KU 1979/80:21

Konstitutionsutskottets betänkande
1979/80:21

med anledning av motion om inrättande av en besvärsnämnd för
statsförvaltningen

Motionen

I motionen 1978/79:1697 av Alf Wennerfors (m) yrkas att riksdagen
beslutar att hos regeringen anhålla att frågan om inrättande av en statens
besvärsnämnd utreds.

I motionen erinras om att den som är missnöjd med en myndighets beslut i
en utnämningsfråga har möjlighet att i sista hand besvära sig hos regeringen.
Under senare år har antalet sådana besvärsärenden ökat kraftigt och uppgick
1977 till över 7 000.

Inom den svenska statsförvaltningen har det varit en tendens att inom
olika områden tillskapa nya högsta myndigheter för att endera lätta på
arbetsbördan för en annan myndighet el ler tillskapa ett högsta organ för en ny
statlig verksamhet, såsom skedde exempelvis när arbetsdomstolen inrättades.
Genom fackets nya roll i MBL-lagens anda har personalfrågorna
tillvunnit sig en annan uppmärksamhet än som tidigare varit fallet. Ett nytt
arbetsgivarverk har inrättats med i huvudsak personalinriktad verksamhet.
Det är mot denna bakgrund som statstjänstemännens rättsskydd bör ses. I
tillsättningsbesvären bör man enligt motionen minska beroendet såväl av de
numera förekommande växlingarna vid den politiska makten som av de
politiskt influerbara beredningsorganen inom departementet. En central
högsta nämnd bör inrättas - på samma nivå som de högsta domstolarna -med uppgift att uppta tillsättningsbesvär till prövning och avgörande.

Frågans läge

I författningsutredningens betänkande (SOU 1958:14 s. 25) om regeringsarbetet
behandlades bl. a. frågan om överflyttning av beslutanderätt i vissa
grupper av ärenden från regeringen till andra myndigheter. Beträffande
personalärenden uttalades att en försiktig begränsning av besvärsrätten kan
accepteras under förutsättning att rättssäkerhetskravet kan tillgodoses i
annan ordning. Så har t. ex. varit fallet beträffande vissa lägre befattningar i de
centrala ämbetsverken, där besvär blivit föremål för ny och förutsättningslös
prövning av kvalificerad högre myndighet. Under utredningens arbete
diskuterades tanken på att inrätta en central besvärsprövningsnämnd för hela
eller större delen av förvaltningen. Utredningen ansåg det emellertid inte falla
inom utredningens uppdrag att gå närmare in på denna fråga.

Som känt har under årens lopp delegering av beslutanderätt i tjänstetill -

1 Riksdagen 1979/80. 4 sami. Nr 21

KU 1979/80:21

sättningsärenden från regeringen till underlydande myndigheter skett
beträffande en rad grupper av offentliga tjänster. Beträffande överklagande av
tjänstetillsättningsärenden gäller följande.

Inom det statliga området är prövningen av talan i tillsättningsärenden inte
lagd under vare sig allmän domstols eller förvaltningsdomstols kompetens.
Sådan talan förs i stället genom besvär, i sista hand hos regeringen.
Detsamma gäller inom det statligt reglerade, kommunala tjänstemannaområdet.

Talan kan förås både mot myndighets förslag i fråga om vilken sökande
som anses böra erhålla en tjänst och mot själva tillsättningsbeslutet.
Taleberättigad är varje sökande som tjänsteförslaget eller tillsättningsbeslutet
har gått emot. Besvärsärenden angående tjänstetillsättning handläggs enligt
allmänna grunder för administrativt besvärsförfarande.

Överklagande av ett beslut på det icke-statligt reglerade kommunala
området sker genom s. k. kommunalbesvär. Besvärsrätt tillkommer normalt
varje medlem av kommunen under förutsättning att talan grundas på att
beslutet inte har tillkommit i laga ordning, att beslutet står i strid mot allmän
lag eller författning eller annorledes överskrider beslutsfattarens befogenhet
eller att beslutet kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis
grund. När tillsättningsbeslut kan överprövas av kommunal besvärsnämnd,
har även den som inte är kommunmedlem klagorätt.

