Prop. 1979/80:105

Regeringens proposition

1979/80:105

om ny instansordning i kommunalbesvärsmål;

beslulad den 21 februari 1980,

Regeringen föreslår riksdagen att anlaga de förslag som har upptagits i bifogade uidrag av regeringsprolokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN FÄLLDIN

KARL BOO

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås en ny instansordning för kommunalbesvärsmålen, Syflel med den nya instansordningen är främst att så långl möjligt förkorta handläggningstiderna i kommunalbesvärsmålen. Kommunfullmäktiges, landstings samt de kommunala och landstingskommunala nämndernas beslut skall enligt vad som föreslås i proposilionen överklagas hos kammarrätterna. Detsamma gäller om de kyrkokommunala besluten. Kammarrätterna ersätter alltså länsstyrelserna som första besvärsinslans i kommunalbesvärsmålen, I de landstingskommunala målen, som f, n, överklagas direkt till regeringsrätten, förs kammarrätterna in som första besvärsinstans. När kammarrätten behandlar kommunalbesvärsmål, skall två särskilda ledamöter som är sakkunniga i kommunala frågor delta i handläggningen.

Rätten att fullfölja kommunalbesvär till regeringsrätten blir enligt förslaget begränsad. Besvär över kammarrättens beslut prövas endasl om regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd.

Reformeringen av instansordningen föranleder ändringar i framför allt kommunallagen, lagen om församlingsstyrelse och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Dessutom föreslås vissa mindre ändringar i förvalt-ningsprocesslagens regler om prövningstillstånd.

Avsikten är att reformen skall genomföras den 1 januari 1981.

1 Riksdagen 1979180. 1 saml. Nr 105

1 kap. IS

Över beslut av kommunfullmäktige får, om ej annat är sårskilt föreskrivet, medlem av kommunen anföra besvär hos länsstyrelsen. Sådan talan får grundas endasl på all beslutet

1. ej har tillkommit i laga ordning,

2. slår i strid mol lag eller annan författning,

3. på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges befogenhet,

4. kränker klagandens enskilda rätt eller

5. annars vilar på orättvis grund.

Besvärshandling skall ha kommii in lill länsstyrelsen inom tre veckor från den dag då jusiering av det över beslutet förda protokollet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. Till besvärshandlingen skall fogas det överklagade beslutet och bevis om dagen för anslaget. Besvär som ej har anförts i rätt tid upptages ej tdl prövning.

Över beslut av landsting får, om ej annat är särskilt föreskrivet, medlem

Om ej annat är särskilt föreskrivet, får kommunfullmäktiges beslut överklagas av den som är medlem av kommunen och landstingets beslut överklagas av den som är medlem av landstingskommunen. Sådana beslut överklagas genom besvär hos kammarrätten. Besvären får grundas endast på omständigheter som innebär att beslutet

1, ej har tillkommit i laga ordning,

2, står i strid mol lag eller annan författning,

3, på annal sätt överskrider kommunfullmäktiges eller landstingets befogenhet,

4, kränker klagandens enskilda rätt eller

5, annars vilar på orättvis grund.

Besvärshandlingen skall ha kommit in till kammarrätten inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkännagetts på kommunens eller landstingskommunens anslagstavla. Om besvärshandlingen före besvärstidens utgång har kommit in till kommunen eller landstingskommunen, skall besvären ändå tas upp till prövning.

I besvärshandlingen skall anges det beslut som överklagas och de

1 fråga om besvär över beslul av styrelsen, annan nämnd eller parlssammansali organ skall bestämmelserna i 1 S om besvär över kommunfullmäktiges eller landstingels beslul lillämpas, om ej annal sägs i 3 S eller är särskilt föreskrivet. Besvär får ej anföras över beslut av rent förberedande eller rent verkslällande art.

2S'

Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 3 kap. 12 §. I fråga om beslut som ej har protokollförts särskilt räknas besvärstiden från den dag då justering av protokoll, som har förls vid det sammanträde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälls, har tillkännagetts på anslagstavlan.

1 fråga om besvär över beslul av kommunstyrelsen, annan kommunal nämnd eller partssammansatt organ skall bestämmelserna i 1 S om besvär över beslut av kommunfullmäktige lillämpas pÅ motsvarande sätt, om ej annat sägs i 3 S eller är särskilt föreskrivet, I fråga om besvär över beslut av förvaltningsuiskoilel, annan landstingskommunal nämnd eller parlssammansali organ skall beslåmmelserna i I § om besvär över beslut av landsling tillämpas på motsvarande sätt, om ej annat sägs i 3 § eller är .särskilt föreskrivet. Besvär fär ej anföras över beslul av rent förberedande eller verkslällande art.

Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fatlats med stöd av uppdrag enligt 3 kap, 12 S. I fråga om beslul som ej har protokollförts särskilt räknas besvärstiden från den dag då justering av prolokoll, som har förts vid del sammanträde med slyrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälts, har tillkännagivits på anslagstavlan.

Bestämmelserna i försia stycket gäller också i fråga om besvär över sådant beslul av revisorerna som avses i 5 kap. 4 §.

' Senaste lydelse 1979:409.

Över länsstyrelsens beslut får, om ej annat är särskilt föreskrivet, besvär anföras hos regeringsrätten. Besvär över beslul av länsstyrelsen vilket har gått klaganden emot får anföras endasl av denne. Besvär över beslut, varigenom länsstyrelsen har bifallil besvär eller förbjudit alt det överklagade beslutet verkställes, får anföras av kommunen och medlem av kommunen. Besvärshandlingen skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre veckor frän den dag då den som vill anföra besvär fick del av beslutet. Om länsstyrelsens beslut har gått klaganden emot skall han urider-.ättas om vad han har atl iakiiaga vid besvär över beslutet.

Besvär över ett beslut av kammarrätten vilket har gåll klaganden emot får anföras endast av denne. Besvär över ett beslul, varigenom kammarrätten har bifallil besvär eller förbjudit alt det överklagade beslutet verkställs, får anföras av kommunen och medlem av denna eller, när fråga är om ett landstingskommunalt heslut, av landstingskommunen och medlem av denna.

Prop. 1979/80:105 6

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 S

Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöier. Fler än fyra lagfarna ledamöter får ej sitta i rätlen.

När del är särskilt föreskrivet all nämndemän skall ingå i rälien, är kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöier och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöier och tre nämndemän får i sådant fall ej sitta i rätten. Kammarrätt är dock domför ulan nämndemän

1. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär atl målel avgöres,

2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på målels avgörande saml vid annan åtgärd som avser endasl måls beredande,

3. vid beslul varigenom domsiolen skiljer sig från målel ulan all della prövats i sak.

Handlägges mål som avses i andra slyckel gemensamt med annat mål, får nämndemän dellaga vid handläggningen även av det senare målel.

Om domförhel vid behandling av Om domförhet vid behandling av

mål om fastighetstaxering finns mål om fastighetstaxering finns
bestämmelser i taxeringslagen bestämmelser i taxeringslagen
(1956:623). (1956:623), Bestämmelser om dom-

förhet vid behandling av kommunalbesvärsmål finns i 13 a §.

Regeringen bestämmer i vilken omfattning åtgärd som avser endast måls beredande får vidtagas av lagfaren ledamot i kammarrälten eller annan tjänsteman vid denna,

13 a S

Kammarrätten skall vid behandling av kommunalbesvärsmål bestå av tre lagfarna ledamöter och två sådana särskilda ledamöter som anges i 13 b §.

Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna i sådana fall som anges i 12 § andra stycket 1-3 samt vid prövning av besvär som uppenbarligen inte kan bifallas.

13 b §

Regeringen bestämmer antalet sär-skdda ledamöter för varje kammarrätt. De särskilda ledamöterna skall

Prop. 1979/80:105 8

3 Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningsprocesslagen (1971:291) dels atl i 2, 15 och 26 S§ ordet "Konungen" skall bytas ut mol "regeringen",

dels atl 35-37 §§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

35 S'
Besvär över kammarrättens beslut Besvär över kammarrättens beslul

i fråga som fullföljs till eller under- i ett mål .som har anliängiggjorts hos
ställts kammarrätten prövas av rege- kammarrätten genom överklagande
ringsrätten endast om regeringsräl- eller underställning prövas av rege-
ten meddelat prövningstillstånd. ringsrätlen endasl om regeringsräl-

len har meddelat prövningstillstånd. Meddelas ej prövningstillstånd, står kammarrättens beslul fasi. Erinran därom skall inlagas i regeringsrättens beslul.

Vad som sägs i första slyckel gäller ej talan i mål om utlämnande av allmän handling och talan, som i mål om disciplinansvar föres av riksdagens ombudsmän eller jusliliekanslern.

36 §
Prövningstillstånd meddelas. Prövningstillstånd meddelas,

1, om del är av vikt för ledning av 1, om det är av vikl för ledning av rättstillämpningen atl/råga« prövas rättstillämpningen atl talan prövas av regeringsrätten eller av regeringsrätten eller

2, om det föreligger synnerliga skäl lill sådan prövning, såsom all grund för resning föreligger eller all målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misslag.

Om prövningstillstånd meddelas i ett av två eller flera likarlade mål, som samtidigt föreligger till bedömande, får prövningstillstånd meddelas även i övriga mål.

Meddelar regeringsrätten prov- Prövningstillstånd får begränsas

ningstillstånd för viss fråga, får dom- att gälla viss delav det beslutsom den stolen pröva även annan fråga som fullföljda talan avser, besvären avser.

'Senaste lydelse 1977:1034. Beträffande tredje stycket har som nuvarande lydelse återgetts lydelsen enligt SFS 1980:14, som iräder i krafi den 1 juli 1980.

Prop. 1979/80:105 10

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund

Härigenom föreskrivs alt 20 § lagen (1957:281) om kommunalförbund' skall ha nedan angivna lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 S
Bestämmelserna i 7 kap. kommu- Bestämmelserna i 7 kap. kommu
nallagen   (1977:179)   tillämpas   på nallagen   (1977:179)   lillämpas   på
molsvarande säll i fråga om kommu- motsvarande sätt i fråga om kommu
nalförbund.   Ingår   landstingskom- nalförbund. Besvär får anföras av
mun i förbundet, skall därvid tilläm- såväl medlemmar av förbundel som
pas   de   bestämmelser,   som   avser medlemmar av varje kommun eller
landsiingskommun. Besvärsrått till- landstingskommun som ingär i för-
kommer såväl medlem av förbundet                               bundet,
som medlem av kommun som ingår i
förbundet.

Denna lag Iräder i krafl den 1 januari 1981.

Äldre beslämmelser tillämpas på besvär över beslut, i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på den anslagstavla som avses i 11 S-

Lagen omtryckt 1977:181

89 S

/ mom. Över beslut av kyrkofullmäktige eller kyrkostämma må, där ej annat är särskilt föreskrivet, besvär anföras hos länsstyrelsen. Sådan klagan må grundas endast därå, atl beslutet

icke tillkommit i laga ordning,

slår i slrid mol allmän lag eller författning eller annorledes överskrider deras befogenhet, som fattat beslutet, eller

kränker klagandens enskilda rätt eller eljest vilar på orättvis grund.

Besvären skola hava inkommit till länsstyrelsen inom tre veckor frän den dag, då verkställd justering av del över beslutet förda protokollet tillkännagivits å församlingens anslagstavla. Besvären skola vara åtföljda av överklagade beslutet jämte bevis om dagen för justeringens tillkännagivande.

Länsstyrelsen skall inhämta domkapitlets yttrande över besvären, såvida det icke är uppenbart, att sådan ålgärd är obehövlig.

1 mom. Kyrkofullmäktiges eller kyrkostämmans beslut får, om ej annat år särskilt föreskrivet, överklagas genom besvär hos kammarrätten. Besvären får grundas endasl på omständigheter som innebär atl beslutet

1. ej har tillkommit i laga ordning,

2. står i strid mot lag eller annan författning,

3. på annat sätt överskrider kyrkofullmäktiges eller kyrkostämmans befogenhet,

4. kränker klagandens enskilda rält eller

5. annars vilar på orättvis grund.

Besvärshandlingen skall ha kommit in till kammarrätten inom tre veckor från den dag, då justering av del över beslutet förda protokollet har tillkännagetts på församlingens anslagstavla. Om besvärshandlingen före besvärstidens utgång har komma in till församlingen, skall besvären ändå tas upp till prövning.

I besvårshandlingen skall anges det beslut som överklagas och de omständigheter på vilka besvären grundas. Klaganden får ej anföra någon ny omständighet lill grund för besvären efler besvärstidens utgång.

90 S

Hava besvär anförts hos länsstyrelsen, äger länsstyrelsen, om skäl därtill äro, förbjuda överklagade beslutets verkställighet.

Grundas besvären därpå, att klagandens enskilda rätt blivit kränkt genom beslutet, och bliva besvären godkända, gäller rättelsen till förmån för den som klagat, men slår beslutet i övrigt fast, utan så är, att det finnes strida mot allmän lag eller författning eller eljest vila på orättvis grund, då lånssiyrelsen må förordna om upphävande av beslutet i dess helhet.

Kammarrätten skall inhämta domkapitlets yttrande över besvären, om del ef är uppenbart obehövligt.

Vid tillämpning av förvaltningsprocesslagen (1971:291) anses församlingen som part.

Ett föreläggande enligt 5 § förvaltningsprocesslagen får ej gälla sådan brist i besvärshandlingen som består i att denna ej anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Bestämmelsen i 29 § förvaltningsprocesslagen om rätt atl utan yrkande besluta tdl det bättre för enskild tillämpas ej.

Beslul, som under tiden mellan beslulel om indelningsändring eller, om indelningsdelegerade skall ulses, valet av delegerade och ändringens ikraftlrädande fallas av kommunfullmäktige, kommunstyrelsen eller en annan kommunal nämnd, överklagas genom besvär enligt 7 kap, 1 S kommunallagen (1977:179), Besvär får anföras, förulom av medlemmar av kommunen, även av andra kommuner som berörs av indelningsändringen och av medlemmar av en sådan kommun, Beiräffande besvären lillämpas i övrigt bestämmelserna i 7 kap. kommunallagen på motsvarande sätt. Besvär över beslut, varigenom länsstyrelsen har bifallit besvär eller förbjudit alt det överklagade beslutet verkställs, får anföras även av andra kommuner som berörs av indelningsändringen och medlemmar av en sådan kommun.

Beslul. som under liden mellan beslulel om indelningsändring eller, om indelningsdelegerade skall utses, valel av delegerade och ändringens ikraftträdande fallas av kommunfullmäktige, kommunstyrelsen eller en annan kommunal nämnd, överklagas genom besvär enligt 7 kap. 1 § kommunallagen (1977:179). Besvär får anföras, förutom av medlemmar av kommunen, även av andra kommuner som berörs av indelningsändringen och av medlemmar av en sådan kommun. Beträffande besvären lillämpas i övrigt bestämmelserna i 7 kap, kommunallagen. Besvär över ett beslut, varigenom kammarrätten har bifallil besvär eller förbjudit atl del överklagade beslulel verkställs, får anföras även av andra kommuner som berörs av indelningsändringen och medlemmar av en sådan kommun.

Nuvarande lydelse

enligi 7 kap. I S kommunallagen (1977:179). Besvär fär anföras, förulom av medlemmar av landstingskommunen, även av andra landslingskommuner som berörs av indelningsändringen och av medlemmar av en sådan landstingskomnum, Beiräffande besvären tillämpas i övrigt bestämmelserna i 7 kap. kommunallagen på molsvarande säll.

Föreslagen lydelse

enligt 7 kap. 1 S kommunallagen (1977:179). Besvär får anföras, förutom av medlemmar av landstingskommunen, iiven av andra landstingskommuner som berörs av indel-ningsändringen och av medlemmar av en sådan landstingskommun. Beträffande besviiren tillämpas i övrigt bestämmelserna i 7 kap. kommunallagen. Besvär över elt beslut, varigenom kammarrållcn har bifallil besvär eller förbjudit all del överklagade beslulel verkställs, får anföriis iiven UV andra landstingskommuner som berörs av indelningsändringen och medlemmar av en sådan landstingskommun.

3 kap.

14 S

Beslul. som under tiden mellan beslutet om indelningsändring eller, om indelningsdelegerade skall ulses, valel av delegerade och ändringens ikraftträdande fattas av kyrkofullmäktige, kyrkostämman, kyrkorådet eller en annan nämnd, överklagas genom besvär enligt 89 S lagen (1961:436) om församlingsslyrelse. Besvär får anföras även av andra församlingar som berörs av indelningsändringen och dem som är kyrkobokförda i en sådan församling eller som, ulan all vara kyrkobokförda i församlingen, är skattskyldiga till denna, Beiräffande besvären lillämpas i övrigt 89-91 S§ lagen om församlingsslyrelse på motsvarande sätl.

Beslul, som under tiden mellan beslulel om indelningsändring eller, om indelningsdelegerade skall utses, valel av delegerade och ändringens ikraftträdande fattas av kyrkofullmäktige, kyrkostämman, kyrkorådet eller en annan nämnd, överklagas genom besvär enligt 89 S lagen (1961:436) om församlingsslyrelse. Besvär får anföras även av andra församlingar som berörs av indelningsändringen och dem som är kyrkobokförda i en sådan församling eller som, ulan atl vara kyrkobokförda i församlingen, är skattskyldiga till denna, Beiräffande besvären tillämpas i övrigt 89-91 SS lagen om församlingsstyrelse, Besvär över ett beslut, varigenom kommarråtlen har bifallit besvär eller förbjudit att del överklagade beslutet verkställs, får

23 §

Beiräffande besvär över beslul av delegerade, arbelsulskotlel eller en kommillé gäller i lillämpliga delar 7 kap, 1 första och andra slyckena, 2 S försia slyckel och 4 S kommunallagen (1977:179), Besvär får anföras av varje kommun som har vall delegerade och av den som är medlem av en sådan kommun,

Beiräffande besvär över länsstyrelsens beslul lillämpas 7 kap. 5 S kommunallagen på molsvarande sätt. Besvär över beslul. varigenom länsstyrelsen har bifallit besvär eller förbjudit atl del överklagade beslutet verkställs, får anföras även av en kommun som har vall delegerade och den som är medlem av en sådan kommun.

Bestämmelserna i 7 kap. 6 S kommunallagen om rättelse av verkställighet tillämpas på molsvarande sätt beträffande beslut av delegerade, arbelsulskotlel eller en kommitté.

Beiräffande besvär över beslut av delegerade, arbetsutskottet eller en kommillé gäller i lillämpliga delar 7 kap. 1 S, 2 S första stycket och 4 S kommunallagen (1977:179). Besvär får anföras av varje kommun som har valt delegerade och av den som är medlem av en sådan kommun.

Beiräffande besvär över kammarrättens beslul tillämpas 7 kap. 5 § kommunallagen. Besvär över elt beslut, varigenom kammarrätten har bifallil besvär eller förbjudil alt det överklagade beslulel verkställs, får anföras även av en kommun som har valt delegerade och den som är medlem av en sådan kommun.

Bestämmelserna i 7 kap, 6 S kommunallagen om rätlelse av verkställighet lillämpas beiräffande beslut av delegerade, arbetsutskottet eller en kommillé.

Beslämmelseriui i S9 och 90 §§ lagen (1961:436) om för.siimlingssly-rclse äger motsvarande tillämpning på talan mol beslul av delegerade, arbelsulskotlel eller kommillé.

21 S'

Tulan mol länssiyrelsens beslul förs i den ordning som anges I 91 § lagen (1961:436) om församlingsslyrelse.

Belråffiinde besviir över beslut av delegerade, arbetsutskottet eller en kommitté gäller i lillåmpligii delar 89 och 90 §§ lagen (1961:436) om församlingsslyrelse. Besvär får anföras av varje församling eller kyrklig samfällighei som berörs av indeliiings-äiidringen och av den som har rätl all anföra hesvår över beslut av kyrko-fiillinäklige. kyrkostämman eller för-samlingsdelcgeradc i en sådan församling eller samfällighei.

Beiräffande besvär över kammarrättens beslul tillämpas 91 lagen om församlingsslyrelse. Besvär över ell beslul, varigenom kammarrållcn har bifallit besvär eller förbjudit all del överklagade beslutet verkställs får anföras även av en församling eller kyrklig samfällighei som berörs av indelningsåndringen och av den som hur rätl atl anföra besvär över beslul (IV kyrkofullmäktige, kyrkostämman eller församlingsdelegerade / en sådan församling eller samfällighei.

Rätt till talan tillkommer varje församling eller kyrklig samfällighei som berörs av indelningsåndringen och den som har rätt au anföra besvär över beslut av kyrkofullmäktige eller kyrkostämman i en sådan församling eller kyrklig samfällighei.

' Senasle lydelse 1979:413.

2 Riksdagen 1979180. 1 saml. Nr 105

Prop. 1979/80:105 19

9 Förslag till

Lag om ändring i allmänna ordning.sstadgan (1956:617)

Härigenom föreskrivs all 27 S allmänna ordningsstadgan (1956:617) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 S'

Beslut som en polismyndighel eller en kommunal myndighel har meddelat på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga överklagas hos länsstyrelsen genom besvär,

I fråga om klagan över en kommu- I fråga om besvär över en kommu-

nal myndighels beslul i fall som avses nal myndighets beslut i fall som avses i 2 och 23 SS och över länsstyrelsens i 2 och 23 SS gäller dock vad som heslut med anledning av sådan kla- föreskrivs i 7 kap. kommunallagen gan finns bestämmelser i kommunal- (1977:179). lagen (1977:179).

Länsstyrelsens beslul om föreläggande av vite eller om ersättningsskyldighet enligt 17 eller 17 b S överklagas hos kammarrälten genom besvär.

Annal beslul av länsstyrelsen på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga överklagas hos regeringen genom besvär. Detsamma gäller socialslyrelsens beslut enligt 21 S.

Beslut som på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga meddelas av polismyndigheten, länsstyrelsen eller kammarrätten skall utan hinder av besvär lända lill efterrättelse, om ej annorlunda förordnas, Della gäller dock inte beslul om ersättningsskyldighet enligt 17 eller 17 b S-

Denna lag Iräder i kraft den I januari 1981, ' Senaste lydelse 1979:970,

Prop. 1979/80:105 20

Uidrag
KOMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanlräde 1979-09-13

Närvarande: slalsminislern Ullslen, ordförande, och sialsråden Sven Romanus, Mundebo, Wikslröm, Friggebo, Wirlén, Huss, Rodhe, Wahlberg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Blix, Cars, Gabriel Romanus, Tham, Bondeslam,

Fiiredragande: slalsrådel Hansson

Lagrådsremiss om ny instansordning i kommunalbesvärsmål

1 Inledning

De nuvarande reglerna om kommunalbesvär går i huvudsak lillbaka lill 1862 års kommunalförordningar, Försi i samband med arbetet på den nya kommunallagen (1977:179), som irädde i kraft den I juli 1977, framfördes tanken på en genomgripande översyn av kommunalbesvärsprocessen. 1 propositionen om kommunal demokrali, ny kommunallag m. m. pekade föredraganden på vissa brisier i besvärsordningen och besvärsförfarandet samt i de dåvarande kommunallagarnas regler om kommunalbesvär. Han framhöll alt kommunalbesvärsprocessen borde ses över på eu mera genomgripande sätt än som var möjligi inom ramen för kommunallagsreformen (prop. 1975/76:187 s. 317, 551). Tanken på en sådan översyn vann riksdagens gillande(KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148). Mol denna bakgrund lillkallades i november 1977 en kommitté (Kn 1977:05) med uppdrag all göra en översyn av kommunalbesvärsprocessen rn. m. En av kommilléns huvuduppgifter var enligt direkliven all behandla instansordningen och rätlen all fullfölja talan lill högsia instans. 1 denna del, som betecknades som angelägen, erinrades om möjlighelen atl redovisa resultatet i ett delbetänkande.

Kommittén', som har anlagil namnel kommunalbesvärskommittén, har i december 1978 avlämnat delbeiänkandel (SOU 1978:84) Instansordningen i kommunalbesvärsmål. Till protokollet i della ärende bör fogas en sammanfallning av beiänkandei som bilaga I saml kommilléns lagförslag som bilaga2. Beiräffande nuvarande förhållanden saml kommilléns närmare överväganden hänvisas lill beiänkandei.

Efter remiss har yttranden över beiänkandei avgells av riksdagens

'Regenngsrådel Bengt Hamdahl, ordförande, statssekreteraren Fredrik Sterzel och regeringsrällssekreieraren Peder Törnvall.

Prop. 1979/80:105 21

ombudsmän (JO), regeringsrätten, jusliliekanslern (JK), samiliga kammar-rälier, domsiolsverkei, statskontoret, riksrevisionsverkei (RRV), samtliga länsslyrelser, decenlraliseringsulredningen (Kn 1975:01), stalskonirollkommiiién (Kn 1976:06), länsdomstoiskommittén (Kn 1977:01), utredningen (Kn 1977:04) för översyn av lagen om församlingsslyrelse. Botkyrka, Stockholms, Södertälje, Uppsala, Eskilsluna, Katrineholms, Linköpings, Norrköpings, Ål vidabergs, Jönköpings, Värnamo, Växjö, Borgholms, Gollands, Ronneby, Kristianstads, Helsingborgs, Lunds, Malmö, Svalövs, Halmstads, Laholms, Göleborgs, Borås, Vara, Arvika, Hagfors, Kumla, Örebro, Surahammars, Väslerås, Bollnäs, Gävle, Sundsvalls, Timrå, Strömsunds, Östersunds, Skellefteå, Umeå och Luleå kommuner, landsiingskommunerna i Siockholms, Uppsala, Södermanlands, Öslergöllands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Krislianslads, Malmöhus, Hallands, Göleborgs och Bohus, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Väslernorrlands och Norrbotiens län, Stockholms kyrkliga samfällighei,Göleborgs kyrkliga samfällighei. Svenska kommunförbundei, Landslingsförbundel, Svenska kyrkans församlings- och pasioralsförbund, Centralorganisationen SACO/SR, Tjänslemännens cenlralorganisalion (TCO), Sveriges advokatsamfund, Förvaltningslänsrådens förening, Sveriges domareförbund saml Sveriges kommunaljuridiska förening.

Remissinstanserna har bifogal yllranden, lånssiyrelsen i Öslergöllands län från Öslergöllands länsavdelning av Svenska kommunförbundet, länsstyrelsen i Jönköpings län från Jönköpings länsavdelning av Svenska kommunförbundet, lånssiyrelsen i Kronobergs län från Ljungby kommun, lånssiyrelsen i Kalmar län från Hullfreds, Kalmar, Oskarshamns och Torsås kommuner och Kalmar länsavdelning av Svenska kommunförbundei, lånssiyrelsen i Gollands län från domkapiilel i Visby, lånssiyrelsen i Väslernorrlands län från Härnösands, Kramfors och Örnsköldsviks kommuner samt länsstyrelsen i Väslerboliens län från Nordmalings, Roberisfors, Sorsele, Slorumans, Vilhelmina, Vindelns och Åsele kommuner.

Yllrande har dessulom inkommii från Medborgarräiisrörelsen.

En sammanslällning av remissyttrandena bör fogas lill protokollet i della ärende som bilaga 3.

Jag har i deiia ärende samråii med chefen för justiliedeparlemenlel.

2 Allmän motivering 2.1 Bakgrund

Kommunala beslul kan i regel överklagas genom besvär hos en slallig förvallningsmyndighel eller förvaliningsdomslol. Del finns ivå huvudiyper av besvär, förvaliningsbesvär och kommunalbesvär. Förvaliningsbesvär omfallar, förulom besvär över slalliga myndighelers beslul, besvär över

Prop. 1979/80:105 22

flertalet av de beslul som fallas av de specialreglerade kommunala nämnderna. Kommunalbesvär omfallar besvär över dels de kommunala beslulande församlingarnas beslul, dels de kommunala nämndernas beslul i de fall då del inie finns särskilda besvärsbesiämmelser i andra lagar och förfallningar än kommunallagen. Kommunalbesvär är del medel som kommunmedlemmarna kan använda närde vill angripa beslul inom den s. k. frivilliga seklorn, dvs. den del av den kommunala verksamhelen som regleras enbari i kommunallagen.

Kommunalbesvären skiljer sig från förvaliningsbesvären i flera vikliga avseenden. Varje kommunmedlem har rält all anföra kommunalbesvär, oavsell om han eller hon berörs av beslulel eller ej. Beslulel kan angripas endasl på de särskilda besvärsgrunder som anges i kommunallagen. Besvärsprövningen kan någol förenklat sägas innebära all del är beslutets laglighel och inle dess lämplighet som prövas. Vid bifall lill besvären får besvärsmyn-dighelen endast upphäva beslulel men inle sälla annal beslul i del upphävdas slälle.

Skillnaderna mellan kommunalbesvär och förvaliningsbesvär förklaras av all de båda besvärslyperna har olika syflen. Förvaliningsbesvären är ell medel för den enskilde som drabbas av ell beslul au skydda sina intressen genom au påkalla all beslulel omprövas av ell högre organ. Kommunalbesvären Ijänar framförallt som medel för kommunmedlemmarna i allmänhet all utlösa en slallig kontroll av kommunala besluls laglighel. Genom kommunalbesvärsreglerna hålls denna slalskoniroll inom beslämda gränser, vilkel är beiingai av hänsyn lill den kommunala självslyrelsen.

De grundläggande bestämmelserna om kommunalbesvär finns i 7 kap. kommunallagen (KL). Där anges besvärsgrunderna. Dessa innebär atl besvären kan bifallas endasl om klaganden har anfört omständigheter som visar atl beslulel I) inle har lillkommil i laga ordning, 2) slår i slrid mol lag eller annan förfallning, 3) på annal säll överskrider del kommunala organels befogenhel, 4) kränker klagandens enskilda räii eller 5) annars vilar på orättvis grund. Frågan om del kommunala beslulel är skäligl eller ändamålsenligt kan i princip inle bli föremål för kontroll. En särslällning intar de mål där besvären grundas på all del kommunala organel har överskridil sin allmänna kompetens enligi I kap. 4 § KL. I dessa mål kan prövningen få elt inslag av lämpligheisprövning. Besvärsmyndigheien kan ibland inle undgå atl som ell led i den individuella besvärsprövningen bedöma vilken omfallning den kommunala kompetensen på del akluella områdel allmänl sell bör ha. 1 andra fall prövas om den kommunala ålgärden varii behövlig och ändamålsenlig för alt uppnå ell vissi resullal. Bestämmelsen om kommunernas och landsiingskommunernas kompelens är liksom dess molsvarighei i äldre lag myckel allmänl hållen. Den kommunala kompelen-sen har i slor ulslräckning fåll sill konkreia innehåll genom regeringsräitens praxis.

Beslämmelser om besvär över kyrkokommunala beslul finns i 89-92 );S

Prop. 1979/80:105 23

lagen (l96l;436)om församlingsstyrelse (omlryckl 1976:500). Dessa bestämmelser stämmer i huvudsak överens med KL;s besvärsregler. Som kommunalbesvär räknas också besvär som anförs med slöd av 20 S lagen (1957:281) om kommunalförbund (omlryckt 1977:181), I kap. 19 §,2 kap. 9 § och 3 kap. 14 § lagen (1979:411) om ändring i rikels indelning i kommuner, landslingskommuner och församlingar, 23 § lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade och 21 § lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade.

Länsstyrelsen är i regel försia instans i kommunalbesvärsmålen. Länssiyrelsens beslul kan överklagas hos regeringsrätien. Landstings och landslingskommunala nämnders beslul överklagas direkl hos regeringsrälien. 1 molsals lill vad som i allmänhel gäller i fråga om förvaliningsbesvär är rälien all fullfölja talan lill regeringsrälien i kommunalbesvärsmålen inle begränsad genom krav på prövningslillsiånd.

En ändrad inslansordning för kommunalbesvärsmålen diskuterades i samband med 1971 års förvaliningsrälisreform. Genom den reformen fick regeringsrätten siällning som en i huvudsak prejudikalbildande instans. Kammarrätten sköts in som en mellaninslans i flertalet mål. Förvaltnings-domslolskommiiién föreslog i sill belänkande (SOU 1966:70) Förvaltnings-räiiskipning all kommunalbesvärsmålen skulle överföras från länsslyrelserna lill kammarräiierna och all regeringsrätten skulle pröva målen endasl efler prövningstillstånd. Förslagel kritiserades hån vid remissbehandlingen. Del framhölls därvid bl. a. all prövningen av kommunalbesvärsmålen, även om den formelll är begränsad till en lagligheisprövning, ofta i verkligheten innebär en kvalificerad lämplighetsprövning och all länsslyrelserna har särskilt bra föruisäiiningar för all göra sådana bedömningar på grund av sin goda kännedom om förhållandena i länels kommuner. Föredragande departementschefen förklarade all han för sin del var ense med kritikerna om all det inie var lämpligt atl ta bort länsstyrelserna ur instanskedjan (prop. 1971:30 s. 81).

Kommunalbesvärskommillén ullalar all del är en angelägen ålgärd att reformera instansordningen i kommunalbesvärsmål. Enligt kommilléns bedömning kan en sådan reform myckel väl genomföras innan en fullsländig översyn av kommunalbesvärsinslilulel slutförts. Med hänsyn till målulveck-lingen och arbetsläget hos regeringsrätien och kammarrätterna är tidpunkten enligt kommiitén nu också lämplig för en reform.

Kommillén pekar på all tillströmningen av kommunalbesvärsmål lill regeringsrätten har ökal krafligl under senare år, Enligt kommitténs uppfallning har målen kommii all la i anspråk en oproportionerligt stor del av regeringsrättens sessionstid. När del gäller kammarräiierna visar balanserna under den senasle tiden en sjunkande lendens, vilkel enligt kommillén ger möjlighel till att utvidga kammarrällernas målområde.

Vid remissbehandlingen av kommitténs förslag har flertalel remissinstanser ställt sig positiva till en ändring av instansordningen i kommunalbesvärs-

Prop. 1979/80:105 24

målen. Olika synpunkter har dock framförts på frågan hur instanskedjan bör ulformas. Meningsskiljakligheterna avser huvudsakligen behovel av att behålla en besvärsinslans på regional nivå.

Även jag anser all liden nu är mogen för atl överväga en ändrad inslansordning. Della är enligt min mening särskilt angelägel mol bakgrund av den uiveckling som handläggningen av kommunalbesvärsmålen i regeringsrälien har lagit. Del är inle rimligt all den förhållandevis begränsade målgrupp som kommunalbesvärsmålen irols alll utgör skall belasta regeringsrätten på ell sådant säll all domstolens prejudikalbildande uppgift försvåras. En förändring av regeringsräitens roll som högsia instans i kommunalbesvärsmålen måsle givelvis påverka vilka besvärsinslanser som bör finnas under regeringsrälien.

Självfallel gör sig olika iniressen gällande när man överväger en reform av insiansordningen i kommunalbesvärsmålen. En sådan reform börsyfta lill au förbällra arbetsläget i regeringsrätten när del gäller kommunalbesvärsmålen och all så långl möjligt förkorta handläggningstiderna. Inlressel av en fungerande slallig lagligheiskoniroll skall lillgodoses ulan all de kommunala självsiyrelseiniressena träds för nära. Rälissäkerhelskravei får inte efiersällas. Insiansordningen måste ulformas så all den skapar bäsla möjliga förulsältningar för den speciella lyp av lagligheiskoniroll som kommunalbe-svärsprövningen innebär. Della innebär all det inie låier sig göra all ulan vidare överföra den ordning som gäller för förvaliningsbesvären lill kommunalbesvärsprocessen.

