UU 1979/80:16

Utrikesutskottets betänkande
1979/80:16

med anledning av propositionen 1979/80:43 med ändring av Sveriges
sjöterritorium jämte motion

Propositionen

Regeringen har i propositionen 1979/80:43 föreslagit riksdagen att
dels godkänna överenskommelsen den 25 juni 1979 mellan de svenska och
danska regeringarna om genomfarten i svensk-danska sund,

dels anta ett inom justitiedepartementet upprättat förslag till lag om
ändring i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium.

Sverige utvidgade den 1 juli 1979 sitt territorialhav från fyra till tolv
nautiska mil (prop. 1978/79:27, UU 18, rskr 94). Utvidningen skedde som en
följd av den internationella utvecklingen inom havsrätten, bl. a. förhandlingarna
vid Förenta nationernas tredje havsrättskonferens, som har pågått
sedan 1973. Trots att man vid konferensen ännu inte har nått fram till en
konvention, står det klart att vissa delar av förhandlingstexten har stöd av en
stor majoritet av de deltagande staterna. Det gäller bl. a. bestämmelserna
om en territorialhavsbredd av tolv nautiska mil. Hit torde också höra de
regler som har föreslagits om passage i s. k. internationella sund, dvs. sådana
sund som används för internationell sjöfart mellan ett område av det fria
havet eller en ekonomisk zon och ett annat område av det fria havet eller en
ekonomisk zon. Bl. a. stormakterna fäster stort avseende vid dessa regler.
Från vissa håll ser man regler om s. k. transitpassage i internationella sund
som en förutsättning för att godta en territorialhavsbredd om tolv nautiska
mil.

Enligt de nya reglerna är territorialhavets bredd i princip tolv nautiska mil.
Territorialhavet sträcker sig dock längst till mittlinjen mellan de svenska
baslinjerna och annan stats baslinjer. Om Danmark genomför en motsvarande
utvidgning av sitt territorialhav, kommer vissa områden mellan
Sverige och Danmark att bli helt eller så gott som helt täckta av svenskt resp.
danskt territorialhav. Det gäller sunden mellan den svenska västkusten och
den danska kusten vid Skagen, Lresp och Anholt, områdena närmast norr
och söder om Öresund liksom sundet mellan den svenska kusten och
Bornholm.

I Öresund, som redan tidigare till största delen har utgjort nationellt
sjöterritorium, gäller sedan gammalt en särskild ordning som säkerställer
obehindrad passage.

En utvidgning av de svenska och danska territorialhaven som medför att de
båda ländernas sjöterritorier går ihop i de angivna områdena utgör i
praktiken inte något större hinder för den internationella sjöfarten. Enligt

1 Riksdagen 1979180. 9 sami. Nr 16

UU 1979/80:16

vedertagna havsrättsliga principer har nämligen fartyg från andra länder rätt
till s. k. oskadlig genomfart genom territorialhavet.

Däremot kan en utvidning medföra vissa olägenheter för Sverige och
Danmark, särskilt mot bakgrund av de nya havsrättsliga regler som håller på
att utarbetas vid Förenta nationernas pågående havsrättskonferens. Dessa
regler skulle ge främmande stater rätt till fri passage genom internationella
sund (transitpassage), vilket innebär en ännu mer ohindrad passage än vad
som följer av reglerna om oskadlig genomfart. Sådana bestämmelser skulle
bl. a. medföra att undervattensbåtar fick passera i undervattensläge, vilket
inte är tillåtet enligt reglerna om oskadlig genomfart. Vidare skulle
kuststaterna inte som nu kunna kräva föranmälan av främmande örlogsfartyg
som önskade passera genom internationella sund. Rätten till transitpassage
avses gälla hela territorialhavet ända in till baslinjerna och också avse
lufttrafiken över sunden. De nya reglerna väntas dock inte bli tillämpliga
beträffande sund där genomfarten regleras av äldre avtal såsom är fallet med
Öresund och Ålands hav. Inte heller skulle transitpassage behöva medges i
sund som är belägna i områden där det finns en likvärdig möjlighet till
genomfart genom fritt hav.

