KU 1979/80:32

Konstitutionsutskottets betänkande
1979/80:32

med anledning av motioner i författningsfrågor m. m.

I detta betänkande behandlas följande från förra riksmötet uppskjutna
motioner i skilda författningsfrågor m. m., nämligen 1977/78:501 och 908,
1978/79:195, 235, 237, 343 yrk. 2-4, 402, 403 yrk. 1 och 3, 570, 1089 yrk. 4,
1103, 1686, 2149 yrk. 1 och 2467 yrk. 14. Till en början redovisas
motionsyrkandena under särskilda rubriker samt i anslutning härtill kortare
sammanfattningar av frågornas nuvarande läge m. m. Härefter följer
utskottets yttrande över motionerna.

Statsformen

Motionernas hemställan har såvitt nu är i fråga följande lydelse.

1978/79:195 av Rolf Hagel och Alf Lövenborg (apk) att riksdagen beslutar
om övergång till republik.

1978179:343 av Lars Werner m. fl. (vpk) att riksdagen beslutar om
övergång till republik och därvid antar dels de i motionen framlagda
förslagen till lag om ändring i regeringsformen (yrk. 2) och lag om
upphävande av successionsordningen (yrk. 3), dels hos regeringen anhåller
om förslag till följdändringar i annan lagstiftning m. m. som föranleds härav
(yrk. 4).

1978/79:2467 av Lars Werner m. fl. (vpk) 14. att riksdagen uttalar sig för
avskaffande av monarkin och övergång till republik och hemställer hos
regeringen om förslag härom.

Med anledning av motioner syftande till införande av republik har
utskottet tidigare vid flera tillfällen hänvisat till den ståndpunkt i frågan som
togs i samband med antagandet av 1974 års författningsreform. I sitt yttrande
över propositionen 1977/78:71 om kvinnlig tronföljd och motioner med
anledning härav anförde konstitutionsutskottet (KU 1977/78:36) bl. a., att
genom 1974 års regeringsform (RF) bekräftas monarkin som Sveriges
statsform och att någon ändring i detta hänseende inte är aktuell. Utskottet
tillstyrkte förslaget om införande av kvinnlig tronföljd, vilket antogs av
riksdagen som vilande grundlagsändring. Riksdagen har nyligen (KU
1979/80:1) slutligt antagit denna grundlagsändring.

Valsystemet

Motionernas hemställan har såvitt nu är i fråga följande lydelse.

1977/78:501 av Ivar Högström m. fl. (s) att riksdagen beslutar hos
regeringen begära att den översyn av vallagen som nu skall ske även kommer

1 Riksdagen 1979/80. 4 sami. Nr 32

KU 1979/80:32

att omfatta frågan om val till kyrkofullmäktige på den gemensamma
valdagen.

1978/79:237 av Lars Werner m. fl. (vpk) att riksdagen beslutar att hos
regeringen hemställa om utredning rörande slopande av gällande system med
spärrar vid val till riksdag och landsting och översyn av valsystemet i enlighet
med vad som i motionen anförts.

1978/79:403 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) yrk. 1 att riksdagen hos
regeringen anhåller att en författningsutredning tillsätts för att utvärdera och
föreslå erforderliga ändringar ang. den gemensamma valdagen och den
treåriga mandatperioden.

1978/79:570 av Bonnie Bernström och Karin Ahrland (fp) att riksdagen
hos regeringen begär förslag dels om avskaffande av den gemensamma
valdagen för å ena sidan kommunfullmäktige- och landstingsval och å andra
sidan riksdagsval, dels till utformning av kommunalvalen i enlighet med det
system som skisserats i motionen (val regionvis i olika omgångar med fyraårig
mandatperiod) och dels till grundlagsändring så att fyraåriga mandatperioder
för riksdagen införs.

1978/79:1089 av Gösta Bohman m. fl. (m) yrk. 4 att riksdagen hos
regeringen anhåller om utredning och förslag om fyraåriga mandatperioder.

1. Spärregler vid allmänna val

13 kap. 7 § regeringsformen stadgas att endast parti som har fått minst fyra
procent av rösterna i hela riket är berättigat att delta i fördelningen av
mandaten i riksdagen. Parti som har fått färre röster deltar i fördelningen av
de fasta valkretsmandaten i valkrets, där partiet har fått minst tolv procent av
rösterna. Bestämmelserna tillkom som ett led i den partiella grundlagsreformen
1969.

Vid behandlingen av propositionen beträffande den partiella grundlagsreformen
fann konstitutionsutskottet (KU 1968:20) det föreslagna nya
valsystemet vad avsåg såväl riksproportionalitet som spärreffekter mot
småpartier innebära en väsentligt mera rättvis och därmed från principiellt
demokratiska synpunkter mer tillfredsställande ordning än den dittillsvarande.
Utskottet tillstyrkte sålunda propositionen i denna del. Riksdagen beslöt
i enlighet med utskottets förslag.

Frågan har därefter behandlats i riksdagen med anledning av motioner,
bl. a. i samband med att förslaget till den nuvarande grundlagen antogs som
vilande (KU 1973:26 s. 21) och därefter av 1976/77 års riksdag (KU
1976/77:23) utan att riksdagen funnit anledning till ändrat ställningstagande.

Genom ändring i vallagen (1975:474) har införts ett system med
utjämningsmandat och en treprocentig spärregel också vid landstingsvalen
(prop. 1975:101 och KU 1975:19).

KU 1979/80:32

Även beträffande kommunfullmäktigevalen har frågan om införande av
någon spärregel och om förbättring av proportionaliteten genom utjämningsmandat
diskuterats. Sålunda föreslog kommunalvalskommittén att i princip
samma valsystem som vid riksdagsval och landstingsval skulle införas för
kommunfullmäktigevalen. I nyssnämnda proposition (1975:101) ansåg
emellertid departementschefen att valsystemet beträffande kommunfullmäktigevalen
redan uppfyllde de krav på proportionalitet som rimligen
kunde ställas. Han begränsade sig därför till att föreslå att minimiantalet
mandat för valkrets ökades från tio till femton, vilket skulle ge en ännu
starkare garanti för proportionaliteten. Riksdagen anslöt sig till denna
bedömning.

I sitt av riksdagen godkända betänkande KU 1976/77:23 anförde utskottet
bl. a. följande:

Frågor som rör valsystemet har mot bakgrund av deras betydelse i ett
representativt parlamentariskt styrelseskick som det svenska fortlöpande
varit föremål för statsmakternas uppmärksamhet. I fråga om riksdagsvalen
har det rått bred politisk enighet om att ett riksproportionellt valsystem är
väsentligt mera rättvist och därmed från principiellt demokratiska synpunkter
mer tillfredsställande än den valmetod som dessförinnan tillämpades.
Småpartispärren har ansetts nödvändig för att förhindra en för det
parlamentariska arbetet besvärande partisplittring. De erfarenheter som
hittills vunnits har enligt utskottet ytterligare befäst fördelarna med denna
valmetod, som nu tillämpats i tre val. Utskottet finner det därför inte påkallat
att - som yrkas i motionerna 1975/76:341 och 1976/77:49 - ta upp frågan om
slopande av spärregeln vid riksdagsval till nya överväganden.

Med riksdagsvalen som förebild infördes 1975 ett valsystem med
utjämningsmandat och småpartispärr också för landstingsvalen. Syftet var
självfallet att även på detta område genom en förbättrad proportionalitet
förstärka den representativa styrelseformen.

