Prop. 1978/79: 53

Regeringens proposition

1978/79: 53

om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna;

beslutad den 2 november 1978,

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll förden åtgärd ellerdel ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar

OLA ULLSTEN

BERTIL HANSSON

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i den statliga tillsynen och köntrollen över kommunerna och landstingskommunerna. Syftei är atl öka deras handlingsfrihet och därmed stärka den kommunala självstyrelsen. Enligi propositionen ändras kommunallagen så alt kommuner och landstingskommuner får ta upp lån och teckna borgen ulan regeringens medgivande. Molsvarande ändringar föreslås beiräffande kommunalförbund. Vidare föreslås ändringar i brandlagslifiningen så atl kommunernas skyldighet all underställa länsstyrelsen beslut om brandordning slopas. Ändringarna avses träda i krafi den I juli 1979. Slutligen läggs fram förslag om ändringar i 1893 års mäklareordning. Förslaget innebär bl. a. att bestämmelsema om handels-och sjöfartsnämnd förenklas.

1 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 53

Nuvarande lydelse

Kommun och landstingskommun lar laga upp lån med en åierbeial-nlngstid av högst fem år saml lån, som enligi uiiryckligl beslul skall användas för betalning av äldre lån och återbetalas inom de betalningsterminer som gäller för del äldre lånet.

Vid föivärv av iniecknad egendom får kommun och landstingskommun överlaga betalningsansvar även for sådan iniecknad skuld som är ställd alt betalas inom längre tid eller i annan ordning.

Lån i andra fåll än som avses i försia och andra styckena får lagas upp endasl om regeringen medger del.

Bestämmelserna i försia och iredje styckena gäller även borgen.

7§

Föreslagen lydelse

Kommun och landstingskommun får laga upp lån och ingå borgen.

Kommun och landsiingskommun får ej upplåta panliäli i sin egendom Ull säkerhet för fordran. Vid förväiv av egendom får kommun och landstingskommun övertaga beialningsansvarei för lån som tidigare har lagils upp mot säkerhet av panträtt i egendomen.

För kommunalförbund skall finnas förbundsordning, vilken skall innehålla bestämmelser om

1) förbundets ändamål och medlemmar;

2) förbundets benämning och den ort där förbundet skall hava sitt säte;

3) fullmäktiges antal och del antal ledamöter i fullmäktige varje medlem skall utse;

4) antalet ledamöter och suppleanter i förbundets styrelse saml, därest styrelsen jöVwvö/skall utgöra i särskild författning angiven nämnd, vad som skall gälla angående valbar-hel, sättet för utseende av ledamöter och suppleanter samt deras tjänstgöringstid;

5) den rätt alt upptaga lån eller ingå borgen, somftnnes böra medgivas förbundet, med angivande av del högsia sammanlagda belopp, iniiU vilkel lån må upptagas eller borgen tecknas och i vad mån lån eller borgen som ej fördrar regeringens medgivande må förekomma;

6) den rätt till fondbildning, som finnes böra medgivas förbundet;

7) medlems andel i förbundets tillgångar saml vad i övrigt finnes erforderligt för ordnande av de ekonomiska förhållandena mellan för-

2) förbundets benämning och den Ort där förbundet skall ha sitt säte;

3) fullmäktiges antal och del antal ledamöter i fullmäktige som varje medlem skall utse;

4) antalet ledamöter och suppleanter i förbundels styrelse saml, om styrelsen även skall vara sådan nämnd som anges i särskild författning, vad som skall gälla angående valbarhet, sättet för utseende av ledamöter och suppleanter saml deras tjänstgöringstid;

5) den rätl att taga upp lån eller ingå borgen, som medges förbundet och del högsta sammanlagda belopp, //// vilket förbundet får taga upp lån eller ingå borgen;

6) den räu till fondbildning som medges förbundet;

7) medlems andel i förbundets tillgångar samt vad som i övrigt behövs för att ordna de ekonomiska förhållandena mellan förbundet och

Nuvarande lydelse

bundet och dess medlemmar;

8) särskilt villkor för medlems utträde ur förbundet och uppgörelse, som / anledning därav må erfordras:

9) särskilt villkor för upplösning av förbundet;

10) grunderna för skifie av förbundets behållna tillgångar samt

11) vad i övrigi må vara nödigt för ordnande av förbundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning.

Förbundsordning skall vidare innehålla bestämmelser om gmnder för medlems skyldighet au tillhandahålla medel för förbundsverksam-heiens ordnande och förisatta bedrivande saml den begränsning av denna skyldighet som skall förekomma. I förbundsordning för förbund som skall handhava angelägenhet, vilken det enligt särskild författning åligger kommun alt vårda, må dock icke, såvitt angår sådan angelägenhet, inlagas bestämmelse om begränsning av medlems skyldighet att tillhandahålla medel.

Däresi förbund skall handhava flera angelägenheter, skall i förbundsordningen angivas, huruvida i förbundet skall finnas endast styrelse eller därutöver en eller fiera nämnder, samt i del senare fallet vilka av förbundels angelägenheter som skola omhänderhavas av de olika förvaltningsorganen.

Däresi förbund har sill säie inom kommun som icke tillhör förbundet, skall i förbundsordningen angivas ä vilken kommuns anslagstavla tillkännagivande om justering av protokoll skall ske.

1 förbundsordningen må besiäm-

Föreslagen lydelse

dess medlemmar;

8) särskilt villkor för medlems utträde ur förbundet och om den uppgörelse, som kan behövas med anledning av utirädet:

11) vad som i övrigi behövs för atl ordna förbundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning.

Förbundsordning skall vidare innehålla bestämmelser om gmnder för medlems skyldighet au tillhandahålla medel för förbundsverksamheten och den begränsning av denna skyldighet som skall förekomma. I förbundsordning för förbund som skall handha angelägenhet, som enligt särskild författning ankommer på kommun,,/aV dock inte, såviti angår sådan angelägenhet, lagas in bestämmelse om begränsning av medlems skyldighet att tillhandahålla medel.

Om förbund skall handha fiera angelägenheter, skall i förbundsordningen anges, humvida i förbundet skall finnas endasl styrelse eller dämlöver en eller fiera nämnder. / del senare fallet skall också anges vilka av förbundels angelägenheter somsAfl///7fl«//;fliavdeolika förvaltningsorganen.

Om förbund har siU säte inom kommun som inte tillhör förbundet, skall i förbundsordningen anges på vilken kommuns anslagstavla till-kännagivandeom jusieringav prolokoll skall ske.

1 förbundsordningen får bestäm-

1 mom. Förbundsfullmäkiige och suppleanter väljas för tre år, räknat från och med den 1 januari året näst efter det, då val i hela riket av kommunfullmäktige ägt rum.

Val av förbundsfullmäkiige och suppleanter förrättas vid sammanträde som avses i 2 kap. 8 § första stycket kommunallagen (1977:179) år då val i hela riket av kommunfullmäktige ägt rum.

1 mom. Förbundsfullmäkiige och suppleanter väljs för tre år, räknat från och med den 1 januari året näsi efter del, då val i hela riket av kommunfullmäktige och landstingsledamöter ägt mm.

Val av förbundsfullmäkiige och suppleanter förrättas vid första sammanträdel med de nyvalda kommun-JuUmäktige eller det nyvalda landstinget år då val i hela riket av kommunfullmäktige och landstingsledamöter ägt rum.

16!

Bestämmelserna i 4 kap. I och 3 §§, 4 § tredje stycket samt 5-9 §§ och 5 kap. kommunallagen (1977:179) tillämpas pä motsvarande sätt i fråga om kommunalförbunds ekonomiska förvaltning och revision.

Förslag till budget skall uppgöras av förbund.sslyrelse. Övriga nämnder skola, inom lid som bestämmes av styrelsen, lill denna ingiva sina särskilda budgetförslag.

Innan förslaget till budget uppgö-res, skall förbundsstyrelsen samråda med förbundsmedlemmarnas styrelser.

Vid sammanträde med förbundsfullmäktige före utgången av september månad jasisiälles kommu-

Besiämmelserna i 4 kap. 1 och 3 §§, 4§ tredje stycket, 5-7 och 9 §§ samt 5 kap. kommunallagen (1977:179) lillämpas pä molsvarande Sätt i fråga om kommunalförbunds ekonomiska förvaltning och revision.

Förslag till budget skall göras upp av förbundsstyrelsen. Övriga nämnder skall, inom lid som .styrelsen bestämmer, ge in sina särskilda budgetförslag till denna.

Innan förslaget till budget görs upp, skall förbundsstyrelsen samråda med förbundsmedlemmarnas styrelser.

Vid sammanträde med förbundsfullmäktige före utgången av september månad fasisiälls kommunal-

Länssiyrelsen får hell eller delvis befria kommun från skyldighet all hålla brandkår med därtill hörande materiel, byggnader och anordningar, om kommunen har träffat avtal om betryggande hjälp för räddningstjänst från kommunal brandkår i annan kommun. Om kommunen har träffal avtal om sådan hjälp från annan brandkår än som sagts nu efter från annal räddningsorgan än brandkår eller beslutat atl annat kommunalt verk än brandförsvaret skall lämna sådan hjälp, jår länsstyrelsen delvis befria kommunen från skyldigheten all hålla brandkår.

Vad i denna lag föreskrives om kommunal brandkår äger motsvarande tillämpning på brandkår, annat räddningsorgan och kommunall verk som avses i försia slyckel.

Kommun får iräffa avtal om atl kommunal brandkår i annan kommun, annan brandkår eller annal räddningsorgan skall sköta räddnings-Ijänsl i kommunen. Kommun Jår också besluta an annat kommunalt verk än brandförsvaret skaU sköta räddningstjänst i kommunen. Skötseln av all räddningsijänsi 1 hela kommunen får dock överlåtas endast ål kommunal brandkår i annan kommun. Om kravet på en effektiv räddningstjänst tillgodoses genom avtalet eller beslutet, är kommunen Inte skyldig all hålla brandkår, materiel, byggnader och anordningar JÖr räddningstjänst som avses med avtalet eller beslutet.

Vad i denna lag föreskrivs om kommunal brandkår lillämpas också på brandkår, annal räddningsorgan och kommunalt verk som avses i försia stycket.

I Ukhet med hvad för Stockholm genom nådiga instruktionen för nämnda stads handels- och sjöfartsnämnd den 24 september 1867 är vordet slad-gadt, skola jemväl uti öfriga städer, hvarest vederböriigen förordnade mäklare redan finnas, stadsfullmäktige lillsätla en särskild nämnd, kalladhandels- och sjöfartsnämnd, för behandling af de frågor, som, enligt hvad denna mäklareordning innehåller, böra af särskild nämnd pröfvas och afgöras.

Åfven i stad, där mäklare ej är förordnad, må stadsfuUmäktige eller, dersådane ej Jinnas, aUmänna rådstugan, i händelse fråga om mäklares antagande uppstår, ega an, der så nödigt anses, handels- och sjöfårls-nämnd JÖr ofvannämnda ändamål utse.

Nämnden skaU beslå af minst sju och högsl lolf ledamöter, h vilka utses

I kommun, som har antagit mäklare, får kommunfullmäktige tillsätta en särskild handels- och sjöfartsnämnd för behandling av de frågorsom enligt denna mäklareordning ankommer på sådan nämnd.

Åven annan kommun Jår lillsälla särskild handels- och sjöjårtsnämnd, om fråga om antagande av mäklare uppkommer.

f kommun som avses i jörsta eller andra stycket och som inte har utsett

Prop.1978/79:53

Nuvarande lydelse

för viss tid, ej öfvcrsligande ivå år; dock må afgående ledamol återväljas. Siadsfullmåkiigc eller allmän rådsluga ega au, med iakttagande af hvad sålunda och I öfrlgl i denna förfåltning om nämnden föreskrifies, för densamma meddela inslrukiion, som Vår vederbörande BcfåUningshaf\'andes pröfimng underställes.

Föreslagen lydelse

särskild handels- och sföfårisnämiid skall kommunstyrelsen vara handels-och sjöfårisnämnd. Sådan kommim kan också uppdraga ål annan nämnd all vara handels- och sjöfårisnämnd.

I fråga om särskild handels- och sjöfårisnämnd lillämpas besiåmmelserna i 3 kap. 2 §, 3 § forsla stycket, 4 if, 5 § tredje stycket, 7 och 8 §§, 9§ försia stycket och 10-12 ,W kommunallagen (1977:179j I annan kommun än Siockholms kommun lillämpas även besiåmmelserna 1 3 kap. 5§ försia stycket och 6 § nämnda lag.

Ulan hinder av 2 .J 2 föivalinings-lagen (1971:290) tillämpas 4 och 5 §§ nämnda lag i samtliga ärenden hos särskild handels- och sjöfårisnämnd.

Den i § 3 omförmälda nämnd äger, såväl vid mäklares avgång som eljesl, an pröva, om behov av ny mäklares anlagande är för handen. Fråga härom må ej hos nämnden företagas, med mindre underrättelse därom varit vid kallelsen till sammanträdel meddelad och minsl hälften av del för nämnden bestämda antal ledamöter är lillsiädes. Uppstå i frågan skiljaktiga meningar, gälle den, som av de flesta nä ivarande ledamöterna omfatlas. Bliva rösterna lika, förfalle jrågan. Har nämnden beslutit, atl mäklare antagas skaU, uijardc nämnden kungörelse därom med underräl-

Handels- och sjöfårisnämnd prövar om ny mäklare behöver antagas. Om nämnden har beslutat all mäklare skall antagas, skaU nämnden utförda kungörelse därom. I kungörelsen skall anges när och var ansökan om att antagas lill mäklare skall inges. Kungörelsen skall anslås på kommunens anslagstavla och införas i de tidningar / vilka tillkännagivanden som avses i 2 kap. 10 § iredje stycket kommunaUagen (1977:179) införs.

Nuvarande lydelse

icise, inom vilken lid och varesi ansökning atl varda lill mäklare anlagen bör ingivas. Denna kungörelse skall anslås ö börs eller, där sådan ej finnes, å rådhuset saml införas i den eller de tidningar, vari kommunala meddelanden för staden införas.

Sedan den utsatta tiden tillända-gått, sammanträde nämnden ånyo för an, efier pröfhing af ansökningarne, mäklare aniaga. Ej må dervid någon såsom anlagen anses, deresi ej mer än hälften af del for nämnden bestämda antal Icdamölcr om honom sig förenat. Erhåller ingen af de sökande sådant röstetal, må omröstningen kunna genast eller vid annai sammanträde förnyas; men vinnes ej heller då sådani rösieial, anses frågan om mäklares anlagande hafva för den gången förfallit.

Då mäklare blivii av nämnden antagen, göres anmälan därom hos Konungens befaUningshavande, som har alt för den antagne förordnande utfärda.

Föreslagen lydelse

När ansöknlngsiiden har gått ul. antar nämnden mäklare.