Vid överläggningar mellan företrädare för de svenska och danska
regeringarna som inleddes våren 1979 befanns det vara en fördel om
problemen med passage genom de svensk-danska sunden kunde lösas på ett
sätt som tryggade genomfarten utan att transitpassage genom svenskt eller
danskt territorialhav behövde medges. Transitpassage skulle som nämnts
innebära en försämring i förhållande till vad som gäller för närvarande.

För att undgå de angivna olägenheterna kom man vid överläggningarna
överens om att i de svensk-danska sunden behålla en ränna av fritt hav som är
tillräckligt bred för den internationella sjöfarten och lufttrafiken. Man
enades om att en ränna om sex nautiska mils bredd borde vara tillräcklig för
att tillgodose rimliga anspråk i detta avseende.

Överenskommelsen, som ingicks den 25 juni 1979, innebär att Sverige och
Danmark i sunden mellan den svenska kusten och den danska kusten vid
Skagen, Laesö, Anholt och Bornholm begränsar sitt territorialhav så att det
på vardera sidan av mittlinjen mellan de svenska och danska baslinjerna finns
ett område av fritt hav som är minst tre nautiska mil brett. Vidare skall de
båda länderna i områdena omedelbart norr och söder om Öresund tillämpa
en ordning som gör det möjligt för främmande fartyg och luftfartyg att
passera genom och över fritt hav. Överenskommelsen träder i kraft när båda
staterna har meddelat att de konstitutionella villkoren för ikraftträdande är
uppfyllda.

För att provisoriskt reglera genomfarten i den svenska delen av de
svensk-danska sunden under tiden från utvidgningen av det svenska
sjöterritoriet tills överenskommelsen med Danmark kan träda i kraft har
regeringen utfärdat en förordning (1979:549) om tillfälliga passagezoner
inom svenskt territorium, som gäller den 1 juli-den 31 december 1979.

UU 1979/80:16

Överenskommelsen föranleder vissa ändringar i lagen (1966:374) om
Sveriges sjöterritorium. Bestämmelserna om begränsning av territorialhavet
i de svenska-danska sunden bör tas in i 3 § andra stycket, där det redan nu
anges vissa undantag från huvudregeln att territorialhavet är tolv nautiska
mil brett. Bestämmelserna bör utformas efter mönster av de provisoriska
reglerna om passagezoner i förordningen 1979:549 och bör kunna träda i
kraft när förordningen upphör att gälla, dvs. den 1 januari 1980.

I propositionen tas också upp en fråga som gäller beräkningen av det
svenska territorialhavet. Enligt 4 § första stycket i lagen om Sveriges
sjöterritorium beräknas territorialhavet vid landområden från strandlinjen
vid lågt vattenstånd. Från skär som höjer sig över vattenytan vid lågt
vattenstånd men inte vid medelvattenstånd, s. k. lågvattenskär, räknas dock
territorialhav bara om skäret ligger på ett avstånd av högst tolv nautiska mil
från närmaste svenska landområde som höjer sig över vattenytan vid
medelvattenstånd. Enligt andra stycket beräknas territorialhav vid inre
vatten utmed kusterna från dessa vattenområdens yttergränser (räta
baslinjer).

I den praktiska tillämpningen har det uppkommit tvivel om huruvida
bestämmelsen om lågvattenskär är tillämplig även i sådana fall då territorialhav
beräknas från räta baslinjer enligt andra stycket. Med hänsyn härtill
föreslås i propositionen ett förtydligande tillägg i andra stycket i 4 §.

