Prop. 1979/80:176

Regeringens proposition 1979/80:176

om ändring i brottsbalken (spioneri m. m.)

beslutad den 30 april 1980

Regeringen föreslår riksdagen atl antaga det förslag som har tagils upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll denna dag.

På regeringens vägnar THORBJÖRN FÄLLDIN

HÅKAN WINBERG

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i brottsbalkens bestämmelse om spioneri. Genom ändringarna utvidgas spioneribeslämmelsens tillämpningsområde till alt omfalta totalförsvaret i dess helhet. Vidare klargörs att bestämmelsen under vissa förhållanden är lillämplig även på s. k. politiskt spionage, liksom pä industrispionage och annat ekonomiskt spionage. Vissa följdändringar föreslås i bestämmelserna om obehörig befattning och vårdslöshet med hemlig uppgift i syfte att behålla det nuvarande tillämpningsområdet för dessa bestämmelser.

Brottsbalken innehöll t.o.m. utgången av år 1977 en beslämmelse om straff för den som av främmande makt eller någon som handlar i dess intresse mottar ekonomiskt understöd för all i Sverige driva politisk propaganda. Bestämmelsen upphävdes genom elt beslut av riksdagen år 1976. I proposilionen föreslås att en bestämmelse mot tagande av utländskt understöd införs på nytt. Den föreslagna bestämmelsen har ett mera begränsat lillämpningsområde än den som gällde tidigare. Sålunda föreslås att straff skall inträda endast när understödet bevisligen har kommit från en främmande makt eller från utlandet av någon som handlar för att gå en främmande makt tillhanda. Vidare riktar sig den föreslagna bestämmelsen endast mol propaganda som rör grunderna för rikets statsskick eller något förhällande av betydelse för rikets säkerhet. Ålal för tagande av utländskt understöd förutsälter enligt förslaget regeringens förordnande.

I Riksdagen 1979180. I saml. Nr 176

Den som, för att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller eljest röjer uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export eller förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets Jörsvar eller för Jölkjörsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller eljest för rikels säkerhel, dömes, vare sig uppgiflen är riktig eller ej, för spioneri lill fängelse i högst sex år. Detsamma skall gälla, om nägon i syfte som nu sagts obehörigen framställer eller lager befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefatlar sådan uppgifl.

Den som. för alt gå en främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller eljest röjer en uppgifl rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller någol förhållande i övrigt vars uppenbarande för en främmande makt kan medföra men för totalförsvaret eller eljesi för rikels säkerhet döms, vare sig uppgiften är riktig eller ej, för spioneri lill fängelse i högst sex är. Delsamma skall gälla, om någon i syfle som nu sagls obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, leckning eller annal föremål som innefattar en sådan uppgift.

Förövas. beträffande uppgifl som rör förhålliinde av hemlig natur, gärning som i 5 S sägs ulan syfte utt gå främmande makt tillhanda . dömes för obehörig befattning med hemlig uppgift till böter eller fängelse i högst två år.

Den som. utan syfte ull gå en främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller eljest röjer en uppgifl rörande någol förhållande av hemlig natur vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda ulomordentllgu förhållanden eller eljest för rikets säkerhet, döms. vare sig uppgiften är riktig ellerej. för obehörig befattning med hemlig uppgift till böler eller fängelse I högsl två år.

Olovlig underrättelseverksamhet eller olovlig värvning eller försök, förberedelse eller slämpling till olovlig underrättelseverksamhet må ej ulan regeringens förordnande åtalas av åklagare.

Olovlig underrättelseverksamhet, tagande av utländskt understöd eller olovlig värvning eller försök, förberedelse eller slämpling till olovlig underrättelseverksamhet får inle utan regeringens förordnande åtalas av åklagare.

Gärning som avses i 3 eller 4 kap. och innebär sådan kränkning av främmande makt som i 11 § sägs, så ock försök, förberedelse eller slämpling till gärning som nu sagts eller underlåtenhet att avslöja sådan gärning må ej heller åtalas av åklagare utan förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill.

Denna lag iräder i krafl den I januari 1981.

' Senaste lydelse 1976: 509.

" Förutvarande 13 § upphävd genom 1976: 509.

-' Senaste lydelse 1974:565.

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Ullsten. Mundebo. Wikström, Friggebo, Dahlgren, Söder, Krönmark, Burenstam Linder, Johansson, Wirtén, Holm, Andersson, Boo, Winberg. Adelsohn, Danell, Pelri

Föredragande: statsrådet Winberg

Lagrådsremiss um ändring i brottsbalken

1 Inledning

På grundval av betänkandet (Ds Ju 1975: 16) SpioneribroUel m. m. lades under 1975/76 års riksmöte fram förslag till ändringar i brottsbalkens bestämmelser om spioneri och vissa andra brott mol rikets säkerhet samt samhällsfarlig ryktesspridning och beljugande av myndighel (prop. 1975/ 76: 174). Förslaget innebar i huvudsak att straffansvaret vid spioneri begränsades till fall där gärningsmannen har direkl uppsåt atl gå främmande makt till hända samt att bestämmelserna om samhällsfarlig ryktesspridning, beljugande av myndighel och lagande av utländskt understöd upphävdes. Enligt förslaget upphävdes vidare för fredslid straffansvaret för ryktesspridning till fara för rikels säkerhel.

Del i proposiiion framlagda förslaget till ändrad lagstiftning bifölls i dessa delar av riksdagen (Ju 1975/76:46. rskr 1975/76: 393). Samtidigt gav riksdagen regeringen till känna att ytterligare utredning borde ske i vissa hänseenden. Denna utredning borde ta sikte på straflskyddet mot spionageformer med politisk eller ekonomisk (inkl. industriell) inriktning. Vidare borde på nytt övervägas om hänsynen till rikets säkerhel moiiverar kriminalisering av spridande av falska rykten.

Med anledning av riksdagens beslut tillkallades en kommitté' för alt företa den utredning som riksdagen hade begärt. Med hänsyn bl.a. till atl meningsskiljakligheler hade rått vid riksdagsbehandlingen i fråga om slo-

' Justitieiädet Carl Holmberg (ordförande), riksdagsledamöterna Allan Hernelius. Ann;i-Greta Leijon. Yngve Nyqvist och Ake Polslam saml chelredaklören Per Hilding.

p;uidel av bestämmelsen om lagande ;iv lUländskl imdcrslöd erhöll kommillén också i uppihiig atl överväga behovel iiv lagstiftning mot propiigan-da som finansieras fiän ullandel och som kan medföra lära för den liia meningsbildningen i landet.

Kommillén. som antog namnet spionhroUsutredningen, avlämnade i april 1979 sill belänkande (Ds Ju 1979: 6) Översyn ;iv spioneribrollet m. m. Betänkandet innehåller förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen saml i 19 och 22 kap. brottsbalken (BrB). Kommitténs saminanfattning av sill förslag bör fogas till protokollet i delta ärende som bilaga I. I samma bilapa bör även intas de reservalioner mot förslaget som har avgetts i olika fn°igor. Kommitténs lagförslag bör fogas lill prolokollet som hilaga 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En inom juslitiedepartementel upp-riillad sammanslällning över remissytlrandena bör fogas till protokollet som bilaga 3.

2 Föredragandens överväganden

2.1 Spioneri m. m.

Fram till år 1939 skyddade spionerilagstifiningen främst uppgifter som gällde det militära försvarei. Nämnda år vidtogs emellertid ändringar i lagstiftningen sä till vida att det straffbelagda området utvidgades atl omfatta inle bara verksamhet som kunde skada rikels försvar utan ocksä verksamhet som kunde skada rikets folkförsörjning (prop. 1939: 3. 2 Särsk. U 1939: 9. rskr 1939: 20). Ytterligare ändringar med avseende på spioneribrottets objektiva rekvisit gjordes genom lagstiftning år 1948 (prop. 1948:80 och 144. ILU 1948:39. rskr 1948:379). Därvid hänfördes till det straftbelagda områdel också sådan verksamhel som kan medföra annat men för rikets säkerhel än skada för försvaret och lolkförsörjningen.

Gällande beslämmelser i 19 kap. 5 och 6 SS BrB om spioneri resp, grovt spioneri återgår, såvitt gäller den objektiva brottsbestämningen. i alll väsentligt på den utformning som brotlsbeskrivningen erhöll genom 1948 års lagsliftning. För spioneri eller grovt spioneri döms enligt BrB den som går främmande makt till hända genom all obehörigen anskaffa, befordra, lämna eller eljesi röja uppgift vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikels försvar eller för folkförsörjningen i krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller annars för rikets säkerhet. Som exempel på uppgifter vilka kan vara skyddade genom de ifrågavarande straffbestämmelserna anges i 19 kap. 5S uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import och export.

1 fråga om del subjektiva rekvisitet erhöll spioneribesiämmelserna sin nuvarande lydelse genom den i inledningen nämnda lagändringen år 1976. För att ansvar för spioneri eller grovt spioneri skall Inträda krävs numera

Prop. 1979/80: 176 6

att gärningsmannen har handlat med avsikl ;at gå främmande tn;ikl till hiuidii. s. k. direkt uppsåt.

Utformningen av spioneribeslammelsen med den direkla hänvisningen lill rikets försvai' och lill folklörsörjniiigen i krig samt med de i paragrafen iingivna exemplen på skydd;idc iippgillei' kan leda Kinkarna liänisi till spionage som riklar sig mol del militära eller ekonomiska försvarei. Bestämmelsens lillämpningsområde är dock inte bcgräns;ii till spit)nagc med såd;in inrikining. Del avgör;mde för om en verksamhet skall vara straffbar som spioneri är nämligen i vad män den kan medföra men för rikels säkerhet, inte dess inriktning mol en viss seklor av samhället. Som exempel på uppgifter vars uppenbarande för frätnmandc makt kan medföra men för rikets säkerhel hai- sålunda under för;irhelena nämnts uppgifter orn beslut av regeringen eller om underhandlingar med främmande makt genom vilka vårt lands utrikespolitiska läge väsentligt försämras ulan all de likväl angår rikets försvar (SOU 1944: 69 s. 128 If).

Som framgår av vad jag anförde inledningsvis har spionbrotlsutredningen i enlighet med riksdagens begäran hall lill uppdr;ig ;ill särskilt belysa frågan om straffansvaret for spionagelormer med politisk eller ekonomisk inriktning. Vid riksdagsbeh;indlingen hänvisades i denna del till rikspolisstyrelsens remissyttrande över 1975 års belänkande. I yttrandet hävdade rikspolisslyrelsen att den underrättelseverksamhet som bedrivs av olika makter under senare tid har ändrat inriktning och att intresset har tlyltats till andra områden än del militära. Den politiska seklorn i svenskl samhällsliv är sålunda enligt styrelsens erfarenhei föremål för livlig uppmärksamhet och återkommande närmanden från främmande underrättelsetjänsters sida. Vidare har styrelsen ansell sig kunna konsialer;i elt ökal inlresse från främmande underrättelsetjänst för hemlig information om förhållanden som rör också annan induslri än den rena försvarsindustrin. Rikspolisstyrelsen efterlyste med hänvisning lill del anförda klarlägg;tnde beslämmelser eller ullalanden om spioneri mot politiska och ekonomiska förhållanden av betydelse för rikets säkerhel.

Ulredningen har i enlighet härmed närmare analyserat frågan vad begreppel men för rikets säkerhet kan anses innefutta. Vad som kan innebära men för försvaret och för folkförsörjningen i krig lorde därvid enligt utredningen normalt inle vålla svårigheter att bestämma. Främsl är det naturligtvis uppgifter av rent mililär natur som skyddas enligt bestämmelsen, uppgifter om mililära förbands organisation, utrustning, prestanda, krigsuppgifter och liknande, vidare förekomsten av fasla försvarsanläggningar och deras utformning. Även den civila sidan av krigsplanläggningen är emellerlid skyddad av hänsyn lill folkförsörjningen. Således torde omfattningen och förläggningen av våra beredskapslager av bl.a. drivmedel och livsmedel vara skyddade liksom de avtal mellan staten och enskilda förelag om leveranser och ulförande av arbeten under krigslid som iräffas redan i fred. Att det industrispionage omfattas av lagen som har si)m mål

Prop. 1979/80:176 7

alt röja presianda hos vårl lands krigsmateriel är enligt utredningen också klart.

Enligt ulredningens mening fär lagen emellertid även anses skydda sådana svenska induslriella hemligheter och övriga hemliga forskningsrön som kan tänkas fä betydelse vid framställningen av ny svensk krigsmaleriel. Ulredningen påpekar att detta inte innebär atl den rena grundforskningen skyddas, men så fort dess lillämpning på krigsmaterielproduk-tion är påtaglig blir ett skydd akluelll. Även i detla fall är det emellertid fråga om men för försvaret och inte rikets säkerhet i övrigt. Röjandet av induslriella hemligheter som inte har betydelse för försvarei lorde däremot i praktiken knappasl kunna komma att omfattas av bestämmelsen. Rent teoretiskt kan det emellertid enligt ulredningen länkas att bevarandet av en svensk industriell hemlighet skulle kunna ha en sådan ekonomisk betydelse att ett röjande av den skulle kunna äventyra rikels oberoende eller bestånd.

När det gäller politiskt spionage, som inte har anknylning till försvaret eller folkförsörjningen i krig, lorde enligt utredningen förfarandel kunna medföra men för rikels säkerhet i särpräglade fall. Det skulle kunna gälla sädana hemliga förhandlingar eller överenskommelser med annat land vars röjande kan medföra atl Sverige får svårare atl förhålla sig neutralt i etl eventuellt krig ulanför våra gränser. Det är också tänkbart, anser utredningen, att utforskande av svenska förhandlingsdirektiv inför en gränsförhandling med en främmande nation skulle kunna innebära men för rikets säkerhet.

Ulredningen pekar avslulningsvis på att man med begreppet men för rikels säkerhet har avsett att ange atl del röjda måsle vara någol verkligt betydelsefullt. Undanlag kan enligt ulredningen föreligga sä till vida att röjandet av ett stort antal uppgifter, som var för sig har liten betydelse eller ingen betydelse alls, kan innebära men för rikels säkerhet genom den samlade bild som uppgiflerna ger.

Enligt utredningen bör spioneriparagrafen ulformas så att del klart framgår att den omfaltar en del kvalificerade former av industrispionage och politiskt spionage. För atl föra in industrispionage under den uppräkning av skyddade intressen som görs i paragrafen har ulredningen valt ullrycket tillverkningssätt. Det politiska spionagets föremål representeras av uttrycken underhandlingar och beslut, som ocksä föreslås ingå i uppräkningen. För att man skall undvika att uppräkningen blir alllför otymplig, föreslär ulredningen alt begreppet förråd utesluts.

Enligt min mening har ulredningen ort en värdefull analys av den nuvarande spioneribestämmelsens innebörd, och jag anser mig liksom remissinstanserna kunna utgå frän att utredningens beskrivning av gällande rätt är riktig. Somjag senare skall redovisa har emellertid flera remissinstanser den uppfatlningen att bestämmelsen f. n. har alllför begränsad räckvidd.

Prop. 1979/80:176 8

Innan jag går närmare in på utredningens förslag, vill jag emellertid la upp en särskild fråga som enligt min mening har belydelse för den fortsatta framställningen, nämligen spörsmålel om vad som vid spioneribestämmelsens tolkning skall läggas in i begreppel "rikels försvar". Vad som i denna del har anförts i förarbetena till bestämmelsen tar närmasl sikte på renl mililära förhållanden, och även utredningens ullalanden leder tankarna i den riktningen. Delta stämmer i så fall överens med den lerminologi som tillämpades vid bestämmelsens tillkomst, dä "försvar" ofta i författningstext användes synonymt med det väpnade försvarei (jfr SOU 1979:75 s. 70). Med dagens synsätt ter del sig främmande atl lala om rikets försvar i en sädan snäv mening, eftersom den nuvarande planeringen utgår från begreppet totalförsvar, dvs. landets samlade försvarsåtgärder. Totalförsvaret delas in i det militära försvaret, civilförsvarel, det ekonomiska försvarei, det psykologiska försvaret och övrigt totalförsvar (se närmare 1977 ärs försvarspolitiska beslut, prop. 1976/77:74, FöU 1976/77: 13, rskr 1976/77:311). I spioneribestämmelsen nämns visserligen "folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden", nägol som det är en väsenllig uppgifl för del ekonomiska försvaret att slå vakt om. Just det förhållandel att denna del av del ekonomiska försvarets verksamhet nämns som etl skyddal inlresse vid sidan av rikels försvar ger emellertid stöd för uppfattningen all sistnämnda begrepp tar sikte på endasl det militära försvarei.

Begreppet lolalförsvar omfattar etl vidare fäll än det militära försvarei och folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden. Del finns anledning att i detta hänseende särskilt beröra det ekonomiska försvaret. Dess huvuduppgift är att trygga försörjningen för del svenska samhället, om vi helt eller delvis blir hänvisade till egna försörjningsresurser. Bland de olika huvudprogram som ligger till grund för del ekonomiska försvarets verksamhet kan nämnas dem som gäller livsmedel, energi, övriga försörjningsviktiga varor (kemiska produkter, metaller m. m.), transporler samt ijänsler (arbetskraft, penningmedel, betalningsförmedling och postal kommunikalion m. m.).

Del är viktigt atl observera atl man vid den nuvarande planeringen av det ekonomiska försvaret riktar uppmärksamheten inte bara mot läget vid en väpnad konfiikt som berör vårt land eller dess omgivning utan också på andra typerav avspärrningssituationer. Med en avspärrningssituation jämställs vid planeringen en situation där kriser eller konfiikter föranleder medvetna älgärder, selektivt riktade mot Sverige med syfle att uppnå politiska fördelar gentemoi oss (ekonomisk krigföring). Under senare år har emellerlid verksamheten inom del ekonomiska försvaret i ökande omfattning inriktats på atl förstärka vår beredskap även mot s. k. fredskriser (jfr prop 1976/77: 74 bil. I s.51 och bil. 2 s. 158-160). Med fredskris förstås en av främmande staters mililära eller poliliska agerande framkallad situation som kännetecknas av alt normal fredsstandard inte kan upp-

Prop. 1979/80:176 9

rätthållas i produktion, sysselsättning, export eller konsumlion pä grund av exempelvis importbortfall av en eller fiera försörj ni ngs v i kl iga varor utan atl del är krig eller krigsfara i landet eller vår nära omvärld. En fredskris kan orsakas av en lokalt bunden väpnad konfiikt vilken inte som sådan berör Sverige men också av vissa länders medvetna agerande (genom att l.ex. begränsa utbudet av varor) för att förbättra sin position antingen i del globala handelsutbytet eller i någol annat politiskt avseende som inte direkl berör oss. Från fredskriser måste emellertid skiljas sådana knapphetssituationer, konkurrenssituationer eller handelsstrukturomvandlingar som är ständigt återkommande i del internationella handelsutbytet. Planeringen för sådana lägen ulgör ingen uppgift vare sig för del ekonomiska försvaret eller för totalförsvaret i övrigt.

Såviit gäller det psykologiska försvaret bör särskilt nämnas Sveriges Radios beredskap samt planläggningen för press och övrig informationsöverföring saml för folkrörelserna. Till gruppen övrigt totalförsvar hör en rad vikliga grenar såsom exempelvis polisens och sjukvårdens verksamhet.

Del är enligt min mening inte tillfredsställande atl ullrycket "rikets försvar" i spioneribestämmelsen anses ha en så snäv betydelse att endast det militära försvaret inbegrips, eftersom del torde stå klart att totalförsvarets övriga grenar är i lika hög grad i behov av skydd mot spioneri och liknande förfaranden. Jag förordar att orden "rikets försvar" byts ut mot ordet "totalförsvaret". Härigenom blir det överflödigt och närmasl missvisande alt särskilt nämna den del av det ekonomiska försvarets verksamhet som avser folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden. Denna del av brottsbeskrivningen bör därför ulgå.

I enlighet härmed kommer spioneribestämmelsen alt ta sikte pä röjande av uppgifler vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för totalförsvaret eller eljesi för rikets säkerhet. Jag vill framhålla att, när men för totalförsvaret uppstår, detta i allmänhet innebär atl men uppkommer även för landels säkerhel men att så inte alltid behöver vara förhållandel. I den mån del i etl särskilt fall slår klart atl röjandet av en uppgift kan medföra men för totalförsvaret blir emellertid spioneribestämmelsen tilllämplig utan att det därför behöver bevisas alt men kan uppstå även för rikels säkerhel.

Vid tolkningen av begreppet totalförsvar bör självfallel ledning kunna hämtas från statsmakternas regelbundet återkommande beslul om totalförsvarets utveckling och inriktning. Dessa beslut fattas efler ingående studier av de hot av olika slag som kan uppkomma mot Sveriges frihei och oberoende.