Prop.1978/79:53

Utdrag
KOMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978-11-02

Närvarande: statsministern Ullsten, ordförande, och statsråden Sven Romanus, Mundebo, Wikström, Friggebo, Wirtén, Huss, Rodhe, Wahlberg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Blix, Cars, Gabriel Romanus. Tham, Bondestam

Föredragande: statsrådet Hansson

Proposition om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna

1 Inledning

Under senare år har på olika områden genomförts reformer som syftar till all minska den statliga detaljregleringen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna och därigenom stärka den kommunala självstyrelsen. Del senaste exemplet utgör de beslut som fattades vid 1976/77 års riksmöte med anledning av prop. 1976/77:1 om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. (KU 1976/77:25, rskr 148).

1 februari 1977 tillkallades en kommitté (Kn 1976:06) för att göra en samlad översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landstingskommunerna. Kommittén', som har antagit namnet sialskon-trollkommillén, har hittills lagt fram tre delbelänkanden och en forskningsrapport. I del följande kommer de båda första delbelänkandena, som överlämnats i december 1977, alt behandlas. Det iredje delbetänkandel (Ds Kn 1978:3) Ökat kommunalt ansvar för barnomsorgen handläggs inom socialdepartementet.

1 delbetänkande 1 (Ds Kn 1977:7) Minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna. Underställning av beslut om lån och borgen föreslår kommittén att kommunallagen (1977:179) ändras så all kommunernas och landstingskommunernas skyldighet att underställa regeringen beslul om alt ta upp lån eller ingå borgen tas bort. Motsvarande ändringar föreslås beträffande kommunalförbund. Betänkandet bör fogas lill proto-

' Kommunalrådet Åke Norling, ordförande, kommunalrådet Roland Agius, mellanstadieläraren Charlotte Branting, landstingsledamoten Olov Lekberg, rättschefen Erik Neergaard, länsrådet Nils Thyreen och kommunalrådet Claes Ånstrand.

Prop. 1978/79:53 12

kollei i della ärende som bilaga 1.

Delbetänkande II (Ds Kn 1977:8) Minskad slalskoniroll över kommunerna och landstingskommunerna. Underställning av brandordning innehåller förslag till ändringar i brandlagen (1974:80, ändrad senast 1977:493) och brandstadgan (1962:91, omtryckt 1974:81, ändrad senast 1977:925). Kommittén föreslår bl. a. alt kommuns skyldighet att underställa länsstyrelsen beslul om brandordning slopas. Betänkandet bör fogas till prolkollct i della ärende som bilaga 2.

I en inom kommundepartementet lidigare upprättad promemoria (Ds Kn 1975:6) Minskad statlig detaljreglering av kommunerna, PM III, Övriga specialreglerade nämnder m. m. framlades förslag lill enhetliga och förenklade regler för vissa specialreglerade kommunala nämnder. Bl. a. föreslogs ändringar i mäklareordningen (1893:51 s. 1, ändrad senast 1975:752) beträffande handels- och sjöfårisnämnd. Promemorian remissbehandlades och ingick därefier i del material som låg till grund för den proposition om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. som jag har nämnt tidigare. Frågan om ändringar i mäklareordningen återstår dock atl behandla. I fråga om gällande rätl och promemorieförslagen hänvisas till promemorian, som fogats som bilaga 2 lill prop. 1976/77:1.

Efter remiss har yttranden över delbetänkande 1 avgells av allmänna pensionsfonden (försia, andra och tredje fondstyrelserna), statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket, skolöverstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, bosiadsslyrelsen, länsstyrelsema i Stockholms, Södermanlands, Jönköpings, Blekinge, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Värmlands, Kopparbergs, Jämtlands och Norrbottens län, decentraliseringsulred-ningen(Kn 1975:01), kommunalbesvärskommillén(Kn 1977:05), fullmäktige i Sveriges riksbank, landstingskommunerna i Stockholms, Jönköpings, Blekinge, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Kopparbergs, Jämtlands och Norrbottens län. Botkyrka, Haninge, Norrtälje, Eskilstuna, Katrineholms, Nyköpings, Jönköpings, Kariskrona, Ronneby, Landskrona, Lunds, Falkenbergs, Halmstads, Laholms, Göteborgs, Mölndals, Uddevalla, Lidköpings, Marieslads, Karlstads, Kristinehamns, Falu, Bergs, Häriedalens, Östersunds, Gällivare, Kalix och Luleå kommuner. Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Svenska kyrkans församlings- och pasloratsförbund, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Svenska bankföreningen. Svenska sparbanksföreningen och Föreningen Sveriges kommunalekonomer. Länsstyrelserna har bifogat yttranden, länsstyrelsen i Stockholms län från Södertälje kommun, länsstyrelsen i Jönköpings län från Svenska kommunförbundets länsavdelning i länet och länsstyrelsen i Blekinge län från Karishamns och Sölvesborgs kommuner. Yttranden har dessulom inkommit från Järfälla, Stockholms, Enköpings, Tingsryds, Borgholms, Mörbylånga, Torsås, Årjängs, Ange, Skellefteå och Umeå kommuner.

Över delbetänkande 11 har efier remiss yttranden avgells av rikspolissty-

Prop. 1978/79:53 13

relsen, överbefiilhavaren, civilförsvursstyrelsen, statens järnvägar, lufilärts-verkei, riksrevisionsverket, statens naturvårdsverk, statens strålskyddsin-stitut, generaltullstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, statens industriverk, statens brandnämnd, länsstyrelserna i Uppsala, Östergötlands, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Kristianstads, Älvsborgs, Örebro, Västmanlands, Gävleborgs, Väsiernorriands och Västerbottens län, decentraliseringsutredningen, Enköpings, Uppsala, Östhammars, Finspångs, Norrköpings, Åtvidabergs, Markaryds, Växjö, Emmaboda, öskarshamns. Gollands, Kristianstads, Ängelholms, Bengtsfors, Borås, Hallsbergs, Kumla, Örebro, Fagersta, Surahammars, Västerås, Gävle, Härnösands, Sundsvalls, Örnsköldsviks och Umeå kommuner. Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet. Svenska kommunalarbetareförbundet, TCO, Brandmännens riksförbund. Svenska brandbefiilets riksförbund, Sveriges skorslensfejaremästares riksförbund, Svenska försäkringsbolags riksförbund och försäkringsbolaget Folksam. Länsstyrelserna har bifogat yttranden, länsstyrelserna i Uppsala, Östergötlands och Kristianstads län från Svenska kommunförbundels länsavdelning i resp. län och länsstyrelsen i Kalmar län från Borgholms, Hultsfreds, Högsby, Mönsterås, Nybro, Torsås, Vimmerby och Väslerviks kommuner. Yttranden har dessutom inkommii från Järfälla, Ronneby och Vellinge kommuner saml Svenska kommunförbundets länsavdelning i Jönköpings län.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detla ärende som bilaga 3. Remissyttrandena över promemorian Minskad statlig detaljreglering av kommunerna, PM 111, Övriga specialreglerade nämnder m. m. redovisades i bilaga 5 till prop. 1975/76:1.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för ekonomi- och budgeidepar-lemenien.

2 Föredragandens överväganden 2.1 Allmän bakgrund

Den kommunala självstyrelsen är av stor belydelse för vårt lands styrelseskick. En förstärkning av kommunernas och landstingskommunernas roll i beslutsfattandet är av stor viki för alt samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda människorna. Från demokratisk synpunkt är del en angelägen uppgifi atl öka den kommunala handlingsfriheten och därmed ge den kommunala självstyrelsen ell större reellt innehåll.

Under de senaste decennierna har förutsättningama för alt öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar i hög grad förbättrats. Kommunerna och landstingskommunerna har numera resurser atl i större utsträckning än lidigare självständigt handha de uppgifter som lagts på dem. I takt med den kommunala verksamhetens utbyggnad har förvallningsorganisa-

Prop. 1978/79:53 14

tionen tillförts sakkunskap på olika områden. Den service som kommunförbunden lämnar sina medlemmar har också i betydande utsträckning medverkat till effektivitet och enhetlighet i den kommunala och landslingskommunala verksamheten.

Förhållandel mellan statliga och kommunala organ måste präglas av samverkan på skilda områden och i olika former. Delta är en förutsättning för all gemensamma samhälleliga mål skall kunna uppnås. Efiersom statsmakterna har det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen, måste de dock bl. a. genom lagar och förordningar kunna ange ramar för kommunernas och landstingskommunernas befogenheter. De utövar vidare viss tillsyn och kontroll över den kommunala verksamheten. Det sker bl. a. genom all kommunala beslut efier överklagande eller underställning prövas av statlig myndighet, förvallningsdomstol eller regeringen. Vidare utfärdar centrala statliga myndigheter föreskrifter, anvisningar och råd för vissa kommunala verksamhetsområden. Ställiga myndigheter, främst länsstyrelserna, utövar också en allmän tillsyn över kommunal verksamhet. Vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landstingskommuner är del nödvändigt all göra en avvägning mellan olika intressen. Önskemålen om ökat lokall infiytande måsle vägas mot exempelvis medborgarnas krav på rättssäkerhet och lika tillgång lill samhällsservice.

Ansvarsfördelningen mellan olika samhällsorgan har successivt förändrats. Regeringen och riksdagen har vid skilda tillfällen uttalat atl behovei av statlig tillsyn och detaljreglering har minskal. I samband med beslut om reformer på olika samhällsområden har förändringar i statskontrollen gjorts. Ell kännetecken för 1977 års kommunallagsreform (prop. 1975/76:187, prop. 1976/77:1, KU 25, rskr 148)är alt lagslifiningen lämnar största möjliga frihet för kommunerna och landstingskommunerna att anpassa sina arbetsformer lill de lokala förhållandena. Det har vidare i direktiven för vissa kommiltér angetts att även frågan om den statliga tillsynen skall prövas under utredningsarbetet. Regeringen har också ansett det angeläget att göra en samlad översyn av statens tillsyn och kontroll över kommunerna och landstingskommunerna. En särskild utredning - stalskontrollkommittén (Kn 1976:06) - tillsattes i februari 1977.

Under utredningsarbetets gång har kommittén haft kontakter med kommuner och landstingskommuner. Dessa har framfört synpunkier och förslag till förenklingar Det är enligt min mening väsentligt atl kommunernas och landstingskommunernas kunskaperoch erfarenheter las till vara i ell översynsarbele av detta slag. Den kartläggning av aktuella problem som kommittén genomfört har enligt vad jag har erfarit lett lill kontakter med andra kommittéer, vilkas uppdrag berör kommuner och landstingskommuner. Som statskontrollkommillén har framhållit i en skrivelse lill dessa kommittéer är det betydelsefullt att samma principiella belraktelsesäii läggs på utformningen av den statliga tillsynen inom olika kommunala verksamhetsområden.

Prop. 1978/79:53 15

En betydande del av statskontrollen över kommunerna och landstingskommunerna sker genom myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. 1 direktiven för siatskonirollkommilléns arbete framhöll min företrädare att de statliga myndigheternas föreskrifter m. m. borde uppmärksammas från kommunal självstyrelsesynpunkl. Kommittén har i en skrivelse till reger ringen anfört alt en mer systematisk medverkan från de statliga myndigheternas sida är nödvändig. Mol den bakgrunden har regeringen den 26 oktober 1978 på mitt förslag beslutat atl ge de centrala statliga myndighetema i uppdrag all se över föreskrifter, anvisningar och råd i syfte att öka den kommunala självstyrelsen. Myndigheterna skall i första hand pröva de förslag lill förändringar som har förts fram av kommuner och landstingskommuner. Översynen skall bedrivas i samarbete med bl. a. kommunförbunden och redovisas till kommundepartemeniet.

Vissa beslut av kommuner och landstingskommuner prövas och fastställs av regeringen eller annan statlig myndighet efter underställning. Enligt min uppfattning bör den grundläggande utgångspunkten vara att denna ingripande statliga konirollform skall användas endast i speciella undantagsfall. Normalt sker statlig kontroll av kommunala och landstingskommunala organs sätt alt fullgöra sina uppgifter först sedan kontrollåtgärder har påkallats genom besvär eller när något missförhållande har uppstått eller kan befaras. Del utmärkande för underställningsinstitutet däremot är att det kommunala eller landstingskommunala beslutet blir gällande bara om del godkänns av slallig myndighet. Jag anser att denna typ av generell statskontroll mindre väl stämmer överens med en modern syn på samspelet mellan å ena sidan statliga och å andra sidan kommunala och landstingskommunala organ.

Kommuns och landstingskommuns skyldighet atl underställa statlig myndighet beslut för fastställelse har avskaffats på en rad områden. Samspelet mellan statliga och kommunala organ har i stället utvecklats på annat sätt. De statliga myndigheterna har exempelvis i siörre utsträckning än lidigare fått lill uppgift alt genom allmänna råd underlätta för kommunerna och landstingskommunerna alt fullgöra sina uppgifter. En likartad utveckling börenligt min mening komma lill stånd också på andra verksamhetsområden.

Mot bakgrund av den grundsyn som jag nu har gett uttryck för kommer jag i del följande alt behandla två förslag om slopad underslällningsskyldighel som statskontrollkommillén har lagt fram. Del gäller beslut om lån och borgen samt brandordning. Jag avser vidare atl ta upp vissa förslag som gäller handels- och sjöfartsnämnd.

2.2 Underställning av beslut om lån och borgen

1 4 kap. kommunallagen, som handlar om ekonomisk förvaltning, finns bestämmelser om kommuns och landstingskommuns rätt att ta upp lån och

Prop. 1978/79:53 16

teckna borgen. Enligt 4 kap. 7 § får kommun och landstingskommun utan regeringens medgivande ta upp lån med en återbetalningslid av högsl fem år samt lån som skall användas för betalning av äldre lån och återbetalas inom de betalningsterminer som gäller för det äldre lånet. Vid förvärv av intecknad egendom får kommun och landsiingskommun överta betalningsansvar även för sådan intecknad skuld som är ställd att belalas inom längre tid än fem år. Dessa bestämmelser anger gränsema för den allmänna underställningsfria lånerätten. I andra fall får kommun och landsiingskommun ta upp lån endast om regeringen medger det. Bestämmelserna om lån gäller i huvudsak också i fråga om borgen.

I 4 kap. 8 § behandlas den rätl regeringen har all befria kommuner och landstingskommuner från underställning i fråga om speciella lån och borgensåtaganden. Regeringen kan föreskriva att kommunerna eller landstingskommunerna utan särskilt medgivande får la upp lån av statsmedel, som beviljas av slallig myndighet, och lån för särskilt angivna ändamål. Genom sådana föreskrifier kan kommunerna också få rätl alt åtaga sig ansvarighet gentemot staten för lån som av statsmedel beviljas annan än resp. kommun och att ikläda sig borgensansvar för lån av visst slag. Närmare bestämmelser om delta finns i förordningen (1977:544) om kommuns och landstingskommuns upplåning m. m.

I fråga om kommunalförbund tillämpas enligt 16 § lagen (1957:281) om kommunalförbund (omtryckt 1977:181) bestämmelserna i 4 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen om kommuns och landstingskommuns lånerätl på molsvarande sätt. Dessutom gäller enligt 4 § 5 lagen om kommunalförbund au förbundsordning skall innehålla bestämmelser om den rätl all ta upp lån eller ingå borgen som medlemmarna ger förbundet och i vad mån lån eller borgen som inte fordrar regeringens medgivande får förekomma.