2.2 Instansordningen

2.2.1 Besvärsprövningen i regeringsrälien

En utgångspunki för kommillén vid övervägandena om en lämplig inslansordning för kommunalbesvärsmålen har varit det besvärliga arbeislä-gei i regeringsrätten i dessa mål. Tillslrömningen av kommunalbesvärsmål i regeringsrätten har nämligen iikai myckel kraftigl under senare år. Vid förvaliningsrällsreformen år 1971 räknade man med att det skulle komma in ca 200 kommunalbesvärsmål lill regeringsrälien per år. Under år 1978 kom det in inte mindre än 678 mål. Målen handläggs på fullsuiten avdelning ulan krav på prövningslillsiånd. Del är den största gruppen av mål som prövas utan alt regeringsrätten dessförinnan har meddelat prövningstillstånd. Totall Ulgör kommunalbesvärsmålen nu också den slörsia målgruppen hos regeringsrätten efter skallemålen.

Enligt kommilléns uppfallning lar målen i anspråk en oproporlionerligi slor andel av regeringsrättens sessionstid. Med hänsyn lill inlressel av all regeringsrälien ges god möjlighel atl upprätthålla sin ställning som prejudi-kalinsians är del enligt kommiuén angeläget alt begränsa regeringsräitens befattning med kommunalbesvärsmål. Kommillén anserali den lösningsom

Prop. 1979/80:105 25

ligger närmasl lill hands är all införa fullföljdsbegränsning genom krav på prövningstillstånd. Med en sådan ordning förutsätter kommittén atl besvärs-instansen närmast under regeringsrälien fåren kvalificerad sammansällning. Flerlalel mål kan förvänlas slanna i en sådan inslåns. Enligt kommillén bör detla lillsammans med etl krav på prövningstillstånd medföra en avsevärd lättnad för regeringsrälien.

Liksom kommillén och det alldeles övervägande antalet remissinslanser ser jag ell slarki inlresse i att vidta ålgiirder för all begränsa regeringsräliens befattning med kommunalbesvärsmålen. Grundtanken bakom 1971 år.s lorvallningsräilsrelbrm var all låla regeringsrälien svara för prejudikalbild-ningen genom vägledande avgöranden i oklara eller iveksamma rällsfrågor. medan kammarrällernas huvuduppgift skulle vara atl åsladkomma malerielll rikliga avgöranden i de enskilda fallen. Det är enligt min mening väsentligl att regeringsräitens prejudikalbildande uppgift inte försvåras. Kommitténs ulredning saml vad som framkommil vid remissbehandlingen lyder dock på att kommunalbesvärsmålen har kommii atl dominera regeringsrättens arbete pä ett sätl som inte kunde förutses vid förvaltningsrätlsrclbrmen. Regeringsrätten upplyser sålunda i sitt remissyttrande all kommunalbesvärsmålen, som endasl ulgör drygt 10 procent av samtliga lill regeringsrätten fullföljda mål, lar i anspråk en iredjedel av hela den sessionslid som regeringsrälien använder för prövning av mål på fullsutlen avdelning. Della leder enligi regeringsrälien lill förläng för domstolens prejudikatbildande uppgift.

I likhet med kommittén ocb flertalel remissinslanser anser jag all del enda rimliga sällei all förbällra situationen för regeringsrätten är alt införa krav på prövningslillsiånd i kommunalbesvärsmålen. Att vidta andra ålgärder, som resursförstärkningarellerandra organisatoriska förändringar, kan knappast få annal än kortsiktiga effekter. En lösning som innebär fullföljdsbegränsning för kommunalbesvärsmålen ligger också i linje med den bärande tanken bakom 1971 års förvaliningsrälisreform. En ovillkorlig förulsätining för en sådan ordning är dock, som framhållils av kommillén och flera remissinslanser, all del skapas garanlier för all instansen närmasl under regeringsrätten blir väl kvalificerad. Jag ålerkommer lill denna fråga i näsla avsniu,

Kommillén diskulerar enligi vilka grunder prövningslillsiånd skall meddelas. Kommillén ulgår därvid från de regler i förvaltningsprocesslagen (1971:291) (FPL) som gäller för förvallningsbesvärsmål. Enligi 36 S förslå slyckel FPL får prövningslillsiånd meddelas

1. om dei är av vikt för ledning av rättstillämpningen all frågan prövas av
regeringsrätien eller

2. om det föreligger synnerliga skäl för sådan prövning, såsom atl grund för
resning föreligger eller all niålels utgång i kammarrätten uppenbarligen beror
på grovt förbiseende eller grovi misslag,

FPL;s regler om prövningslillsiånd är utformade efler förebild av rätte-

Prop. 1979/80:105 26

gångsbalkens regler. I samband med tillkomsten av FPL:s regler diskulerades möjlighelen av all medge någon form av s. k. ändringsdispens, dvs. all grunden lör dispens är att del finns anledning atl ändra iinderinslansens beslul. En sådan dispensregel fanns i. o. m. den 1 juli 1971 i rättegångsbalken. Tanken avvisades emellerlid av depariemenlschefen, bl. a. med hänvisning lill alt man med en sådan ordning inte skulle kunna förverkliga de bärande principerna för insianssystemel. I etl syslem med ändringsdispens förmodades vidare mållillsirömningen lill regeringsrälien bli belydligl mer omfallande jämförl med en ordning där prövningen i huvudsak endasl gäller prejudikalfrågor (prop. 1971:30 s. 79). Vid riksdagsbehandlingen uttalade konstilulionsulskotlel (KU 1971:36 s. 15) all prövningslillsiånd skall kunna meddelas av prejudikaiskäl ulan alllför snäv begränsning.

Kommillén anser all FPL;s regler om prövningstillstånd är väl förenliga med kommunalbesvärsprövningen. Den enda länkbara avvikelsen från dessa regler är enligt kommitténs mening att tillåta någon form av ändringsdispens. Kommittén anser emellertid alt del aren fördel om de allmänna normer för fullföljdsbegränsning mellan högsia inslåns och instansen närmasl under, som nu vunnit en vid tillämpning inom den svenska rättskipningen, kan göras tillämpliga också i kommunalbesvärsprocessen. Enligt kommillén är det angeläget alt regeringsrälien låier mål som rör den kommunala kompetensen gå lill prövning i förhållandevis slor utsträckning, eftersom rättspraxis här spelar en avgörande roll för rättsbildningen. Enligt kommiitén lorde FPL;s regel om prejudikaldispens inte lägga några hinder i vägen för della. Del finns därför enligi kommilléns mening inle anledning atl införa andra dispensgrunder för kommunalbesvärsmål än för förvallningsbesvärsmål.

Kommilléns förslag i denna del lårsiöd av flerlalel remissinslanser. Hii hör regeringsrälien, som inte ser några svårigheler i all de allmänna grunderna för prövningslillsiånd blir lillämpliga på kommunalbesvärsmålen. Fyra regeringsråd framhåller dock i en skiljakiig mening bl. a. all reglerna om prövningslillsiånd bör vidgas lill all medge även ändringsdispens. Flera remissinslanser belönar del angelägna i all mål som rör den kommunala kompeiensen släpps fram lill prövning i förhållandevis slor ulslräckning. Svenska kommunförbundei förulsäller au flertalet reella kompeiensniål regelmåssigl kommer all sakprövas av regeringsrätten om della begärs av klagoberäiiigad part. Från några håll förordas all kommunema bör vara befriade från kravel på prövningslillsiånd. Örebro kommun ifrågasäller om man inie som en yllerligare dispensgrund borde ange all målei har allmän vikl.

Föregen del finner jag, liksom kommillén och flerlalel remissinslanser, all del finns slarka skäl för all låla kommunalbesvärsmålen omfallas av FPL;s regler om prövningstillstånd. Utformningen av dessa regler saml vad som uilalals i förarbelena bör enligi min mening ge lillräckliga garanlier för all regeringsrätien skall kunna bevilja prövningstillstånd i kommunalbesvärsmålen i den ulslräckning som behövs lill ledning för räiistillämpningen.

Prop. 1979/80:105 27

Särskili angelägel är deila i fråga om mål som gäller den kommunala kompeiensen. Dessa mål iniar, som påpekals av kommiuén och flera remissinslanser, på sätt och vis en särställning. Eftersom kompeiensbestäm-melsen i 1 kap. 4S KL är allmänl uiformad, har del lill slor del lagls på räiistillämpningen au påverka innehållel i den kommunala kompeiensen. Del är därför nalurligl au ett ston antal kompetensmål prövas i sak av regeringsrätien. Det är framförallt elt starkt kommunalt intresse atl H upp sådana mål lill prövning i regeringsrätien. Några remissinslanser har på grund härav förordal all kommunerna bör vara befriade från kravel på prövningstillstånd. Jag är dock för egen del inie beredd all instämma i della. Förulom atl rent principiella invändningar kan resas mol all skapa speciella fullföljds-regler för vissa fall, ser jag inle heller någol direkt behov av all befria kommunerna från kravel på prövningslillsiånd. Under förutsäuning all del finns en kvalificerad underinsians bör det finnas garanlier för att målen i första instans ges en grundlig prövning som leder iill en sakligi riklig uigång.

Kommunalbesvärsmålen och då specielll målen om den kommunala kompeiensen är inte sällan av sådan karaklär all dei kan vara nalurligl all anse all de har prejudikaiinlresse. 1 prakliken lorde della ofta vara fallel när en lägre inslåns har upphävi kommunens beslul på den grunden all beslulel inte är kompetensenligt och kommunen önskar fullfölja målet till regeringsrätten. Del lorde då finnas goda möjligheier au med dispensregler av del slag som finns i 36 § FPL IS upp målel lill prövning. Del finns därför enligt min mening inte skäl atl införa andra dispensregler för kommunalbesvärsmålen än de som gäller i övrigl för fullföljd från förvaliningsdomslol lill regeringsrätten.

Sammanfailningsvis vill jag alliså förorda au rälien all fullfölja talan lill regeringsrätien i kommunalbesvärsmål begränsas genom krav på prövningslillsiånd och alt därvid dispensgrunderna i 36 S FPL skall lillämpas.

Regeringsrätten tar i siu remissylirande upp en fråga som rör handläggningen av vissa avvisnings- och avskrivningsfrågor. Regeringsrälien föreslår all besvär som har anförts för senl eller åierkallais skall fö avvisas resp. avskrivas av tre regeringsråd. Jag vill inle förorda all en sådan ordning införs utan yueriigare överväganden. Eftersom dessa frågor om avvisning och avskrivning normalt avverkas mycket snabbt, är det tveksamt om tidsbesparingen skulle bli särskilt stor. Frågan om möjlighel all hänskjuta mål av della slag lill fullsullen avdelning kan också kräva noggrannare överväganden än vad som är möjligt i della sammanhang.

2.2.2 Besvärsprövningen i instansen under regeringsrätten

1 ett system där det krävs prövningstillstånd för atl regeringsrätten skall la upp kommunalbesvärsmålen lill prövning kommer instansen under regeringsrätten all i prakliken bli slutinstans i flertalet mål. Huvuduppgiften för

Prop. 1979/80:105 28

denna inslåns blir, liksom i fötvallningsbcsvärsmälen, ati åstadkomma malerielll rikliga avgöranden i de enskilda fallen. Mot denna bakgrund anser kommillén au inslansen bör vara ell väl kvalificerat organ med en sammansällning som så långl möjligi garanterar rikliga avgöranden. Enligi kommiitén ligger det närmast till hands att anlila de allmänna förvaltningsdomstolar som redan finns för övriga förvallningsmål.

Kommillén lar upp frågan om del, med hänsyn lill kommunalbesvärsin-sliluiets karaklär, är lämpligl au låla målen prövas uteslutande av förvaltningsdomstolar eller om del finns behov av all låla en annan myndighet iin domstol delta i prövningen. Frågan gäller i försia hand mål om den kommunala kompetensen, i vilka del ofta krävs en sakkunnig bedömning av andra förhållanden är de renl rällsliga. All sådana bedömningar kan komma in i bilden hindrar enligi kommillén inle all målen handläggs uteslutande av domslol. Kommillén pekar bl. a. på möjlighelen av alt inhämla sakkunnig-utlålanden eller all låla en ledamoi med särskild sakkunskap ingå i domsiolen.

När del gäller all avgöra vilken domslol som bör utgöra besvärsinslans närmasl under regeringsrälien slår valet enligt kommittén mellan kammarräiierna och länsrälierna. Vad försi gäller kammarrätterna framhåller kommillén all förulsällningarna för all låla dessa pröva kommunalbesvärsmålen har ändrats sedan förvallningsdomslolskommiilén på sin lid lade fram etl sådant förslag. Skillnaderna beslår bl. a. däri, all reglerna om förulsällningarna för prövningslillsiånd är slrängare än de som föreslogs av förvallningsdomslolskommiilén samt alt kammarrätterna har hunnit växa in i sin nya roll som allmän förvaltningsdomstol. Kammarrällernas målbalanser har dessutom visat en sjunkande lendens. Att i dagens läge utöka kammarrällernas målområde med kommunalbesvärsmålen möier därför enligt kommillén inle samma beiänkligheler som i samband med förvaliningsrällsreformen. Om länsrälierna skall anförlros all pröva kommunalbesvärsmålen i inslansen under regeringsrätten, måste enligt kommillén särskilda domlbr-helsregler införas. Eftersom del i princip är fråga om en renodlad räiispröv-ning i dessa mål, finns del nämligen inie myckel uirymme för bedömningar av del slag där lekmannainflyiandel kommer lill sin räll. Nämndemännen fyller sin funkiion i mål som rör enskilds rält. I sådana mål blir det ofta fråga om skälighetsbedömningar och bevisvärderingar där nämndemännens allmänna livserfarenhet är värdefull. 1 kommunalbesvärsmålen, särskili kompetensmålen, finns del snarare etl behov av särskild sakkunskap på speciella områden, vilket enligi kommitténs bedömning inie kan lillgodoses genom nämndemannamedverkan. Kommilléns slulsals blir all kammarrätterna är all föredra framför länsrätter med specialsammansäilning som besvärsinstanser närmast under regeringsrätien.

Nästan alla reniissinsumscr lillslyrker kommilléns förslag i denna del. Flera framhåller all kammarräli är den självklara inslansen under regeringsrälien med lanke på au den i prakliken kommer au bii sluiinstans i de flesta

Prop. 1979/80:105 29

mål. Endasl sjuiion remissinstanser, niiniligen fem länsstyrelser, elva kommuner och decenlraliseringsutredningen, avslyrker uiiryckligen liirsla-gel. De förordar i siiillei all den nuvarande ordningen behålls, dvs. au målen går direkt från en länsinsians lill regeringsriilien. Deras kriiiska inslällning grundar sig huvudsakligen på upplaitningcn att kcininiitien har iivcrbeionat den juridiska och Ibrmella karakiiiicn av koniniunalbcsvärsprövningen på bekosinad av ilct viinle som ligger i att behålla on liinsinstcins st)ni iir lörtrogcn med de komnumala lörhållandena.

För egen del vill jag anföra följande.

J;ig har i Iörcgäende avsniu framhållil ;itl jag ser del som en ovillkorlig förutsiitlning Rirait krav på prövningslillsiånd införs för koninuinalbosviirs-målen all en väl kvalificerad instans handlägger dessa mål niirniasi under regcringsriiiien. Denna inslåns konimer ju nämligen au i ncrialct koninui-nalbesvärsniål få överta regeringsrättens nuvarande uiipgili all svara för all avgörandena blir sakligt rikliga. Koniniiiién framhåller au donisiolarna står fria från de politiska instanserna och atl de har lill enda uppgift au skipa räii från en objekiiv ulgångspunkl. Hela systemet med domstolsprövning är, som kommillén anför, uppbyggt för au skapa bäsla niiijiiga föruisiiiiningar för en riklig lillämpning av gällande rält. Med hänsyn hiinill är del enligi min mening från principeli synpunki klan liimpligasi alt besvärsprövningen närmasl under regcringsriiiien anförlros åt förvaltningsdomstolar. Härtill kommer alt exempelvis kammarräiierna lar anses ha bälire föruisäiiningar än de förvaliningsmyndigheler som ligger närmasl lill hands som allernaliv, nämligen länsslyrelserna, att prestera en besvärsprövning av del slag som måsle fordras, om ell krav på prövningslillsiånd införs. Jag ansluter mig lill kommitténs uppfattning atl kammarrätterna är att föredra framför länsrätterna som besvärsinstans närmasl under regeringsrätten i kommunalbesvärsmålen. Kammarrätterna har sedan omorganisationen år 1971 hunnit växa in i sin nya roll som allmänna förvaltningsdomstolar närmast under regeringsrätten. Genom handläggning av vis.sa mål om törvaltningshesvär över kommunala nämnders beslut har de också fåll en ökad inblick i kommunala förhållanden. Såviit kan bedömas är arbetsläget i kammarrätterna nu också sådanl alt de mycket väl kan lillföras kommunalbesvärsmålen. Vid remissbehandlingen av kommitténs förslag har också samtliga kammarrätter förklarat sig beredda att ta emot denna nya målgrupp. Härtill konimer de fördelar som ligger i au kammarrällernas målområde så långl som möjligt slammer överens med regeringsräitens. Jag förordar därför all kommitténs förslag all besvärsprövningen skall anförlros ål kammarräiierna genomförs.

Jag vill i della sammanhang ta upp några särskilda frågor. Enligt 12 ij kammarrättsinstruktionen (1979:571) lilldelas mål av viss beskaffenhet (specialmål) i första hand en eller flera beslämda rotlar. Kammarrälten bestämmer vilka mål som är specialmål. Med hänsyn till koninnmalbesvärs-målens särskilda beskaffenhet kan det åtminstone under en övergångstid

Prop. 1979/80:105 30

vara lämpligt att målen i forsla hand tilldelas vissa bestämda rotlar. Som framgår av vad jag nyss har sagt kan kammarrätterna själva beslämma i dessa frågor. Några särskilda beslämmelser i lag eller annan lörlättning om atl kommunalbesvärsmålen skall vara specialmål behövs enligi min mening inle. Om ell mål av någon särskild anledning bör avgöras skyndsami, skall del enligt 22 S kammarrättsinstrukiionen handläggas med förtur. Jag anser att del inte kan komma i fråga atl i lag eller annan förfallning föreskriva all komnninalbesvärsmål generelll skall vara föriursmål. Jag återkommer i specialmoliveringcn lill 7 kap. 4S KL lill frågan om särskilda regler om skyndsam handläggning av vissa kommunalbesvärsmål. I övrigl bör det, liksom när det gäller andra målgrupper, kunna överliimnas ål kammarrätterna alt avgöra när elt kommunalbesvärsmål skall handläggas med förtur.

2.2.3 Behovet av en länsinstans under kammarrätten

Om kammarrätten införs som besvärsinstans närmasl under regeringsrälien i kommunalbesvärsmål, uppkommer frågan om en länsinstans bör behållas som en första besvärsinslans under kammarrälten. Valel siårsåledes mellan ell syslem med två inslanser - kammarräli och regeringsräil - och ell syslem med ire inslanser-länsinstans, kammarrätt och regeringsrätt. Frågan om länsstyrelsen, som f n. har uppgiften all pröva kommunalbesvär, eller länsrätten bör vara länsinsians i en reformerad inslansordning behandlas inle närmare av kommillén.

Efter all utförligt ha redovisal skälen för och mol ivå- resp. ireinstanssys-lemei har kommittén stannat för atl föreslå ell ivåinstanssyslem med kammarrällen som försia besvärsinslans. Kommillén har bedömi saken så, alt båda allernaliven är genomförbara men all den kortare instanskedjan är all föredra. Den omsländighelen atl en omläggning lill tre besvärsinstanser sannolikl medför all handläggningsliderna förlängs för kommunalbesvärsmål som prövas i sak av regeringsrälien måsle enligt kommillén lillmälas slor belydelse, när ställning skall tas lill insiansordningens utformning. Kommittén anser all del är särskilt angelägel all slulliga avgöranden i kommunalbesvärsmål, som kan gälla samhällsvikliga beslul och principiella rällsfrågor, kommer lill slånd inom rimlig tid.

Kommillén har Övervägt om länsstyrelsen bör behållas som försia besvärsinstans under en övergångsperiod. Kammarräiierna skulle härigenom fä möjlighel all successivt bereda sig för den nya uppgiften samiidigi som man skulle kunna dra nyiia av del kunnande på områdel som i dag finns hos länsslyrelserna. Kommittén föreslår dock inle elt sådant arrangemang utan förespråkar andra ålgärder, bl. a. ulbildningsinsaiser, för all underiälla omläggningen.

Kommilléns förslag all länsinslansen skall slopas i kommunalbesvärsmålen lillslyrks eller lämnas ulan erinran av flertalet remissinslanser (ca 60). Bland dessa finns regeringsrälien, tre kammarräiier, tre länsslyrelser, 24

Prop. 1979/80:105 31

kommuner och 17 landstingskommuner. Ell 40-lal remissinslanser anser atl en länsinstans bör behållas. Dit hör en kammarräli, 16 länsstyrelser, 19 kommuner och två landslingskommuner.

Flertalet av de remissinstanser som tillslyrker förslaget om ett Ivåinstanssyslem har liksom kommiitén vägt för- och nackdelar med en sådan ordning och slutligen låiii önskemålet om kortare handläggningslider vara avgörande. Regeringsrätien framhåller au länsstyrelserna har god kännedom om lörhållandena i kommunerna och en belydande ulredningskapaciiet, vilkel är särskilt värdefulll i mål om den kommunala kompeiensen. En annan Synpunki som enligi regeringsrälien också talar för au lånssiyrelsen behålls som besvärsinslans under kammarrälten är all man då får samma inslansordning som gäller vid förvaliningsbesvär över kommunala myndighelers beslul. Regeringsrälien anseremellenid au en förlängningav handläggningsliden för kommunalbesvärsmål inle är acceplabel. Regeringsrälien anser tidsfaktorn så väsentlig all den biträder kommitténs förslag alt länsstyrelserna skall ulgå ur instansordningen. Enligt kammarräiierna i Siockholm och Jönköping är del svårl all finna en lämplig underinsians. Länsrälierna är möjligen mindre lämpade tor uppgiften. LänsslyreLserna kan inte komma i fråga för de landstingskommunala målen. Enligt kammarrälten i Siockholm är länsslyrelserna inle heller särskili välrusiade med juridisk experlis, sedan länsdomslolsreformen genomförls och tanken på länsavdelningar i länsslyrelserna avvisals.

Riksrevisionsverket framhåller all kammarräiierna nu har en viss överkapacitet och all balanssituaiionen siadigt förbättras. Mol denna bakgrund och med hänsyn lill atl ell ireinsianssyslem anlagligen leder lill merkostnader och längre handläggningslider anser riksrevisionsverkei alt kammarrätten bör vara försia instans i kommunalbesvärsmålen. De kommuner som är posiliva lill kommilléns förslag anser i allmänhel atl inlressel av snabbhet i handläggningen väger tyngre än betänkligheterna som främst grundar sig på att länsslyrelsernas lokalkännedom skulle gå förlorad för kommunalbesvärsmålen. Hagfors kommun väntar sig en mera enheilig rätlslillämpning än f n. om de fyra kammarrätterna ersätter de 24 länsslyrelserna som försia instans. Väslerås kommun menar all länsslyrelsernas samarbele med kommunerna i samhällsplaneringen kan försvåras om länsslyrelserna också skall avgöra kommunalbesvärsmål som på ell eller annal säu har samband med planeringsfrågorna. Della är inte heller lillfredsställande från räiissäkerheis-synpunki. TCO anser au ivåinsianssysiemei har belydande fördelar bl.a. med hänsyn lill all del innebär en enheilig inslansordning för den kommunala och landslingskommunala besvärsprocessen.

Kammarrällen i Göleborg och flera av de länsslyrelser som förordar eu ireinsianssyslem är tveksamma lill om della skulle medföra en förlängning av handläggningstiden. Några länsslyrelser anser del så väsenlligl au prövningen av kommunalbesvär inleds på länsnivå att detta uppväger evenluella nackdelar med au handläggningstiderna blir någol längre. Läns-

Prop. 1979/80:105 32

slyrelserna och några av de kommuner som släller sig avvisande till kommilléns förslag belönar vidare au länsslyrelserna har god kännedom om kommunala förhållanden och slor erfarenhet av kommunalbesvärsmålen. Några remissinslanser framhåller att länsstyrelsernas arbetssiiti passar bälire än kammarrällernas för besvärspiövning i forsla inslåns. Jönköpings kornmun gör gällande all förslaget om eii ivåinstanssyslem strider mot den kommunala demokratin. Flera kommuner samt SACO/SR anser att rättssäkerhetsskäl lalar fören längre inslanskedja. Sakprövning i ivå inslanser bör kunna ske i alla mål. Länsslyrelserna i Kronobergs, Skaraborgs och Gävleborgs län menar alt kommiuén? förslag innebär en ceniralisering som inle stämmer överens med nuvarande deceniraliseringssträvanden. Decenlraliseringsulredningen anför liknande synpunkier.

Bland de remissinstanser som förordar att en länsinsians behålls i kommunalbesvärsmålen delar sig meningarna i fråga om vilken myndighel som bör väljas, länsstyrelsen eller länsräiien.

För egen del vill jag anföra följande.

Kommilléns och remissinslansernas diskussion ger en god bild av de skäl som kan anföras föroch mol alt en länsinsians behålls under kammarrällen i kommunalbesvärsmålen. En central fråga är vilken inverkan länsinslansen får på handläggningsliderna i kommunalbesvärsmålen. Kommittén redovisar i beiänkandei sin undersökning av målulveckling och handläggningslider. Undersökningen visar au man om länsinsianserna behålls knappasl kan räkna med en förkortning av handläggningsliderna i de mål som fullföljs lill regeringsrätten. 1 fråga om de mål i vilka regeringsrälien meddelar prövningslillsiånd synes ofrånkomligt atl en omläggning till tre besvärsinslanser kommer alt medföra en förlängning av handläggningstiderna.

Ett av huvudsyftena med en reform av besvärsordningen i kommunalbesvärsmålen är atl komma till rätta med de stötande långa vänleiider som ibland har förekommil i de fall då lalan har fullföljis lill regeringsrälien. Det är vikligl all regeringsrätten någorlunda snabbi kan ge vägledande besked om gränserna för kommunernas konipelens och om innebörden av reglerna om deras organisation och verksamheisformer. Au införa en inslansordning som av alll all döma snarare förlänger än förkortar handläggningsliderna kan enligi min mening inte komma i fråga.

Flera remissinslanser belönar länsslyrelsernas sakkunskap i kommunala frågor och långa erfarenhet av prövningen av kommunalbesvärsmål. Del gäller inte bara kritiskt inställda remissinslanser ulan även några av de inslanser som lillslyrker kommilléns förslag. Svenska kommunförbundei belönar Slarki värdetaven Ibrtsall anknylning mellan kommunerna och den första besvärsinslansen. Om man skall frångå länsslyrelserna som försia besvärsinslans, krävs enligi förbundel all en fullgod ersällning för den nuvarande kommunala anknytningen skapas i den nya besvärsinstansen. Även jag anser det angeläget - särskilt i mål om den kommunala kompeiensen - atl del i den förslå besvärsinslansen finns god kännedom om de

Prop. 1979/80:105 33

förhållanden under vilka kommunerna driversin verksamhel. Detla behöver emellerlid inie belyda atl en länsinsians måsle behållas. Del kan inle vara en omöjlig uppgift all lillförsäkra kammarrälten som försia besvärsinslans den sakkunskap som behövs för att kommunalbesvärsmål där skall la en helt liilfredsslällande behandling. Jag ålerkommer till denna fråga i del följande.

Några remissinslanser anser alt ett ireinsianssyslem är atl föredra av rällssäkerhelsskäl. Rälien lill en fullsländig sakprövning i ivå inslanser även av kommunalbesvär borde enligt dessa remissinslanser inie inskränkas. För egen del finner jag inle den parallell som i della sammanhang dras med förvaltningsbesvärsmålen och målen hos de allmänna domstolarna helt övertygande. Rällssäkerhelen har där etl annal innehåll än i kommunalbesvärsmålen som i princip inie gäller den enskilda personens räll genlemol kommunen. Enligi min mening uppfyller en besvärsprövning i första inslåns i kammarrällen -en förvaliningsdomslol med kvalificerad sammansällning -och möjlighel all efter prövningslillsiånd fä besvären prövade av regeringsrälien de rällssäkerhelskrav som bör slällas på en instansordning i kommunalbesvärsmål. Jag kan inle finna all en sådan inslansordning skulle sirida mol den kommunala demokraiin.

Jag vill tillägga all länsslyrelsernas handläggning av kommunalbesvärsmål, som Väslerås kommun har påpekal, kan vålla vissa rällssäkerhelspro-blem. Länsslyrelsernas ständigt ökande betydelse för samspelet mellan siat och kommun, som bl. a. kommii till uttryck i styrelsernas poliliska sammansällning, gör del enligt min mening i dag mindre lämpligl atl hos dem lägga uppgiften all pröva kommunalbesvär. Härtill kommer all den rent juridiska sakkunskapen hos länsstyrelserna har lunnals ul i samband med all länsdomslolarna har brulils ut till frislående förvallningsdomslolar.

Några remissinslanser har inväni all kammarrällen aren överinstans och all den som sådan är mindre lämpad än lånssiyrelsen all pröva kommunalbesvär som första instans. Enligt min mening är detta ingel avgörande skäl mol alt slopa länsinslansen. Den prakliska beredningen av kommunalbesvärsmålen är med hänsyn bl. a. lill del begränsade utredningsansvarel i dessa mål i allmänhel inle belungande. Del är snarare den juridiska bedömningen av målen som kan vara tidsödande. Del kan lilläggas all regeringsräitens handläggning av besvär över landslingskommunala beslul, som ju överklagas direkl hos regeringsrätien, inle lorde uppfällas som någol väsensskilt från handläggningen av besvär över länsstyrelsernas beslul i vanliga kommunalbesvärsmål.

Ell par remissinstanser ifrågasäller om man inie genom organisatoriska ålgärder och föriursregler skulle kunna uppnå den eftersträvade snabbheien i handläggningen av kommunalbesvärsmålen utan all länsinslansen slopas. Föregen del släller jag mig tvivlande till della. Både hos regeringsrälien och hos länsslyrelserna harolika ålgärder vidlagils för all förkorta handläggningsliderna. Sådana anslrängningar är naturiiglvis angelägna och de har gelt

3 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 105

Prop. 1979/80:105 34

resullal. Del är emellerlid av såväl principiella som prakliska skäl knappasl möjligi alt komma tillräckligt långt på den vägen. En regel om generell förtur för kommunalbesvärsmål är som framgår av vad jag har anförl i föregående avsnill inle lämplig.

Jag anser atl behovel av ati inom rimlig lid fö slutliga avgöranden i kommunalbesvärsmål väger lyngre än de kriiiska synpunkier som remiss-inslanserna har fört fram mol förslagel atl slopa länsinstansen. Uiöver den fördel med etl tvåinstanssystern som ligger i all målen blir slulligl avgjorda inom rimlig tid vill jag nämna all det skapar förutsäUningar för en enhetlig inslansordning för de kommunala och de landslingskommunala besvärsmålen. En .sådan enhellighel har blivit mera angelägen efter lillkomslen av 1977 års kommunallag som innebär all samma regler i slörre ulslräckning än lidigare gäller för kommunernas och landsiingskommunernas verksamhels-former. Det måsle vidare anias alt elt Ireinsianssyslem skulle bli dyrare än etl tväinsianssystem.

Elt tvåinstanssystern av del slag som kommiuén förordar innebär, som några remissinslanser påpekar, en viss ceniralisering. Även om invändningen i och för sig för anses befogad, kan jag mol bakgrund av vad jag har anförl i del föregående inte finna au den ulgör skäl au frångå kommilléns förslag.

I likhei med kommiuén och majorilelen av remissinstanserna förordar jag en ivåinsiansordning för kommunalbesvärsmålen med kammarrälten som försia besvärsinstans. Jag anser alltså au länsstyrelsen bör ulgå ur instans-kedjan. Att låla länsstyrelsen slå kvar som försia besvärsinslans under en övergångsperiod är enligt min mening inle någon lämplig lösning på de prakliska problem som kan vänlas uppkomma i samband med omläggningen av insiansordningen.

Jag vill i detta sammanhang la upp frågan om särskilda beslämmelser om besvär över kommunala beslul som skall underslällas länsstyrelsens prövning bör införas med anledning av alt insiansordningen för kommunalbesvärsmålen ändras. Eftersom undersiällningsskyldighet numera förekommer endasl på elt begränsai anial områden, är sådana bestämmelser enligt kommittén inte nödvändiga. Kommittén anför au länsstyrelsen i de fall där del kan bli aktuellt bör undersöka om kommunalbesvär har anförts hos kammarrällen. Jag delar kommilléns uppfallning i denna fråga. Om kommunalbesvär har anförts, bör enligt min mening fasislällelseprövningen anstå lill dess atl avgörandet i kommunalbesvärsmålei har vunnit laga kraft.

2.2.4 De landstingskommunala målen

Enligt gällande bestämmelser överklagas landstings och landslingskommunala nämnders beslul direkl hos regeringsrälien som således är försia och sisla instans i de landslingskommunala besvärsmålen.

Prop. 1979/80:105 35

Kommillén föreslår au kammarrällen blir försia besvärsinslans även i de landstingskommunala målen. För fullföljd av besvären lill regeringsrälien föreslås samma regler gälla som för övriga kommunalbesvärsmål.

Kommilléns förslag lillslyrks eller lämnas ulan erinran av en klar majorilel av de remissinstanser som yttrar sig i frågan. Till de positivt inställda remissinstanserna hör landsiingskommunerna och Landstingsförbundet. Några av de länsslyrelser som förordar ell ireinsianssyslem anser att elt sådant bör omfalta också de landstingskommunala målen.

En fördel med införandel av ell ivåinstanssyslem med kammarrällen som försia besvärsinslans är enligi min mening all del blir möjligt all skapa en enheilig inslansordning för samiliga kommunalbesvärsmål. Ell sådanl inslanssysiem passar nämligen även för de landslingskommunala målen. Del ligger också i linje med den nya enhelliga kommunallagen. Handläggningsliderna i de landslingskommunala målen kan knappasl komma all påverkas av den föreslagna omläggningen av insiansordningen i sådan mån all del skulle kunna uigöra etl avgörande skäl mot förslagel. Även jag förordar därför atl besvär över landstingskommunala beslul skall anföras hos kammarrälten i första instans och att de därefter skall kunna fullföljas till regeringsrätten med samma begränsning genom krav på prövningstillstånd som föreslås gälla i övriga kommunalbesvärsmål.

2.2.5 Särskild sammansättning av kammarrätten

Kommillén föreslår all kammarrällen, som normall är domför med tre lagfarna ledamöier, skall uiökas med en särskild ledamoi när rälien behandlar kommunalbesvärsmål. Sådana ledamöier skall ulses av regeringen för varie kammarrätt. Till särskilda ledamöier skall ulses personer som har god kännedom om kommunal verksamhel och belydande praklisk erfarenhet från del kommunala området. Medverkan av särskild ledamoi skall enligt förslagel begränsas lill mål som prövas i sak och där besvären inle är utsiktslösa.

Kommilléns förslag har föit ell blandal mollagande av remissinstanserna. Det lillslyrks av bl. a. flertalet kommuner och landslingskommuner samt Svenska kommunförbundei. Förslagel avsiyrks av bl. a. kammarräiierna i Siockholm, Sundsvall och Jönköping samt domstolsverket. Kritiskt inställda är också regeringsrätten och kammarrällen i Göleborg.

Enligt Svenska kommunförbundet och några kommuner är del nödvändigl all särskild kommunal sakkunskap är företrädd hos den försia besvärsinslansen. Några remissinslanser förespråkar all en nämnd dellar i kammar-rällens behandling av kommunalbesvärsmålen.