Den uividgning av spioneribestämmelsens räckvidd som jag här har föreslagit får konsekvenser även i fråga om tillämpningsområdet för bestämmelsen i 19 kap. 7§ om obehörig befattning med hemlig uppgift. Detla brott består nämligen i alt någon i fråga om en hemlig uppgift begår en

Prop. 1979/80:176 10

sådan gärning som avses i spioneriparagrafen ulan syfte alt gå främmande makt till hända. Hänvisningen till spioneriparagrafen kommer i fortsäUningen att avse denna paragraf i dess ändrade lydelse. Alt även 19 kap. 7 S i enlighet härmed kommer atl bereda etl skydd mot verksamhet till men för totalförsvaret i allmänhet är enligt min mening befogat. Den av mig förordade utvidgningen kan emellertid knappasl i praktiken antas påverka tillämpningsområdet för bestämmelsen i 19 kap. 8S om grov obehörig befattning med hemlig uppgift.

De särskilda exempel pä skyddade uppgifler som anges i spioneri-bestämmelsen har inte någon avgörande belydelse för bestämmelsens till-lämpningsområde. Exemplen skall i stället tjäna det i och för sig viktiga ändamålet alt på etl mera lättillgängligt säll klargöra paragrafens innebörd. Detta förutsätter all exemplen är realistiska. Som exempel bör därt'ör väljas sådana förhållanden som har stort skyddsvärde och som typiskt setl kan vara föremål för främmande underrättelsetjänsts intresse. Spionage som kan leda till men för rikets totalförsvar eller för rikets säkerhet i övrigt torde numera inle sällan bedrivas i former som avses med begreppel politiskt spionage och industrispionage, dvs. underrättelseverksamheten tar sikte pä att exempelvis röja värderingar och avsikter hos militära och poliliska beslutsfattare eller vissa induslriella hemligheter. Med hänsyn härtill och till vad jag nyss har sagl om betydelsen av en realistisk exemplifiering är del lämpligt att komplettera uppräkningen av exempel pä skyddade uppgifter så att det tydligt framgår alt spioneribeslammelsen omfattar kvalificerade former av politiskt spionage och industrispionage. Jag bilräder därför liksom flertalet remissinstanser utredningens förslag att i bestämmelsen föra in'ordet tillverkningssätt som exempel på objekl för industrispionage saml - med lanke på politiskt spionage - orden underhandlingar och beslut.

För atl man skall undvika att spioneribeslammelsen - med de föreslagna tilläggen om tillverkningssätt, underhandlingar och beslut - blir alltför otymplig, har ulredningen som nämnls föreslagit all begreppel förråd skall uteslutas ur uppräkningen av skyddade föremål. Flera remissinstanser har motsatt sig detla. Jag menar också för egen del all ordel förråd bör kvarslå särskilt med lanke på all det. enligt vad överstyrelsen för ekonomiskt försvar påpekat i sitt remissyttrande, av allt alt döma finns elt visst obehörigt intresse för hemliga uppgifter om en del förråds- och beredskapslagers storiek och sammansättning.

Som framgår av vad jag förut har nämnt har utredningen funnit atl sådan främmande underrättelseverksamhet som riktar sig mot politiska och ekonomiska förhållanden lill stor del faller ulanför spioneribeslammelsen. Utredningen har därför haft anledning överväga en komplellering av SlrafTskyddel. Därvid har delade meningar uppkommit inom utredningen. Ulredningens majoritet har stannat för alt inte lägga fram något förslag i detla hänseende. Två av utredningens ledamöter har emellerlid ställt sig

Prop. 1979/80:176 II

bakom ell förslag till straffbestämmelse mol annan främmande underrättelseverksamhet än sådan som omfaUas av nu gällande spioneribeslämmelse. Enligt minoritetens förslag skall den som. för all gä främmande makt lill hända, hemligen bedriver verksamhel för anskaffande av uppgifter rörande svenska förhållanden, vilkas uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikels intressen, kunna straffas för olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 S BrB. när inte gärningen är straflbar som spioneri. Åtal för detta brott skall enligt förslagel kunna väntas först efter regeringens förordnande.

För egen del har jag förståelse för minoritetens uppfattning i fråga om behovet av ytterligare straffskydd mot sådan imderrättelseverksamhel från andra länders sida som kan allvarligt skada svenska samhällsintressen. Del behov av elt sådant slraffskydd som minoriteten har pekat på tillgodoses visserligen till en del om mitl förslag att uividga spioneribestämmelsen till att gälla skydd för totalförsvaret i dess helhel genomförs. Del kan emellertid otvivelaktigt finnas skäl som talar för att man bör straffbelägga otillbörlig underrättelseverksamhet, som visserligen inle hotar totalförsvaret eller säkerheten men som är ägnad atl exempelvis leda lill siörningar i den svenska samhällsekonomin eller minska förtroendet för vårt land i internationella sammanhang. Industrispionage som röjer viktiga svenska företagshemligheter och därmed försämrar det enskilda förelagets konkurrensförmåga och ulvecklingsbelingelser kan i allvarliga fall länkas få återverkningar pä den svenska samhällsekonomin i storl. Samhällsekonomisk eller utrikespolitisk skada torde ocksä kunna vållas genom att främmande makt genom sin underrättelseverksamhet pä förhand får kännedom om den svenska statsledningens överväganden och beslut i l.ex. finans- och valutapolitiska frägor eller om hemliga direktiv i samband med förhandlingar om handelstraktater och andra inlernationella överenskommelser.

Det är samlidigt uppenbart all man här ställs inför betydande avgräns-ningssvårigheter. Spioneri och olovlig underrättelseverksamhet är allvarliga broll. Det kan inte komma i fräga atl lill dessa hänföra andra gärningar än sådana som är ägnade alt vålla allvariig skada för svenska samhällsintressen. En alltför allmänt hållen bestämmelse riskerar alt drabba också sådan verksamhel som bedrivs av främmande makt i överensstämmelse med diplomatisk sedvänja. Även pressens, särskilt de utländska korrespondenternas, legitima arbete med alt skaffa in uppgifter om svenska förhållanden skulle kunna lida skada. Ålskilliga remissinstanser har också riklat kritik mot den av minoriteten föreslagna bestämmelsen med hänvisning lill all dess lillämpningsområde skulle bli vagt och osäkeri.

Vad särskilt gäller industrispionage har utredningens majoritet hänvisat till att en bestämmelse, som avser alt bereda skydd för rikels intressen i allmänhet, blir så vag atl den inte är lämplig som skydd mot ifrågavarande gärningar. Gränsen skulle enligt majoritetens mening bli så osäker alt tillämpningen skulle kunna leda till ingripande mot allt industrispionage

Prop. 1979/80:176 12

som har nägon nämnvärd ekonomisk belydelse. De överväganden som fordras för införande av sådana bestämmelser kan enligt majoriteten knappast begränsas till spionage för utländska intressen.

Jag har förståelse för denna ståndpunkt. Bl. a. uppstår frågan hur straffbestämmelser av sådant slag som nu har diskuterats skall avgränsas mot bestämmelserna i lagstiftningen mot illojal konkurrens. Enligt regeringens bemyndigande den 30 augusti 1979 har min företrädare lillkallat en särskild utredare (Ju 1979:09) med uppdrag att uireda frågor om skyddet för förelagshemligheter m. m. Enligt sina direkliv skall uiredaren beakla det skydd för allmänna svenska iniressen som särskilda straffbestämmelser på områdel kan ge. Med hänsyn till den ulredning i frågan som sålunda pägår f. n. och till de avgränsningssvårigheter som enligt vad som förul har anföris möter om man vill föra in en beslämmelse i ämnel i 19 kap. BrB ärjag inte beredd atl på del underlag som f. n. slår till buds föreslå en sådan bestämmelse med sikle på industrispionage.

Vad belräffar politiskt spionage har ulredningens majoritet som stöd för sin ståndpunkt att inte föreslå någon utvidgning av spioneribestämmelserna hänvisat till atl främmande underrättelseverksamhet mot poliliska förhållanden oftast innefaltar handlingar som är straffbelagda på annat säll. Därvid har i första hand åsyftats del ansvar som kan följa på brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 § BrB) och mot bestämmelserna om handlingssekretess i sekretesslagen (1937: 249).

Straffbestämmelserna i sistnämnda lag kommer enligt del förslag till ny sekretesslag som har lagls fram i prop. 1979/80:2 att ersättas av den nämnda bestämmelsen i BrB. som har böler eller fängelse i högst ell år i straffskalan. Förslaget lill sekrelesslag innebär atl handlingssekretess och lystnadsplikt i det allmännas verksamhet förs samman till gemensam reglering.

Som utredningen har påpekal synes anledning saknas att ens överväga ell straffrättsligl skydd genom bestämmelserna om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet beträffande andra uppgifter om poliliska förhållanden än sådana vars hemlighållande har bedömis vara så viktiga atl de skyddas med sekreless. Exempel på sekretessbestämmelser i den föreslagna sekretesslagen av särskilt inlresse i delta sammanhang erbjuder 2 kap. I § och 3 kap. 1 §, som behandlar den sekretess som har ansetts böra gälla med hänsyn främst till rikets förhållande till andra stater resp. dess centrala finans-, penning- och valutapolitik. BrB:s bestämmelse om brott mot tystnadsplikt riktar sig mot fall dä någon röjer vad han till följd av lag eller annan författning är skyldig att hålla hemligt eller olovligen utnyttjar en sädan hemlighet. Bestämmelsen ger därmed otvivelaktigt ell skydd även mol politiskt spionage i sådana former som närmasl har varit föremål för uppmärksamhet i sammanhanget. Som Sveriges domareförbund har påpekat kan det visserligen sägas alt den för brott mot tystnadsplikt gällande straffskalan knappast är avpassad för de allvarligaste tänkbara formerna av

Prop. 1979/80:176 13

sädanl spionage. Det mest väsentliga är dock alt underiag finns för ett rättsligt ingripande i fall då del är motiverat.

Det lagförslag som minoriteten inom ulredningen har lagt fram har också avsetls alt i första hand fylla en annan funktion, nämligen all ge underlag för ingripande mol s. k. kontaktmän med anslällning vid främmande diplomatiska beskickningar. Dessa kontaktmän, vilka åtnjuter diplomatisk immunitet, skulle med stöd av bestämmelsen kunna förklaras inle önskvärda i landet. Nägon uttrycklig straffbestämmelse är emellertid inte nödvändig för en s. k. non grata-förklaring mot en medlem av en främmande beskicknings diplomatiska personal när denne bedriver eller medverkar till underrättelseverksamhet som riktar sig mot viktiga svenska intressen och som sker i former vilka slrider mol diplomatisk sedvänja. Enligt 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser behöver f. ö. inte ens nägot skäl för en sådan förklaring lämnas. För del ändamål som har angells nyss kan den ifrågasatta stralTbestämmelsen sålunda inte anses vara erforderiig.

Rikspolisslyrelsen, som har tillstyrkt minoritetens förslag lill straffbestämmelse, har hänvisat lill alt fiertalet av de spioneriutredningar som sedan 1950-talet har lett lill åtal visar att gärningsmännen i ett mycket tidigt skede har bedrivii någon form av underrättelseverksamhet utan atl rättsliga åtgärder då har kunnat vidtas mot dem. Styrelsen har påpekat atl det i de främmande underrättelseljänsternas metoder ingär all binda uppgiflslämnare så fast till verksamhelen att dessa inte har någon möjlighel alt själva avbryta konlaklerna ulan atl bli komprometterade. Om sådan främmande underrättelseverksamhet som bedrivs obehörigt eller hemligt och med konspirativa meloder straffbeläggs, skulle man enligt slyrelsen få möjlighet alt ingripa redan innan en alltför besvärande situation har uppstått förden enskilde och uppgiftslämnandet nått därhän att men för rikets säkerhet har uppstått.

Det är naturligtvis ytterligt väsentligt atl man från polisens sida kan på ett så tidigt sladium som möjligt ingripa när misstanke föreligger om atl någon har etablerat en konlakt med främmande underrättelsetjänst som har utvecklats eller kan komma all utvecklas lill spioneri. Så somjag har uppfattat rikspolisstyrelsens ståndpunkt hänför sig de problem som i prakliken kan möla lill del förhållandet att det kan vara känt för polisen att någon i hemlighet har trätt i förbindelse med företrädare för främmande makt men all man frän polisens sida inte anser sig kunna bevisa vilka uppgifter som därvid har lämnats. Det är emellertid svårl att se alt ett genomförande av minoritetens förslag skulle innebära någon egenllig lösning på detla problem. Även enligt detta förslag ställs ett beviskrav beträffande uppgifternas art, lät vara att detta reduceras till att avse atl uppgiflernas utlämnande kan medföra men för svenska intressen. För atl fylla en praktisk funktion från de av rikspolisstyrelsen åberopade synpunkterna skulle straffbestämmelsen behöva innebära ett mer eller mindre generellt förbud mol att i hemlighet träda i förbindelse med sådan företrädare för

Prop. 1979/80: 176 14

främmande makt som kan misstänkas ägna sig ät underrättelseverksamhet. Tillräckligt underlag för alt införa en sådan bestämmelse kan emellertid inle anses föreligga f. n.

Av del anförda följer atl jag anser ;itt inte heller de av rikspolisstyrelsen åberopade skälen med lillräcklig styrka lalar för att den av utredningens minoritet föreslagna straffbestämmelsen bör införas. Jag vill emellertid understryka att, i den mån polisen får kännedom om att en person med tillgäng till säkerhetskänslig information har förbindelse med företrädare för främmande makt som kan misstänkas för underrättelseverksamhet, del givetvis är ell utomordentligt angeläget önskemål av hänsyn både till landet och till den enskilde att man på allt sätl söker motverka alt kontakten utvecklas till spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Detta synes ofia kunna ske genom direkl informalion frän polisens sida till den berörde, något som måste anses falla inom ramen för polisens brottsförebyggande och säkerhelsskyddande verksamhel. Utredningen har framhållit att en sådan konlakt frän polisens sida inte får utgöra nägon otillbörlig inblandning i den enskildes liv och att det bör efierslrävas ;iti den inte heller uppfattas så. Detta är naturligtvis i och för sig önskvärt, men landets säkerhel måste här beaktas i främsta rummet. Det kan därtor enligt min mening inte riklas nägon erinran mol polisen om den på delta område följer principen atl hellre informera en gång för mycket än en gång för litel.

Mina överväganden har lett mig till den slutsatsen alt det lagförslag som minoriteten har lagt fram inle har så påtagliga fördelar att de uppväger de betänkligheter som från skilda synpunkter kan anföras mot förslaget. Sammanfattningsvis innebär sålunda milt ställningstagande att i fråga om industrispionage resultatet av del pågående utredningsarbetet bör avvaktas samt att spioneribestämmelsen nu ändras i de hänseenden som jag förut har angett. Någon ändring föresläs inte i bestämmelserna om olovlig underrättelseverksamhet.

2.2 Ryktesspridning

I brottsbalken fanns frän början tre olika straffstadganden om brott angående ryktesspridning. Enligt 19 kap. 8 S kunde för ryktesspridning till , fara för rikels säkerhet straffas den som bland allmänheten spred eller lill främmande makt framförde eller läl framkomma falskt rykte eller annat osant påstående som var ägnal atl framkalla fara för rikets säkerhet. För samhällsfarlig ryktesspridning kunde vidare enligt 16 kap. 6 S straffas den som bland allmänheten spred falskt rykte eller annat osant påstående som var ägnal att framkalla fara för folkförsörjningen eller för allmän ordning och säkerhet. Enligt 17 kap. 6 S var det slutligen straffbart som beljugande av myndighet atl bland allmänheten sprida falskt rykte eller annat osant påstående ägnat alt undergräva aktningen för myndighel eller annat organ som äger besluta i allmänna angelägenheter.

Prop. 1979/80:176 15

Som jag nämnde inledningsvis upptogs brotten om ryktesspridning till behandling i samband med 1976 års lagstiftning om spioneri. Riksdagen fattade därvid beslut om att upphäva bestämmelserna om samhällsfarlig ryktesspridning och beljugande av myndighet. Samtidigt begränsades kriminaliseringen av ryktesspridning till fara för rikels säkerhel i princip till tid då riket är i krig eller då beredskapstillstånd råder. Som en följd härav överfördes bestämmelsen om brottet till elt nytt sladgande bland krigsar-tiklarna, 22 kap. 2 a §. I konsekvens med dessa ändringar i brottsbalken fattades också beslul om ändring i tryckfrihetsförordningen. Riksdagens beslut var inte enhälligt. En betydande minoritet av riksdagens ledamöter ansåg sålunda att de aktuella straffbestämmelserna borde behållas.

Gällande rätt innebär sålunda alt det enligt 22 kap. 2 a S BrB är straffbart att under beredskapstillstånd eller dä rikel är i krig sprida eller till främmande makt framföra eller låta framkomma ett falskt rykte eller etl annal osant påslående som är ägnat atl framkalla fara för rikets säkerhet. Straffet för brottet, som benämns ryktesspridning lill fara för rikets säkerhet, är böter eller fängelse i högst tvä är. Det bör anmärkas atl bestämmelsen kan bli tillämplig även i annat fall än om rikel är i krig eller beredskapstillslånd råder. Enligt 22 kap. 16 S första stycket BrB kan nämligen regeringen, i den mån det är påkallat med hänsyn till krigsfara vari rikel befinner sig eller lill andra utomordentliga förhållanden föranledda av krig, förordna att vad som bl. a. enligt 22 kap. BrB gäller för det fall atl riket är i krig skall gälla även beträffande ell brott som har begåtts under annan tid.

Spionbrotlsutredningen, som nu har behandlat ryktesspridningsbrotten på nytt, har inte funnit anledning att överväga förnyad kriminalisering av samhällsfarlig ryktesspridning och beljugande av myndighet. I ulredningens betänkande redovisas sålunda närmare överväganden endast angående brottet ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. När del gäller delta brott har ulredningens majorilel föreslagit sådan ändring i brottsbalken och i tryckfrihetsförordningen att straff skall kunna inträda inte bara under krig eller beredskapstillstånd eller med stöd av 22 kap. 16 S BrB ulan också under annat allvarligt orosiillständ. En minoritet inom utredningen har motsatt sig denna uividgning av brotlsbeskrivningen och ansett att ingen lagändring behövs.

Ulredningens uttalande att det nu saknas anledning att överväga atl återinföra bestämmelserna om samhällsfariig ryktesspridning och beljugande av myndighet har lämnals oemotsagt av remissinslanserna. med något undantag. Själv har jag i denna fräga inte någol atl invända mol ulredningens bedömning.

När det gäller den säkerhelsholande ryktesspridningen har utredningsmajoritetens förslag lillstyrkls bl. a. av JK, överbefälhavaren och överstyrelsen för ekonomiskl försvar. Svea hovrätt och Sveriges domareförbund förordar atl man gär längre än uiredningsmajoriteien har föreslagit och ålerinför en generell bestämmelse mol säkerhelsholande ryktesspridning.

Prop. 1979/80: 176 16

Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget och alltså i likhet med minoriteten inom utredningen inte anser alt någon lagändring hör göras märks RÅ, rikspolisstyrelsen, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar. Sveriges advokatsamfund, yllrandefrihetsulredningen. Sveriges författarförbund och pressens samarbetsnämnd.

De meningsskiljakligheler som har gjort sig gällande i såväl del tidigare lagstifiningsärendet som inom den nu ;ikluella ulredningen och under remissbehandlingen av betänkandet avser framför allt två frågor. Skilda meningar har för det försia kommii till ullryck när det gäller frågan huruvida en straffbestämmelse mot ryktesspridning till fara för rikets säkerhet kan anses otillbörligt inkräkta på yttrandefriheten. För det andra har framkommit olika uppfattningar rörande behovet av en sådan straflbe-slämmelse mot bakgrund av de möjligheter samhällel har all på annat säll begränsa skadeverkningarna av en propaganda inom områden som är känsliga med hänsyn till rikets säkerhet.

När det först gäller frågan om förhållandel mellan en lagstifining mot spridande av falska rykten och yttrandefriheten vill jag för egen del framhålla följande. En vidsträckt yttrandefrihet ulgör en obestridd grundsten i vårt samhällsskick. Dess ändamål är atl garantera den fria meningsbildning som är en förutsättning för alt etl demokratiskt samhälle skall fungera. 1 2 kap. 13 § försia stycket regeringsformen har emellertid uttryckligen angetts atl yttrandefriheten kan begränsas bl.a. med hänsyn till rikels säkerhet. En straffbestämmelse mol falsk ryktesspridning m.m. till fara för rikets säkerhet även under andra omständigheter än då landet är i krig eller dä beredskapstillstånd eller likartade förhållanden råder skulle principielll sett knappast strida mot yttrandefrihetens ändamål, sådant del nyss har angetls. Tvärtom skulle bestämmelsen med fog kunna sägas tjäna som ett värn för den fria meningsbildningen sä till vida som den skulle öppna möjlighel alt ingripa mot förfaranden, varigenom den allmänna opinionen på etl svikligt sätt förses med oriktigt underlag för sitt slällningstagande i viktiga poliliska frågor. Jag anser därtör att del inle föreligger någon principiell konfiikt mellan yttrandefriheten med den däri ingående fria krilikrätten och en utvidgad lagstifining som sladgar straff för den som uppsåtligen sprider orikliga uppgifler genom en till allmänheten riktad propaganda vilken har sädan innebörd och genomslagskrafi att den kan hota rikets säkerhel. Å andra sidan kan man inte helt bortse frän risken att en sådan straffbestämmelse i prakliken skulle avhälla enskilda frän att i debatten föra fram påståenden som de anser rikliga men som de - med eller utan fog - befarar atl företrädare för del allmänna skulle stämpla som osanna.