Mål om tjänstetillsättning kommer relativt ofta under regeringsrättens
prövning, antingen i den formen att den klagande gör gällande att tillsättningsbeslutet
inte har tillkommit i laga ordning eller genom att klaganden
förmenar att tillsättningsmyndigheten har överskridit sin befogenhet. Även
frågor om förfarandet inför kommunal besvärsnämnd, som härtill uppgift att
överpröva beslut av kommunal instans i ärenden om bl. a. tjänstetillsättning,
och om sådan nämnds behörighet kan komma upp i kommunalbesvärsmål
om tjänstetillsättning.

Från statsrådsberedningen har erhållits en promemoria i ämnet. Promemorian
fogas som bilaga till detta betänkande (bilaga.)

KU 1979/80:21

Utskottet

Den i motionen upptagna frågan om en central besvärsnämnd i tjänstetillsättningsärenden
för statsförvaltningen är inte ny. Författningsutredningen
diskuterade spörsmålet i anslutning till överväganden om möjligheterna
av delegering av regeringsärenden till underlydande myndigheter.
Utredningen fann emellertid att frågan låg utanför utredningsuppdraget och
borde prövas i annat sammanhang. Som känt har under årens lopp
beslutanderätten i skilda grupper av förvaltningsärenden överförts från
regeringen till andra statliga myndigheter, däribland även tjänstetillsättningsärenden.
Dock står fortfarande möjligheten att anföra besvär hos regeringen
öppen i sådana ärenden såvitt avser statligt reglerade tjänster.

Utskottet anser motionens syfte i och för sig intressant inte minst av
hänsyn till värdet av att åstadkomma en minskning av antalet regeringsärenden.
Utskottet har tidigare i samband med sin dechargegranskning uttalat sig
positivt till det sedan många år pågående arbetet inom regeringskansliet med
decentralisering av olika ärendegrupper från regeringen. Utskottet vill
emellertid understryka att den nu aktuella frågan inrymmer en rad principiella
och praktiska problem. Bl. a. bör framhållas att den nuvarande
ordningen medger en kontroll från riksdagens sida av regeringens handläggning
av besvär i tjänstetillsättningsärenden. Till detta kommer att rätten att
ytterst kunna vända sig till regeringen i ärenden av förevarande karaktär är
hävdvunnen i svensk förvaltningstradition.

Frågan om sammansättningen av en central besvärsnämnd i tjänstetillsättningsärenden
för hela statsförvaltningen torde också vara ett svårlöst
problem. Enligt utskottet kan det sålunda inom en från administrativa
synpunkter godtagbar ram vara svårt att tillgodose behovet av sakkunskap på
ett så stort ämnesområde som det skulle bli fråga om. Det är antagligt att
beredningen av dessa ärenden som hittills måste ske inom de olika
departementen. Nämnden i fråga skulle vidare komma att utgöra beslutsorgan
vid sidan av regeringen men likställt med densamma. Anförda synpunkter
leder tili att utskottet inte är berett att förorda en utredning i det syfte sorn
begärs i motionen. Utskottet avstyrker följaktligen motionsyrkandet.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1978/79:1697.

Stockholm den 27 november 1979

På konstitutionsutskottets vägnar
BERTIL FISKESJÖ

KU 1979/80:21

Närvarande: Bertil Fiskesjö (c), Hilding Johansson (s), Torkel Lindahl (fp),
Olle Svensson (s), Per Unckel (m), Wivi-Anne Cederqvist (s)*, Gunnar Biörck
i Värmdö (m), Kurt Ove Johansson (s), Bengt Kindbom (c), Daniel Tarschys
(fp), Kerstin Nilsson (s), Britta Hammarbacken (c), Sture Thun (s), Jan Prytz
(m)* och Marianne Stålberg (s)*.

* Ej närvarande vid justeringen.