Krislianslads och Hagfors kommuner anser all kammarrällen i dessa fall bör beslå av tre jurisler och ivå särskilda ledamöier med kommunal erfarenhet.

De remissinslanser som avslyrker förslagel eller släller sig iveksamma lill

Prop. 1979/80:105 36

del framhåller i allmänhel atl det i kommunalbesvärsmålen i princip är fråga om en lagligheisprövning och att det framstår som nalurligl all en prövning av detla slag föreläs av kammarrätten i vanlig sammansättning. Det påpekas att kammarrällen alllid har möjlighel all anlita särskild sakkunskap om del behövs. Några remissinslanser befarar all de särskilda ledamöterna kommer all handla snarare som parisrepresenlanier för kommunerna än som opartiska ledamöier av kammarrällen. Örebro kommun anser all förslagel om en särskild ledamoi i kammarrällen förulsäller en speciell jävsregel. Jäv bör föreligga inte bara om ledamolen lidigare hos kommunen har deltagit i den slulliga handläggningen av iirende som rör saken ulan även om ledamolen harannan anknylning lill den kommun som är pari i målel. Elt par remissinslanser befarar au del kan slöla på svårigheler all rekrylera elt lillräckligl anlal sakkunniga personer, som kan slå till förfogande i sådan ulslräckning au målens handläggning inle fördröjs.

Länsstyrelsernas kännedom om kommunala förhållanden har ulan ivivel varil värdefull för prövningen av kommunalbesvärsmålen. När länsslyrelserna ulgår ur insiansordningen, är del enligt min mening angeläget all del skapas garanlier för au kammarrällernas avgöranden kan grundas på en molsvarande sakkunskap. Behovel av en sådan sakkunskap är särskilt pålagligl i de mål som rör den kommunala kompeiensen. För bedömningen av dessa mål krävs utöver renl kommunalrälisliga kunskaper även en god kännedom om kommunala förhållanden i allmänhel. Della beror bl. a. på all den allmänna kompelensbeslärnmelsen i KL, liksom i de tidigare kommunallagarna, är uiformad som en generalklausul. Närbeslämmelsen ursprungligen utformades, ulialades au den skulle medge anpassning efter de skiftande förhållandena i de särskilda fallen med beaklande av den allmänna samhällsutvecklingen saml kommunernas ställning som samhällets lokala förvaltningsorgan (prop. 1948:140). Det är lill slor del genom besvärsinslan-sernas avgöranden som den kommunala kompeiensen har fåll sill innehåll och uivecklals. Möjligheten att inhämla sakkunnigutlåtanden enligt 24 S FPL lillgodoser inle del behov av kommunal sakkunskap som jag nu har påvisai. Behovel kan enligi min mening inte heller lillgodoses genom kammarrällernas nämndemän. Jag bilräder därför kommilléns förslag all särskilda ledamöier med kännedom om kommunala förhållanden skall ingå i kammarrätterna vid prövningen av kommunalbesvärsmål. De särskilda ledamöternas uppgift blir au lillföra domstolen sakkunskap i fråga om kommunal verksamhel. De skall avlägga domared och får ställning som domare. Samma krav på saklighet och opartiskhet som gäller för övriga ledamöier kommer alt gälla för dem.

Inslaget av sakkunskap i fråga om kommunal verksamhel bör enligt min mening förslärkas i förhållande lill kommilléns förslag. Jag förordar alt kammarrällen vid behandlingen av kommunalbesvärsmål skall beslå av tre lagfarna ledamöier och ivå särskilda ledamöier med god kännedom om kommunal verksamhel. De särskilda ledamöterna bör ulses av regeringen för

Prop. 1979/80:105 37

varie kammarräli lill ell sådanl anlal all dröjsmål i handläggningen av kommunalbesvärsmålen inie skall behöva uppslå på grund av all några särskilda ledamöier inie finns lillgängliga inom rimlig lid. Del bör vara fulll möjligt au finna eu tillräckligt anlal personer som uppfyller kraven på särskild kommunal sakkunskap.

Bestämmelserna i 4 kap. rällegångsbalken om jäv mol domare blir enligi 41 § FPL lillämpliga på de särskilda ledamöierna. Dessa är således under-kasiade slrängare jävsregler än vad som gäller för förvaliningsmyndigheier-na. Jag anser mot den bakgrunden alt en särskild javsregel inte behövs.

Jag delar kommitténs uppfattning all de särskilda ledamöternas dellagande i handläggningen bör begränsas till mål som prövas i sak och där besvären inle är ulsiklslösa. Regeringsrälien anför i siu remissylirande all särskild ledamoi bör delta också vid behandlingen av frågor om verkslälligheisförbud i kommunalbesvärsmål. Enligt min mening bör en regel, som gör sådan medverkan obligalorisk, inle införas. Del är angelägel all frågor om verkslälligheisförbud avgörs snabbi. Avgörandet bör inte fö hindras av all de särskilda ledamöterna inle är närvarande. När sakfrågan i målet är komplicerad, kan det å andra sidan vara lämpligl all de särskilda ledamöierna dellar i handläggningen. Man bör enligi min mening kunna ulgå från ail kammarräiierna, när del finns skäl lill del, lar lill vara möjlighelen all låla de särskilda ledamöterna della även vid behandlingen av frågor i vilka deras medverkan inle är obligalorisk.

2.3 Kommunalbesvären och förvaltningsprocessen

Kommunalbesvärsprocessen har vissa särdrag som markanl skiljer den från processen i förvallningsbesvärsmål. En del särregler grundar sig på uiiryck-liga bestämmelser i KL, medan andra har utbildats i rällspraxis. 1 7 kap. 1 § KL finns beslämmelser om besvärsräiien och besvärstiden. Besvärsberätli-gad är varje kommunmedlem, men också endasl den som är kommunmedlem. Au etl kommunalt beslul direkl rör en enskild person grundar, lill skillnad från vad som gäller vid förvaltningsbesvär, inte någon lalerätl för denne. Besvärsliden räknas från dagen för anslag av meddelande om all prolokollet över beslutet har blivil jusierat. Vid förvaltningsbesvär räknas däremoi besvärsliden i allmänhel från delgivningsdagen.

En speciell regel som har utbildats i praxis är den all besvärsmyndighelerna inle prövar sådana omständigheter som klaganden åberopar efter besvärsii-dens uigång eller försi i högre instans. Klaganden kan alliså inle senare ändra sin talan genom alt anföra nya omständigheter till slöd forell påslående om all elt kommunall beslul är olagligt.

Eu annal särdrag rör frågan om på vilkel sätt besvärsinslansen skall bedriva processledningen. I kommunalbesvärsprocessen är processföringen i slor utsträckning överiämnad åt parterna. Kommunen anses därvid fungera som moipart ull klaganden. Del ärsällsynl all besvärsmyndigheien tar inilialiv lill

Prop. 1979/80:105 38

all skaffa utredning ulifrån eller lill all kompletlera ulredningen genom parternas försorg efter den sedvanliga skriftväxlingen. Handläggningsordningen vilar således huvudsakligen på den s. k. disposilionsprincipen. Vid handläggningen av de flesta förvallningsbesvärsmål dominerar däremot den s. k. officialprincipen, dvs. den beslulande instansen ulövar en mer akliv processledning och har också del yllersla ansvarei för ulredningen i målel.

Efter 1971 års förvaliningsrälisreform gäller, uiöver de särskilda reglerna för kommunalbesvärsprocessen, i lillämpliga delar förvaltningslagen (1971:290) för handläggningen av kommunalbesvärsmål i länsstyrelsen och FPL för handläggningen i regeringsrätten. FPL blir även tillämplig på handläggningen av kommunalbesvärsmål i kammarräiierna, om dessa mål flyllas dit.

Kommiuén har funnil au frågan om en samordning av de särskilda förfarandereglerna för kommunalbesvärsprocessen med de allmänna reglerna för förvaliningsprocessen och övrig förfarandelagsiiflning inle kan förbigås i samband med en reformering av instansordningen. Kommillén anser dock au något slulligl siällningslagande lill samordningsfrågorna inte kan göras nu. Kommillén har därför i delta sammanhang riktat in sig på några problem som enligt kommillén bör lösas redan nu. Del är alliså de mesl pålagliga formella bristerna i del nuvarande regelsysiemel som kommillén har velal komma lill rälla med. Kommilléns förslag innebär atl man lagfäster vissa av de principer för kommunalbesvärsprocessen som har vuxit fram i praxis.

Kommittén går inle närmare in på förvaltningslagens regler. Med kommitténs förslag försvinner nämligen de olägenheler som föranieds av all förvaltningslagen är lillämplig på handläggningav kommunalbesvärsmål hos länsslyrelserna.

När del gäller förhållandel mellan kommunalbesvärsprocessen och FPL;s regler har kommillén främsl uppmärksammat beslämmelsema i 5 och 8 §§ FPL om komplellering av ofullständig besvärsinlaga resp. domstolens uiredningsansvar.

Kommiitén utgår från au den lidigare nämnda regeln om alt besvärsfakla skall anföras inom besvärsliden för au kunna tas upptill prövning lills vidare skall slå fast och anser alt den bör lagfästas. Den bör las in i 7 kap. 1 § KL. Enligt kommillén kan det dock inte bortses från atl det skulle kunna uppstå en viss oklarhet beiräffande föihållandei mellan en sådan beslämmelse och bestämmelsen i 5 § FPL. Där föreskrivs all rälien skall förelägga en klagande som har geu in en ofullständig besvärshandling atl avhjälpa bristen inom viss tid. Kommiitén föreslår därför all del i 7 kap. 4 § KL görs en precisering av tillämpningsområdet för 5 § FPL i kommunalbesvärsprocessen. Kommillén föreslår också atl del i 7 kap. 4 § KL las in en beslämmelse som slår fasi kommunens ställning som pari vid lillämpningen av FPL i kommunalbesvärsprocessen. Om dessa ändringar i 7 kap. 1 och 4 §§ KL genomförs.

Prop. 1979/80:105 39

behöver man enligi kommillén ime ändra 8 § FPL för all klargöra hur denna beslämmelse bör lillämpas i kommunalbesvärsprocessen.

Remissinstanserna delar överiag kommilléns syn på förhållandel mellan kommunalbesvärsinslilulel och förvaliningsprocessen. Kommilléns lagförslag lämnas också i slori setl ulan erinran, om än vissa synpunkier framförs i detaljfrågor.

Åven jag anser det värdefullt atl vissa hävdvunna principer för kommunalbesvärsprocessen lagfästs i delta sammanhang. Enligi min bedömning har kommillén gjort en lämplig avvägning mellan vad som bör las upp lill behandling redan nu och vad som kan ingå i del fortsatta utredningsarbetet. Jag ålerkommer i specialmotiveringen lill de författningsändringar som föranleds av kommilléns förslag.

2.4 Genomförandet

Den nya insiansordningen i kommunalbesvärsmålen börenligt min mening införas den 1 januari 1981. Härigenom kommer tillräcklig lid all finnas för de förberedelseålgärder av olika slag som kan behövas.

3 Upprättade lagförslag

1 enlighel med vad jag nu har anförl har inom kommundepariementel upprällals förslag lill

1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,

3. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

4. lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund,

5. lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsslyrelse,

6. lag om ändring i lagen (1979:411) om ändring i rikels indelning i kommuner, landslingskommuner och församlingar,

7. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade,

8. lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade,

9. lag om ändring i allmänna ordningssladgan (1956:617).

De under 2 och 3 angivna förslagen har upprättats i samråd med chefen för jusliliedepariemeniel.

Förslagen bör fogas till regeringsprotokollel i della ärende som bilaga 4'.

' Bilagan har uteslutits här såviu gäller de under 4 och 6-8 angivna lagförslagen. I dessa delar är bilagan, frånsett några redaktionella ändringar i förslagen under 7 och 8, likalydande med de förslag som är fogade till propositionen.

Prop. 1979/80:105 40

4 Specialmotivering

4.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen

7 kap. I S

På grund av all kammarrätt föreslås bli första besvärsinslans för såväl de primärkommunala som de landslingskommunala målen har första slyckel utformats så att del omfattar också de landslingskommunala målen och del nuvarande iredje slyckel slopats. F. n. anges i forsla slyckel all kommunalbesvär för grundas endasl på all beslutet inte har tillkommit i laga ordning osv. Del har nu föreskrivits all besvären får grundas endasl på omständig-heler som innebär l.ex. all beslulel inle har lillkommil i laga ordning. Härigenom klargörs all klaganden måsle åberopa sådana felakligheier hos beslutet som kan hänföras under någon av de uppräknade besvärsgrunderna. Den jusiering som nu har gjorts är au belrakla som provisorisk i avbidan på resulialel av kommitténs forlsaila överväganden.

I andra slyckel finns beslämmelser om besvärsförfarandei. Försia meningen innehåller den i sak oförändrade besiämmelsen alt besvärshandlingen skall ha kommii in lill besvärsmyndigheien inom tre veckor från anslagsdagen. En särskild fråga är hur man skall bedöma de fall där klaganden ger in sin besvärsinlaga lill besluismyndigheten i slället för kammarrällen. I 7 § FPL finns en regel om all besvär skall las upp lill prövning även för del fall all besvärshandlingen i räll tid harkommii in lill beslutsmyndigheten i slällei för besvärsmyndigheien. Denna bestämmelse är lillämplig vid förvaltningsbesvär lill en förvaliningsdomslol över en kommunal nämnds beslul. Redan av del skälet atl del i 7 § FPL förulsälls all en domslol eller förvallningsmyndighel har meddelat det överklagade beslutet är bestämmelsen f n. inte tillämplig när kommu nal besvär lill regeringsrätten anförs över ell beslul av landsting. Av samma skäl blir bestämmelsen inle ulan vidare lillämplig på kommunalbesvär som vid en ändring av insiansordningen anförs över kommunfullmäktiges eller landstings beslut. Huruvida bestämmelsen skulle bli omedelbarl lillämplig vid kommunalbesvär över en kommunal eller landstingskommunal nämnds beslut beror på om reglerna i 7 kap. I § KL om alt besvärshandling skall ha kornmil in lill kammarrällen inom tre veckor skall tillsammans med 2 § anses uitömmande reglera frågan. Kommillén har ansell att del med hänsyn lill bl.a. föreskrifterna i 2 kap. 15 § KL, som ulesluler räll för en enskild person au väcka ärende hos kommunfullmäktige eller landsling, inle ler sig lämpligl att lillämpa regeln i 7 § FPL på beslut av dessa organ. Kommillén anser vidare all del inte är lämpligl all införa regeln endasl i fråga om besvär över nämndbeslut.

För egen del anser jag alt regeln bör göras lillämplig också på beslut av kommunf'.illmäklige eller landsling. Intresset av enhellighel lalar också för att samma regler i della hänseende kommeralt gälla i frågaom beslut av olika kommunala organ. I 7 kap. 1 § andra stycket KL har därför tagits in en

Prop. 1979/80:105 41

särskild föreskrift om att besvären skall tas upp till prövning, om besvärshandlingen i rält tid har kommii in lill kommunen eller landstingskommunen. På grund av hänvisningen i 7 kap. 2 S ull 7 kap. 1 S blir motsvarande regel lillämplig också pä beslul av kommunala och landslingskommunala nämnder. Regeln för lill följd all besvär över ell kommunall beslul skall anses ha anförts i rätl lid,om besvärshandlingen förebesvärslidens uigång hargelis in lill kommunfullmäkiige eller någon kommunal myndighel.

I tredje slyckel sägs au del beslui som överklagas skall anges i besvärshandlingen. Denna föreskrift ersätter den nuvarande bestämmelsen om skyldighet för klaganden alt bifoga del överklagade beslutet och bevis om dagen för lillkännagivande av beslulel på kommunens anslagstavla. Skyldigheten för klaganden all ge in dessa handlingar har överlevt såväl förvaliningsrällsreformen som den senasle kommunallagsrevisionen. Den nuvarande bestämmelsen är ålderdomlig och för anses vara onödigl betungande för den enskilde. Enbari den omsländighelen all beslulel och anslagsbevisel inle har fogats lill besvärshandlingarna har i praxis inie ansetts uigöra skäl all avvisa besvären. I enlighel med kommilléns förslag har i tredje slyckel vidare föreskrivits au de omsiändigheler på vilka besvären grundas skall anges i besvärshandlingen. De frågor som sålunda behandlas i iredje slyckel regleras på samma sätl i 4 S FPL. Frågan om samordningen mellan KL;s regler om kommunalbesvärsprocessen och FPL hör till de frågor som kommillén skall överväga i sill fortsatta arbele. Jag har därför inle funnit anledning all i della sammanhang gå närmare in på samordningsproblemen. I tredje slyckel föreskrivs vidare alt klaganden inle för anföra någon ny omständighet lill grund för besvären efter besvärsiidens uigång. En sådan regel har sedan länge iakttagits i praxis. De kommunala besluten är i princip verkslällbara oberoende av om besvär anförs. Krelsen besvärsberältigade är myckel slor. Den princip som nu lagfasls gör del avsevärl lätlare för kommunerna och landsiingskommunerna all på ett tidigt sladium bedöma om beslulel kan verkställas eller inie. Eflersom del för kommunen eller landsiingskommunen är myckel svårt all på förhand vela från vilkel håll eller på vilken grund evenluella anmärkningar kan komma all framföras mol ell beslut, som kan vara av stor samhällelig belydelse och fordra ell effeklivl genomförande, bör del finnas en absolut tidsgräns för framförande av anmärkningar. Till grund för regeln ligger också tanken all kommunmedlemmarna får anses ha godkänl elt fel som de inle har åberopat förebesvärslidens uigång. Förbudet mol all anföra nya omständigheter skall iakttas ex officio av kammarrällen. För regeringsräitens del innebär den nya bestämmelsen all regeringsrätten skall bortse frän sådana felaktigheter hos det kommunala beslulel som har åberopats först i regeringsrälien.

7 kap. 2 S

1 denna paragraf görs endasl redakiionella ändringar. Dessa är en följd av ändringarna i 7 kap. 1 §.

Prop. 1979/80:105 42

7 kap. 4 S

Paragrafen innehåller f n. en föreskrift om befogenhel för länsstyrelsen atl besluta om verkställighetsförbud. Denna föreskrift har slopats, eftersom bestämmelsen i 28 S FPL om verkslälligheisförbud och andra inlerimisiiska ålgärder blir tillämplig även på kammarrällens handläggning av kommunalbesvärsmål.

1 försia slyckel har lagils in en beslämmelse om all kammarrällen ulan dröjsmål bör avgöra mål i vilka del är uppenbart all besvären inle kan bifallas. Av kommilléns undersökningar framgår all anlalel mål av della slag är lämligen slon. Med hänsyn till att kommunalbesvär får grundas endast på vissa omsländighelersom anges i 7 kap. 1 § kan dessa mål ofta skiljas ul ulan svårighel. Av 10 § FPLföljerall kommunikation inte behöver äga rum i dessa mål. Denna föreskrift och den nya bestämmelsen i första stycket av förevarande paragraf bör kunna ge goda förulsältningar för en snabb handläggning i kammarrällen av l.ex. mål där klaganden åberopar endast lämplighelsskäl eller där han inle anger i vilkel hänseende del överklagade beslutet skulle vara felakiigl.

Med hänsyn lill kravet på prövningstillstånd har del inte ansells moiiveral all låla den nya besiämmelsen uiiryckligen gälla också för handläggningen i regeringsrälien. Eflersom del även ulan en särskild beslämmelse därom är lydligl all mål i vilka besvären bör avvisas, 1. ex. därför all de har kommii in för senl, liksom frågor om verkslälligheisförbud bör handläggas skyndsami, ha del inie ansells moiiveral all införa en uurycklig föreskrift om snabb handläggning för sådana fall.

I andra stycket föreskrivs all kommunen eller landsiingskommunen skall anses som part vid lillämpning av FPL i kommunalbesvärsmål. Härigenom fastslås kommunernas parlsslällning. Kommunen har f. n. en oklarslällning i kommunalbesvärsmålen. Den är dels besluismyndighel, dels moipart lill den som har besvaral sig över del kommunala beslulel. Kommunen för enligt 7 kap. 5 S KL överklaga länsstyrelsens beslul, om länsstyrelsen har bifallil besvären. Genom den nya bestämmelsen undanröjs den nuvarande oklarheten i fråga om kommunernas ställning. Della får belydelse bl. a. när dei gäller lillämpningen av FPL;s beslämmelser om skriftväxling.

All del är kommunen eller landsiingskommunen som anges vara part i kommunalbesvärsprocessen innebär inle något ställningslagande lill frågan vilkel kommunall organ som skall företräda kommunen eller landstingskommunen. Del följerav bestämmelser i KL och olika special förfallningar eller a v fullmäktiges beslul vilkel organ som är behörigt all förelräda kommunen på ell visst område (jfr 3 kap. 1 § andra slyckel 5 KL). Delta för så goll som alllid lill följd all del är den fullmäkiigelbrsamling eller nämnd som har meddelai det överklagade beslutet som har att företräda kommunen i en kommunal-besvärsprocess Qfr Regeringsrättens årsbok 1973 C 115). Yllrande med anledning av överklagande av en siyrelses eller nämnds beslul för enligi 3

Prop. 1979/80:105 43

kap. 12 S andra slyckel och 13 S andra slyckel beslutas endasl av slyrelsen eller nämnden samfälli. Av moiiven lill denna beslämmelse (prop. 1975/ 76:187 s. 466) framgår all lagens krav på samfälli yllrande gäller endasl vid besvär över siyrelsens eller nämndens egna beslul. Den befogenheisfördel-ning som med stöd av dessa beslämmelser har gjorts mellan slyrelsen eller nämnden och de personer som med stöd av delegaiion har fållat del överklagade beslulel är avgörande för om yllrande över besvären måsle avges av slyrelsen eller nämnden samfälli.

De principer som gäller för handläggningen av kommunalbesvärsmål innebär bl. a. all klaganden bär hela ansvarei för talans ulformning, all besvärsmyndighelerna endasl har en passiv roll och all klaganden måsle framföra sina anmärkningar i fråga om del kommunala besluleis laglighel före besvärsiidens uigång. Den sisinämnda principen har kommit lill uttryck genom en ny beslämmelse i 7 kap. 1 § iredje siyckel KL. En viss moisattning föreligger mellan de nyss angivna principerna och bestämmelsen i 5 S FPL om au rälien skall förelägga klaganden all avhjälpa brislerna i en besvärsinlaga som ärså ofullständig alt den inte kan läggas lill grund fören prövning i sak. Med hänsyn lill all klaganden måsie före besvärsiidens uigång ange de omständigheter som han vill lägga iill grund för besvären skulle del vara meningslösl alt förelägga honom au avhjälpa brisier som består i all han inle har angell dessa omständigheter i besvärsinlagan. I 7 kap. 4 § iredje slyckel har därför föreskrivils all ell föreläggande enligi 5 § FPL inle för gälla sådan brisl i besvärshandlingen som beslår i au denna inle anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas.

1 och för sig skulle del kunna hävdas att den nya bestämmelsen är onödig, eflersom sakprövning enligi praxis i kommunalbesvärsmål sker, även om klaganden i besvärshandlingen inle alls eller på ell brislfälligl säu har angell de omsiändigheler som ligger lill grund för besvären. Detla hindrar dock inie all missförstånd skulle kunna uppslå i fråga om lillämpningen av 5 S FPL i kommunalbesvärsmål. Med den nya bestämmelsen för 5 § ett begränsai lillämpningsområde. Den kan länkas komma lill användning i. ex. om klaganden inle har tydligt angell del överklagade beslulel eller vid andra formella brisier i besvärshandlingen.

Om del föreligger särskilda skäl, för rälien enligi 29 § FPL även ulan yrkande besluta lill del bälire för enskild, när det kan ske ulan men för eu motstående enskill inlresse (reformatio in melius). Bestämmelsen är inte förenlig med principema för prövningen i kommunalbesvärsmål. 1 7 kap. 4 S iredje slyckel KL har därför föreskrivils all denna bestämmelse inle skall lillämpas i kommunalbesvärsmål.

Vid klagan över kammarrällens beslut blir de allmänna bestämmelserna i FPL om besvärsinslans, besvärslid och skyldighel att meddela besvärshän-

Prop. 1979/80:105 44

visning m. m. tillämpliga. Bestämmelserna i denna paragraf om atl besvärshandlingen skall ha kommit in iill regeringsrätten inom tre veckor från delgivningsdagen och om skyldighet att meddela besvärshänvisning har därför slopats. Beslämmelsema om vem som har rält au överklaga den första besvärsinstansens avgörande har däremot behållits, eftersoni regeln i 33 v; andra siyckei FPL inle passar för kommunalbesvär. Beslämmelsema har ändrals så atl de omfallar även besvär över kammarrällens beslul med anledning av besvär över landstingskommunala beslul.

För alt man skall fö en ulgångspunkl för beräkning av besvärsliden måsie kammarrällens beslul delges den som harbesvärsräli. Om kammarrällen har upphävt del överklagade beslulel, har inle bara kommunen eller landstingskommunen ulan också kommunmedlemmarna besvärsräll. Delgivning kan då lämpligen ske genom kungörelsedclgivning.

Ikrafiirädande

Omläggningen av insiansordningen bör som jag har anförl i avsnill 2.5 genomföras den 1 januari 1981. Övergångsbeslämmelsen ärså uiformad all gamla mål inte skall överlämnas lill kammarrälten utan skall handläggas enligi den äldre ordningen. Genom all kammarräiierna på della säll kommer all successivi överta handläggningen av kommunalbesvärsmålen blir del i inledningsskedet lättare för dem att bemäslra den nya arbetsuppgiften.

4.2 Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaUningsdomsto-lar

8§

Paragrafen anger kammarrätternas kompetensområde. F. n. anges i paragrafen all kammarräli prövar bl. a. besvär över beslul i förvaliningsärende som enligt lag eller annan förfalininganförs hos domsiolen. Ullryckel beslul i förvaltningsärende kan knappasl omfalla beslut som har faltals av en beslulande kommunal församling. Eftersom hänvisningen till vad som föreskrivs i lag eller annan författning synes fulll lillräcklig för all ange kompetensområdet, har orden "i förvaltningsärende" tagils bort.

13 a och 13 b SS

1 dessa paragrafer har tagits in bestämmelser om särskild sammansällning av kammarrätt i kommunalbesvärsmål. Med kommunalbesvärsmål avses här mål där besvär har anförts enligt 7 kap. KL, 20 § lagen om kommunalförbund, 89-92 SS lagen om församlingsslyrelse, 1 kap. 19$, 2 kap. 9 S och 3 kap. 14 $ lagen om ändring i rikets indelning i kommuner, landslingskommuner och församlingar, 23 § lagen om kommunala indelningsdelegerade saml 21 § lagen om kyrkliga indelningsdelegerade.

Prop. 1979/80:105 45

I 13 a S har lagits in särskilda domlorheisregler lor kommunalbesvärsmålen. Uiöver de lagfarna ledamöterna skall två särskilda ledamöier delta i handläggningen av kommunalbesvärsmål. Enligt en undantagsregel behöver de särskilda ledamöterna inte delta i handläggningen bl.a. när målet inie avgörs slutligt, målel inte prövas i sak eller besvären uppenbarligen inie kan bifallas. Regeln för till följd atl medverkan av de särskilda ledamöterna ofta kan undvaras när prövningen avser rent formella frågor eller när den sakliga prövningen är av enkel beskaffenhet. Beträffande skälen för atl obligalorisk medverkan av de särskilda ledamöterna inte har föreskrivils i fråga om prövningen av frågor om verkställighetsförbud får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2.5).

Som kvalifikationskrav för de särskilda ledamöierna anges i 13 b Sall dessa skall ha god kännedom om kommunal verksamhet. Denna sakkunskap kan ha förvärvals genom verksamhel som förtroendevald eller kommunal tjänsteman eller på annal säu. Del är av väsenllig belydelse all ledamöierna är väl förtrogna med beiingelserna för kommunall beslulsföuande. Behovel av sakkunskap beiräffande inle bara kommunernas ulan också landsiingskommunernas och de kyrkliga kommunernas förhållanden börsjälvfallet beaktas. Bestämmelserna i 24 S om all ledamöier i allmänna förvallningsdomslolar skall vara svenska medborgare och all de inie för vara omyndiga eller i konkurslillsiånd blir lillämpliga också på de särskilda ledamöierna. I 13 b S föreskrivs vidare all regeringen bestämmer anlalel särskilda ledamöier för varie kammarräli och ulser ledamöterna. Som jag har anfört i den allmänna moliveringen bör det utses eu sådanl anlal särskilda ledamöier all handläggningen av kommunalbesvärsmål inte skall behöva fördröjas på grund av alt några särskilda ledamöier inle flnns lillgängliga inom rimlig lid. Mandalliden har bestämls lill ire år, eftersom en längre mandaitid skulle kunna länkas försvåra rekryleringen.

4.3 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen

35 S

1 paragrafen anges i vilka fiill prövningslillsiånd krävs vid besvär över kammarrättens beslul. Där sägs f. n. all besvär över kammarrällens beslut i fråga som har fullföljis ull eller underställis kammarrällen prövas av regeringsrälien endasl om regeringsrätien har meddelat prövningslillsiånd. Della ultryckssätl passar inle när kammarräiierna blir försia besvärsinslans i kommunalbesvärsmål, eftersom del i sådana mål inte är fråga om all fullfölja en lalan som har väckts hos kommunen. Kommunalbesvärsprövningen ärav annal slag än den prövning som den kommunala nämnden eller beslutande församlingen har gjort. Paragrafen ändras nu så all kravel på prövningslillsiånd, i enlighel med vad som har förordals i den allmänna motiveringen, kommer all omfalla också kommunalbesvärsmålen.

Prop. 1979/80:105 46

Den nuvarande bestämmelsen innebär enligt förarbelena all prövningslillsiånd inle behövs, om kammarrätten har avgjort en fråga som första inslåns (prop. 1971:30 s. 105). Kravel på prövningslillsiånd omfaUar alliså f. n. inle besvär över kammarrällens beslul under rällegången som kan överklagas särskili, i. ex. beslut om verkställighetsförbud. I detta hänseende skiljer sig bestämmelsen i 35 S FPL från vad som galler enligt 54 kap. 13 S rättegångsbalken. Besvär över beslut under rättegången antogs bli sällsynta för Ibrvaltningsdomsiolarnas del. 1 enlighel med principen alt prövningstillstånd inte behövs, om kammarrällen har avgjort en fråga som försia inslåns, prövar regeringsrälien ulan prövningslillsiånd besvär över en kammarrätls beslul all avvisa besvär eller skriva av ell mål.

Erfarenhelerna av lillämpningen av 35 S FPL ger enligt kommiuén vid handen atl prövning på fullsullen avdelning förekommer i en ulslräckning som knappasl synes sakligi moliverad i mål som har fullföljis från en kammarräli till regeringsrätten. Kommillén syftar särskilt på mål i vilka besvärshandlingen har kommii in försent till kammarrällen. Del förekommer enligi kommillén förhållandevis ofta all besvär i kommunalbesvärsmål anförs för senl.

Enligt 54 kap. 9 S rättegångsbalken prövar högsia domstolen talan mol en hovrätts dom eller slutliga beslul i ell mål eller ärende som har väckts vid en underrätt endasl om prövningstillstånd har meddelals. Målel eller ärendel behandlas alltså som en enhel och särskilda frågor som aktualiseras först i hovrällen kan inle prövas av högsia domsiolen ulan all prövningstillstånd har meddelals. Processuella frågor som har avgjorts genom särskilda beslul behandlas på samma säll som den egenlliga sakfrågan. Del är bara i del speciella fallet all målel eller ärendel har väckls först i hovrällen som undanlag görs från kravel på prövningslillsiånd. Enligt kommillén är kammarrällen aldrig den försia myndighelen som meddelar beslul i ell mål utan kammarrällen lar upp saken bara efler överklagande eller undersiäll-ning. Della gäller, anför kommillén, också i fråga om s. k. exiraordinära besvär enligi 100 S taxeringslagen (1956:623) som anförs direkl hos kammarrällen. Fråga är ju om ändring av laxeringen. Kommittén anser alt det inte finns några bärande skäl för de skillnader som alltså föreligger mellan 35 § FPL och reglerna i rällegångsbalken. Reglerna i 35 S FPL har medfört prakliska olägenheter och tolkningsproblem. Kommiitén föreslår därför all bestämmelsen ändras så atl kravel på prövningstillstånd kommer all omfatta besvär över alla kammarräitsbeslut.

Remissinstanserna har inle hall någol alt invända mol förslagel alt krav på prövningslillsiånd skall införas i fråga om besvär över kammarrättens beslut under rällegången och i fråga om besvär över kammarrällens beslul all avvisa besvär eller atl skriva av ell mål. Regeringsrätten lillslyrker uiiryckligen förslaget. Jag delar kommilléns och remissinslansernas uppfaUning i denna del.

Regeringsrätten framhåller all kommilléns syn på de exiraordinära

Prop. 1979/80:105 47

laxeringsbesvären inle stämmer överens med den som kommer till ullryck i förarbetena lill 35 S FPL (prop. 1971:30 s. 105). Som exempel på fall där en kammarräli avgör en fråga som lörsia instans nämns där det fallel all kammarrällen prövar exiraordinära besvär som har anförts direkl hos domstolen efter del au prövningsnämnden har avgjort ett mål om den ordinarie taxeringen. Regeringsrätien anser för sin del au övervägande skäl talar för all kammarrätten bör anses handlägga målet som första instans bl. a. nar kammarrälten handlägger etl mål om extraordinära besvär som har väckls hos rätten. Undanlag från kravei på prövningstillstånd bördarför göras för besvär över kammarrällsbcslut i sådana mål. Regeringsrälien föreslår all det i 35 § FPL föreskrivs all besvär över en kammarrälls beslul i ell mål som avser etl överklagat beslui prövas av regeringsrälien endasl om regeringsrälien har meddelat prövningslillsiånd. Med en sådan skrivning kommer, anför regeringsrälien, ingen lill regeringsrälien fullföljd talan i mål som harkommii lill kammarrällen från en lägre inslåns all kunna prövas ulan prövningstillstånd. Del gäller vare sig kammarrällen genom sill beslut har prövai målel i sak, avvisat besvären eller skrivit av målel.

För egen del anser jag atl det inte kan komma i fråga all i deiia sammanhang ändra 35 S FPL på eu sätt som innebär ett ändral ställningslagande i fråga om kravel på prövningslillsiånd beträffande de s. k. exiraordinära laxeringsbesvären. Regeringsrättens förslag i fråga om ulformningen av 35 S synes emellerlid innebära att kravet på prövningslillsiånd las bon i fråga om besvär över kammarrällens beslul i mål som har underslallls kammarrällen. För au ändringen inle skall fö en sådan effekl har i paragrafen nu föreskrivils all besvär över kammarrällens beslul i eu mål som har blivil anhängigl hos kammarrällen genom överklagande eller underställning prövas av regeringsrätten endasl om regeringsrälien har meddelai prövningstillstånd.

36 S

Om regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd för en viss fråga, får domstolen enligt vad som f. n. föreskrivs i paragrafens iredje siycke pröva även en annan fråga som besvären avser. 1 förarbelena (prop. 1971:30 s. 106) lill bestämmelsen anförde depariemenlschefen au eu prövningslillsiånd i princip borde begränsas lill den eller de frågor som hade föranlell lillslåndel. Ibland kunde dock prakliska skäl eller andra särskilda omsiändigheler moiivera all den förda lalan prövades i vidare omföllning. Genom bestämmelsen i iredje stycket gavs därför regeringsrätten en uttrycklig befogenhet att lill prövning la upp också andra frågor som besvären avsåg. Om bestämmelsen i 35 S försia stycket ändras så au eu prövningstillstånd inte längre kommeralt avse en viss fråga ulan kammarrällens beslul i eu mål som har överklagats till eller underslallls rälien, måsle den nuvarande lydelsen av 36 S Iredje slyckel ändras. Efler förebild av 54 kap. 11 S förslå slyckel

Prop. 1979/80:105 48

rällegångsbalken bar därför föreskrivits atl ett prövningstillstånd lar begränsas Iill atl gälla en viss del av det beslul som den fullföljda lalan avser. 1 första slyckel har ordci "Trågan" byits ul mol "lalan".