1 propositionen om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. (prop. 1975/76:187) uttalade dåvarande chefen för kommundepartemeniet all del utredningsmaterial som då förelåg närmast gav vid handen all den statliga kontrollen över kommunernas och landstingskommunernas upplåning inte utgjorde något ändamålsenligt instrument vare sig för alt trygga en sund kommunal ekonomi eller för att tillgodose statens behov av överblick och infiytande över krediimarknaden. Han ansåg emellenid all frägan om hur reformbehovet borde tillgodoses inte tillföriitligen kunde bedömas med ledning av det utredningsmaterial som då förelåg. Det kunde därför inte då komma i fråga att helt avskaffa eller på ett genomgripande sätt ändra den statliga lånekontrollen.

Nu har siatskonirollkommilién redovisat en utredning av frågan om underställning av kommunala och landstingskommunala beslul om lån och borgen. Kommittén har funnit alt den statliga lånekonlrollen numera saknar betydelse när del gäller all skydda kommunernas och landstingskommunernas förmögenhet och lillgodose statens intresse av slabiliseringspolitisk samordning. Den särskilda koniroll av lånebeslutens kompeiensenlighei som

Prop. 1978/79:53 17

förekommer vid regeringens lillsiåndsprövning är enligt kommittén inlc nödvändig, om underställningen tas bort. Kommittén finner inte heller i övrigt några skäl som lalar för alt underslällningsskyldigheten bör behållas.

Kommittén föreslår alt underställningsskyldigheten avskaffas. Besiåmmelserna i 4 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen om att kommun och landstingskommun i andra fall än som anges i lagen får ta upp lån och ingå borgen endast om regeringen medger del tas enligt kommitténs förslag bort. De ersätts med en allmänt hållen bestämmelse av innebörd alt kommun och landstingskommun får la upp lån och åtaga sig borgensansvar och ansvarighet i övrigt för lån. Ändringen föreslås gälla även för kommunalförbund. Kommittén föreslår alt 4 i; 5 lagen om kommunalförbund ändras i enlighet härmed.

Kommittén anser vidare alt kommunala och landstingskommunala borgensåtaganden bör redovisas på ett lättillgängligt sätt i samband med att kommuns resp. landslingskommuns budget och bokslut upprättas. Några bestämmelser om sådan redovisning behöver dock enligt kommittén inte las in i kommunallagen. Kommittén utgår från alt kommunförbunden verkar för att den rekommenderade ordningen tillämpas. Kommitténs förslag innebär slutligen atl förordningen om kommuns och landstingskommuns upplåning m. m. upphävs.

Samtliga remissinstanser, så när som påen som inte tar ställning, tillstyrker kommitténs förslag alt underställningsskyldigheten i fråga om lån och borgen avskaffas eller lämnardet ulan erinran. Flertalet remissinstanser instämmer i vad kommittén anför till stöd för förslagen. Några remissinstanser föreslår på vissa punkter andra lösningar än de som kommittén förordar eller kompletteringar till kommitténs förslag.

I likhet med kommittén och remissinstanserna anserjag att den statliga kontrollen genom underställningsprövning av den kommunala och landslingskommunala upplåningen inte längre behövs. Jag kan i allt väsentligt instämma i de överväganden som ligger lill grund för konmnitiéns förslag. I fortsättningen kommer jag att begränsa mig lill atl behandla de synpunkter och förslag i vissa delfrågor som några remissinstanser har framfört.

LO anser att man med hänsyn till osäkerheten om konsekvenserna av den föreslagna reformen bör överväga alt införa en lagbestämmelse om fullmakt för regeringen att i särskilda fall upphäva den underställningsfria låneräiten. Denna bestämmelse skulle enligt LO tillämpas i krislägen och då ett förutsett missförhållande bara kan rättas till genom finansåtsiramning. För egen del anserjag atl ell sådant bemyndigande inte behövs. Det finns inom ramen för den ekonomiska politiken mera effektiva medel än underställningsskyldigheten atl använda för atl påverka den kommunala upplåningen i krislägen av del slag som LO avser.

Riksrevisionsverket anser atl tvingande bestämmelser om redovisning av kommunernas och landstingskommunernas borgensåtaganden bör införas i

2 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr53

Prop. 1978/79:53 18

kommunallagen. Som jag har nämnt tidigare anser kommittén alt sådana bestämmelser inte behövs. Komniiiién utgår från att kommunförbunden verkar för att kommuner och landstingskommuner redovisar sina borgensåtaganden på lämpligt sätt. För egen del ansluter jag mig till kommitténs uppfattning. Besiämmelserom redovisning av borgensåtaganden i samband med att budget och bokslut upprättas är för övrigt delaljregler av det slag som inte har sin plats i kommunallagen. Där anges mycket kortfatiat endast grunddragen av vad budgeten skall innehålla. Om bokslutets innehåll finns inga bestämmelser alls i kommunallagen.

Några remissinstanser tar upp frågan om konmiuns och landstingskommuns befogenhet atl upplåta panträtt i låst egendom till säkerhet för lån. Regeringen meddelar inlc tillstånd för lån mot säkerhet i form av panträtt i kommuns eller landstingskommuns lasta egendom. När en konmiun eller landsiingskommun förvärvar iniecknad egendom lår den dock överta betalningsansvar för intecknad skuld. Detta framgår indirekt av 4 kap. 7 ij andra stycket kommunallagen. Regeringens praxis går tillbaka på ell avgörande från 1920-talct (Kungl. Maj:ts beslut den 7 februari 1924 med anledning av ansökan om låneiillsiånd från Flens municipalsamhälle). I detta fall avgav Svenska stadsförbundets finansråd yttrande över låneansökningen. Finansrådet framhöll att del enligt en oskriven men inte desto mindre allmänt iakttagen regel gällde atl en kommun inte lår pantsätta någon egendom till viss fordringsägare utan skall svara med samtliga sina tillgångar och hela sin skattekraft för varje låneförbindelse.

Ett slopande av regeringens lånekontroll innebär enligt kommitténs mening ingen ändring i rättsläget. Två av de tre remissinstanser som yttrar sig särskilt på denna punkt, nämligen Hallands läns landstingskommun och Göteborgs kommun, utgår i sina yttranden också från att någon ändring inie skall ske i nuvarande praxis. Kristinehamns kommun anser däremot atl det inte finns skäl all behålla praxis på detta område. Enligt min mening bör man inte överge principen alt kommuner och landstingskommuner inte får upplåta panträtt i sin fasta egendom till säkerhet för lån som de har tagit upp. Den verkliga säkerheten för kommunala och landstingskommunala lån utgörs dels av all den fasia och lösa egendom som konmiunen eller landstingskommunen äger, dels av kommunens eller landstingskommunens hela skattekrafi. För tilltron lill kommunerna och landsiingskonmiunerna som låntagare är det väsentligt att långivarna kan utgå från att krediten kan baseras på båda dessa faktorer. Även om en kommun eiler landstingskommun kanske i enstaka fall tilirälligt skulle kunna skaffa sig lån på bättre villkor genom atl upplåta panträtt i fastighet, kan dock kommunernas och landstingskommunernas möjligheteratt erhålla kredit i längden bli lidande om långivarna börjar räkna med möjligheten att kommunerna och landstingskommunerna tillgodoser vissa långivare genom alt anvisa särskild säkerhet. Det förhållandet atl kommunerna och landstingskommunerna inte lår upplåta panträtt i fastighet till säkerhei för lån kan alliså antas bidra lill alt

Prop. 1978/79:53 19

långivarnas förtroende för kommunerna och landstingskommunerna som låntagare upprätthålls.

Göteborgs kommun anser atl det bör övcrviigas om lagförslaget i förtydligande syfie bör kompletteras med ett uttryckligt förbud för kommun att pantförskriva fast egendom utom när det gäller redan intecknad egendom. Som skäl anför kommunen att nuvarande praxis vilar på ell avgörande långt tillbaka i tiden. Denna lagstiftningsfråga har varit aktuell vid ett tidigare tillfälle. 1 promemorian (SOU 1936:35) angående ändring av bestämmelserna rörande kommuns underställningsfria lånerätl anfördes att pantsättning som säkerhet för kommunala lån i allmänhet inte är förtjänt av statsmakternas gillande. En remissinstans ifrågasatte om inie förbud borde föreskrivas för kommun alt ställa särskild säkerhet för vissl lån. I propositionen med förslag till vissa ändringar i bestämmelserna om den kommunala låneräiten (prop. 1937:169) förklarade föredraganden ulan närmare motivering all han inte var beredd att förorda ett uttryckligt förbud för kommuner och landstingskommuner atl ta upp lån mot säkerhet.

Kommittén anseratt det inte behövs något pamsättningsförbud i kommunallagen. För egen del vill jag anföra följande. Visserligen är det vägledande avgörandet av ganska gammalt dalum. Men principen all kommunerna och landstingskommunerna inte får upplåta panträtt i sin egendom är ändå fast rotad. Den innebär att kommunerna och landstingskommunerna inte får ta upp lån mot säkerhet av panträtt i fastighei. Däremot får de, som jag har nämnt förul, vid förvärv av intecknad egendom överta betalningsansvaret för intecknad skuld. Det är upplåtandet av panträtt genom överiämnande av pantbrev som i princip är otillåtet. Del finns däremot inget hinder mot att en kommun eller landsiingskommun tar ut pantbrev i sin fasta egendom. Inskrivningsmyndigheten får inte avslå en ansökan om inteckning på den grunden atl fastigheten ägs av en kommun eller landsiingskonm:un (Nyu juridiskt arkiv 1975 s. 110). Liksom andra fastighetsägare kan nämligen en kommun eller landstingskommun i samband med försäljning av en fastighet behöva ta ut pantbrev till säkerhet för ogulden köpeskilling. Kommunerna har också ett intresse av att kunna ta ul pantbrev till säkerhet för ett avtalsviie som skall säkerställa atl en köpare av en obebyggd småhusfastighet inom en viss tid låter bebygga fastigheten. Möjligheten för kommunerna att redan före en försäljning av en fastighei ta ut pantbrev i fastigheten att ställas som säkerhet för den blivande köparens lån kan också ha praktisk betydelse.

Principen att kommuner och landstingskommuner inte får upplåta panträtt i sin fasta egendom har hittills kommii lill klart uttryck endast i regeringens praxis i ärenden om låneiillsiånd. Regeringen har därvid vägrat alt ge tillstånd au ta upp lån mot säkerhei av inteckning i fast egendom. Såvitt jag har kunnat utröna har regeringen emellertid inte i dessa sammanhang som grund för beslutet ullryckligen hänvisat till någon allmän rättsregel eller rättsgrundsats om att kommuner och landstingskommuner inte får upplåta panirält i sin fasta egendom. Några uttalanden i förarbetena till kommunallagstifiningen

Prop. 1978/79:53 20

eller några avgöranden av regeringsrätten i kommunalbesvärsmål som stadfäster en sådan regel finns inlc heller. Kommitténs uppfattning all den princip som har kommit till uttryck i regeringens praxis i ärenden om lånetillstånd bör upprätthållas, även om underslällningsskyldigheten tas bort, har föranlett erinringar från endast en remissinstans. Som framgår av det föregående delar jag kommitténs uppfattning. Jag anser emellertid att ett borttagande av underslällningsskyldigheten kan befaras leda till osäkerhet om rättslägel och att del därför bör övervägas om inte ett uttryckligt förbud mot upplåtelse av panträll i kommunernas och landstingskommunernas fasta egendom bör las in i kommunallagen.

Eftersom principen alt kommunerna och landstingskommunerna inte får upplåta panträtt i sin lästa egendom har följts hiuills, behöver det enligi min mening knappast befaras alt en uttrycklig lagregel med denna principiella innebörd skulle medföra praktiska svårigheter lor kommunerna och landstingskommunerna. Av 59 5; lagen (1955:183) om bankrörelse (ändrad senast 1977:693) och 28 § lagen (1955:416) om sparbanker (ändrad senast 1977:694) följer att bankaktiebolag och sparbanker får lämna lån utan säkerhet lill bl. a. kommuner och landstingskommuner. 1 författningar som rör lån av statliga medel föreskrivs, där kommuner eller landstingskommuner kan vara låntagare, regelmässigt atl lån länmas utan säkerhei eller att kommun eller landsiingskommun inte behöver ställa sådan säkerhei i form av panträtt i låst egendom som krävs av andra låntagare. Exempel på sådana bestämmelser är 8 § kungörelsen (1962:538) om förbättringslån (omtryckt 1976:789, ändrad senast 1977:336), 4 § tomiräiislånekungörelsen (1965:905, omtryckt 1976:793), 12 § bosiadslånekungörelsen (1967:552, omiryckt 1973:534, ändrad senast 1977:334), 5 § kungörelsen (1968:227)om markförvärvslån lill kommun (omtryckt 1976:792, ändrad senast 1977:247), 14 § kungörelsen (1973:400)om statligt slöd till allmänna samlingslokaler (omtryckt 1976:794, ändrad senasi 1977:337), 18 § bostadsfinansieringsförordningen (1974:946, omtryckt 1976:788, ändrad senast 1977:1180), 5 § förordningen (1976:257) om lån för förvärv av egnahemsfasiighei i vissa fall och 12 § förordningen (1977:332) om statligt stöd till energibesparande åtgärder i bostadshus m. m. (ändrad 1977:1184). Här kan vidare nämnas all sladshypoieksförening enligt 31 § lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges siadshypotckskassa och om sladshypoteksföreningar (omtryckt 1974:261, ändrad senast 1978:213) får lämna lån lill kommun ulan inieckningssäkerhei. Lån till kommun får dock lämnas endasl för bebyggelse som finansieras med stöd av statligt bostadslån eller statligt lån för anordnande av allmän samlingslokal. Sparbankernas inteckningsaktiebolag och Svensk bostadsfinansiering AB BOFAB har motsvarande möjlighel att lämna län lill kommun (prop. 1975/76:158 s. 14). Ett uttryckligt förbud för kommuner och landstingskommuner alt ta upp lån mot säkerhet i form av pantbrev i fast egendom kan alltså inte antas försvåra för kommunerna au finansiera bostadsbyggande m. m.

Vad jag nu har anfört avser fasl egendom. Såvitt jag har kunnai utröna

Prop. 1978/79:53 21

finns del varken i förarbetena lill kommunallagstifiningen eller i avgöranden av regeringen, annan myndighet eller domstol några uttalanden som rör befogenhet för kommunerna och landstingskommunerna atl upplåta panträtt i lös egendom. Denna fråga torde också sakna praktisk belydelse utom möjligen beträffande panirält i fartyg. Med hänsyn till principen att konmmncrna och landstingskommunerna svarar för sina förbindelser med all sin egendom och hela sin skattekrafi bör enligt min mening en föreskrifi om förbud mot panisälining gälla också för lös egendom. För en sådan ordning talar också att osäkerhet om rättsläget annars lätt skulle uppkomma.

