CU 1979/80:21
Civilutskottets betänkande
1979/80:21
med anledning av propositionen 1979/80:100 i vad avser anslag till
centralnämnden för fastighetsdata jämte motion
Propositionen
Regeringen har i propositionen 1979180:100 bilaga 5 (justitiedepartementet)
under litt. G 3 (s. 132-133) och underbilaga 4 (s. 234-238) föreslagit
riksdagen att under andra huvudtiteln för budgetåret 1980/81 till Centralnämnden
för fastighetsdata anvisa ett förslagsanslag av 26 000 000 kr.
Motionen
Utskottet har i detta sammanhang behandlat motionen 1979180:1823 av
Per Bergman (s) och Per Olof Håkansson (s) vari föreslås att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
1. om medelsberäkningen för och därmed om användningen av anslaget
till centralnämnden för fastighetsdata,
2. om förlängning av den första etappen i fastighetsdataarbetet t. o. m.
budgetåret 1982/83 och om därav påkallade förslag till uppskrivning av ram
för verksamheten under samma tid.
Tidigare behandling m. m.
Sedan riksdagen 1968 och 1970 beslutat att fastighetsregister och
inskrivningsregister skall föras centralt med hjälp av automatisk databehandling
(ADB) beslöt riksdagen år 1973 (prop. 1973:1 bil. 4s. 24, CU 1973:8) att
ett första driftsystem omfattande fastighetsregister och indrivningsregisterdriftsystem
1 - skulle införas för begränsade delar av landet. Inom beslutets
ram genomfördes drift med rättsverkan i Uppsala län.
I propositionen 1977/78:15 föreslogs riksdagen godkänna vissa av justitieministern
förordade ändrade riktlinjer för fastighetsdataverksamheten.
Justitieministern anförde bl. a.:
Enligt min uppfattning visar genomgången av de systemtekniska och
ekonomiska faktorerna att ett integrerat system av den typ som driftsystem 1
representerar inte bör genomföras. Vad som har framkommit under
remissbehandlingen och under beredningsarbetet i regeringskansliet har å
andra sidan övertygat mig om att inskrivningsväsendet bör datoriseras
parallellt med fastighetsregistreringen. Intresset av en snabb reformstart och
av att redan nedlagda kostnader tas tillvara är så stort att något väsentligt nytt
ADB-system för fastighetsdataverksamheten inte bör utvecklas. Med
hänsyn till de goda erfarenheterna under Uppsalaförsöket är det naturligt att
1 Riksdagen 1979/80. 19 sami. Nr 21
CU 1979/80:21
2
- som FADAK har gjort i fråga om FR - i första hand överväga sådana
lösningar som ligger så nära driftsystem 1 som möjligt. Härmed kommer i
blickpunkten den lösning som i det föregående har kallats RRV-modellen.
Denna modell beaktar FADAK:s önskemål om skilda system för de olika
ansvarsområdena samtidigt som man tillgodoser de ekonomiska och
personalpolitiska intressen som kommit till uttryck vid remissbehandlingen.
Den försening och fördyring av projektet som i ett inledningsskede blir
följden om driftsystem 1 byggs om till skilda system för FR och IR är
förhållandevis ringa och uppvägs enligt min uppfattning av fördelarna av att
få tili stånd en systemlösning som är lämpligare på sikt. Olägenheterna kan
för övrigt minskas om ytterligare något område av landet under ombyggnadstiden
förs in i driftsystem 1. Alla data som förs in i driftsystem 1 kan
nämligen förhållandevis enkelt överföras till de skilda systemen.
Jag förordar således att RRV-modellen läggs till grund för den fortsatta
fastighetsdataverksamheten. Denna bör enligt min mening bedrivas enligt
följande riktlinjer.
Skilda ADB-system för FR och IR skapas genom att de båda registren
bryts ut ur driftsystem 1. Överföringen av FR- och IR-uppgifer till ADB sker
parallellt. Projektet delas in i etapper. För en första etapp, som omfattar
budgetåren 1977/78-1981/82, kan det samlade medelsbehovet beräknas till
135 milj. kr. i 1976 års prisnivå. Detta innebär en ökning av kostnaderna för
fastighetsdataprojektet med 29,5 milj. kr. under femårsperioden jämfört
med om kostnaderna hade legat kvar på 1977/78 års anslagsnivå under hela
perioden. Jag räknar med att det inom den ram jag nyss nämnde skall vara
möjligt att föra över drygt 600 000 fastigheter från Stockholms, Uppsala och
Gävleborgs län till de nya ADB-systemen. Verksamheten i Uppsala län
fortsätter inom ramen för driftsystem 1 till dess övergång kan ske till
RRV-modellen. För att föra projektet vidare och utnyttja datoriseringens
fördelar också under den tid som behövs för att bygga om driftsystem 1 till två
skilda system bör verksamheten med driftsystem 1 utvidgas till delar av
Gävleborgs och av Stockholms län. De överförda områdena - inbegripet det
redan nu datoriserade Uppsala län - konverteras efter ombyggnadsarbetet
till de nya skilda svstemen. Godtas de riktlinjer som jag nu har dragit upp
behöver fastighetsdataverksamheten inte längre ha karaktär av försöksverksamhet.