37 S

Idel nya andra Slyckel hänvisas till de nya föreskrifterna 17 kap. 1 S KL och 89 S 1 mom. lagen om församlingsstyrelse om förbud mol alt anföra nya omständigheter efter utgången av besvärsfristen i första besvärsinstans. Härmed avses atl förebygga det missförståndel atl regeln i 37 S försia stycket FPL innebär all en klagande vid fullföljd lill högsta instans skulle kunna ges rätt att framföra nya anmärkningar i fråga om laglighelen av ell kommunall beslul.

4.4 Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunalförbund

Åndringen i 20 S föranleds av all de särskilda reglerna om besvär över landslingskommunala beslul föreslås utgå ur KL.

4.5 Förslaget till lag om ändring i lagen om församlingsstyrelse

Ändringarna i 89 § 1 mom., 90 och 91 SS lagen om församlingsslyrelse molsvaras av ändringarna i 7 kap. 1,4 och 5 SS K-L. Den särskilda regeln 190 S andra slyckel om räiisverkningarna av all besvär har bifallils på den grund all enskild räll har kränkts har slopats med hänsyn till atl molsvarande regel i 1953 års kommunallag inte har överförts lill KL. Besiämmelsen om inhämtande av domkapitlets yltrande har flyttals från 89 S 1 mom. lill 90 S, där andra handläggningsregler har förts in. 1 övrigt har endast en anpassning skell lill KL:s språkbruk.

4.6 Övriga författningsförslag

Ändringarna i I kap. 19 Soch2 kap. 9 S lagen om ändring i rikets indelning! kommuner, landslingskommuner och församlingar föranleds av all kammarrätterna ersätter länsslyrelserna som forsla besvärsinslans. 1 3 kap. 14 S har lagils in beslämmel.ser som klargör besvärsrällens omfallning i de fall då kammarrällen har bifallil besvär över ell kyrkokommunall beslul. Även ändringarna i 23 S lagen om kommunala indelningsdelegerade och 27 § andra Slyckel allmänna ordningssladgan föranleds av all kammarrätterna ersäller länsslyrelserna som första besvärsinslans. Ändringarna i 21 S lagen om kyrkliga indelningsdelegerade har utformats efter förebild av ändringarna i 23 S lagen om kommunala indelningsdelegerade. Ändringar i 27 S allmänna ordningssladgan har föreslagils även i prop. 1979/80:17 om ordningshållning vid offenlliga lillställningar m. m.

Prop. 1979/80:105 49

5 Hemställan

Jag hemsläller all lagrådels yllrande inhämtas över förslagen lill

1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,

3. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

4. lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund,

5. lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsslyrelse,

6. lagom ändring! lagen (1979:411) om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar,

7. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade,

8. lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade,

9. lag om ändring i allmänna ordningssladgan (1956:617).

6 Beslut

Regeringen beslular i enlighel med föredragandens hemställan.

4 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 105

Prop. 1979/80:105 50

Bilaga I

Sammanfattning av kommunalbesvärskommitténs förslag

1 Sammanfattning

Genom 1971 års förvaltningsrättsreform fick kaniniarriiucrna sliillning som allmän förvaliningsdomslol närmasl under regeringsrälien. Rälien all fullfölja talan från kammarräli lill regeringsrälien begränsades genom krav på prövningslillsiånd. Grunderna för prövningslillsiånd är desamma soni enligi rättegångsbalken gäller för fullföljd av lalan från hovriiii iill högsui domsiolen. Så kallad ändringsdispens är inie medgiven, vilkel innebär ;iii den högsia instansens uppgift som prejudikatbildare betonas. 1 organisatoriskt hänseende innebar reformen i allmänhel en förlängning av instanskedjan genom att kammarrätten sköis in mellan försia besvärsinslansen och regeringsrätten.

För kommunalbesvärsmålens del företogs ingen ändring i instansordningen. Förslag om sådan ändring hade framlagts av förvallningsdomslolskommiilén i dess betänkande (SOU 1966:70) Förvaltningsräliskipning. Förvallningsdomslolskommiilén ulgick från all kommunalbesvärsmålen borde överföras lill kammarräiierna på samma säll som förvallningsbesvärsmålen med kommunal anknylning. Med hänsyn till kommunalbesvärsprövningens karaklär av ren legaliieisprövning ansåg kommillén all länsslyrelserna kunde ulgå ur inslanskedjan. Den legaliieisprövning, som skall ske i kommunalbesvärsmålen, borde enligi kommillén redan i försia besvärsinstans lämpligen kunna göras av en adminislraiiv domslol. Kommiuén framhöll dessulom all vid ell genomförande av kommilléns organisalionsförslag kammarräiierna och regeringsrälien skulle erhålla sådana resurser för en snabb handläggning, all man kunde undvika en befarad eftersläpning beiräffande kommunalbesvärsmålens avgörande.

Förslaget au ändra insiansordningen för kommunalbesvären väckte ål-skillig rer.iisskrilik. Flerlalel remissinslanser ansåg all länsstyrelsen borde behållas som försia besvärsinslans. Kriliken riklade sig framför alll mot förvaltningsdomsiolskommitléns uppfaUning atl prövningens karaklär skulle göra del mindre nödvändigl au lånssiyrelsen slod kvar i inslanskedjan. Föredragande depariemenlschefen förklarade all han för sin del var ense med krilikerna däri all del inte var lämpligl alt la borl länsslyrelserna ur inslanskedjan när det gällde kommunalbesvärsmål. Samiidigi belönade han all del var angelägel all snabbi nå definitiva avgöranden i dessa mål. Depariemenlschefen ansåg det därför lämpligasl all behålla den gällande ordningen all besvär anförs försi hos lånssiyrelsen och sedan hos regeringsrälien.

Sedan liden före förvaliningsrällsreformen har lillslrömningen av kommunalbesvärsmål till regeringsrälien mer än iredubblals. Vid liden för re-

Prop. 1979/80:105 51

formen räknade man med 200 mål per år som elt normalt anlal. År 1977 inkom och avgjordes mer än 700 kommunalbesvärsmål i regeringsrätten. Målgruppen är den ojamförligl slörsia i vilken regeringsrätten prövar målen i sak utan att dessförinnan ha meddelat prövningslillsiånd. Ulvecklingen har lell lill all kommunalbesvärsmålen lar i anspråk en oproporlionerligi Slor andel av regeringsräitens scssionsiid och arbetskraft. Del har beriiknals au inemot hälften av alla mål som priivas i sak av regeringsrätten ulgörs av kommunalbesvärsmål.

1 kommunalbesvärskommiiléns uppdrag, som inneläitar en allmän översyn av kommunalbesvärsprocessen. ingår frågan om insiansordningen som en huvuduppgift. Enligt direktiven ankommer del på kommittén au själv avgöra om del är lämpligt att redovisa övervägandena i denna del i ell delbetänkande. I direktiven har det betecknats som ofrånkomligt au kommillén överviiger frågan om begränsning av rätlen atl fullfölja kommunalbesvär till regeringsrätten. När det gäller besvärsprövningen nedanför regeringsrätten har. förulom länssiyrelse, kammarräli och länsräli angetls vara de allernaliv som ligger närmast till hands. Kommiuén har härvid au pröva även möjlighelen all skjuta in kammarrällen som en mellaninslans mellan länsinslansen och regeringsrätien. Beiräffande de landslingskommunala besvärsmålen har i direkliven utlalais all insian.sordningen om möjligt bör vara densamma i alla lyper av konimunalbesvarsmäl.

1 föreliggande delbelänkande lägger kommunalbesvärskommittén fram förslag lill ändrad inslansordning i kommunalbesvärsmål. I beiänkandei framläggs också förslag beträffande vissa processuella spörsmål som framstår som särskilt angelägna all behandla i samband med en ändring av insiansordningen.

Den ålgärd som ligger närmasl lill hands för all skapa bäitre balans mellan olika måltyper i regeringsräliens arbeie anser kommunalbesvärskommillén vara all införa fullföljdsbegränsning även i kommunalbesvärsmålen genom krav på prövningslillsiånd.

Kommillén har funnii au de nuvarande dispensgrunderna med fördel bör kunna tillämpas i kommunalbesvärsmålen. Del bet)'der att regeringsräliens karaklär av prejudikalinstans försiärks.

De nu angivna ålgärderna kan inie vidlas isolerat, eftersom krav på prövningslillsiånd medför alt ansvaret kommer alt ligga lyngre på besvärsinstansen under regeringsrälien. Ju slrängare krav som uppställs för prövningslillsiånd desio slörre fordringar måste kunna ställas på denna instans.

Vid förvaliningsrällsreformen angavs en kärnpunki vara au man delade de två huvudfunklionerna för förvaltningsrättskipningen - att åstadkomma materiellt riktiga avgöranden och all svara för prejudikaibildningen - på två domslolsinsianser, vilka sålunda länkies kompleuera varandra. Kammarrällernas uppgifl blev all bära huvudansvarei för all materiell rättvisa skipas i de enskilda fallen medan den högsta instansen skulle svara för vägledande avgöranden i oklara eller tveksamma rällsfrågor.

Sedan förvallningsräiisreformens genomförande 1972 har kammarrätls-organisaiionen byggis ui. Den omfaltar nu fyra kammarräiier. Kammarrätterna har vuxit in i sin nya roll som allmän förvaliningsdomslol och förvärvat kunskaper och handläggningsvana beträffande de nya målgrupper som tillfördes kammarrätterna vid reformen. Till de nya grupperna hör mål

Prop. 1979/80:105 52

med kommunal anknylning såsom hälsovårdsniål och byggnadsmål. Under de senaste ivå åren har litligare besviiraiitle mälbakinser hos kanimarriilierna kunnal nedbringas. Balanserna visar alli|ämi on nedålgående lendens.

M(.)t den angivna bakgrunden har kommunalbcsvärskoniniillen funnil naturligt att välja kaniniarrätl som bcsväisinsians under regeringsrälien. Nägot annal slags organ ;iii en kollegial domstol kan enligt kommilléns bedömning inte komma i fråga. När det giiller insianskcdjans liingd har kommunalbesvärskoniniiucn funnit aU skäl kan anföras lill slöd för såväl en ordning med tvä instanser som en ordning med tre instanser, i vilket senare fall en länsinsians alltså skulle bibehållas. Konimittén har bedömt saken så att båda oidningarna iir prakti.ski gcnonifiirbara men all den kortare inslanskedjan från allmänna synpunkier är att löredra. Bctriiflande mål i vilka prövningsiillsiåntl beviljas s\nes det ofrånkomligi att en omläggning lill tre besvärsinslanser kommer all niedlöra en förlängning ;iv handläggningsliderna. Kommiuén delar den ofta lr:inilörda uppfattningen att del är siirskill angclägel au slulliga avgöranden i kommunalbesvärsmål - som kan gälla samhällsvikliga beslut och principiella rättsfrågor - erhålles så snabbt som möjligt. Vid övervägande av samiliga synpunkter har kommittén siannai för au föreslå ell ivåinsuinssysiem med kammarräiierna som första besvärsinslans.

Konimunalbesvärskommilién finner i princip förvaliningsdomstolskom-mitiéns mening att komniunalbcsviirsmålen lämpar sig för en renodlad domstolsprövning vara \;iigrundad. Kommunalbesvärskommittén har dock funnil vägande skäl lala lill förmån för all särskild sakkunskap - vid sidan av vanlig jurisikompciens - skulle vara av värde för besvärsprövningen. Inte minst i mäl som gäller den kommunala kompeiensen skulle del vara värdefullt om i handläggningen deliog en person med god kunskap om och erfarenheler av kommunal verksamhet. Även i mål där kommunala procedurlVågor aktualiseras kan del vara av viirde au någon som deltar i besvärsprövningen iir förtrogen med de prakliska betingelserna för kommunalt beslutsfaltande och har vana vid ledning av arbete på kvalificerad kommunal nivå. Kommunalbesvärskommillén anser inie au vanlig nämndemannamedverkan kan fylla denna uppgifl. Vad som behövs är i slället speciell sakkunskap. Kommunalbesvärskommittén erinrar om den ordning för medverkan av särskilda ledamöier som är föreskriven för handläggningen i kammarrätt av mål rörande allmän faslighelsiaxering. KommiUéns förslag innebär au kammarrälisavdelning vid handläggning av kommunalbesvärsmål i princip uiökas med en särskild ledamoi. Behövligt antal ledamöter skall utses av regeringen för varje kammarrätt. Till särskilda ledamöier skall utses personer som har god kännedom om kommunal verksamhet och betydande praklisk erfarenhet på kvalificerad nivå av del kommunala beslutsförfarandet. Av prakliska skäl fordras vissa undanlag från kravel på medverkan av särskild ledamoi. Den huvudsakliga innebörden av förslaget är alt medverkan av särskild ledamot skall vara obligatorisk i mål som prövas i sak och där besvären inle är utsiktslösa.

Beiräffande de landslingskommunala besvärsmålen, som enligi gällande ordning prövas av regeringsrätten som försia och sista instans, föreslår kom-niunalbesvärskommillén au kammarriiii skall bli första bes\ärsinsians och atl för fullföljd lill regeringsrälien samma regler skall gälla som för övriga

Prop. 1979/80:105 53

koniinunalbes\ ärsmäl

Under eil ;ir anhängiggörs i det närmaste 2 000 komnninalbesvärsmål 1 lörsUi bcs\ ärsmsians (landslingsmålen inräknade). Fördelningen av dessa mål pä de olika kammarräiierna kan beräknas bli ungeiar följande. Kam-niaträiien i Siockholm får omkring 500 mål, kammarrälten i Göteborg omkring 650 mål, kammarrätten i Sundsvall omkring 450 mål och kammarrällen i Jönköping omkring 3.50 mål. Om man antar all fullföljdsprocenien kommer all sjunka någol efter inlörandei av kammarrälisprövning och krav på pröv-ningsiilisuind - f. n. fullföljs närmare 25 96 av kommunalbesvärsmålen från iänssiyicise iill regenngsräiten - kan tillströmningen till rcgenngsrätten beräknas uppgå till 400-450 mål per år.

Koinmiaén har överviigt om länsslyrelserna bör bibehållas som försia besvärsinslans underen övergångsperiod. Kammarräiierna skulle härigenom kunna få miijlighci att successivi bereda sig lorden nya uppgiften samiidigi som man skulle kunna dra nytta av dci kunnande på området .som i dag finns hos länsslyrelserna. Kommiuén framlägger dock inle någol sådant löislLig ulan föreslår anilra ålgärder för all underiälla övergången. För när-v:irantle linns redan vid de olika kammarräiierna eu mindre anial jurisler med crlarcnhet av kommunalbesvärsmål. Under senare lid har kammar-räilsjurisicr i (Jkande utsträckning anlitats för föredragning av kommunalbesvärsmål i icgcringsriittcn. Del kan antagas atl mänga ur denna grupp efter av;,luiad tjänstgöring i regeringsrätten kommer att Ijänslgöra i kam-marriiit. ÖverllMiningen av kommunalbesvärsmålen kan iiven länkas leda lill ökal intresse bland de pä områdel kunniga länsslyrelscjurisierna att söka sig över till den enhelliga karriär som håller på all ulbilda sig inom de allmänna lörvaliningsdomsiolarna. Kommillén förordar au kammarräiis-jurisicr under litlen niirmasl före ikraftlrädandel av de nya besiämmel.serna lär m()jlii.'.hci ati genom ijänslgöring i länssiyrelse ocb såsom föredragande i regcringsriiiien förbereda sig lör den nya uppgiften. Utbildning i form av kurser lljrcslås ocksä.

Säsom antytts har kommunalbesvärskommillén funnil all vissa processuella frågor bör siirskill uppmärksammas i samband med reformeringen av insiansordningen. Dessa gäller samordningen av de särskilda lörfaran-dcreglerna för kommunalbesvärsprocessen med de allmänna reglerna för lörvaliningsprocessen och övrig lörfarandelagsliftning. En fullsländig översyn har inte varit möjlig i della sammanhang. De överväganden som redovisas i belänkandet tar endast sikle på de cenirala frågorna och uigår i princip från giillande räll. En del av dessa frågor berördes av kommu-nallagsuiredningcn i dess belänkande (SOU 1974:99) Enheilig kommunallag. Tidigare var lörhållandei all handläggningen av förvallningsbesvärsmål i slort följde en praxis som utbildats inom det områdel medan handläggningen av komniunalbesviirsmål följde en särskild praxis. Genom lillkomslen av FPL h;ir en kodifiering och detaljreglering genomförts för förvaliningsprocessen. FPL är iiven lillämplig på handläggningen av konimu-nalbcsviirsniål i regeringsrälien. Delsamma blir fallel i kammarriiiierna, om kommunalbcsviirsniålen llyiuis över dit från länsslyrelserna. Nägon kodifiering av principerna för kommunalbesvärsprocessen har emellerlid inle ägl rum. Man har alltså att lillämpa elt förfatiningsbundet regelsyslem för löilärandel i fiirvaliningsdomsiohirna vilkel samtidigt skall jämföras med

Prop. 1979/80:105 54

och modifieras av vissa oskrivna regler för handläggningen av kommunalbesvärsmål. Denna formella obalans är olycklig. Kommunalbesvärskommittén anser del därför angelägel alt kommunalbesvärsprocessens sär-dnig i ökad uisiriickning kommer till uttryck i lagtext.

Den kanske viktigaste regeln i detta sammanhang gäller bestämmandet av Ullan. Enligt fast rättspraxis gäller regeln alt besvärsfakla skall anföras inom liden lor överklagande av del kommunala beslulel lör all kunna upplagas lill prövning. Kommunaltesvärskommiuén föreslår au regeln lagfästs och las in i KL. För all besiämmelsen i 5 S FPL om föreläggande au kompleuera besvärsinlaga, som är oijänlig för sakprövning, inte skall leda iill den felaktiga slulsalsen all härvid även avses föreläggande om komplettering med besvärsfakla, föreslås atl i KL görs en precisering av tillämpningsområdel för 5 S FPL inom kommunalbesvärsprocessen.

Vidare föreslås au i KL tas in en besiämmel.se av innebörd alt kommunens ställning som pari fastslås vid tillämpningen av FPL i kommunalbesvärsprocessen. Härigenom klargörs all när yllrande inhämtas från kommun FPL;s bestämmelser om skriftväxling mellan parter skall lillämpas och inte bestämmelsen om inhämtande av yltrande från myndighet.

Genom kodifieringen av klagandens skyldighel att bestämma sin talan före besvärsfristens utgång och betoningen av tvåpartsförhållandet i kommunalbesvärsprocessen ges visst posilivi slöd för fullföljande av gällande handläggningspraxis i kommunalbesvärsmål. vilken sedan gammalt anseits huvudsakligen vila på dispositionsprincipen. Härigenom ges också siöd för en ålerhållsam lillämpning av beslämmelsema i 8 S FPL om förvaltningsdomstols uiredningsansvar såviu gäller kommunalbesvärsmålen.

1 sammanhängd föreslås au den ålderdomliga besiämmelsen i KL om skyldighel för klaganden alt bifoga avskrift av protokollet över det klandrade beslutet ävensom anslagsbevis rörande protokollsjusieringen ersälts med en regel molsvarande den som allmänl gäller för förvaltningsbesvärsområdei, nämligen all klaganden är skyldig alt i besvärshandlingen ange del överklagade beslulel. Dessulom föreslås au i KL införs en bestämmelse som ålägger besvärsmyndigheten att ulan dröjsmål avgöra deseria och uisiktslösa besvärsmål.

I församlingssiyrel.selagen föreslås iindring molsvarande den i KL.

Bland de förfatiningsändringar i övrigl som föranleds av kommunalbesvärskommiiléns förslag kan nämnas en ändring av regeln i 35 S försia stycket FPL. som innehåller att besvär över kammarrälls beslut "i fråga som fullföljts lill eller underslallls" kammarrällen prövas av regeringsrälien endast om regeringsrätten meddelai prövningstillstånd. Utlryckssäiiei passar ime särskilt väl när kammarräli blir forsla besvärsinslans i kommunalbesvärsmål, eftersom del inte ar fråga om fullföljd av en hos kommunen anhängiggjord uilan. Kommunalbesvärsprövningen ar av annal slag än den prövning som den kommunala m\ndigheien gjort. En ändring av lydelsen är därför nödvändig. Kommunalbesvärskommillén, som i övrigl konstaterar all regeln skiljer sig från molsvarande regel i rällegångsbalken på ell från saklig synpunki scii omotiverat siiii. föreslår atl bestämmelsen ändras så alt kravet pä prövningslillsiånd blir generellt i fråga om besvär över kammarrälls beslut.

Kommillén föreslår au reformen genomförs den 1 juli 1980.

I Över beslul av komntunfiillmäktige får, om ej annat är särskilt föreskrivet, medlem av kommunen anföra besvär hos länsstyrelsen. Sådan lalan får grundas endasl på au beslulel

1. ej har lillkommil i laga ordning

2. Slår i slrid mol lag eller annan förfallning

3. på annal sätt överskrider kommunfullmäktiges befogenhet

4. kränker klagandens enskilda räll eller

5. annars vilar på orätlvis grund.

Besvärshandling skall ha kommii in lill länsstyrelsen inom ire veckor från den dag då jusiering av del över beslulel förda prolokollet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. Tdl besvärshandlingen skall Jögas del överklagade beslutet och bevis om dagen för anslaget. Besvär som ef har anföns i rätt tid upptages ej till prövning.

Över beslul av fullmäktige får, om ej annal är särskilt föreskrivet, medlem av kommunen eller landsiingskommunen anföra besvär hos kammarrätten. Sådan lalan får grundas endasl på all beslulel

1. ej har lillkommil i laga ordning

2. Slår i slrid mol lag eller annan förfallning

3. på annal säll överskrider/i////näA'-tiges befogenhel

4. kränker klagandens enskilda rätt eller

5. annars vilar på orätlvis grund.

Besvärshandling skall ha kommit in lill kammarrätten inom tre veckor från den dag då jusiering av del över beslutet förda protokollet har tillkännagetts på kommunens eller landstingskommunens anslagstavla. / be-svärshandlingen skall anges del beslut som överklagas och de omständigheter på vilka lalan grundas. Klaganden får ej anföra ny omsländighet till grund för sin talan efter besvärstidens utgång.

Över läns.styrclscns beslut far. om ej annal är särskili förcskrivei, besvär anföras hos regeringsrätten. Besvär över beslul av län.s.siyrcl.scn vilket har gått klaganden emot får anföras endast av denne. Besviir över beslut, varigenom länsstyrelsen har bifallit besvär eller förbjudil all dei överklagade beslulel verkställes, får anföras av kommunen och medlem av kommunen.

Besvärshandlingen skall ha kommii in Ull regeringsrätten inom tre veckor från den dag då den som vill anföra besvär fick del av beslulel. Om länssiyrelsens beslut har gåll klaganden emot skall han underrälias om vad han har atl iakttaga vid besvär över beslutet.

Besvär över beslul av kammarrätten vilket har gått klaganden emot får anföras endasl av denne. Besvär över beslul, varigenom kammarrätten har bifallit besviir eller förbjudit au del överklagade beslulel verkställes, får anföras av kommunen och medlem av denna eller, när fråga är om landslingskommunall beslut, av landsiingskommunen och medlem av denna.

Prop. 1979/80:105 58

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs all 8, II och 12 SS lagen (1971:289) om allmänna Ibrvaliningsdoinstolar skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8S'

Kammarräli prövar Kammarräli prövar

1. besvär över beslul i jöryaltnings-    1. besvär över beslul som enligt lag
ö/c/ir/r'som enligi lag eller annan    eller annan förfallning anföres
förfallning anföres hos domsio-   hos domsiolen,

len,

2. mål som understalies domstolen 2. mål som underställes domstolen
enligi folkbokföringsförordning- enligi folkbokföringsförordning
en (1967:198). en (1967:198).

Regeringen förordnar om kammarrällernas domkreisar.

IlS

Kammarriiit ärdelad i avdelningar. Regeringen får bestämma all avdelning skall vara förlagd lill annan ort än den där domsiolen har sill säte.

Avdelning beslår av presidenien eller en lagman såsom ordförande samt av minsl ivå kammarräUsräd, av vilka en är vice ordförande.

För behandling av kommunalbesvärsmål skall i avdelning dessutom Ingå särskild ledamot med god kännedom om och betydande erfarenhet av kommunal verksamhet. Regeringen förordnar för varje kammarrätt ett erforderiigl antal sådana ledamöier. Förordnande får avse högst tre år. Ledamot som här sägs skall vara svensk medborgare. Den som är omyndig eller försatt i konkurstillstånd fiir ef utöva sådant uppdrag.

Om särskild sammansällning av kammarräli vid behandling av mål om fa.siigheisla.xering finns beslämmelser i taxeringslagen (1956:623).

' Senaste lydelse I974:.S77. ' Senasle 1> delse

1974:577.

Prop. 1979/80:105 59

12 S'

Kammarräli är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra laglama ledamöier får ej sitla i rätten.

När det är särskilt föreskrivet all nämndemän skall ingå i räiicn. är kammarräli domför med ire lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöier och ire nämndemän får i sådani läll ej sina i rälien. Kammarräli är dock domför ulan nämndeman

1. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär att mälei avgöres,

2. vid förordnande rörande saken i avvakian på måieis avgörande samt vid annan ålgärd som avser endasl måls beredande,

3. vid beslul varigenom domsiolen skiljer sig frän målei ulan atl deiia prövats i sak.

Handlägges mål som avses i andra stycket gemensaml med annal mål, får nämndemän deltaga vid handläggningen även av del senare målel.

l'Jd behandling av kommunalbesvärsmål är kammarrätt domför med irc lagfarna ledamöter och en sådan särskild ledamot som avses i 11 iredje stycket. Fler än fyra lagfarna ledamöter och en särskild ledamot får ej sina i rätlen i sådanl mål. Kammarrätt är dock domför utan särskild ledamot I fall som anges i andra stycket 1-3 saml vid prövning av besvär som uppenbariigen skall lämnas utan bifall.

Om domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering finns beslämmelser i laxeringslagen (1956:623).

Regeringen besiämmer i vilken omfauning ålgärd som avser endasl måls beredande får vidtagas av lagfaren ledamot i kammarrätien eller annan ijänslemän vid denna.

Denna lag träder i kraft den I juli 1980.

-Senasie lydelse 1976:562 '

Prop. 1979/80:105 60

3 Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs all 35 och 37 SS förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

35 S'

Besvär över kammarrällens beslul Besvär över kammarrällens beslul

Ijråga omfullfdljts iill eller underställis prövas av regeringsrälien endasl om

kammarrällen prövas uv regering;;- regeringsrälien meddelai prövnings-

rälien endasl om regeringsrätien tillstånd,
meddelat prövningstillstånd.

Meddelas ej prövningslillsiånd, slår kammarrällens beslul fasi Erinran därom skall inlagas i regeringsräliens beslut.

Vad som sägs i försia siyckei gäller ej mål om ullämnande av allmän handling.

37 S

1 mål, vari prövningstillstånd kräves, får omsländighet eller bevis, som klaganden åberopar först i regeringsrätien, beaklas endasl om del föreligger särskilda skäl.

Om förbud mot ändring av talan I kommunalbesvärsmål finns bestämmelser I 7 kap. 1 kommunallagen (1977:179) och 89 1 mom. lagen (1961:436) om församlingsslyrelse.

Klaganden bör i besvärshandlingen ange de skäl sorn han åberopar lill Slöd för sin begäran om prövningslillsiånd.

Denna lag iräder i kraft den 1 juli 1980.

' Senaste lydel.se 1977:1034.

Prop. 1979/80:105 61

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförhund

Härigenom Ibrcskrivs au 20 S lagen (1957:281) om kommunalförbund skall ha nedan angivna lytlclse.

Siivaiandc lydelse Föreslagen lydelse

20 S'

Bestämmelserna i 7 kap. komnui- Bcstiimmclscrna i 7 kap. koiriimi-

nallagcn (1977:179) iilliimp;is på nallagen (1077:1701 liiliimpis på

moisv;uande siitt i fråga om kom- inoisv;irar,clc siitt i fr:ga om kom-

nninalförbtind. Ingår landstingskom- nuinalförbimd. Bcsviirsräll lillkonv

mun i lörbundet. skall därvid lillämpas mer såviil medlem av förbundet .som

de bcsiämmeLscr, som avser lands- medlem av kommun eller lands-

lingskommim. Besvärsräll tillkom- lingskommun som ingår i förbun-

mcr såväl medlem av förbundet som jei.
medlem av kommun som ingår i för
bundet.

Denna lag triider i kraft den 1 juli 180.

Äldre beslämmelser tillämpas på besvär avseende sådanl beslut inom kommunalförbund, i fråga om vilket justering av det över beslutet förda protokollet har lillkännageils på anslagsiavlan för vederbörlig kommun senasl den 30 juni 1980.

Senaste lydelse 1977:181.

1 mom. Över beslul av kyrkofiill-mäklige eller kyrkosianinr- må, diir ej annat är särskilt föreskrivet, besvär anföras hos länssiyreben. Sådan klagan må grundas endasl därå, atl beskiiet

icke lillkommil i laga ordning.

Slår i slrid mol allmän lag eller författning eller annorledes överskrider deras befogenhel, som faitai beslutet, eller

kränker klagandens enskilda räll eller eljesi vilar på orättvis grund.

Besvären skola hava inkommii lill länsstyrelsen inom tre veckor från den dag, då verksiälld jusiering av del över beslulel förda proiokollei lillkännagiviis å församlingens anslagstavla. Besvären .skola vara äifölj-da av överklagade beslutet jämte bevis om dagen Jör Justeringens tillkännagivande.

Länsstyrelsen skall inhämta domkapitlets yttrande över besvären, såvida det Icke är uppenbart att sådan åtgärd är obehövlig.

I mom. Över beslul av kyikofull-mäktigc eller kyrkoslänima må, där ej annal iir särskilt föreskrivet, besvär anföras hos kammariiiitcn. Sådan klagan må grundas endasl därå, au beslulel

icke lillkommil i laga ordning.

Slår i slrid mot allmän lag eller förfallning eller annorledes överskrider deras befogenhel, som faliai beslulel, eller

kränker klagandens enskilda räll eller eljesi vilar på orällvis grund.

Besvären skola hava inkommit lill kammarrätten inom Ire veckor från den dag, då verksiälld jusiering av del över besluiei förda proiokollei lillkännagiviis å församlingens an-slagstavla. / besvärshandlingen skola angivas del beslut som överklagas och de omständigheter på vilka lalan grundas. Klaganden får ej anföra ny omständighet till grund jör sin talan efter besvärsiidens utgång.

Nuvarande Ivdelse

Grundas besvären däipd, all klagandens enskilda rätt blivit kränkt genom beslutet, och bliva besvären godkända, gäller rättelsen till förmån för den som klagat, men slår beslutet i övrigt fast, utan så är, att del finnes strida mot allmän lag eller förfallning eller eljesi vila pd orättvis grund, då länsstyrelsen må förordna om upphävande av beslulel i dess helhet.

Föreslagen lydelse

kammarrällen företaga målel lill avgörande Ulan dröjsmål.

Vid tillämpning av foryalinlngspiv-cesslagen (1971:291) anses församlingen som pari. Föreläggande enligt 5 föryahnliigsproccsslagcn får ef gälla aylijälpande av brist i besvärshandling, som beslår i alt denna ej anger någon omständighet på vilken talan grundas. Bestämmelsen i 29 andra meningen förvahningsprocesslagen lill-länipas ej.

Kammarrätten skall inhämta domkapitlets yttrande över besvären, såvida det icke är uiipenbart, atl sådan åtgärd är obehövlig.

Prop. 1979/80:105 64

Bilaga 3

Sammanställning av remissyttrandena

Remissutfallet i stort

De flesla remissinstanserna är positivt inställda till alt instansordningen i kommunalbesvärsmålen ändras Endasl eu fålal, bl. a. fem länsslyrelser och elva komnuiner, förordar all den nuvarande ordningen behålls. Däremot delar sig meningarna i frågan hur inslanskedjan bör byggas upp.

En massiv remissopinion lillstyrker förslagel om en fullföljdsbegränsning för besvärsprövningen i regeringsrälien. Förslagel lillslyrks av bl. a. regeringsrätien, kammarrätterna, flertalet länsstyrelser, näslan alla Aw?//?;////c/', 19 lanilstingskomnnmer. Svenska kommunförbundei och Landstingsförbundet.

När del gäller besvärsprövningen i insianserna under regeringsrätten är bilden mer spliltrad, 63 remissinslanser lillslyrker eller lämnar ulan erinran förslagel om ell ivåinstanssyslem med kammarräli och regeringsrälien som besvärsinslanser. Här märks JO, regeringsrätten, JK, kammarrätterna i Stockholm, Sundsvall och Jönköping, domstolsverket, statskontoret, RRV, länsstyrelserna i Södermanlands. Malmöhus och Örebro län, 24 konimuner, 17 landslingskommuner, Landsting:förbundet och TCO. 1 yiirandena från kammarrällen i Sundsvall, läns.siyrelserna och ell par kommuner framförs reservalioner lill förmån för all en länsinsians skall behållas,

43 remissinslanser förordar ell ireinsianssyslem, dvs. all en länsinsians behålls under kammarrällen och regeringsrätten. Här märks kammat rätten i Göteboig, 16 länsstyrelser, 19 kommuner, l\å landstingskommuner, SACO/SR och Sveriges domareförbund. Reservalioner lill förmån för kommilléns förslag redovisas i yttrandena från kammarrällen i Göleborg och länsstyrelsen i Stockholms län.

Härtill kommer Svenska kommunförbundet som ger några allmänna synpunkier på för- och nackdelar med de olika insiansordningarna. Förbundet belönar bl. a. slarki värdel av en forisaii anknylning mellan kommunerna och den försia besvärsinslansen.

En majorilel av de remissinslanser som förordar eu ivåinstanssyslem lillslyrker kommilléns förslag orn all kammarräiierna skall förstärkas genom all lillföras kommunal sakkunskap vid prövningen av kommunalbesvärsmål. Olika synpunkier framförs dock på frågan i vilken form denna sakkunskap bör lillföras kammarräiierna. Svenska kommunförbundet och några kommuner förespråkar sålunda all kammarrällen bör biträdas av en särskild nämnd för dessa mål.

Prop. 1979/80:105 65

Allmänna synpunkter

Regeringsrälien instämmer med kommittén i all en reformering av insiansordningen är en angelägen ålgärd och att den myckel väl kan genomföras, innan en fullständig översyn av kommunalbesvärsinsiiiutet har genomförts. Samma uppfallning redovisar kammarrätterna i Göteboig och Jönköping. Enligi kammarrälten i Göteborg är det önskvärt atl en kodifiering av kommunalbesvärsprocessens särdrag kommer lill slånd. Inte minsl beiydelsefulll är delta när del gäller bestämmelser som reglerar den enskildes handlande i besvärsförfaranden av olika slag. Kammarätlen anser liden nu vara mogen för att erfarenhelerna av 1971 års förvaliningsrälisreform i möjlig ulslräckning kommer också kommunalbesvärsförfarandel lill godo.