Motionen

I motionen 1979/80:100 av Sture Ericson m. fl. (s) hemställs att riksdagen
beslutar

1. att inte godkänna överenskommelsen den 25 juni 1979 mellan de
svenska och danska regeringarna om genomfarten i svensk-danska sund,

2. att avslå den i propositionen 1979/80:43 föreslagna ändringen av 3 § i
lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium.

Enligt motionärernas mening ger den i propositionen föreslagna minskningen
av Sveriges territorialvatten inga egentliga fördelar för vårt land.
Däremot innebär den en direkt försämring både för vårt miljöskydd och för
våra försvarsintressen. Det finns heller inga omständigheter som skulle kräva
ett omedelbart beslut av riksdagen i denna fråga.

Motionärerna delar inte propositionens bedömningar om det förväntade
resultatet av havsrättskonferensen och vad detta kan få för följder för
passagerätten i internationella sund. Det kan, heter det i motionen, kanske
dröja flera år innan man vet om regeln om transitpassage blir allmänt
accepterad.

Enligt motionärernas uppfattning ämnar Danmark inte inom någon nära
framtid utvidga sin territorialgräns, och därmed uppstår inte heller de
problem propositionen avser att lösa.

Motionärerna finner det utomordentligt anmärkningsvärt att propositio -

UU 1979/80:16

nen inte behandlar konsekvenserna för det svenska miljöskyddet. En
indragning av Sveriges territorialhav skulle påtagligt öka riskerna för vår
miljö, särskilt i de trånga vattenområden varom nu är fråga.

I stället för en förändring av territorialhavsgränserna förordar motionärerna
att de nuvarande provisoriska passagezonerna bibehålls.

Det synes motiverat att inte genomföra den i propositionen föreslagna
indragningen av territorialhavet, eftersom den folkrättsliga grunden för
reformen är svagt underbyggd, eftersom det är oklart om Danmark inom
förutserbar framtid kommer att utvidga sitt territorialhav i de områden
förslaget avser och eftersom viktiga svenska miljöskydds- och försvarsintressen
skulle bli lidande. Under alla omständigheter kan denna fråga skjutas på
framtiden, heter det sammanfattningsvis i motionen.

Utskottet

Utvidgningen av Sveriges sjöterritorium trädde i kraft den 1 juli 1979. Kort
tid dessförinnan ingicks, av skäl som redovisats i det föregående, en
överenskommelse mellan de svenska och danska regeringarna, varigenom
det svenska och framdeles även det danska sjöterritoriet på vissa sträckor vid
Skagen, Laesö, Anholt och Bornholm åter begränsas så att ett område av
minst tre nautiska mil behålls som fritt hav.

Motionärerna motsätter sig av olika skäl denna inskränkning av territorialhavet.

De ifrågasätter om de inom havsrättskonferensen framlagda förslagen om
transitpassage i internationella sund har ett så starkt internationellt stöd att
de kan förväntas bli antagna inom någon nära framtid.

Utskottet har inhämtat följande upplysningar i denna fråga.

Enligt nu gällande folkrätt har en stats fartyg rätt till s. k. oskadlig
genomfart i annan stats territorialvatten. Genomfart anses oskadlig om den
inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Sverige kräver att sådan
genomfart skall vara beroende av föranmälan. Det är också en regel att
u-båtar vid oskadlig genomfart skall framföras i övervattensläge. Rätten till
oskadlig genomfart gäller dock inte luftfarten, för vilken krav på tillstånd -inte blott anmälningsplikt - föreligger.

Inom FN:s havsrättskonferens pågår överläggningar om en ny havsrättskonvention.
I det konventionsutkast som nu föreligger och som åtnjuter
starkt internationellt stöd finns bl. a. regler om s. k. fri transit genom
internationella sund. Införandet av transitreglerna har krävts av vissa
stormakter som ett villkor för att dessa skall godta en utvidgning av
havsterritorierna till tolv sjömil. I viss utsträckning bygger de nya reglerna på
redan existerande folkrätt.