KU 1979/80:21

Bilaga

STATSRÅDSBEREDNINGEN PM

Erik Berggren 1979-11-19

Ang. en särskild nämnd för prövning av personalbesvär

Tanken att för särskilda grupper av förvaltningsärenden låta någon annan
statlig myndighet än regeringen fungera som sista instans är i och för sig
accepterad och är omsatt i praktisk tillämpning. Skälen för en sådan ordning
är normalt att man vill avlasta departementen och ge bättre utrymme där för
planerings- och liknande frågor. Den motiveringen låg i botten t. ex. när
värnpliktsnämnden inrättades. Det kan också vara så att man begränsar
möjligheterna att klaga till regeringen med motivet att det underlydande
organet är så allsidigt och kompetent sammansatt, att en departementsbehandling
av ärendena inte kan förväntas ge något nytt (jfr t. ex. kulturrådet).

Nämnd eller annat statligt organ under regeringen som i sista instans
prövar uteslutande tillsättnings- och liknande personalärenden finns emellertid
inte f. n. i statsförvaltningen.

Frågar, om att skära av besvärsrätt i förvaltningsärenden, inkl. sådana
gällande tillsättning av tjänst, och även frågan om att i ett dylikt sammanhang
inrätta en med regeringen sidoordnad prövningsnämnd för personalbesvär
behandlades kortfattat av författningsutredningen i betänkandet Regeringsarbete!
II (SOU 1958:14, s. 19-21 och 23-25). När det gäller det sistnämnda,
dvs. inrättandet av en central besvärsprövningsnämnd, säger utredningen att
den frågan ligger utanför utredningsuppdraget och ”synes oss lämpligen böra
närmare prövas i anslutning till pågående utredning rörande kompetensfördelningen
mellan Kungl. Maj:t och regeringsrätten”.

Med ”pågående utredning” etc. torde författningsutredningen ha avsett
det utredningsarbete som under åren 1954-1959 utfördes av f. d. justitierådet
Seve Ekberg och föranledde betänkandet ”Kompetensfördelningen av
administrativa besvärsmål mellan Kungl. Majit i statsrådet och regeringsrätten”
(SOU 1959:4). I betänkandet finns emellertid inget sagt om en särskild
besvärsnämnd för tjänstetillsättningar inom den offentliga förvaltningen (jfr
3. 48).

Ej heller förvaltningsdomstolskommittén behandlar i sitt betänkande
”Förvaltningsrättsskipning” (SOU 1966:70) frågan om en besvärsnämnd för
tjänstetillsättningar. Dock förs ett kortare resonemang om möjligheterna att
flytta vissa målgrupper från regeringsrätten till förvaltningsdomstol på lägre
nivå eller till judiciellt organ utanför det ordinarie instanssystemet (se härom
prop. 1971:30, s. 16 och 17).

Till grund för förvaltningslagen (1971:290) låg besvärssakkunnigas slutbetänkande
”Lag om förvaltningsförfarandet” (SOU:27). I förslaget till lagtext

KU 1979/80:21

fanns en paragraf (12 kap. 5 §) med innehåll att om inte en viss myndighet i
särskild bestämmelse är angiven som besvärsmyndighet skall förvaltningsbesvär
anföras över slutligt beslut av myndighet, som lyder under länsstyrelse,
domkapitel, styrelse, ämbetsverk eller annan myndighet, hos den
överordnade myndigheten samt över slutligt beslut av annan myndighet hos
Konungen i vederbörande statsdepartement. Med denna föreskrift avsåg de
sakkunniga inte att göra ändring i dåvarande praxis, innebärande att om det
saknas uttrycklig besvärsbestämmelse men det oaktat föreligger rätt till
besvär, så skall dessa anföras hos den myndighet som är närmast överordnad
besvärsmyndigheten och i sista hand hos Kungl. Maj:t. Normalt skulle
föreskrifter om besvärsmyndighet tas in i specialförfattningarna och den nya
bestämmelsen i lagen därvid ses som en reservbestämmelse för sådana fall
där det inte fanns en särskild besvärsföreskrift (se s. 543).

Någon reservbestämmelse av det slag som besvärssakkunniga förordat
kom dock inte att flyta in i den nya förvaltningslagen. Den ansågs
uppenbarligen obehövlig. 1 det fortlöpande lagstiftningsarbetet kompletteras
nu successivt specialförfattningar med föreskrifter om bl. a. besvärsmyndighet.
Även om det under senare år kommit till en del specialdomstolar samt
nämnder som beslutar i regeringens ställe är huvudinriktningen fortfarande
att besvär skall anföras till närmast överordnade myndighet. Det innebär
bl. a. att man i besvärsprocessen normalt håller sig till myndigheter inom ett
och samma sakområde.