Uppsala kommun framhåller all kommunalbesvären äreii specielll besvärs-instrument vars syfle är au ulöva lagligheiskoniroll över kommunerna. Eflersom denna koniroll kan ulövas av kommunmedlemmarna, framslår besvären som etl vikligl kommunaldemokraiiski inslrumenl. Den enskildes rälissäkerheisinlresse står inte här i blickpunkien på samma sätl som när del gäller parisärenden som rör enskild person. Mol denna bakgrund anser kommunen au någol hinder inle föreligger för all lillskapa de särregler som behövs för en besvärsprocess med sådana kännetecken. Liknande synpunkier framförs av statskonlrollkommittén.

Enligt Norrköpings kommun och SACO/SR är del värdefulll all processen i kommunala besvärsmål ulformas i möjligasie mån enligt samma mönsier som gäller för förvallningsbesvärsmål. Man bör därför utnyttja kammarrätterna som besvärsinslanser. De båda remissinstanserna är posiliva lill grundtanken i förslagel men har vissa invändningar mol atl besvärsprövningen på länsnivå slopas.

Åtvidabergs kommun anser del angelägel med en översyn av nu gällande inslansordning. Kommunen har kunnal konslalera betydande svårigheler och nackdelar med den nuvarande insiansordningen. Anlalel besvär har ökat kraftigl och handläggningsliden i länsstyrelsen och i regeringsrätten är myckel lång. Kristianstads kommun pekar på all de långa handläggningsliderna medför onödiga kosinader för såväl de enskilda som kommunerna.

Utredningen för översyn av lagen om församllngsstsyrelse finner förslagen vara väl underbyggda och lillslyrker all de läggs lill grund för en försia reformering av kommunalbesvärsprocessen. Enligt ulredningen kännetecknas Svenska kyrkans verksamhet av en långl gående decentralisering, Anlalel församlingar uppgick vid årsskiftel 1978/79 lill 2 575. Ulredningen konslalerar atl församlingarna varierar mycket i storlek och au de har skilda ekonomiska föruisäiiningar, trots eu fungerande skalieuljämningssysiem. Mot bakgrund av dessa förhållanden slår utredningen fast att en viss offenllig kontroll över den kyrkokommunala verksamhelen allljäml framstår som oundviklig, även om de allmänna utvecklingstendenserna innebär all statskontrollen inskränks alllmer. Besvärsprocessen iräder därmed enligt

5 Riksdagen 1979180. 1 saml. Nr 105

Prop. 1979/80:105 66

ulredningen i förgrunden. Prejudikaibildningen är enligi ulredningen en ulomordenlligl viklig rällskälla och ell myckel beiydelsefulll komplemenl lill kompelensreglerna i församlingsslyrelselagen. Ulredningen anserdei inle vara någon överdrift all påslå alt del egentliga innehållel i den kyrkokommunala kompeiensen när del galler t. ex. begravningsväsendel har faslslällls genom ulslag i kommunalbesvärsmål. Mol denna bakgrund anser ulredningen all en reform som syflar lill atl stärka prejudikaibildningen och förkorta handläggningsliderna i de vikligasle målen är synnerligen angelägen. Svenska kyrkans församlings- och pasioralsförbund anför liknande synpunkier.

Några remissinstanser är mera kriiiska.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser all del hade varil mer logiskt om kommiitén utarbetat principema för uppdelningen mellan förvaliningsbesvär och kommunalbesvär, innan förslag lagls fram om insiansordningen. Eflersom belaslningen på regeringsrätten synes ha varit huvudanledningen lill reformförslagei, hade del enligi länsstyrelsen varil bälire all undersöka möjligheten av all utesluta möjlighelen lill kommunalbesvär i slora målgrupper. En kraftig reducering av besvärsmålen skulle man också få, om allmänheten fick bäitre informalion om begränsningarna i kommunalbesvärsinslilulel, l. ex. genom atl på lämpligl säu underrälias om atl besvärsprövningen endasl avser laglighels- och inle lämpligheisfrågor.

Enligt länsstyrelsen I Jönköpings län är del direkl olämpligt atl la upp frågorna om insiansordningen och om rälien all fullfölja talan lill högsia instans ulan samband med frågan om kommunalbesvärsmålens karaklär. Kommillén har inle lagil ställning lill om nuvarande besvärsgrunder bör slå kvar eller om de skall förändra;). Ställningslagandena i dessa frågor har enligt länsstyrelsen stor belydelse för vilken grad av domsiolsinslag som bör finnas i insiansordningen. En allsidig och samlad översyn av besvärsinsiilulei måste enligt länsstyrelsen priorileras framför ålgärder för all komma lill rälla med de olägenheler som regeringsrättens arbetsbelastning ulgör. Länsstyrelsen avslyrker därför förslagel atl väsenlliga förändringar bielräffande insiansordningen skall genomföras, innan övriga frågor tas upp. 1 della inslämmer Jönköpings och Växjö kommuner.

Besvärsprövningen i regeringsrätten

1 Slort setl samtliga remissinslanser som har yltrat sig över kommilléns förslag om au krav på prövningstillstånd för besvärsprövningen i regeringsrätten skall införas lillslyrker förslagel. Till dessa remissinslanser hör JO, regeringsrätten, JK, kammarrätterna, domstolsverket, statskontoret, RRV, 18 länsstyrelser, statskonlrollkommittén, 53 kommuner, 19 landstingskommuner. Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, SACO/SR, TCO, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund och Sveriges kommunaljuridlska förening.

Prop. 1979/80:105 67

Länsstyrelserna 1 Stockholms, Blekinge, Kristianstads och Väslerboliens län saml Botkyrka kommun avslyrker förslagel.

Flertalel remissinstanser delar kommilléns uppfattning atl kommunalbesvärsmålen i dagens läge lar i anspråk en oproportionerligt slor andel av regeringsrättens sessionslid.

Regeringsrätten undersiryker angelägenhelen av all regeringsräliens befallning med kommunalbesvärsmål begränsas. Regeringsrätten uppger all den har vidtagit olika åtgärder för alt målens avgörande inte skall fördröjas till följd av den stora ökningen av anlalel mål. Del är nämligen särskilt angelägel all enskilda och kommuner inle får vänla alllför länge på avgörandel i kommunalbesvärsmål. Med den behandling dessa mål - oavsell prejudikat-värde - får, lar de i anspråk en iredjedel av hela den sessionslid som regeringsrälien använder för prövning av mål på fullsutlen avdelning. Om man betänker au kommunalbesvärsmålen inle ulgör mer än drygl 10 "i av samtliga lill regeringsrätien fullföljda mål, slår dei enligi regeringsrälien klarl alt de lar en oproportionerligi slor del av regeringsräliens sessionslid i anspråk. Della leder lill förfång för domslolens prejudikalbildande uppgift. Del måsle konstateras atl regeringsrätten härigenom inle kan fungera i full ulslräckning på del säll som avsågs vid förvallningsräiisreformens genomförande. Del är med nuvarande ordning inie heller möjligt atl nedbringa anlalel ledamöier i regeringsrälien, vilkel enligt ullalanden i samband med reformen borde ske för au underiälla strävandena atl upprällhålla enhetlighet och sammanhang i rättstillämpningen.

Enligt kammarrätten i Jönköping ulgör lillslrömningen av kommunalbesvärsmål lill regeringsrätten ett allvarligt problem genom den snedvridning av regeringsrättens arbetsbörda som därigenom uppkommil. Regeringsrätten avsågs vid förvaliningsrällsreformen bli en prejudikalinstans. Detla bör enligt kammarrällen inle få hindras genom all den näslan blockeras av kommunalbesvärsmål. En begränsning av rälien lill fri fullföljd av kommunalbesvär till regeringsrätien är därför nödvändig. Liknande synpunkier framförs av kammarrätterna I Stockholm och Sundsvall.

Halmstads kommun nolerar med lillfredsslällelse all del framlagda förslagel syflar lill snabbare avgöranden genom fullföljdsbegränsning för besvär lill regeringsrätten. Kommunen anför bl. a. följande.

Del är inte okänt - och bekräftas av den i belänkandet redovisade målulvecklingen -all vänleliden för regeringsrättens avgöranden i kommunala besvärsmål alllför ofta måsle räknas i år från lidpunkten för det kommunala beslutet. 1 avvakian på regeringsräliens avgörande har kommunen alt välja mellan två ling; aniingen för del överklagade ärendel vila, med den faran för ekonomiska förlusler, försämrad kommunal service m. m,, som delta innebär; eller ock verkställes del icke lagakraftvunna beslulel, med de risker för skadeståndskrav och ansvarslalan som är därmed förenade. Den nödvändiga avvägningen mellan effeklivilel och rällsskydd har varil många kommuners dilemma.

Fall kan emellerlid inlräffa, då inte ens en dylik valmöjlighet står

Prop. 1979/80:105 68

kommunen till buds. Sålunda blir ju ell kommunall beslul, som slalliga myndigheler ej kan handlägga och avgöra, förrän del vunnit laga krafi, paralyserat genom kommunalbesvär.

Del rälisskyddsbehov.som de i kommunallagen inskrivna besvärsreglerna är avsedda atl lillgodose, skall inte beslridas. Varie kommunal myndighel lorde med jämnmod flnna sig i all dess beslul blir angripna besvärsvägen upp lill högsia inslåns - också där angreppen är på förhand dömda alt misslyckas -om bloli besvärsmyndigheiens avgörande kunde förvänlas inom rimlig lid. Likaså skulle kommunmyndigheierna kunna godlaga, all en längre lid förflyter innan avgörandel faller - om della bloii gällde komplicerade och ovissa besvärsmål.

Ell system som del nuvarande, som innebär alt vikliga och brådskande kommunbeslul under år kan fördröjas, måsie givetvis inge betänkligheter.

Kalmar läns landstingskommun lillslyrker förslaget om all krav på prövningstillstånd skall införas. Denna ändring är enligt landstingskommunen ägnad alt förstärka regeringsrättens roll som en ren prejudikaiinsians. För all lillgodose kravel på en så snabb handläggning som möjligi av de lill regeringsrätten fullföljda målen föreslår landsiingskommunen au regeringsrätten i särskild ordning behandlar frågan om prövningstillstånd kan lämnas ellerej. Denna bedömning borde kunna göras relaiivi snabbi. På så säu kan de mål där prövningslillsiånd inte meddelas avslutas förhållandevis snabbi.

Östergötlands länsavdelning av Svenska kommunförbundei undersiryker behovel av en besvärsprocess sorn innebär snabba och definitiva avgöranden i kommunalbesvärsmålen. Lägel kan f n. inte anses liilfredsslällande med upp lill ireåriga väntetider innan etl kommunall beslul vinner laga krafl. Länsavdelningen lillstyrker införandel av fullföljdsbegränsning genom krav på prövningslillsiånd. Därigenom belönas regeringsrättens siällning som prejudikaiinsians på ett mer markerat säu än i dag. Detta kan enligi länsavdelningen vara en fördel ur renl praklisk synpunki, bl. a. med hänsyn lill varje kommuns behov av all läliare kunna följa ulvecklingen i rällspraxis l.ex. när det gäller den kommunala kompeiensen. Liknande synpunkier framförs av Jönköpings länsavdelning av Svenska kommunförbundet.

SACO/SR finner de motiv som kommiitén har lagl fram för förslagel om fullföljdsbegränsning för kommunalbesvärsmål hell övertygande. Del är enligt SACO/SR angelägel att regeringsräitens ställning som prejudikaiinsians får den klara markering som förslagel innebär. Enligi Sveriges domareförbund föreligger med nuvarande ordning och målulveckling risk för alt regeringsrättens uppgift au svara för prejudikatbildningen inom förvali-ningsrätlskipningen försvåras. Den föreslagna reformen är därför enligt förbundets mening angelägen.

Några remissinslanser är kriiiska mol kommilléns förslag.

Länsstyrelsen i Stockholms län har å ena sidan förståelse för all den omsländighelen all kommunalbesvärsmålen kräver en oproporiioneriigi slor andel av regeringsrättens tid är ett skäl ati överväga en avlastninggenom krav på prövningstillstånd. Ä andra sidan, framhåller länsstyrelsen, finns det en

Prop. 1979/80:105 69

gmndläggande skillnad mellan kommunalbesvärsprövningen och prövning av vanliga förvaliningsbesvär. 1 de sisinämnda blir del i stor ulslräckning fråga om en förnyad bevisprövning och del föreligger goda skal all begränsa fullföljdsrällen i mål av sådanl slag. Kommunalbesvärsprövningen innefaUar sällan bevisfrågor beiräffande sakförhållanden ulan avser i slället uiövning av en statlig konlrollfunklion över atl den kommunala befogenhetsutövningen håller sig inom vad som bedöms vara de lagliga gränserna härför. Det synes länsstyrelsen rimligl atl regeringsrätien ägnar en förhållandevis slor del av sin lid ål denna vikliga uppgift. Länssiyrelsen är vidare iveksam lill dels om ökningen av anlalel kommunalbesvärsmål är en beslående föreleelse, dels om förslaget ger arbelsmässiga effekter som uppväger olägenhelerna av en omläggning. Lånssiyrelsen anmärker sålunda all den ökning av till regeringsrätten inkomna mål som kommillén redovisar för åren 1975-1977 (från 461 lill 758 måljsyneshaavstannaiår 1978, då enligi uppgift 678 mål kommii in. Med hänsyn lill vad som sagts om betydelsen av regeringsräliens verksamhel på kommunalbesvärsområdei och osäkerheten om arbelsbelaslningen gör del nödvändigl all drasiiskl beskära besvärsräiien anser lånssiyrelsen all lillräckliga skäl inle finns atl nu vidia en sådan ålgärd. Om tendensen till nedgång i antalet kommunalbesvärsmål inle blir beslående, förefaller del länsstyrelsen befogal all pröva andra ulvägar. Om del av principiella skäl anses möia hinder mol all i regeringsrätten införa enklare handläggningsformer i mål där saken är uppenbar, bör del enligt länsstyrelsen övervägas all begränsa kravel på prejudikaldispens lill fall där fråga är om annan besvärsgrund än all en kommun har överskridil sin befogenhel.

Också länsstyrelsen I Blekinge län har förslåelse för kommilléns önskan all lillskapa en fullföljdsbegränsning lill regeringsrätten. Länssiyrelsen anser emellerlid au man kan minska regeringsrättens arbetsbörda utan alt införa krav på prövningstillstånd för kommunalbesvärsmålen. 1 många av dessa mål är besvären helt ulsiklslösa och de bör därför kunna underkastas endast en summarisk prövning. Länsstyrelsen föreslår all nuvarande ordning med prövning av samtliga mål som överklagas lill regeringsrälien behålls. 1 samma riklning ullalar sig länsstyrelserna i Kristianstads och Västerbottens län.

Botkyrka kommun anser all problemet med den växande balansen av besvärsmål hos regeringsrätten inle bör lösas genom au rälien atl fullfölja talan begränsas. I stället bör regeringsrätten ges slörre resurser.

Kammarrällen i Jönköping delar kommilléns uppfallning alt prövningstillstånd bör krävas för flertalet av de mål för vilka sådant lillslånd nu inte krävs. Kommillén har emellerlid inle syslemaliskl gåll igenom olika målgrupper och angell följderna av ell införande av krav på prövningstillstånd. Åven om kammarrällen hyser slor förslåelse för förslagel, lorde dess genomförande enligi kammarrällen böra föregås av en grundligare analys än den som kommittén har företagit. För det fall en sådan analys inte kan verkställas nu förordar kammarrällen au frågan om fullföljdsbegränsningar för kom-

Prop. 1979/80:105 70

munalbesvärsmålen löses genom en särskild reglering i kommunallagen.

Flera remissinslanser uppehåller sig vid frågan om ulformningen av dispensreglerna. Flerlalel inslanser lillslyrker därvid eller lämnar ulan erinran kommilléns förslag au andra dispensgrunder för kommunalbesvärsmål än för förvallningsbesvärsmål inle skall införas. Hii hör regeringsrätten som anför följande.

Regeringsrätten ser inga svårigheter i atl de allmänna grunderna för prövningstillstånd blir lillämpliga på sådana kommunalbesvär som avser rena laglighelsfrågor. En motsvarande prövning förekommer inie sällan i förvallningsbesvärsmål. Som har påpekals tidigare inlär vissa kompeiensmål en särslällning. Del ankommer i dessa på räiistillämpningen all möjliggöra en anpassning av de kommunala befogenheterna lill samhällsutvecklingen. Dessa mål hör samiidigi lill de beiydelsefullasle och svåraste målen. Med de uttalanden som gjorts i förarbetena till reglerna om prövningstillstånd anser regeringsrätten lillräckliga möjligheter finnas all även i dessa fall bevilja tillstånd i den ulslräckning som behövs lill ledning för räiistillämpningen. Vidare kan regeringsrätten med stöd av punklen 2 i 36 S försia stycket FPL efter beviljande av prövningstillstånd åsladkomma rättelse exempelvis om kammarrätt i någol fall skulle göra intrång i den kommunala självslyrelsen genom all inte endast undanröja det kommunala beslulel utan även förordna om viss ålgärd.

Enligt kommilléns förslag lill ny lydelse av 7 kap. 5 S kommunallagen får besvär över beslul, varigenom kammarrälten har bifallit besvär, anföras av kommunen eller medlem av denna. Kommunen har fåll sina synpunkier på lagligheten av del kommunala beslutet prövade under processen i kammarrällen. Del är då inle anmärkningsvärt, au del krävs lillslånd för alt kommunen skall få lill slånd en överprövning av kammarrällens beslut. Mera iveksaml kan del däremot förefalla all kommunmedlem som inle tidigare deltagit i processen skall behöva lillslånd för alt få sin besvärslalan prövad. Emellerlid avser även denna talan all åsladkomma en omprövning. I sådana fall anföres ofta besvär även av del kommunala organ, vars beslul blivil upphävi. Del kan inle gärna komma ifråga all i samma mål kräva prövningstillstånd för de besvär, som anförts av det kommunala organel, men låla kommunmedlemmens besvär, som innefatlar samma yrkande som de andra besvären, prövas ulan sådant lillslånd. Härtill kommer au en av kommunmedlem förd lalan närmast ter sig som ett fullföljande av den lalan, som kommunen fört i kammarrätten. Med hänsyn till del anförda anser regeringsrätten all någon specialregel inte bör stipuleras för kommunmedlems besvär.

Regeringsråden Hjern, Petrén, Hellner och Brodén framhåller i en gemensam skiljaktig mening atl regeringsrättens särskilda ansvar för kommunal-räiiens utveckling måste beaklas. Regeringsråden anför härvid följande.

Regeringsrätten har genom sina avgöranden i eu mycket sion antal kommunalbesvärsmål alllsedan sin tillkomst 1909 kommii all ulforma siora delar av den kommunalräli som gäller i dag. Genom all i den slrida ström av kommunalbesvärsmål som passerat genom regeringsrätten konsekvenl tillämpa en rad principer har vissa huvudlinjer i vår kommunalräli efler hand slagits fast. Detta hade knappasl varil möjligt, om regeringsrätten blott avgjort etl mindre anlal särskili utvalda prejudikaimål. Det är enligt vår

Prop. 1979/80:105 71

mening av vikl au regeringsräliens medverkan vid ulformning av kommu-nalrälten kan fortsall ske på grundval av eu icke alllför snävi begränsat anlal kommunalbesvärsmål.

Enligt regeringsrådens mening måsle i fråga om kommunalbesvärsmål av verklig kvalilel möjlighel finnas lill en prövning i två inslanser. Enligi regeringsråden skulle följande ordning kunna lillämpas. Mål i vilka kammarrällen har upphävi del klandrade kommunala beslulel för överklagas lill regeringsrätten utan prövningstillstånd. Kommunen bör således enligt regeringsråden tillerkännas en ovillkorlig rätt au få etl upphävi beslut omprövat. Beträffandeövriga kommunalbesvärsmål, i vilka den ursprungliga klaganden överklagar kammarrällens beslul, lillämpas regler om prövningstillstånd men med vidare möjligheter lill prövningslillsiånd än annars. Reglerna bör därvid vidgas lill au medge även ändringsdispens.

Kammarrätten i Göleborg, som anser all några särskilda regler om lillslåndsprövning för kommunalbesvärsmålen inie behövs, framhåller alt del är önskvärt au tillståndsprövningen ulövas på elt sådanl säll all del verkligen kommer fram en vägledande räiisbildning på den kommunala kompetensens område.

Också andra remissinstanser, som i och för sig anser att några särskilda dispensregler inte behövs för kommunalbesvärsmålen, f)eionar det angelägna i all mål som rör den kommunala kompeiensen släpps fram till prövning i regeringsrätten i förhållandevis stor utsträckning. Hit hör länsstyrelserna i Östergötlands, Jönköpings, /Malmöhus och Västmanlands län saml Katrineholms, Hagfors och öskarshamns kommuner.

Svenska kommunförbundet framhåller all kommilléns förslag all prövningstillstånd skall meddelas efler de grunder som anges i 36 S förvahningsprocesslagen kan innebära en begränsning av regeringsrättens fortsatla räiisbildande verksamhel. Förbundel fäster särskilt avseende vid frågor som rör den allmänna kommunala kompetensen (1 kap. 4§ kommunallagen). Genom denna bestämmelses generella utformning har regeringsrätten föll en betydelsefull och central ställning som den instans som har etl avgörande inflytande över vad som kan innefattas i den kommunala kompetensen från tid lill annan. Förbundel förulsäller därför att reglerna om fullföljdsbegränsning ges en sådan ulformning au flertalel reella kompeiensmål regelmässigt kommer att sakprövas av regeringsrätten, om della begärs av klagoberäiiigad part. Också länsstyrelsen I Malmöhus län och Malmö kommun förordar all frågor om den kommunala kompeiensen alllid bör tas upp lill prövning av regeringsrätten, om della begärs av klagoberäiiigad part.

Enligt Stockholms kommun kan införandet av krav på prövningstillstånd i kommunalbesvärsmålen skapa förutsättningar för en välbehövlig lättnad i regeringsrättens arbetsbörda. Kommunen förulsäller dock au mål som är av Slörre principiell belydelse alltid kommer atl kunna föras vidare lill högsia instans.

Göteborgs kommun och Sveriges kommunaljuridiska förening anser att det

Prop. 1979/80:105 72

bl. a. med hänsyn lill respekten för den kommunala självslyrelsen fordras en myckel kvalificerad bedömning av kommunalbesvärsmålen. Denna bedömning kan inle vara säkrad ulan en möjlighel för kommunerna lill besvärsprövning i Ivå inslanser. Del förefaller de båda remissinslanserna slölande all beslut som har fattats av kommunala instanser under politiskt ansvar skall kunna slulligl kasseras av en annan rättslig instans än den högsia förvall-ningsdomslolen. Kommunen bör därför i lag vara lillförsäkrad rälien all få besvären prövade i sak av regeringsrätten. Della kan åstadkommas genom all kommunen befrias från kravel på prövningstillstånd. Såviu de båda instanserna kan flnna skulle en sådan ordning inte nämnvärt öka regeringsrättens arbetsbelastning. Del behöver inle heller befaras au kommuner anför okynnesbesvär.

Örebro kommun ifrågasäller om inie kommunalbesvärens särart kräver särskilda regler om lillslåndsprövning. Kommunen lar i försia hand fasla på förvaliningsdomsiolskommilléns förslag (SOU 1966:70 s. 318) all som en yllerligare grund för prövningstillstånd ange all målet har allmän vikl. En allmän och mer fördjupad diskussion om olika länkbara supplerande dispensregler hade enligt kommunen varil värdefull.

Statskontrollkommittén är medvelen om all några andra allernaliv än fullföljdsbegränsning i dag knappasl slår lill buds för all minska belaslningen på regeringsrätten. Kommunalbesvärskommitténs förslag lillslyrks därför. Siaiskonirollkommiitén vill dock fästa särskild uppmärksamhel på de mål som rör den kommunala kompeiensen. Rällspraxis spelar här en avgörande roll för rättsbildningen. Även noiisfallen haren slor belydelse,eftersom de sammantagna bildar ell mönsier som bidrar lill au klargöra gränserna för den kommunala kompeiensen. Del är därför enligi slatskontrollkommilién angelägel alt regeringsrätten släpper fram samtliga sådana mål lill saklig prövning.

Medborgarrättsrörelsen framhåller all kommunmedlemmar, som för en seriös och saklig kommunalbesvärslalan, bör ha en rält au fö denna prövad i två räilsinslanser. Kommun och annan kommunmedlem än klaganden bör vidare ha en ovillkoriig rält au få den försia instansens upphävande beslul omprövat i en högre instans. Genom en lämpligl uiformad ordning för fullföljdsiillsiånd kan regeringsrätten sålla bort de mål där en ivåinsianspröv-ning inte behövs.

Besvärsinstans närmast under regeringsrätten

Flertalet remissinslanser lillslyrker eller lämnar utan erinran förslagel om all kammarrätt bör vara besvärsinslans närmasl under regeringsrätten. Hit hör JO, regeringsrätten, JK, kommarrätterna, domstolsverket, statskontoret, RRV, 19 länsstyrelser, 43 kommuner. 19 landstingskommuner. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, SACO/SR, TCO och Sveriges domareförbund.

Prop. 1979/80:105 73

Länsstyrelserna i Stockholms, Blekinge, Krislianslads, Göleborgs och Bohus och Västerbottens län, decenlraliseringsulredningen saml 11 kommuner är kritiska mot förslaget att kammarräiierna skall föras in i inslanskedjan. De anser i slällei au kommunalbesvärsmålen, liksom f n., bör gå från en länsinsians direkl lill regeringsrälien.

Regeringsrätten delar kommilléns uppfallning atl instansen under regeringsrätten, med hänsyn iill all den blir sluiinsians i flertalet mål, bör vara en förvaltningsdomstol med kvalificerad sammansättning och att uppgiften bör anförtros kammarrätterna.

Enligi kammarrätien I Göteborg är del uppenbart all kommunalbesvärsmålen bör prövas av en kvalificerad domslol, innan de når högsia inslåns. Vad kommillén anför härom fordrar knappasl några yllerligare kommenia-rer. Under de år .som har gått sedan förvaltningsrättsreformen genomfördes har kammarräiisorganisaiionen konsoliderats. Man bör därför kunna ulgå från all kammarräiierna väl skall kunna fylla uppgiften som besvärsinslans närmasl under regeringsrälien i kommunalbesvärsmålen. Någol konkurrenskraftigt allernaliv lill kammarräiierna i della hänseende flnns inle enligi kammarrätten. Kammarrätterna i Stockholm, Sundsvall och Jönköping uttalar sig i samma riklning, Kammarrälten i Jönköping framhåller särskilt all länsrätten inte kan anses utgöra ell allernaliv iill kammarrällen, Förulom all länsdomslolarna slår inför en genomgripande omorganisalion och har avsevärda balanser släller enligi kammarrällen i Jönköping kommunalbesvärsmålen krav på annan sammansällning än den länsrätterna har i övriga målgrupper,

Förslagel all kammarrätterna skall föras in som besvärsinslanser under regeringsrätten förefaller länsstyrelsen I Kopparbergs län välgrundat. Della inie minsl med tanke på au kammarrällen i prakliken kommer au bli sluiinstans i flertalet mål och all hälsovårdsmål, byggnadsmål, barnavårdsmål m. m. redan handläggs vid kammarrällen. Genom sin befallning med dessa mål har kammarrällen redan inblick i kommunala förhållanden. Kammarrällens kompeiensområde kommer genom förslagel all slamma bäitre överens med över- och underinsiansernas. Även länsstyrelsen i Hallands län framhåller au förslagel innebären naiurligoch lämplig ulökning av kammarrällernas kompeiensområde.

Enligt Norrköpings kommun måsle det på inslansen under regeringsrätten slällas särskilt stora krav på rältssäkerhei och objekiiviiel. Den utpräglade lagligheisprövning som kommunalbesvärsprocessen innefaltar bör enligi kommunen i varje fall i slutskedet av processen ske vid en förvaltningsdomstol. Eflersom kammarräiierna är väl förtrogna med de speciella förvaltningsmålen från kommunala nämnder, framslår de som lämpliga inslanser under regeringsrätten.

örebrokommun häri huvudsak inie någon erinran mol kommilléns förslag all besvärsprövningen under regeringsrälien skall ske i kammarräli i slällei för som nu i länsstyrelse. Kommunen framhåller att kommunalbesvärspröv-

Prop. 1979/80:105 74

ningen av hänsyn lill den kommunala självslyrelsen måsle begränsas lill en legaliieiskoniroll, även om denna exempelvis i kompeiensmålen har inslag av kvalificerad lämplighelsbedömning. På grund härav är handläggning vid domslol den lämpligasle formen för besvärsprövningen. De ulbyggda kammarräiierna med sina erfarenheler av bl. a. mål med kommunal anknylning, l.ex. byggnads- och hälsovårdsniål, lorde enligi kommunen vara väl skickade atl handha prövningen av kommunalbesvärsmål under regeringsrälien. Liknande synpunkier framförs av bl. a. Åtvidabergs, Helsingborgs, Halmstads. Timrå och Östersunds kommuner.

Enligi SACOISR framslår kammiarräiien, som är väl förtrogen med de speciella förvaliningsmålen från de kommunala nämnderna, som den självklara inslansen under regeringsrälien. SACO/SR undersiryker viklen av all kommunalbesvärsmålen i sluiinsiansen prövas av en domslol med kollegial sammansällning. Sveriges domareförbund framhåller atl en grundläggande lanke i förvaliningsrällsreformen var au kammarräiierna skulle svara förden maleriella rättskipningen i enskilda fall, medan regeringsrälien skulle bli enbari en prejudikaiinsians. Del slår enligi förbundets mening i överensslämmelse med denna princip all låla kammarrällen bli besvärsinstans samiidigi som en fullföljdsbegränsning införs. Förbundel tillslyrker därför förslaget i denna del.

Länsstyrelsen i Uppsala län anser del nalurligl all i försia hand välja kammarräli som besvärsinslans under regeringsrälien. Länssiyrelsen reagerar dock mol kommilléns alllför lällvindiga säll all avfärda länsrälierna som allernaliv till kammarräiierna. Del kan inte vara någon slörre adminislraiiv svårighel all, som sker i lingsräiierna i ivislemål, ändra sammansällningen i länsräli lill en kollegial inslåns med tre jurisidomare. En länsrätt med sådan sammansällning skulle enligt länsstyrelsen ulan ivivel moisvara högl ställda kompetenskrav och väl fylla uppgiften som besvärsinslans, även närmasl under regeringsrätien.

Ell anlal remissinslanser redovisar en kritisk inslällning lill kommilléns förslag. Länsstyrelsen i Stockholms län anser all de skäl som låg lill grund för beslulel vid 1971 års förvaliningsrälisreform all behålla länsslyrelserna som försia instans i kommunalbesvärsmålen allljäml har sin fulla räckvidd. Länssiyrelsen anför bl. a. följande.

Kommunalbesvärsmålens handläggning förulsäller god kännedom om förvallningens organisalion och arbeissäu i de skilda kommunerna. Goda kontakter med kommunkanslierna erfordras vidare särskili i processens inledningsskede för all ideniifiera åsyftat kommunall ärende, konlrollera iaktlagandei av besvärsiid och få in överklagat beslul. Även för kommunerna är det med tanke på verkställigheisfrågan angelägel all snarasl - ofta innan formell remiss kunnal ske - få kännedom om anförda besvär. Nuvarande ordning ger besvärsmyndigheien lokal kännedom och goda kontaktmöjlig-heler.

För besvärsmålens handläggning är vidare länssiyrelsens allmänna kännedom om de kommunala verksamhelsområdena - arbeismarknadsför-

Prop. 1979/80:105 75

hållanden,socialväsendei,byggnadsplanering,hälsovård,skolväsenden!, m. - av stor belydelse. Trols au besvärsprövningen formelll är en lagligheisprövning erfordras ofta en värderande bedömning som lar hänsyn till allmänna uivecklingsiendenser såväl på del kommunala områdel i allmänhet som inom den enskilda kommunen. Del bör beaklas au del kommunala kompetensområdei - för au ge rum för en utveckling - avsiktligi är myckel vagi angivei i kommunallagen. Huvudbesiämmelsen anger endasl au kommunerna skall envar "vårda sina angelägenheler".

Mol bakgmnd härav anser länsstyrelsen atl den juridiski-formella karaklären av kommunalbesvärsprövningen inle bör överbelonas på bekosinad av kravel på förirogenhei med del kommunala fallet. Vid valel av besvärsinslans bör också enligt länsstyrelsens mening beaklas all den speciella processieknik med möjlighel lill muntliga förhandlingar, hörande av viiinen och sakkunniga m. m. som står kammarräiierna lill budsochäravsiort värde i mål om myndighelsulövning mol enskilda inle synes kunna bli av belydelse i kommunalbesvärsmålen.

Enligt länsstyrelsen i Blekinge län kommer en överflylining av kommunalbesvärsmålen från länsslyrelserna lill kammarräiierna au medföra en allvariig fördröjning av handläggningen för kommunernas del. En överflylining innebär också atl rättsliga avgöranden, som angår elt flertal personer i kommunen, flyllas längre borl från kommuninvånarna. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Kristianstads, Göieboigs och Bohus saml Västerbottens län, som anser all förslagel slrider mol önskemålel om decentralisering inom förvallningen. Enligi länssiyrelsen i Göteboigs och Bohus län skulle del också ur allmänhelens synpunki verka förvirrande om vissa kommunala beslul skall överklagas hos länssiyrelsen (förvaliningsbesvären) och andra hos kammarrällen (kommunalbesvären). Skillnaden mellan kommunalbesvär och förvaliningsbesvär är som regel okänd för de klagande. 1 vissa fall kan det även för erfarna handläggare vara svårl all avgöra till vilken grupp etl mål skall föras.

Länssiyrelsen i Västerbottens län betonar all kommilléns belänkande bör ses i ell större sammanhang. Enligi lagberedningens belänkande (SOU 1973:22) med förslag lill ulsökningsbalk och en inom jusliliedepariemeniel ularbelad promemoria (Ds Ju 1977:5) Summarisk process skall överexeku-lorsärendena flyllas över från länsslyrelserna lill kronofogdemyndighelerna och lingsräiierna. Denna utveckling är enligt länsstyrelsens mening beklaglig och djupl oroande. För länsslyrelsernas möjligheier all i framliden rekrylera jurisler är det väsentligl au länsstyrelserna inte berövas arbetsuppgifter som kräver juridisk kompelens. Del är angelägel au länsstyrelserna får bestå som slarka regionala förvaliningsmyndigheler.

Decenlraliseringsutredningen avslyrker kommunalbesvärskommitténs förslag om en ändrad inslansordning för prövning av kommunalbesvär. Enligt utredningens uppfauning har kommunalbesvärskommitténs förslag i alllför hög grad utformats från juridisk-leknisk synpunki. Deiia har len lill au förslagel om inslansordning fåll en ceniraliseringseffeki som inte kan godlas.

Prop. 1979/80:105 76

Ulredningen framhåller vidare au den i silt belänkande (SOU 1978:52) Lägg beslulen närmare människorna föreslagil au deceniraliseringssirävandena skall omfalla även domstolsväsendet. Regeringen häri prop. 1978/79:111 om ålgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. slälll sig bakom förslagel. Del är svårl all förena kommunalbesvärskommiiléns förslag med della siällningslagande och de övriga deceniraliseringsslrävanden som siaismaklerna under lång lid har geli ullryck för i olika sammanhang. Decenlraliseringsutredningen påpekar all del enligi 5 S länsslyrelseinslrukiionen ankommer på länsslyrelserna alt inom siu verksamhetsområde övervaka all vad som enligt lag eller annan förfallning åligger slallig myndighel, kommun, landsiingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort. Länsstyrelsens befallning med kommunalbesvärsmålen ser ulredningen som etl av många led i denna verksamhel. Länsslyrelserna har förvärvat en myckel ingående kunskap om kommunernas förhållanden. Delia kan enligi ulredningens mening inle ersälias av all kammarräiierna vid handläggning av kommunalbesvärsmålen uiökas med en särskild ledamoi med "god kunskap om och erfarenheler av kommunal verksamhel". Prövningen i försia inslåns av besvär som har anföns av den enskilde läggs enligi kommilléns förslag dessulom på en nivå som ligger längre bon från kommunen och den enskilde än vad länsstyrelsen gör.