Vad härefter belräffar behovet av en uividgad straffbestämmelse torde del vara ovedersägligt att falska rykten och lögnaktig propaganda kan fä allvariiga konsekvenser för ett lands politiska siluaiion. En ryktesspridning som riklar sig mot värt lands säkerhet ligger ingalunda utom ramen för

Prop. 1979/80:176 17

vad som är tänkbart. Härav följer naturligtvis inte i och för sig att en straffbestämmelse mol sådan ryktesspridning skulle vara oundgänglig. Jag delar sålunda självfallel den uppfattning som har framförts från fiera håll all falsk ryktesspridning bäst förhindras eller motverkas genom öppen debatt samt genom upplysning och saklig information i massmedierna. Jag är också övertygad om att det under normala förhållanden finns tillräckliga möjligheter atl med erforderlig genomslagskrafi nå ut lill allmänheten med sådana beriktiganden och sådan informalion alt evenluella skadeverkningar från en rykteskampanj kan hävas. Svårare är del atl ha en beslämd uppfattning i frågan om lillräckliga informationsmöjligheter alllid kan antas föreligga i sådana situationer som av utredningen betecknats som annat allvarligt orostillstånd än krig och beredskapstillslånd. 1 den mån som en tveksamhet beträffande informationsmöjligheterna under allvarliga orostillstånd är befogad, finns det enligt min mening också skäl som talar för atl straffbestämmelsen om ryktesspridning till fara för rikets säkerhet utvidgas i enlighet med vad uiredningsmajoriteien har föreslagil. Under sådana förhållanden kan nämligen en straffbestämmelse ha elt värde som komplement till andra motåtgärder. Jag menar således all man inle får bortse från att möjlighelen till rättsliga ingripanden mot säkerhetshotande falsk propaganda kan ge viss effekl. inte minsl av preventiv arl.

Av vad jag hittills har sagt framgår att enligt min mening vissa sakliga skäl talar för en lagändring i linje med utredningens förslag. Då jag likväl anser mig böra avslå från att förorda en sädan lösning, är del främsl av följande skäl. Ulredningens förslag föranleder ändring i grundlag, någol som i fall där en bred enighet inle kan uppnås bör förutsätta starka skäl. Av reservalionerna i belänkandet och ulfallel av remissbehandlingen torde framgå att någon allmän enighel om en grundlagsändring i nyss angivei syfle inle kan påräknas. När del gäller all bedöma styrkan hos de skäl som ändå kan tala för en sådan ändring anser jag mig böra fästa avseende bl. a. vid det förhållandet atl ulredningens förslag har avstyrkts även av beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, vilken är den instans som bl.a. har till uppgifl all skapa förutsättningar för massmedierna all verka under krig och beredskap så atl en fri och effektiv nyhetsförmedling med snabb och saklig information då kan upprätthållas. Till grund för nämndens avstyrkande bör, såvitt jag kan förstå, ha legat den bedömningen att informationsmöjligheterna under sådana allvarliga orosiillständ som avsetls med utredningsförslaget i allmänhet kan antas vara tillräckliga för alt möta säkerhelsholande propaganda. Nämndens bedömning i delta hänseende väger självfallet tungt med hänsyn lill den sakkunskap som nämnden företräder. Jag anser bl. a. med hänsyn härtill att jag bör ulgå från atl del inte föreligger ett så pålagligl behov av en utvidgad straffbestämmelse atl en grundlagsändring i enlighet med utredningens förslag bör genomföras i nuvarande läge. Jag lägger följaktligen inte heller fram nägot förslag lill ändring i brottsbalkens regler om ryktesspridning till fara för rikets säkerhel. 2 Riksdagen 1979180. I saml. Nr 176

Prop. 1979/80: 176 18

2.3 Tagande av utländskt understöd

En beslämmelse med förbud mot atl ta emot utländskt understöd för att bedriva politisk propaganda intogs i straffiagen år 1940. Bestämmelsen överfördes i huvudsak oförändrad till brottsbalken där den fick plats i 19 kap. 13 S. Enligt nämnda lagrum var del straffbart att av främmande makt eller någon som handlade i dess intresse la emot penningar eller annan egendom för att genom att ge ut eller sprida skrifier eller på annal sätt påverka den allmänna meningen om statsskicket eller om ålgärder i rikels inre eller yttre styrelse.

Som framgår av vad jag nämnde inledningsvis föreslogs i prop. 1975/ 76:174 att bestämmelsen skulle upphävas. I propositionen erinrade dåvarande chefen för justitiedepartementet om atl ett genomförande av förslaget inte skulle innebära au alla bidrag frän ullandel till propaganda här i landel blev tillåtna. Han påpekade därvid alt etl sådant bidrag kan uigöra etl led i en straffbar förberedelse eller slämpling lill högförräderi eller annat brott mot rikels säkerhet som anges i 19 kap. 14 S BrB.

Sedan propositionen hade remitterats till juslilieuiskottet för behandling, inhämtade utskottet lagrådets yltrande. Lagrådet, som fann att departementschefens molivering för lagrummets avskaffande inte till alla delar kunde anses bärkraftig, förordade atl bestämmelsen inte upphävdes men atl lagrummet omarbetades i syfte att åstadkomma en lillfredsställande begränsning av det straffbara områdel. Utskotlel fann i sitl betänkande (JuU 1975/76:46) atl en bestämmelse om lagande av utländskt understöd även framgenl borde finnas i BrB. Ulskottet var nämligen inte övertygat om bärkraften av de i propositionen redovisade motiven för en avkriminalisering ulan anslöt sig till den kritik som lagrådet hade framfört. Ulskollet konstaterade emellerlid att bestämmelsen hade en alltför vidsträckt avfattning. För alt den skulle fä en striktare avgränsning borde den därför bli föremål för förnyade överväganden. En minoritel inom utskottet förordade emellertid bifall lill propositionen även i denna del.

Efter lottning på grund av lika röstetal biföll riksdagen reservationen, vilken alllsä innebar atl propositionens förslag godtogs (rskr 1975/76: 393). I enlighet härmed har bestämmelsen om tagande av utländskt understöd upphävis med verkan fr. o. m. den I januari 1978.

Det förtjänar i sammanhanget att anmärkas atl Island år 1978 har antagit en ny lagstifining som generelll förbjuder politiska partier atl ta emot finansiellt slöd frän utlandet. Med hänvisning härtill väcktes samma är inom Nordiska rådet elt medlemsförslag med yrkande att rådet skulle rekommendera nordiska ministerrådet atl undersöka möjligheterna att införa motsvarande förbud i övriga nordiska länder. Sedan medlemsförslagel remissbehandlats, beslöl majoriteten inom Nordiska rådet i mars 1980 under rådets 28:e session all medlemsförslagel inle skulle föranleda vidare ålgärder

Prop. 1979/80:176 19

Som jag berörde inledningsvis fick spionbrottsutredningen till uppgifl alt i sitl arbete även la upp till behandling frågan om behovet av lagstiftning mot propaganda som finansieras från utlandet och som kan medföra fara för den fria meningsbildningen i landet. Även i denna del har skilda meningar uppkommit inom ulredningen.

Majoriteten inom utredningen har kommit till uppfattningen alt någon bestämmelse mot tagande av utländskt understöd inte bör införas. Till stöd för denna uppfattning har åberopats att en allmän bestämmelse i ämnet skulle få alllför stor räckvidd och att sådana gärningar i stället bör bekämpas med andra medel än straffbestämmelser. Enligt utredningens mening bör sålunda en utifrån stödd och för landel fariig agitation i första hand stävjas genom upplysning och offentlig diskussion. Därvid framhålls bl. a. att samhället säkert är väsentligt bättre rustal härtor nu än då en bestämmelse om tagande av utländskt understöd först infördes. Även ulan straffbestämmelser föreligger en så påtaglig risk för alt ett utländskt understöd som skulle kunna vara farligt kommer lill allmänhetens kännedom, att denna risk enligt majoritetens uppfattning måste i belydande mån verka avhållande pä en främmande makt. 1 den män understödet blir allmänt bekant, torde del ofta leda till att den främmande propagandan blir verkningslös.

Minoriteten har för sin del hävdat atl man även med hjälp av straffbestämmelser bör söka bekämpa en frän utlandet finansierad propaganda i främmande makts intresse rörande svenskl statsskick eller åtgärder i rikets inre och yttre styrelse. Till stöd för denna uppfallning har bl. a. framhållits atl det blir betydligt lättare all hemlighålla utländskt understöd om del inte är en uppgift för polis- och åklagarmyndigheter alt beivra tagande av sådant understöd. Om trols detta ett rykte skulle uppstå om alt sådant stöd har lämnals. är det för de inblandade givetvis angeläget att förneka och dementera sådant rykte. Uppgift kommer dä alt stå mot uppgifl och klarhet inle någonsin att vinnas. Det ter sig enligt minoriteten över huvud taget motbjudande alt en verksamhet av aktuellt slag inte pä något sätt skulle vara kriminaliserad.

Minoriteten framhäller emellertid att enighel råder om att den avskaffade bestämmelsen om tagande av utländskt understöd var alllför vidsträckt. I den män understödet ges av en svensk, som i överensstämmelse med sin egen poliliska uppfattning försöker påverka opinionen, skulle del vara direkt stötande att kriminalisera moltagande av understödet. Men bestämmelsen blir rimlig om tillämpningsområdet inskränks till fall där understödet bevisligen kommer frän utlandet och ges i främmande makts intresse. Minoriteten förordar därför en modifierad bestämmelse. Den föreslås få det innehållet att den som av främmande makt eller eljest frän utlandet av nägon som handlar i främmande makts intresse tar emot pengar eller annan egendom för atl genom ulgivande eller spridande av skrifier eller pä annal sätt påverka den allmänna meningen om statsskicket eller om åtgärder i

Prop. 1979/80: 176 20

rikels inre eller yttre styrelse kan dömas för lagande av utländskt understöd till fängelse i högst två år.

Remissopinionen är splittrad även i della avseende. Till utredningsmajoriieiens ståndpunkt ansluter sig bl.a. JK, RÅ, TCO. yttrandefrihelsutredningen, pressens samarbelsnämnd och Sveriges föriattariorbund. Bland de instanser som tillstyrker minoritetens förslag märks Svea hovrätt, överbefälhavaren. Sveriges domareförbund och Sveriges industriförbund. Del har dock bland denna grupp instanser framhållils att utformningen av en bestämmelse i ämnet förljänar all övervägas yllerligare.

För egen del vill jag först framhålla all jag självfallel ansluter mig till uppfattningen alt det viktigaste remediet mot en ullandsstödd propagandaverksamhet är upplysning och offenllig diskussion. Delta gäller emellertid oavsett om en straffbestämmelse äterinförs eller ej och synes inle i och för sig vara någol hållbart argument mol den ifrågasatta kriminaliseringen. Föreleelser av del slag som den lidigare straffbestämmelsen riktade sig emot har lyckligtvis inle varit vanliga i vårl land, och det torde slä klart atl en ny bestämmelse i ämnet lika litet som den lidigare gällande kan antas komma alt lillämpas särskilt ofta. Den förebyggande betydelsen av en bestämmelse som förmedlare av en norm på området skall emellertid inte underskattas. Frånvaron av varje förbud mol tagande av utländskt understöd kan otvivelaktigt ge upphov till situationer där det skulle vara för den allmänna rättskänslan stötande och från allmänpreventiv synpunkt betänkligt, om inte nägot ingripande kan ske. Detta gäller i synnerhet sedan lidigare gällande bestämmelser om ryktesspridning och beljugande av myndighel har upphävts. Som justitieulskoltet konstaterade i det tidigare lagstiftningsärendet innebär nuvarande ordning atl fältet straffrättsligl sett lämnas helt fritt för en främmande makt alt finansiera en kampanj för spridning av falska uppgifler i syfle alt exempelvis undergräva förtroendet för de högsta statsorganen. Del kan enligt min mening inte vara godtagbart all behålla etl sådanl rättsläge. Jag finner därför i likhet med minoriteten att en beslämmelse som för vissa fall straffbelägger lagande av understöd från utlandet bör införas.

Vad jag har anfört nu fär emellertid inte förstås som all jag i alla avseenden lar avstånd frän den kritik som riktades mot det tidigare gällande straffstadgandel. Tvärtom menar jag att flera av de skäl som åberopades mol den dåvarande utformningen av kriminaliseringen var vägande. Jag finner del angelägel att en ny bestämmelse mol utländsk propaganda utformas så att den inte kan tillämpas i fräga om andra gärningar än sädana där straffvärdet är odiskutabelt. Hit hör enligt min mening sädan av främmande makt finansierad propaganda som genom sin omfattning och inriktning är ägnad all inkräkta på den fria meningsbildningen inom landel i politiska frågor som rör statsskickets grunder eller som är av betydelse för totalförsvaret eller rikels säkerhet i övrigt.

I särskilt ett avseende lorde det föreligga allmän enighet om att den

Prop. 1979/80:176 21

lidigare gällande straffbestämmelsen hade en alllför vidsträckt avfattning. nämligen så lill vida som den inle uppställde krav på all del mollagna understödet skulle ha utländskt ursprung. Det anmärktes således i det tidigare lagstifiningsärendet alt straff formellt selt kunde komma i fråga om någon i Sverige skulle propagera för en ändring av den svenska utrikespolitiken till förmän för en viss motståndsrörelse i etl annat land med ekonomiskt understöd från en svensk person som sympatiserade med motståndsrörelsen. Del angivna exemplet ger enligt min uppfattning uppenbart vid handen att kriminaliseringen tidigare var alllför långtgående och att den gav formellt utrymme för rättsligt ingripande i vissa situationer då det skulle framslå som opåkallat eller t. o. m. direkl stötande för den allmänna rättsuppfattningen. Jag menar därför liksom spionbrottsulredningens minoritet att en ny straffbestämmelse bör avgränsas på ett sådant sätt att den fär tillämpning endasl i de fall där understödet bevisligen härrör från utlandet.

Enligt minoritetens förslag skall för straffbarhet fordras att understödet lämnas antingen av främmande makt eller också frän ullandel av någon som handlar i främmande makts intresse. Såvitt gäller fall där understödet lämnas av främmande makt ansluter jag mig lill minoritetens uppfallning. Mera tveksamt finner jag det vara om den omständigheten atl understödet härrör från nägon som i ullandel handlar i främmande makts inlresse skall vara en lillräcklig förutsättning för straffbarhet när det gäller understödets ursprung. Man torde inte kunna bortse från del förhållandet att en person som medverkar i politisk propagandaverksamhet i regel har sin egen poliliska övertygelse som huvudsaklig drivkraft för sitl handlande. Del kan vara honom likgiltigt om hans åsikter står i överensstämmelse med en främmande makts intressen, och det kan också i vissa situationer vara svårt atl avgöra i vad mån så är förhållandet eller inte. Härtill kommer alt själva begreppet främmande makts intresse knappast är lätlolkal. Enligt min mening skulle det föra för långt att generellt straffbelägga fall då någon lar emot understöd från utlandet så snarl de syflen som ligger till grund för att understödet lämnas i ett eller annat avseende kan sägas sammanfalla med en främmande makts intresse. Om man vill ha garantier för att en ny straffbestämmelse skall kunna tillämpas bara i verkligt straffvärda fall, synes det nödvändigl att gä något längre när det gäller atl avgränsa det straffbara områdel.

Närmast till hands ligger det därvid att anknyta till den konstruktion i fråga om uppsåtet som bestämmelserna i 19 kap. 5 och 10 §S numera har erhållil och såsom en förulsältning för slraffbarhel ställa upp det kravet atl den som har lämnat understödet har haft till syfle - s. k. direkt uppsåt -att därigenom gå främmande makt lill hända. När det gäller mottagaren av understödet bör det emellertid i överensstämmelse med vanliga principer i fråga om uppsåt vara lillräckligt för straffbarhet atl han har varit medveten om syftet med understödet eller att han åtminstone har insett möjligheten

Prop. 1979/80:176 22

av alt understödet lämnats av någon som avsåg atl gå främmande makt till hända och atl det kan antas alt han skulle ha handlat pä samma sätt om han hade varil medvelen härom (s. k. evenluelll uppsåt).

I enlighet med de överväganden som nu har redovisats förordar jag alt den aktuella bestämmelsen ulformas på del sättet atl del för slraffbarhel förulsälls all understödet har lämnats aniingen av främmande makt eller också från utlandet av någon som har handlat för all gå främmande makt till hända.

Enligt den tidigare straffbestämmelsen om tagande av utländskt understöd krävdes atl propagandaverksamheten skulle drivas i visst syfte för alt den skulle kunna föranleda siraff. Mottagaren av understödet skulle sålunda ha för avsikt atl påverka den allmänna meningen om statsskicket eller om åtgärder i rikels inre eller yttre styrelse. Med rikels slyrelse skulle därvid förslås beslul av riksdagen eller regeringen, såväl redan meddelade som föreslagna eller sådana som annars kunde komma i fråga. Däremot innefattades inte i detla begrepp poliliska avgöranden genom val och ej heller domstolsavgöranden.

Jag har förut uttalat alt en lagsliftning mot utländskt understöd bör begränsas lill gärningar med elt odiskutabelt straffvärde, nämligen sådana genom vilka främmande makt låter påverka den allmänna opinionen i politiska frågor som rör statsskicket, totalförsvaret eller rikets säkerhet. Enligt min mening framstår tillämpningsområdet för den tidigare straffbestämmelsen vad belräffar kravet på propagandans inriktning som alltför vidsträckt. Bestämningen älgärder i rikels inre eller yttre styrelse omfattar ju också sådana ålgärder som inle har någon som helst anknylning till den svenska författningen eller säkerhetspolitiken.

Det skulle kunna hävdas att redan del av mig nyss förordade kravel atl understödet skall ha lämnals av främmande makt eller av nägon som har handlat för atl gä främmande makt till hända avgränsar bestämmelsens tillämpningsområde tillräckligt. Har en främmande makt elt sådanl intresse av en politisk fråga i vårt land att den finansierar en propaganda lill förmån för viss lösning, kan frågan i allmänhel antas ha belydelse för värt lands utrikespolitiska ställning och därmed ofta ocksä för rikets säkerhel. Detta behöver emellertid inle alltid vara fallel. Det förekommer nämligen att enskilda stater av humanitära eller andra ideella skäl lämnar ekonomiskl slöd lill sådan opinionsbildning på det internationella planet i olika frågor av etisk, ekonomisk eller social karaklär som kan syfta lill ändring av andra staters lagstifining. Som exempel kan anges den internationella opinionen mol dödsstraffet, mot rasförtryck eller till förmän för jämställdhet mellan män och kvinnor. Ser man lill svenska förhållanden, kan det inle uteslutas att åtskilliga inslag i värt samhälle kan strida mol livsåskådningar eller samhällsuppfattningar som är förhärskande pä annat håll i världen. Det är därför inte orimligl alt tänka sig atl någon som i Sverige förespråkar viss lagändring eller förvaltningsålgärd kan utverka ekono-

Prop. 1979/80: 176 23

miskt stöd från främmande makt även när frågan saknar säkerhetspolitiskt intresse. Sådana fall bör enligt min mening inle lämpligen omfattas av en straffbestämmelse mol lagande av utländskt understöd. Självfallet finns del anledning alt la avstånd från varje inblandning från främmande makter och utländskt kapital i värt lands politiska angelägenheter. För läll då fräga inte är om propaganda som gäller vår förtätlning eller åtgärder av betydelse för totalförsvaret eller annars för vår säkerhet synes det dock lämpligare all gärningar av aktuellt slag motverkas på annat sätl än genom slraffiag-stiflning.

I enlighet med vad jag har anförl nu föreslår jag att en ny bestämmelse om tagande av utländskt understöd komplelteras i förhållande till den tidigare gällande så alt del i bestämmelsen angivna syflel med propagandan skall vara atl påverka den allmänna meningen i en fråga som gäller rikets grundlagar eller nägon angelägenhet som har belydelse för lolalförsvarel eller annars för rikets säkerhet och som det ankommer pä riksdagen eller regeringen att besluta om. Inom det slraflbara omrädet faller därmed t. ex. en för främmande makts räkning bedriven propaganda som går ut på atl Sverige skall överge neulraliletspolitiken eller ingå i försvarspakt med andra länder eller som angår vår politik i internatonella nedrustningsfrågor. Delsamma gäller naturligtvis om propagandan rör ulrikes- eller handelspolitiska avgöranden av betydelse för vårl totalförsvar eller vår säkerhet. Däremot kommer i allmänhel en propaganda för eller mot nägon motståndsrörelse i etl annat land - i vart fall när detla inte ligger alltför nära våra gränser - att falla utanför straffbestämmelsen. Inle heller kommer straffbestämmelsen som regel att omfatta frän utlandet finansierad propaganda i frågor om t. ex. miljövården eller kulturutbytet med utlandet.