Kommunalvalskommittén hade för landstingsvalen föreslagit en fyraprocentig
spärregel i förening med en tolvprocentig valkretsspärr. Efter
överenskommelse mellan de fyra största riksdagspartierna föreslogs i
propositionen om nytt valsystem för landsting m. m. (1975:101) att spärren
skulle sättas till tre procent och att någon valkretsspärr inte skulle införas.
Detta blev också riksdagens beslut.

Erfarenheterna av den nya ordningen är hittills begränsade till ett val.
Såvitt utskottet kunnat finna har syftet med de ändrade reglerna främjats.
Utskottet anser det därför inte motiverat att - som föreslås i motionen
1975/76:341 samt motionerna 1976/77:49 och 576 - ånyo utreda frågan om
spärregel vid landstingsvalen.

Kommunalvalsutredningens förslag att införa ett system med utjämningsmandat
och småpartispärr även för kommunfullmäktigevalens vidkommande
ledde inte till lagstiftning. Departementschefen ansåg i nyssnämnda
proposition, att valsystemet i dessa val redan fyllde högt ställda krav på
proportionalitet. Som en ytterligare förstärkning av proportionaliteten
föreslog han att minimiantalet mandat per valkrets ökades från tio till
femton. Dessa ståndpunktstaganden innefattades i den tidigare nämnda
partiöverenskommelsen. I riksdagen antogs följaktligen propositionen i
dessa delar med stor majoritet.

1* Riksdagen 1979180. 4 sami. Nr 32

KU 1979/80:32

Riksdagen har så sent som 1975 ställt sig bakom den ordning som nu gäller
för valen till kommunfullmäktige. Den bättre garanti för proportionaliteten
som därigenom tillskapats är ägnad att ytterligare förstärka det representativa
systemet i kommunerna. Med endast ett vals erfarenhet anser utskottet
det vara för tidigt att på nytt utreda frågorna om utjämningsmandat och
småpartispärr vid kommunfullmäktigevalen.

Frågan kom upp även vid 1977/78 års riksmöte med anledning av motioner
i ämnet. Utskottet (KU 1977/78:42) fann därvid inte anledning att frångå sin
tidigare intagna ståndpunkt till berörda frågor och avstyrkte motionsyrkandena.
Riksdagen följde utskottet.

2. Frågor om den gemensamma valdagen och mandattidernas
längd

Beträffande den gemensamma valdagen samt mandattiderna för riksdagen
och de kommunala församlingarna erinrade utskottet i sitt betänkande KU
1978/79:3 med anledning av motioner i ämnet att chefen för kommundepartementet
1977 enligt regeringens bemyndigande tillkallat en ny kommitté för
fortsatt utredning av vissa kommunaldemokratiska frågor. I direktiven till
utredningen (Dir 1977:76) uttalades bl. a. följande:

Till 1968 års partiella författningsreform hörde beslut om en enhetlig
treårig mandatperiod för såväl riksdag som landsting och kommunfullmäktige
samt om gemensam valdag för riksdagsval och kommunalval. Ordningen
med gemensam valdag diskuterades grundligt inför reformen och har även
senare varit uppe till debatt. Som jag har nämnt i det föregående har den
gemensamma valdagen ansetts kunna inverka ofördelaktigt i olika avseenden
på den kommunala demokratin. Den medför speciella problem då man
överväger att införa direktvalda kommundelsorgan. Ett nära samband
föreligger mellan den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden.
Enligt en åsikt som ofta förs fram är tre år en alltför kort mandatperiod.
Kommittén bör ha som en tredje huvuduppgift att undersöka vilka
återverkningar den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden
har på den kommunala demokratin. Kommittén bör överväga vilka lösningar
som är tänkbara och som från kommunal synpunkt är de lämpligaste i dessa
frågor men bör inte lägga fram förslag till ändrad ordning.

I det förenämnda av riksdagen godkända betänkandet (KU 1978/79:3)
hänvisade utskottet till det pågående utredningsarbetet. Enligt vad som
inhämtats har kommittén genomfört ett antal specialundersökningar med
syfte att belysa konfliktnivå och partiskillnader i kommunalpolitiken, de
kommunala frågornas roll i valrörelserna samt lokalpressens och lokalradions
bevakning av 1979 års valrörelse. Kommittén avser att redovisa sitt
arbete med dessa frågor i ett delbetänkande under december 1979.

Beträffande de kyrkokommunala valen gäller följande:

Enligt 3 § första stycket lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval är vid val i
hela riket av kyrkofullmäktige tredje söndagen i oktober valdag. Val hålles

KU 1979/80:32

samma år som ordinarie val till riksdagen samt val i hela riket av
landstingsman och kommunfullmäktige.

Tredje söndagen i oktober samma år som övriga kommunala val förrättats
har varit valdag för val till kyrkofullmäktige sedan 1942. Denna ordning
bekräftades i samband med den partiella författningsreformen 1968, vid
övergången till treåriga mandatperioder 1970 och vid antagandet av lagen
(1972:704) om kyrkofullmäktigval (prop. 1972:105, KU 1972:57, rskr
322).

Fråga om ändring av tidpunkten för de kyrkokommunala valen behandlades
vid 1975 års kyrkomöte varvid kyrkolagsutskottet (1975:6) ställde sig
avvisande till ändring av gällande ordning.

Vårval, omläggning av budgetåret m. m.

I motionen 1978/79:402 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c) yrkas att riksdagen hos
regeringen begär att en parlamentariskt sammansatt utredning tillsätts för att
utarbeta förslag om allmänna val på våren, omläggning av budgetåret och
reformering av arbetsformerna i riksdagen i enlighet med vad som förordas i
motionen.

Vissa av de angivna frågorna behandlades i utskottets betänkanden KU
1977/78:10 och 1978/79:3. Ur det förstnämnda betänkandet kan antecknas
följande.

Grundlagberedningen framlade på sin tid en diskussionspromemoria
benämnd Allmänna val på våren (SOU 1970:27). Däri anfördes bl. a.
följande:

Valet skulle enligt huvudregeln äga rum tredje söndagen i maj. Mandatperioden
för den nyvalda riksdagen skulle börja den 10 juni, medan
riksdagens arbetsår skulle inledas den 1 september. Statsverkspropositionen
skulle med den föreslagna ordningen läggas fram i början av september. En
fördel härmed angavs vara att riksdagen därmed skulle få statsverkspropositionen
så snart arbetsåret börjar. Vidare skulle en ny regering som träder
till efter valet få viss tid på sig att påverka budgetförslaget. En ytterligare
fördel skulle vara att kanslihusets budgetarbete i huvudsak kom att äga rum
under tid då riksdagen inte var samlad. En nackdel angavs däremot vara att
systemet skulle innebära inskränkningar i viss kanslihuspersonals sommarledighet.
Ett ofrånkomligt element i en vårvalsmodell angavs vara en
omläggning av budgetåret till kalenderår. Sammanfattningsvis framhölls i
diskussionspromemorian bl. a. att vårval bättre än höstval tillgodosåg
möjligheterna för en ny regering att påverka statsverkspropositionen och att
få en ökad koncentration av budgetarbetet i riksdagen, vilket i sin tur borde
verka i riktning mot en bättre överblick över och samordning av budgetbehandlingen.

I sitt slutbetänkande med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsord -

KU 1979/80:32

ning (SOU 1972:15) vidhöll grundlagberedningen sin i diskussionspromemorian
redovisade positiva syn på vårvalsfrågan men konstaterade att den
viktiga förutsättningen med budgetårets förläggning till kalenderår inte
kunde uppfyllas förrän den då pågående budgetutredningen redovisat sina
ställningstaganden.