Botkyrka kommun anser all den nuvarande insiansordningen länssiyrel-se-regeringsrällen bör behållas. Länsstyrelserna har slor erfarenhet av handläggningen av kommunalbesvärsmål och god kännedom om förhållandena i länets kommun, medan kammarräiierna hell saknar erfarenhet av denna grupp av mål.

Katrineholms kommun inslämmer i och för sig i kommilléns synpunkier all kommunalbesvärsmål lämpar sig för domstolsprövning. Kommunen pekar dock på tidsfaktorn som del kanske vikligasle momentet vid bedömning av inslanskedjan. Kommunen undersiryker slarki betydelsen av snabbhei i handläggningen. Kommillén har inie på ell liilfredsslällande säll kunnat Slyrka all en förlängd handläggningslid inle uppslår vid en övergång från länsslyrelser lill kammarräiier som försia instans.

Umeå kommun släller sig avvisande lill den instansordning under regeringsrätten som föreslås. Kommunen kan inle finna all kommillén har redovisal pålagligl starka skäl för förslaget all länsinslansen skall slopas. Enligt kommunens mening är det särskilt i vissa kompeiensmål av stor vikl för kommunalbesvärsprövningen aii den prövande inslansen haren ingående kunskap om de speciella lokala förhållanden som råder inom varje särskild kommun. För en kammarräli måsle det uppslå svårigheler alt få en hell korrekt uppfallning om kommunens lolala siluaiion enbari genom skriftväxling. Kommunen ser därför en risk i au en prövning enbari i kammarräli kan leda lill "teoreliska" bedömningar som inte alllid får malerielll godlagbara konsekvenser. En länsinsians kan däremot genom alla övriga kontakter med kommunen skaffa sig en god kännedom om kommunens situation och bör

Prop. 1979/80:105 77

därför ha ett bäitre utgångsliige vid besvärsprövningen. Länsinslansen har också en tämligen omfallande erfarenhei av kommunala besvärsmål. Därtill kommer au kommunens erfarenheler av den nuvarande ordningen med prövning av länssiyrelse i förslå inslåns är posiliva. Av dessa skäl anser kommunen all kommunalbesvärsmål i försia hand skall avgöras av länsstyrelsen eller länsrätten. Liknande synpunkter framförs av Skellefteå, Luleå och Sorsele kommuner.

Del borde enligt Hultsfreds kommun vara möjligi all kombinera kraven på ivåinslanssysieni, fullföljdsbegränsning och enhellighel i kommunalbesvärsprocessen med en ordning som innebär all länssiyrelsen behålls eller länsräiien införs som försia inslåns. Länsinslansens "beslulsgrupp" vid prövningen av kommunalbesvärsmål skulle kunna ges en sådan sammansällning - evenluelll även kompletteras med någon sakkunnig ulifrån - atl såväl renl juridiska aspekter som bedömningar rörande samhällsutvecklingen och samhällsinlressei kan vägas in på eu lillräckligl kvalificerat säll. En sådan ordning skulle även lillgodose den allmänna sirävan i dagens samhälle all decenlralisera beslulen så all de fanas så nära medborgarna som möjligi. Även Vilhelmina och Vindelns kommuner betonar att kommitténs förslag strider moi deceniraliseringssirävandena.

Behovet av en länsinstans under kammarrätten

Kommilléns förslag all länsinslansen i kommunalbesvärsmålen skall slopas lillslyrks eller lämnas ulan erinran av JO, regeringsrätten, JK, kammarrätterna i Stockholm, Sundsvall och Jönköping, domstolsverket, slatskonlorel, RR V, länsstyrelserna i Södermanlands, Malmöhus och Örebro län, Ulredningen för översyn av lagen om JörsamUngsstyrelse, 24 konimuner, 17 landstingskommuner, Göteborgs kyrkliga samfällighei, Öslergöllands och Kalmar länsavdelningar av Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, TCO, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund saml Sveriges advokatsamfund.

Till förmän för all en länsinsians bör behållas ullalar sig kammarrätien i Göteborg, 16 länsslyrelser, 19 kommuner, Kalmar och Skaraborgs läns landstingskommuner, Stockholms kyrkliga samfällighei, Jönköpings länsavdelning av Svenska kommunförbundet, SACO/SR. Förvaltningslänsrådens förening och Sveriges domareförbund.

Svenska kommunförbundet anför all kommilléns förslag innebär all en etablerad kommunal-statlig anknytning i varie län ersätts med en i viss mån mera centraliserad och byråkratisk ordning. Förbundel vill för sin del slarki betona värdel av en fortsatt anknytning mellan kommunerna och den besvärsprövande försia inslansen. Länsstyrelserna får i allmänhel anses ha en myckel god kunskap om de förhållanden under vilka resp. läns kommuner har all bedriva sin verksamhel. Deiia är av siori värde för au garaniera en allsidig bedömning av kommunala beslul. Skall man frångå länsslyrelserna

Prop. 1979/80:105 78

som försia besvärsinslans, krävs enligi förbundels mening all en fullgod ersättning för den nuvarande kommunala anknytningen skapas i den nya besvärsinslansen. Enligt förbundel är kammarrällen den inslåns som i försia hand slår lill buds. Konmiiliéns förslag om en särskild sakkunnig i kammarrällen i vissa kommunalbesvärsmål fyller emellerlid inle de krav som nyss har angells. Enligi förbundels mening bör den kommunala anknyiningen förslärkas i förhållande lill kommilléns förslag. Förbundel anser all någon form av nänmdmedverkan är au föredra. Frågan om vilken form för sådan nämndmedverkan som bäsl lillgodoser önskemålel om en kommunal anknylning bör sär:skill övervägas i del fortsalla lagsliftningsar-belel. Fördelen med ell ivåinslanssysiem beslående av kammarräli och regeringsräil skulle i försia hand vara en snabbare handläggning jämfört med ell ireinsianssyslem med länssiyrelsen som försia inslåns. Vid cll ireinsianssyslem förulsäller förbundel atl kompeiensmålen ges förtur i behandlingen.

Flertalel av de remi.ssinsian.ser som lillslyrker förslagel om ell ivåinslanssysiem har, liksom kommiitén, vägl för- och nackdelar med en sådan ordning och slutligen lålil tidsfakiorn vara avgörande.

Frågan huruvida införandel av kammarräiierna som besvärsinslanser bör medföra all länsslyrelserna ulgår ur inslanskedjan är enligt regeringsrätten svårbedömd. Regeringsrälien anför bl. a. följande.

Länsslyrelserna har god kännedom om förhållandena i kommunerna och hos dem finns också en belydande uiredningskapaciiei. Länsslyrelsernas insalser är av särskili värde i de vikliga målen om den kommunala kompeiensen. I vissa fall, såsom vid indusirisubveniioner, fordras för bedömningen av om en beslulad ålgärd är kompelensenlig eller ej kännedom om sysselsältningslägel i kommunen. Prövningen avser i dessa fall om ålgärden varil behövlig och ändamålsenlig för all molverka arbeislöshel. Del är alllsä därvid inle fråga om en ren legaliieisprövning. Inle heller kan man i kompeiensmålen alllid hävda alt klaganden är bevisskyldig för sina påståenden. Gäller del kommunala beslulel en ålgärd som är kompelensenlig endasl i undanlagsfall kan del i allmänhel inie krävas all klaganden visar all någon undaniagssiluaiion inie var för handen. Kommunen får i slällei anses skyldig all redovisa sill beslulsunderiag. Länssiyrelsens och övriga länsmyndigheters kännedom om förhållandena måsie lillmälas slor vikl vid sidan härav. En synpunki som också lalar för au i kommunalbesvärsmålen behålla länsstyrelsen som besvärsinslans under kammarrällen och som kommillén inte har beröri är, alt man då fär samma inslansordning som vanligen gäller vid förvaliningsbesvär över kommunala myndigheters beslul. Om länsstyrelsen regelmässigt är första instans för besvär över sådanl beslut, är risken mindre för att en klagande lider räiisförlusi genom au han ger in besvären lill fel myndighel.

Mol dessa skäl, som enligi regeringsräliens mening lalar för all behålla en länsmy ndighei som besvärsinstans, släller regeringsrätten lidsfaklorn. Enligt regeringsrälien är en förlängning av handläggningsliden för kommunalbesvärsmål inie acceplabel. Regeringsrätten har funnil lidsfaklorn så väsenllig all den bilräder kommilléns förslag all länsslyrelserna inie skall behållas som

Prop. 1979/80:105 70

besvärsinslanser. Förslagel konimer enligi regeringsriiiiens mening all inverka på parternas processföring. De kan inte längre ulgå från att målet aulomaliskl lillförs den sakkunskap om förhållandena i en kommun som finns hos länssiyrelsen. De får därför vara beredda all i kammarrällen redogöra föroch i viss ulslräckning föra bevisning om dessa förhållanden. Till ulredning som kan komma i fråga hör även sakkunnigutlåianden som kammarrällen enligt 24 S förvahningsprocesslagen kan inhämla från länssiyrelsen eller etl annal länsorgan. Regeringsrälien ulgår vidare från all kommillén i sill fonsalia arbeie kommer au föreslå en mera ändamålsenlig fördelning mellan kommunalbesvär och förvaliningsbesvär än den som nu gäller, så all rällsmedlel i parisärenden så långl möjligt blir förvaliningsbesvär.

Enligi kanimarrätterna i Siockholm och Sundsvall hade det renl principiellt varit önskvärt med en mer omfattande inslanskedja än den som kommillén föreslår. De framhåller alt kammarrälten i princip är en överinstans som i fråga om organisalion och arbetsformer är anpassad lill uppgiften all överpröva underinsiansers beslul. Mol en ulbyggd inslanskedja lalar emellertid enligi kammarrällernas mening med slyrka vad kommillén framhållil om förlängda handläggningsiider i ell ireinsianssyslem. Enligi kammarrätten i Stockholm är del vidare förenal med besvärligheler all finna en lämplig underinstans. De blivande länsrätterna-en jurisidomare med nämndemän-är möjligen mindre lämpade för uppgiften. Länsslyrelserna kan inle komma i fråga för de landslingskommunala målen och är enligi kammarrälten inle heller särskilt välulrusiade med juridisk experlis, sedan länsdomslolsreformen genomförls och länken på räilsavdelningar inom den kvarsläende länssisyrelseorganisalicnen avvisals. 1 della inslämmer kammarrätten I Jönköping, som också framhåller au kommunalbesvärsprövningens renodlat rättsliga karaklär gör del angelägel all garanlier skapas mol all poliliska hänsynsiaganden får inverka på prövningen. Kammarrällen erinrar om all länsslyrelseinslrukiionen f n. gör del möjligt all prövningen förläggs lill länsstyrelsens lekmannastyrelse, där rent poliliska värderingar kan inverka på prövningens uigång.

JO har ingen annan åsikl än kommillén i fråga om del angelägna i au inom rimlig lid få lill stånd slulliga avgöranden i kommunalbesvärsmål. JO ifrågasäller lik väl om del inie vore möjligt all på annal säll än vad kommillén avser uppnå en snabb handläggningsordning. Länsslyrelserna skulle härvid kunna kvarslå som försia besvärsinslanser. Del flnns sålunda enligt JO;s mening skäl att la fasla på vad kommillén anför om fönursbehandling av vissa mål i kammarräiierna. Man kan enligi JO länka sig au i slällei ulforma en beslämmelse som är generell för kommunalbesvärsmålen - inle begränsad lill all avse endasl en viss inslåns eller vissa situationer i målen. Som en förebild nämner JO 14 kap. 3 S lryckfrihelsförordningen,därdel föreskrivs all iryckfriheismål och annat mål om broll mol bestämmelserna i förordningen alllid skall behandlas skyndsami. Del förefaller JO som om åtskilligt skulle

Prop. 1979/80:105 80

kunna vinnas med en föreskrifl av sådanl slag.

RRV upplyser all verket i mars 1979 har redovisat resultatet av en granskning av verksamhelen vid kammarräiierna. Härvid framkom bl. a. all kammarräiierna nu har en viss överkapacilei och all balanssilualionen sladigi förbällras. Mol bakgrund av della och med beaklande av de merkostnader och den fördröjning i fråga om handläggningsliderna som etl ireinsiansförfarande lorde niedfiira anser RRV i likhei med kommillén all kammarräiierna bör vara försia inslåns i kommunalbesvärsmålen.

Del är enligi Uppsala kommun angelägel all konmiunalbesvärsmålen handläggs snabbi. Kommunerna kan med nuvarande ordning ibland få vänia med all verksiälla beslul, över vilka kommunalbesvär har anförts, i avvakian på all besvären prövas. En lång väntelid kan vålla nackdelar av olika slag. Även om verksiälligheten kan ske, innebärden ganska nyligen införda regeln om åiergång av upphävda kommunala beslul all försikiighei måsle iaktlas. En annan viklig aspekl är all åtminslone underinslansen bör ha god kännedom om konimunala förhållanden. Gränserna för den kommunala kompeiensen prövas genom kommunalbesvär. Rälislillämpningens uppgift är all anpassa kommunernas befogenheier lill samhällsutvecklingen. Man måsle därför enligi kommunen kräva all kännedom finns om kommunal förvallning och de speciella villkor under vilka den kommunala förvallningen arbelar. Kommunen är medveten om all några andra allernaliv än fullföljdsbegränsning lill regeringsrälien i dag knappasl slår till buds. Med en sådan fullföljdsbegränsning följer all länssslyrelsen inle gärna kan vara sista instans under regeringsrälien. I och för sig kan skäl finnas för all behålla länsslyrelserna i inslanskedjan. Dessa har i dag den kommunala anknylning som kommunen bedömer som viklig för dessa mål. Kommunen är också medvelen om all ell villkor för au behålla länsstyrelsen som försia inslåns blir all en mellaninslans skjuls in. Den inslåns som då slår lill buds är kammarrällen. Inför valel mellan tre inslanser och Ivå inslanser förordar kommunen eu system med två inslanser. Delta leder lill alt kammarräiierna blir försia inslåns. Etl oeftergivligt krav för en sådan lösning är emellerlid all kammarräiierna ges en kommunal anknylning som de i dag saknar. Samma synpunkier framförs av Borgholms kommun och Kalmar länsavdelning av .Svenska kommunförbundet.

Lunds kommun, som lillslyrker förslagel om ell ivåinslanssysiem, redovisar ändå elt par invändningar mot förslagel. Del ena är all den lokalkännedom som länsstyrelsen besilieroch som kan vara värdefull vid besvärsprövningen kommer an gå föriorad. Den andra invändningen hänger samman med förslagets karaklär av delreform, som bara omfattar kommunalbesvärsmålen. Besvär över kommunala beslul prövas redan i dag av två olika myndigheler i förslå insians. Länsstyrelsen avgör kommunalbesvärsmål och flerlalel förvallningsbesvärsmål, medan länsrätten prövar förvaliningsbesvär över vissa beslul enligt barnavårds- och nykierhelsvårdslagarna. Nu lillskapas en iredje besvärsmyndighel enbari för kommunalbesvärsmålen. Skillna-

Prop. 1979/80:105 81

derna mellan kommunalbesvär och förvaliningsbesvär lorde enligi kommunen i allmänhel ime vara kända för kommuninvånarna. För dem måsie del därför le sig besynneriigl all vissa kommunala beslul skall överklagas hos kammarrätien, medan andra skall överklagas hos länsstyrelsen eller länsräiien. Den kommunala besvärsprocessen blir alliså i första insians mer invecklad än lidigare, trots all ell enhetligare och mindre komplicerat system är vad som borde eftersträvas. Samtidigt framhåller kommunen alt del måste vara angeläget all handläggningsliderna kan nedbringas så långt det är möjligi, inie minsl med hänsyn lill de ekonomiska och civilrällsliga konsekvenserna som etl utdraget processförfarande kan medföra. På grund av besvärsprövningens speciella karaklär av legaliieiskoniroll måste del också vara fördelakiigi all prövningen ulförs av en administrativ domstol med kollegial sammansällning. Kommunen finner all fördelarna med förslagel om ell Ivåinslanssysiem är så slora alt del bör lillslyrkas trols de påtalade nackdelarna.

Flera andra kommuner, som lillslyrker förslagel, betonar det angelägna i en instansordning som lillgodoser kravet på snabbhei i handläggningen. Gotlands kommun delar kommilléns uppfattning atl slutliga avgöranden i kommunalbesvärsmål måste erhållas inom rimlig lid. Detla syfle kan gå om intet, om man i etl nytt syslem inför tre instanser i stället för som nu två. Visserligen kan hävdas att ca 75 % av kommunalbesvärsmålen stannar i länsstyrelsen. F. n. avgörs också målen i denna instans relativt snabbt. De viktiga mål som kan komma all bli prejudicerande kan dock enligt kommunens mening få alltför långa handläggningstider med etl ireinsianssyslem. Kommilléns redovisning av kammarrätternas arbetsbörda lalar för all dessa i framtiden kommer all kunna avgöra även kommunalbesvärsmålen med liilfredsslällande snabbhei. Vad som talar emot en lång inslanskedja är enligt Hagfors kommun i första hand lidsfaklorn. Det är utomordentligt angelägel all slulliga avgöranden i kommunalbesvärsmålen erhålls så snabbt som möjligt utan all kravel på rättssäkerhet därför eftersatts. Ärenden i vilka besvär anförs för sent eller som är ulsiklslösa, t. ex. därför alt någon kommunalbesvärsgrund över huvud laget inle anförs, bör behandlas med förtur. Kommunen ifrågasäller om inle alla kommunalbesvärsmål bör få en sådan snabb behandling. Det är viktigt atl kammarrätterna ges sådana resurser atl den nuvarande, enligt kommunens mening genomsnittligt selt alllför långa handläggningsliden, kan nedbringas. Ell argument för all låla kammarrätterna bli försia besvärsinslans i kommunalbesvärsmål är enligi kommunens mening den omsländighelen att man därigenom minskar risken för olikartad uigång i likarlade mål. Del finns 24 länsslyrelser, medan anlalet kammarrätter är endast fyra. Man kan därför, om förslaget genomförs, förvänta sig en mera enhetlig rätlslillämpning än vad som f. n. är fallet. Tidsfaktorn betonas också av bl. a. Stockholms, Halmstads, Vara, Örebro, Sundsvalls, Timrå och Östersunds kommuner.

Västerås kommun anser all del finns invändningar grundade på bl. a.

6 Riksdagen 1979180. 1 saml. Nr 105

Prop. 1979/80:105 82

rällssäkerhelsskäl mol all länsslyrelserna handlägger kommunalbesvär. Kommunen pekar därvid på all länsslyrelsernas roll au samarbeta med kommunerna i samhällsplaneringen betonas alllmer. Som exempel nämns ärenden om förelagslokaliseringar. Ena stunden samarbetar länsstyrelse och kommun och kommunen faiiar beslul som kanske har iniiierats av länsstyrelsen. Vid eii annat tillfälle har länssslyrelsen au som kommunalbesvär pröva samma ärende och ibland upphäva del beslul som länsstyrelsen har medverkai lill. Del måsie enligt Väslerås kommun vara mera lidsenligi all belöna länssiyrelsens roll au samarbeia med kommunerna i samhällsplaneringen och inte all i onödan försvåra della samarbele genom all också låla länsslyrelserna avgöra kommunalbesvärsmål.

TCO anser det angelägel au den kommunala besvärsprocessen reformeras och anpassas lill den moderniserade förvaliningsprocessen och instansordningen så långt det är möjligt ulan alt inkräkta på den kommunala självstyrelsens krav. Den nya enhelliga kommunallagen för kommuner och landslingskommuner undersiryker enligt TCO reformbehovet på della område, eflersom olika insiansordningar har fåll kvarslå med två besvärsinslanser - länsstyrelse och regeringsrätt - för kommunernas beslul, medan regeringsrätten är enda besvärsinslansen när del gäller landslingskommunala beslul. Tvåinsianssyslemet har enligt TCO belydande fördelar med hänsyn lill intresset av en enheilig inslansordning för besvärsprocessen i kommuner och landslingskommuner och med hänsyn lill viklen av all besvärsmålen blir slutligt avgjorda inom rimlig lid.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund framhåller all förslagel innebären viss centralisering av besvärsprövningen. För de flesla kyrkokommunerna är emellerlid redan handläggningen vid länsstyrelsen en avsevärd centralisering och några avgörande skäl mot kammarrällen som besvärsinslans gör sig enligi förbundel inle gällande på denna grund. 1 de borgerligt kommunala målen torde länsstyrelserna f n. besitta en sakkunskap som kammarrätterna inle omedelbarl kan lillgodogöra sig. På det kyrkliga områdel är del snarare domkapitlet som är det verkligt sakkunniga organel. Förbundet konslalerar all förslagel inte innebär ändring i fråga om inhämtande av domkapitlets yllrande i dessa lyper av mål. Förbundet har därför från kyrkokommunal synpunki ingen invändning mol den föreslagna handläggningsordningen.

Bland de remissinstanser som förordar ell ireinsianssyslem gör sig olika synpunkier gällande.

Kammarrätten i Göteborg är iveksam lill om införandel av kammarrällen som insians mellan en länsmyndighet och regeringsrätten skulle medföra en förlängning i stället för en förkortning av handläggningsliden i kommunalbesvärsmålen. För del första bör enligt kammarrätien hållas i minnet all flerlalel kommunalbesvärsmål inle kommer au kunna sakprövas i regeringsrätten och all inslanskedjan i det stora flertalet mål därför i realiteten föriängs endasl marginellt. För del andra bör handläggningen i kammarrätt

Prop. 1979/80:105 83

kunna ske förhållandevis snabbi med hänsyn lill nuvarande arbetsläge. Också på länsnivån bör det enligt kammarrätten finnas förutsättningar för en snabbare handläggning av kommunalbesvärsmålen. Mot bakgrund härav anser kammarrällen all frågan om en snabb handläggning närmasl är av arbeisorganisatorisk arl. Härtill kommer all handläggning i länsstyrelsen lorde vara billigare och dessulom bälire passa för den sållning av besvären som del lill slor del är fråga om i den inledande besvärsinstansen. För kammarrätien innebär det vidare prakliska fördelar och tidsvinst, om det grundläggande utredningsarbelel har verkställts redan i första insians. Kammarrätten förordar därför alt länsslyrelserna i vart fall behålls som första besvärsinstans under en relativt lång övergångslid.

Enligt länsstyrelsen i Uppsala län är det högsl iveksaml om behållandet av en besvärsinslans på länsplanel medför någon nackdel tidsmässigt. Om fullföljdsbegränsning införs, måsle enligt länsstyrelsen rimligtvis de mål som prövas kunna avgöras betydligt snabbare än det nuvarande stora anlalet mål. Del kan vänlas all anlalel besvär lill regeringsrätten - om länsstyrelse eller länsrätt behålls som besvärsinstans - blir belydligl lägre än f n. Beslut om prövningstillstånd bör därför också kunna meddelas mycket snarl efter del all besvär anförts över kammarrälls dom. 1 fråga om kompeiensmålen torde en länsinstans i flertalet fall besitta både stor erfarenhei och kännedom om lokala förhållanden och därigenom vara väl lämpad att pröva del kommunala beslutets laglighet. Enligt länsstyrelsens uppfattning lorde man här kunna finna del viktigaste skälet till au länsstyrelsens beslul i så många fall godtas såväl av klaganden som av kommunen.

Länsstyrelsen I Jönköpings län framhåller bl. a. alt den betydelsefulla och nära samverkan som länsstyrelsen har med kommunerna i länel utan tvivel ger länsstyrelsen bälire förulsältningar än kammarrätien all som försia insians behandla besvärsmålen. Länsstyrelsen har genom sina många uppgifler inom samhällsplaneringen djupgående kunskaper om de olika kommunernas förhållanden i skilda avseenden. Länsstyrelsen har vidare lång erfarenhei av prövningen av kommunalbesvärsmål. Kammarrälten har slörre distans lill parlerna. Kammarrällen har även ett mer formelll arbetssätt som lämpar sig bäitre för den andra inslansen i instansordningen än för den försia. Länsstyrelserna i Kronobergs. Skaraborgs och Gävleborgs län menar all förslagel innebär en centralisering som inte stämmer överens med nuvarande slrävanden all åsladkomma decentralisering. 1 detta inslämmer Skaraborgs läns landstingskommun.

Länsstyrelsen i Ålvsborgs län ifrågasätter alt kammarrätterna kommer atl få en minskad måltillslrömning. Länsstyrelsen framhåller därvid alt de nya länsrätterna böriar verka den 1 juli 1979. Härigenom torde enligt länsstyrelsens mening lillslrömningen lill kammarrätt av skatiemål komma alt öka. Den nyligen genomförda RS-organisationen på länssiyrelsens skalleavdelning vänlas få lill följd all anlalel bagalellmål i länsrätt och kammarrätt minskar, medan antalet lyngre och mer komplicerade skallemål ökar.

Prop. 1979/80:105 84

Länsstyrelsen anför vidare all länsslyrelsernas erfarenhei av och kunskaper om kommunalbesvärsmålen är oonuvislade. Med länsstyrelsen som försia insians kan kammarrällen avlastas del många gånger lidskrävande arbelel med formella kontroller och skriftväxling. Tillslrömningen av mål reduceras. Flera prakliska skäl lalar därför enligt länssiyrelsens uppfallning mol kommilléns förslag om elt ivåinslanssysiem. Behålls en länsinsians, kommer avgörandet i de mål vari prövningslillsiånd beviljas visserligen all fördröjas någol. Denna fördröjning i eu mindre antal mål kan emellerlid inte tillmätas någon avgörande belydelse. Länssiyrelsen föreslår därför au en länsinsians behålls närmasl under kammarrällen. Liknande synpunkier framförs av länsstyrelsen i Värmlands län.

Länsstyrelsen i Västmanlands län bedömer del så väsenlligl atl kommunalbesvärsprövningen påbörias på länsnivå all delia uppväger evenluella nackdelar med en viss förlängning av handläggningsliden. Härulöver anför länsstyrelsen bl. a. följande.

En särskild utredning pågårom vilka ärenden i övrigl som bör överföras lill länsrätt. Resultatet av denna utredning lorde i detta sammanhang böra avvakias. Ett flertal andra uiredningar pågår f n. med frågor som på olika säu berör länsslyrelsernas ställning och uppgifler i samhällel. Inom länsslyrelserna råder en betydande oro rörande deras framtida verksamhel. Etl slalligl regionall förvaltningsorgan av länsstyrelsens lyp lorde likväl inle kunna undvaras. Om man vill au länsslyrelserna också i fortsättningen skall kunna fylla den funktionen, måsle en samlad översyn av deras arbelsuppgifler komma lill slånd. Länsstyrelsen vill för sin del förorda au slörsia återhållsamhet iaktlages med atl från länsslyrelserna föra bort olika arbelsuppgifter, innan en sådan vidare översyn förelagils. Också delta lalar för all inie nu ändra prövningen av kommunalbesvär i försia instans.

Liknande synpunkier anförs av länsstyrelserna I Uppsala, Jämtlands och Norrbottens län.

Länsstyrelserna I Östergötlands, Jönköpings, Gotlands, Hallands och Kopparbergs län delar inle kommitténs uppfaUning alt lidsfaklorn lalar mot en längre inslanskedja än den föreslagna. De menar all möjligheterna all ulan dröjsmål fä elt avgörande i försia insians är goda, om man behåller länsslyrelserna som första besvärsinstans och framhåller atl delta avgörande i flerlalel mål också är det slutliga avgörandet.

Eskilstuna kommun anser inte atl kommillén har anförl lillräckligl lungt vägande skäl för atl utesluta en länsinstans ur instanskedjan. Kommunen ifrågasäller om inte den relativa tidsvinst man får genom fullföljdsbegräns-ningen går förlorad genom centraliseringen av målen i försia insians till fyra kammarälter. Eftersom klagandena dessulom i ålskilliga fall lorde nöja sig med avgörandel i första instans, bör enligt kommunens mening en länsinstans behållas i kommunalbesvärsprocessen.

Jönköpings kommun delar inte kommilléns syn aii kommunalbesvärens karaklär och besvärsprövningens arl är sådan all en ordning med enbari en

Prop. 1979/80:105 85

besvärsinslans är lill fyllesi. Målulvecklingen hos regeringsrälien är redan i sig enligi kommunen eu bevis på behovel av en flerinsiansprövning. Den kommunala demokraiin har utvecklats kraftigl under 1970-ialei. Detla skall sällas i direkl samband med regeringsrättens ökande arbelsbelaslning. Kommunaldemokraliska kommitténs arbele accentuerar denna utveckling. Målsättningen är au bredda och fördjupa kommunmedlemmarnas engagemang i de kommunala angelägenheterna. Del är uppenbart atl besvärsmedlen Ulgör ell komplemenl lill den kommunala demokraiin. Kommunen anser att kommitténs förslag i fråga om instansordningen är inkonsekvent och i slrid mol den kommunala demokraiin.

Övervägande skäl lalar enligi Kristianstads kommun för all länsstyrelserna behålls som försia besvärsinstans med hänsyn lill dels länsslyrelsernas goda kännedom om de lokala förhållandena, dels förulsällningarna för en snabb handläggning särskilt av ärenden av mera rutinmässig karaklär. Del bör enligt kommunen även övervägas all införa en beslämmelse om all sådana ärenden skall behandlas med förtur också i försia insians. Enligt Kalmar kommun torde de flesla målen slanna i första instans. De 24 länsstyrelserna bör kunna avgöra målen väsenlligl snabbare än fyra kammarrätter. Kommunen betonar också slarki värdel av länsstyrelsernas lokalkännedom.

Enligt flera kommuner lalar rättssäkerhetsskäl fören längre inslanskedja. Enligt Värnamo kommun kan allmänheten komma att uppfatta det som en försämring av rättssäkerheten att många mål kommer atl avgöras av kammarrällen som försia och enda insians. Kommunen anser också all del är angeläget all värna om det värde som länsstyrelsernas kunskap om de lokala kommunala förhållandena har för besvärsprövningen. Samma synpunkier framförs av Helsingborgs kommun. Kommunen erinrar om all del i de allmänna domstolarna förekommer en ireinsiansordning. I andra sammanhang förekommer en ivåinsiansordning, t. ex. i hyres- och arrendemål, men då sker sakprövning i båda insianserna. Kommunen anserali en sakprövning i Ivå inslanser bör kunna ske även i kommunalbesvärsmålen. Laholms kommun anser all en längre inslansordning är all föredra ur rättssäkerhetssynpunkt, eftersom del ger möjlighel lill en mer allsidig prövning och möjligheter till rätlelse i flera inslanser. Särskilt i fråga om besvär med anknylning lill den kommunala kompetensen är det, anför Kumla kommun, betänkligt att kammarrätterna i praktiken kommer atl bli första och sisla instans. Enligt Kalmar kommun kan del inte vara motiverat atl ha färre inslanser i kommunalbesvärsmål än i förvallningsbesvärsmål och mål som ha.ndläggs av de allmänna domstolarna. Liknande synpunkier framför bl. a. Norrköpings, Växjö, Borås, Kramfors och Härnösands kommuner.

Önskemålet om en snabb handläggning får enligt SACO/SR inle inskränka kommunmedlemmens vedertagna rätl att fä elt kommunall beslut prövat i två inslanser. SACO/SR anser all kraven på rättssäkerhet kräver två besvärsinstanser. 1 de fall målens beskaffenhel kräver särskilt snabba

Prop. 1979/80:105 86

avgöranden bör delta kunna underlättas genom atl dessa mål avgörs med förtur. Liknande synpunkter anförs av Sveriges domareförbund, som dock inte anser sig ha möjlighel all väga dess principiella synpunkier mol behovel av alt snabbi få etl slutligt avgörande i kommunalbesvärsmålen.

Bland de remissinstanser som förordar all en länsinsians behålls i kommuinalbesvärsmålen delar sig meningarna i fråga om vilken myndighel som bör väljas, länsstyrelsen eller länsrätten.

Länsstyrelsen I Kronobergs län anser del uppenbart all länsrätten i dess sammansällning med ordförande och nämndemän inle kan komma i fråga, eflersom behovel av lekmannainflytande är ri nga när det gäller au bedöma ell överklagat besluts laglighet. En kollegial sammansättning av länsrätt innebär enigt länssiyrelsen ingen skillnad mol den nuvarande handläggningsordningen hos länssiyrelsen med en föredragande och en beslulande tjänsteman, vilka båda är jurisler. Det finns därför ingen anledning alt göra länsrätten lill försia insians.

Enligt länsstyrelsen I Ålvsborgs län lalar flera skäl mol atl låla länsrätten bli första insians. Länsstyrelsen menar all kommunalbesvärens nalur av ren lagligheisprövning passar dåligt in i länsrättens mönsier med lekmannamedverkan. Länsstyrelsen påpekar också alt de balanserade skatiemålen i runt lal uppgår lill 200 000 för hela landel. Arbetet med au försöka nedbringa denna balans till en godlagbar nivå torde enligt länsstyrelsens mening la länsrätternas resurser i anspråk under flera år. Länsstyrelsen framhåller vidare all länsslyrelserna inte får berövas fler arbetsuppgifter än vad som följer av utbrytningen av länsdomstolarna. Efter den 1 juli 1979 återstår av förvaltningsavdelningen endasl den allmänna enhelen. Enhetens ställning direkl under landshövdingen och ulan avdelningslillhörighel fär anses vara tillfällig. Arbetet bör bedrivas med tanke på alt genom decentralisering av arbetsuppgifter från central nivå tillföra länsstyrelsen nya uppgifter, varigenom förvaliningsavdelningen kan återuppstå. Olika utredningar har lill syfte atl bl. a. överväga om sådana nya arbelsuppgifler - med mer eller mindre uttalade juridiska inslag - kan anförtros länsstyrelserna. Kommitténs förslag slår enligt länsstyrelsens mening i direkt strid med dessa strävanden. Del får anses väsentligt atl även i fortsättningen kunna rekrylera goda jurisler till länsslyrelserna. Detta kan ske endast under förutsättning all länsstyrelsen kan erbjuda stimulerande arbelsuppgifter av juridisk nalur. Kommunalbesvären utgör en sådan arbetsuppgift. Även länsstyrelsen I Hallands län anser atl del, med hänsyn lill alt frågan om en utökning av länsrätternas målområde är under utredning, inte finns anledning alt nu göra någon ändring i länsslyrelsernas befattning med kommunalbesvärsmålen.

Länsstyrelsen I Kalmar län an:5er all länsstyrelsens allmänna enhel kommer atl få en personalsammansältning som gör den särskilt lämpad atl handlägga kommunalbesvär, eflersom på enheten handläggs förvaltningsbesvär inom en bred sektor av den regionala förvallningen. Vidare finns del enligt länsstyrelsens uppfaUning möjligheter till direkla kontakter med övriga

Prop. 1979/80:105 87

enheler inom länsstyrelsen som dellar i handläggningen av förvaliningsbesvär. Om prövningen av kommunalbesvär i försia insians förläggs lill länssiyrelsens allmänna enhel, tillförsäkras handläggningen den lokalkännedom och sakkunskap inom den kommunala sektorn som länsstyrelsen represenlerar. Liknande synpunkier framförs av länsstyrelsen i Värmlands län. Enligt länsstyrelsen i Norrbotiens län är dock en förutsättning för all prövningen skall kunna ligga kvar på länsstyrelsen au denna lillförs en juristtjänst på avdelningschefsplanei. Om della inte låter sig göra, bör målen flyttas över lill länsrätten och där prövas av ell domarkollegium med tre jurister.