Detta innebär bl. a. att den hittillsvarande parallellt utförda
manuella registreringen kan upphöra.
Civilutskottet (CU 1977/78:5) tillstyrkte propositionsförslaget och anförde
bl. a.:
Förslaget i propositionen innebär att som grund för den fortsatta
fastighetsdataverksamheten läggs den s. k. RRV-modellen. Skilda ADBsystem
för fastighetsregister och inskrivningsregister skapas genom att de
båda registren bryts ut ur driftsystem 1. Utskottet har övertygats om att
denna lösning tillgodoser de krav som nu ställts. Den försening och fördyring
av projektet som enligt propositionen i ett inledningsskede blir följden har
ansetts uppvägas av fördelarna av att få till stånd en systemlösning som är
lämpligare på sikt. Utskottet tillstyrker därför förslaget i denna del.
Det anförda innebär att utskottet avstyrker bifall till motionen 1977/78:50
(fp, c), yrkandet 2, som innefattar krav på att delningsbeslutet får anstå i
avbidan på ytterligare utredningar och överväganden.
Utskottet ansluter sig också till förslaget i propositionen att minska
CU 1979/80:21
3
olägenheterna av omläggningen genom att man under ombyggnadstiden
fortsätter och utvidgar användningen av driftsystem 1.
Utskottet har inte anledning till erinran eller särskilt uttalande med
anledning av vad som i propositionen anförts om det beräknade samlade
medelsbehovet för budgetåren 1977/78-1981/82 och beräkningar av omfattningen
av det antal fastigheter som kan föras över till ADB-system under
denna tid. Därmed har utskottet inte uteslutit att en ökning av omläggningstakten
kan bli aktuell även under den första etappen. Frågan härom får
prövas i anslutning till den årliga budgetbehandlingen.
Reservanter (s) förklarade sig inte dela åsikten att ett system av den typ
som driftsystem 1 representerar inte bör genomföras och anförde bl. a.:
Utskottet har mot bakgrund av det anförda inte ansett sig kunna förorda
att riksdagen på åberopade skäl nu skulle besluta om ett föreslaget
rikssystem. Skulle de fortsatta övervägandena leda till att frågan om
systemdelning anses böra åter aktualiseras får ett nytt förslag i denna del
föreläggas riksdagen. Som anförs i propositionen kan alla data som förs in i
driftsystem 1 i avvaktan på ett eventuellt delningsbeslut förhållandevis enkelt
föras över till de skilda systemen. Vad utskottet sålunda förordat innebär
därmed att riksdagens handlingsfrihet behålls - ett principbeslut om delning
är däremot i praktisk tillämpning avsevärt svårare att återföra.
Riksdagen följde utskottet.
Regeringen föreslog därefter genom prop. 1978/79:114 att riksdagen skulle
anvisa medel för verksamheten för budgetåret 1979/80. Medelsberäkningen
utgick från följande av justitieministern redovisade bedömningar:
Sammanfattningsvis förordar jag att arbetet under den första etappen på
att verkställa riksdagens principbeslut om skilda system för FR och 1R
fullföljs med de preciseringar som jag har förordat i det föregående. Jag utgår
från att det fortsatta arbetet i projektet kommer att läggas upp enligt de
riktlinjer för handläggningen av ärenden angående utveckling och drift av
ADB-system som har angivits i den datapolitiska propositionen.
Anledning saknas att f. n. frångå målsättningen att under den första
etappen föra över drygt 600 000 fastigheter till de nya systemen.
Det kan senare visa sig nödvändigt att förlänga tiden för etapp 1, om
utvecklingen av de nya systemen och överföringen av uppgifter till dessa inte
hinns med under den fastlagda tiden för etappen.
Utskottet tillstyrkte (CU 1978/79:36) det föreslagna anslaget men uttryckte
en annan mening beträffande medelsberäkningen och därmed anslagsanvändningen.