Vad beträffar de övriga brotlsförulsältningarna i den tidigare gällande straffbestämmelsen föreslår jag ingen ändring. Det innebär alt det understöd från ullandel som konstituerar den straffbelagda gärningen skall utgöras av pengar eller annan egendom. Förarbetena till den lidigare bestämmelsen bör i tillämpliga delar forlfarande vara vägledande.

Som brottsbeteckning bör "tagande av utländskt understöd" alltjämt kunna användas. Straffet för tagande av utländskt understöd bör - liksom enligt den tidigare straffbestämmelsen - vara fängelse i högsl två är.

En bestämmelse om tagande av utländskt understöd med den konstruktion somjag här har förordal kan lika lile som den lidigare bestämmelsen sägas inkräkta på yttrande- eller tryckfriheten. Den förbjuder sålunda inle något visst slag av propagandaverksamhet eller meningsyttringar i övrigl ulan riktar sig enbart mot propagandans ekonomiska bakgrund. Inle heller kan bestämmelsen anses innebära någon begränsning av föreningsfriheten. Det är visserligen alt märka att straffbestämmelsen som regel blir tillämplig, om exempelvis ett politiskt parti skulle ha tagit emot understöd för sin allmänna opinionsbildande verksamhet frän en främmande makt eller annars från utlandet av någon som handlar för att gå främmande makt

Prop. 1979/80: 176 24

tillhanda. Delta gäller under förutsättning alt det i partiets verksamhel ingår alt påverka den allmänna meningen i någon angelägenhel som del ankommer på statsmakterna att besluta om och som rör grundlagarna eller har belydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigl, något som regelmässigt torde vara fallet. Det förhållandet att den aktuella bestämmelsen sålunda kan tänkas träffa en politiskt verksam organisalion innebär emellerlid inte all föreningsfriheten kränks, eftersom bestiimmelsen riktar sig till envar, oavsett om han handlar ensam eller lillsammans med andra (.jfr prop. 1975/76: 209 s. 113 och 154).

Man kan emellerlid inte bortse frän att utredningar rörande det aktuella brottet i praktiken kan beröra just poliliska organisaiioner eller massmedieorgan, dvs. institutioner som det av hänsyn till yttrandefriheten är särskilt angeläget alt skydda från opåkallade rättsliga ingrepp. Det torde bl. a. därior vara motiverat all frågan om lämpligheten av etl åtal skall vara underkastad en särskild prövning. Nära lill hands skulle ligga att föreskriva att etl ätal för tagande av utländskt understöd inte skall få väckas av åklagare ulan regeringens förordnande (jfr lagrådets yttrande i 1976 års lagstiftningsärende. JuU 1975/76:46 s. 47-48). En sådan regel gällerenligt 19 kap. 16 § BrB i fråga om olovlig underrättelseverksamhet och olovlig värvning samt försök, förberedelse och slämpling lill olovlig underrättelseverksamhet. Med hänsyn till den särskilda karaktären av brottet tagande av utländskt understöd bör emellertid lämpligen åtalsprövningen ankomma på ett organ som är fristående i förhållande till regeringen. Jag föreslår alt prövningen anförtros åt riksåklagaren. En föreskrift härom bör tas in i 19 kap. 16 §.

Den nu förordade ålalsbestämmelsen innefaltar inte någon inskränkning i polis- eller åklagarmyndigheternas befogenhet alt inleda eller verkställa förundersökning. Del ligger emellerlid i sakens natur att fråga om förundersökning ändå måsle handhas med urskillning i fall där det inte frän början slår klart att tillstånd lill ålal skall komma alt lämnas. Della gäller naturligtvis i synnerhet när fråga om tvångsmedel aklualiseras. Enligt min uppfattning finns det inte tillräckliga skäl alt låta det akluella brottet omfattas av den särreglering i fräga om bl. a. möjligheterna till telefonavlyssning som gäller för vissa brott mot rikets säkerhet enligt lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål.

Sammanfattningsvis förordar jag alt en ny 13 S införs i 19 kap. BrB. 1 denna bör föreskrivas atl den som av en främmande makt eller från utlandet av någon som handlar för att gå en främmande makt tillhanda lar emot pengar eller annan egendom för att genom utgivande eller spridande av skrifter eller på annal säll påverka den allmänna meningen i en fråga som rör rikets grundlagar eller i någon angelägenhet som har betydelse för totalförsvaret eller annars för rikels säkerhel och som del ankommer på riksdagen eller regeringen att besluta om, skall dömas lill fängelse i högsl två år för tagande av utländskt understöd. Vidare innebär förslaget att 19

Prop. 1979/80:176 25

kap. 16 § BrB ändras på det sättet alt ålal för sådanl broll skall fä väckas endast efler riksåklagarens förordnande.

Med hänsyn lill atl en näraliggande fråga som nämnls nyligen har varit föremål för diskussion inom Nordiska rådet harjag ansett mig kunna avstå frän att före förslagets framläggande föranstalta om ytterligare nordiska överiäggningar i ämnel. Dettas speciella karaktär medför f. ö. all skillnader i de olika nordiska ländernas reglering pä områdel kan föreligga ulan olägenheter för den nordiska rättsgemenskapen.

De lagändringar som jag här har förordat bör träda i kraft den 1 januari 1981.

3 Hemställan

1 enlighel med vad jag nu har anförl har inom justitiedepartementet upprättats ett förslag till ändring i brottsbalken. Förslaget bör fogas till protokollet i detla ärende som bUaga 4.

Jag hemställer att lagrådets yllrande inhämtas över lagförslaget.

4 Beslut

Regeringen beslutar i enlighel med föredragandens hemställan.

Prop. 1979/80:176 26

Bilaga 1

Sammanfattning av betänkandet

(Ds Ju 1979:6) översyn av spioneribrottet m. m.

Riksdagen antog i maj 1976 i samband med beslul angående ändring av bestämmelserna om spioneri ett uttalande atl det beträffande sådana spionageformer, som har politisk eller ekonomisk inrikining men samtidigt faller utanför den nuvarande brottsbeskrivningen för spioneribrottet, erfordras närmare överväganden. Vid samma lillfälle beslöt riksdagen upphävande av bestämmelserna mot beljugande av myndighet, samhällsfarlig ryktesspridning och lagande av utländskt understöd. Beslutet innebar vidare bland annat att brottet ryktesspridning lill fara för rikets säkerhel skulle begränsas till alt i princip gälla endasl dä krig eller beredskapstillslånd råder. Lagändringarna trädde i krafl den 1 januari 1978. Riksdagen uttalade i della sammanhang all, med hänsyn lill de meningsmotsättningar som yppats i fräga om i vilken utsträckning de s. k. ryklesspridningsbrot-ten bör vara kriminaliserade, dessa borde bli föremål för förnyade överväganden.

Regeringen tillsatte i januari 1977 spionbrotlsutredningen för alt se över de bestämmelser som riksdagen angivit. Ulredningen skulle även ta upp frågan om behovet av en lagstifining mol propaganda som finansieras från utlandet.

Spioneri och annan underrättelseverksamhet

Ulredningen har funnit atl det finns myckel som talar för att den främmande underrättelseverksamheten under de senasle decennierna alllmer inriklals på politiska, ekonomiska och induslriella förhållanden. Nuvarande beslämmelse om spioneri avser förhållanden vilkas uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets säkerhel. Bestämmelsen kan endast i speciella fall bli tillämplig pä sådant spionage som inte har direkt militär anknytning eller rör folkförsörjningen i krig. Ulredningen har emellertid inte funnil skäl atl föreslå beslämmelser med särskild lillämpning pä politiskt eller ekonomiskt spionage.

Beträffande politiskt spionage finner ulredningen inte anledning att skydda andra uppgifter än sådana som skall hållas hemliga. Utredningen utgår från all en ny sekretesslagstiftning I nmer alt erbjuda elt lillräckligl skydd mot sädan verksamhet.

Beträffande industrispionage och annat ekonomiskt spionage har utredningen övervägt en bestämmelse med särskild inriktning på de fall då industrispionage skulle kunna skada rikets intressen. En sådan beslämmelse skulle emellertid bli alllför vag och lämna utrymme för skönsmässiga bedömningar. För införande av mer generella bestämmelser mot industri-

Prop. 1979/80:176 27

spionage erfordras överväganden av annat slag än dem utredningen haft alt göra.

Under utredningsarbelel har framförts tanken på en bestämmelse riktad mot själva bedrivandet av hemlig underrättelseverksamhet för främmande makt. Ulredningen har emellertid funnit alt behovet av en sådan beslämmelse inte är särskilt framträdande och att det inte skulle gä att på ett helt tillfredsställande sätl avgränsa bestämmelsen.

I fråga om spioneri föreslär utredningen den ändringen all laglexlen i spioneriparagrafen förtydligas så att det klart framgår alt bestämmelsen kan tillämpas på politiskt och ekonomiskt spionage.

Två ledamöier har reserverat sig och föreslagit införande av en bestämmelse mol atl bedriva hemlig underrättelseverksamhet.

Ryktesspridningsbrotten

Ulredningen har inte funnil anledning att beiräffande ryktesspridnings-brotten föreslå annan ändring än som motiveras av hänsynen till rikets säkerhet. Gällande lag har i detta hänseende alltför begränsat tillämpningsområde. Del finns behov av en bestämmelse mot ryktesspridning även i en del "skymningslägen" mellan krig och fred. Emellertid torde det förhålla sig så atl det endasl är i mycket särpräglade situationer, såsom under krig eller allvarliga oroslillslånd, som elt rykte eller en osann uppgift kan framkalla fara för rikets säkerhel. Utredningen föreslår därför atl det åter införs en generell bestämmelse mol ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. Del föreslagna stadgandet innebär att del blir straffbart att sprida falskt rykte eller annal osant påstående, som med hänsyn lill krig eller annal allvarligt orostillstånd är ägnat att framkalla fara för rikets säkerhet. Med orostillstånd menas då inte bara våldsamma oroligheter utan också betydelsefulla utrikespolitiska förändringar i vårt lands närhet. Då farlig ryktesspridning kan antas ske även genom tryckt skrift, föreslår utredningen vidare att en bestämmelse av motsvarande innehåll införs i tryckfrihetsförordningen (TF).

Tre ledamöter har reserverat sig mot en uividgning av bestämmelserna mot falsk ryktesspridning.

Tagande av utländskt undeistöd

Ulredningen anser det självklart, all främmande makt, internationella organisationer eller internationellt kapital inle bör få påverka opinionsbildningen i politiska frågor i värt land genom ett dolt ekonomiskl understöd. Emellertid skulle en bestämmelse mot att mottaga utländskt understöd bli föga effektiv. Den skulle därtill bli lillämplig på en del fall, som det knappast finns anledning att lagstifta mot. Med hänsyn härtill och till att behovet av en bestämmelse även i övrigt framstår som föga angelägel, anser utredningen alt den inle bör föreslå någon bestämmelse. En för

Prop. 1979/80:176 28

landet fariig agitation torde istället böra stävjas genom upplysning och offenllig diskussion.

Tre av utredningens ledamöter har reserverat sig i denna del och föreslagit införande av en bestämmelse mot tagande av utländskt understöd.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILT YTTRANDE Reservationer av

a) Allan Hernelius och Åke Polstam mot utredningens ställningstagande ifråga om ändring av spioneribestämmelserna.

Det torde vara ställt ulom varje tvivel att vårt land är föremål för en omfattande underrättelseverksamhet från andra länders sida. Denna verksamhel riktar sig för närvarande mot praktiskt tagel alla samhällsfunktioner i Sverige. Det renl militära intresseområdet är sedan gammall föremål för uppmärksamhet. Samhällsutvecklingen i Sverige och utomlands har emellertid medfört att även områdena för teknik, induslri, vetenskap och politik utsälls för en alltmera intensiv uppmärksamhet från utlandet. I verksamhelen använder man också alltmera avancerade tekniska hjälpmedel och förfinade metoder.

Genom den nu gällande spionerilagstiftningen skyddas genom straff för utlämnande endast uppgifter, vilkas röjande kan medföra men för rikets säkerhet. Del innebär att i praktiken ansvar för spioneri endast blir aktuellt, när underrättelseverksamheten rör militära förhållanden. Spionerimål är också numera sällan förekommande. Det är således tydligt att en betydande del av den undertättelseverksamhel som bedrives inte är kriminaliserad eller på grund av bevissvårigheter inte blir beivrad.

Härav följer inte nödvändigtvis atl del skulle föreligga ett starkt behov av utvidgningar av gällande straffbestämmelser. En betydande del av den främmande underrättelseverksamheten torde ske i godtagbara former och gälla förhållanden, som det inle ligger i vårt lands intresse att dölja. En viklig uppgifl för en diplomatisk beskickning är just alt införskaffa information om det land där beskickningen vistas.

Dock förekommer utanför spioneribestämmelsens tillämpningsområde främmande underrättelseverksamhet som bedrives i hemlighet och som avser säväl mililära som industriella, ekonomiska och poliliska förhållanden, vilka det ligger i svenskt intresse att skydda. Vi anser att det inte bör möta några större betänkligheter alt ingripa med strafflestämmelser mot viss sådan verksamhet. Man bör därvid särskilt beakta atl även den som lämnar ut uppgifter, som i dag inle ä slrafFskyddade, till en främmande underrättelsetjänst därigenom gradvis kan komma i en beroendeställning till främmande makt. Ett från böijan oskyldigt uppgiftslämnande kan leda till spioneri i brottsbalkens mening.

Vi anser därför att det bör införas en bestämmelse, som utvidgar straffbarheten beträffande hemlig underrättelseverksamhet åt främmande makt.

En sådan bestämmelse skulle kunna intas som ett tredje stycke i BrB 19: 10 och ha följande lydelse.

Prop. 1979/80:176 29

För olovlig underrättelseverksamhet skall likaledes dömas den som i annal fall än förut i detla kapilel är sagt, för att gå främmande makt tillhanda, hemligen bedriver verksamhel för anskaffande av uppgifler rörande svenska förhållanden, vilkas uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikels intressen, eller till dylik verksamhet lämnar medverkan som ej allenast är tillfällig.

Den straffbara handlingen föreslås beslå i att bedriva verksamhet föran anskaffa uppgifler rörande svenska förhållanden. 1 uttrycket verksamhet ligger ett krav på att det skall föreligga en följd av handlingar, vilka tidsmässigt eller på annat sätt slår i sådanl sammanhang atl de kan uppfattas som delar i en verksamhel. Den straffbara gärningen bör därvid kännetecknas av elt visst mått av planmässighet och organisation. Anskaffande av enstaka uppgifler straffbelägges inte i denna beslämmelse.

I förslaget uppställes vidare krav på atl verksamhelen skall ske hemligen. Delta rekvisit anser vi uppfyllt om regelmässigl etl konspiraloriskt beleende iakttas. Hemligt kan ett förfarande också vara, om del sker utan sådana försiktighetsmått som kan betecknas som konspiraloriska, men kontrahenterna utgått från alt de meddelade uppgifterna var förtroliga och det av tillvägagångssättet i övrigl framgår att vederbörande förstått att deras handlingssätt var otillbörligt.

För att inte hell bagatellartade uppgifter skall straffskyddas, har i förslaget uppställts den ytterligare förutsättningen att uppenbarande av uppgifterna för främmande makt skall kunna medföra skada för rikels intressen. Med rikets intresse menar vi etl allmänl intresse av inte obetydlig omfattning. Även industrispionage mol ell enskilt svenskt förelag bör kunna falla under bestämmelsen, om spionaget kan påverka landets ekonomi.

Rekvisitet "men för rikets intressen" är vidsträckt och den närmare innebörden därav är svårbestämd. Genom atl kravet på alt verksamheten skall ske med direkt uppsåt att gä främmande makt till hända, får bestämmelsen ändå nöjaktig avgränsning.

Den föreslagna bestämmelsen kommer i första hand att kunna tillämpas på dem som i mera betydande omfattning ägnar sig ät underrättelseverksamhet, de s.k. kontaktmännen. Dessa, som ofta är anställda vid en främmande diplomatisk beskickning och åtnjuter diplomatisk immunitet, kommer i förekommande fall att kunna förklaras inte önskvärda i landet. Därutöver kan finnas anledning atl straffbelägga de fall där någon lämnar medverkan till sådan verksamhet och medverkan inte är enbart lillfällig. För straffbarhet i dessa fall erfordras emellertid att gärningsmannen är medveten om atl hans handlingar ingår som en del i en underrättelseverksamhet av det slag som nu är i fråga.

Med hänsyn lill att den nu föreslagna bestämmelsen har som syfte att förhindra spioneri och atl den endasl straffbelägger handlingar, som utföres i direkt uppsåt all gå främmande makt till hända, torde den inte stå i slrid med regeringsformens reglerom informationsfrihet. Bestämmelsen är

Prop. 1979/80:176 30

därtill genom de begränsande rekvisiten så klart avgränsad all den endast omfaltar sädana fall där ett otvetydigt intresse av kriminalisering föreligger.

Åtal för underrättelseverksamhet kan i vissa fall tänkas få utrikespolitiska följder av oönskal slag. Vi anser därför atl åtal bör kunna väckas först efter förordnande av regeringen.

b) Per Hilding, Anna-Greta Leijon och Yngve Nyquist mot utredningens förslag om ändring av bestämmelsen angående ryktesspridning till fara Jör rikets säkerhet.

Genom riksdagsbeslut 1976, som trätt i krafl den I januari 1978, avskaffades straffbestämmelserna mot beljugande av myndighet och samhällsfarlig ryktesspridning. Vidare överfördes brottet ryktesspridning lill fara för rikels säkerhel till krigsartiklarna och inskränktes till att gälla under krig eller beredskapstillslånd.

Ändringarna var grundade på elt utredningsförslag som fält bred anslutning vid remissbehandlingen. Riksdagsbeslulet togs med stor majoritet och såvitt angick ändringarna i TF pä grundval av ett enhälligt betänkande av konslilutionsulskoliet.

Ulredningens majoritet föreslär nu att brottet ryktesspridning till fara för rikels säkerhet utvidgas och på nytt införes i 19 kap. BrB samt atl en vidgning av tillämpningsområdet görs i TF för atl möjliggöra molsvarande inskränkning i tryckfriheten. Innebörden av majoritelsförslagel är alt kriminaliseringen utsträcks lill all gälla också under allvarligt orosiillständ.

Ulredningen delar enhälligt del synsätt som låg till grund för 1976 ärs riksdagsbeslul, nämligen att ryktesspridning i första hand molverkas genom upplysning genom massmedia och med andra medel. Uiredningsmajoriteien har emellerlid funnit atl det i en del fall kan möla svårigheler att nå ul lill allmänheten med en riktig information. Vad som tydligen främst föresvävar majorilelen är situationer med våldsamma inre oroligheler. Till delta vill vi göra den kommentaren atl i sådana situationer förefaller en kriminalisering vara av föga värde. Under krig eller i varje fall under beredskapstillslånd är det ju förutsatt all samhällsförhällandena skall vara ordnade, varför en kriminalisering kan ha en viss preventiv effekt.

Ulredningsmajorileten framhåller själv all en utvidgning av bestämmelsen lill att omfalla fall dä allvarligt orosiillständ råder medför all den blir vag och inte lämnar mycken ledning för rättstillämpningen. Den precisering som sker genom kravel på samband mellan faran för rikets säkerhet och krig eller annat allvarligt orosiillständ innebär enligt vär mening inle att den kriliken bortfaller. Det är särskilt allvarligt atl inskränkningar föresläs i tryckfriheten på grundval av så vagt utformade rekvisit.

Sammanfattningsvis anser vi all det under utredningsarbetet inte framkommil sådana skäl att det nu finns anledning atl föreslå ändringar i den reglering av ryktesspridningsbrotten som trädde i kraft så senl som den I januari 1978.

Prop. 1979/80:176 31

c) Allan Hernelius, Per HUding och Åke Polstam mot utredningens ställningstagande ifråga om tagande av utländskt understöd.

I likhei med spionbrottsutredningens majoritet anser vi alt en frän utlandet finansierad propaganda i främmande makts inlresse rörande svenskl statsskick eller älgärder i rikets inre och yttre styrelse innebär betydande faror för den fria meningsbildningen i landet. Till skillnad från samma majoritet anser vi emellertid alt sådana gärningar bör bekämpas även med straffbestämmelser.