Med stöd av vad jag nu har anfört förordarjag att det i kommunallagen las in en uttrycklig föreskrift om (Örbud för kommunerna och landstingskommunerna att upplåta panträtt i sin egendom. Del synes inte vara nödvändigt att medge några undanlag från en sådan bestämmelse. Ell förbud mot pantsättning hindrar inte au kommunerna och landstingskommunerna vid förvärv av egendom övertar betalningsansvaret för lån som redan lidigare har tagits upp mol säkerhei av panträtt i egendomen. För tydlighetens skull anser jag dock alt delta bör uttryckligen anges i lagtexten.

En följd av den bestämmelse om pantsätlningsförbud som jag förordar blir att ett beslut i strid mot bestämmelsen kommer atl upphävas, om konmiu-nalbesvär anförs mol beslutet. Om det upphävda beslutet redan har verkställts, blir kommunen eller landstingskommunen vidare enligt 7 kap. 6 § kommunallagen skyldig att vidta åtgärder för rättelse av verkställigheten i den mån detla är möjligl. Jag anser all det inte är lämpligt au införa några bestämmelser i lag om de civilrättsliga konsekvenserna av ett kommunalt beslut som har fattats i strid mot förbudet eller av alt ett sådant beslul blir upphävt efier kommunalbesvär. Del är enligt min mening knappast möjligt atl utforma sådana bestämmelser så alt en tillfredsställande lösning i del enskilda fallet kan uppnås. Liksom när det gäller de civilrättsliga konsekvenserna av kommunala beslut i övrigt som strider mot författningsföreskrifter eller konmiunalräusliga grundsatser måste det därför överlämnas åt rättstill-lämpningen all lösa de tvistefrågor som kan uppkomma.

Enligt Svenska bankföreningen kunde övervägas alt i den lånebestämmelse som kommitténs föreslår göra det tillägget att lånerätten gäller för sådana angelägenheter som kommun och landstingskommun enligt 1 kap. 4 i; kommunallagen själva får vårda eller som annars ankommer på dem. Kommun och landsiingskommun får självfallet inte ta upp lån eller ingå borgen för andra ändamål än sådana som ligger inom den kommunala kompetensen. Bestämmelserna i 4 kap. kommunallagen om ekonomisk förvaltning vilar på den förutsättningen atl de inkomster av olika slag varmed kommuner och landstingskonmmner finansierar sin verksamhet används för angelägenheter som är kompetensenliga. Delta behöver enligt min mening inte sägas ut i en bestämmelse som endasl syfiar till all reglera den kommunala lånerätten som sådan och att undanröja den eventuella oklarhet

Prop. 1978/79:53 22

om kommuns och landstingskommuns lånerätl som kan uppstå när de nuvarande lånebestämmelserna las bon.

Kommunalbesvärskommitlén anför i sitt remissyttrande atl det i 4 kap. 7 i; kommunallagen bör sägas uttryckligen atl kommun eller landsiingskommun inte får la upp lån för att täcka driftkostnader. Annars kan enligt kommu-nalbesvärskommilléns uppfattning ett kommunalt beslut alt ta upp lån för drifiändamål inte upphävas efier kommunalbesvär, om 4 kap. 7 § får den avfattning som föreslås i betänkandet. Utgångspunkten för kommunalbe-svärskommitléns förslag är alt del bedöms lämpligi all lånerätten är begränsad så att lån inte får las upp för driftändamål.

Statskontrollkommillén fäster i betänkandet uppmärksamheten på att lån för bestridande av driftkostnader inte är förenliga med bestämmelsen i 4 kap. 1 !j kommunallagen om atl kommuns och landstingskommuns egendom bör förvaltas så alt förmögenheten inte minskas. Kommittén tillägger att det inte finns något hinder alt ta upp tillfiilliga lån för att erhålla rörelsemedel.

För egen del vill jag framhålla atl avsikten med bestämmelsen i 4 kap. 1 S om den kommunala förmögenhelsförvaliningen är att slå låst en princip. Att bestämmelsens rättsliga verkningar således är begränsade kommer till uttryck genom ordel "bör". Bestämmelsens ändamål är inte all skapa ell för alla situationer kategoriskt förbud mot förmögenheisminskning. Bestämmelsen innefiittar ett principiellt förbud mot upplåning för driftändamål. Kommuner och landstingskommuner anses dock ha rätt att la upp tillfälliga lån föratt skaffa rörelsemedel och att i en besvärligekonomisk situation täcka driftkostnader med kortfristiga lån.

Del principiella förbudet mot atl la upp lån fördnftändamål. vilket härleds ur bestämmelsen i 4 kap. 1 § om den kommunala förmögenhelsförvaliningen, är allmänt erkänt bland kommuner och landstingskommuner. Del är en viktig norm för dessas ekonomiska förvaltning. Det är enligt min mening angelägel att den slår fast. Jag anser däremot inte all det finns anledning att skriva in ell uttryckligt förbud mot upplåning för driftändamål i kommunallagen. Del är knappast motiverat alt just i della fall precisera och skärpa principen om förmögenhetsskyddel. Den nya bestämmelsen i 4 kap. 7 !; om lånerätt slår hell allmänt fast att kommuner och landstingskommuner har befogenhet att la upp lån, något som lidigare inte sagls ullryckligen i kommunallagen. Liksom lidigare fär den allmänna lånerätten vidkännas vissa begränsningar. En av dessa är som jag tidigare har nämnt att lån inte får las upp för ändamål som faller utanför området för den kommunala kompetensen. En annan är den som följer av den allmänna regeln om förmögenhetsskyddel. Vad det principiella förbud mot upplåning för driftändamål som härleds ur4 kap. I § innebär för utgången i kommunalbesvärsmål om kommunal upplåning har jag ingen anledning alt gå in på här. Det får i likhet med frågan om räckvidden i övrigt av regeln om förmögenhetsskyddet överlämnas åt rättspraxis. Även om del - som jag nyss har sagt - är viktigt att upprätthålla principen alt upplåning för driftändamål inte får ske, anserjag

Prop. 1978/79:53 23

således inte att någon föreskrift om förbudet bör las in i 4 kap. 7 ij. Det är för övrigt svårt atl formulera huvudregeln och undantagen från denna så all bestämmelsen får någon substans.

Enligt 4 kap. 6 § kommunallagen får medel ur kapitalfond tas i anspråk för driftändamål endast om regeringen medger det. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse vid kommunallagens tillkomsi år 1977. Ronneby kommun anser att kommunfullmäktige självständigt bör få besluta om användning av kapitalfond (or annat ändamål än det som fonden avser. Statskontrollkommillén har i sill betänkande inte berört den form av underställning som behandlas i 4 kap. 6 §. Jaglbrutsätterati kommiiién.som enligt direktiven hur att ägna särskild uppmärksamhet åt underställning av kommunala beslut, behandlar frågan i sitt fortsatta utredningsarbete.

Ett par remissinstanser berör bestämmelserna i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse (omtryckt 1976:500) om underställning av de kyrkliga kommunernas beslul om lån och borgen. Jag delar uppfattningen att denna fråga bör las upp. Den omfattas emellertid inte av stalskonirollkommitténs uppdrag. Däremot görs f. n. en översyn av lagen om lorsamlingssiyrelseav en särskild utredare (Kn 1977:04). Syftei med översynen är enligt direktiven alt bringa lagen i överensstänmielse med den nya kommunallagen i den mån olikheter inte är sakligi betingade.

Mot bakgrund av vad jag har anfört i det föregående förordar jag all bestämmelserna i kommunallagen om underställning av beslul om lån och borgen las bort och ersätts a v en bestämmelse i 4 kap. 7 !j om au kommun och landstingskommun får ta upp lån och ingå borgen. Enligt min mening finns det med hänsyn till innebörden av begreppet borgen inte anledning au, som kommiiién föreslår, därutöver ange atl kommuner och landstingskommuner får åtaga sig ansvarighet i övrigt för lån. Den bestämmelse om pantsätlningsförbud som jag har förordat i det föregående bör också tas in i paragrafen.

De bestämmelser om kommunernas och landstingskommunernas riitt all ta upp lån och ingå borgen och om pantsätlningsförbud somjag har förordat bör gälla också för konmiunalförbund. Eftersom 16 § lagen om kommunalförbund innehåller en hänvisning till 4 kap. 7 § kommunallagen, föranleder detla, utom en redaktionell ändring i 16 5; lagen om kommunalförbund, endast en följdändring i 4 § 5.

1 8 ij 1 mom. andra stycket lagen om kommunalförbund finns f. n. en bestämmelse om alt val av förbundsfullmäkiige och suppleanter förrättas vid sammanträde som avses i 2 kap. 8 ij första stycket kommunallagen. Denna hänvisning är missvisande. Bestämmelsen bör enligt min mening ändras så all det klart framgår när fullmäktige och suppleanter skall väljas. Enligt mitt förslag skall valet förrättas vid första sammanträdet med de nyvalda kommunfullmäktige eller det nyvalda landstinget. Därigenom blir det möjligt för förbundsfullmäkiige att hinna med att utse styrelse och övriga nämnder i kommunalförbundet före årsskifiet. I 4 ij, 8 i; 1 mom. och 16 ij lagen om kommunalförbund bör dessutom göras vissa språkliga justeringar.

Prop. 1978/79:53 24

Rubriken före 20 § lagen om kommunalförbund lyder f. n. "Om besvär och underställning". Efier de ändringar i paragrafen som gjordes i samband med kommunallagsreformen år 1977 handlar den endasl om besvär. Rubriken bör därför ändras så alt den lyder "Om besvär".

De lagändringar som jag har förordat i det föregående bör träda i kraft den 1 juli 1979. Förordningen om kommuns och landstingskommuns upplåning m. ni. bör upphöra att gälla när ändringen i kommunallagen träder i kraft.

När bestämmelserna om underställning av beslul om lån och borgen har tagits bort, finns inte längre någon grund för regeringens fasiställelsepröv-ning. Del innebär att regeringen efter utgången av juni 1979 inte längre kan pröva frågor om tillstånd au ta upp lån eller ingå borgen. Detta gäller naturligtvis också i fråga om tillståndsärcnden som har kommit in lill regeringskansliet lidigare men som ännu inte är avgjorda den 1 juli 1979. De beslul i tillståndsärenden som regeringen har fattat före lagändringarnas ikraftträdande den 1 juli 1979 är enligt allmänna förvaltningsrättsliga gmndsatser i och (or sig giltiga även efter denna lidpunki. Från formell synpunkt är del emellertid inget som hindrar att en kommun eller landstingskommun, som har fått tillstånd alt la upp ett lån, efter ikraftträdandet beslutar atl la upp lånet på andra villkor än de som regeringen har förulsatt i lillståndsbesluiet. Om lånet redan har tagits upp, förutsätier en ändring av villkoren självfallet i regel långivarens medgivande. Ett nyu beslut krävs naturligtvis alltid för att ändring skall kunna ske i förhållande till kommunens eller landstingskommunens lidigare beslut. Några särskilda bestämmelser torde inte behövas för att lösa de övergångsfrågor som kan uppkomma i samband med all underställningsskyldigheten tas bon.

2.3 Underställning av brandordning

Kommunerna har del primära ansvaret för såväl räddningstjänst som förebyggande åtgärder mot brand. Fördessa uppgifier skall kommunen hålla ett brandförsvar som tillfredsställer skäliga anspråk på effektivitet. Bestämmelser härom finns i 2 ij brandlagen. 1 lagen finns också bestämmelser om bl. a. del kommunala brandförsvarets organisation, ledningen av räddningstjänsten, ingrepp i annans rält, tjänsteplikt, skyldighet för enskilda all vidta vissa förebyggande åtgärder och ersättning till den som har deltagit i räddningstjänst. Närmare bestämmelserom bl. a. det kommunala brandförsvaret samt bestämmelser om brandsyn, sotning, eldning utomhus och tillsyn över brandförsvaret finns i brandsladgan.

Med räddningstjänst avses enligt 1 § brandlagen verksamhet som syfiar lill alt vid brand, oljeutfiöde. ras, översvämning eller annat nödläge avväna eller begränsa skada på människor eller egendom eller i miljön, under föruisättning atl det med hänsyn till behovei av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kosinaderna för räddningsåtgärderna och omständigheterna i övrigt kan anses påkallat att staten eller kommun svarar för att sådana

Prop. 1978/79:53 25

åtgärder vidtas. Begreppet räddningsijänsi omfattar däremot inte .sjukvård, sjuktransporter eller ambulansfiygtjänsi. Brandlagen är inte heller tillämplig på skyddsåtgärder vid atomolyckor eller på sjöräddning eller fjällräddning.

För atl handha förvaltningen av brandförsvarets angelägenheler skall del i varje kommun finnas en brandstyrel.se (3 S). Kommun får lillsälla särskild brandstyrelse eller uppdra åt annan nämnd all vara brandstyrclse. Om så inte har skett, är kommunstyrelsen också brandstyrelse. 1 kommuns brandförsvar skall enligt 4 ij ingå brandstyrka av betryggande storlek och sammansättning. Brandstyrkan skall beslå av en brandchef, en eller fiera vice brandchefcr, brandkår samt, om del behövs, brandvärn grundat på ijänsieplikl. För kommun skall också finnas en eller fiera skorsiensfcjarmästare.

Kommun är skyldig att anskaffa och underhålla materiel, byggnader och andra anordningar som behövs för brandförsvaret samt alt sörja för lillgång lill vallen för släckning, allt dock endast i den mån oskälig kostnad inte åsamkas kommunen (5 iJ).

I vissa fall får länsstyrelsen enligt 6 § helt eller delvis befria kommun från skyldigheten all hålla brandkår med därtill hörande materiel, byggnader och anordningar. Befrielsen kan avse kommunen i dess helhet och all räddningstjänst, om kommunen har träffat avtal om betryggande hjälp för räddningstjänst från kommunal brandkår i annan kommun. Om avtal har iräffais om sådan hjälp från brandkår som inte är kommunal (t. ex. industribrandkår) eller från annal räddningsorgan än brandkår (t. ex. oljesaneringsföretag) eller om kommunen har beslutat att annat kommunalt verk än brandförsvaret skall lämna sådan hjälp, kan kommunen befrias från skyldigheten alt hålla brandkår för viss del av kommunen eller för visst slag av räddningstjänst.

Vid nödläge, som kräver så omfattande räddningsåtgärder att ett särskilt samordnande ledningsorgan behövs, skall länsstyrelsen överta ledningen och förordna särskild befälhavare för räddningstjänsten på olycksplatsen (12 ij). I sådana fall får länsstyrelsen förordna att också kommunal brandsiyrka i kommun inom länet där räddningsåtgärder inte behöver vidtas skall delta i räddningstjänsten. Även i vissa andra fall kan enligt 8 ij skyldighet uppkomma för kommunal brandkår alt lämna hjälp till annan kommun.