Utskottet anförde enhälligt därom bl. a.:
Utskottet har för sin del inte funnit att effekterna av en systemdelning
enligt propositionsförslaget belysts tillräckligt för att delningsåtgärder skall
få börja vidtas. Detta gäller bl. a. de i propositionen inte direkt berörda
följderna av ett sådant beslut i fråga om förläggning av driften till en eller två
datacentraler eller en faktisk regionalisering. Dit hör också en konkretisering
av de frågor som har samband med utbyggnad och utnyttjande av ett allmänt
datanät. Utskottet har inte heller övertygats om att samtliga anförda
principiella datapolitiska överväganden har tillräcklig tyngd när det gäller
befintliga system och system som i stora delar tjänar syftet att ge offentlighet
CU 1979/80:21
4
och tillgång till de ingående uppgifterna. Denna tveksamhet förenas med den
i sak obestridda uppfattningen att nuvarande system fungerar väl och att en
delning är en i praktiken oåterkallelig bindning. En delning är däremot
möjlig att genomföra även av ett avsevärt vidgat driftsystem 1. Detta leder i
sin tur till uppfattningen att riksdagen inte bör beräkna medel för några
faktiska delningsåtgärder förrän en mer fullständig redovisning getts av de
handlingsalternativ som står till buds. Detta förutsätter i sin tur att bl. a. den
aviserade utredningen först bör göras så att därpå grundade ställningstaganden
till bl. a. konkreta regionaliseringsalternativ kan presenteras för
riksdagen. Utskottet förutsätter att detta utredningsarbete sker skyndsamt
och i kontakt även med användarintressena. Riksdagen bör med anledning
av motionerna som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört
om att åtgärder för att verkställa en delning nu inte bör företas.
Vad utskottet ovan anfört om medelsberäkningen har inte gett det
anledning att gå ifrån regeringens förslag när det gäller anslagets storlek.
Tillgängliga ökade resurser bör, i den mån de inte också i fortsättningen tas i
anspråk för utredningsarbete eller för automatiska kostnadsstegringar,
användas för att uppfylla den enhälligt godtagna målsättningen om att till
fastighetsdata i en första etapp föra över drygt 600 000 fastigheter. Med
nuvarande omläggningstakt - ca 120 000 fastigheter per år - skulle det ta
närmare 30 år att föra över samtliga fastigheter. Utskottet har tidigare (CU
1977/78:5) enhälligt uttalat att beräkningen av det samlade medelsbehovet
inte uteslöt en ökning av omläggningstakten även under den första
etappen.
Riksdagen följde utskottet och gav som sin mening regeringen till känna
vad utskottet anfört.
Enligt regeringens beslut i augusti 1979 tillkallades en kommitté för
utredning av den fortsatta fastighetsdataverksamheten - den s. k. FADIRkommittén.
I direktiven erinrades om huvudpunkterna i civilutskottets
betänkande år 1979 och om vissa utgångspunkter i den datapolitiska
propositionen (prop. 1978/79:121, FiU 1978/79:34). Vidare anfördes
bl. a.:
Kommittén skall utreda skilda system för FR och IR men även undersöka
andra lösningar, däribland naturligen även sådana som bygger på driftsystem
1, vilket ju är i drift i en del av landet. I samband härmed bör kommittén
pröva frågan om en regionalisering eller annan geografisk spridning av
datordriften. Den bör, med beaktande bl. a. av sårbarhets- och integritetssynpunkter,
undersöka och bedöma olika alternativ i detta hänseende.
Kommittén bör vara oförhindrad att föreslå de åtgärder och förändringar i
gällande regler som kan vara påkallade.
Kommittén bör arbeta skyndsamt. Med hänsyn bl. a. till att resultat måste
föreligga i sådan tid att det kan bilda grundval för beslut om verksamhetens
inriktning under etapp 2, till intresset av att reformarbetet inte försenas och
till personalpolitiska skäl bör kommittén överväga att redovisa sitt arbete i
form av delbetänkanden. Arbetet bör bedrivas under samråd med berörda
personalorganisationer.