Majorilelen åberopar som skäl för sin ståndpunkt att för samhällels försvar kräves i första hand atl kunskap vinnes och sprides om del främmande understödet. Det låter säga sig. Men, som lagrådet pä sin tid framhöll, såväl den främmande makten som mottagare av siödet har uppenbariigen klar för sig betydelsen från opinionsbildningssynpunkl av att understödet och dess ursprung icke kommer till allmänhetens kännedom. Självfallel blir det betydligt lättare att hemlighälla utländskt understöd om del inte längre blir en uppgifl för polis- och åklagarmyndighet att beivra tagande av sådanl understöd. Om trols della rykte skulle uppslå om sådanl stöd, är det för de inblandade givelvis angeläget att förneka och dementera sådanl rykte. Uppgift kommer då att stå mot uppgift och klarhet icke någonsin alt vinnas.

Över huvud tagel ter del sig motbjudande all en verksamhet av detta slag - givande och lagande av utländskt slöd i antytt syfle - icke på något sätt skulle kriminaliseras. Verksamheten skulle därmed bli straffrättsligl helt fri. Redan därav följer att möjligheten att värva medarbetare i Sverige för ändamålel skulle underlättas. Verksamhelen skulle ju vara fri från siraff enligt BrB.

Majoriteten anser vidare att tagande av utländskt understöd normalt icke kan klarläggas ulan etl tidsödande utredningsarbete. Det kan i vissa fall - långt ifrån alltid - vara sant. Det är emellertid ett argument utan bärkraft och det gäller i fråga om många brott, t. ex. narkotikabrott; under alla förhållanden mäste man nämligen beakta strafflagstiftningens preventiva effekt. Del får inte heller föranleda en lagstiftarnas hjälplöshet inför uppgiften att även på detta område söka värna den fria meningsbildningen och den allmänna opinionens frihet. Stora penningbelopp, insalta för att påverka den allmänna meningen, från främmande makt, eller från stalsbo-lag eller från multinationella företag, vilka handlar i denna makts intresse, kan skickligt användas i något av nutidens massmedia. Därvid kan de, som utländskt exempel visar, aniingen genom ryktesspridning eller genom försåtlig propaganda påverka opinionen pä ett sätt som kan bli till allvarlig risk för landets egna säkerhelsinlressen.

Atl utländskt understöd även efter andra världskriget lämnats till svenska rörelser eller organisationer torde vara känt. Det kan ha lämnals i olika former. Möjligheterna är många, subsidier via tryckeripressen från statsbolag, genom stora Iryckeribeställningar eller på annat sätt. Ändå torde

Prop. 1979/80:176 32

lagbestämmelserna ha haft en starki återhållande effekt. Om dessa icke införes på nyll. eller om intresset för Sverige ökar, kan lägel snabbt ändras. Samhällel bör då icke slå ulan medel att möta sådana försök till påverkan.

Enighel lorde råda om alt den avskaffade bestämmelsen om lagande av utländskt understöd var alllför vidsträckt. En person i Sverige kan tänkas mottaga understöd för alt bedriva propaganda i främmande makts inlresse ulan alt understödet behöver ha utländskt ursprung och ulan att givaren behöver stå i förbindelse med främmande makt. I den mån understödet ges av en svensk, som i överensslämmelse med sin egen poliliska uppfattning försöker påverka opinionen, skulle del vara direkl slötande all kriminalisera mottagande av understödet. Men bestämmelsen blir rimlig om tilt-lämpningsområdel inskränkes till fall, där understödet bevisligen kommer frän utlandet och ges i främmande makts intresse. En på så säll modifierad beslämmelse skulle kunna ha följande lydelse:

Den som av främmande makt eller eljesi från utlandet av någon som handlar i främmande makts inlresse mottager penningar eller annan egendom för all genom ulgivande eller spridande av skrifter eller annorledes påverka den allmänna meningen om statsskicket eller om åtgärder i rikels inre eller yttre styrelse, dömes för tagande av utländskt understöd till fängelse i högsl två år.

Vi förordar införandel av en sådan beslämmelse.

Särskilt yttrande av Olof Frånstedt.

Jag ansluter mig till reservationerna ovan under a) och c).

Prop. 1979/80:176 33

Bilaga 2 (Utredningens lagförslag) Förslag till

lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Enligt riksdagens beslut föreskrives att 7 kap. 4 S tryckfrihetsförordningen skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §

Med beaktande av det i I kap. angivna syftet med en allmän tryckfrihet skall såsom otillåtet yttrande i tryckt skrift anses sådan enligt lag straffbar framställning som innefattar:

1. högförräderi, förövat med uppsåt atl riket eller del därav skall med
våldsamma eller eljest lagstridiga medel eller med utländskt biständ läggas
under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del
av riket skall sålunda lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen,
regeringen, riksdagen eller högsta domarmaklen skall med utländskt bi
stånd framtvingas eller hindras, såframt gärningen innebär fara för uppså
tets förverkligande;

försök, förberedelse eller slämpling lill sådant högförräderi;

2. krigsanstiftan, såframt fara för att riket skall invecklas i krig eller andra fienlligheter framkallas med utländskt bistånd;

3. uppror, förövat med uppsåt atl statsskicket skall med vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmaklen skall sålunda framtvingas eller hindras, såframt gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;

försök, förberedelse eller slämpling till sådant uppror;

4. landsförräderi eller landssvek, i vad därigenom, då riket är i krig eller
eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äga tillämpning,
någon förieder krigsfolk hörande till rikets eller med riket förbunden stals
krigsmakt eller andra som äro verksamma för försvaret av riket lill myteri,
trolöshet eller modlöshet eller genom osann framställning sprider misströs
tan bland allmänheten eller begär annan dylik förrädisk gärning som är till
men för försvaret eller för folkförsörjningen eller, om riket är helt eller
delvis ockuperat av främmande makt utan atl militärt motstånd förekom
mer, för motståndsverksamhelen;

försök, förberedelse eller slämpling till sådant landsförräderi eller landssvek;

5. landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsamhet begår gärning som avses under 4;

6. uppvigling, varigenom nägon söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgeriig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet;

7. ryktesspridning till fara för ri- 7. ryktesspridning till fara för ri
kels säkerhet, varigenom, då riket kels säkerhet, varigenom någon
är i krig eller eljesi i lag meddelade sprider falskt rykte eller annal
bestämmelser om sådant brott äga osant påstående, som med hänsyn
3 Riksdagen 1979180. I saml. Nr 176

lill krig eller annat allvarligt orostillstånd är ägnat all framkalla fara för rikets säkerhel. eller lill främmande makt låter framkomma sådant rykte eller påslående;

tillämpning, nägon sprider falskt rykte eller annat osant påslående, som är ägnal all framkalla fara för rikets säkerhel. eller till främmande makt framför eller låter framkomma sådant rykte eller påstående;

8. hol mol eller missaktning för folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg, av visst nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse;

9. förtal, varigenom någon utpekar annan såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest lämnar uppgifl som är ägnad atl utsätta denne för andras missaktning, dock ej om del med hänsyn till omständigheterna var försvarligt alt lämna uppgift i saken och han visar atl uppgiften var sann eller alt han hade skälig grund för den;

10. förtal av avliden, om gärning som avses under 9 är sårande för de
efterlevande eller eljest kan anses kränka den frid, som bör tillkomma den
avlidne; eller

11. förolämpning, varigenom nägon smädar annan genom kränkande
lillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfiigt beteende mot ho
nom.

Förslag till

Lag om ändring av brottsbalken

Enligt riksdagens beslut föreskrives i fräga om brottsbalken dels alt 22 kap. 2 a S skall upphöra att gälla, dels alt 19 kap. 5 § skall ha nedan angivna lydelse, dels atl i balken skall införas en ny paragraf, 19 kap. 13 §, av nedan angivna lydelse.

Den som, för att gå främmande makt lillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller eljest röjer uppgift rörande försvarsverk. vapen, förråd, import, exporl eller förhällande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller eljest för rikets säkerhel, dömes, vare sig uppgiflen är riktig eller ej. för spioneri till fängelse i högsl sex år. Detsamma skall gälla, om någon i syfte som nu sagts obehörigen framställer eller

Den som, för att gå främmande makt lillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller eljest röjer uppgift rörande försvarsverk, vapen, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikels försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller eljesi för rikets säkerhet, dömes, vare sig uppgiften är riktig eller ej, för spioneri till fängelse i högst sex år. Detsamma skall gälla, om nägon i

Prop. 1979/80:176 36

Bilaga 3

Sammanställning av remissyttrandena över betänkandet (Ds Ju 1979:6) Översyn av spioneribrottet m. m.

Remissinstanser

Remissyttranden har inkommii från justitiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ), Svea hovrätt, rikspolisstyrelsen, överbefälhavaren, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, överstyrelsen för ekonomiskt försvar, Stockholms tingsrätt, Malmö lingsrätt, länsstyrelsen i Stockholms län. yttrandefrihelsutredningen (Ju 1977: 10), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund. Föreningen Sveriges åklagare. Pressens samarbelsnämnd, Sveriges författarförbund och Sveriges industriförbund.

RÅ har lill sitl yttrande fogat yttranden från överåklagarna i Stockholms, Göleborgs och Malmö åklagardistrikt saml länsåklagarna i Värmlands län och Norrbotiens län. Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) har som svar pä remissen åberopat det av Sveriges industriförbund avgivna yttrandet.

Remissyttrandena I Spioneri

Utredningens uttalanden om innebörden av gällande straffbestämmelse mot spioneri föranleder inte erinringar från någon remissinstans. Flertalet av de remissinslanser som uttalat sig i frågan delar också utredningens uppfattning atl spioneribestämmelsen behöver förtydligas så alt det bättre framgår atl den äger tillämpning i fråga om kvalificerade former av industrispionage och politiskt spionage mol rikels säkerhet.

Annan mening än utredningens i fråga om behovet av förtydligande av spioneribestämmelsen uttalas dock av Sveriges författarförbund. Enligt förbundet kräver givelvis rikets säkerhel att vissa förhållanden hälls hemliga och atl hemlighållandet kringgärdas med straffskydd. Samtidigt är det dock nödvändigt, att dessa förhållanden sä längt möjligt kan bli föremål för politisk debatt och kontroll i vid mening. Eflersom det i praxis fastslagits att informalion och deball i massmedia konstituerar indirekt uppsåt att gå främmande makt tillhanda, är det av yttersta vikl att de förhållanden som måste hemlighållas blir så snävl angivna att den legitima informationsverksamheten inte ävenlyras. Utredningen hävdar alt dess förslag till omför- ■ mulering av 19 kap. 5 S BrB icke innefatlar någon lagändring i sak utan endast ett förtydligande av vad som redan gäller. Del är möjligt att så är

Prop. 1979/80:176 37

fallet. Varje textändring i en lag måste emellertid ha någon innebörd. Det är inle alllid möjligt all anlecipera vilka vägar som öppnas genom ändringar eller omformuleringar av lagtext. Detta gäller även när det uttryckligen förulsälls att ändring i sak ej är avsedd. På elt område som berör grundlagsfästa fri- och rättigheter bör man vara särskilt försiktig med opåkallade textändringar vilkas konsekvenser man inte till fullo kan överblicka. Pressens samarbetsnämnd vill för sin del ifrågasätta om det är nödvändigt att i förtydligande syfte göra den av utredningen föreslagna kompletteringen av spioneriparagrafen, eftersom den inle ändrar bestämmelsens räckvidd, medan yttrandefrihetsutredningen är tveksam till om ändringen ger så slora vinster i fråga om bestämmelsens klarhet att den är befogad.

När det gäller den närmare ulformningen av 19 kap. 5 S BrB uttalar länsåklagaren i Norrbottens län tveksamhet mot att markera bestämmelsens tillämplighet i fråga om industrispionage genom atl införa ordet "tillverkningssätt". Enligt länsåklagarens mening är kapacitetsfrågor av väsenlligl slörre belydelse för rikels säkerhet och i valel mellan exemplifieringen framstår "industriell kapacitet" som lämpligare, särskilt som det i dag icke är ovanligt att tillverkningssätt i olika sammanhang säljs till utlandet i samband med uppförande av hela fabriksanläggningar. Överbefälhavaren riktar kriiik mot uttrycken "import och export". Det kan inte uteslutas atl föremålen för spionage kan gälla andra uppgifler och förhållanden än vad de traditionella import- och exportbegreppen representerar och som är av betydelse att skydda av hänsyn lill folkförsörjningen i krig. Överbefälhavaren föreslår därför att uttrycket ersälts med "förhållanden av ekonomisk arl". Vidare menar överbefälhavaren att uttrycket "förråd" bör kvarstå. Överstyrelsen för ekonomiskl försvar finner det inte acceptabelt att begreppet "förråd" utesluts. Tvärtom borde enligt överstyrelsens mening ett förtydligande göras genom alt inskjuta "beredskapslager och andra" före ordet förråd. Som ett argument för sin ståndpunkt nämner överstyrelsen att del vid några tillfällen i skrivelser frän privatpersoner till andra myndigheter förekommit uppgifter om vissa förråds storlek och sammansättning. Hur dessa hemliga uppgifter kommit till ifrågavarande personers kännedom är ej ulrelt. Även JK, RA, överåklagaren i Göteborg, Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Malmö tingsrätt, Sveriges domureför-bund och Föreningen Sveriges åklagare motsätter sig att ordet "förråd" utmönstras ur lagtexten.

När det gäller frågan om det behövs ytterligare kriminalisering av spionage och annan underrättelseverksamhet med polilisk eller ekonomisk inriktning är meningarna starkt delade bland remissinstanserna.

Till utredningsmajoritetens ståndpunkt att sådan ytterligare kriminalisering inte erfordras ansluter sig Svea hovrätt, länsåklagaren i Värmlands län, yttrandefrihetsutredningen (majoriteten). 7"C0 och Föi-eningen Sveriges åklagare. Samma mening kommer till ultryck i yttrandet från pressens samarbetsnämnd, som anför.

Prop. 1979/80: 176 38

Samarbelsnämnden delar majoritetens uppfallning atl skäl inle finns för alt föreslå bestämmelser med särskild tillämpning på politiskt och ekonomiskl spionage. Den argumentering som två reservanter anför för silt förslag pä denna punkl visar enligt samarbetsnämndens uppfallning vilka utomordentliga svårigheler som uppslår vid lillämpningen av en lag som i fredstid kriminaliserar icke militär underrättelseverksamhet vad gäller induslriella. ekonomiska och poliliska förhållanden. Övervakningen av en sådan lagsliftning skulle kunna tänkas medföra att polisens uppmärksamhet riktades mol insamlandet av uppgifler om ekonomiska och poliliska förhållanden som massmedia kan vilja insamla som underlag för sina opinionsbildande reportage.

Även RA säger sig dela den mening som redovisas av ulredningens majoritet atl en utvidgning av spioneribeslammelsen lill all avse andra intressen än men för rikets säkerhet skulle leda till att gränsen för stadgandets tillämplighet blir vag och osäker. Länsåklagaren i Norrbottens län framhåller att han. i likhet med utredningens majoritet, anseratt "men för rikets inlresse" är en alltför vag begränsning för alt läggas till grund fören kriminalisering. Rikets intresse kan ju växla högst avsevärl frän tid till annan och fråga måste även slällas vem som i sä fall skall göra del auktoritativa uttalandet om vad som innefattas i "men för rikets inlresse". Anledning kan finnas tro atl begreppel skulle kunna bli föremål för stora meningsskiljakligheler. Bakom utredningsmajoritelens ståndpunkt ställer sig vidare Malmö tingsräll och överåklagaren i Malmö, vilka båda remissinstanser dock framhåller alt det beträffande industrispionage behövs andra överväganden än dem ulredningen haft atl företa och all del med hänsyn till angelägenheten av att svenska intressen på detta område bereds ett bättre skydd än för närvarande är erforderligt med ytterligare utredning. Stockholms tingsräll anför att, när det gäller politiskt spionage som inte orsakar men för rikets säkerhet men väl skadar rikets intressen, tingsrätien delar utredningsmajoriieiens uppfattning att i annat sammanhang föreslagna beslämmelser rörande tystnadsplikt och handlingssekretess är till fyllest och ger etl tillräckligt skydd. Vad beträffar industrispionage anser tingsrätien dock att frågan bör ulredas närmare.

Rikspolisstyrelsen, som ger ullryck för annan mening än utredningens majoritet, hänvisar i silt yttrande till den hemställan om översyn av spionerilagstifiningen som slyrelsen gjorde hos regeringen den 30 september 1975 samt anför: Enbart del av ulredningen föreslagna förtydligandet av spioneriparagrafen ger inte tillräckligt skydd mot skadlig underrättelseverksamhet mol riket. Flertalel av de spioneriutredningar som sedan 1950-talel lelt lill åtal visar, att gärningsmännen redan i elt mycket tidigt skede bedrivit någon form av underrättelseverksamhet utan atl rättsliga åtgärder då kunnat vidtagas mol dem. I de främmande underrättelsetjänsternas arbetsmetoder ingär att melodiskt och gradvis binda uppgiflslämnare så fast till verksamhelen alt dessa inle har någon möjlighet alt själva avbryta kontakterna utan atl bli komprometterade. Härigenom har elt ogenom-

Prop. 1979/80:176 39

trängligt mönster för den fortsatta och för rikets säkerhet menliga verksamhelen tillskapats. Det kan lilläggas alt i underrättelsetjänst också sker etl hänsynslöst utnyttjande av uppgiftslämnares rädsla för repressalier mot anhöriga i andra länder ävensom hot om sådana åtgärder. Om sådan främmande underrättelseverksamhet som bedrivs obehörigt eller hemligt och med konspirativa meloder straffbeläggs, får man möjlighet att ingripa redan innan en alltför besvärande situation uppkommit för den enskilde och uppgiftslämnandet nått därhän att men för rikets säkerhel uppslån. Slyrelsen har den beslämda uppfattningen atl det för atl effektivt bekämpa mot riket skadlig underrättelseverksamhet är erforderligt att själva bedrivandet av hemlig sådan verksamhet kriminaliseras som spioneri.

Även JK hänvisar i silt yttrande till rikspolisstyrelsens hemställan hos regeringen samt anför: Rikspolisstyrelsen får förutsättas mer än någon annan myndighet besitta erfarenheter och kunskaper om hur och i vilken omfattning underrättelseverksamhet bedrivs mol vårl land och måste därför förutsättas vara väl skickad alt bedöma om gällande beslämmelser medger ett effekiivt bekämpande av underrättelseverksamhet i moderna former. Jag fäster därför stor vikt vid rikspolisstyrelsens uppfattning i saken. Ett konstaterat behov utgör enligt min uppfattning elt så starki skäl för ändring atl man bör avslå endast om motskälen väger mycket tungt. Huruvida del konstaterade behovet är större eller mindre liksom ovisshet om behovets slorlek anser jag vara av underordnad betydelse i sammanhanget. Skulle det visa sig atl behovet är obetydligt eller skulle det rent av visa sig alt något behov inle föreligger, blir följden av en utvidgad kriminalisering endast alt denna sällan eller inte alls kommer till tillämpning. Att om eller när behov aklualiseras stå utan möjlighet till straffrättsligl ingripande vore däremot olyckligt. Fräga är ju om verksamhet som skadar för riket viktiga intressen. Svårigheterna att åstadkomma en skarp avgränsning av det straffbara områdel är helt visst stora men bör inle få föranleda att man avstår, särskilt som den möjligheten slår till buds att för åtal föreskriva regeringens förordnande. Det nu anförda föranleder mig att tillstyrka ändring av spioneribestämmelserna, ochjag kan därvid i huvudsak anslula mig till vad som anförs i reservationen mol ulredningens ställningstagande i denna del.

Överåklagaren i Stockholm anser atl det förslag ulredningens majoritet lämnal inle är lillräckligl för alt komma lill rätta med problemen med politiskt och industriellt spionage. Han hänvisar därvid bl. a. lill all det för åklagare och domstolar uppstår stora svårigheler när frågan om straffbar-hel för induslriellt spionage beror av hypotetiska framtidsbedömningar om vilken betydelse induslriella hemligheter och andra hemliga forskningsrön kan länkas fä vid framställningen av ny svensk krigsmaleriel. särskilt som det ankommer pä åklagaren att styrka insikt hos den misstänkte om den framlida militära användningen. Samma sak gäller rekvisitet "men för rikets säkerhet". Åklagaren måste visa all della rekvisit omfattas av den

Prop. 1979/80:176 40

misstänktes uppsåt, dvs. att fråga varit om politiskt eller industriellt förhällande av sådan dignitet att det kunnal medföra men för rikels säkerhel om etl röjande sketl till främmande makt. Överåklagaren anser därtör, i likhet med utredningens reservanter, atl en generell bestämmelse som straffbelägger hemlig underrättelseverksamhet av polilisk, ekonomisk och industriell nalur bör införas i 19 kap. 10 S BrB.

