmannauppsättningen fick anses tillgodosedd
redan genom en ordning enligt vilken de kommunvaldas mandattid började

1 Riksdagen 1980/81. 17 sami. Nr 9

NU 1980/81:9

vid en tidpunkt och övriga huvudmäns vid en annan. Som en följd härav har
enligt 1 § sparbankskungörelsen (1955:422; nuvarande lydelse av 1 §
1973:1094) överlämnats till varje sparbank att i sitt reglemente fastställa de
närmare reglerna angående ordningen för att åstadkomma den successiva
förnyelsen av huvudmannakåren. I samråd med bankinspektionen har
Svenska sparbanksföreningen därefter utarbetat normalreglemente för
sparbankerna. Med ledning av reglementet har varje sparbank utformat sina
bestämmelser om successiva val av huvudmän.

Av de f. n. 174 sparbankernas reglementen framgår, enligt vad bankinspektionen
redovisar, att i det alldeles övervägande antalet fall, ca 135,
huvudmännen utses så att samtliga kommunvalda huvudmän väljs samtidigt
på tre år medan de huvudmannavalda huvudmännen utses med en tredjedel
för varje år. I ca 15 sparbanker utses de båda kategorierna med en tredjedel
varje år. I 3 sparbanker utses varje kategori på en gång för tre år, dock inte
under samma år med hänsyn till bestämmelserna om den successiva
förnyelsen. För några sparbanker gäller vissa mindre avvikelser från de nu
nämnda valmetoderna.

Motionen

1 motionen framförs kritik mot reglerna för val av huvudmän i sparbank.
Motionärerna menar att metoden med successiv förnyelse medför oöverskådlighet
och att den kan leda till en slumpartad påverkan av huvudmannakårens
sammansättning. Mandatperioden borde vara densamma för alla
huvudmän och överensstämma med de kommunala organens mandatperiod.
Om det skall finnas praktiska möjligheter att utse lämpliga personer till
huvudmän, oavsett deras politiska åskådning, anförs det vidare, ”får den
från demokratisk synpunkt förkastliga metoden med självkomplettering
accepteras”. Motionärerna menar att en sådan självkomplettering kan ske
exempelvis genom att de icke kommunvalda huvudmännen utses av de
kommunvalda, om så begärs genom proportionella val.

Motiv för nuvarande ordning

Enligt 1923 års sparbankslag, som gällde till utgången av år 1955, var det
kommunala inflytandet över huvudmannaförsamlingarnas sammansättning
mera begränsat än enligt nuvarande regler. En undersökning, avseende
förhållandena den 1 juli 1950, visade att totalt ca 30 % av huvudmännen
valdes av kommunala organ och ca 12 % av andra valkorporationer, medan
de övriga utsågs genom självkomplettering. Förslag att huvudmannakåren
skulle - såsom numera gäller - utses till lika delar genom kommunval och
genom självkomplettering framlades i proposition 1955:151 om ny sparbankslag.

Chefen för finansdepartementet betonade där att reglerna om tillsättande

NU 1980/81:9

av huvudmän borde vara sådana att huvudmännen i verklig mening kunde
sägas representera insättarna. Sparbankssakkunniga, vilkas förslag låg till
grund för propositionen, hade kommit till slutsatsen att ett särskilt
representantskap för låntagarna inte var tillräckligt motiverat. Departementschefen
instämde i detta. Majoriteten av huvudmännen skulle enligt de
sakkunnigas förslag utses av särskilda elektorer, i sin tur utvalda bland
insättarna genom ett lottningsförfarande. Denna metod avvisades i propositionen.
Som motiv för att det allmänna - kommuner och landsting - kunde
göra anspråk på visst inflytande på skötseln av sparbankerna hade de
sakkunniga bl. a. angivit att det från samhällelig synpunkt är betydelsefullt
att utlåningen bedrivs med aktgivande på att sparbanksmedlen i första hand
används för att tillgodose det legitima lånebehovet inom den bygd där
sparbanken har sin verksamhet. Olika skäl - tänkbara intressekonflikter och
faran för en politisering av sparbankernas ledning - hade av de sakkunniga
anförts för att kommunerna inte skulle utse mer än en minoritet av
huvudmännen. Departementschefen uttalade att vad som anförts om risken
för politisering av sparbanksväsendet knappast borde tillmätas någon
betydelse. Han ansåg tillsynsmyndighetens övervakning vara ett tämligen
verksamt skydd mot att sparbankerna vid kollision mellan kommunernas
intressen som låntagare och insättarnas anspråk på trygghet skulle favorisera
de kommunala intressena. De betänkligheter mot kommunval som andragits
av de sakkunniga borde därför inte anses mera väsentliga, sade departementschefen.
De kommunala församlingarna måste betraktas som ganska
representativa för sparbankernas stora insättargrupper. Huvudmannaval
från kommunala organs sida skulle dessutom bereda låntagarna ett visst
medelbart inflytande på valet.