CU 1979/80:21
5
Regeringen har beslutat (SFS 1979:284 och 285) att fastighetsdatareformen
skall genomföras genom att nytt fastighetsregister och inskrivningsregister
läggs upp, utöver i Uppsala län, inom hela Gävleborgs län och vissa
kommuner inom Stockholms län. Driftsystem 1 används f. n. med rättsverkan
i Uppsala län samt i Gävle och Norrtälje kommuner. Avsikten är att drift
med rättsverkan närmast skall införas för Stockholms kommun den 1 april
1980. Våren 1982 skall systemet vara infört i alla de områden som regeringen
enligt ovan angett. Driften omfattar då ca 550 000 fastigheter. Utanför
systemet står då ca 180 000 fastigheter i de delar av Stockholms län som inte
omfattas av regeringens beslut. Centralnämnden för fastighetsdata (CFD),
domstolsverket och lantmäteriverket har nyligen föreslagit att regeringen
fattar motsvarande beslut för även resterande kommuner i Stockholms län
och för kommunerna i Malmöhus län. Omläggningstakten är nu ca 120 000
fastigheter per år. Det har uppgetts att förberedelsearbetet för att genomföra
beteckningsreformen måste börja omkring två år före den tidpunkt då man
avser att börja drift med rättsverkan.
Datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) har till
uppgift att jämsides med andra datacentraler på uppdrag utföra administrativ
databehandling till en så låg total kostnad för statsverket som möjligt, med
beaktande av såväl kortsiktiga som långsiktiga aspekter. DAFA skall vara
ekonomiskt självbärande. DAFA:s särställning har utretts av monopolutredningen.
Detta förslag (Ds B 1979:1) och betänkandet (SOU 1979:72) om
rationalisering och ADB i statsförvaltningen skall efter remissbehandling
övervägas.
Utskottet
Riksdagens principbeslut år 1978 om att skapa skilda datasystem för
fastighetsregister och inskrivningsregister genom utbrytning ur driftsystem 1
har år 1979 följts av beslutet att åtgärder för att verkställa en delning nu inte
bör företas. Motionen röjer farhågor för att principbeslutet överbetonas och
att därmed i utredningsarbetet och vid följande beredning av förslag till
riksdagen alternativ som bygger på driftsystem 1 inte tillräckligt beaktas.
Enligt utskottets mening får emellertid dessa farhågor anses ogrundade.
Utskottet har tidigare bl. a. noterat att fastighetsdataverksamhetens fullföljande
kräver riksdagens medverkan genom ytterligare beslut. Arbetet i den
s. k. FADIR-kommittén skall enligt direktiven inriktas inte endast på att
utreda skilda system för fastighetsregister och inskrivningsregister utan också
på att undersöka andra lösningar, däribland naturligen även sådana som
bygger på driftsystem 1. Detta är nödvändigt bl. a. med hänsyn till att frågan
om en regionalisering eller annan geografisk spridning av datadriften måste
kunna bedömas även när denna drift sker i nu tillämpade former. Riksdagen
är naturligen, när konkreta alternativ föreligger, inte bunden av sina tidigare
avgöranden. Det finns f. n. inte heller anledning förutsätta annat än att
CU 1979/80:21
6
utredningsförslaget och kommande förslag från regeringens sida utformas så
att de kan utgöra underlag för en allsidig och obunden prövning.
1978 års principbeslut om delning av driftsystem 1 innebar bl. a. även att
man under den första etappen, som omfattar budgetåren 1977/78-1981/82,
räknade med att inom en kostnadsram av 135 milj. kr. i 1976 års prisnivå
skulle föras över drygt 600 000 fastigheter från Stockholms, Uppsala och
Gävleborgs län till de nya ADB-systemen. Verksamheten i Uppsala län
skulle fortsätta inom ramen för driftsystem 1 till dess övergång kunde ske till
delade system. Under ombyggnadstiden skulle ytterligare något område av
landet föras in i driftsystem 1. 1979 års beslut att inte vidta åtgärder för en
delning innebär att de beräknade ekonomiska och geografiska ramarna för
överföring till delade system kommit att - intill dess att slutligt beslut fattas
och kan tillämpas - avse överföring till driftsystem 1.
Utskottet har enhälligt uttalat att beräkningen av det samlade medelsbehovet
inte uteslöt en ökning av omläggningstakten även under den första
etappen.
I motionen framhålls att en fortsättning av fastighetsdataprojekt kräver
beslut med avsevärd framförhållning. Med hänsyn därtill och till att ett
riksdagsbeslut om inriktningen av det fortsatta arbetet knappast kan väntas
före ingången av det sista budgetåret i den första etappen - budgetåret
1981/82 - förordas att den första etappen förlängs med ett år och att den
ekonomiska ramen skrivs upp med i princip en femtedel.
Enligt utskottets mening kan motionärernas syfte t. v. anses tillgodosett
även utan ett föreslaget beslut. Skulle utredningsarbetet och den fortsatta
beredningen av utredningsförslaget inte medge ett principbeslut som ger
effekter våren 1981 kan under alla förhållanden, och med säkrare underlag,
då i stället fattas de ytterligare beslut som kan behövas för det fortsatta
arbetet. Det kan knappast föreligga tvekan om att förberedelsearbeten får
beslutas under den första etappen även om de kan resultera i överföringar till
något driftsystem först därefter.