Reservanternas förslag till ändring av straffbestämmelsen om olovlig underrättelseverksamhet i 19 kap. 10 § BrB bilräds också av överåklagaren i Göteborg, överbefälhavaren, en ledamot uv yttrandefrihetsutredningen saml Sveriges industriförbund.

Sveriges domareförbund tar i sitt yltrande upp det i promemorian redovisade s. k. Guillaume-fallet i Förbundsrepubliken Tyskland samt anför: Förbundet anser i motsats till utredningen alt del behövs ytterligare kriminalisering av politiskt spionage. Det framstår enligt förbundets mening som ytterligt otillfredsställande om en agentverksamhet åt främmande makt av det slag som bedriviis av Guillaume inle kan bestraflas annat än som brott mot tystnadsplikt. Straffskalan för nämnda brott är inte alls adekvat för sådan verksamhel. Förbundel menar vidare att det inte finns anledning bortse från möjlighelen av att ett parallellfall till Guillaume-fallet kan inlräffa i Sverige - dvs. alt främmande makt anlitar en agent som är placerad på en nyckelpost i samhället. Visserligen har i nuvarande läge det känsliga förhållandet mellan de båda tyska slalerna ingen motsvarighet i vårt lands förhållande till främmande makter. Lagstiftningen måsle emellerlid ulformas också med tanke pä atl siluationen i framliden kan drastiskt förändras sä att rikels internationella ställning blir mera sårbar och främmande makters intressen för hemlig information om poliliska och ekonomiska förhållanden mera framlrädande. Förbundel menar ocksä att utredningen överdrivit de lagtekniska svärighelerna. En lagstiftning mot politiskt spionage kan förslagsvis inriktas direkt på de fall som i allmänhel lorde vara allvarligast, nämligen dä någon som är ålagd tystnadsplikt med direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda röjer sådan uppgift som skall hållas hemlig enligt de stadganden i nya sekretesslagen som lar sikle pä Sveriges förbindelser med annan stat eller på rikels centrala finanspolitik, penningpolitik och valutapolitik. En straffbestämmelse med sådan innebörd lorde kunna inarbetas i stadgandena om obehörig befattning med hemlig uppgifl, BrB 19; 7-8. Förbundel menar vidare atl ytteriigare överväganden kan behövas i fråga om kriminaliseringen av industrispionage samt av sådan underrättelseverksamhet som kan komma atl ulvecklas till spioneri och som enligt reservanternas förslag skulle straffbeläggas enligt 19 kap. 10 S BrB.

När det gäller spioneribestämmelsen tar RA slutligen upp frågan om skärpta straff för s. k. fiyktingspionage. RÅ hänvisar till att en ökande invandring av ulländska medborgare under senare år ägl rum från olika länder, där politisk och social oro råder. Många av dessa invandrare har

Prop. 1979/80:176 41

uppgetl sig vara ulsatla för förföljelse i sina hemländer. Avslöjanden av dessa människors personliga förhållanden kan orsaka oöverskådlig skada inte bara för dem själva utan även för närslående i hemlandet. På grund härav anser RÅ att del finns skäl att ytterligare överväga en straffskärpning för denna form av olovlig underrättelseverksamhet.

2 Ryktesspridning

Utredningsmajoritetens förslag att genom bestämmelse i 19 kap. 13 S BrB återinföra ett straffstadgande mot ryktesspridning till fara för rikets säkerhel tillstyrks av JK, Malmö lingsrätt, överåklagarna i Stockholm och Göteborg, överbefälhavaren, överstyrelsen Jör ekonomiskl försvar, en ledamot av yttrandefrihelsutredningen saml Föreningen Sveriges åklagare.

Överbefälhavaren tillägger följande. Del är viktigt att understryka att i första hand skall falsk ryktesspridning som är till fara för rikels säkerhet motverkas med saklig upplysning och informalion. Del kan emellertid, som utredningen anser, finnas sådana situationer då anledning föreligger alt med andra medel söka motverka skadlig ryktesspridning. Avfattningen av del utvidgade förslaget kan tyckas vagt formulerat genom att bestämmelsen omfattar fall då allvarligt oroslillslånd råder. Men genom att en precisering sker i och med alt etl krav införs på samband mellan faran för rikets säkerhet och krig eller annat allvariigl orostillstånd så är stadgandets tillämpning begränsat lill vissa bestämda förutsättningar och detla är till ledning för rättstillämpningen.

JK framhåller atl den av utredningens majorilel förordade utvidgningen av det nuvarande straffstadgandet är hell obelydlig och knappast kan inge betänkligheter med hänsyn till tryckfriheten och yttrandefriheten. Föreningen Sveriges åklagare menar atl det synes föreligga behov av den föreslagna bestämmelsen, men alt uttrycket "allvarligt oroslillslånd" är vagt och bör förtydligas i lagstiftningsärendet.

Svea hovrätt, överåklagaren i Malmö och Sveriges domareförbund förordar i sina yttranden en mera långtgående kriminalisering av falsk ryktesspridning än vad utredningsmajoritetens förslag innebär. Svea hovrätt hänvisar till del yttrande som avgavs av hovrätten i anslutning till lagändringen år 1976 där hovrätten bl.a. anförde, att det förefaller vanskligt att helt lita till den fria debatten och massmedias vilja och förmåga att medverka till erforderiiga tillrättalägganden, och därför avstyrkte förslaget att upphäva straffsladgandena mot samhällsfarlig ryktesspridning, beljugande av myndighet och ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. Hovrätten framhåller vidare att vad som härefter förekommit inte ger hovrätten anledning frångå sin tidigare uppfattning om behovel att lagbestämmelser mot uppsåtligt spridande av osanna uppgifter. Vad beträffar det av utredningsmajoriteten framlagda förslagel lill lagstiftning anser hovrätten att

Prop. 1979/80:176 42

uttrycket "allvarligt oroslillslånd" är vagt och svårt all avgränsa eller närmare definiera. Den nu gällande avgränsningen lill krig och beredskapstillslånd är klar och otvetydig, men när råder "allvarligt oroslillslånd"? Bestämmelsen är därtör med den föreslagna lydelsen svär alt tillämpa. Hovrätten föreslår i stället den lösningen alt en generell bestämmelse äterinförs mot säkerhetshotande ryktesspridning. Bestämmelsen kan lämpligen byggas pä stadgandena i 16 kap. 6 S och 19 kap. 8 S BrB innan lagrummen ändrades genom 1976 års lag. Enligt Sveriges domareförbund blir det slraffvärda områdel för ifrågavarande brott lillräckligt avgränsal genom kravet atl ryktesspridningen skall vara ägnad att framkalla fara för rikets säkerhel. Det ligger i sakens natur alt det företrädesvis är under krig, beredskapstillstånd eller andra allvarliga oroslillslånd som falska rykten kan framföras med sådan genomslagskraft alt rikets säkerhet kan komma i fara. Däremoi är det mindre troligt att sådan fara kan uppkomma under mera stabila förhållanden dä allmänhelens förtroende för den poliliska ledningen och för rikets myndigheter är orubbal och dä falska uppgifter lätl kan vederläggas i en öppen samhällsdebatt. Skulle emellertid undanlagsvis under sädana förhållanden kunna konstateras att falska rykten hotar rikets säkerhet framstår kriminalisering av ryktesspridningen enligt förbundets mening lika påkallad som under krig eller andra allvarliga orostillstånd. Särskilt olillfredsslällande är det atl en falsk ryktesspridning inle enligt utredningens förslag - liksom enligt nuvarande lag - kan bestraffas när den framträder under sådana politiskt labila förhållanden som inte ryms under rekvisitet "annat allvarligt orostillstånd", trots att den kanske verksamt bidrar lill alt riket råkar i krig eller i sådan konfiikt med främmande makt atl krigsfara föreligger. Förbundel förordar således atl den före lagändringen gällande straffbestämmelsen mot ryktesspridning lill fara för rikels säkerhet äterinförs. Överåklagaren i Malmö anför för sin del: Påståendet att ryktesspridning motverkas med information och upplysning genom massmedia och andra medel låter sig väl sägas. Sedan ryktesspridningen åstadkommit skada gagnar ett kanske svärframtvingat tillrättaläggande genom massmedia föga. Kriminalisering av spridande av medvetet sanningslösa påståenden rörande myndigheters agerande kan inle anses inkräkta på den fria krilikrätten eller pä annal gott uppsåt varför jag vill föreslå den utvidgning av utredningens förslag att en bestämmelse lik tidigare 17:6 BrB om beljugande av myndighet ånyo införes.

Utredningsmajoriieiens förslag att i 19 kap. BrB återinföra en bestämmelse mol falsk ryktesspridning avstyrks av RA, länsåklagarna i Värmlands län och Norrbottens län, rikspolisstyrelsen, beredskapsnämnden för psykologiskt Jörsvar, Stockholms tingsrätt, yttrandefrihelsutredningen (majorilelen), TCO, Sveriges advokaisamfund, pressens samarbetsnämnd och Sveriges förjättarjörbund. Sisinämnda remissinstans anför bl.a.

De föreslagna formuleringarna rymmer mänga problem berörande ytt-

Prop. 1979/80:176 43

randefrihelen som inle blir tillräckligt belysta i betänkandet. Redan bestämningarna "falskt" och "osant" inbjuder till tvekan. Ulredningen utgår givetvis från alt straff endasl kan komma ifråga, när full bevisning föreligger om alt ryktet var falskt eller påståendet osant. Men bestämmelsen "fungerar" ju långt innan bevisningen blivit prövad av domstol. Åven för legala myndigheter kan sanningen ibland vara besvärande och det finns tyvärr elt icke ringa antal exempel på alt förelrädare för det allmänna eller för politiska inslanser såsom osanna stämplat pressuppgifter, vilka sedermera visat sig vara rikliga. I detta hänseende gär ingen stat fri. ej heller värt eget land. Självfallet finns det en uppenbar risk atl den officiella ståndpunkten i sådana fall på förundersökningsstadiet tillerkännes vitsord framför enskildas. Även om. som man hoppas, "sanningen lill sist segrar", kan alltså en bestämmelse av föreslagen typ användas för ingripanden som utan alt leda till rättegång fär ödesdigra effekter pä yttrandefriheten. Som utredningen säger torde det råda allmän enighet om alt falsk ryktesspridning kan få allvarliga konsekvenser under krig. Givetvis finns dä ocksä de angivna riskerna för missbruk men i ett så allvarligt läge får ytlrandefrihetsaspekten vika. Men därifrån är steget längt lill att acceptera dessa risker i fredslid. Ulredningen understryker visserligen att bestämmelsen inte fär göras vidare än vad som oundgängligen krävs och att det skall finnas etl "samband mellan faran (för rikels säkerhet) och krig eller annal oroslillslånd": ulredningen talarom "skymningslägena" mellan krig och fred som prototypiska för vad som avses. Emellerlid pekar utredningen också pä många andra situationer som ansetts kräva en straffbestämmelse av förevarande art. Det lalas om "tider av politisk oro, dä en bestämmelse kan ha elt belydande värde" eller alt rikets säkerhet äventyras "vid våldsamma inre oroligheler eller då statsmakternas auktoritet är så undergrävd att ett falskt rykte kan tänkas medföra fara för sädan orolighet". Ulredningen menar att ryktesspridning i första hand skall molverkas genom upplysning men anser atl statsmakterna måsle ha ell krafligl verkande medel lill sitt förfogande, eftersom "samhällsorganens trovärdighet genom inträffade händelser (kan) vara allvarligt ifrågasatt och möjligheterna atl motverka ryktesspridningen därför vara begränsad". Det lorde således finnas situationer, säger utredningen, då man inle kan räkna med atl kunna genom upplysning i massmedia eller på annat sätl undanröja den fara för rikets säkerhet som en osann uppgift eller ett falskt rykte skapat; därför finns det anledning alt söka motverka ryktesspridning genom alt tillämpningsområdet för nuvarande straffsladgande utvidgas.

Utredningens förslag är mol bakgrund av angivna motivutlalanden ägnat att inge oro. Tanken atl man skulle sätta denna strafflagstiftning i händerna på samhällsorgan, vilkas trovärdighet är allvariigl ifrågasatt, eller pä en statsmakt, vars auktoritet är undergrävd, ger etl antal icke behagliga associationer. En statsmakt som har förlorat sin auktoritet och en förvaltningsapparat vars irovärdighel kan ifrågasättas brukar normall anses ha föriorai sin legitimitet. Ändå föreslås nu all man till dess förfogande i fredstid släller ett legalt instrument för att med den makt och del våld. som en strafflagstiftning ger rätt lill. återupprätta den egna prestigen. Inte minsl i della stycke finns det anledning alt betrakta utländska "förebilder" som borde skrämma frän efterföljd.

Bered.skapsnämnden för psykologiskt försvar hänvisar i silt yttrande till atl nämnden i sin egenskap av central myndighet för den psykologiska

Prop. 1979/80:176 44

försvarsberedskapen har alt vidta förberedelser för att press, radio, TV och övriga publicitetsorgan utan andra begränsningar än dem som följer av hänsyn till rikets säkerhet och enskild person kan verka under beredskap och krig. Målel blir då — liksom under fredsförhållanden - att främja en fri och effektiv nyhetsförmedling samt en snabb och saklig informalion. I sitt yttrande över betänkandet (Ds Ju 1975; 16) Spioneribrottet m. m. har beredskapsnämnden anfört, atl stadganden av denna art inte bör gälla i fredstid. Beredskapsnämnden understryker att ryktesspridning i försia hand bör motverkas genom upplysning genom massmedier och med andra medel. I betänkandet medges alt ett återinförande av bestämmelsen lill alt omfatta fall, då allvarligt oroslillslånd råder, medför alt den blir vag och inte lämnar myckel ledning för rättstillämpningen. Det kan tilläggas all det är särskilt allvarligt atl inskränkningar föresläs i tryckfriheten på grundval av så vagt ulformade rekvisit.

RÅ ifrågasätter om det finns behov av den av ulredningsmajorileten föreslagna lagändringen. RÅ pekar pä alt den föreslagna bestämmelsen har även utformats sä vagt all dess lämplighet från rättsäkerhelssynpunkt kan ifrågasättas. Begreppel "annat allvarligt oroslillslånd" kommeralt erbjuda Slora tolkningssvårigheler. Dessa lorde inle bli mindre av del i lagtexten angivna sambandet med framkallande av fara för rikets säkerhel. Vidare anser RÅ del vara tveksamt om en kriminalisering av ryktesspridning i förevarande fall har någon preventiv effekt. Slutligen framhåller RÅ all beiräffande den lagsliftning, varom här är fråga, det inte bör införas mer vittgående bestämmelser än som krävs med hänsyn till tidsförhållandena. Först i ell krisläge kan del vara akluelll all överväga lagändringar i detla hänseende. På grund av vad ovan anförts vill jag därför avstyrka den föreslagna ändringen.

yttrandefrihetsutredningen (majoriteten) menar all det föreslagna rekvisitet "annal allvariigl oroslillslånd" är alltför vagt och att redan osäkerheten om bestämmelsens räckvidd är ett tillräckligt skäl att frän yltrandefri-helssynpunkl avstå från lagändringen. Huvudinvändningen mol förslaget är emellertid en annan. Yttrandefrihelsutredningen anser alt det är en i grunden felaktig metod atl med slraffhot söka värna om en vacklande trovärdighet i tider av oro. Trovärdigheten kan man vinna eller återställa bara genom alt uppträda trovärdigt. En fällande dom för ryktesspridning är inle något verkningsfullt argument när uppfattning står mot uppfattning. Den kan möjligen tysta oppositionen men knappast ryktet. I sin uppgift att klara ut vad som är ett falskt rykte och elt sant påstående tvingas domstolen kanske att förlita sig på uppgifler från de samhällsorgan som i del tänkta exemplet har förlorat sin trovärdighet. Den föreslagna bestämmelsen skulle medföra en belydande fara för att vikliga ämnesområden mörkläggs och undandras kritisk granskning i sådana lägen där demokratin är som mest beroende av en fungerande yttrandefrihet.

Prop. 1979/80: 176 45

3 Tagande av utländskt understöd

Utredningsmajoriieiens ståndpunkt, alt en straftbestämmelse mot lagande av utländskt understöd inte bör återinföras, vinner slöd av JK. RA. överåklagaren i Stockholm, länsåklagaren i Norrbotiens län. rikspolisstyrelsen, Stockholms tingsrätt, en reservant i Malmö tingsrätt, yttrundefri-helsutredningen (majoriteten), TCO. Föreningen Sveriges åklagare. Pressens samarbetsnämnd och Sveriges Förfältarjörhund.

JK hänvisar till silt yttrande i anslutning till lagändringen år 1976, i vilket han uttalade att den av utredningsmannen anförda moliveringen för avkriminalisering av lagande av utländskt understöd i alll väsentligt syntes hållbar. Ingenting har härefter framkommit som gett JK anledning att ändra ståndpunkt. Också rikspolisstyrelsen erinrar om sitt i del tidigare lagstiftningsärendet avgivna yttrande. Styrelsen anförde däri vissa betänkligheter mol att bestämmelsen om lagande av utländskt understöd slopades och ansåg att frågan borde ytterligare utredas. Med hänsyn till utvecklingen därefter och den bearbetning av olika frågeställningar som redovisats av utredningen godtar styrelsen uppfaltningen alt ell återinförande av straffstadgandet i angivet hänseende inte är påkallat. RÅ påpekar att tagande av utländskt understöd för finansiering av polilisk propaganda i vissa fall redan nu är straffbart som förberedelse lill andra brott i 19 kap. BrB och i vissa fall som lagande av mula. RÅ biträder utredningsmajoritetens mening med hänsyn till att riksdagen nyligen upphävt straffbestämmelsen mot tagande av utländskt understöd och intet nyll därefter förekommil, som påkallar en förnyad kriminalisering. Överåklagaren i Stockholm menar att den preventiva verkan av en straffbestämmelse mot tagande av utländskt understöd lorde vara begränsat med hänsyn till den låga upptäcktsrisken. Den skiljaktige ledamoten av Malmö tingsrätt anför följande till utveckling av sin mening.

Här är det inle fråga om ryktesspridning utan om den normala opinionsbildningen. Denna präglas av ganska långsamma skiftningar och ändringar. Argumentering för en svag sak hjälps på längre sikt knappast av ekonomiskl stöd. Utredningens reservanter har ingen större tilltro lill omdömesförmågan hos folk i allmänhet. Reservanterna är av den åsikten att man genom den föreslagna kriminaliseringen skulle "värna den fria meningsbildningen och den allmänna opinionens frihet". Men genom kriminaliseringen sätter man enbart en sorls tullmur kring den lilla skaran av opinionsbildare med garanterat svenskt kapital bakom sig. "Främmande makts inlresse" lorde väl oftast sammanfalla med en slörre eller mindre svensk minoritets önskemål och kanske någon gång med vad majorilelen av folket på goda grunder anser vara lämpligt. Vad är den avgörande skillnaden mellan atl en svensk eller utlänning med svenska pengar försöker påverka den allmänna meningen i Sverige i främmande makts intresse och alt en svensk eller utlänning gör samma försök med utländska pengar?

Prop. 1979/80:176 46

Det i reservation till beiänkandei framlagda förslaget alt återinföra cn straftbestämmelse mot tagande av utländskl understöd biträds av Svea hovrätt, Malmö tingsrätt (majoriteten), överåklagarna i Göteborg och Malmö, länsåklagaren i Värmlands län, överbefälhavaren, en ledamoi av ytirandefrihetsutredningen, Sveriges domareförbund och Sveriges industriförbund.

Sveriges industriförbund hävdar att del är klarl otillfredsställande att samhället helt avsäger sig möjligheten att ingripa mot den som mol belalning på uppdrag av främmande makt och för atl tjäna dess syflen påverkar den allmänna meningen på elt sätt som kan utgöra en allvarlig risk för svenska säkerhelsinlressen. Malmö tingsrätt anser alt det är självklart att främmande makt, inlernalionella organisationer eller inlernationellt kapital inte bör få påverka opinionsbildningen i grundläggande politiska frågor i värt land genom dolt ekonomiskt understöd. Tingrätten delar utredningens uppfattning atl från utlandet stödd propaganda i första hand bör molverkas genom upplysning och offenllig debatt. Emellerlid anser tingsrätten att del ocksä bör finnas en bestämmelse som straffbelägger mottagandet av sådant understöd som bevisligen härrör från utlandet och som ges i främmande makts inlresse. Möjligheter måste finnas för polis och åklagarmyndighet atl ingripa mol angiven verksamhel. Man bör inte heller bortse från bestämmelsens preventiva effekt. Länsåklagaren i Värmlands län fäster särskilt avseende vid den preventiva effekt som en sådan straffbestämmelse kan antas fä. De synpunkter som lagrådet anförde i JuU 1975/76: 46 s. 45-47 — till vilka justilieutskotlels majoritet anslöt sig - väger enligt länsåklagarens mening tungt. Som lagrådet anförde där gäller det dock att åsladkomma en liilfredsslällande begränsning av det kriminaliserade området. Om en beslämmelse mol lagande av utländskl understöd införs -vilket länsåklagaren förordar - bör ulformningen övervägas ytterligare.