De redovisade övervägandena skulle i och för sig kunna motivera en regel
enligt vilken samtliga huvudmän skulle utses av kommunala korporationer,
fortsatte departementschefen. Han avvisade dock denna tanke och även ett
förslag att tre fjärdedelar av huvudmännen skulle vara kommunvalda, vilket
reservationsvis hade framförts på utredningsstadiet. Som motiv för ställningstagandet
angavs bl. a. att valreformen helst borde genomföras på
sådant sätt att den erfarenhet av sparbanksförvaltning som fanns inom de
befintliga huvudmannainstitutionerna kunde nyttiggöras även framdeles. Ett
rimligt kommunalt inflytande ansågs bli säkerställt om lika stora delar av
huvudmannakåren utsågs genom kommunval och genom självkomplettering.
Vid kommunvalen av huvudmän skulle proportionell valmetod
tillämpas under de förutsättningar som kommunallagen normalt uppställer i
detta hänseende. I fråga om självkompletteringsvalen fanns det enligt
departementschefen inte anledning att uppställa någon regel om proportionell
valmetod. Successiva val är helt naturligt ägnade att främja kontinuiteten
i sparbanksförvaltningen, anförde departementschefen vidare. Han sade
sig ha bedömt värdet av successiv förnyelse vara så stort att han ansett att
denna valordning borde göras tvingande.

NU 1980/81:9

Bankoutskottet (BaU 1955:19) fann propositionens förslag i ämnet väl
awägt och betecknade det som en förtjänst hos förslaget att huvudmannakåren
genom självkomplettering skulle få ett inslag av direkta representanter
för insättarna.

Tidigare riksdagsbehandling

Motioner om en översyn av reglerna om huvudmannaval i 13 § sparbankslagen
avslogs vid 1964 och 1970 års riksdagar (BaU 1964:25,1970:61).
Vid det första tillfället föreslogs att hela antalet huvudmän skulle utses av de
kommunala fullmäktigeförsamlingarna och landstingen, vid det senare att
kommunerna skulle få möjlighet att välja minst två tredjedelar av
huvudmannakåren. I anslutning till ett uttalande av Svenska kommunförbundet
anförde bankoutskottet år 1964 att önskemål om förbättrade
kontakter mellan sparbanker och vederbörande kommuner torde kunna
tillgodoses i annan ordning än genom förändringar med avseende på
huvudmannainstitutionen. År 1970 sade utskottet att det saknades skäl för
att aktualisera en ändring av den gällande ordningen för val av huvudmän,
vilken enligt samstämmiga vittnesbörd fungerade väl.

Åren 1975 och 1976 väcktes motioner av i stort sett samma innebörd som
den nu aktuella. Näringsutskottet avstyrkte motionerna (NU 1975/76:2,
1975/76:32). Den praktiska innebörden av motionärernas förslag var,
framhöll utskottet, att kommunerna och landstingen på ett mera markant
sätt skulle få inflytande på huvudmannakårens sammansättning. Utskottet
uttalade att det inte fann anledning till ändring i de nuvarande lagbestämmelserna
om val av huvudmän på sätt som föreslogs i motionen. Till
betänkandet NU 1975/76:2 fogade vänsterpartiet kommunisternas representant
i utskottet en reservation till förmån för motionärernas förslag.
Riksdagen följde utskottet vid båda tillfällena.

Banklagsutredningens direktiv

Sedan år 1976 pågår en översyn av banklagstiftningen. Den utförs av
banklagsutredningen (Fi 1976:04; ordförande: rättschef Kurt Malmgren). I
de ursprungliga direktiven för utredningen sägs uttryckligen att frågan om en
översyn av de grundläggande bestämmelserna om tillsättande av huvudmän i
sparbank inte ingår i utredningsuppdraget. Om denna fråga bör utredas,
anförs det vidare, bör detta ske i särskild ordning. - De tilläggsdirektiv (Dir
1980:58) som banklagsutredningen nyligen har fått innebär inte någon
ändring av de ursprungliga direktiven i här behandlat avseende.