Riksdagens nämnda godkännande av riktlinjer som kan anses innefatta en
geografisk ram för vilka områden som skall föras över till system med
rättsverkan bör inte anses hindra legeringen från att utan riksdagens hörande
besluta att nytt fastighetsregister och nytt inskrivningsregister skall läggas
upp för ytterligare områden. Vad utskottet anfört i denna del bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.
Medelsberäkningen bakom regeringens förslag till anslag utgår bl. a. från
att - med hänsyn till det samhällsekonomiska läget - det f. n. inte är
försvarbart att CFD tillförs ytterligare resurser för en ökning av omläggningstakten
när det gäller överföring av fastigheter till driftsystem 1 eller för
en ökad satsning på koordinatregistrering och utvecklingsarbete. Även
utskottet kan nu godta en sålunda grundad bedömning.
I medelsberäkningen ingår också att kostnaderna för datordriften vid
datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) angetts till
CU 1979/80:21
7
8.5 milj. kr. Motionärerna hävdar utifrån uppgifter som CFD lämnat i sin
anslagsberäkning att denna taxetillämpning inte är skälig sett från CFD:s
synpunkt och att beloppet bör sänkas med 2 milj. kr. och i stället användas för
reformgenomförande. DAFA:s taxor och tillämpningen av dem i detta fall
får emellertid, oavsett tyngden av CFD:s beräkningar, t. v. ses i det
sammanhang som hela DAFA:s verksamhet utgör. Det är knappast möjligt
att nu behandla dessa frågor i riksdagen som anslagsfrågor för de
myndigheter som utnyttjar DAFA:s tjänster. Det får förutsättas att även
taxetillämpningen kommer att ytterligare belysas vid de överväganden som
aviserats. Skulle kostnaderna för datordriften under nästa budgetår överstiga
8.5 milj. kr. får överskjutande belopp ställas till förfogande genom
medgivande att överskrida anslaget.
Motionärerna anför vidare, med hänvisning till uttalanden från kommittén,
att CFD:s beräkning av resursbehov för biträde åt kommittén kan visa
sig alltför lågt. Enligt vad utskottet inhämtat har medelsberäkningen i
propositionen utgått från att biträde från bl. a. CFD skall lämnas inom
befintliga personella resurser och att ett eventuellt senare behövligt
resurstillskott får övervägas som fråga om medgivande att överskrida
anslaget. Motionärernas syfte i denna del får därmed anses tillgodosett.
Utskottet hemställer
1. att riksdagen under andra huvudtiteln till Centralnämnden för
fastighetsdata för budgetåret 1980/81 anvisar ett förslagsanslag
av 26 000 000 kr.,
2. att riksdagen avslår motionen 1979/80:1823,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört beträffande beslut om införande av nytt
fastighetsregister och inskrivningsregister.
Stockholm den 13 mars 1980
På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON
Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Rolf Dahlberg (m), Oskar Lindkvist (s).
Lars Henrikson (s), Knut Billing (m), Thure Jadestig (s), Maj-Lis Landberg
(s), Bertil Danielsson (m), Birgitta Dahl (s), Sven Eric Åkerfeldt (c).
Magnus Persson (s). Bertil Dahlén (fp), Per Olof Håkansson (s). Kerstin
Andersson i Hjärtum (c) och Kerstin Ekman (fp).
CU 1979/80:21
8
Reservation
Oskar Lindkvist, Lars Henrikson, Thure Jadestig, Maj-Lis Landberg,
Birgitta Dahl, Magnus Persson och Per Olof Håkansson, alla (s), anser
att
dels den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar ”Enligt utskottets”
och slutar ”först därefter” bort lyda:
Utskottet fäster liksom motionärerna stor vikt vid att förberedelsearbetet
för ett reformgenomförande kan fortsätta med minsta möjliga störningar. Ett
sätt att åstadkomma detta är att redan nu förlänga den första arbetsetappen
t. o. m. budgetåret 1982/83 och att öka den ekonomiska - om än inte direkt
fastställda - ramen med i princip en femtedel. Detta ger möjlighet för
regeringen att utan formell begränsning av nuvarande ramperiod fatta beslut
som ger effekt först senare. Vad i detta sammanhang anförts bör riksdagen
med anledning av motionen i motsvarande del som sin mening ge regeringen
till känna.
dels utskottet under 2 bort hemställa:
2. att riksdagen med anledning av motionen 1979/80:1823 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
GOTA B 64752 Stockholm 1980