Svea hovrätt, överbefälhavaren och Sveriges domareförbund hänvisar lill de yttranden som av dessa remissinstanser avgavs i samband med lagändringen år 1976.

Nuvarande lydelse

Den som, för alt gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller eljesi röjer uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export eller förhällande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller eljesi för rikets säkerhet, dömes, vare sig uppgiflen är riktig eller ej, för spioneri till fängelse i högst sex är. Detsamma skall gälla, om någon i syfle som nu sagls obehörigen framställer eller tager befallning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar sädan uppgift.

Föreslagen lydelse kap.

Den som. lör alt gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller eljest röjer uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt. underhandlingar, beslul eller förhällande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för total-jörsvaret eller eljest för rikets säkerhet, dömes. vare sig uppgiften är riktig eller ej. för spioneri till fängelse i högst sex år. Detsamma skall gälla, om nägon i syfte som nu sagls obehörigen framställer eller tager befattning med skrift, leckning eller annat föremål som innefattar sådan uppgift.

Prop. 1979/80:176 48

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

för rikets säkerhet och som det ankommer på riksdagen eller regeringen alt besluta om, döms för tagande av utländskt understöd till fängelse i högst två år.

16 §
Olovlig underrrättelseverksam- Olovlig underrättelseverksamhet

hel eller olovlig värvning eller för- eller olovlig värvning eller försök,
sök, förberedelse eller slämpling till förberedelse eller slämpling till
olovlig underrrätlelseverksamhel olovlig underrättelseverksamhet
må f7 ulan regeringens förordnande får inte utan regeringens förord-
åtalas av åklagare. nande åtalas av åklagare. Tagande

av utländskt understöd får inle åtalas av åklagare utan förordnande av riksåklagaren.

Gärning som avses i 3 eller 4 kap. och innebär sådan kränkning av främmande makt som i 11 S sägs, så ock försök, förberedelse eller slämpling till gärning som nu sagls eller underlåtenhet all avslöja sådan gärning må ej heller åtalas av åklagare utan förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigal därtill.

Denna lag träder i krafl den 1 januari 1981.

Prop. 1979/80:176 49

Uidrag
LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammaniräde 1980-04-08

Närvarande: f. d. justitierådet Petrén. regeringsrådet Hilding, juslilierådel Vängby.

Enligt lagrådet den 19 mars 1980 tillhandakommet utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 1980 har regeringen på hemställan av statsrådet och chefen för justitiedepartementet Winberg beslutat inhämta lagrådels yttrande över förslag till lag om ändring av brottsbalken.

Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Jan Alva.

Förslaget föranleder följande yllranden:

Ingressen

Lagrådel:

Vid bifall till vad lagrådel föreslår under 19 kap. 5 § skall i ingressens första dels-sats upplagas även 19 kap. 7 och 9§§.

19 kap.

5 § Lagrådet:

Förslaget att utvidga spioneribestämmelsen i brottsbalken till att omfatta skydd för totalförsvaret har tillkommit under departementsbehandlingen. Del har sålunda inte blivit föremål för överväganden i den parlamentariskt sammansatta utredningen och inte heller för remissbehandling. Del lillämpade förfaringssättet har medfört att en i och för sig önskvärd genomlysning saknas.

Genom vad departementschefen anfört har emellerlid givils en klargörande redogörelse för vad som ingår under begreppet totalförsvar. Innebörden av vad som är till men för totalförsvaret måste dock anses vara mera obestämd. Bl.a. mäste det utrikespolitiska läget inverka därpå. Så kan i elt läge röjandet av ett visst sakförhållande sakna betydelse ur totalförsvarets synpunkt medan i ett annat läge röjandet av samma sakförhållande kan innebära allvarligt men för samma försvar. Vid lagsliflning på ett område som det förevarande torde det vara ofrånkomligt att obestämdhet av den art som nu antytts kommer alt vidlåda de bestämmelser som meddelas. Genom att bestämmelsen men för totalförsvaret i viss mån sammanbindes med men för rikets säkerhet får stadgandet anses ge uttryck för att skadan för totalförsvaret — särskilt såvitt gäller det område till 4 Riksdagen 1979180. 1 saml. Nr 176

Prop. 1979/80: 176 50

vilket del genom föreliggande reform utsträckes — inte kan vara_hur obetydlig som helst för att men skall anses vara för handen. Vid bedöm-ningih utvidgningen lill atl gälla hela totalförsvaret är ur rättssäkerhetssynpunkt godtagbar är vidare atl beakta kravet på direkt uppsåt hos gärningsmannen all gå främmande makt lillhanda. Delta utgör i sin mån en garanti för atl förfaranden, som icke är straffvärda, ej faller in under stadgandet. På grundjiydet anförda fär det anses godtagbart att områdel för brottet spioneri utsträcktes till hela totalförsvaret.

Nägon erinran föranleder ej förslaget all bland de särskilt angivna områdena upptaga även tillverkningssätt. underhandlingar och beslul.

Utformningen av 19 kap. 5§ bestämmer, med den lydelse 7-9§§ i samma kapitel har, gränsen även för del enligt dessa paragrafer straffbara områdel. Och detsamma torde gälla innebörden av 7 kap. 5 § punkt 1 tryckfrihetsförordningen, enligt vilket stadgande såsom otillåtet offentliggörande i tryckt skrift skall anses sådan enligt lag straffbar gärning som innefatlar bl. a. offentliggörande av uppgifter rörande förhållanden, vilkas röjande skulle enligt lag innefatta brott mot rikets säkerhet. Dessa konsekvenser har i remissen såvitt angår 19 kap. 7S brottsbalken berörts bara i förbigående, genom atl departementschefen uttalar atl del enligt hans mening är befogat att även nämnda bestämmelse kommer att bereda skydd mot verksamhet lill men för totalförsvaret i allmänhet, medan tryckfrihetsförordningen inte alls är berörd.

För tillämpligheten av bestämmelserna i 19 kap. 7-9 §§ och däremoi svarande Iryckfrihelsbrott enligt 7 kap. 5 § punkt I tryckfrihetsförordningen förutsätts atl del skall vara fråga om förhällande "av hemlig natur". Härunder torde enligt gällande räll inte få inbegripas annal än sådant som verkligen är avsett atl hemlighållas och som inle heller redan har blivit allmänt känt. För all ell visst förhållande skall kunna anses vara avsett att hemlighällas bör denna avsikt i regel ha kommii till utiryck på någol säll, säsom - frånsell hemligstämpel - genom order till underlydande eller anslag om förbud för obehöriga att vinna inträde o. dyl. I undantagsfall kan elt visst förhållande - t. ex. militära positioner under krig - vara sådant att det i och för sig framgår atl förhållandet är av hemlig natur. (Prop. 1948: 80 s. 126).

Beträffande innebörden av uttrycket "förhållande av hemlig natur" i bestämmelserna om obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift uttalas i förarbelena till den nyligen av riksdagen anlagna sekretesslagen alt vad som i fortsättningen skall försläs med detta utiryck givelvis måsle bedömas uiifrän reglerna i sekretesslagen och att en uppgift således kan röra förhållande av hemlig nalur bara om sekretess gäller för uppgiften (prop. 1979/80: 2 s. 134).

När det gäller skydd för folkförsörjningen eller för totalförsvaret kan dragas i tvivelsmäl om del gjorda uttalandet verkligen är till alla delar hållbart. Totalförsvaret åren hela folkels angelägenhel. Underen fredskris

Prop. 1979/80:176 51

torde också enskilda företag få anses indragna i denna verksamhet. För dem gäller inte sekretesslagen. Särskilda lystnadspliktregler torde ofta saknas, eftersom de förhållanden vars röjande kan medföra skada för totalförsvaret tillika ofta torde vara yrkeshemligheter som det ligger i företagets eget intresse att bevara. Därjämte finns allmänna straffsanktioner mot röjande av yrkeshemligheter i lagen (1931: 152) med vissa beslämmelser mol illojal konkurrens. Slutligen erinras om att enligt gällande rält i vissa myckel klara fall ett förhållande anses kunna vara sådant all del i och för sig framgår alt förhållandel är av hemlig natur. Översatt till prival verksamhet skulle det kunna hävdas att ett visst förhållande kan vara av hemlig natur, ehuru sekretessbestämmelser saknas. Om exempelvis en råvaruproducerande makt hotar med leveransblockad mol ett land som importerar en försörjningsviktig vara från elt annat råvaruproducerande land, kan det länkas att uppgiflen om atl elt enskilt företag verkligen importerar varan från sisinämnda land anses röra förhållande av hemlig natur, åtminslone om som i den angivna situationen ofta lorde vara fallet förhållandet är del importerande företagets yrkeshemlighet (typexemplet är olja vars hantering av mellanhänder kan göra ursprunget svårt att spåra).

Utvidgningen av spioneriparagrafen till att omfatta även skydd för totalförsvaret har sålunda gjort innebörden av uttrycket "förhållande av hemlig natur" mera svårgripbar än tidigare. Denna fråga har inte alls blivil belyst i . remissen.

Det måsle slutligen mot bakgrund av det förut i olika hänseenden anförda ifrågasättas, om i en fredskris hänsyn till totalförsvarets intressen i alla situationer bör fä ta över yttrandefriheten och informationsfriheten ens när det gäller förhållanden av hemlig natur. Som exempel kan las regeringsöverläggningar under pågående fredskris, vilkas yppande skulle kunna medföra en viss, men inle alltför allvarlig skada för lolalförsvarel, t. ex. på så sätt atl imporlen av en försörjningsviktig vara faller borl från elt land som svarar för bara en mindre del av vårt behov av den varan. Det lorde, även om det ej är hell säkert, kunna antas atl uppgifler om dessa överläggningar för framliden anses vara sekretessbelagda enligt den nya sekretesslagen och alltså rör förhållanden av hemlig natur. Trots skadan för landet skulle det kunna hävdas att en tidning vars journalister fått del av uppgiflerna bör ha rätt atl publicera dem utan risk all drabbas av ansvar för Iryckfrihelsbrott bestående i obehörig befattning med hemtig uppgift, om det behövs för alt t. ex. belysa regeringens hanlering av krisen. Atl sädana värderingar inle är uteslutna framgår av alt meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen inte bryts av tystnadsplikten enligt 2 kap. 2§ nya sekretesslagen. Alt ingen får röja hemliga uppgifter vars uppenbarande för främmande makt kan skada rikets försvar, i betydelsen krigsmakten, eller folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden torde stå klart för envar. Om molsvarande värdering på bekostnad av yttrandefriheten och informationsfriheten bör gälla

Prop. 1979/80:176 52

även med avseende på någol sä relativt obestämt som totalförsvaret under en fredskris är mera ovissi. Någol underlag för denna avvägning ges inte i remissen.

Med hänsyn till vad nu anförts anser lagrådel att i ärendel icke har förcbragts sådan ulredning att tillräcklig grund finns för ell bedömande huruvida 19 kap. 7-9 §§ brottsbalken bör utsträckas att omfatta hela del område som täckes av totalförsvaret och huruvida de verkningar en sädan ändring lorde ha för 7 kap. 5 § punkl I tryckfrihetsförordningen är godlagbara. Den i del föregående godtagna utsträckningen av 19 kap. 5 § brottsbalken bör begränsas till dennna och 6 § i samma kapitel. Detta kan uppnås genom att 19 kap. 7 och 9 S§ brottsbalken ges förslagsvis följande lydelse;

"7 S. Den som, utan syfte att gå främmande makt lillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller eljest röjer uppgifl rörande försvarsverk, vapen, förråd, imporl, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslul eller förhållande i övrigl, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller eljesi för rikels säkerhel, dömes, om uppgiflen rör förhållande av hemlig natur men oavsett om den är riktig eller ej, för obehörig befattning med hemlig uppgift till böter eller fängelse i högst två är."

"9S. Den som av grov oaktsamhet befordrar, lämnar eller eljesi röjer uppgifl, som avses i 7§, dömes/ör vårdslöshet med hemlig uppgift till böler eller fängelse i högst sex månader eller, om riket var i krig, lill böler eller fängelse i högsl två år."

Hilding är skiljaktig och anför:

Totalförsvaret är ett vidsträckt begrepp och omfallar, förutom del mililära försvarei och civilförsvaret, även det psykologiska försvaret, det ekonomiska försvaret och gruppen övrigt totalförsvar. I sistnämnda grupp ingår bl. a. polisverksamheten och hälso- och sjukvården. Det ekonomiska försvarei innefattar i sin tur bl. a. livsmedelsförsörjningen, industriproduktionen, energiförsörjningen och transporterna (se prop. 1972: 75 angående försvarets fortsatla inriktning m. m., s. 123). I nämnda proposition fastslås att totalförsvaret bör vara så uppbyggt och organiserat att det är en hela folkets angelägenhet (s. 109).

I lagrådsremissen hänvisas beträffande tolkningen av begreppel totalförsvar till statsmakternas regelbundel återkommande beslut om totalförsvarets utveckling och inriktning (avsnitt 2.L). Den senaste proposilionen i ämnet, efter 1972 års proposition, är prop. 1976/77:74 om inriktningen av säkerhetspolitiken och totalförsvarets fortsatta utveckling. I fråga om begreppel lolalförsvar innehåller den nya propositionen ingen ändring i förhållande lill vad som anfördes år 1972. Beiräffande det ekonomiska försvaret sägs ytterligare i 1976/77 års proposition, atl del i allt väsentligt bygger på det fredstida samhället. Del ekononomiska försvaret, heter del vidare.

Prop. 1979/80:176 53

innefaltar alla de personella och maleriella resurser samt all den verksamhet i övrigl som krävs för att uppnå en lillfredsställande försörjningsberedskap. Sålunda ingår beredskapsåtgärder som bl. a. berör råvaruproduktion, induslriell förädling, handel, försörjning med energi och arbelskrafl, iransportverksamhel, väghållning, post- och bankväsende m. m. (Bil. 2 s. I till prop.)

Av det sagda framgår atl det är elt brett spektrum av skilda aktiviteter som enligt del remitterade förslaget kommer att beröras av straffbestämmelsen i 19 kap. 5 §. Begreppel totalförsvar synes inte heller för de lagstiftande myndigheterna vara helt entydigt. I förfogandelagen (1978: 262) talas i 2§ första stycket punkten 2 och i 4S om totalförsvaret eller folkförsörjningen. 1 kommentaren härtill säger departementschefen (prop. 1977/78:72 s. 87): "Utredningen har ansett att totalförsvaret inbegriper bl. a. landets försörjning med förnödenheter och tjänster varför del inte är nödvändigt att särskilt ange folkförsörjningen. För tydlighetens skull anser jag dock alt folkförsörjningen uttryckligen bör nämnas." Enligt den nu föreliggande lagrådsremissen bör emellerlid den del av del ekonomiska försvarets verksamhel, som avser folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden, inte nämnas särskilt.

Såsom majorilelen anförl har förslaget alt utvidga spioneribestämmelsen i 19 kap. 5 § brottsbalken till att omfalta skydd för totalförsvaret tillkommit under departementsbehandlingen. Förslaget har således inte blivit föremål för övervägande i den parlamentariskt sammansatta utredningen och inte heller för remissbehandling. Det kan hävdas alt begreppet totalförsvar inle skulle ha blivit klarare åskådliggjort genom etl sådant förfarande. Den ifrågasatta utvidgningen av bestämmelsen hade dock härigenom kommii att bli föremål för en debatt, där bl. a. konsekvenserna för yttrandefriheten och informationsfriheten kunnat bli ytterligare belysta. 1 synnerhet gäller detta återverkningarna pä bestämmelserna i 19 kap. 7§ (obehörig befattning med hemlig uppgift) och 19 kap. 9§ (vårdslöshet med hemlig uppgift). I vad avser 19 kap. 7§ föreligger - i motsats till vad som sedan den I januari 1978 gäller i fråga om spioneri enligt 19 kap. 5§ - inget krav på direkl uppsåt för all straffbestämmelsen skall träda i funktion.

Spioneribeslammelsen i 19 kap. 5 § brottsbalken och de därefter följande paragraferna i samma kapitel står i etl nära lagtekniskl samband med varandra (jfr förarbetena till 1948 års lagsliftning). Detta samband bör inte brylas utan tungt vägande skäl. Även om utvidgningen ay_[9 kap. 5 §, med hänsyn till kravet i denna paragraf på direkt uppsåt, kan anses möta mindre betänkligheter än de åtföljande verkningarna för 19 kap. 7 och 9 §§, föreligger etiligfrnin mening redan på grund av det nämnda sambandet mellan bestämmelserna skäl all låla ändringen i 19 kap. 5S anstå, i vart fall lills frågan ytterligare utretts.

Pä grund av det anförda finner jag mig inte kunna tillstyrka förslaget om en utvidgning av straffbestämmelsen i 19 kap. 5 § brottsbalken till alt avse

Prop. 1979/80: 176 54

totalförsvaret. Skulle emellertid förslagel ändå genomföras, finner jag i likhei med lagrådets övriga ledamöter, atl del lagtekniska sambandet mellan 19 kap. 5 § och följande paragrafer bör brylas och 19 kap. 7 och 9§§ få den lydelse dessa ledamöter föreslagit.

Mot det remillerade förslaget i vad det avser atl bland de särskilt angivna områdena i 19 kap. 5 § upptaga även tillverkningssätt, underhandlingar och beslut harjag i likhet med majoriteten ingen erinran.

13 §

Lugiådet:

Det framslår i och för sig som ett intresse av betydelse att molverka all främmande makt eller utländska organisationer genom dolt ekonomiskt stöd söker påverka opinionsbildningen i politiska frågor. Meningarna har varit delade om för ändamålet erfordras en straffbestämmelse. När den tidigare bestämmelsen i ämnet upphävdes 1976 synes enighet ha rått om atl den i vart fall var alltför omfattande. I det nu framlagda förslaget begränsas stadgandet lill all gälla understöd från främmande makt eller understöd frän utlandet från någon som handlar för att gå en främmande makt tillhanda.

Som framhållils av spionbrotlsutredningen blir en bestämmelse som begränsas lill fall när understödet kommer från utlandet föga effekliv. Möjlighel kommer att finnas för främmande makt all lämna understödet genom svenska bulvaner. I de fall då bulvaner används kommer avsevärda svårigheter alt uppstå alt bevisa dels varifrån understödet kommer och dels all mottagaren ägt kunskap om ursprunget. Den tidigare bestämmelsen om tagande av utländskt understöd synes före sitt upphävande inle ha tillämpats sedan år 1946. Uppställs krav på bevisning om all understödet härrör från utlandet — elt krav som från andra synpunkter är väl motiverat — lär broll enligt den nya bestämmelsen kunna styrkas än mer sällan.

Å andra sidan lär det ej sällan kunna finnas befogad anledning att inleda spaning eller förundersökning för all utröna om brott om bestämmelsen föreligger. Departementschefen kommenterar den i lagrådsremissen föreslagna straffbestämmelsen så. att denna som regel blir lillämplig, om exempelvis ett politiskt parti skulle ha tagil emot understöd för sin allmänna opinionsbildande verksamhet från en främmande makt, nämligen om del i partiels verksamhet ingår alt påverka den allmänna meningen i någon angelägenhet som det ankommer på statsmakterna atl besluta om och som rör grundlagarna eller har betydelse för totalförsvaret eller rikels säkerhel i övrigl. I remissen tilläggs med all rätt, alt delta regelmässigt torde vara fallet. Kommentaren torde i sina huvuddrag äga lillämpning, även om bestämmelsens tillämplighetsområde på sätt lagrådet kommer alt förorda i det följande inskränks i fräga om de områden som opinionsbildningen skalt avse.

Prop. 1979/80:176 55

Om den föreslagna straffbestämmelsen införs - även med ytteriigare begränsat lillämpningsområde - uppkommer i enlighet med det förul anförda en avsevärd risk för att spaning och förundersökning inleds mot poliliska organisationer, tidningar och tidskrifter saml mol kulturella och religiösa minorilelsgrupperingar med utländskt ursprung, ulan atl likväl brott kommer att kunna styrkas ulom möjligen i något sällsynl undantagsfall. Kommer utredningsverksamheten, som lätt kan hända, till allmän kännedom ulan alt den leder lill fällande dom, motverkar den - om de misstänkta i verkligheten skulle vara skyldiga - närmast silt syfte, eftersom de då framstår som orättvist förföljda. Viktigare är, frän de synpunkter lagrådet har all beakta, att om de misstänkta är oskyldiga utredningsverksamheten föranleder belänkligheter med hänsyn lill yttrandefriheten, informationsfriheten och föreningsfriheten.

På grund av det anförda ställer sig lagrådet tveksamt till förslaget att i

brottsbalken återinföra en beslämmelse som straffbelägger tagande av

utländskt understöd. Skulle emellertid en sådan bestämmelse ändå införas,

■ bör den enligt lagrådets mening erhålla en avfattning som mera strikt

begränsar de områden som opinionsbildningen skall avse.