Regeringen har genom 27 ij brandlagen bemyndigats att meddela ytterligare förskrifter i de hänseenden som avses i lagen och att överlåta åt kommun eller förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifier. Härigenom har del blivit möjligt för regeringen att överlåta ål kommunerna att meddela sådana föreskrifier som enligt brandsladgan skall las in i brandordning. I 1 ij brandsladgan föreskrivs all det för varje kommun skall finnas en brandordning. I denna las in de bestämmelser-.som utöver föreskrifterna i brandlagen och brandsladgan - behövs för brandförsvaret i konmmnen. Brandordning får inte innehålla bestämmelse om förhållande som regleras genom annan allmän författning än brandlagen och brandsladgan. Inte heller får bestämmelse i brandordning innebära onödigt tvång på allmänheten eller obefogad Inskränkning i den enskildes frihet.

Prop.1978/79:53 26

Brandordning skall enligt brandstadgan innehålla bcsiänmielscr om bl. a. den kommunala brandstyrkans organisation, det lägsta anialci övningar som skall hållas med brandsiyrkan, den kompetens som fordras för kommunens brandbefäl, alarmcringscentral, sotningsfrisier och sotningsdistriki. Av brandordning skall dessutom framgå om kommunen skall ha brandchef eller vice brandchef gemensamt med annan kommun, öm länsstyrelsen helt eller delvis har befriat kommunen från atl hålla brandkår, skall av brandordningen framgå i vilken utsträckning och inom vilka områden som räddningstjänsten skall ombesörjas av annan än kommunens brandkår. 1 fråga om hamn vid kusten, Vänern och Mälaren skall anges del område i vattnet, inom vilkel kommunen svarar för åtgärder för att avvärja eller begränsa skada till följd av uifiöde av olja eller annal som är skadligt. I brandordning skall vidare anges den tid inom vilken försia utryckning för räddningstjänst skall kunna ske och intas bestämmelserom det lägsta antal brandbefäl och brandmiin som krävs för denna beredskap.

1 brandordning får också meddelas föreskrifter om åligganden för skor-stensfejarmäsiare och om skyldighet för den som vill göra upp eld utomhus på plats där elden lätt kan sprida sig och medföra brandfara atl anmäla det till brandchefen. Det kan slutligen föreskrivas i brandordningen alt överträdelse av bestämmelse i denna skall leda lill ansvar..Straffet för sådan förseelse är enligt 27 ij brandsladgan böter eller i vissa fall dagsböter.

1 2 ij brandsladgan finns bestämmelser om antagande och fastställelse av brandordning. Brandordning antas av kommunfullmäktige. Den blir dock inte gällande förrän fullmäktiges beslut har underställts länsstyrelsens prövning. Vid denna fastsiällelseprövning har länsstyresen atl antingen fastställa brandordningen utan andra ändringar än redaktionella justeringar, som inte har saklig betydelse, eller att vägra fastställelse. Länsstyrelsens beslul kan överklagas hos regeringen. Om kommunfullmäktige inte antar brandordning med innehåll som länsstyrelsen anser nödvändigi, får länsstyrelsen själv besluta om sådan brandordning. Länsstyrelsens beslul skall underställas regeringen. När brandordning har faslsiällis, skall länsstyrelsen införa beslutet om brandordningen i länets författningssamling. Ett exemplar av brandordningen skall sändas till .statens brandnämnd.

Som motiv för länsstyrelsens fastsiällelseprövning har i olika sammanhang nämnts behovei av kontroll dels av atl kommunen på ett godtagbart sätt fullgör sin skyldighet alt hålla ett effektivt brandförsvar, dels av att brandordningen inte innehåller några obehöriga föreskrifter, i. ex. sådana som lägger onödigt tvång på allmänheten, dels av straffsanktionerade bestämmelser i brandordningen. Av dessa tre funktioner har den först nämnda ansetts vara den viktigaste.

Länsstyrelsens prövning av de kommunala brandordningarna ulgör bara en del av den statliga tillsynen över konmnunernas brandförsvar. Enligi 24 ij brandstadgan skall länsstyrelsen tillse att brandförsvaret inom länet är lillfredssiällande ordnat. Vid denna tillsyn får länsstyrelsen förelägga

Prop. 1978/79:53 27

kommun vite. Däremot får viteslöreliiggande inte tillgripas för att förmå en kommun all anta brandordning med vissl innehåll. Som lidigare sagis kan länsstyrelsen i stället själv besluta om sådan brandordning. Till länsstyrelsens uppgifier hör också alt svara för planläggningen av räddningstjänsten vid sådana olyckor där länsstyrelsen skall överta ledningen.

Länsstyrelserna utövar alltså tillsyn över brandförsvaret på regional nivå. Brandnämnden har som central myndighet tillsyn över brandförsvaret i hela riket. Nämnden har lill ledning för kommunerna bl. a. utfärdat anvisningar med exempel på brandordning. Vidare lämnar nämnden råd och anvisningar i fråga om brandförsvarels uppbyggnad och dimensionering m. m.

1 samband med behandlingen av underställningsfrågor i prop. 1976/77:1 Minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. berördes även under-ställningssk\'ldigheten i fråga om brandordning. I en av de depariemenispro-memorior som läg till grund för regeringens förslag anfördes att underslällningsskyldigheten beträffande de lokala förordningarna inte kan slopas utan en mer omfattande utredning. Häremot invände fiera remissinsianser att kommunernas brandordningar i huvudsak innehåller föreskrifiersom det bör ankomma på kommunerna alt besluta om. Föredraganden förklarade sig för sin del vara beredd alt i annat sammanhang överväga formerna för kontrollen av alt räddningstjänstorganisationen tillfredsställer skäliga anspråk på effektivitet (prop. s. 102).

Statskontrollkommittén har nu föreslagit att kommunernas skyldighet att underställa länsstyrelsen beslut om brandordning tas bort. Detsamma gäller länsstyrelsens möjlighet att själv besluta om brandordning för kommun. Kommittén har prövat om det är möjligl all slopa underställningen ulan att därmed åsidosätta del allmänna skyddsiniresset. Därvid har kommittén funnit att kommunerna har byggt upp en brandförsvarsorganisation som fungerar väl både i fråga om insatsberedskapen och i övrigi. Kommittén anser därför all det är fullt möjligl att öka kommunernas handlingsfrihet på detta område. Även om fastsiällelseprövningcn slopas, har länsslyrelscrna tillsammans med brandnämnden enligt kommittén tillräckliga möjligheter all vid sin allmänna tillsyn konirollera alt kommunema håller en acceptabel standard på brandförsvursorganisationen.

Om underställningen avskaffas, ter det sig enligt kommittén inie följdriktigt atl hävda att länsstyrelsen även i fortsättningen måste pröva om ell avtal eller beslut om räddningshjälp kan föranleda att en kommun hell eller delvis befrias från skyldigheien alt hålla brandkår. Denna prövning görs f n. i samband med låstställelsen av kommunens brandordning. Det är enligt kommittén svårt atl se hur en sådan prövning skall kunna ske separat. Ett beslut om befrielse skulle kanske behöva ändras, om konmiunen ändrar sin brandförsvarsorganisation på ett sätl som påverkar lorutsäitningarna för befrielsen. Kommittén föreslår därför all 6 ij brandlagcn ändras så all kommun, som har träffal avtal eller fatlat beslut om räddningshjälp. skall ulan att inhämta länsstyrelsens medgivande kunna hell eller delvis underlåta

Prop. 1978/79:53 28

att hålla egen brandkår med diirtill hörande materiel, byggnader och anordningar.

Som en följd av förslaget att skyldigheten alt underställa brandordning skall slopas, föreslår kommiticn au länsstyrelsen skall bestämma det vattenområde i hamn inom vilkel kommunen skall svara för åtgärder för att avvärja eller begränsa skada till liiljd av uifiöde av olja eller annal st)m är skadligt. Vidare föreslår konmiiitén att de sirafisanktioncrade föreskrifier om eldning utomhus som nu finns i brandnänmdens exempel på brandordning arbetas in i brandstadgan.

Kommitténs förslag att underslällningsskyldigheten skall slopas ärenhäl-ligl. Två ledamöier anför emellertid i en reservalion all cii påtryckningsmedel behövs, om konmmn underlåter att anta brandordning eller inte vill anta brandordning med del innehåll som länsstyrelsen anser nödvändigt. Reservanterna föreslår atl länsstyrelsen får befogenhet att i sådana fall förelägga kommunen vite. De anser dessutom atl en motsvarighel till den nuvarande prövningen av räddningstjänstavtal m. m. bör behållas, även om underslällningsskyldigheten las bort.

Flertalet remissinstanser har i princip ställt sig positiva till kommitténs förslag. Till de instanser som tillstyrker förslaget hör nio av de tolv länsstyrelser som har yttrat sig. Ytterligare en länsstyrelse vill under vissa förutsäliningar inte motsätta sig att underslällningsskyldigheten slopas. Klan posiliva är Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet samt i stort sett alla de kommuner som har yttrat sig.

Flera remissinsianser betonar viklen från säkerhetssynpunkt av all den statliga tillsynen överdel kommunala brandförsvaret blir effektiv, även om undersiällningsförfarandel slopas. Några förordar i likhet med reservanterna i kommittén att länsstyrelsen ges befogenhet atl förelägga vite, om kommun underlåter all anta brandordning eller inte vill anta brandordning med del innehåll som länsstyrelsen anser nödvändigt. Ett par remissinsianser biträder också reservanternas förslag om alt länsstyrelsens prövning av räddnings-ijänslavial m. m. skall behållas.

Ett tiotal remissinsianser avstyrker kommitténs förslag. Till dessa instanser hör brandnämnden och två länsstyrelser. Även brandpersonalens organisationer är negativa till förslaget. Flera av de kritiska remissinstanserna framhåller atl en kontroll behövs i fräga om insatsberedskapens standard och brandbefälets kompetens. Några remissinstanser betonar att den tekniska utvecklingen har medfört ökade risker för komplicerade olyckor, där räddningsinsatserna måsle bygga på samverkan mellan fiera kommuner. Enligt en del remissinsianser sker kontrollen av brandförsvarets effektivitet främsi genom fastsiällelseprövningen. En granskning i efterhand skulle innebära ell lungroit och mindre effckiivi förfarande. Några remissinsianser ger vidare uitryck för farhågor för att kommuner av kostnadsskäl kan frestas lill nedskärningar av brandpersonalstyrkan.

För egen del vill jag anföra följande.

Prop. 1978/79:53 29

Brandlagstiftningcn har karaktär av ramlagstiftning med allmänt hållna bestämmelser. Dessa ger kommunerna stor frihet att utforma brandförsvaret på det sätt som de finner lämpligt med hänsyn lill de lokala förhållandena. Lagstiftningen bygger på en avvägning mellan kommunal självstyrelse och statens övergripande ansvar i frågor som rör medborgarnas säkerhet. Statens ansvar kommer till uttryck bl. a. genom olika former av kontroll av det kommunala brandförsvarets effektivitet. Au brandförsvaret kan göra effektiva insatser vid bränder och andra olyckor och atl den verksamhet som syfiar till alt förebygga brand håller en hög standard är självfallet av största vikt såväl för människornas säkerhei lill liv, hälsa och egendom som för miljöskyddet. Betydelsen av statliga kontrollmöjligheter i fråga om det kommunala brandförsvaret bör emellertid enligt min mening inte överskattas. Jag är övertygad om alt kommunerna känner sitt ansvar för dessa frågor och haren positiv vilja atl uppfylla de krav som statsmakterna har gett uttryck för i brandlagcn och brandstadgan. Den statliga kontrollen bör därför inte vara mer omfattande än som behövs för all komma lill rätta med de brister i brandförsvarsorganisalionen som undantagsvis kan förekomma.

Kommittén har funnit att kommunerna har byggt upp en brandförsvarsorganisation som fungerar väl både i fråga om insalsberedskapen och i övrigt. Kommittén anser del därför fullt möjligl all öka kommunernas handlingsfrihet inom delta område. Denna uppfattning biträds eller lämnas ulan erinran av fiertalet remissinstanser. Några remissinstanser hardock anmärkt atl kommittén har dragit alltför vittgående slutsatser av den personalökning som har skett. Ökningen måsle enligt dessa remissinstanser ställas i relation lill den arbetstidsförkortning som har genomförts för såväl heltids- som deltidsanställd personal. Jag kan i och för sig instämma 1 detla. Erfarenheter från senare år visar emellertid enligt min mening all kommunernas brandförsvarsorganisalion som helhet uppfyller skäliga krav på effektivitet. Jag delar därför kommitténs uppfatlhing att statskontrollen bör kunna begränsas.

Kravet att brandordningarna måste prövas och fastställas av länsstyrelsen innebär ett betydande ingrepp i kommunernas rätt att, inom de ramar som dras upp i brandlagen och brandstadgan, själva bestämma hur brandförsvarsorganisalionen skall utformas. Å andra sidan är det helt klart att fiera av de frågor som skall regleras i brandordningarna har avgörande betydelse för brandförsvarets effektivitet. Av särskilt intresse i della sammanhang är bestämmelserna i brandordningarna om den kompetens som fordras för kommunens brandbefäl, det lägsta antalet brandbefiil och brandmän som ständigt skall finnas i beredskap, den tid inom vilken utryckning skall kunna ske och det lägsta antal övningar som skall hållas med brandstyrkan. För atl fastsiällelseprövningen skall kunna tas bort måsle del enligt min mening krävas all man kan räkna med atl brandförsvarets effekiivitei i bl. a. de hänseenden som jag nu har nämnt ändå kommer alt upprätthållas.

17 ij brandsladgan finns tämligen ingående kompeiensföreskrifier för såväl

Prop. 1978/79:53 30

heliidsanslälll som deltidsanställi brandbefäl. Bestämmelserna ger länsstyrelsen viss möjlighet att medge avsieg från de kompetenskrav som anges som huvudregel. Fråga om sådani medgivande prövas, utom när det gäller vissa vikariat, i samband med att länsstyrelsen fastställer brandordning för en kommun. Även om fastsiällelseprövningen slopas, bör länsstyrelsens medgivande krävas för atl avvikelse skall få ske från de kompetenskrav som anges som huvudregel.

Brandsladgan innehåller inte några bestämmelserom valet mellan heltidsanställt och deltidsanställi brandbefiil. F. n. lorde länsstyrelsen emellertid kunna vägra att fastställa en brandordning, om länsstyrelsen anser alt t. ex. brandchefen bör vara hellidsansiälld och inie deltidsanställd, som anges i den underställda brandordningen. Om fastsiällelseprövningen avskaffas, kan del inträffa au länsstyrelsen lår möjlighet atl framföra sina erinringar först sedan brandchefen har anställts. Det är uppenbart alt en ändring på detta stadium skulle medföra allvarliga ölägenheter för både kommunen och den anställde. Med hänsyn härtill skulle del kunna övervägas atl, om fastsiällelseprövningen slopas, i brandstadgan föreskriva all länsstyrelsens medgivande krävs för att brandbefäl skall få anställas på deltid. Jag anser emellertid all del åtminstone f n. inte finns skäl atl införa en sådan regel. Jag beaktar därvid bl. a. alt fiertalet kommuner har heltidsanställt brandbefäl och all det knappast kan bli aktuellt att en kommun övergår från en organisation med heltidsanställt brandbefäl till en organisation med deltidsanställi brandbefäl.