Bestämmelserna om fri transit är oförmånligare för kuststaterna än den nu
gällande ordningen med oskadlig genomfart.

Om förslagen i havsrättskonferensen om fri transit blir antagna kommer

UU 1979/80:16

Sverige inte längre att kunna kräva föranmälan för vare sig fartyg eller
luftfartyg. U-båtar skulle få framföras i undervattensläge. Vidare kommer
främmande stat att för genomfart kunna utnyttja hela territorialhavet ända in
till kusten i sunden. Även andra olägenheter skulle uppstå.

De inom havsrättskonferensen utarbetade reglerna för fri transit är
visserligen ännu inte gällande folkrätt. Av stor vikt för Sveriges överväganden
måste emellertid också vara att det finns ett betydande stöd för sådana
regler. Särskilt avgörande är det att stormakterna utgår från dessa regler och
inte kan förväntas acceptera och respektera en ordning som inte ger
möjlighet till fri transit. För en sådan inställning finns som nämnts dessutom
visst stöd i existerande folkrätt.

I konventionsutkastet heter det emellertid att reglerna om fri transit inte
skall tillämpas i sund där det alltjämt finns en ränna av fritt hav. Det är för att
utnyttja denna undantagsmöjlighet som de svenska och danska regeringarna
överenskommit om den redovisade inskränkningen i territorialhavsbredden i
delar av Kattegatt och södra Östersjön.

Regeringen har gjort bedömningen att de militära och neutralitetspolitiska
fördelar som står att vinna genom den i propositionen föreslagna ordningen
överväger de eventuella fördelar som ligger i att de berörda områdena
kvarstår inom territorialgränsen. Utskottet, som anser det väsentligt att
bestämmelser som gäller Sveriges sjöterritorium respekteras av andra länder
och kan hävdas gentemot dessa, delar regeringens bedömning.

Motionärerna anför att Danmark inte avser att utvidga sitt havsterritorium
inom någon nära framtid och att något genomfartsproblem tills så skett inte
heller uppstår på svensk sida. Det är emellertid enligt utskottets åsikt
lämpligt att frågan regleras innan en utvidgning av det danska sjöterritoriet
äger rum. Det är också danska regeringen som tagit initiativ till de
förhandlingar som i juni resulterade i en överenskommelse. I avsaknad av en
slutlig reglering av frågan får dessutom Danmark bära hela bördan av den fria
genomfarten, vilket inte förefaller utskottet rimligt.

I motionen anförs också miljövårdsskäl mot den föreslagna ordningen.
Endast territorialhav ger kuststaten ouppsägbara rättigheter att ingripa för
att skydda miljön, heter det.

Utskottet vill inte utesluta att den föreslagna minskningen av vårt
territorialhav kan komma att begränsa våra möjligheter att bedriva ett aktivt
miljöskydd. Faran härför skall emellertid inte överdrivas. Den sammanlagda
ytan på det område sorn enligt förslaget skall upphöra att utgöra svenskt
territorium är av obetydlig storlek jämfört med de nya havsarealer som
utvidgningen av sjögränsen till 12 sjömil ger oss miljövårdskontroll över. De
trafikleder som den kommersiella trafiken oftast utnyttjar ligger huvudsakligen
utanför svenskt territorium även med dagens tolvmilsgräns.

Därtill kommer att miljöskyddet i området redan i viss utsträckning är
reglerat genom internationella miljövårdskonventioner.

Enligt 1954 års oljeskyddskonvention råder totalförbud mot oljeutsläpp i

UU 1979/80:16

de aktuella områdena. Konventionen om Östersjöns marina miljö, som
beräknas träda i kraft under början av 1980, är tillämplig även i Kattegatt.
Slutligen ger 1969 års ingreppskonvention vissa möjligheter för en kuststat
att ingripa även utanför territorialhavet vid en sjöolycka.