Enligi länsstyrelsen i Jönköpings län måsle del beaklas all länsstyrelsen i sin lekmannastyrelse har ledamöier som på eu hell annat sätt än nämndemän i länsrätten kan ge prövningen av kommunala besvärsmål i försia insians den nalurliga och nödvändiga kommunala anknytningen och erfarenhelen. Visserligen lorde f. n. endasl i undanlagsfall kommunalbesvärsmål hänskjutas lill prövning i lekmannasiyrelsen. Möjlighelen finns dock och om denna omsländighei anses belydelsefull skulle del enligi länsstyrelsen kunna föreskrivas i länsstyrelseinslruktionen au kommunalbesvärsmål av särskild vikl och principiell belydelse skall handläggas av slyrelsen. Det problem som ligger i atl denna genom sin slorlek kan vara mindre lämplig all handlägga dessa mål skulle kunna bemästras genom all slyrelsen i dessa mål gjordes beslutsför med ett mindre anlal ledamöter. Också länsstyrelsen i Västmanlands län betonar värdel av den erfarenhei i bl. a. kommunala angelägenheler som finns representerad i länsstyrelsen och dess styrelse. En moisaii uppfattning redovisar länsstyrelsen I Kopparbergs län, som anser all länsstyrelseinslruktionen bör ändras så alt länsstyrelsens styrelse inle har räll au della i prövningen av kommunalbesvärsmålen.

SACO/SR flnner alt övervägande skäl talar för all länsstyrelsen, åtminslone l.v., behålls som besvärsinslans i samma utsträckning som f n.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län, som anser all såväl länsrätten som länsstyrelsen kan komma i fråga, förordar länsrätten som försia insians. Länsstyrelsen framhåller atl prövningen huvudsakligen är av juridisk-leknisk arl. Dessulom påpekar länsstyrelsen all del från bönan kommer all flnnas slor erfarenhei från kommunala mål hos länsrätten genom all etl ston anlal jurisler från länsslyrelsernas förvaltningsavdelningar går över till länsrätterna. Även Södertälje och Laholms kommuner framhåller atl den sakkunskap som flnns inom länsstsyrelsen kommer all flyttas över till länsrätten. Kommunerna anser alt länsrätterna är väl lämpade för uppgiften som första besvärsinstans. Växjö kommun anser au övervägande skäl lalar för alt länsrätten bör vara länsinsians. Huvudskälet är all målen härigenom kan prövas av förvallningsdomslolar i samtliga inslanser. Enligt Borås kommun kan önskemålet om en fastare legaliieisprövning och därmed en striktare processordning, uppnås om målen handläggs i länsrätt. Kramfors kommun anser att länsrätternas sammansällning med en lagfaren ordförande och

Prop. 1979/80:105 88

nämndemän är en god garanii för all besvärsmålen kommer atl få minsl samma kvaliflcerade bedömning i länsräiien som hillills i länssiyrelsen. Domstolsverket och Sveriges domareförbund anser också alt länsrälierna är all föredra som försia insians. Målen bör därvid avgöras med en kollegial sammansättning.

Länsdomstoiskommittén, som bl. a. har lill uppgift all överväga om några målgrupper kan föras över från länsslyrelserna lill de nya länsrätterna, har vissa synpunkier på var kommunalbesvärsmålen bör handläggas på regional nivå. Kommittén konslalerar först all del hos länsslyrelserna finns en god kunskap om kommunala förhållanden och självfallel också erfarenhei av kommunalbesvärsmål. Eftersom besvärsprövningen i princip är begränsad till en ren legaliieisprövning, kan det enligt kommiuén i förstone synas naluriigl all flytta över prövningen lill en regional domslol. Den speciella karaklären hos kommunalbesvärsmålen gör dem emellerlid enligt kommilléns mening inte lämpade att handläggas av länsrätten med dess nuvarande sammansällning. De överväganden som lekmännen i domstolarna är särskilt skickade för hänför sig till frågor om kommunala besluls lämplighet men endasl i mindre mån iill frågan om beslutens laglighel. Kommiuén anser au del är tveksamt om avgörandena skulle vinna på atl målen prövades av en länsrätt med kollegial sammansällning. Kommillén anför bl. a. följande.

Del kanske mesl utmärkande för kommunalbesvärsprocessen är au endasl vissa i kommunallagen angivna grunder får åberopas. Della präglar slarki hela processen och får rimligtvis en avgörande belydelse för valel av insians, länsrätt eller länsstyrelse. De besvärsgrunder i kommunallagen som närmasl skulle kunna moiivera en överflyttning av kommunalbesvärsmålen lill länsrätt är atl den kommunala kompeiensen överskridils eller all beslulel kränker klagandens enskilda rält. De återstående besvärsgrunderna, au beslulel inte har lillkommil i laga ordning, står i strid mol lag eller annan författning eller eljesi vilar på orättvis grund - dvs. strider mol den kommunala likställigheten, torde inte ha så stor belydelse för dessa överväganden. 1 fråga om besvärsgrunden au beslutet ej har lillkommil i laga ordning har en fast praxis utbildats och besvärsgrunden all beslutet slår i slrid mol lag eller annan förfallning åberopas relativt sällan. Mål där den kommunala liksiällighelsfrågan kommer under bedömande är också mindre vanliga.

Kompeiensmålen kan innefatta kvalificerade juridiska bedömningar som skulle kunna motivera en domstolsprövning redan på länsnivå. Mesl utmärkande för dessa mål är emellerlid au del dessutom krävs andra bedömningar än de renl juridiska, i. ex. i frågor om regional planläggning och sysselsättning. Dessa bedömningar fordrar ingående kunskaper om lokala och regionala förhållanden och över huvud taget en förtrogenhet nned den kommunala verksamhelen. Den särskilda sakkunskap i detla hänseende som erfordras kan enligt länsdomsiolskommiiténs mening knappast lillföras målel genom prövning i länsrätt. Här måste den sakkunskap som finns hos länsstyrelsen vara utslagsgivande.

Besvärsgrunden au beslutet kränker klagandens enskilda räll är endasl sällan av betydelse i kommunalbesvärsmålen och kan knappasl vara

Prop. 1979/80:105 89

avgörande för frågan huruvida en överflylining av hela processen skall ske.

Kommiitén fäster också slor viki vid aii handläggningen kan ske snabbi. Till övervägande del består länsräliernas målområde av skallemål. Inom överskådlig framtid finns det enligt kommillén elt starki behov av alt målbalansen arbetas ner lill en rimlig nivå. Flera av de andra målgrupperna i länsrätten är sådana all de, eftersom de rör ingrepp i den personliga friheten, kräver en snabb handläggning. Enligt länsdomsiolskommiiténs direkliv skall kommillén överväga om andra målgrupper som rör enskilds räll, l.ex. byggnadsmål och hälsovårdsmål, bör föras över lill länsrätten. Det är därför enligi kommilléns mening föga iroligl au kommunalbesvärsmålen skulle kunna priorileras i länsrätten. Över huvud tagel vill kommillén betona viklen av all kommunala beslul, som ofta är av slor räckvidd och avser siora ekonomiska värden, handläggs så snabbi som möjligt. Kommillén anser därför alt man i. v. bör behålla länsslyrelserna som regional insians, om del skulle anses au en instans under kammarrätterna behövs.

De landstingskommunala målen

Kommitténs förslag alt kammarrätterna bör bli försia besvärsinslans i de landslingskommunala besvärsmålen tillstyrks eller lämnas utan erinran av flerlalel remissinslanser som yttrar sig i denna fråga.

Landstingskommunerna är i principeniga om atl del är lämpligl alt kammarräiierna förs in som besvärsinslanser under regeringsrälien. Landstingsförbundet lillslyrker all kommilléns förslag läggs lill grund för ändrad lagsliftning om insiansordningen. Södermanlands läns landstingskommun framhåller att man genom förslaget får en enhetlig inslansordning för samtliga kommunalbesvärsmål, vilkel ligger i linje med tankarna bakom den nya enhelliga kommunallagen. Handläggningsliden för flertalel landslingskommunala mål bör enligt landslingskommunens mening kunna minska betydligt med den föreslagna insiansordningen. Enligt Kristianstads läns landstingskommun blir besvärsordningen konsekvenl och enheilig genom all de landslingskommunala målen nu likställs med de övriga kommunalbesvärsmålen. Eftersom kammarrätterna haren kvalificerad sammansättning, kan man enligt landsiingskommunen vänla sig atl belaslningen på regeringsrätten kommer all minska. Detla innebär också au målen kan komma au avgöras snabbare. Liknande synpunkier framförs av Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Kronobergs, Kalmar, Värmlands, Örebro och Gävleborgs läns landstingskommuner. Enligt Kopparbergs läns landstingskommun lorde en viss tidsmässig fördröjning bli oundviklig, men olägenheterna härav uppvägs av fördelarna med en enheilig inslansordning och en kvalificerad legaliieisprövning i kammarrälten.

Bland de remissinslanser som förordar en länsinstans för de mål som härrör från kommuner är meningarna delade i fråga om insiansordningen för de

Prop. 1979/80:105 90

landslingskommunala målen.

Länsstyrelsen I Östergötlands län anser all del i och för sig inie finns någol all invända mol all länssisyrelsen prövar de landslingskommunala målen. Med hänsyn lill länsslyrelsernas roll i samspelet mellan sialen och landstingskommunerna ifrågasäller länsstyrelsen dock om inle kammarrällen bör vara första besvärsinslans. Om regeringsrälien blir prejudikaiinsians, har länsstyrelsen i Jönköpings län ingen erinran mol all kammarrälten blir besvärsinslans under regeringsrätien. Länsstyrelsen i Kalmar län har inte heller någol all erinra mol all kammarrällen införs som försia insians i de landslingskommunala målen. Med hänsyn lill landslingskommunens ställning som regionalt organ och uppgifter sorn specialkommun föreligger enligt länsstyrelsens mening skäl för alt även i fortsäUningen lillämpa en instansordning som avviker från den som gäller för övriga kommunalbesvärsmål. Även länsstyrelserna i Uppsala, Hallands, Ålvsborgs, Värmlands och Norrbottens län saml SACO/SR förordar kammarrällen som försia besvärsinslans för de landstingskommunala målen.

En annan uppfallning redovisas av länsstyrelsen I Kronobergs län. Länsstyrelsen ser således inle några hinder mot au föra över de landslingskommunala besvärsmålen lill länssiyrelsen för prövning i första insians. Del är enligt länsstyrelsens mening inle någol principielll uppseendeväckande i del förhållandet all en statlig regional myndighel prövar lagligheten av eii landslingskommunall beslul. Länsstyrelsen påpekar au lagstiftaren i ell fall har funnil all länsslyrelsernas roll i samspelet mellan sial och kommun inte utgör hinder för atl slälla landstingskommunal verksamhel under länsstyrelsens lillsyn. Enligt 61 och 63 SS barnavårdslagen har nämligen länsstyrelsen vida befogenheier vid utövandet av sin tillsyn över barnavårdsansialierna inom länel, av vilka en del har landsiingskommunen som huvudman. Inte heller länsstyrelsen i Blekinge län kan finna några avgörande skäl mol all de landslingskommunala målen prövas av länsstyrelsen i försia insians. Länsstyrelsen i Kopparbergs län föreslår all även dessa mål prövas på länsnivå i försia instans. Eflersom del är fråga om en ren legaliieisprövning, lorde del enligt länssiyrelsens mening saknas anledning all särskilja dessa mål från övriga kommunalbesvärsmål.

Enligt länsstyrelsen I Väslernorrlands län skulle länsräiien kunna svara för prövningen av de landslingskommunala målen. Samma inslällning har Skaraborgs läns landstingskommun, som framhåller att länsrätterna kommer all döma i andra besvärsmål dären landsiingskommun är part. Enligt Sveriges domareförbund torde del knappasl vara lämpligl att låla länsstyrelserna vara besvärsinslanser i de landslingskommunala målen. Förbundel anser all länsrätterna är att föredra som försia insians.

Prop. 1979/80:105 91

Särskild sammansättning av kammarrätt

Förslaget au kammarräiierna skall ha en särskild sammansällning vid handläggning av kommunalbesvärsmål kommenteras huvudsakligen av de remissinslanser som förordar ell ivåinslanssysiem. Förslagel lillslyrks av bl. a. statskontoret, RR V, flerlalel kommuner och landstingskommuner. Svenska kommunförbundet, TCO och Svenska kyrkans församlings- och pasioralsförbund.

Förslaget avstyrks av bl.a. kammarräiierna i Stockholm, Sundsvall och Jönköping, domstolsverket, Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareförbund. En kritisk inslällning lill förslagel redovisas också av 70, regeringsrälien, kammarrälten i Göteborg, några länsstyrelser och kommuner saml SACO/SR.

Enligt Uppsala och Borgholms kommuner är del ell oeftergivligt krav vid ell tvåinstanssystern att kammarräiierna ges en kommunal anknylning. I della inslämmer TCO. Vara kommun anser au det med hänsyn lill kommunalbesvärens speciella karaklär är särskilt befogal atl kammarrätterna uiökas med en särskild ledamot med stor erfarenhei av kommunal verksamhel. Enligt Västerås kommun kan kommitténs förslag i denna del betraktas som en försiärkning i förhållande lill dagens ordning.

Flera av de remissinslanser som tillstyrker förslagel har synpunkier på hur kammarrättens särskilda sammansällning bör ulformas.

Jönköpings kommun anser att en politiskt utsedd nämnd bör delta vid kammarrällens handläggning av kommunalbesvärsmål. Kommunen framhåller all dessa mål regelmässigt rör förhållanden där den kommunala seklorns särart måsle beaklas. De kommunala beslulen är uttryck för politiska intentioner. Åven vid en ren legaliieiskoniroll är det enligt kommunens mening väsenlligl au rätt förslå såväl del bakomliggande beslutsunderiagei som beslutsfattarnas värderingar av underlaget. Särskilt gäller detta kompetensmålen. Kammarräiierna har inte någon verksam-heisanknyining lill kommunerna. Juristerna kommer all få kunskaper om kommunala förhållanden endasl i besvärsmålen men i övrigl slå isolerade från den kommunala verksamhelen. Denna omsländighet gör det särskilt angeläget att nämndemän deltar vid handläggning av kommunalbesvärsmål. Även Uppsala kommun. Svenska kommunförbundet och Jönköpings länsavdelning av Svenska kommunförbundei förespråkar nämnd. Värnamo kommun anser däremoi all en särskild sakkunnig är au föredra framför nämndemannamedverkan, eftersom det är fråga om en legaliieisprövning. Krislianstads och Hagfors kommuner anser all kammarrällen vid behandlingen av kommunalbesvärsmål bör bestå av tre jurister och två särskilda ledamöier med kommunal erfarenhei.

Ljungby kommun anser att förslaget om särskild sammansättning i kommunalbesvärsmål är välbetänkt. Enligi kommunen bör dock de formella kvalifikationskraven preciseras ytteriigare i det slulliga förslagel. En grund-

Prop. 1979/80:105 92

förutsäuning bör vara all vederbörande dagligen har kontakt med det kommunala beslulsfallandet och all inte personer som har lämnal del akliva kommunala arbeiei kommer i fråga. Även Borgholms kommun efterlyser en precisering av förulsällningarna för rekryleringen. Enligi kommunen är del vikligl all del anlal sakkunniga som förordnas blir så siorl au den enskilda kommunens kansliresurser inte kommer all drabbas. Kommunen anser vidare all kommunala inslanser bör fö tillfälle au yllra sig, innan regeringen förordnar sakkunniga. RRV anser au de särskilda ledamöierna under en övergångsperiod kan hämias från länsslyrelserna.

Siockholms läns landsiingskommun undersiryker starki vikten av all kammarräiierna lillförs kommunalrältslig kunskap. Enligi landstingskommunen är del väsenlligl au kammarrällen får en sådan sammansällning alt dess oväld inle kan sältas i fråga. Södermanlands och Hallands läns landstingskommuner belönar särskili all behovel av landstingskommunal erfarenhei beaklas, när särskilda ledamöter ulses. 1 detta inslämmer Örebro läns landstingskommun, som anser all regeringen bör förordna minsl en ledamot per kammarräli med särskild sakkunskap om just landslingskommunala förhållanden. När det gäller besvär över beslul av eil landsling eller en landstingskommunal nämnd bör denne ledamot ijänslgöra.

Svenska kyrkans församlings- och pasioralsförbund förutsätter atl del vid varie kammarrätt kommer atl förordnas åtminslone någon ledamoi med erfarenhei av kyrkokommunala förhållanden. I detla inslämmero/wAo/;///e// Visby. Enligt domkapitlets mening skulle reformens syfte förslärkas om regeringens förordnanden av ledamöier föregås av ell förslagsförfarande, som lämpligen kan anförtros de cenirala intresseorganisationerna. Svenska kommunförbundei, Landslingsförbundel och Svenska kyrkans församlingsoch pasioralsförbund.

Några remissinstanser anser all del finns behov av särskild sakkunskap i kammarrätt även vid etl ireinsianssyslem. Hit hör länsstyrelserna I Kronobergs, Älvsborgs och Gävleborgs län, några kommuner och Skaraborgs läns landsiingskommun.

Kammarrälten i Stockholm, som hör lill de remissinstanser som avslyrker förslagel om särskild sammansällning av kammarrätt, anför följande.

Kammarrällen kan inle flnna att del här föreligger eu behov molsvarande del i mål angående fastighetstaxering. 1 dessa mål är ofta fråga om lekniska spörsmål och värderingar ulifrån annal än rem juridiska bedömningar. De kommunala besvärsmålen däremoi avser en lagligheisprövning, må så vara understundom av komplicerad beskaffenhel. En "person med god kunskap om och erfarenhet av kommunal ekonomisk förvallning och kommunal verksamhel i slörsia allmänhel" kan väl i och för sig vara en lillgång i vissa fall men knappasl elt nalurligl inslag i krelsen av domare i kommunalbesvärsmål. Vad domstolen i del särskilda fallel behöver vetskap om bör framgå av vad kommunen, som ju är moipart lill den som anför besvär, har all anföra över besvären. Ter sig dessa upplysningar otillräckliga i någol mer principielll beiingai hänseende, bör hinder inte föreligga för kammarrällen alt ge kommun- eller landslingsförbundel lillfälle alt yllra sig.

Prop. 1979/80:105 93

Kammarrätten i Sundsvall framhåller all del i kommunalbesvärsmålen i princip är fråga om en legaliieisprövning. Del framslår som nalurligl atl en prövning av detta slag företas av kammarrälten i vanlig sammansällning. Kammarrällen anser all den särskilda sakkunskap som kan behövas bör lillföras målel genom all yllrande inhämtas från någon sakkunnig person, myndighel eller organisalion. Med en sådan ordning vinns enligt kammarrällen den fördelen all den särskilda sakkunskapen bliröppnare redovisad än om den tillförs målel genom en av rättens ledamöter. Valel av sakkunnig eller sakkunnig insians kan också bälire anpassas efler behovel i del enskilda fallel. Liknande synpunkier framförs av kammarrätten i Jönköping. Åven domstolsverket belönar all del är fråga om en ren legaliieisprövning och all kammarrällen alllid har möjlighel all inhämla de sakkunnigutlåianden som kan behövas. Om förslagel ändå genomförs, bör de särskilda ledamöierna utses för en tid av sex år.

Sveriges domareförbund erinrar om all frågan om au lillföra kammarräiierna särskilda ledamöier i vissa mål, bl. a. sociala mål, diskulerades redan i samband med förvaliningsrällsreformen. Förslagel avstyrkies. Enligt förbundels mening saknas skäl för ell annal ställningstagande såviu gäller kommunalbesvärsmålen. Samma synpunkt framförs av Sveriges advokatsamfund.

Regeringsrätten ställer sig iveksam lill förslagel om särskild sammansällning i kommunalbesvärsmål. Kammarrätterna lorde enligt regeringsrätten vara väl ägnade all pröva målen i vanlig sammansällning. Skall en ledamoi med särskild sakkunskap delta i prövningen, bör del enligt regeringsrätien vara en erfaren kommunjurisl på hög nivå. Del kan stöta på svårigheler atl rekrylera eu lillräckligt antal sådana ledamöter, som kan slå lill förfogande så all målens handläggning inte fördröjs. Om sakkunniga ledamöier förordnas, bör det ske för bestämd tid. Vidare bör i så fall en sådan ledamot della också vid behandlingen av frågor om inhibilion i kommunalbesvärsmål. Sådana frågor förulsäller i allmänhel ställningstagande lill sakfrågan i målel och kräver dessutom elt snabbi beslul.

Även JO är iveksam. JO ifrågasäller sålunda om förulsällningarna för kammarrällens bedömning av frågor som kan bli akluella i kommunalbesvärsmål på någol principielll säll skiljer sig från dem som gäller för andra mål.

Kammarrätten i Göteboig ifrågasäller om del inle är lillräckligl med en möjlighel all enligt 24 § förvaltningsprocesslagen vid behov anlila särskild sakkunskap. Även om del finns starka argument mol kommilléns förslag i denna del, vill kammarrällen ändå inie bestämt avråda från den ordning som föreslås. Den kan enligt kammarrällen rent av vara nödvändig för all tvåinsianssyslemet skall kunna fungera på elt godtagbart säll i inledningsskedet.

Länsstyrelsen i Stockholm län anser att såväl principiella som prakliska skäl lalar moi att särskilda ledamöier införs. Länsstyrelsen erinrar om alt

Prop. 1979/80:105 94

kommunen är part i ell kommunalbesvärsmål. I de mesl svårbedömda fallen, där behovel av kommunala erfarenheler är slörsl, är oflasl fråga om gränserna för den kommunala kompeiensen och därmed inle sällan om avgöranden av inlresse för kommunerna i gemen. Åven om det inle kan ifrågasättas annal än alt de särskilda ledamöterna skulle eftersträva en objekiiv bedömning, måsle enligt länsstyrelsens mening en besvärande mellanställning uppslå oavsell om ledamöierna hämias från enskilda kommuner eller från l.ex. Svenska kommunförbundei. Även länsstyrelsen i Västerbottens län anser all del finns en risk för all de särskilda ledamöierna kommer au, om än omedvetet, agera snarare som partsrepresentanter för kommunerna än som opartiska ledamö-lerav kammarräiierna. Samma inslällning har Örebro kommun, .som anserali förslagel om en särskild ledamoi i kammarräli förulsäller en speciell jävsregel. Enligi kommunen bör jäv föreligga inie bara om ledamolen tidigare hos kommunen har deltagit i den slutliga handläggningen av ärende som rör saken ulan också om ledamolen har en annan anknylning lill den kommun som är part i målel. Med en jävsregel kan man enligt kommunens mening lämna förslagel ulan erinran. Norrköpings kommun och SACO/SR avslyrker förslagel med hänsyn lill alt en politiker som tjänstgör som särskild ledamoi många gånger kan hamna i jävssilualioner.

Länsstyrelsen I Gotlands län är iveksam lill förslagel om särskilda ledamöter, eflersom del synes svårt all hilta lämpliga personer, som behärskar hela det kommunala och landslingskommunala områdel.

Länsstyrelsen i Göleborgs och Bohus län redovisar all del vid den länsstyrelsen under år 1978 avgjordes 117 kommunalbesvärsmål. Besvären bifölls i endast fyra fall. Länsstyrelsen är mol den bakgrunden förvånad över kommilléns uppfattning att det skulle behövas en särskild ledamoi med erfarenhei av kommunal verksamhel.

Kommunalbesvären och förvaltningsprocessen

Kommitténs förslag lill ändringar i kommunallagen (KL) och förvaltningsprocesslagen (FPL) lillslyrks eller lämnas ulan erinran av bl. a. domstolsverket, länsstyrelserna I Kronobergs, Blekinge, Kristianstads, Skaraborgs, Gävleborgs och Västernorrlands län, flera kommuner och landstingskommuner. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, SACO/SR och TCO.

Flera remissinslanser framför emellertid synpunkier på de olika lagförslagen.

Regeringsrätten lar upp bl. a. förslagel lill ändring av bestämmelserna i 35 § FPL om prövningstillstånd. Regeringsrätten lillstyrker därvid all krav på prövningstillstånd införs beträffande kammarrätts beslut under rättegång. Regeringsrätten tillstyrker vidare förslaget au besvär över kammarrälls beslul all avvisa där anförda besvär eller atl avskriva där anhängiga mål inte skall kunna prövas utan au prövningstillstånd har meddelals. Däremot är regeringsrätten kritisk lill kommilléns uttalande alt kammarrällen aldrig är

Prop. 1979/80:105 95

den första myndighet som meddelar beslul i ell mål eller ärende ulan endast tar befallning med saken efler överklagande. Delia gäller enligi kommiuén även i fråga om exiraordinära besvär enligi 100 S laxeringslagen som anförs direkl hos kammarrällen med slöd av 103 S samma lag. Regeringsrälien anför med anledning härav följande.

Regeringsrätien erinrar om au en annan syn på de exiraordinära laxeringsbesvären kom lill ullryck i förarbelena lill 35 S FPL. Förvallningsdomslolskommiilén framhöll (SOU 1966:70 s. 396) efler all ha förklarat all del överensstämde med allmänna inslansordningsprinciper all en obeskuren rätt lill överprövning skall tillkomma den som förul blott fåll saken prövad i kammarrällen som enda insians, all del på beskaltningsområdel kunde l. ex. inlräffa, alt processen började i kammarrätt när skallskyldig eller taxerings-intendent anförde exiraordinära besvär enligt 100 S respektive 101 § laxeringsförordningen. Om kammarräli enligt 105 S taxeringsförordningen överflyttade laxering från en skatlskyldig lill en annan, förelåg också -förutsatt att överflyiiningen inte aklualiserals redan på prövningsnämnds-planel - en situation där kammarrätt uigjorde försia insians för part. Departementschefen framhöll för sin del (prop. 1971:30 s. 105)som exempel på fall när kammarräli avgjort en fråga som försia insians del då kammarrätt enligt 103 § laxeringsförordningen prövai exiraordinära besvär som anförts direkl hos domstolen i fall då prövningsnämnden lidigare avgjort mål angående den ordinarie laxeringen.

Uppskattningsvis anförs omkring 50 besvär om årel hos regeringsrätten över kammarrälls beslul all inle lill prövning la upp hos kammarrälten anförda extraordinära laxeringsbesvär. I och för sig kan diskuleras om exiraordinära besvär hos kammarrätt ger upphov lill eii nytt mål, vilkel kammarrätten avgör som försia insians, eller om målel är att se som en forlsällning på del lidigare av skaiierälten handlagda ordinarie besvärsmålei. Regeringsrätten, som vill erinra om atl eu eftertaxeringsmål ulgör ell nyll mål i förhållande lill ell lidigare ordinärt laxeringsmål, anser övervägande sakskäl lala för atl del synsättet anläggs atl, när kammarrätt handlägger ett mål om hos kammarrällen väckta exiraordinära laxeringsbesvär eller etl mål om en ex offlcio väckt fråga om överflyttning av laxering enligt 105 S laxeringslagen, kammarrällen handlägger målel som första insians. Med della synsält bör undanlag från kravet på prövningstillstånd göras för besvär över kammarrällsbeslul i sådana mål. Det låter sig emellerlid inte göra atl härvid ta ordalagen i 54 kap. 9 S rättegångsbalken till förebild, eftersom del med tanke på kommunalbesvärsmålen inte går atl skriva "beslul i mål eller ärende, som väckls vid underinsians", om någon besvärsinslans inte skall finnas under kammarrällen i dessa mål. Saken har då visserligen varil föremål för prövning och avgörande hos den kommunala myndighelen men del ler sig främmande all se kammarrällens beslul som etl beslul i mål eller ärende som väckts hos den kommunala myndighelen. Regeringsrätten föreslår därför atl 35 § försia siyckei FPL i slället ges följande lydelse: "Besvär över kammarrätls beslul i mål som avser överklagat beslul prövas av regeringsrätten endasl om regeringsrätten meddelat prövningstillstånd." Med en sådan skrivning kommer ingen lill regeringsrätten fullföljd talan i mål som kommit lill kammarrällen från lägre insians all kunna vinna prövning ulan prövningstillstånd vare sig kammarrätien genom silt beslul prövai målel i sak, avvisat talan eller avskrivit målet. Här bortses från mål om uilämnande av allmän handling. 1 mål, som inte avser en i kammarrällen fullföljd lalan.

Prop. 1979/80:105 96

kommer däremoi elt överklagande under prövning i regeringsrälien ulan prövningslillsiånd. Vissa lillämpningssvårigheler kan visserligen uppkomma därigenom all del inte alltid slår hell klarl om pari i kammarrällen förl en vanlig besvärslalan eller en exlraordinär besvärslalan. Del blir emellertid i försia hand en uppgift för kammarrällen all vid valet av fullföljdshänvisning la slälning lill vilken karaklär den hos kammarrällen förda lalan hafl. Avvisas en talan därför all den inte anförts inom ordinarie besvärstid och därför all räll ej heller finns all anföra besvär i särskild ordning, skall besvärshänvisning utan krav på prövningslillsiånd meddelas. Avvisningsbesluiei bör betraktas som etl odelbart beslul.

1 anslulning härtill erinrar regeringsrälien om all del i 36 S iredje slyckel FPL föreskrivs alt, om regeringsrätten meddelar prövningstillstånd för viss fråga, domstolen får pröva även en annan fråga som besvären avser. Om bestämmelsen i 35 S försia siyckei ändras så au den inie längre kommer all handla om beslul i en viss fråga utan om en kammarrätts beslul i allmänhel eller beslut i ell mål, som avser ell överklagal beslul, bör enligt regeringsrätten 36 S iredje siyckei ges en ny ulformning, lämpligen efter förebild av innehållel i 54 kap. 11 S försia slyckel försia meningen rättegångsbalken. Vidare bör i 36 S första stycket i stället för "frågan" skrivas "besvären".

Kammarrätten I Göteboig anser all 35 S försia stycket FPL inte bör ändras så all kravel på prövningstillstånd utvidgas lill all gälla besvär över alla slags beslul av kammarrätt. Enligi kammarrällens uppfallning moiiverar de skäl som kommittén anför inte all man går så långl som föreslås. Kammarrälten vänder sig också, liksom regeringsrätten, mol kommilléns påslående alt kammarrätt inte är försia myndighel som meddelar beslul i fråga om besvär enligt 100 och 103 SS laxeringslagen. Alt nuvarande lydelse av 35 S FPL behöver ändras, även om den ulvidgade fullföljdsbegränsningen endasl kommer au avse kommunalbesvärsmålen, är dock uppenbart. Kammarrällen anser all försia siyckei i paragrafen bör få följande lydelse; "Besvär över kammarrällens beslul i fråga som fullföljis till eller underställts kammarrätien eller avser kommunalbesvärsmål prövas av regeringsrälien endasl om regeringsrätten meddelat prövningstillstånd." Inte heller Sveriges domareförbund anser sig kunna lillsiyrka förslagel lill ändring av 35 § FPL. Eflersom en ändring dock är angelägen, bör enligt förbundel en mer fördjupad översyn snarasl ske. Del kan då finnas anledning atl överväga även andra frågor angående besvär, bl. a. exiraordinära besvär enligt laxeringslagen.

Kammarrätterna i Stockholm och Sundsvall lillstyrker förslagel lill ändrad ulformning av 35 S FPL.

Flera remissinstanser delar kommitténs uppfauning atl regeln om att besvärsfakla skall anföras inom tiden för överklagande av del kommunala beslulel bör lagfästas. Hit hör 70, kammarrätterna i Göteboig och Jönköping, länsstyrelsen i Stockholms län, Kristianstads, Örebro, Östersunds, Skellefteå och Umeä kommuner.

JK påpekar, med anledning av kommitténs förslag till ändrade bestäm-

Prop. 1979/80:105 97

melser i 7 kap. KL, au frågan om i vilken utsträckning de s. k. disposilions-eller offlcialprinciperna bör styra domstolens processledning f n. är föremål för en livlig deball inom de allmänna donisiolarna. Enligi JK lenderar utrymmet för en renodlad dispositionsprincip atl minska, dvs. domslolens maleriella processledning blir alli siarkare.

Kammarrätten i Göteboig kommenierar den föreslagna besiämmelsen i 7 kap. 4 S KL om alt föreläggande enligi 5 S FPL ime för gälla avhjälpande av sådan brisl i en besvärshandling som beslår i all denna inie anger någon omsländighei på vilken lalan grundas. Kammarrätten lolkar kommilléns uttalanden i specialmotiveringen lill denna beslämmelse som all kommillén anser au besiämmelsen skall ha olika innebörd beroende på om besvärsliden har gått ul eller inle. En sådan tolkning stämmer enligt kammarrällen i och för sig överens med att KL inte ställer upp några hinder för ändring av talan innan besvärsliden har gåll lill ända. Enligt kammarrällens mening är emellerlid den i moiivullalandei beskrivna ordningen olämplig. Dels slrider den mol den för kommunalbesvärsprocessen utmärkande disposilionsprincipen, dels är den knappasl prakiiskl genmförbar inom den begränsade lid som Slår lill buds.

Länsstyrelsen i Uppsala län pekar på ell ullalande av kommillén om all del undantagsvis kan förekomma fall då ulredningen beiräffande de faktiska förhållandena i målel behöver kompletteras. Elt sådanl fall arom kommunen inle synes ha förstått atl gå i svaromål på en anmärkning som kan äventyra ell från allmänna synpunkier vikligl besluls beslånd. Enligi länsstyrelsens erfarenhei måsie della innebära vanskliga bedömningar för besvärsmyndigheien. Det kan vara svåri alt avgöra när en sådan situation föreligger all kommunen, som är den siarkare parten i processen, behöver vägledning. Kommunens yllrande måste kanske lolkas, eftersom del kan finnas en avsikl, grundad på poliliska eller renl sakliga skäl, bakom en lystnad på en anmärkning. Länsstyrelsen lar också upp frågan om iredje mans ställning i besvärsprocessen. Denna fråga, som inte har behandlals av kommillén, är enligi länsstyrelsens mening inte oväsenllig. Som exempel nämns de inle ovanliga fallen atl ell kommunall bidragsbeslul eller ijänsieiillsäiiningsbe-slui överklagas av en kommunmedlem, som anser au ell fel har begålls vid beslulel om bidrag eller ijänstetillsällning. 1 sådana fall har regeringsrätten ibland låtit de berörda personerna yiira sig och synes därmed ha markerat alt saken rör dem.

Om en sådan person inle är kommunmedlem, kan han aldrig få siällning av part. Med hänsyn till den utpräglade lagligheisprövningen i kommunalbesvärsmålen är det inle givel all han, ens om han är kommunmedlem, kan sägas vara annal än indirekl berörd av saken i besvärsprocessen. Del kan då enligt länssiyrelsen länkas all han av uiredningsskäl bör få lämna synpunkier i målel jämsides med kommunen.

Växjö kommun betonar värdet av den föreslagna regeln (7 kap. 4 S KL) om

7 Riksdagen 1979180. 1 saml. Nr 105

Prop. 1979/80:105 98

fönursbehandling av vissa mål i kammarräli. Kommunen anser all en sådan regel är av slon värde både för kommunerna och för den enskilde. 1 della inslämmer Örebro läns landstingskommun. Kammarräiierna I Göteboig och Jönköping anser all en fönursregel inie bör las in i KL ulan i kammarrälisinsirukiionen eller möjligen i FPL.