Brandnämnden har nyligen utarbetat nya riktlinjer för dimensionering av styrkor i beredskap. Riktlinjerna har överlämnats till regeringen för prövning enligt 1 § kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rält all meddela föreskrifier, anvisningar eller råd (omtryckt 1977:629). Riktlinjer av delta slag - liksom de anvisningar och råd i övrigt som brandnämnden utfärdar i enlighet med sin instmklion - blir, om fastsiällelseprövningen avskaffas, av än störte belydelse än i dag för brandförsvarets effektivitet. Jag vill framhålla all de är all betrakta inte bara som ell inslag i den statliga kontrollen utan väl så myckel som ell hjälpmedel för kommunerna. Enligt min mening är det alltså angelägel atl riktlinjer för dimensionering av beredskapsstyrkor utfärdas. Även om riktlinjerna inte blir bindande, kan man enligt min mening uigå från all kommunema kommer att följa dem, i den mån inte särskilda lokala förhållanden föranleder annat.

I fråga om övningsverksamheten sägs i brandsladgan (4 ij) endast all bestämmelser om del lägsta antal övningar som skall hållas med brandsiyrkan skall las in i brandordningen. Tämligen kortfattade bestämmelserom antalet övningar finns i brandnämndens exempel på brandordningar. Att övningar hålls i tillräcklig omfallning är givelvis av stor betydelse för brandstyrkans effektivitet. Jag anser dock i likhet med kommittén att risken för att en kommun åsidosätter intresset av en tillräckligt omfaitande övningsverksamhet är ringa. Om detla skulle inträffa i något enstaka fall, bör

Prop. 1978/79:53 31

länsstyrelsen inom ramen för den allmänna tillsynsverksamheten kunna komma tillrätta med problemet.

Det bör i princip inte ankonmna på kommunerna atl självständigt besluta om straffsanktionerade föreskrifier. En förutsättning för au fasisiällelsepröv-ningen skall kunna tas bort är därför atl, som kommittén har föreslagit, 27 § brandstadgan ändras så att det inte längre blir möjligt atl slrafföelägga förseelser mot brandordning. Detta förutsätter i sin tur alt en motsvarighet till bestämmelserna i exemplet på brandordningar om eldning utomhus tas in i brandstadgan. Några ytterligare straffsanktionerade föreskrifier finns inte i exemplet på brandordningar.

Enligt 4 a S brandstadgan skall i brandordningen anges det vattenområde i hamn inom vilket kommunen svarar för oljebekämpning m. m. Vid länsstyrelsens prövning av brandordningen övervägs om kommunen har avgränsat området på ett lämpligt sätl. Enligt kommiiién kan del inte gärna anförtros ål kommun att ensidigt bestämma hur gränsen mellan kommunens och tullverkets ansvarsområden skall dras i det enskilda fallet. Den lämpligaste ordningen, om underslällningsskyldigheten beträffande brandordning las bort, är enligt kommittén att länsstyrelsen får bestämma inom vilkel område som kommunen skall svara för oljebekämpning m. m. Jag delar kommitténs uppfattning.

Jag återkommer i det följande till frågan om länsstyrelsens medgivande alltjämt bör krävas för all en kommun som har ingått räddningstjänsiavial skall kunna underiåta alt hålla egen brandkår för räddningsijänsi i hela eller del av kommunen eller för visst slag av räddningstjänst. Redan nu vill jag säga att kravet på länsstyrelsens medgivande enligt min mening bör tas bort, om fastsiällelseprövningen avskaffas.

Brandordningen ger inte en fullständig bild av en kommuns brandförsvarsorganisalion. I brandordningen intas nämligen inga bestämmelser om den räddningsutrustning som skall finnas. Fastsiällelseprövningen utgör därför ingen fullständig garanti för all organisationen är tillräckligt effektiv.

Med hänsyn lill vad jag nu har anfört anser jag atl det varken av effektivitetsskäl eller av andra skäl är nödvändigi all behålla fastsiällelseprövningen beträffande brandordning.

Kommuns beslul alt anta brandordning kan f n. överklagas genom kommunalbesvär. Länsstyrelsens beslut om fastställelse av brandordning får överklagas genom förvaltningsbesvär hos regeringen, öm underställningen las bort, blir kommunalbesvär del enda medel med vilkel ett beslul om brandordning kan angripas. Några remissinstanser har anmärkt att besvärs-möjligheten inte kan bli särskilt verkningsfull, eftersom den förutsätter atl enskilda lar initiativ och eftersom endasl de formella kommunalbesvärsgrun-derna blir tillämpliga. Jag vill för egen del understryka au en princip i svensk kommunalräll är atl beslut av kommunfullmäktige får överklagas bara genom kommunalbesvär. Förvaliningsbesvär på det kommunala området förekommer huvudsakligen i ärenden där enskild är part, t. ex. byggnads-

Prop. 1978/79:53 32

ärenden och sociala ärenden. När det gäller beslut om brandordning kan det givelvis inte komma i fråga atl införa förvaliningsbesvär. Den statliga kontrollen av att kommunerna, inoin de ramar som statsmaklerna har lagt fast i brandlagen och brandstadgan, har uiformat brandförsvaret på ett lämpligt sätt bör ske genom länsstyrelsens allmänna tillsyn över brandförsvaret.

Avgörande för min bedömning atl fastsiällelseprövningen inte är nödvändig är all jag anser alt man kan hysa tilltro lill kommunernas vilja och förmåga atl med slöd av brandnämndens anvisningar och länsstyrelsernas allmänna tillsyn se till alt brandförsvaret uppfyller kravet på effektivitet. Som konmiiitén och fiera remissinsianser har framhållit medför slopandet av fastsiällelseprövningen en smidigare och mer rationell handläggningsordning. Jag förordar i likhet med kommittén och fiertalet remissinstanser en ordning som innebär att kommunfullmäktige antar brandordning och atl denna blir gällande utan länsstyrelsens lästställelse. Jag vill framhålla att kommunerna med några få undantag har brandordningar som har utformats i enlighel med de anvisningar som brandnämnden har utfärdat. Det finns enligi min mening inte skäl au befara au den ordning som jag föreslår skulle medföra en minskning av brandförsvarets effektivitet.

F. n. kan länsstyrelsen själv förordna om brandordning för kommun som underiåter all anta brandordning eller inte vill anta brandordning med innehåll som länsstyrelsen anser nödvändigt. Denna möjlighel bör som kommittén har framhållil tas bort, om underslällningsskyldigheten slopas. Jag har öveiägt om detla ställningstagande bör leda lill alt länsstyrelserna ges andra sankiionsmöjligheter vid sin tillsyn över brandförsvaret i kommunerna. En möjlighel är att, som reservanterna i konimittén och några remissinsianser har föreslagit, ge länsstyrelsen möjlighet att förelägga vite, om en kommun inte vill anta brandordning med det innehåll som länsstyrelsen anser sig böra kräva. Jag har dock stannat för all inie föreslå en sådan utvidgning av länsstyrelsens möjlighel att tillgripa vitesföreläggande. Länsstyrelsen kan i dag förelägga vile för alt förmå en kommun att vidta konkreta åtgärder för au stärka sitt brandförsvar. Denna möjlighet utnyttjas mycket sällan. På brandförsvarels område liksom på andra områden där stat och kommun har eu gemensamt ansvar bör samarbetet dem emellan präglas av eu ömsesidigt förtroende. Ytteriigare sanktionsmedel för länsstyrelsen skulle kunna äventyra förutsättningama för ell sådani samarbete. Man bör kunna utgå från all kommunerna följer befogade påpekanden från länsstyrelsen om innehållet i brandordningarna.

Kommittén har ulgåil från att kommunema fortlöpande informerar de statliga tillsynsmyndigheterna om förändringar i brandförsvarets organisation m. m. genom att översända avskrifi av antagen eller ändrad brandordning. Kommittén föreslåratt bestämmelser därom tas in i brandstadgan. Jag ansluter mig lill del förslaget. Enligt min mening bör vidare ett samrådsförfarande mellan kommun och länsstyrelse regelmässigt äga rum, innan

Prop. 1978/79:53 33

konimunen ändrar sin brandordning. Del kan övervägas om uttryckliga besiämmelserom obligatoriskt samråd bör införas i brandstadgan. Jag kan dock inte se alt en sådan reglering skulle vara nödvändig. Man bör kunna fömisälia alt kommunerna bereder länsstyrelsen tillfälle alt lämna synpunkter, innan någon ändring görs i brandordning beträffande insatsberedskap, antalet övningar eller andra förhållanden som kan påverka brandförsvarets effektivitet.

Enligt 6 ij brandlagen prövar länsstyrelsen om räddningstjänsiavial m. ni. kan föranleda alt kommun hell eller delvis kan befrias från skyldigheten all hålla brandkår. Prövningen görs i samband med all länsstyrelsen fastställer brandordning enligi vilken räddningstjänsten i kommunen hell eller till vissa delar skall skötas av annan än kommunens brandkår. Kommittén anser all slopandet av fastsiällelseprövningen bör föranleda atl komniun, som har träffat räddningsijänstavtal eller beslutat atl annat kommunall verk än brandförsvaret skall svara för viss del av räddningstjänsten, själv får avgöra om och i vad mån det är möjligt att underlåta alt hålla egen brandkår ulan alt kravet på en effektiv räddningstjänst efterges. Kommittén motiverar della ställningstagande med alt prövningen av sådant avtal eller beslul inte kan ske annat än i samband med fastställelse av brandordning. Ell par remissinstanser anser i likhet med en minoritet i kommittén att länsstyrelsernas prövning av räddningstjänsiavial m. m. bör behållas, även om underslällningsskyldigheten i fråga om brandordning tas bort. I minoritetens reservalion påpekas att ett enskilt räddningsorgan, som inte slår under någon offentlig kontroll, kan genom avtal få ansvaret för all räddningstjänst i stora delar av en kommun eller för fiertalet räddningsuppgifter i hela kommunen. Även om detta räddningsorgans befälhavare står under brandchefens ledning, kommer han, framhålls del, i praktiken alt få vittgående befogenheter enligt brandlagen.

För egen del ansluter jag mig lill kommitténs bedömning atl det inte är följdriktigt atl behålla länsstyrelsens prövning av avtal och beslul om räddningshjälp, när underställningen las bort. Om denna prövning behålls, skulle delta indirekt innebära atl också fastsiällelseprövningen behålls lill en del. För atl kunna la ställning lill ell avtal eller beslul om räddningshjälp måsle länsstyrelsen nämligen ha kännedom om hur kommunen i övrigt ämnar organisera brandförsvaret. Kommunerna bör enligt min mening ges möjlighel au självständigt i ett sammanhang ta ställning lill hur hela brandförsvarsorganisalionen skall byggas upp. Jag kan inte dela de farhågor som har anförts mol en sådan ordning. Om ell enskilt räddningsorgan som genom avtal har fått ansvaret för viss del av räddningstjänsten i något undantagsfall inte kan anses uppfylla skäliga anspråk på effektivitet, bör länsstyrelsen vid den allmänna tillsynen kunna förelägga kommunen att ordna sitt brandförsvar på annal sätt. Jag vill understryka att räddningstjänst-avtal med enskilda räddningsorgan är ytterst ovanliga.

Med stöd av vad jag nu har anfört förordar jag atl 6 ij försia stycket

3 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 53

Prop. 1978/79:53 34

brandlagen ändras enligi följande. En konimun får träffa avtal om all kommunal brandkår i annan kommun, annan brandkår eller annal räddningsorgan skall skola räddningstjänst i kommunen. Kommunen får också besluta att annat kommunalt verk än brandförsvaret skall sköta räddningstjänst i kommunen. Skötseln av all räddningstjänst i hela kommunen får dock överlåtas endast åt kommunal brandkår. Om kravet på en effektiv räddningstjänst tillgodoses genom avtalet eller beslutet, är kommunen inte skyldig atl hålla brandkår, materiel, byggnader och anordningar för räddningstjänst som avses med avtalet eller beslutet. Jag vill framhålla alt den nya lydelsen inte innebär någon annan saklig ändring än all kravet på länsstyrelsens medgivande tas bort. Borisen härifrån kommer en kommun alltså att under samma förutsättningar som nu kunna uppdra åt annal organ än egen kommunal brandkår att ombesörja räddningstjänst.

Vissa bestämmelser om sotning i brandordningarna bör enligt min uppfattning kunna föras över till brandstadgan. Del gäller i försia hand de bestämmelser som rör sotningsfrisier m. m. Kommittén har med hänsyn till att bestämmelserna är mycket detaljerade ansett att del inte är lämpligt alt de förs över lill brandstadgan. Flera remissinsianser har dock förordat all bestämmelserna om sotningsfrisier tas in i en författning som beslutats av regeringen. Jag delar denna uppfattning. Bestämmelserna rör direkl en stor allmänhet. De är vidare i stort selt identiska i nästan alla kommuner. Från säkerhetssynpunkt är del angeläget alt så blir fallet även i framtiden. Det finns beiräffande dessa bestämmelser inte något behov av anpassning till lokala förhållanden. Som brandnämnden har framhållil bör bestämmelserna kunna omarbetas så atl de innebär mindre detaljreglering.

Den nya ordningen bör gälla fr. o. m. den 1 juli 1979. Beiräffande del fåtal kommuner som ännu inte har antagit brandordning enligt de nya bestämmelserna i 1974 års brandlagslifining och fått brandordningen fastställd bör dock kravet på fastsiällelseprövning gälla till dess så har skell.

Vad jag nu har anfört föranleder, ulöver ändring i 6 § brandlagen, även vissa ändringar i brandsladgan. Dei ankommer på regeringen all besluta om ändringar i brandsladgan. Jag anser emellertid att del är lämpligt all riksdagen bereds tillfälle all yttra sig över vad jag har anfört om den statliga kontrollen av kommunernas brandförsvar. Om riksdagen inte har något att invända mot vad jag har anfört, ämnar jag föreslå regeringen att brandstadgan ändras på det sätt som framgår av vad jag har sagt fömt.

2.4 Handels- och sjöfartsnämnd

Bestämmelser om handels- och sjöfartsnämnd finns i mäklareordningen (1893:51 s. 1). Enligt 1 ij får mäklare antagas i städerna för au biträda vid köp och försäljning av varor, fastigheter, fartyg eller andelar däri, växlar och andra värdepapper saml vid uppgörande av avtal om försträckning, hyra, arrende och försäkring och av andra liknande avtal. 1 kommun där sladsmäklare har

Prop. 1978/79:53 35

förordnats skall fullmäktige tillsätta en särskild nämnd, handels- och sjöfårisnämnd, för behandling av de frågor som anges i mäklarebrdningen. Där mäklare saknas får handels- och sjöfartsnämnd utses, om fråga uppkommer om antagande av mäklare (3 §). I mäklareordningen finns vissa bestämmelser om handels- och sjöfartsnämnds verksamhetsformer.