1 början av 1970-talet diskuterade man i utbildningsdepartementet frågan
om att inrätta en för åtskilliga ärenden på undervisningsområdet gemensam
besvärsnämnd. I avsaknad av omedelbar tillgång till primärmaterialet citerar
jag i denna del de tre första styckena ur en promemoria som jag skrev för
statsrådsberedningens räkning i februari 1976 till den centrala organisationskommittén
för högskolereformen. Ämnet var hur man skulle göra för att
nedbringa det mycket stora antalet antagningsbesvär gällande intagningen på
de spärrade linjerna. Jag skrev:

STATSRÅDSBEREDNINGEN
E. B. 1976-02-03

Ang. besvär över beslut om antagning till högre utbildning

I utbildningsdepartementet konstaterades år 1972 att inom departementets
skolenhet ”handläggningen av besvärsärendena blivit så betungande att
delegering av beslutanderätten rörande en del av dessa ärenden ansetts böra
övervägas”. Med sikte på att minska departementets arbetsbörda blev också
frågan föremål för utredning genom undervisningsrådet Sven Askerberg.

Askerberg föreslog att frågor om antagning till utbildning av skilda slag,
frågor om flyttning mellan utbildningsanstalter och om antagning till
fortbildning och vidareutbildning av lärare, tjänstledighetsfrågor samt frågor
om undervisningsskyldighet och om resestipendier skulle avgöras i sista
instans av en särskild prövningsinstans i stället för av regeringen.

KU 1979/80:21

1 departementet ville man inte gåden vägen. Det ansågs inte lämpligt-allra
minst kort tid efter förvaltningslagens tillkomst - att bryta ut en stor del av
skolans område och låta den bli underkastad en särskild besvärsordning. SB
delar i och för sig den uppfattningen.

Såvitt vi känner till här i statsrådsberedningen har inte annorstädes i
kanslihuset under de senaste tio åren behandlats frågan om att inrätta en
besvärsnämnd av samma eller liknande slag som diskuterades i utbildningsdepartementet
i början av 1970-talet. Genom den reform av förvaltningsrättsskipningen
som genomfördes med tillämpning fr. o. m. den 1 januari
1972 tillfördes emellertid kammarrätterna åtskilliga besvärsmål som tidigare
handlagts i administrativ ordning (se 18 § allmän verksstadga 1965:600). Om
kompetensfördelningen mellan allmän förvaltningsdomstol och regeringen
finns också bestämmelser i den särskilda lagen (1971:309) om behörighet för
allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål. Bestämmelser i det här
ämnet finns också i ett flertal specialförfattningar.

Den nuvarande kompetensfördelningen mellan allmän förvaltningsdomstol
och regeringen bygger på huvudprincipen att sådana besvärsmål som
huvudsakligen innefattar rättsfrågor skall handläggas av förvaltningsdomstol
och att besvärsmål, i vilka ändamåls- och lämplighetsfrågor dominerar, skall
avgöras av regeringen.

Meritvärderingsfrågor innesluter normalt lämplighetsbedömningar. De
torde därför-om man tillämpar nu gällande fördelningsprinciper oförändrade
- i allmänhet inte kunna gå till allmän förvaltningsdomstol utan allenast
till högre förvaltningsmyndighet. Frågan om handläggningen av bl. a.
tillsättningsärenden har kortfattat berörts av Ole Westerberg i Allmän
förvaltningsrätt, 3 uppl., Sthlm 1978. Han säger där (s. 119), att t. ex.
befordringsfrågor ”enligt sin natur i allmänhet inte rör någon omtvistad
rättsfråga utan en lämplighetsfråga” och därför inte kan gå till allmän
förvaltningsdomstol.

I förslaget sägs ingenting om hur den gemensamma besvärsnämnden skall
vara sammansatt. För att bli administrativt någorlunda lätthanterlig får den
inte vara för stor. Det kan då bli svårt att tillgodose behovet av sakkunskap
inom så många och så disparata ämnesområden som det är fråga om här, dvs.
i princip hela statsförvaltningen.

GOTAB Stockholm 1979