I en gemensam reservation från representanterna i grundlagberedningen
för moderata samlingspartiet, folkpartiet och centerpartiet uttalades att
grundlagberedningens förslag bort innebära en flyttning av riksdagsvalen till
våren och en omläggning av det statliga budgetarbetet till att sammanfalla
med kalenderåret.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen till författningsreformen
(prop. 1973:90) framställdes i en motion (c och fp) yrkande om att frågan om
övergång till vårval skulle göras till föremål för ytterligare utredning.
Konstitutionsutskottet (KU 1975:26 s. 27) uttalade därvid, att vårvalsfrågan
hade sådant nära samband med frågorna om budgetårets förläggning och
tiden för riksdagens budgetarbete att den inte kunde behandlas isolerad.
Enligt utskottets mening var det inte möjligt att ta ställning till det i motionen
framförda kravet på utredning förrän budgetutredningen framlagt sitt
material och detta granskats och värderats. Utskottet avstyrkte på anförda
skäl motionen, och riksdagen följde utskottet. I en reservation (c, m och fp)
vidhölls det i motionen framförda utredningskravet.

I sitt betänkande Budgetreform (SOU 1973:43) övervägde budgetutredningen
frågan om budgetårets förläggning från icke-konstitutionella synpunkter.
Utredningen fann vid sin slutliga avvägning av de faktorer av
betydelse för budgetårets förläggning som utredningen hade att beakta att
skillnaderna var begränsade mellan de två alternativen - nuvarande budgetår
mot budgetårets förläggning till kalenderår. Beslutsunderlaget för statens
finanspolitik var dock enligt utredningens uppfattning något bättre i
nuvarande systemet än det skulle vara med ett kalenderårssystem med
hänsyn främst till att den statliga budgeten nu fastställdes först ett halvår efter
kommunernas, näringslivets och EG-ländernas. Under nuvarande samarbetsformer
med andra stater på det ekonomiska området ansåg därför
utredningen att det nuvarande budgetåret borde behållas. Utredningen
framhöll dock att vid ett slutligt ställningstagande till frågan måste samtliga
faktorer av såväl konstitutionell som mera teknisk art beaktas och att vid
detta ställningstagande avgörande vikt borde tillmätas frågan om tidpunkten
för de allmänna valen.

Vid 1975/76 års riksmöte behandlades en motion (1975:304) av herr
Ahlmark m. fl. (fp) vari yrkades ytterligare utredning om övergång till
vårval.

I sitt av riksdagen godkända betänkande anförde utskottet (KU 1975/76:5)
följande:

I olika sammanhang har understrukits, att en förutsättning för att förlägga

KU 1979/80:32

de allmänna valen till våren är att budgetåret omläggs så att det sammanfaller
med kalenderåret. Bl. a. sistnämnda spörsmål har behandlats av budgetutredningen,
som därvid stannat för att det nuvarande budgetåret borde
behållas. Utredningen framhöll emellertid att ett slutligt ställningstagande
krävde beaktande av samtliga faktorer, såväl konstitutionella som mera
tekniska, och att därvid avgörande vikt borde tillmätas frågan om tidpunkten
för de allmänna valen. Budgetutredningens förslag är för närvarande under
övervägande i finansdepartementet. Enligt vad finansministern anför i den
reviderade finansplanen för år 1975 (prop. 1975:100 s. 40) räknar han med att
kunna presentera riksdagen förslag till en moderniserad budget tidigast
under 1975/76 års riksmöte.

Som framgår av det föregående bör vårvalsfrågan inte bedömas isolerad
från budgetproblematiken. Riksdagen väntas under en snar framtid ta
ställning till ett förslag från regeringen om en moderniserad budget. För att få
tillräckligt underlag för bedömande av behovet av den i motionen begärda
utredningen, anser utskottet att man bör avvakta riksdagsbehandlingen av
detta förslag. Utskottet avstyrker därför motionen.

I propositionen 1976/77:130 med förslag till riktlinjer för modernisering av
det statliga budgetsystemet, vilken proposition antogs av riksdagen hösten
1977 (FiU 1977/78:1), delade föredragande departementschefen budgetutredningens
synpunkter angående budgetårets förläggning och uttalade
därvid (s. 66) bl. a. följande:

Jag delar utredningens slutsats att de administrativa förhållandena talar för
att nuvarande budgetår bör behållas. Det är av stor vikt att finanspolitiken
kan grundas på bästa möjliga underlag. I nuvarande system finns bättre
förutsättningar för att bedöma den inhemska och den internationella
konjunkturutvecklingen. Detta kan beaktas redan i budgetpropositionen,
som därigenom kan utgöra underlag för statsmakternas ekonomiska politik
under budgetåret.

Budgetutredningen har konstaterat att en omläggning av budgetåret skulle
medföra att riksdagens budgetarbete måste förkortas. Budgetutredningen
har ansett att detta är möjligt. Erfarenheterna från de senaste riksmötena
visar emellertid enligt min mening att en sådan förkortning skulle innebära
svårigheter för riksdagsbehandlingen.

Sammantaget talar enligt min mening de administrativa förhållandena,
särskilt framtagandet av underlaget för finanspolitiken, samt det faktum att
riksdagens budgetbehandling skulle behöva förkortas vid en övergång till ett
kalenderårssystem för att nuvarande budgetårssystem bör behållas. Jag
finner alltså inte skäl att föreslå någon ändring av nuvarande redovisningsperiod.

Någon ändring föreslogs inte (KU 1977/78:10). I betänkandet från 1978
anfördes (KU 1978/79:3) bl. a. följande med anledning av en motion
angående budgetårets längd och förläggning.

Utskottet vill erinra om att frågan om budgetårets längd och förläggning
behandlats av budgetutredningen och därefter av riksdagen förra hösten med
anledning av propositionen 1976/77:130 med förslag till riktlinjer för
modernisering av det statliga budgetsystemet. Varken i budgetutredningens
betänkande eller i propositionen som antogs av riksdagen (FiU 1977/78:1)

KU 1979/80:32

föreslogs någon ändring i nuvarande ordning beträffande budgetåret.
Utskottet har inte funnit anledning att förorda en omläggning av budgetåret
på sätt som föreslås i motionen. Motionsyrkandet i denna del avstyrks
följaktligen.

Riksdagen följde utskottet.

Regeringsbildningen m. m.

I motionen 1978/79:235 av Martin Olsson (c) och Sven-Erik Nordin (c)
yrkas att riksdagen hos regeringen begär utredning och förslag innebärande
sådan ändring av regeringsformen att efter riksdagsval den nya riksdagen
alltid får pröva frågan om statsminister.

I motionen 1978/79:403 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) yrkas 3. att
riksdagen hos regeringen anhåller om att en författningsutredning tillsätts för
att i övrigt stärka demokratin. Enligt motionen är behovet av en obligatorisk
regeringsbildningsprocess i anslutning till riksdagsval en fråga som har
aktualiserats under senare tid och som bör kunna belysas i en författningsutredning.

I motionen 1978/79:1686 av Bertil Lidgård (m) yrkas

1. att riksdagen hos regeringen anhåller att genom parlamentarisk
utredning de erfarenheter som nu vunnits av formerna för regeringsbildning
utvärderas,

2. att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ändring av
regeringsformen så att den nyvalda riksdagen automatiskt får ta ställning till
vem som skall bilda regering.