Handels- och sjöfartsnämnd fanns den I juli 1977 i 16 kommuner. Stockholms kommuns handels- och sjöfartsnämnd avvecklades vid utgången av år 1977. Flertalet av de uppgifter som enligt mäklareordningen och andra författningar lidigare ankom på stadsmäklare eller på handels- och sjöfartsnämnd fullgörs numera av andra organ. Det torde dock förekomma att kommunerna har uppdragit ål handels- och sjöfårisnämnd au även sköta vissa uppgifier inom ramen för den allmänna kommunala kompetensen.

1 promemorian (Ds Kn 1975:6) Minskad statlig detaljreglering av kommunerna, PM III, Övriga specialreglerade nämnder m. m. föreslås bl. a. atl mäklareordningen ändras så att det inte längre i något fall blir obligatoriskt för komniun all inrätta särskild handels- och sjöfartsnämnd. Enligt promemorian kan det inte komma i fråga all slopa kommunernas möjlighel all inrätta handels- och sjöfårisnämnd. Utvecklingen får visa om handels- och sjöfarts-nämnden har överlevt sig själv.

1 promemorian föreslås vidare all bestämmelserna i mäklareordningen om handels- och sjöfartsnämnds verksamhetsformer ändras så atl de avser särskild handels- och sjöfårisnämnd och anpassas till kommunallagens molsvarande regler om kommunstyrelsen. Förslaget innebär också att skyldigheten alt underställa länsstyrelsen instruktion för nämnden slopas. Jävsbestämmelserna i 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1971:290) görs enligt förslaget tillämpliga på samtliga ärenden hos särskild handels- och sjöfarts-nämnd.

I promemorian övervägs även om bestämmelsen i 4 § mäklareordningen om atl mäklare, som har anlagils av handels- och sjöfartsnämnd, skall förordnas av länsstyrelsen bör las bort. Någon sådan ändring föreslås emellertid inte med hänvisning lill atl bestämmelsen numera har ringa eller ingen tillämpning.

Remissinstanserna har inte haft något att invända mol förslagen om handels- och sjöfartsnämnd i promemorian. Sundsvalls kommun sätter dock behovei av handels- och sjöfårisnämnd i fråga. Svenska kommunförbundet anser atl motiv saknas atl behålla bestämmelsen om au mäklare, som har utsetts av handels- och sjöfarlsnämnden, skall förordnas av länsstyrelsen.

Promemorian Minskad slallig detaljreglering av kommunerna, PM 111, Övriga specialreglerade kommunala nämnder m. m. låg tillsammans med bl. a. promemorian (Ds Kn 1975:3) Minskad statlig detaljreglering av kommunerna, PM II, Nämndorganisationen, underställning m. m. lill grund förprop. 1976/77:1 om minskad statlig detaljreglering av kommunema m. m. 1 propositionen föreslogs alt bestämmelserna om de kommunala och landstingskommunala specialreglerade nämnderna skulle göras enklare och

Prop. 1978/79:53 36

mera enhetliga än lidigare. Flertalet särregler och detaljföreskrifter i special-författningarna om nämndernas organisation och arbetsformer togs bort. Kommunerna skulle också få siörre frihet au bestämma vilka nämnder de skall inrätta. Proposilionen, som inte innehöll några förslag om handels- och sjöfårisnämnd, godtogs av riksdagen (KU 1976/77:25, rskr 148). Reformen omfattade alla kommunala specialreglerade nämnder utom denna nämnd.

Jag anser all den nya enhetliga regleringen av de kommunala nämndernas organisation och arbetsformer bör göras tillämplig även på handels- och sjöfårisnämnd. Del bör alllid vara frivilligt för kommun all inrätta särskild handels- och sjöfartsnämnd. Jag håller med Sundsvalls kommun om att det är tveksamt om handels- och sjöfårisnämnd behövs. Det kan emellertid enligt min mening inte i della samnianhang komma i fråga all helt slopa handels- och sjöfiirtsnämnd som specialreglerad kommunal nämnd. Däremot bör mäklareordningen i enlighel med förslagen i promemorian ändras så all kommunerna själva får bestämma om särskild handels- och sjöfartsnämnd skall finnas eller ej. Förslagen innebär atl kommunstyrelsen blir handels- och sjöfartsnämnd och handlägger de uppgifter som eventuellt kan bli aktuella för sådan nämnd, om kommunen avvecklar den särskilda handels- och sjöfartsnämnden och fullmäktige inte uppdrar åt annan nämnd alt vara handels- och sjöfårisnämnd.

Jag ansluter mig även i övrigi till förslagen i promemorian. Jag förordar att kommunallagens regler om kommunstyrelsen, i likhet med vad som gäller i fråga om alla andra kommunala nämnder, görs i huvudsak tillämpliga på särskild handels- och sjöfårisnämnd. Detta bör ske genom hänvisning i mäklareordningen till kommunallagen. Hänvisningsregeln bör följa den enhetliga hänvisningsregel som gäller för de andra specialreglerade nämnderna. En sådan ändring innebär i huvudsak atl antalet ledamöter i handels-och sjöfartsnämnd skall vara minst fem i stället för mellan sju och tol v, alt del blir obligatoriskt atl utse suppleanter, alt mandattiden skall vara tre år i stället för högsl två år och att omröstningsreglerna anpassas lill vad som gäller för andra nämnder. Dessutom slopas underslällningsskyldigheten i fråga om instruktion för nämnden. Vissa mindre ändringar bör göras i förhållande lill förslagen i promemorian i syfte alt anpassa bestämmelserna om handels- och sjöfårisnämnd till de enhetliga nämndregler som finns i de övriga specialför-faltningarna.

I likhet med Svenska kommunförbundet anser jag att det inte finns anledning all behålla bestämmelsen i 4 ij Qärde stycket mäklareordningen om alt länsstyrelsen skall förordna mäklare som handels- och sjöfartsnämnden har antagit. Jag förordar atl bestämmelsen las bort.

Jag anser slutligen all vissa språkliga ändringar bör göras i de paragrafer i mäklareordningen som jag har behandlat i det föregående.

Eftersoni de ändringar i mäklareordningen som jag har förordat innebär bl.a. alt mandattiden för handels- och sjöfartsnämnd samordnas med den allmänna treåriga mandatperioden, bör de träda i kraft den 1 januari 1980 då

Prop.1978/79:53 37

en ny mandatperiod börjar. De nya bestämmelserna bör dock lillämpas redan före ikraftträdandet i fråga om val av särskild handels- och sjöfartsnämnd som skall förrättas hösten 1979 för tiden efter utgången av detta år. Det kan förekomma atl mandattiden för handels- och sjöfartsnämnd som har valls enligt äldre bestämmelser löper ut först efier den 31 december 1979. Förden skull behövs en övergångsbestämmelse, som skär av löpande tjänstgöringstider för ledamöter och suppleanter i särskild handels- och sjöfartsnämnd vid utgången av år 1979. En följd av mitt förslag blir att särskild handels- och sjöfartsnämnd kan avvecklas vid årsskifiet 1979-1980.

3 Upprättade lagförslag

1 enlighel med vad jag nu har anfört har inom kommundepartemeniet upprättats förslag lill

1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2. lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund,

3. lag om ändring i brandlagen (1974:80),

4. lag om ändring i mäklareordningen (1893:51 s. 1).

Förslagen under 1,2 och 4 har upprättats i samråd med chefen för ekonomi-och budgetdeparlemenien.

4 Hemställan

Jag hemställer all regeringen dels föreslår riksdagen all antaga förslagen,

dels bereder riksdagen tillfälle att avge yttrande över vad jag har anfört om den statliga kontrollen av kommunernas brandförsvar.

5 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar all genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört förden åtgärd eller del ändamål som föredraganden har hemställt om.

Prop. 1978/79:53 40

Till statsrådet och chefen för kommundepartemeniet

Genom beslul den 22 december 1976 bemyndigade regeringen chefen för kommundepartemeniet atl tillkalla en kommitté med högsl sju ledamöter med uppdrag au utreda frågan om minskad statskontroll över kommunema och landstingskommunerna.

Med stöd av detla bemyndigande tillkallades den 23 februari 1977 såsom ledamöter kommunalrådet Äke Noriing (m) ordförande, kommunalrådet Roland Agius (c), landstingsmannen Olov Lekberg (s), expeditionschefen/ rättschefen Erik Neergaard och kommunalrådet Claes Ånstrand (s)samt den 29 mars 1977 mellanstadieläraren Chariolle Branting (fp) och länsrådet Nils Thyreen. Såsom sakkunniga förordnades den 23 februari 1977 förste sekreteraren Kjell Ericsson, Landstingsförbundet, länsrådei Arne Fröjd, numera direktören Göte Jonsson, Svenska kommunförbundet, och kanslirådet Carl-Gunnar Peterson. Såsom experter förordnades den 18 april departementssekreteraren Bo Jonsson och numera kammarrättsrådet Lennart Nordbeck. Till sekreterare förordnades den 21 april numera departementssekreteraren Åke Lewensjö och den I september 1977 sekreteraren Ingvar Persson för tiden t. o. m. den 31 december 1977.

Kommundepartemeniet har lill kommittén överlämnat Svenska kommunförbundets skrivelse av den 16 februari 1973. 1 denna hemställer förbundsstyrelsen au reglerna om underställning i låneärenden utmönstras ur kommunallagen.

I föreliggande delbeiänkande föreslår kommiiién att kommun, landstingskommun och kommunalförbund får ta upp lån och teckna borgen ulan att inhämta regeringens medgivande. Förslagen läggs efter samråd med 1976 års kommunalekonomiska utredning (Fi 1976:06) och kapitalmarknadsulredningen (Fi 1969:59). Underlaget för kommitténs ställningstaganden har utarbetats av experten Bo Jonsson.

Kommittén har i ctl annat delbetänkande (Ds Kn 1977:8) föreslagit atl kommuns underslällningsskyldighel i fråga om brandordning slopas. En rapport (Ds Kn 1977:9) har också utarbetats om forskning rörande slalskoniroll av kommunerna och landstingskommunerna. Redovisningen och analysen har på kommitténs uppdrag gjorts av fil. dr. Björn Beckman.

Siockholm i november 1977

Ake Noriing
Roland Agius Charloiic Braniing Olov Lekberg

Erik Neergaard Nils Thvreen Claes Ånstrand

Prop. 1978/79:53 41

Innehåll

Sammanfaltning.............................................................. 43

1 Utredningsuppdraget............................................... 44

1.1 Allmiinna utgångspunkier ................................ 44

1.2 Uiredningsuppgifier.......................................... 45

1.3 Utredningsarbetets uppläggning..................... 45

2 Olika former av statskontroll..................................... 46

2.1 Lagar och andra författningar.......................... ..... 46

2.2 Besvärsinstituten ............................................ 47

2.3 Underställning.................................................. 47

2.4 Resursfördelning.............................................. 48

2.5 Föreskrifter, anvisningar och råd...................... 49

2.6 Effekiivitctskoniroll och allmiin tillsyn ................ 49

3 Några gcnoniRirda åtgiirder för minskad slalskoniroll 51

3.1 Ändringar i konimunallagslifiningen.................. 51

3.2 Ändringar i speciallagstifiningen....................... 52

4 Understiillning av beslut om lån och borgen............. 53

4.1 Gällande bestämmelser.................................... 53

4.2 De nuvarande bcstänimclscrnas framviixi......... 54

4.3 Tidigare utredningsförslag m.m........................ ..... 56

4.4 Framställningar från kommunförbunden........... ..... 61

4.5 1977 års kommunallagsreform......................... ..... 62

4.6 Den kommunala och landslingskommunala upplåningens omfattning 64

4.7 Lånetillståndsgivningens omfattning................ ..... 66

4.8 Lånetillslåndsprövningens syfie och tillämpning 68

4.9 Ärendegång vid ansökan om låneiillsiånd......... 70

4.10 Riksbankens roll............................................... 70

5 Kommitténs överväganden och förslag..................... ..... 71

5.1 Allmänna ulgångsinnikier.................................. ..... 71

5.2 Kommunallagens bestämmelser om lån och borgen .... 72

5.3 Motiven lor slalskoniroll i fråga oni lån och borgen .... 73

5.3.1 Skydd för den kommunala förmögenheten 73

5.3.2 Ekonomisk politik m. m........................... 74

5.3.3 Kompetensprövning............................... 76

5.3.4 Övriga fiirhållanden................................ 76

5.4 Komniitiéns förslag........................................... 77

Prop. 1978/79:53 42

Bilageförleckning

1 Utredningsdirektiv......................................... 79

2 Kommunalräliskommitiéns redovisning av den statliga lånekonlrollen '

3 Svenska kommunförbundets framställning år 1973*

4 Uppgifier om under år 1976 avgjorda ärenden om lån och borgen 82

5 Fördelning av låne- och borgcnstillsiånden på iindamål åren 1967-1976 83

6 Något om förutsättningarna för den kommunala upplåningen i andra nordiska liinder 86

7 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1977:179) 88

8 Förslag till lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund 89

'Biliigan h;ir ulcslulils hiir

Prop.1978/79:53 43

Sammanfattning

Kommunernas och laiulstingskommuriernas verksamhet har vidgats lill alt omfatia allt fier områden. Av den offentliga sektorns utgifter anviintls i dag ungefär två tredjedelar lor kommunala och landslingskommunala angeliigenhcter.

De statliga myndigheterna utövar tillsyn och kontroll över komniuncrna och landstingskommunerna i olika former. Det sker genom lagar och andra författningar, besvär, underställning, resurstilldelning, föreskrifter, anvisningar och råd samt genom effekiivitctskoniroll och allmän tillsyn.

Föruisätiningarna föratt öka kommunernas och landstingskommunernas handlingsfrihet har under de senaste decennierna i hög grad förbiittrals. Del iir mot den bakgrunden .som regeringen tillsatt en särskild konimittc för atl göra en samlad översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner. Syftet metl utrcdningsarbciei iir atl pröva vilka ändringar som kan göras f(ir att öka den kommunala handlingsfriheten och ge den kommunala siiilvsiyrclsen eu större reellt innehåll.

Kommiiiéns uppdrag kan i princip beröra alla kommunala och landslingskommunala verksamhetsområden. Det övergripande målet med översynen skall vara att mönstra ut sådana statliga föreskrifter som med hiinsyn till de kommunala och landslingskommunala organens resurser inie längre är nödvändiga.

I direktiven preciseras uppdraget och utredningsarbetets uppliiggning.

• Olika former av slallig tillsyn och kontroll skall behandlas.

• Särskild uppmärksamhet bör ägnas beslut som kräver fastsiällelseprövning av statliga myndigheter.

• Kommittén skall pröva om myndigheternas anvisningsverksamhei över kommunema och landstingskommunerna kan begränsas.

• I försia hand bör förändringar övervägas som är särskilt angelägna och som kan göras oberoende av överväganden inom andra kommittéer.

• Samråd skall ske med andra kommittéer som behandlar kommunala och landstingskommunala frågor.