Mot bakgrund härav kan utskottet inte finna att miljöskyddsskäl är något
avgörande hinder mot den föreslagna förändringen av sjöterritoriet.
Samtidigt vill utskottet framhålla vikten av att regeringen ägnar den marina
miljön fortsatt uppmärksamhet, både genom att ta till vara de miljöskyddsfördelar
som utflyttningen av sjögränsen till tolv sjömil redan givit oss och
genom att undersöka vilka möjligheter som finns att utvidga miljöskyddet
även till zoner utanför territorialgränserna.

I väntan på att överenskommelsen med Danmark träder i kraft har
regeringen utfärdat en förordning (1979:549) om tillfälliga passagezoner
inom svenskt territorium, gällande till utgången av innevarande år. I dessa
zoner får främmande makts örlogsfartyg och militära luftfartyg passera utan
föranmälan eller tillstånd. I motionen föreslås nu att ordningen med svenska
passagezoner åtminstone t. v. ersätter den föreslagna inskränkningen av
territorialhavet.

Enligt vad utskottet inhämtat är emellertid sådana nationella passagezoner
inte förenliga med de bestämmelser om fri transit som ingår i förslaget till
havsrättskonvention. En kuststat får nämligen enligt dessa bestämmelser
inte dela upp ett internationellt sund och tillämpa transitreglerna enbart i del
av det. Förordningen om den tillfälliga passagezonen bygger på förhållandet
att Danmark ännu inte utvidgat sitt sjöterritorium.

Visserligen kan även i detta sammanhang invändas att konventionsförslaget
ännu inte utgör gällande folkrätt men avgörande betydelse måste återigen
tillmätas det förhållandet att en ordning med passagezoner inte kan förväntas
bli allmänt accepterad och respekterad.

Utskottet har inte heller någon erinran mot det i propositionen föreslagna
förtydligandet av 4 § i lagen om Sveriges sjöterritorium.

Med hänvisning till det ovan anförda tillstyrker utskottet propositionen
1979/80:43. Utskottet avstyrker följaktligen motionen 1979/80:100.

Utskottet hemställer att riksdagen med avslag på motionen 1979/80:100

1. godkänner överenskommelsen den 25 juni 1979 mellan de
svenska och danska regeringarna om genomfarten i svenskdanska
sund,

2. antar det i propositionen 1979/80:43 framlagda förslaget till lag
om ändring i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium.

Stockholm den 11 december 1979

På utrikesutskottets vägnar
ALLAN HERNELIUS

UU 1979/80:16

Närvarande vid ärendets slutbehandling: Allan Hernelius (m), Gertrud
Sigurdsen (s). Sture Palm (s), Georg Åberg (fp), Ingrid Sundberg (m), Mats
Hellström (s), Gunnel Jonäng (c), Gunnar Ström (s), Per-Olof Strindberg
(m). Jan Bergqvist (s), Sture Korpås (c), Björn Molin (fp), Axel Andersson
(s), Paul Grabo (c) och Maj-Lis Lööw (s).

Reservation

av Jan Bergqvist (s), som anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ”Inom FN:s
havsrättskonferens” och på s. 6 slutar med ”avstyrker följaktligen motionen
1979/80:100." bort ha följande lydelse:

Inom FN:s havsrättskonferens pågår överläggningar om en ny havsrättskonvention.
I det konventionsutkast som nu föreligger finns bl. a. regler om
s. k. fri transit genom internationella sund. Införandet av transitreglerna har
krävts av vissa stormakter, medan framför allt ett antal mindre kuststater
starkt motsatt sig en sådan ordning.