I motionen 1978/79:1103 av Bengt Sjönell (c) yrkas följande ändring av
7 kap. 3 § RF: ”Regeringsärende avgörs av regeringen vid regeringssammanträde.
Vid skiljaktiga meningar avgör statsministern. Regeringsärendena

Beträffande motiveringarna hänvisas till motionerna.

Gällande rätt m. m.

Parlamentarismens princip att en regering skall ha stöd i riksdagen kom till
uttryck i grundlagen genom 1968-1969 års partiella grundlagsreform.
Nyheterna gällde regeringens avgängsskyldighet. Härmed infördes institutet
misstroendeförklaring som en form för att utkräva ansvar av regeringen.
Vidare reviderades bestämmelserna om entledigande av statsråd och om
nyval till riksdagen. En majoritet av riksdagens ledamöter kan avge
misstroendeförklaring mot regeringen eller mot enskilt statsråd med verkan
att den som drabbas av förklaringen måste avgå om inte nyval utlyses inom en
vecka. I annat fall avgår ett statsråd antingen på egen begäran eller efter det
att han entledigats av statsministern. Om statsministern avgår skall övriga
statsråd entledigas (RF 6 kap. 5-7 §§).

KU 1979/80:32

Som framgår av det föregående är frågan om statsministerns avgång
således inte formellt knuten till riksdagsvalen. I stället har möjligheten till
misstroendeförklaring ansetts utgöra en garanti mot att en regering som efter
ett riksdagsval förlorat riksdagens stöd sitter kvar (se prop. 1968:27 s. 203 ff,
KU 1968:20 s. 27 ff, prop. 1973:90 s. 176, KU 1973:26 s. 31).

Frågan om skyldighet för en regering att oavsett valutgången avgå efter ett
nyval har inte diskuterats i förarbetena, vare sig i samband med den partiella
grundlagsreformen (prop. 1968:27, KU 1968:20) eller i samband med 1974
års grundlagsreform (prop. 1973:90, KU 1973:26).

Nu gällande regler om proceduren för regeringsbildning tillkom vid
1973-1974 års totala författningsreform och innebär att ny statsminister utses
genom att riksdagen tar ställning till ett av talmannen framlagt förslag. Detta
skall anses godtaget om inte fler än hälften av riksdagens ledamöter röstar
emot det. Godtages inte förslaget kan samma procedur upprepas ytterligare
tre gånger. Förkastas talmannens förslag även vid den fjärde omröstningen
skall nyval till riksdagen utlysas, om inte ordinarie val ändå skall hållas inom
tre månader (6 kap. 3 § RF).

1974 års RF bygger beträffande regeringsbildningen på grundlagberedningens
förslag. I grundlagspropositionen förklarade departementschefen
att han ansåg att den valda lösningen möjliggjorde en önskvärd anpassning
till den mångfald av situationer, delvis mycket svåra att förutse, som kunde
bli aktuella vid en regeringskris. Bl. a. anfördes följande (prop. s. 177 f):

För egen del vill jag peka på den unika ställning som talmannen intar i det
politiska livet. Han utses från en krets av personer med särskilda personliga
kvalifikationer och betydande politisk erfarenhet. Grundlagen tillerkänner
honom vidare en särställning som garant för parlamentarismens och det
parlamentariska arbetets funktionssätt. Dessa förhållanden ger honom
förutsättningar att handla utan bundenhet av sin partitillhörighet och borgar
för att uppgiften att leda proceduren vid regeringsbildningen utförs opartiskt
och objektivt i den utsträckning som detta över huvud taget är möjligt. Jag
delar alltså beredningens uppfattning att det bör vara talmannen som lägger
fram förslag om regeringsbildare.

Svea hovrätt behandlar i sitt remissyttrande anordningen med en särskild
omröstning inom riksdagen angående den av talmannen utpekade regeringsbildaren.
Hovrätten ställer sig kritisk till beredningens motivering för
förslaget.

Mot beredningens omröstningskonstruktion skulle främst kunna invändas
att den i ett läge där splittringen i riksdagen är stor skulle kunna försvåra
tillkomsten av en ny regering. Bl. a. med hänsyn härtill skulle man som ett
alternativ till beredningens förslag kunna tänka sig en ordning där den
obligatoriska kontrollomröstningen är slopad och där man förlitar sig på det
remedium mot en parlamentariskt felaktig utnämning av statsminister från
talmannens sida som ligger i möjligheten till beslut om misstroendeförklaring.
De invändningar som kan göras mot grundlagberedningens förslag är
emellertid enligt min mening inte så starka att de bör anses avgörande. Det
ligger ett betydande värde i att förslaget har vunnit anslutning från
företrädare för samtliga i beredningen representerade partier. Jag föreslår
att förslaget godtas.

KU 1979/80:32

Inträffar en regeringskris efter ett riksdagsval, som har rubbat partiernas
inbördes styrkeförhållanden i riksdagen, föreligger vissa särskilda problem.
Genom de regler om ett omedelbart valgenomslag m. m. som jag har berört i
det föregående är det sörjt för att den nyvalda riksdagen mycket snart kan ta
ställning i regeringsfrågan. Förslag till ny statsminister skall självfallet läggas
fram av den talman som den nyvalda riksdagen har utsett. I allmänhet bör det
också vara denne som leder de föregående sonderingarna mellan partiernas
företrädare. Liksom beredningen anser jag emellertid att det inte bör vara
uteslutet att den gamla riksdagens talman för tids vinnande medverkar i ett
inledande skede. Ansökan om avsked kan inges till och prövas av den gamla
riksdagens talman.

Beredningens förslag innebär, som framgår av vad jag nyss har sagt, att en
föreslagen regeringschef inte åläggs att före förtroendeomröstningen presentera
en ministerlista. Det är emellertid tydligt att riksdagens ställningstagande
realiter kommer att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan
också - och framför allt - regeringens partimässiga sammansättning och dess
program i stort. Det torde därför kunna förutses att talmannen i praktiken
inte kommer att lägga fram något förslag till statsminister för riksdagen
förrän den tilltänkte statsministern kan ge besked angående sin regerings
politiska karaktär. Avser två eller flera partier att samverka i regeringsfrågan,
kan man vidare anta att de sonderingar som föregår talmannens förslag
har lett till överenskommelse också om regeringens personsammansättning.
Att uppställa krav på fullständig ministerlista före kontrollomröstningen är
emellertid inte lämpligt.

Man måste räkna med att det parlamentariska läget kan vara så låst att
upprepade försök att få till stånd en ny regering inte leder till framgång.
Grundlagsregleringen bör anvisa en väg ut ur ett sådant parlamentariskt
dödläge. Beredningen har föreslagit att extra val till riksdagen automatiskt
skall äga rum sedan ett fjärde förslag från talmannen till ny statsminister har
förkastats av riksdagen. Jag anser mig även i detta avseende kunna godta
beredningens förslag. Liksom beredningen anser jag det rimligt att räkna
med att hotet om extra val kommer att framtvinga en lösning av
regeringsfrågan senast i den fjärde omgången. I undantagsfall kan emellertid
ett extra val vara enda sättet att bryta ett parlamentariskt dödläge.