Enligt förslagel skall avsiklen med mottagandet av understödet vara att genom utgivande eller spridande av skrifier eller på annal sätl påverka den allmänna meningen i en fråga som gäller rikels grundlagar eller i någon angelägenhet som har betydelse för totalförsvaret eller annars för rikets säkerhet och som det ankommer på riksdagen eller regeringen alt besluta om. Av departementschefens uttalande framgår att den åsyftade propagandan skall kunna gälla - förutom totalförsvaret och säkerhetsfrågor -statsskicket eller författningen. Avsiklen torde vara att del straffbara området skall begränsas till statsskicksfrågor av ej alltför obetydligt art. I lagtexten har ifrågavarande område angivils genom uttrycket "en fråga som gäller rikels grundlagar". I grundlagarna upplages emellertid på åtskilliga områden regler av skäligen detaljmässig natur. Med stadgandets utformning enligt det remillerade förslagel kommer understöd för propaganda för en mindre jämkning i en sådan delaljregel att omfattas av straffbestämmelsen. Detta synes knappast ha varil avsikten. Det framstår därför som lämpligare att i stället för det nyss citerade uttrycket införa orden "en fråga som gäller någon av grunderna för rikets statsskick". Mot uttrycket kan självfallet invändas atl det är relativt vagt och att det kan ge anledning till skilda tolkningar. På del rättsområde som behandlas i remissen synes del dock i högre grad än på andra vara ofrånkomligt att arbela med utryck och begrepp vars innehåll ej låter sig bestämma med absolut säkerhet.

Som framgår av vad som i anslutning till 19 kap. 5§ anförts såväl av departementschefen som i det föregäende av lagrådet har begreppet "totalförsvaret" en vidsträckt innebörd. Det är därför oklart, vad opinionsbildning "i nägon angelägenhel som har belydelse för totalförsvaret" kan -även med den föreslagna begränsningen till frägor som det ankommer på

Prop. 1979/80: 176 56

riksdagen eller regeringen atl besluta om - anses omfatta. Lagrådet förordar att bestämmelsen i denna del begränsas lill alt avse opinionsbildning i angelägenheler som har belydelse för rikets säkerhet. Bestämmelsen kommer då alt innefatta skydd för bl.a. såväl del militära försvaret som totalförsvaret i övrigt, men bara om del gäller frågor som är verkligt betydelsefulla.

På grund av det anförda föreslår lagrådel all, om en beslämmelse motsvarande den tidigare 19 kap. 13!) brottsbalken skall införas, den ges följande lydelse: "Den som av en främmande makt eller från utlandet av nägon som handlar för all gä en främmande makt tillhanda tar emot pengar eller annan egendom för atl genom utgivande eller spridande av skrifier eller på annat sätt påverka den allmänna meningen i en fråga som gäller nägon av grunderna för rikets statsskick eller i nägon angelägenhet som har betydelse för rikets säkerhet och som det ankommer på riksdagen eller regeringen alt besluta om, döms för tagande av utländskt understöd lill fängelse i högst tvä år."

Petrén är av skiljaktig mening såvitt framgår av della yltrande: Det framstår som ett inlresse av betydelse all molverka atl främmande makt eller ulländska organisationer genom dolt ekonomiskt stöd söker påverka opinionsbildningen i politiska frågor. Meningarna har varit delade om för ändamålel erfordras en straffbestämmelse. När den lidigare bestämmelsen i ämnet upphävdes 1976 synes enighet ha rått om atl den i vart fall var alltför omfattande. I del nu framlagda förslagel begränsas stadgandet lill att gälla understöd från främmande makt eller understöd från utlandet frän nägon som handlar för att gå en främmande makt lillhanda. Härigenom har det straffbara områdel såvitt gäller ursprunget av mottagna medel begränsats pä sådanl sätt att det ej rimligen kan antagas att annat än straffvärda fall omfattats av stadgandet. En annan sak är alt del pä grund av bevissvårigheter kan vara svårl fastställa all understödet stammar från utlandet eller att den som från utlandet tillhandahåller understödet handlar för att gä främmande makt tillhanda. Del finns därför anledning räkna med att den föreslagna lagregelns effekt måhända blir begränsad. Frågan huruvida det sist angivna förhållandet och de verkningar som kan följa därav är av beskaffenhet att föranleda att man bör avslå från att införa en straffbestämmelse i ämnet är av sådan natur all det knappast ankommer på lagrådet att taga ståndpunkt till den.

Jag instämmer i majoritetens förslag att den med slödel avsedda propagandan skall gälla "en fråga som gäller någon av grunderna för rikets statsskick eller någon angelägenhet som har betydelse för rikets säkerhel och som det ankommer pä riksdagen eller regeringen att besluta om".

Prop. 1979/80:176 57

16 §

Lagrådet:

I avsikt att skydda politiska organisaiioner och massmedieorgan från opåkallade rättsliga ingrepp enligt den föreslagna straffbestämmelsen i 19 kap. 13 § föreslås i lagrådsremissen krav på särskild åtalsprövning av riksåklagaren. 1 remissen har angetls all prövningen skall avse "lämpligheten" av ett åtal. Däremot berörs ej alls på vilka grunder en sädan prövning skall ske. Att ange några sådana grunder synes också vara svårt. Närmast torde det bli fråga om rent allmänpolitiska bedömningar. Det bör därför -trots atl avgörandet kan vara ur partipolitisk synpunki känsligt - ankomma på regeringen atl pröva åtalsfrågan.

Om förslaget till straffbestämmelse mot tagande av utländskt understöd genomförs, bör således första stycket av förevarande paragraf ges följande lydelse: "Olovlig underrättelseverksamhet, lagande av utländskt understöd eller olovlig värvning eller försök, förberedelse eller slämpling till olovtig underrättelseverksamhet får inte ulan regeringens förordnande åtalas av åklagare."

Prop. 1979/80:176 58

Utdrag
JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanlräde 1980-04-30

Närvarande: slatsminislern Fälldin, ordförande, och statsråden Ullslen, Bohman, Mundebo, Wikslröm, Friggebo, Mogård, Dahlgren, Åsling, Söder, Krönmark, Burenslam Linder, Johansson, Wirtén, Holm, Andersson, Boo, Winberg, Adelsohn, Danell, Petri

Föredragande: statsrådet Winberg

Proposition om ändring i brottsbalken (spioneri m. m.)

1 Anmälan om lagrådsyttrande

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag lill lag om ändring i brottsbalken.

Föredraganden redogör för lagrådels yltrande och anför.

1.1 Spioneri m. m.

Det remitterade förslaget till ändring i 19 kap. 5 § brottsbalken (BrB) innebär att orden "rikels försvar" byls ul mol "totalförsvaret". Förslaget har i denna del moliverals med alt det inle är tillfredsställande all uttrycket "rikets försvar" i spioneribeslammelsen anses ha en så snäv betydelse atl endasl det mililära försvarei inbegrips, eftersom det torde stå klart att totalförsvarets övriga grenar är i lika hög grad i behov av skydd mol spioneri och liknande förfaranden. Då del enligt vad jag uttalade i remiss-protokollet med denna lösning blir överflödigt och närmasl missvisande alt särskilt nämna den del av det ekonomiska försvarets verksamhel som avser "folkförsöijningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden", har denna del av den nuvarande brottsbeskrivningen föreslagits utgå.

Lagrådel (majoriteten) har ansett del godtagbart atl områdel för brottet spioneri pä angivet sätl utsträcks till hela totalförsvaret. Med hänvisning till att utformningen av 19 kap. 5 § bestämmer gränsen även för del enligt

' Beslul om lagrådsremiss faltal vid regeringssammanträde 1980-03-13.

Prop. 1979/80:176 59

7-9 §S samma kapitel straffbara omrädet och till atl enligt lagrådets uppfattning tillräcklig grund inle f. n. finns för ell bedömande, huruvida dessa bestämmelser bör utsträckas att omfatta hela det omräde som täcks av totalförsvaret och huruvida de verkningar en sådan ändring torde ha för 7 kap. 5 S punkt I tryckfrihetsförordningen är godtagbara, har lagrådet emellertid förordat atl utsträckningen av det straffbara området begränsas till 19 kap. 5 och 6 S§. För detta ändamål har lagrådet föreslagit aU 7 och 9 SS i kapitlet erhåller ändrad lydelse. En ledamot har avstyrkt förslaget till ändring i 19 kap. 5 §.

Lagrådet har i sitt yttrande något berört ärendets förberedande behandling. I denna del förtjänar det erinras om atl frågan om utformningen av bestämmelserna om brott mol rikels säkerhet under de senaste åren har varil föremål för offenllig ulredning och remissbehandling vid två tillfällen samt därvid fått en ingående belysning. Del samlade material för den akluella lagstiftningsfrågans bedömning som därigenom föreligger har enligt min uppfattning klart gelt vid handen att den avgränsning som spioneribestämmelsen har f. n. är alltför snäv. Som framgår av lagrådsremissen har också ett betydande antal instanser vid remissbehandlingen av betänkandet (Ds Ju 1979:6) Översyn av spioneribrottet m.m. tillstyrkt det förslag till ny straffbestämmelse mol olovlig underrättelseverksamhet som har lagts fram av spionbrottsulredningens minoritet och som innebär en betydligt längre gående kriminalisering än den nu akluella. Mol denna bakgrund finner jag för egen del att det knappast skulle ha varit ändamålsenligl att, såsom lagrådel synes ifrågasätta, föranslalla om ett ytterligare remissförfarande i ärendet.

Såvitt gäller spioneribestämmelsen har lagrådet uttalat att denna med den i remissen föreslagna utformningen får anses ge ultryck för att skadan för totalförsvaret inte kan vara hur obelydlig som helst för alt men skall anses vara för handen. Mol detta uttalande harjag ingen erinran. Vidare är, som lagrådel också har påpekat, att beakta kravet på direkl uppsåt -avsikl - hos gärningsmannen atl gå främmande makt tillhanda. Härtill kommer atl brottets övriga objektiva bestämningar måste omfattas av gärningsmannens uppsåt, däribland den omständigheten all röjandet för en främmande makt av det förhållande som är akluelll skall - med hänsyn till det utrikespolitiska läget eller av annat skäl - kunna medföra men för totalförsvaret eller annars för vår säkerhet. Med hänsyn till detla är del enligt min mening uppenbart att spioneribestämmelsen i remissförslagets lydelse inte kommer att omfatta annat än verkligt straffvärda gärningar av allvariig natur. Jag finner mig i denna del därför böra vidhålla förslaget, vilket som nämnts också har godtagits av lagrådels majoritet.

Lagrådel har inte riklat någon erinran mot förslaget att bland spioneriparagrafens exempel på förhållanden vars röjande kan medföra men för totalförsvaret eller annars för rikets säkerhet ta upp även tillverkningssätt. underhandlingar och beslut.

Prop. 1979/80:176 60

Som nyss har berörts återverkar utformningen av 19 kap. 5 § pä räckvidden av straffbestämmelserna i 7-9 §§ samma kapitel. Bestämmelsen i 7 § (obehörig befattning med hemlig uppgift) omfattar fall dä beträffande en uppgift som rör förhållande av hemlig natur en gärning som avses i 5 § förövas utan syfle all gå främmande makt lillhanda. I 8 § straffbeläggs grova sädana fall, och 9 § (vårdslöshet med hemlig uppgift) omfaltar fall då nägon av grov oaklsamhel befordrar, lämnar eller annars röjer en uppgifl som avses i 5 S och som rör ett förhållande av hemlig natur.

För att nägon av bestämmelserna i 19 kap. 7-9 §§ skall bli lillämplig förutsätts således enligt gällande rätt liksom enligt förslagel all fråga är om "förhållande av hemlig natur". Enligt lagrådet blir innebörden av detta uttryck mera svårgripbar än tidigare, om det remitterade förslaget genomförs. Till belysning av sin uppfattning i denna del har lagrådet pekat på ett uttalande i ämnet av min företrädare i motiven till den nya sekretesslagen (prop. 1979/80:2 del A s. 134). Där sägs att vad som efler den nya sekretesslagens tillkomst skall förstås med uttrycket "förhållande av hemlig nalur" i de aktuella bestämmelserna måste bedömas utifrån reglerna i sekretesslagen och atl en uppgift kan röra förhållande av hemlig natur bara om sekretess gäller för uppgiften. Lagrådet har ifrågasatt om della uttalande är till alla delar hållbart när det gäller skydd för folkförsöijningen eller för totalförsvaret. Lagrådet har därvid hänvisat till att sekretesslagen inle gäller för enskilda företag och all vissa förhållanden vars röjande kan medföra skada för lolalförsvarel lorde vara yrkeshemligheter som det ligger i förelagets eget intresse alt bevara.

Enligt min mening skulle det emellertid gå för långt att i uttrycket "förhållande av hemlig natur" i de här aktuella paragraferna tolka in även sådana förhållanden som inte är hemliga på annan grund än att de utgör yrkeshemligheter eller annars anses böra hemlighållas till förmån för enskildas intressen. Somjag ser del måsle för slraffbarhel förutsättas atl det är fråga om etl förhållande som omfallas av en sekretessbestämmelse vilken i sekretesslagen eller i någon annan lag eller författning har ställts upp till skydd för del allmänna. Eflersom sekrelesslagen endast reglerar tystnadsplikt och handlingssekretess i det allmännas verksamhet, är del visserligen uppenbart att den som utan all vara offentlig funktionär exempelvis har kännedom om en sekretessbelagd uppgifl som härrör från en myndighet och vidarebefordrar uppgiften på sätt som förutsätts i någon av 19 kap. 7-9 §§ skall dömas till ansvar, trols alt han själv inte är underkastad sekretesslagens beslämmelser eller någon annan föreskrifl om tystnadsplikt. Men för att förfarandel skall vara straffbart får alltså krävas att den uppgifl som det gäller i och för sig är underkaslad en författningsbestämd sekretess i det allmännas intresse. I förarbetena till 19 kap. 7 § BrB har som lagrådet påpekal ullalats atl elt visst förhållande - t. ex. militära positioner under krig - kan vara sådant atl del ulan hemligstämpel e.d. framgår att det är av hemlig natur. Åven förhållanden av denna art omfat-

Prop. 1979/80:176 61

tas emellertid av den nya sekrelesslagen (jfr 2 kap. 2 §). Pä grund av vad som har sagls nu har jag svärl atl se att det remitterade förslaget skulle göra innebörden av uttrycket "av hemlig natur" nämnvärt mera svårgripbar än lidigare. Med hänsyn till detla och till de krav på uppsåt resp. grov oaktsamhet som uppställs i 19 kap. 7-9 §§ torde risken för att någon av dessa straffbestämmelser skulle komma att träffa andra än straffvärda gärningar om förslaget genomförs få betraktas som mycket ringa. Det finns sålunda skäl som talar för alt det remitterade förslagel vidhålls även i denna del.

Lagrådet har emellertid som nämnls ocksä fäsl uppmärksamheten pä de aktuella bestämmelsernas betydelse för innebörden av vad som enligt 7 kap. 5 § punkl 1 tryckfrihetsförordningen är otillåtet offentliggörande i tryckt skrift. Lagrådel har därvid ifrågasatt om i en fredskris hänsyn till totalförsvarels iniressen i alla situationer bör få ta över yttrandefriheten och informationsfriheten ens när det gäller förhållanden av hemlig natur. Det kan anmärkas att förslaget teoretiskt sett även skulle kunna påverka omfattningen av den tryckfrihetsrältsliga meddelarfriheten (se 1 kap. I § tredje och fjärde styckena och 7 kap. 3 § försia slycket punkl 1 och andra stycket tryckfrihetsförordningen, jämförda med 19 kap. 8 § BrB). Det följer visseriigen bl. a. av vad jag redan har anfört alt jag bedömer möjligheten av atl det remitterade förslaget i prakliken skulle leda lill obefogade ingrepp i tryckfriheten som myckel liten. Med hänsyn till den grundläggande betydelsen av att elt fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning garanteras inte minsl under kris eller oroslider förutsätter emellertid varje lagändring som skulle kunna länkas för vissa fall begränsa tryckfriheten på del område som här är aktuellt särskilt slarka skäl. Vad som har framställ som angeläget att reglera är främst spioneribeslämmelsens tillämpningsområde, och de skäl som talar för en motsvarande utvidgning beiräffande de i 19 kap. 7-9 §§ avsedda gärningarna har inle samma styrka. Jag anser mig därför böra godta lagrådets ståndpunkt.

Detta ställningstagande innebär alt 19 kap. 7 och 9 §§ bör ändras på ett sådanl sätt alt de även efler den ändring som föreslås beiräffande 5 § får samma lillämpningsområde som f. n. Delta resultat uppnäs genom lagrådets förslag till omformulering av de båda förstnämnda bestämmelserna. Jag godlar i princip dessa förslag men anser all 7 § bör redaktionellt förenklas genom alt man utesluter den från 5 § hämtade uppräkningen av exempel på skyddade uppgifter.

2.2 Tagande av utländskt understöd

Lagrådet (majorilelen) har på anförda skäl slälll sig tveksamt till förslaget att på nytt införa en bestämmelse mot tagande av utländskt understöd. En ledamoi har varil av skiljaktig mening och uttalat all denna fråga är av sådan natur att det knappast ankommer på lagrådel att ta ställning lill den.

Prop. 1979/80: 176 62

Till grund för del remitterade förslagel ligger den av lagrådel i och för sig accepterade uppfaltningen att det är elt intresse av betydelse att motverka atl främmande makter eller andra som går deras ärenden genom ekonomiskl stöd söker påverka den svenska opinionsbildningen i poliliska frågor. Som framgår av remissprolokollet harjag för egen del uppfaltningen all det viktigaste remediel mot en ullandsstödd propagandaverksamhet är upplysning och offentlig diskussion. Jag framhöll emellertid samtidigt alt betydelsen av en straffbestämmelse som förmedlare av en norm pä området inle borde underskallas samt atl frånvaron av varje förbud mot tagande av utländskl understöd kan ge upphov lill situationer där del skulle vara stötande förden allmänna rättskänslan och betänkligl från allmänpreventiv synpunki, om inte nägot ingripande kan ske.

Självfallel ärjag medveten om att det finns olika meningar i frågan om en bestämmelse mot lagande av utländskt understöd bör införas på nytt. Hur uppfattningarna om della kan skifta belyses bl. a. av atl två ledamöier av lagrådet nu har funnit frågan tveksam, medan lagrådet i dess helhet vid behandlingen av 1976 års lagstiftningsärende beslämt avstyrkte det då framlagda förslagel om alt den tidigare bestämmelsen i ämnel skulle upphävas (JuU 1975/76; 46 s. 47).

Lagrådets majoritet har i sitt nu aktuella yttrande bl. a. hänvisat till att utredningsverksamhet vid misstanke om lagande av utländskt understöd från olika synpunkter föranleder betänkligheter, särskilt för det fall atl de misstänkta skulle vara oskyldiga. Enligt min mening är emellertid lagrådets farhågor för att resultatlös spaning och förundersökning skall inledas för all utröna om brott mot bestämmelsen föreligger överdrivna. Vidare är alt märka att vatje brottsutredning mot den som sedermera visar sig vara oskyldig kan vålla olägenheter av skilda slag. Det är f. ö. inte givet att en utredning rörande tagande av utländskt understöd i alla silualioner är till övervägande nackdel för den som är oskyldigt misstänkt. En sådan misstanke kan lätt ha kommii till allmän kännedom, och om det inle ankommer på polis- och åklagarmyndigheter att utreda företeelser av aktuellt slag, kan - som spionbrottsulredningens minoritel har framhållit — uppgift komma att stå mot uppgift och klarhet aldrig någonsin vinnas.

Med hänvisning till vad som har anförts nu och till den diskussion i övrigt av skälen för och emot en bestämmelse om tagande av utländskt understöd som fördes i lagrådsremissen anser jag mig inle ha anledning att frångå resultatet av den avvägning som gjordes i remissen.

För det fall atl en bestämmelse mol tagande av utländskt understöd införs har lagrådet i fråga om 19 kap. 13 § BrB förordal atl det i remissförslaget använda uttrycket "en fråga som gäller rikels grundlagar", byts ut mol "en fråga som gäller nägon av grunderna för rikets statsskick" och att ordel "totalförsvaret" utgår. Beträffande 19 kap. 16 § BrB har lagrådel föreslagit atl den särskilda åtalsprövningen anförtros åt regeringen i stället

Prop. 1979/80:176 63

för ät riksåklagaren. Även om vissa skäl talar även för remissförslagets lösningar i de angivna hänseendena, anser jag mig inte ha anledning att på dessa punkter motsätta mig lagrådets förslag.

2 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemsläller jag att regeringen föreslär riksdagen

alt antaga del av lagrådel granskade förslagel lill lag om ändring i brottsbalken med vidtagna ändringar.

3 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslä riksdagen att antaga del förslag som föredraganden har lagt fram.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1980