Göteborgs, Borås och Timrå kommuner saml Sveriges kommiinaljuridiska förening anser au bestämmelsen om besvärsrätt i 7 kap. I S KL bör förtydligas så all den inle kan tolkas som ull en medlem av en landsiingskommun i den egenskapen har räll all besvära sig över kommunala beslut.

Kopparbergs och Gävleborgs läns landslingskommuner efterlyser ell klarläggande av frågan hur man skall bedöma och behandla fall där klaganden ger in sin besvärsinlaga lill den kommunala besluismyndigheten i slällei för besvärsmyndigheien. Kammarrälten I Göleborg anser all del bör framgå av laglexlen all besiämmelsen i 7 S FPL om ingivande av besvärshandling lill besluls- i slällei för besvärsinstans ime är lillämplig i fråga om besvär över kommunal myndighels beslul lill kammarräli.

Regeringsrätten föreslår atl frågan om avvisning av hos regeringsrätten för senl anförda besvär över kammarrällens beslut skall få avgöras av tre ledamöier, i slällei för som nu av fullsullen avdelning. Regeringsrälien föreslår därför alt lill 4 § iredje siyckei lagen om allmänna förvallningsdomslolar fogas en fjärde mening av följande lydelse; "Har besvär i mål, som kräver sådanl lillslånd, anföris för senl eller åierkallais får de avvisas eller avskrivas av tre regeringsråd."

Regeringsrälien utgår från all med "kommunalbesvärsmål" i 11 och 12 SS lagen om allmänna förvalining:5domsiolar avses även besvärsmål enligt 89 § lagen om församlingsslyrelse. Möjligen bör della komma lill ullryck i laglexlen. Regeringsrätten föreslår slutligen all orden "ändring av talan" i del föreslagna nya andra siyckei i 37 S FPL ersätls med "anförande av ny omständighet". Det kan också övervägas au lämna 37 S oförändrad och i slällei Ulforma sisla meningen i del föreslagna andra slyckel av 7 kap. 4 S KL och molsvarande beslämmelse i 90 S församlingsslyrelselagen enligt följande: "Bestämmelserna i 29 S andra meningen och 37 S försia slyckel förvaltningsprocesslagen lillämpas ej."

Ulredningen för översyn av lagen om församlingsslyrelse har inga erinringar mol förslagen till ändringar i församlingsslyrelselagen. Enligi utredningen är del naluriigl au ändringar i den kyrkokommunala besvärsordningen genomförs samiidigi med molsvarande ändringar i KL.

Övriga frågor

Kammarrällen i Stockholm delar kommitténs uppfallning atl kammar-räiisjurisierna behöver uibildning inför uppgiften all döma i kommunal-bevärsmål. Kammarrällen ulgår från all denna fråga skall kunna lösas på etl liilfredsslällande säu under medverkan av domsiolsverkei. Enligt domstots-

Prop. 1979/80:105 99

verkets bedömning kommer del inie all innebära några slörre svårigheler att anordna sådan utbildning under förutsättning ai verkei får lillräckligl lång lid på sig för att utveckla och genomföra lämpliga kurser.-/?/?!''framhåller al I del är angelägel alt den växelijänsigöring och den uibildning av kammarräiisjurisier som kommillén föreslår snarasl kommer lill slånd så all kommunalbesvärsmålen inte skall komma att medföra en försämrad balans-situation i kammarräiierna. Enligt Västerås kommun bör utbildningen framför alll inriklas på hur den kommunala verksamhelen i prakliken bedrivs. Kommunenanseratt kännedom häromåren viktig förutsättning för en riktig bedömning i kommunalbesvärsmål.

Några remissinslanser har synpunkier på kostnadsfrågor. Domstolsverket inslämmer i kommitténs uttalande atl förslaget medför en viss minskning av regeringsrättens och en viss ökning av kammarrällernas arbetsbörda. Verkel anser all del är svårl all uppskalla nelloeftekien för förvaltningsdomstolarna. Någon ändring av anslaget för de allmänna förvaltningsdomstolarna torde dock inle behöva bli akluell. Verkel säger sig inte kunna nu beräkna kostnaderna för de utbildningsinsatser som reformen kräver. Särskilda medel måsle dock slällas till verkets förfogande för denna utbildning. Det underiag som redovisas i beiänkandei ger enligt statskontoret inie möjlighel au närmare bedöma de koslnadsmässiga konsekvenserna av förslaget. Såviu statskontoret kan förstå torde emellertid dessa inte vara sådana alt de ulgör hinder för all reformen genomförs. Örebro kommun konslalerar med storl gillande all förslagel inle kommer all medföra några nämnvärda kosinader ulan i stället leda till eu bälire ulnylljande av de nuvarande resurserna. Ledig kapacilei i kammarrätterna ulnylljas, medan det i länsslyrelserna frigörs resurser som bör kunna utnylljas i samband med den föreslående reformeringen av förvallning och rättskipning på länsnivå. Stockholms kyrkliga samfällighei delar däremot inle kommilléns åsikl atl den föreslagna reformen inte kommer au medföra någon reell ökning av kosinaderna för kommunalbesvärsprövningen. Erfarenhelerna från liknande organisaloriska förändringar inom slalsförvaliningen lalar enligt samfällighelen ell annal språk. Del är vanligl all nuvarande lokaler inle är lillräckliga och all kosinader för Ulbyggnad eller förhyrning av lokaler uppkommer. Därtill kommer kostnaderna för utbildning av kammarrätlsdomare, för tjänstgöringen som föredragande i regeringsrätten och för växelijänsigöringen i kammarrätter och länsslyrelser.

1 kap.

1 §

Över beslut av kommunfullmäktige får, om ej annat är särskdl föreskrivet, medlem av kommunen anföra besvär hos länsstyrelsen. Sådan talan för grundas endasl på au beslulel

1. ej har tillkommit i laga ordning,

2. slår i slrid mol lag eller annan förfallning,

3. på annal säll överskrider kommunfullmäktiges befogenhel,

4. kränker klagandens enskilda räll eller

5. annars vilar på orättvis grund.

Besvärshandling skall ha kommii in lill länsstyrelsen inom tre veckor från den dag då justering av del över beslulel förda protokollet har tillkännagetts på kommunens anslagslavla. 77// besvärshandlingen skall fogas det överklagade beslutet och bevis om dagen för anslaget. Besvär som ej har anförts I rätt tid upptages ej till prövning.

Om ej annal är särskilt föreskrivet, får kommunfullmäktiges beslul överklagas av den som är medlem av kommunen och landstingets beslut överklagas av den som är medlem av landstingskommunen. Sådana beslut överklagas genom besvär hos kammarrätten. Besvären för grundas endasl på omständigheter som innebär alt beslutet

1. ej har lillkommil i laga ordning,

2. står i strid mol lag eller annan författning,

3. på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges eller landstingets befogenhel,

4. kränker klagandens enskilda räll eller

5. annars vilar på orättvis grund.

Besvärshandlingen skall ha kommit in lill kammarrätten inom tre veckor från den dag då justering av del över beslutet förda protokollet har lillkännageils på kommunens eller landstingskommunens anslagslavla. Om besvärshandllngen har kommit in till kommunen eller landstingskommunen före besvärstidens utgång, skall besvären ändå tas upp till prövning.

2 §'

1 fråga om besvär över beslul av styrelsen, annan nämnd eller paris-sammansaU organ skall bestämmelserna i 1 Som besvär över kommunfullmäktiges eller landstingets beslut lillämpas,omejannalsägsi3 Seller är särskilt föreskrivet. Besvär för ej anföras över beslut av rent förberedande eller rent verkslällande arl.

I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen, annan kommunal nämnd eller parissammansaU organ skall bestämmelserna i 1 § om besvär över beslut av kommunfullmäktige tillämpas på motsvarande sätt, om ej annal sägs i 3 § eller är särskilt föreskrivet. Ifråga om besvär över beslut av förvaltningsutskottet, annan landstingskommunal nämnd eller parissammansatt organ skall bestämmelserna il § om besvär över beslut av landsting tillämpas på motsvarande sätt, om ej annat sägs I 3 § eller är särskilt föreskrivet. Besvär för ej anföras över beslut av rent förberedande eller renl verkställande art.

Bestämmelserna i första slyckel gälleräven beslul som har fatlats med slöd av uppdrag enligt 3 kap. 12 S- I fråga om beslul som ej har protokollförts särskilt räknas besvärstiden frän den dag då justering av protokoll, som har förts vid del sammaniräde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälts, har tillkännagetts pä anslagstavlan.

Bestämmelserna i försia stycket gäller också i fräga om besvär över sådanl beslut av revisorerna som avses i 5 kap. 4 §.

5 S

Över länsstyrelsens beslut får, om ej annat är särskih föreskrivet, besvär anföras hos regeringsrätten. Besvär över beslul av länsstyrelsen vilket har gåll klaganden emot för anföras endast av denne. Besvär över beslut, varigenom länsstyrelsen har bifallit besvär eller förbjudil all del överklagade beslutet verkställes, för anföras av kommunen och medlem av kommunen.

Besvärshandlingen skall ha kommu in till regeringsrätten inom tre veckor från den dag då den som vill anföra besvär fick del av beslutet. Om länsstyrelsens beslut har gått klaganden emot skall han underrättas om vad han har att iakttaga vid besvär över beslutet.

Besvär över ett beslul av kammarrätten vilkel har gått klaganden emot för anföras endasl av denne. Besvär över ett beslul, varigenom kammarrätten har bifallil besvär eller förbjudil all del överklagade beslulel verkställs, för anföras av kommunen och medlem av denna eller, när fråga är om ett landstingskommunalt beslut, av landstingskommunen och medlem av denna.

12 S

Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöier. Fler än fyra lagfarna ledamöter för ej sitta i rälien.

När del är särskilt föreskrivet all nämndemän skall ingå i rätten, är kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöier och tre nämndemän för i sådanl fall ej sitta i rätlen. Kammarrätt är dock domför ulan nämndemän

1. vid prövning av besvär över beslul som ej innebär atl mälet avgöres,

2. vid förordnande rörande saken i avvakian pä mälels avgörande saml vid annan ålgärd som avser endasl måls beredande,

3. vid beslul varigenom domstolen skiljer sig från målel ulan all detla prövats i .sak.

mäl om fastighetstaxering flnns beslämmelser i laxeringslagen (1956:623).

Handlägges mål som avses i andra stycket gemensaml med annal mål, för
nämndemän deltaga vid handläggningen även av det senare mälet.
Om domförhel vid behandling av Om domförhel vid behandling av

mäl om fastighetstaxering finns beslämmelser i laxeringslagen (1956:623). Bestämmelser om domförhet vid behandling av kommunalbesvärsmål finns i 13 a §.

Lagen omlryckt 1979:165.

Prop. 1979/80:105 104

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Regeringen besiämmer i vilken omfallning åtgärd som avser endasl mals beredande för vidtagas av lagfaren ledamoi i kammarrällen eller annan ijänslemän vid denna.

13aS

Kammarrätten skall vid behandling av kommunalbesvärsmål bestå av tre lagfarna ledamöter och två sådana särskilda ledamöter som anges i I3b§.

Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna I sådana fall som anges i 12 § andra stycket 1-3 samt vid prövning av besvär som uppenbariigen Inte kan bifallas.

13bS

Regeringen besiämmer antalet särskilda ledamöter för varje kammarrätt. De särskilda ledamöierna skall ha god kännedom om kommunal verksamhet. De förordnas av regeringen för tre år.

Om en särskild ledamot avgår under tjänstgöringstiden, utses en ny ledamot för den tid som återstår. Andras antalet särskilda ledamöter, får en nytilllrädande ledamot utses for kortare tid än tre år.

Denna lag iräder i kraft den 1 januari 1981.

Prop. 1979/80:105 105

3 Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningsprocesslagen (1971:291) dels all i 2, 15 och 26 SS ordel "Konungen" skall bytas ul mol "regeringen", dels all 35-37 §§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

35 S'

Besvär över kammarrättens beslul Besvär över en kammarrätts beslut

/ fråga som fullföljts Ull eller under- I ett mål som har blivit anhängigl hos
ställts kammarrätten prövas av rege- kammarrätten genom överklagande
ringsrätlen endast om regeringsräl- eller underställning prövas av rege-
ten meddelat prövningstillstånd. ringsrätlen endasl om regeringsrät-

ten /7ffA meddelat prövningstillstånd.

Meddelas ej prövningstillständ, står kammarrällens beslut fast. Erinran därom skall inlagas i regeringsrättens beslul.

Vad som sägs i försia slyckel gäller ej mäl om ullämnande av allmän handling.

36 §

Prövningslillsiänd meddelas, Prövningstillständ meddelas,

1. om det ärav vikt för ledning av 1. om del ärav vikl för ledning av

räiistillämpningen atl frågan prövas rättstillämpningen att lalan prövas
av regeringsrätten, eller av regeringsrätten, eller

2. om del föreligger synneriiga skäl till sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller all målels uigång i kammarrätien uppenbariigen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.

Om prövningstillstånd meddelas i elt av två eller flera likarlade mål, som samtidigt föreligger lill bedömande, för prövningstillstånd meddelas även i övriga mål.

Meddelar regeringsrätten prov- Prövningstillstånd fär begränsas au ningstillstånd för viss fråga, får dom- gälla viss del av det beslut som den stolen pröva även annan fråga som fullföljda talan avser, besvären avser.

37 S

I mål, vari prövningstillstånd kräves, för omständighet eller bevis, som klaganden åberopar först i regeringsrätten, beaklas endasl om del föreligger särskilda skäl.

' Senaste lydelse 1977:1034.

8 Riksdagen 1979180. 1 sami Nr 105

89 §

1 mom. Över beslut av kyrkofullmäktige eller kyrkostämma må, där ej annat är särskih föreskrivet, besvär anföras hos länsstyrelsen. Sådan klagan må grundas endasl därå, atl beslulel

icke tillkommit i laga ordning,

står i strid mot allmän lag eller förfallning eller annorledes överskrider deras befogenhel, som fattat beslutet, eller

kränker klagandens enskilda rält eller eljest vilar pä orättvis grund.

Besvären skola hava inkommit till länsstyrelsen inom tre veckor från dendag,däver/cs;a7/rfjusleringavdei över beslulel förda protokollet tillkännagivits å församlingens anslagstavla. Besvären skola vara åtföljda av överklagade beslutet Jämte bevis om dagen för Justeringens tillkännagivande.

Länsstyrelsen skall inhämta domkapitlets yttrande över besvären, såvida det Icke är uppenbart, att sådan åtgärd är obehövlig.

I mom. Kyrkofullmäktiges eller kyrkostämmans beslut får, om ej annat är särskih föreskrivet, överklagas genom besvär hos kammarrätten. Besvären får grundas endasl på omständigheter som innebär att beslulel

/. ej har lillkommil i laga ordning,

2. står i slrid mot lag eller annan
förfallning,

3. på annat sänöerskrtder kyrko
fullmäktiges eller kyrkostämmans be
fogenhel,

4. kränker klagandens enskilda
rätt eller

5. annars vilar på orättvis gmnd.
Besvärshandlingen skall ha kommit

ln till kammarrätten inom tre veckor från den dag, då justering av del över beslulel förda prolokollet har tillkännagetts på församlingens anslagslavla. Om besvärshandllngen har kommit in till församlingen före besvärstidens utgång, skall besvären ändå tas upp till prövning.

/ besvärshandlingen skall anges det beslut som överklagas och de omständigheter på vilka besvären grundas. Klaganden får ej anföra någon ny omständighet till grund för besvären efter besvärstidens utgång.

90 S

Hava besvär anförts hos länsstyrelsen, äger länsstyrelsen, om skäl därtill äro, förbjuda överklagade beslutets verkställighet.

Grundas besvären därpå, al! klagandens enskilda rätt blivil kränkt genom beslutet, och bliva besvären godkända, gäller rättelsen till förmån för den som klagat, men står beslutet I övrigt fäst, utan så är, att del finnes strida mot allmän lag eller JÖrfattning eller eljest vila på orättvis grund, då länsstyrelsen må förordna om upphävande av beslutet I dess helhel.

Om det är uppenbart att besvären ej kan bifallas, bör kammarrätten avgöra målet utan dröjsmål.

Kammarrälten skall Inhämta domkapitlets yttrande över besvären, om det ej är uppenbart obehövligt.

Vid tillämpning av förvaltningsprocesslagen (1971:291) anses församlingen som part.

Ett föreläggande enligi 5 § förvaltningsprocesslagen får ej gälla sådan brist i besvärshandlingen som består i att denna ej anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Bestämmelsen i 29 § förvaltningsprocesslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild tillämpas ej.

Länsstyrelsens beslul om föreläggande av vite eller om ersättningsskyldighet enligt 17 eller 17 b § överklagas hos kammarrälten genom besvär.

Annat beslut av länsstyrelsen på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga överklagas hos regeringen genom besvär. Detsamma gäller socialstyrelsens beslut enligt 21 §.

Beslul som på gmnd av denna stadga eller lokal ordningsstadga meddelas av polismyndigheten, länsstyrelsen eller kammarrätten skall ulan hinder av besvär lända till efterrättelse, om ej annorlunda förordnas. Detta gäller dock Inte beslut om ersättningsskyldighet enligt 17 eller 17 b§.

Föreslagen lydelse'

Beslul som en polismyndighel eller en kommunal myndighet har meddelat på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga överklagas hos länsstyrelsen genom besvär.

Ifråga om besvär öwer en kommunal myndighets beslut i fall som avses i 2 och 23 gäller dock vad som föreskrivs I 7 kap. kommunallagen (1977:179f

Nu va I ande lydelse

27 §

Moi beslul som polismyndighel eller kommunal myndighet meddelat på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga /b/es lalan hos länsstyrelsen genom besvär.

Beträffande klagan över kommunal myndighels beslul i fall som avses i 2 och 23 §§ och över länsstyrelsens beslut med anledning av sådan klagan finnas bestämmelser i kommunallagen (1953:753) och kommunallagen (1957:50)för Stockholm.

Mot länsstyrelses beslul om föreläggande av vite föres talan hos kammarrällen genom besvär.

Talan mot annat beslut av länsstyrelse på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga och mot socialstyrelsens beslut enligt 21 § föres hos regeringen genom besvär.

Beslul som på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga meddelas av polismyndighet, länsstyrelse eller kammarrätt skall utan hinder av besvär lända till efterrättelse, såvida ej annorlunda förordnas.

Prop. 1979/80:105 110

Uidrag
LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde 1979-12-21

Närvarande: f. d. regeringsrådet Martenius, justitierådet Mannerfelt, regeringsrådet Hilding, justitierådet Palm.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 13 september 1979 har regeringen på hemställan av dåvarande statsrådet och chefen för kommundepartementet Hansson beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag fill

1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,

3. lag om ändring i förvahningsprocesslagen (1971:291),

4. lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund,

5. lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse,

6. lag om ändring i lagen (1979:411) om ändring i rikets indelning i kommuner, landsfingskommuner och församlingar,

7. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade,

8. lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade,

9. lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (1956:617).
Förslagen har föredragits inför lagrådet av expeditionschefen Peder

Törnvall.

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet.

Förslaget till lag om ändring i kommunallagen

4§

Den i första stycket föreslagna bestämmelsen om att kammarrätten utan dröjsmål bör avgöra mål i vilka det är uppenbart att besvären inte kan bifallas är enligt lagrådets mening inte av den beskaffenhet att den bör meddelas i lag. Lagrådet föreslår att bestämmelsen utgår.

I tredje styckets första mening föreslås ett stadgande enligt vilket ett föreläggande enligt 5 § FPL ej får gälla sådan brist i besvärshandlingen som består i atl denna ej anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Med hänsyn till de föreslagna bestämmelserna i 7 kap. 1 § tredje stycket vill det synas så uppenbart att ett föreläggande av här ifrågavarande slag ej kan meddelas, att stadgandet enligt lagrådets mening är överflödigt. Det föreslås därför att det slopas.

Prop. 1979/80:105 111

I tredje styckets andra mening föreslås en föreskrift om all bestämmelsen i
29 § FPL om rätl atl utan yrkande besluta lill del bäitre för enskild ej skall
tillämpas i kommunalbesvärsmål. Till stöd härför anförs i specialmotivering
en alt bestämmelsen i den berörda paragrafen i FPL inle är förenlig med
principerna för prövningen i kommunalbesvärsmål. Vad sålunda anföris är
otvivelaktigt rikfigt. Emellertid torde i själva verket med hänsyn till
kommunalbesvärens särart inte finnas utrymme för en tillämpning av
nämnda bestämmelse i 29 S FPL. Regeringsrätien har ända sedan FPL:s
tillkomst haft att fillämpa denna lag vid prövningen av kommunalbesvär utan
olägenhet av att något förbud motsvarande det nu föreslagna stadgandet ej
funnits. Lagrådet finner stadgandet inte vara påkallat och föreslår att det
utgår.

Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar

De bestämmelser som behövs med anledning av atl kammarrätien föreslås få särskild sammansättning i kommunalbesvärsmål bör fogas in i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar efter i huvudsak det mönster som redan antagits när del gäller mål om fastighetstaxering. Om den teknik som använts beträffande fastighetstaxeringsmålen följs helt, skall de materiella reglerna om de särskilda ledamöterna tas in i kommunallagen och hänvisning dit göras i 11 § sista stycket och 12 § fjärde stycket förvaltningsdomstolslagen. Med hänsyn bl. a. lill att en mera slutgiltig lösning när det gäller reglerna om kommunalbesvärsmål torde komma att följa av kommitténs fortsatta arbete, kan emellertid godtas att bestämmelserna f. n. får inflyta i förvaltningsdomstolslagen. Lagrådet föreslår, med vissa förtydliganden och redaktionella ändringar, dels att 11 § tredje stycket erhåller ändrad lydelse på sätt som framgår av det följande, dels att den i remissen föreslagna 13 a § erhåller nedan angivna lydelse, dels att den föreslagna 13 b § utgår.

II § tredje stycket;

"Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i taxeringslagen (1956:623). Bestämmelser om särskild sammansättning vid behandhng av kommunalbesvärsmål finns i 13 a §."

13a§:

"Kammarrätten skall vid behandling av kommunalbesvärsmål bestå av tre lagfarna ledamöter och två sådana särskilda ledamöter som anges i andra stycket. Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöierna i sådana fall som anges i 12 § andra stycket 1-3 saml vid prövning av besvär som uppenbariigen inte kan bifallas.

Regeringen förordnar för tre år i sänder för varje kammarrätt det antal

Prop. 1979/80:105 113

Uidrag
KOMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1980-02-21

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Bohman. Mundebo, Friggebo, Dahlgren, Söder, Krönmark, Burenstam Linder, Johansson, Wirlén. Holm, Andersson, Boo, Winberg, Adelsohn, Danell, Pelri.

Föredragande: statsrådet Boo

Proposition om ny instansordning i kommunalbesvärsmål

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag lill lag om ändring i kommunallagen (1977:179) m. m.

Föredraganden redogör för lagrådels yllrande och anför.

Innan jag går närmare in på vad lagrådet anför i silt yttrande, vill jag erinra om alt handläggningen av kommunalbesvärsmålen tar i anspråk en myckel stor del av regeringsrättens tid och om att del ofta tar lång tid innan ett sådanl mål är slutligt avgjort. En reform av instansordningen i kommunalbesvärsmålen bör därför främsl syfla lill att förbättra arbetsläget i regeringsrätten när del gäller kommunalbesvärsmålen och all så långt möjligt förkorta handläggningsliderna. Intresset av en fungerande statlig lagligheiskoniroll måste, som också anfördes i lagrådsremissen, tillgodoses ulan all de kommunala självsiyrelseiniressena träds för nära, Insiansordningen måsle alltså ulformas så att den skapar bästa möjliga förutsättningar för den speciella lyp av lagligheiskoniroll som kommunalbesvärsprövningen innebär. För egen del kan jag helt ansluta mig lill dessa synpunkier och till del förslag lill ny inslansordning som med utgångspunkt i dem läggs fram i lagrådsremissen.

Lagrådet har i huvudsak lämnal de remitterade förslagen utan erinran och de erinringar som lagrådet framför är främsl av lagleknisk karaktär. Erinringarna avser förslagen till ändring i kommunallagen, lagen (1961:436) om församlingsslyrelse och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

' Beslul om lagrådsremiss fattal vid regeringssammanträde den 13 seplember 1979,

Prop. 1979/80:105 114

I 7 kap, 4 § försia slyckel kommunallagen och 90 S försia stycket lagen om församlingsstyrelse skall enligt de remitterade förslagen föreskrivas all kammarrällen ulan dröjsmål bör avgöra mål i vilka del är uppenbart att besvären inle kan bifallas. Lagrådet anser alt sådana bestämmelser inle bör ges i lag och föreslår all bestämmelserna slopas. Del är enligt min mening angelägel all mål av del slag som de föreslagna beslämmelsema avser avgörs snabbi. Uttryckliga lagregler synes emellerlid inle behövas för atl man skall kunna få lill slånd en sådan ordning. Jag vill i delta sammanhang erinra om all del i 22 § kammarrättsinstrukiionen (1979:571) föreskrivs all mål som av någon särskild anledning bör avgöras skyndsami skall handläggas med förtur. Jag bilräder alltså lagrådets förslag i denna del,

I lagrådsremissen föreslås vidare atl det i 7 kap, 4 S Iredje stycket kommunallagen och 90 S fjärde slyckel lagen om församlingsslyrelse skall föreskrivas atl etl föreläggande enligt 5 S förvaltningsprocesslagen (1971:291) inte får gälla sådana brister i besvärshandlingen som beslår i alt denna inle anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Lagrådet anser all dessa föreskrifier är överflödiga och föreslår att de slopas, Samma uppfallning redovisas i fråga om de föreslagna nya föreskrifterna om all bestämmelsen i 29 S förvaltningsprocesslagen om rätt all ulan yrkande besluta lill det bättre för enskild inte skall tillämpas i kommunalbesvärsmål.

För egen del anser jag alt det föreligger en viss motsättning mellan 5 S förvaltningsprocesslagen och principen att klaganden i etl kommunalbesvärsmål måste framföra sina anmärkningar i fråga om det kommunala beslutets laglighet före besvärsiidens utgång. Jag anser därför att det för tydlighetens skull är motiverat att uttryckligen föreskriva atl elt föreläggande enligt 5 § förvaltningsprocesslagen inle får gälla sådana brister i besvärshandlingen som består i att denna inte anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas.

Jag kan ansluta mig till lagrådets uppfatling alt det med hänsyn till kommunalbesvärens särart knappast finns utrymme för en tillämpning av den nyss nämnda bestämmelsen i 29 § förvaltningsprocesslagen i kommunalbesvärsmålen , För atl undanröja varje tvivel anser jag emellertid att det är lämpligasl all, som föreslogs i lagrådsremissen, uttryckligen föreskriva atl bestämmelsen inte skall lillämpas i dessa mål.

Enligt lagrådet bör de bestämmelser som behövs med anledning av atl kammarrätterna föreslås få en särskild sammansättning i kommunalbesvärsmål fogas in i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar efter i huvudsak det mönsier som redan har antagits när del gäller fastighetstaxeringsmålen, I förhållande till förslaget i lagrådsremissen innebär lagrådels förslag vissa ändringar och tillägg, I en ny bestämmelse i 11 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör enligt lagrådet anges att beslämmelser om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av kommunalbesvärsmål finns i 13 a §, Lagrådet anser vidare att föreskrifter i de hänseenden som

Prop, 1979/80:105 115

enligt remissen skall regleras i en ny 13 b S bör, med en delvis ändrad utformning, las in i 13 a §, Lagrådels förslag om elt tillägg lill 11 § är enligt min mening följdriktigt med hänsyn lill förslaget i remissen om alt det i 12 S skall las in en hänvisning till de nya reglerna i 13 a S om domförhet i kommunalbesvärsmål. Jag förordar därför atl förslaget följs. Lagrådels förslag i fråga om 13 a och b §§ kan jag däremot inte bilräda. Delta förslag innebär, bortsett från att bestämmelserna förs ihop till en paragraf, endast vissa redaktionella ändringar i förhållande till förslaget i lagrådsremissen. Enligt min mening är förslaget i lagrådsremissen enklare och tydligare utformat. 113 b § bör däremoi enligt min mening tas in en ny föreskrift om att kammarrätten fördelar tjänstgöringen mellan de särskilda ledamöierna efler samråd med dem. En molsvarande föreskrifl i fråga om nämndemännen i kammarrälten finns i 13 S-

Utöver vad jag har redovisat i det föregående bör några få redaktionella ändringar göras i förslagen till ändring i kommunallagen, lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocesslagen, lagen om församlingsstyrelse, lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade och lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade.

Jag ämnar i det följande beröra några kostnadsfrågor m. m. som föranleds av förslagel atl kammarrätterna skall ersätta länsslyrelserna som första besvärsinstans i kommunalbesvärsmålen.

Avsikten är att omläggningen av instansordningen skall genomföras den 1 januari 1981 men att äldre mål inte skall överlämnas till kammarrätterna ulan handläggas enligt den tidigare ordningen. Genom alt kammarrätterna alltså avses överta handläggningen av kommunalbesvärsmålen successivt blir det, som anförs i lagrådsremissen, lättare för dem att bemästra den nya arbetsuppgiften. Förslaget att särskilda ledamöter med kännedom om kommunal verksamhet skall delta i handläggningen är också ägnat atl minska övergångssvårigheterna. Av betydelse är vidare alt en del domare i kammarrätt har erfarenhei av handläggning av kommunalbesvärsmål från tjänstgöring i länsstyrelse eller som föredragande i regeringsrätten. Övergångssvårigheterna skulle också kunna minskas genom att kommunalbesvärsmålen åtminstone under en övergångstid tilldelas särskilda rotlar. Som anförs i lagrådsremissen bestämmer kammarrätten själv i frågor som rör målens fördelning mellan rotlarna.

Trots vad jag nu har anfört anser jag del klart alt omläggningen av instansordningen kommer atl kräva att viss utbildning anordnas för kammarrätternas personal. Domstolsverket anför i sitt remissyttrande att det inte kommer alt innebära några slörre svårigheter att anordna sådan utbildning under förutsättning atl verkel får tillräcklig tid på sig för att utveckla och genomföra lämpliga kurser. Särskilda medel måste dock, anför verket, ställas till förfogande för denna utbildning. Med hänsyn till bl. a. del utbildningsbehov som omläggningen av instansordningen kan väntas medföra förordar chefen för justitiedepartementet i budgetpropositionen atl

Prop. 1979/80:105 116

anslagsposten till efterutbildning under anslaget D 1. Domstolsverket räknas upp med 350 000 kr. (prop. 1979/80:100, bil. 5, s, 51), Några ytterligare åtgärder från regeringens sida är enligt min mening inte påkallade f. n.

Enligt kommunalbesvärskommitténs bedömning kan kammarrällernas nuvarande kapacitet antas räcka lill också för handläggning av kommunalbesvärsmålen. Förslagel om särskilda ledamöier föranleder emellerlid vissa kosinader. Genomförandel av den nya instansordningen medför enligt kommittén å andra sidan en viss lättnad i arbetsbördan för regeringsrätten och länsstyrelserna. Enligt domstolsverkets remissyttrande kan reformen väntas leda till en viss minskning av regeringsräitens och en viss ökning av kammarrätternas arbetsbörda. Verket anser alt del är svårl atl uppskalla nettoeffekterna för förvaltningsdomstolarna.

Chefen för justiliedeparlemenlel anför i budgetpropositionen all reformen kan väntas leda lill ökade arbelsuppgifler för kammarrätterna och minskade arbelsuppgifter för regeringsrätien (prop. 1979/80:100, bil. 5, s, 57), Enligt hans bedömning kan den ordning för genomförandet av reformen som föreslås i lagrådsremissen antas leda lill all regeringsrälien under budgeiårei 1980/81 fortfarande är sysselsatt med sådana mål som följer nuvarande beslämmelser och atl kammarrätterna först mot slutet av budgeiårei kommer atl las i anspråk för prövning av kommunalbesvärsmål. På grund därav och med hänsyn lill del nuvarande arbetsläget i kammarrätterna anser han atl budgetfrågorna beiräffande en ny instansordning för kommunalbesvärsmål kan anslå lill budgetbehandlingen för budgetårel 1981/82, Om del visar sig nödvändigl, sägs del vidare i budgelpropositionen, kan regeringen anvisa ytterligare medel till kammarrätterna genom medgivande lill anslagsöverskridande. Enligt min mening finns del inle någon anledning att nu göra en annan bedömning än den som redovisas i budgelpropositionen.

Som kommillén anför kommer reformen att medföra en viss lättnad i länsstyrelsernas arbetsbörda. De resurser som på grund härav frigörs bör las i anspråk för andra arbetsuppgifter inom länsstyrelserna. Jag vill i della sammanhang erinra om atl del i en nyligen beslutad lagrådsremiss föreslås atl allmänna ombud i körkorlsmål skall knytas lill länsstyrelserna.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för justitiedepartementet och statsrådet Pelri,

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemsläller jag att regeringen föreslår riksdagen att antaga förslagen till

1, lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2, lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvallningsdomslolar,

3, lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

Prop. 1979/80:105 117

4, lag om ändring i lagen (1057:281) om kommunalförbund,

5, lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsslyrelse,

6, lagom ändring i lagen (1979:411) om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar,

7, lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade,

8, lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade,

9, lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (1956:617)
med vidtagna ändringar.

Beslut

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslular all genom proposiiion föreslå riksdagen att anlaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop. 1979/80:105 118

Innehåll Sid.

Propositionen................................................................... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... ..... 1

Lagförslag........................................................................ ..... 2

1, Förslag lill lag om ändring i kommunallagen (1977:179) 2

2, Förslag lill lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar 5

3, Förslag lill lagom ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) 8

4, Förslag lill lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund 10

5, Förslag lill lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsslyrelse 11

6, Förslag lill lag om ändring i lagen (1979:411) om ändring i rikels indelning i kommuner, landslingskommuner och församlingar 13

7, Förslag lill lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade 16

8, Förslag till lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade 17

9, Förslag till lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (1956:617) 19
Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1979-09-13 20

1. Inledning ................................................................ 20

2. Allmän motivering ..................................................... 21

2.1 Bakgrund ....................................................... .... 21

2.2 Insiansordningen ............................................. .... 24

2.2.1 Besvärsprövningen i regeringsrätten .. .... 24

2.2.2 Besvärsprövningen i inslansen under regeringsrätten 27

2.2.3 Behovel av en länsinstans under kammarrätten 30

2.2.4 De landsfingskommunala målen .......... 34

2.2.5 Särskild sammansättning av kammarrätten , . ,. 35

2.3 Kommunalbesvären och förvaltningsprocessen 37

2.4 Genomförandet ................................................ 39

3. Upprättade lagförslag ............................................. 39

4. Specialmotivering ...................................................... 40

4.1 Förslaget lill lag om ändring i kommunallagen .. 40

4.2 Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar 44

4.3 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen 45

4.4 Förslagel lill lag om ändring i lagen om kommunalförbund 43

4.5 Förslaget till lag om ändring i lagen om församlingsstyrelse 48

4.6 Övriga förfaltningsförslag ............................... ... 48

5. Hemställan .............................................................. 49

6. Beslut........................................................................ ... 49

Prop. 1979/80:105 119

Bilaga 1. Sammanfattning av kommunalbesvärskommiiléns förslag 50

Bilaga 2. Kommunalbesvärskommiiléns lagförslag........... 55

Bilaga 3. Sammanställning av remissytlrandena ........... ..... 64

Bilaga 4. De remitterade författningsförslagen .............. ... 100

Uidrag av lagrådets protokoll 1979-12-21 ...................... ... 110

Uidrag av prolokoll vid regeringssammanträde 1980-02-21 113

Hemställan ...................................................................... 116

Beslut ........................................................................... ... 117