Vid riksdagsbehandlingen föreslogs i en motion av Björn Molin m. fl. (fp)
en annan ordning. I motionen riktades kritik mot reglerna om att automatisk
riksdagsupplösning skulle ske, när talmannens förslag till statsminister
förkastats av riksdagen fyra gånger. Vidare kritiserades bestämmelserna ur
den synpunkten att det inte i något skede krävdes absolut majoritet i
riksdagen för en föreslagen statsministerkandidat. Det ansågs också vara en
olägenhet att regeringsbildningsproceduren efter nyval inte skulle kunna
komma i gång på allvar förrän den nya riksdagen samlats och valt talman. I
motionen föreslogs i stället följande procedur:

Den statsministerkandidat som efter talmannens förslag erhåller minst 175
röster (absolut majoritet) skall bli vald. Uppnås inte absolut majoritet första
gången, skall samma procedur upprepas ytterligare en gång. Aven nu skall
krävas absolut majoritet för att statsminister skall anses utsedd. Uppnås inte
detta röstetal, skall initiativrätten övergå från talmannen till riksdagen. En
tolftedel av antalet riksdagsledamöter skall ha rätt att framföra förslag. Läggs

KU 1979/80:32

endast ett förslag skall den föreslagne anses utsedd, om han erhållit minst 175
röster. Vid flera förslag skall samma regel gälla - dvs. den skall anses vald
som erhållit minst 175 röster. Uppnår inte någon kandidat detta röstetal,
skall en slutlig omröstning anordnas, där det röstas om den eller de två sorn i
den tredje omröstningen erhållit flest röster. Den som härvid uppnår flest
röster skall anses utsedd. Skulle det inträffa, att ingen kandidat föreslås av
minst en tolftedel av riksdagsledamöterna, tänker sig motionärerna möjligheten
av en automatisk riksdagsupplösning.

Slutligen föreslogs i motionen en möjlighet att i exceptionella fall låta
statsministern tillträda omedelbart efter valet och innan valproceduren ägt
rum. Detta skulle kunna äga rum, när förslag till statsminister framlagts av
talmannen och förslaget uttryckligen godtagits av samtliga vice talmän.
Omröstningsproceduren skulle i sådana fall äga rum, när riksdagen samlats.
Talmannens utseende av statsminister skulle således i efterhand bekräftas av
riksdagen.

Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen och anförde därvid följande
(KU 1973:26 s. 32 f.):

Som redan nämnts bygger regeringsförslaget i vad avser valproceduren vid
utseende av statsminister på grundlagberedningens enhälliga förslag i ämnet.
Grundlagberedningen hade i sin motivering för den föreslagna ordningen
bl. a. framhållit att omröstningsreglerna överensstämmer med de regler som
i detta hänseende gäller vid misstroendeförklaring. Mot bakgrund av det
betydande värde som ligger i att förslaget vunnit anslutning från företrädare
från samtliga i grundlagberedningen representerade politiska partier anser
departementschefen grundlagberedningens förslag böra accepteras.

Utskottet vill för sin del anföra följande. För det fall att utgången av ett
riksdagsval ger ett politiskt parti egen majoritet i riksdagen kommer frågan
om utseende av statsminister sannolikt inte att vålla någon konflikt i
riksdagen. Även när ett valresultat talar för någon form av koalitionsregering,
kan styrkeförhållandena mellan partierna klart ange från vilket parti
statsministern skall hämtas. Föreligger inte någon sådan på förhand given
lösning får det förutsättas, att statsministerfrågan, liksom regeringsfrågan i
övrigt, i första hand kommer att lösas vid överläggningar mellan partierna.
Man kan därvid utgå från att stora ansträngningar kommer att göras för att nå
en lösning.

Förslaget i motionen skiljer sig från regeringsförslaget i två viktiga
hänseenden. Enligt regeringsförslaget skall statsminister anses utsedd om
inte mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar emot förslaget. I
motionen krävs emellertid i de tre första omröstningarna absolut majoritet. I
förhållande till regeringsförslaget är enligt utskottets mening en sådan regel
ägnad att förlänga en regeringskris. I den fjärde omröstningen kan vidare
med motionens förslag valet falla på någon som endast har en tolftedel av
riksdagens ledamöter bakom sig. En i denna ordning utsedd statsminister
kommer således att tvingas bilda regering trots att utsikterna är små att
regeringen skall kunna utöva sin funktion, innan den förlorar vid en
misstroendevotering.

Vad gäller de i motionen uttalade farhågorna för att talmannen skall
komma att förelägga riksdagen oantagbara förslag till statsminister i avsikt

KU 1979/80:32

att i lagen där det kan bedömas partipolitiskt gynnsamt åstadkomma nyval
vill utskottet anföra följande.

Självfallet är det aldrig möjligt att i en författning skapa fulla garantier mot
parlamentariska dödlägen eller mot partipolitiska försök att utnyttja
krissituationer. Det ökade inflytande som i den nya författningen ges
talmannen bygger på ett hävdvunnet förtroende för dennes person.
Utskottet vågar förutsätta, att riksdagen även i framtiden skall sträva efter att
nå en allmän uppslutning kring talmannen och därmed skapa förutsättningar
för att denne har sådana personliga kvalifikationer att han oberoende av
partitillhörighet kan med oväld verka för samlande lösningar även i
parlamentariskt problemfyllda situationer. Det avgörande kommer dock
alltid att vara de politiska partiernas vilja att medverka till konstruktiva
lösningar av regeringsfrågan.

Förslaget i motionen, att man i vissa situationer skulle möjliggöra ett
påskyndande av regeringsbildningen, innebär, att talmannen i samråd med
vice talmännen i den upplösta riksdagen skulle utse statsminister. Därmed
skulle i realiteten kunna inträffa att statsminister utses av någon som inte är
ledamot av den nyvalda riksdagen. Det ligger i öppen dag, att en sådan
ordning är mindre lämplig. Utskottet kan heller inte se någon avgörande
nackdel med att en ny regering kan tillträda först omkring 20 dagar efter
valet. Tvärtom måste det anses angeläget att partierna får viss tidrymd till sitt
förfogande för överläggningar.

Riksdagen följde utskottet.

I en reservation till betänkandet yrkades bifall till motionen (s. 119).

Proceduren vid regeringssammanträden behandlas i 7 kap. 4-6 §§ RF.
Enligt dessa stadganden kallar statsministern övriga statsråd till regeringssammanträde
och är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd skall
delta i sammanträdet. Departementschef är som regel föredragande i ärende
som hör till hans departement. Vid sammanträdet skall föras protokoll och
skiljaktig mening skall antecknas i protokollet.

Grundlagberedningen övervägde för sin del två olika beslutsregler vid fall
av oenighet inom regeringen, nämligen antingen kollegial omröstning med
utslagsröst för statsministern eller beslutanderätten lagd hos statsministern
ensam. Grundlagberedningen stannade för att förorda den kollegiala
beslutsformen med följande motivering (SOU 1972:15 s. 80):

I de statliga och kommunala myndigheternas styrelser, i de kollegiala
domstolarna och i andra offentliga organ tillämpas vanligen den kollegiala
beslutsformen. Denna beslutsform skulle därför med säkerhet uppfattas som
naturlig bland allmänheten. För beslutsformen nr 2 talar å andra sidan vissa
praktiska skäl; lägsta antalet närvarande ministrar kan sättas lågt, och
ingående regler om kallelseförfarande m. m. kan undvaras. Denna beslutsform
harmonierar också väl med reglerna om att statsministern bestämmer
över regeringens sammansättning och att en misstroendeförklaring mot
statsministern skall föranleda att hela regeringen avgår.

Grundlagberedningen vill för sin del förorda den kollegiala beslutsformen,
närmast för att vinna anslutning till vanliga principer. Det är emellertid då
nödvändigt att grundlagen, särskilt med tanke på semestertider, får innehålla
vissa garantier mot beslut bakom vilka står mycket få regeringsledamöter.