NU 1980/81:9

Remissyttranden

Inte någon av de fyra remissinstanser som har yttrat sig - bankinspektionen,
Svenska sparbanksföreningen, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet
- tillstyrker bifall till motionen.

Enligt Landstingsförbundet finns det emellertid skäl att nu låta närmare
pröva om motionärernas principiella önskemål om bättre medborgarinflytande
på huvudmannavalen kan tillgodoses. En sådan prövning kan enligt
förbundet inte göras på grundval enbart av vad som anförs i motionen. I
stället behöver frågan utredas närmare och flera tänkbara alternativ ställas
mot varandra.

Såväl bankinspektionen som Svenska sparbanksföreningen - vilka uttryckligen
avstyrker motionen - hänvisar till de yttranden som de avgav år 1975 i
samband med riksdagsbehandlingen av en motion med likartad innebörd
som den nu aktuella. Ett utförligt referat av dessa synpunkter finns i
näringsutskottets betänkande 1975/76:2 (s. 4-7).

Bankinspektionen anför vidare i huvudsak följande. Ett flertal olika
utformningar av hur val av huvudmän skall ske förekommer. Detta är
förklarligt med hänsyn till att olika förutsättningar råder beträffande varje
enskild sparbanks verksamhetsområde. Som inspektionen anfört i sitt
yttrande år 1975 anser inspektionen att en på detta sätt reglerad successiv
förnyelse av huvudmannakåren är den bästa formen för att bevara
kontinuiteten bland sparbankens huvudmän. En ordning enligt vilken den
kommunvalda delen av kåren alltid skulle nybesättas vid ett och samma
tillfälle skulle, med hänsyn till att åtskilliga sparbanker har ett verksamhetsområde
som spänner över flera kommuner, kunna genomföras först efter
omfattande övergångsbestämmelser. Den skulle, om den likväl genomfördes
som en obligatorisk bestämmelse, också motverka den av flera skäl
önskvärda kontinuiteten bland huvudmännen. Det i motionen framförda
förslaget att också den del av huvudmännen som dessa själva väljer skulle
utses för samma mandatperiod som de kommunvalda huvudmännen strider
även mot inspektionens uppfattning om önskvärdheten av kontinuitet inom
huvudmannakåren.

När det gäller motionärernas förslag om proportionella val av icke
kommunvalda huvudmän anför inspektionen att ett sådant system kan leda
till en ökad politisering av huvudmannakåren. Bankinspektionen fortsätter: Inspektionen

vill i detta sammanhang erinra om att man vid tillskapandet
av nuvarande regler om utseende av huvudmän i första hand sökt finna en
valmetod som bäst tjänar principen att huvudmännen skall vara reella
företrädare för insättarna. Den nuvarande ordningen att hälften av
huvudmännen skall utses genom kommunala val har motiverats främst med
att kommunerna måste betraktas som ganska representativa för sparbankernas
stora insättargrupper. I motiven till 1955 års lagstiftning framhålls att
kombinationen av till lika stora delar kommunval och självkomplettering

NU 1980/81:9

säkerställer ett rimligt kommunalt inflytande samtidigt som faran för att
huvudmannaförsamlingen skulle kunna tänkas sätta kommunens intressen
före insättarnas reduceras. Också enligt inspektionens mening har härigenom
en väl avpassad balans mellan kommunala intressen och insättarintressen
i mera inskränkt mening åstadkommits. Ur de synpunkter som bär
upp motionen har några olägenheter med bestämmelserna, som varit i kraft i
25 år, inte rapporterats till inspektionen. Svagheten i huvudmannainstitutionen
ligger på ett annat plan, nämligen i brist på intresse på sina håll för
uppgiften. Vidare har inspektionen, bl. a. i fusionsfrågor, kunnat märka en
tendens på enstaka håll att prioritera lokala intressen framför sparbankens
och insättarkollektivets. Iakttagelser av detta slag har lett fram till att man
sökt finna former för insättarval. Någon praktiskt framkomlig väg har dock
hittills inte påvisats, bl. a. med hänsyn till riskerna för klickvälde. Å andra
sidan föreligger numera vissa positiva erfarenheter från val av styrelseledamöter
i fondbolag genom fondandelsägarna. Inspektionen bevakar denna
aspekt på frågan om val av huvudmän.