Bestämmelserna om fri transit skulle bli mycket oförmånliga för kuststaterna
i jämförelse med den nu gällande ordningen med oskadlig genomfart.
Sverige borde därför ha all anledning att i förhandlingarna motsätta sig
reglerna om fri transit. Den svenska regeringen tycks emellertid nu utgå ifrån
att dessa bestämmelser får godtas av vårt land. Av den anledningen söker
man för svensk del utnyttja en undantagsmöjlighet i konventionsutkastet,
vilken emellerttid innebär att vi måste inskränka vårt territorialhav. Om
Sverige redan nu bestämmer sig för detta alternativ skapas dock ett
prejudikat till förmån för stormakternas ståndpunkt inför havsrättsförhandlingarnas
fortsättning. Detta skulle motverka både Sveriges och andra
sundstaters intressen i en lång rad sund världen över.

Mot propositionens förslag talar vidare de militära och neutralitetspolitiska
fördelar som står att vinna genom att de berörda områdena kvarstår inom
territorialgränsen. De inom havsrättskonferensen utarbetade reglerna för fri
transit är ännu inte gällande folkrätt, och det är inte säkert att de någonsin
kommer att bli det. Risken för en eventuell regel om fri transit någon gång i
framtiden kan inte motivera indragning av territorialgränsen redan nu.

Därtill kommer att Danmark knappast avser att utvidga sitt havsterritorium
i berörda kustavsnitt inom en nära framtid. Så länge detta inte sker kan
något genomfartsproblem inte heller uppstå på svensk sida.

Mot den föreslagna ordningen talar också miljövårdsskäl. Endast territorialhav
ger kuststaten ouppsägbara rättigheter att ingripa för att skydda
miljön.

Miljöskyddet i området är bara i viss utsträckning reglerat genom
internationella miljövårdskonventioner. Visserligen pågår ett långsiktigt
arbete i syfte att förbättra miljöskyddet, men samtidigt ökar problemen med
bekvämlighetsfartyg.

UU 1979/80:16

I samband med att det svenska territorialhavet utvidgades den 1 juli 1979
utfärdade regeringen en förordning (1979:549) om tillfälliga passagezoner
inom svenskt territorium, gällande till utgången av innevarande år. I dessa
zoner får främmande makts örlogsfartyg och militära luftfartyg passera utan
tillstånd eller föranmälan. Ordningen med svenska passagezoner bör
åtminstone tills vidare kunna ersätta den föreslagna inskränkningen av
territorialhavet.

Eftersom den i propositionen föreslagna indragningen av territorialhavet
skulle strida mot viktiga svenska miljöskyddsintressen, eftersom den innebär
nackdelar från försvars- och neutralitetssynpunkter, eftersom det är osäkert
om havsrättsförhandlingarna leder till att fri-transit-formeln antas inom de
närmaste åren, eftersom det vidare är osäkert om Danmark kommer att
utvidga sitt territorialhav i berörda kustavsnitt inom förutsebar framtid och
eftersom det är angeläget att inte skapa något olyckligt prejudikat inför de
fortsatta havsrättsförhandlingarna, anser utskottet att de i propositionen
1979/80:43 föreslagna åtgärderna inte brådskar utan att det snarare vore en
fördel att ytterligare följa utvecklingen en tid innan ställning tas till
jurisdiktionen i berörda sund. Under tiden bör förordningen (1979:549) om
tillfälliga passagezoner fortsätta att gälla efter förlängning av dess giltighetstid.

Utskottet har dock ingen erinran mot det i propositionen föreslagna
förtydligandet av 4 § i lagen om Sveriges sjöterritorium.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

Utskottet hemställer följaktligen

1. att riksdagen med bifall till motionen 1979/80:100 yrkandet 1

a) beslutar att inte godkänna överenskommelsen den 25 juni 1979
mellan de svenska och danska regeringarna om genomfarten i
svensk-danska sund,

b) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört
beträffande reglering av jurisdiktionen i vissa sund i Skagerack,
Kattegatt och Östersjön,

2. att riksdagen med bifall till motionen 1979/80:100 yrkandet 2
antar det i propositionen 1979/80:43 framlagda förslaget till lag
om ändring i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium utom
i vad avser 3 8.

GOTAB 642% Stockholm I9WI