KU 1979/80:32

Regeringssammanträde bör kunna hållas om minst fem ministrar är
närvarande. Om det emellertid i något ärende föreligger olika meningar,
skall ärendet inte få avgöras såvida inte mer än hälften av regeringens
ledamöter är närvarande. Denna regel kan föranleda att ett ärende får vila
någon tid. När ärendet tas upp vid ett senare regeringssammanträde, där mer
än hälften av ministrarna deltar, skall vanliga omröstningsregler gälla: den
mening som samlar flest röster skall gälla som beslut. Vid lika röstetal skall
statsministern ha utslagsröst.

Vid remissbehandlingen av grundlagberedningens betänkande ställde sig
några av remissinstanserna kritiska till den föreslagna beslutsregeln och
pekade bl. a. på statsministerns i övrigt starka ställning enligt RF. Det
framhölls också att komplikationer kunde befaras, när regeringen är
sammansatt av ministrar från olika politiska partier.

Departementschefen instämde i kritiken mot grundlagberedningens
förslag och anförde därvid följande (prop. 1973:90 s. 186):

För egen del anser jag att ett grundlagfäst förfarande med en regelrätt
omröstning som utslagsgivande för regeringens ställningstagande är främmande
för en parlamentarisk regering. Den nuvarande grundlagsbestämmelsen
om omröstning inom statsrådet, när detta för riksstyrelsen som
interimsregering, bygger på en äldre tids syn på regeringsledamöterna som
ämbetsmän och på regeringen som den högsta myndigheten inom byråkratin.
Regler om omröstning inom regeringen saknas också i flertalet jämförliga
utländska författningar. Jag vill framhålla att en ordning utan omröstningsbestämmelser
i RF inte medför någon försvagning av den konstitutionella
kontrollen av regeringen. Enligt förslaget skall ett statsråd, liksom för
närvarande, ha inte bara rätt utan också så till vida en skyldighet att anföra
avvikande mening till protokollet att han, om han underlåter det, får dela
ansvaret för beslutet. Jag föreslår alltså att någon bestämmelse om
omröstning i regeringen inte tas in i RF.

Vid riksdagsbehandlingen yrkades i ett par motioner (fp och m) att
omröstningsregler av det innehåll grundlagberedningen föreslagit skulle
införas.

Konstitutionsutskottet avstyrkte motionerna och framhöll att en regering
som så önskade givetvis kunde i en arbetsordning införa regler om
omröstning. Utskottet anförde vidare (KU 1973:26 s. 34):

Utskottet delar departementschefens uppfattning, att regeringsarbetet
inte onödigtvis bör bindas av formella regler, som kan hindra anpassningen
av arbetet till växlande förhållanden. Grundlagsstadganden angående
regeringsarbetet måste därför utformas så att de passar olika typer av
regeringar. Den föreslagna ordningen anknyter till vad som i praktiken redan
tillämpas. För statsrådsöverläggningarna, där regeringsbesluten nu i realiteten
fattas, saknas omröstningsregler. Något behov av sådana regler har heller
inte ansetts föreligga.

Riksdagen följde utskottet och avslog följaktligen en reservation av
utskottets folkpartistiska och moderata ledamöter med yrkande om bifall till

KU 1979/80:32

motionerna. Reservanterna motiverade sitt ställningstagande enligt följande
(KU 1973:26 s. 122):

Det är självfallet endast i sällsynta fall som meningsskiljaktigheter inom
regeringen är så djupgående att de direkt redovisas i beslutsfattandet. När så
inträffar, är det å andra sidan sannolikt att det oftast gäller för rikets styrelse
väsentliga frågor. Om statsministern i ett sådant fall har en gentemot
regeringen i övrigt avvikande mening skulle ett konstitutionellt oklart läge
uppstå genom att det inte klart framgick vilken linje som skulle bli
regeringens beslut, statsministerns eller övriga regeringsledamöters. Om en
majoritet inom regeringen t. ex. vill utfärda undantagstillstånd eller utge
lösensumma till flygkapare medan statsministern motsätter sig detta, så blir
ju resultatet att något beslut inte kan fattas. Då har avsaknaden av regler i
verkligheten gett statsministern en vetorätt mot hela den övriga regeringen.
Enligt vår mening är det därför nödvändigt att man i grundlagen har
bestämmelser om hur man skall förfara då det råder delade meningar inom
regeringen. Avsaknaden av regler leder eljest i realiteten till ensamrätt för
statsministern.

Grundtankarna bakom förslagen till nya grundlagar är att beslutanderätten
skall förläggas till de organ som företräder folket. 1 inget fall finns någon
bestämmelse som ger exklusiv beslutanderätt i viktiga frågor till en enda
person. Detta är främmande försynsättet i författningsförslagen i övrigt. Inte
heller på andra områden inom den svenska demokratin finns några sådana
bestämmelser. Inom t. ex. intresseorganisationerna och kommunerna fattas
styrelsebesluten genom vanlig omröstning. Enligt vår mening finns inga
bärande skäl för att inte dessa principer skall gälla också den svenska
regeringen. Att ge statsministern ensam beslutanderätten i alla de viktiga
ärenden som ankommer på regeringen kan alltså inte komma i fråga.

Fråga om omröstningsregler har därefter i anledning av motioner
behandlats av riksdagen dels hösten 1975 (KU 1975/76:1) dels i anslutning till
att nya regler om fri- och rättigheter i grundlag infördes 1976 (KU
1975/76:56). Utskottet avstyrkte i båda fallen motionerna under hänvisning
till sitt ställningstagande i samband med författningsreformen. I båda fallen
avgavs reservationer av väsentligen samma innehåll som 1973. Riksdagen
följde utskottet.

Vissa frågor rörande förstärkning av demokratin på olika områden

1 motionen 1978/79:403 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) begärs (yrk. 3) att
riksdagen hos regeringen anhåller att en författningsutredning tillsätts för att
i övrigt stärka demokratin. Motionen syftar bl. a. på de fristående
ämbetsverkens och affärsverkens ställning från konstitutionella utgångspunkter.

Med anledning av en motion i ämnet förra året uttalade sig utskottet till
förmån för en översyn av berörda frågor (se KU 1978/79:38), vilket i sin tur
resulterade i följande tilläggsdirektiv till förvaltningsutredningen, meddelade
i mars 1979 (Dir 1979:33):

KU 1979/80:32

Den offentliga förvaltningen i vårt land fullgörs av ett stort antal
myndigheter. Dessa är dels statliga, dels kommunala. Den statliga förvaltningen
utövas till största delen av förvaltningsmyndigheter som lyder under
regeringen.

Den statliga förvaltningens uppbyggnad har historisk hävd och kan i vissa
grundläggande avseenden härledas från 1600-talets kollegiesystem. Åtskillnaden
mellan två olika nivåer - å ena sidan ett regeringskansli organiserat i
skilda departement, å andra sidan självständiga myndigheter - stadfästes
genom 1809 års regeringsform och 1840-1841 års departementsreform.
Under 1900-talet har antalet myndigheter ökat kraftigt samtidigt som flera
verksamhetsområden skiktats i centrala, regionala och lokala nivåer.
Arbetsmetoder och verksamhetsformer har utvecklats i takt med att
ambitionerna höjts och nya uppgifter anförtrotts den offentliga förvaltningen.
Vidare har de centrala beslutsbefogenheterna hos myndigheterna i
växande utsträckning överlämnats åt s. k. lekmannastyrelser.