Svenska sparbanksföreningen erinrar om att frågor rörande bestämmelserna
om tillsättande av huvudmän i sparbank uttryckligen undantagits i
direktiven för banklagsutredningen. Föreningen understryker att frågan,
genom sitt ”självklara samband med själva grunden för sparbankernas
verksamhet som brett folkligt inriktade och lokalt förankrade bankinstitut i
en allmännyttig företagsform”, fortlöpande är föremål för intern uppmärksamhet.
Utveckling av huvudmannainstitutionen och eventuell förändring av
valformerna i samband därmed bör bero av sparbanksrörelsens initiativ,
säger föreningen.

Svenska kommunförbundet uttalar att sparbankerna alltid har haft en
intim knytning till den bygd vari de bedrivit sin rörelse och att det är ett
vedertaget mål att en sparbank skall tjäna intressen inom det område där den
utövar sin verksamhet. Ett rimligt kommunalt inflytande anses vara
säkerställt om lika stora delar av huvudmannakåren utses genom kommunval
och självkomplettering. Kommunförbundet delar denna uppfattning. Successiva
val av huvudmän är främst ägnade att främja kontinuiteten i
sparbanksförvaltningen. Detta är av stor betydelse för den företagsform i
vilken sparbankerna drivs. En successiv förnyelse av huvudmannakåren är
härvid enligt Kommunförbundet att föredra framför en gemensam mandatperiod
för samtliga huvudmän. Frågan om proportionella val av icke
kommunvalda huvudmän är enligt förbundets mening kopplad till ställningstagande
angående gemensam mandatperiod. Förbundet avstyrker således
motionen även i detta avseende.

Utskottet

En sparbank har som högsta beslutande organ sina huvudmän. Dessa är
enligt sparbankslagen (1955:416) ”representanter för insättarna”. Hälften av
antalet huvudmän skall väljas av kommunfullmäktige i den kommun eller de
kommuner som ingår i sparbankens verksamhetsområde eller av landsting.

NU 1980/81:9

De övriga utses av huvudmännen genom självkomplettering. Mandattiden är
tre år. Olika system för successiva val tillämpas, vilket framgår av den
redogörelse som har lämnats i det föregående. Av redogörelsen framgår
också att motiven för gällande ordning kan sägas vara att åstadkomma balans
mellan önskemål om representation för insättarna och för den eller de
kommuner där resp. sparbank är verksam.

I motion 1979/80:393 kritiseras reglerna för val av huvudmän. Motionärerna
menar att metoden med successiv förnyelse medför oöverskådlighet
och att metoden med självkomplettering är ”förkastlig” från demokratisk
synpunkt. Enligt motionärerna bör mandatperioden vara densamma för alla
huvudmän och överensstämma med de kommunala organens mandattid.
Vidare förordar motionärerna ett system av innebörd att endast de av
kommuner och landsting valda ledamöterna skall utgöra valkorporation för
övriga huvudmän.

Den praktiska innebörden av motionärernas förslag är att kommunerna
och landstingen på ett mera markerat sätt än nu skulle få inflytande på
huvudmannakårens sammansättning. Utskottet vill erinra om att motioner
av samma innebörd som den nu aktuella avslogs av riksdagen åren 1975 och
1976 på förslag av näringsutskottet (NU 1975/76:2, 1975/76:32). I motion
1979/80:393 anförs inte några nya argument för förslaget. Detta har inte
heller fått stöd vid remissbehandlingen. Bl. a. har Svenska sparbanksföreningen
och Svenska kommunförbundet avvisat förslaget. Utskottet finner
inte att en sådan lagändring som motionärerna begär är motiverad och
avstyrker alltså motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1979/80:393.

Stockholm den 18 november 1980

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: Ingvar Svanberg (s), Johan Olsson (c), Erik Hovhammar (m),
Hugo Bengtsson (s), Sven Andersson (fp), Nils Erik Wååg (s), Margaretha af
Ugglas (m). Lilly Hansson (s), Birgitta Hambraeus (c), Tage Adolfsson (m),
Lennart Pettersson (s), Bengt Sjönell (c), Rune Jonsson (s), Wivi-Anne
Radesjö (s) och Christer Eirefelt (fp).

GOTAB 65906 Stockholm 1980