Riksdag och regering har under senare år haft anledning att ägna
uppmärksamhet åt många olika detaljproblem som gäller den statliga
förvaltningens organisation. De grundläggande principerna för organisationen
har emellertid därvid knappast tagits upp till behandling. Skilda aspekter
av förvaltningens arbete och förhållandena mellan statsmakter och myndigheter
har uppmärksammats av budgetutredningen, styrelserepresentationsutredningen
och utredningarna om den regionala samhällsförvaltningen.
Någon motsvarighet till äldre tiders allmänna översyner -1819 års utredning
om rikets styrelseverk, 1857 års utredning om förändrad organisation av
rikets styrelse- och förvaltningsverk och 1908 års departementalkommitterade
- har emellertid inte förekommit i modern tid. Under arbetet med 1974
års regeringsform ägnades frågan om den statliga förvaltningens organisation
endast en begränsad uppmärksamhet.

Förslag om en översyn av de allmänna principerna för den statliga
förvaltningens organisation har väckts i motion 1977/78:1414. I sitt yttrande
(KU 1977/78:38) över denna motion anförde konstitutionsutskottet: ”Frågor
med anknytning till den offentliga förvaltningens organisation aktualiseras
från olika utgångspunkter i flera utredningars arbete. Som exempel kan
nämnas förvaltningsutredningen, expertgruppen för regional utredningsverksamhet
samt decentraliseringsutredningen. En sådan allmän överblick
och kartläggning som begärs i motionen av konsekvenserna av de successivt
genomförda förändringarna av förvaltningsorganisationen såsom tillkomsten
av förtroendenmannastyrelserna och konsekvenserna därav för relationerna
mellan regeringen, riksdagen och förvaltningsmyndigheterna saknas
emellertid i dag. En förutsättningslös kartläggning av nu rådande rättsliga
och faktiska förhållanden och av den utveckling som lett fram härtill skulle
vara av värde för framtida överväganden rörande dessa spörsmål. Eftersom
detta är ett omfattande frågekomplex bör en sådan utredning i första hand
begränsas till en beskrivning och analys av rådande förhållanden. Några
förändringar av de principer som tillämpas på detta område är utskottet i
avvaktan på en sådan översyn inte berett att förorda. Vad utskottet anfört
bör ges regeringen till känna." Riksdagen följde utskottets förslag (rskr
1977/78:257).

Denna undersökning bör nu komma till stånd. Eftersom de frågor som
berörs i riksdagens tillkännagivande anknyter till de problem som förvaltningsutredningen
arbetar med finner jag det lämpligt att uppgiften anförtros
åt denna utredning. Jag räknar härvid med att detta tilläggsuppdrag inte

KU 1979/80:32

kommer att försena förvaltningsutredningens huvudbetänkande. I anslutning
till riksdagens uttalande vill jag betona att undersökningens syfte i detta
skede bör vara endast att kartlägga de förändringar som har skett i den
statliga förvaltningens organisation och mot bakgrund härav beskriva och
analysera nu rådande förhållanden och problem i relationerna mellan
regering, riksdag och förvaltningsmyndigheter.

I motionen 1978/79:2149 av Rolf Hagel och Alf Lövenborg (apk) yrkas -såvitt nu är i fråga - att riksdagen beslutar om en lag som garanterar
invandrarnas och minoriteternas demokratiska rättigheter.

I motionen 1977/78:908 av Rolf Hagel och Alf Lövenborg (apk) yrkas 1) att
riksdagen beslutar att hos regeringen hemställa om tillsättandet av en
utredning med direktiv att kartlägga ungdomens nuvarande situation och
rättigheter i nuvarande lagstiftning och med målsättningen att utforma en
speciell ungdomslag om ungdomens roll i samhället och dess demokratiska
rättigheter och skyldigheter, 2) att riksdagen beslutar att ge regeringen till
känna att representanter för ungdomsorganisationerna bör få ett brett
inflytande över utredningsarbetet, 3) att riksdagen beslutar att ge regeringen
till känna att detta utredningsarbete bör bedrivas så skyndsamt att
utredningen kan framlägga förslag under 1979.

Angående innehållet i motionerna hänvisas till de tryckta texterna.

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet några från förra riksmötet
uppskjutna motioner i skilda författningsfrågor. Utskottet vill inledningsvis
erinra om att i regeringsförklaringen aviserades en översyn av vissa sådana
frågor.

I motionerna 1978/79:195 av Rolf Hagel och Alf Lövenborg (båda apk)
samt 1978/79:343 och 2467 av Lars Werner m. fl. (vpk) framställs krav på
ändring av statsformen till republik.

Utskottet har inte funnit anledning att frångå den ståndpunkt angående
statsformen som intogs i samband med antagandet av 1974 års författningsreform
och som sedan upprepats av efterföljande riksdagar i anslutning till
behandlingen av motioner med krav på införande av republik. Utskottet
avstyrker motionsyrkandena.

Invandrarnas demokratiska rättigheter behandlas i motionen 1978/79:2149
(apk). Enligt motionen bör riksdagen stifta en särskild lag som garanterar
invandrarna och andra minoriteter dessa rättigheter. I motionen 1977/78:908
(apk) begärs en utredning av ungdomens demokratiska rättigheter.

Utskottet vill erinra om de utförliga regler som på detta område redan
finns i grundlagens rättighetskapitel. Genom riksdagens beslut nyligen har
dessa rättigheter ytterligare förstärkts. Enligt 2 kap. 20 § RF har utlänning i
väsentliga avseenden tillförsäkrats samma rättigheter som svenska medborgare.
Med hänvisning till det anförda avstyrks motionsyrkandena.

KU 1979/80:32

I motionen 1978/79:237 av Lars Werner m. fl. (vpk) begärs en utredning
rörande slopandet av systemet med spärrar vid val till riksdag och
landsting.

Det råder bred politisk enighet om det nuvarande proportionella
valsystemet. Småpartispärren har därvid ansetts nödvändig för att förhindra
en för det parlamentariska arbetet besvärande partisplittring. Utskottet har
vid flera tillfällen under senare år avvisat tanken på att avskaffa spärregeln
och har inte funnit anledning att nu frångå denna ståndpunkt. Motionen
avstyrks.

Frågan om de fristående ämbetsverkens och affärsverkens ställning från
konstitutionella utgångspunkter tas upp i motionen 1978/79:403 av Thorbjörn
Fälldin m. fl. (c). Enligt motionen bör en ny författningsutredning
överväga bl. a. denna fråga. Som grund för sådana överväganden bör enligt
motionen ligga den beskrivning och analys av den statliga förvaltningsorganisationens
uppbyggnad som enligt nyligen utfärdade tilläggsdirektiv skall
göras av förvaltningsutredningen.

Enligt utskottet bör resultatet av förvaltningsutredningens analyser
avvaktas. Utskottet föreslår att motionen förklaras besvarad härmed.

Enligt motionerna 1978/79:403 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c), 1978/
79:570 av Bonnie Bernström och Karin Ahrland (fp) samt 1978/79:1089 av
Gösta Bohman m. fl. (m) bör en omprövning av systemet med gemensam
valdag för riksdagsval, kommunval och landstingsval och med treåriga
mandatperioder komma till stånd. I motionen 1978/79:402 av Bertil Fiskesjö
m. fl. (c) begärs en utredning angående allmänna val under våren och en
omläggning av budgetåret till kalenderår. I motionen 1977/78:501 av Ivan
Högström m. fl. (s) aktualiseras frågan om en ändring av tidpunkten för de
kyrkokommunala valen.

Regeringsbildningsproceduren tas upp i motionerna 1978/79:235 av
Martin Olsson och Sven-Erik Nordin (c) och 1978/79:1686 av Bertil Lidgård
(m). I motionerna begärs utredning av frågan om inte en nyvald riksdag alltid
bör ta ställning till vem som skall utses till statsminister. Enligt motionen
1978/79:403 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) är behovet av en obligatorisk
regeringsbildningsprocess i anslutning till riksdagsval en fråga som har
aktualiserats under senare tid och som bör kunna belysas i en författningsutredning.
I samma motion och i motionen 1978/79:1686 behandlas vidare
frågan om en utredning av de erfarenheter som vunnits av regeringsbildningsfunktionen.
Regeringens beslutsformer behandlas i motionen 1978/
79:1103 av Bengt Sjönell (c) där det föreslås att statsministerns ståndpunkt
skall vara avgörande vid skiljaktiga meningar inom regeringen.

Som inledningsvis nämnts aviserades i regeringsförklaringen en översyn av
vissa grundlagsfrågor I de nu berörda motionerna behandlas ett antal
spörsmål som bör övervägas vid denna översyn. Utskottet vill framhålla att
det inte är aktuellt att företa någon mera genomgripande författningsreform.

KU 1979/80:32

Frågan om den gemensamma valdagen och i samband därmed även
mandattidernas längd har vid upprepade tillfällen under senare år diskuterats
i den svenska riksdagen. I förgrunden har stått frågan om konsekvenserna av
den gemensamma valdagen för den kommunala demokratin. Olika studier
på detta område har utförts. Utskottet vill erinra om att den kommunaldemokratiska
kommittén haft till uppgift att undersöka vilka återverkningar
den gemensamma valdagen och den teråriga mandatperioden har på den
kommunala demokratin. Kommittén kommer inom kort att redovisa
resultatet av sitt arbete. Enligt vad utskottet erfarit har kommitténs analyser
bl. a. gett vid handen att intresset för de rikspolitiska frågorna klart
dominerat i valrörelserna. Å andra sidan har utvecklingen av den kommunala
självstyrelsen medfört att de kommunala frågorna i dag efter den senaste
kommunindelningsreformens genomförande ökat i vikt och intresse hos
väljarna. Den treåriga mandattiden uppfattas vidare på många håll som
alltför kort för genomförande av kommunalpolitiska program. Några
konkreta förslag beträffande dessa frågor kommer kommittén emellertid
inte att lägga fram.

Enligt utskottet har de berörda frågorna inte bara betydelse från
kommunaldemokratisk synpunkt. Även rikspolitiskt har frågan om mandattidens
längd tilldragit sig betydande intresse, när det gäller möjligheterna för
en regering att förverkliga sin politik. Frågorna har också ett samband med
regelsystemet för upplösning av riksdagen och förordnande om extra val till
riksdagen. Utskottet anser med hänvisning till det anförda att tiden nu är
mogen för en prövning av frågan om huruvida systemet med den
gemensamma valdagen bör ändras och i samband därmed även om en
förlängning av mandattiden för såväl riksdagen som de kommunala
församlingarna bör komma till stånd. Härvid kan tidpunkten för de olika
valen bli aktuell. Detta gäller även de kyrkokommunala valen. Den
utredning som regeringen tillkallar bör vara oförhindrad att behandla frågan
om vilken verkan tidpunkten för valen får på årsrytmen i riksdagsarbetet och
riksdagens arbetsformer i övrigt.

En fråga som inte berörts i motionerna men som bör aktualiseras i
sammanhanget är riksdagens mandatperiod i händelse av extra val till
riksdagen. Till översynen bör enligt utskottet sålunda höra en prövning av
frågan om ett nyval bör föranleda att den nyvalda riksdagen får samma
mandattid som skulle ha gällt vid ordinarie val, dvs. ett system med löpande
valperioder. Även formerna för anordnande av extra val samt tidpunkten för
när sådant val tidigast får ske bör ses över.

Vad sedan gäller proceduren för regeringsbildning och regeringens
beslutsformer anser utskottet att en utvärdering av hittills vunna erfarenheter
av nuvarande ordning bör komma till stånd. Härvid bör prövas behovet av
ändring i de regler som för närvarande gäller.

Utskottet biträder sålunda de i motionerna framställda utredningskraven
men anser sig inte böra föregripa den kommande utredningen med ett

KU 1979/80:32

ställningstagande i sak till de aktualiserade frågorna. Med hänvisning härtill
föreslår utskottet att samtliga nu behandlade motioner förklaras besvarade
med vad utskottet anfört.

Vissa ytterligare frågor om riksdagens arbetsformer tas upp i den
förenämnda motionen 1978/79:402 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c). I motionen
behandlas bl. a. frågor om förbättring av möjligheterna för riksdagens
ledamöter att hålla nödvändiga kontakter med väljarna. Utskottet har
förutom de i motionen angivna frågorna diskuterat en rad andra spörsmål
rörande riksdagens arbetsförhållanden som bör bli föremål för översyn. För
detta ändamål har inom utskottet tillsatts en särskild arbetsgrupp med
företrädare från samtliga partier som är representerade i utskottet. 1
arbetsgruppen ingår också en företrädare för vänsterpartiet kommunisterna.

Det är avsikten att arbetsgruppen skall redovisa resultatet av sitt arbete till
talmanskonferensen som därefter har möjlighet att vidarebefordra ev.
förslag till riksdagen. Flärigenom kommer motionsrätt att föreligga. Utskottet
föreslår att motionen i nu behandlade delar förklaras besvarad.

Med hänvisning till vad som anförts i det föregående hemställer
utskottet

att riksdagen

1. beträffande statsformen avslår motionerna 1978/79:195, 1978/
79:343 yrkandena 2-4 och 1978/79:2467 yrkandet 14,

2. beträffande demokratiska rättigheter avslår motionerna 1977/
78:908 och 1978/79:2149 yrkandet 1,

3. beträffande småpartispärren avslår motionen 1978/79:237,

4. beträffande ämbetsverkens ställning m. m. förklarar motionen
1978/79:403, yrkandet 3 såvitt nu är i fråga, besvarad med vad
utskottet anfört,

5. beträffande översyn av vissa grundlagsfrågor som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört härom samt
förklarar motionerna 1977/78:501, 1978/79:235, 1978/79:402,
såvitt nu är i fråga, 1978/79:403, yrkandena 1 och 3 såvitt nu är i
fråga, 1978/79:570, 1978/79:1089 yrkandet 4, 1978/79:1103 och
1978/79:1686 besvarade med vad utskottet anfört,

6. beträffande översyn av riksdagens arbetsformer godkänner vad
utskottet anfört härom samt förklarar motionen 1978/79:402,
såvitt nu är i fråga, besvarad med vad utskottet anfört.

Stockholm den 7 december 1979

På konstitutionsutskottets vägnar
BERTIL FISKESJÖ

KU 1979/80:32

Närvarande: Bertil Fiskesjö (c). Hilding Johansson (s), Anders Björck (m).
Torkel Lindahl (fp). Olle Svensson (s), Per Unckel (m). Yngve Nyquist (s),
Wivi-Anne Cederqvist (s). Gunnar Biörck i Värmdö (m), Kurt Ove
Johansson (s). Bengt Kindbom (c). Daniel Tarschys (fp), Kerstin Nilsson (s),
Britta Hammarbacken (c) och Sture Thun (s).

GOTAB Stockholm 1979