En första uppgift för kommittén har varit alt göra en kartläggning av aktuella problem. Detta utredningsarbete har bedrivits i nära koniaki med statliga myndigheter, kommunförbunden, kommuner och landstingskommuner. Mängden av framförda synpunkier och förslag gör del nödvändigt att i utredningsarbetet prioritera vissa frågor och verksamhetsområden. I direktiven anges att särskild uppmärksamhet bör ägnas beslut som kräver fastsiällelseprövning av statliga myndigheter. Mol denna bakgmnd har kommittén valt atl i två delbetänkanden la upp underställning av beslul om lån och borgen resp. brandordning. I detta betänkande behandlas statskontrollen över kommunernas och landstingskommunernas beslui om lån och borgen.

Prop.1978/79:53 44

Nuvarande låneräitsbesiämmelser i kommunallagen innebär i princip all kommunerna och landstingskommunerna underställningsfriii får ta upp lån med en återbetalningslid av fem år saml vissa längre lån enligt bestämmelser i särskild förordning. Därutöver får lån upptas endast om regeringen medger del. Molsvarande förhållanden gäller borgen.

Kommittén föreslår att bestämmelserna i kommunallagen (1977:179) om att regeringens medgivande, utom i vissa fall, behövs för all kommun och landsiingskommun skall få la upp lån och teckna borgen mönstras ul. Della innebär alt 4 kap. 8 t; utgår och au 7 S i nämnda kapitel får en ny lydelse med allmänt hållna besiämmelserom den kommunala och landstingskommunala låne- och borgensrätien.

För kommunalförbund innebär kommitténs förslag att 4 § lagen (1957:281) om kommunalförbund (omtryckt 1977:181) ändras som en följd av ändringen i kommunallagen.

Kommitténs förslag Hr vidare lill konsekvens all förordningen (1977:544) om kommuns och landslingskommuns upplåning m. m. inte längre kommer alt fylla någon funktion. Förordningen föreslås därför upphöra.

I fråga om borgen anser kommittén alt kommunerna och landstingskommunerna bör ägna dessa åtaganden ökad uppmärksamhet när den statliga kontrollen upphör. Kommittén ansersålunda att del finns behov av att på ett lättillgängligt sätl redovisa borgensåtagandena i budget och bokslut. De förtroendevalda och medborgarna i övrigt får därigenom bättre möjligheter lill information om åtagandenas omfallning. Några bestämmelser i lag anses inte erforderliga utan kommittén förutsätier all kommunförbunden verkar för alt den rekommenderade ordningen tillämpas.

1 Utredningsuppdraget 1.1 Allmänna utgångspunkter

1 direktiven för kommittén uttalas all den kommunala självstyrelsen är av stor belydelse för vårt lands styrelseskick. Kommunministern hävdar all föruisätiningarna för alt öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet i hög grad har förbättrats. Mot den bakgrunden anses det vara en angelägen uppgifi att ge den kommunala självstyrelsen ett siörre reellt innehåll.

Till ledning för kommitténs arbete gör departementschefen bl. a. följande principiella uttalande:

Det finns enligt min mening fiera motiv för alt på delta sätl decentralisera ansvar och befogenheter. Statsförvaliningen kan avlastas arbeisuppgifier och får biitlre tid för planering och andra övergripande frågor. Från demokratisk synpunki aren försiiirkning av kommunernas och landsiingskommunernas roll i beslutsfiiitandct av stor vikt föratt sanihiillsverksamhcten skall kunna utformas nära de enskilda miinniskorna. I uirctlningsarbciei bör synpunkter av detla slag viiga lungt. Samiidigi måste sjiilvfallci kraven på samordning

Prop. 1978/79:53 45

och likformighet i samhiillsarbeict beakias. Del är exempelvis niiclviindigi all statsmakterna meddelar bcsiiimiiiclsor av olik;i slag för all uppnå övergripande mål i fråga om riiitssiikcrhct, syssclsiiiining och lika lillgång lill sainhiillsscrvice. Vid utformningen av ilen statliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landsiingskoninnincr måsic enlii;i min mening en avviigning inellan delvis inoistritliga intressen göras i varje siirskilt fall.

1.2 Dtrediiingsiippuifter

1 direktiven anges att en samlad översyn skall göras av statens tillsyns-och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landsiingskommunerna. I vissa avseenden preciseras kommitténs uppgifier.

• .Syficl med översynen skall vara au iiKinsira ul sådana tleiiiljlorcskrificr som mod hiinsyn lill de kommmiala och lantlsiingskomniunala organens resurser inte liingre iii' niiclviindiga.

• I första hand skall sådana löriindringar iivcrviigjs som franisiår som siirskilt angelägna och som kan gtiras oberoende av iivorviiganden om andra löriindringar inom ett visst sakområde.

• Särskild uppmiirksamhet skall ägnas beslul som kriiver fasistiillelscpröv-ning av regeringen eller statlig myndighet.

• Kommittén skall behandla de statliga myndigheternas lillsyn och kontroll i syfie alt avveckla föreskrifier. anvisningar och råd som inic liingre kan anses behövliga.

• Förslag till förfiiitningsiindringar skall utarbetas.

Uiredninusdirckiiven återfinns som bilaua 1.

1.3 Utredninjisarhetets uppläugning

En första uppgift för kommittén har varit au kariliigga de problem som finns rörande förhållandet mellan statliga och kommunala myntligheier. I enlighel med vad som framhålls i direktiven har koninnmer och landstingskommuner under arbetets gång beretts tillfälle att framföra svninmkier och önskemål om förenklingar. Som ett led i detta kartliiggningsarbeic kommer kommittén fortlöpande all ha överiiiggningar med Rirtroendevalda och ijänstcmiin inom såväl statliga som kommunala organ.

Kommiiién har ansett del angeliigel au i utrcdningsarbciei prioritera vissa frågor. Dessa iir

• Underställning av kommunala och landstingskommunala beslut hos statlig myndighet

• Siatsbidragsförfaliningar

• Statskontrollen i fråga om

- barnomsorg

- äldrevård

Prop.1978/79:53 46

- långiidssjukvård.

De sisiniimiula tro områdena sammanfaller med de verksamheter som har prioritcrais i iiveronskommclsen mellan regeringen och kommunlorbunden om den komniunala ekonomin år 1978.

2 Olika former av statskontroll

I utredningsdirektiven anges atl siatsmakiorna har dci övergripande ansvaret för sanihälleis utveckling och uppgifter. Ramar måste diirför anges för kommunernas och landstingskommunernas befogenheter. Staten kan diirvid använda sig av olika vilgar. I det följande liimnas en översiktlig redovisning av olika former av statskontroll.

2.1 Lagar och andra författninRar

I regeringsformen (RF) regleras kommunema i tre hänseenden, nämligen i fråga om den kommunala indelningens struktur, innebörden av den kommunala självstyrelsen och den diirmetl förenade beskattnings riiiten samt formerna för den komniunala verksamheten. Redan i det inledande kapitlet (1 kap. 1 ij) slås fiist att den svenska folksiyrelsen förverkligas bl. a. genom kommunal sjiilvsiyrelse och att denna bygger på allmiin och lika rösträtt. I RF anges (1 kap. 6 ij) att det i riket finns primiirkommuner och landstingskommuner, alt besliiiandcräiten utövas av valda församlingar och atl båda kommuntyperna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Vidare föreskrivs (8 kap. 5 5) alt grunderna för iindring i rikets indelning i kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestiims i lag samt atl i lag också meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

I kommunallagarna finns bestämmelser om bl. a. kommunernas och landsiingskommunernas s. k. allmänna kompetens. Uppgifierna iir enligt denna i princip frivilliga. Den kompetens som regleras i olika specialförfiiti-ningar innebiir däremot i de fiesta fall alt uppgifterna iir obligatoriska. Genom sådan lagstiftning har kommunerna tilldelats betydande ansvar inom plan-och byggnadsväsendet, bostadsförsörjningen, socialvården och skolviisendet saml landstingskommunerna inom hiilso-och .sjukvårdsområdet. Speciallagstiftningen innehåller ofta bestiimmelser som liiniligen ingående reglerar den kommunala och landstinaskommunala verksaniheten.

Prop. 1978/79:53 47

2.2 Besvärsinstitutcn

Dci mest vklstriickia lilliimpningsonirådet har den slalskoniroll, som utlöses på enskilds initiativ genom bcsviir över ett koniniunalt beslut. Syftet med besvärsprövningen iir au få lill siåntl en kontroll av att kommunen och landstingskommunen anviinder sina maktbcibgcnhcier i enlighel med dessas ändamål och inte i strid med allmänna eller andra berättigade intressen. Besvär, som anförs med stöd av kommunallagarna, s. k. kommunalbesvär, är den kontrollform som innebär del lindrigaste ingreppet i den kommunala självstyrelsen. En mer ingående kontroll kommer lill stånd genom s. k. förvaltningsbesvär, som anförs med stöd av speciaiförfatt-ningar.

Kommunfullmäktiges beslul överklagas enligt 7 kap. 1 § kommunallagen (1977:179) med något undantag genom kommunalbesvär. Delsamma gäller för beslut av kommunstyrelsen eller annan kommunal nämnd, om inte annal är särskilt föreskrivet (7 kap. 2 ij). Prövningen av sådani kommunalt beslut ankommer på länsstyrelsen och länsstyrelsens beslul kan överklagas till regeringsrätten. Besvär över landsiingskommunernas beslul anförs hos regeringsrätten. Kommunalbesvär kan anföras enbart av medlem av kommunen resp. landstingskommunen.

Vid kommunalbesvär kan som grund för talan åberopas endasl att beslutet inte har tillkommit i laga ordning, står i strid mol allmän lag eller annan författning, på annal sätl överskrider kommunfullmäktiges, landstingets eller nämndens befogenhet, kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund. Om besvärsmyndigheten finner atl någon av dessa besvärsgrunder är tillämplig, upphävs det överklagade beslutet. Myndigheten kan däremot inte, som vid förvaliningsbesvär, ändra beslutets innehåll.

I den mån specialförfattningarna innehåller särskilda bestämmelser om besvär mol beslul av nämnd för specialreglerad förvaltning gäller inte reglerna om kommunalbesvär. I stället blir de allmänna reglerna om förvaltningsbesvär tillämpliga. Detta innebär bl. a. att besvärsrätt tillkommer den som beslutet angår, om dei har gått honom emot, atl besvärsprövningen är allsidig och inte begränsad lill lagligheisfrågan och all besvärsmyndigheien kan göra ändringar i det överklagade beslutets innehåll.

2.3 Llnderställnin!;

Vissa kommunala beslut måste för atl bli gällanile undersiällas regeringen eller statlig myndighet för prövning och faststiillelse. Iniiiativei till fasisiiil-Iclseprövningcn tillkommer det kommunala organet. Bestiimmelser om undersiiillning finns både i kommunallagarna och i olika spccialförfiuiningar. Enligt konimuiiall;igarna skall understiillning ske bl. a. i vissa låne-, borgens-och Ibndiirenden. Enligt olika specialförfaltningar krävs liinssiyrelsens faststiillelse av beslul om antagande av kommunala stadgor, t.ex. lokala

Prop. 1978/79:53 48

ordningssladgor(23 ij allmänna ordningsstadgan, 1956:617), hamnordningar (förordningen, 1874:26 s. 11, angående hamnordningar och andra ordningsföreskrifter för allmänna hamnarna i riket), brandordningar (2 ij brandsladgan, 1962:91) och hälsovårdsordningar (68 ij hälsovårdsstadgan, 1958:663). Vissa beslul om kommunala avgifter i. ex. laxor för galumarksupplåielser skall fastställas av länsstyrelsen. Vidare krävs statlig myndighels fastställelse av fiertalet kommunala planliiggningsbeslul enligt byggnadslagen (1947:385).

1 ett underställningsmål skall en allsidig prövning av del underställda beslutet företas. Prövningen avser inte bara beslutets laglighei ulan även dess lämplighet, ändamålsenlighet och skälighet. Undersiällningsmyndigheien skall antingen fastställa eller ogilla det underställda beslutet och den kan i regel inte ändra beslutets innehåll.

Undersiällningsmyndigheien har enligt några specialförfaltningar rätt all besluta i kommunens ställe. Om fullmäktige inte antar lokal ordningsstadga med innehåll som länsstyrelsen anser nödvändig, kan länsstyrelsen själv besluta om lokal ordningsstadga för kommunen. Länsstyrelsens beslut skall i sådani fall underställas regeringen. Molsvarande gäller i fråga om hamnordning, brandordning och hälsovårdsordning.

Ell underställt kommunalt beslul bör i princip inte fastställas förtån det har vunnit laga krafi, eftersom fastslällelsen skulle föriora sill objekt, om del kommunala beslutet upphävs efier besvär. Vid underställning enligt kommunallagarna har endast kommunen rätt all besvära sig över länsstyrelsens beslul atl vägra fastställelse. Vid underställning enligt specialförfatl-ning gäller enligt 11 § förvaltningslagen (I971;290)ail den som beslutet angår har rätt alt besvära sig över länsstyrelsens beslul all meddela eller vägra fastställelse, om beslutet gått honom emot. Bevär över länsstyrelsens beslul i undersiällningsmål prövas av regeringen.

2,4 Resursfördelnliiy

Eu myckel långtgående slyrningsinsirumeni ulgör sunens möjlighel all inom vissa verksamhetsgrenar bestämma över resursiilldelningen till kommunerna och landstingskommunerna. Därid används såväl adminisiraiiva som ekonomiska styrmedel. Till den försia gruppen hör bl. a. lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m.m. Exempel på ekonomiska styrmedel ulgör investeringsavgifier, statsbidrag till kommunalt och landslingskommunalt byggande saml fiisiställda ramar för vissa byggnadsinvesteringar såsom sjukvårdsbyggnader, ålderdomshem, skolor och icke statsbelånade bostadshus.

En ekonomisk kontroll från statens sida sker också, som lidigare har redovisats, genom att vissa kommunala och landstingskommunala borgens-, låne- och fondbeslul måsle underställas regeringen. Ett annat ekonomiskt

Prop.1978/79:53 49

styrinstrument utgör de statsbidrag som har till syfte att stimulera tillkomsten av viss verksamhei. Det är också så att stalsbidragsförfallningarna brukar föreskriva, atl statsbidrag får beviljas endasl om vissa villkor är uppfyllda och all bidraget skall upphöra eller återbetalas om villkoren inte uppfylls.

2.5 Fiireskrifter, anvlsninyar och råd

Genom lagslifiningen anger slaismakterna huvudmålen förden verksamhet, som är föremål för reglering. Mer preciserade målangivel.scr redovisas i olika författningar, som regeringen utfärdar. I della sammanhang ges ofia centrala ämbetsverk befogenhet alt utfiirda tilliimpningsförcskrifier. Denna anvisningsverksamhei iir på vissa områden av betydande omfattning och mgör CU viisentligt statligt styrinsirumcni över kommunerna och landstings-kommuncrna.

En begränsning av myndigheternas riitt härvidlag har införts genom en särskild kiuigörelse (1970:641, iindrad 1977:629). 1 denna föreskrivs, att myndighet inte ulan regeringens medgivande får ge ändrade eller nya föreskrifier, anvisningar eller råd, som kan påverka giillande standard eller lilliimpade normer och som i mer iin oviisentlig grad kan leda lill direkia eller indirekia koslnadsökningar. Myndigheien skall uireda de kosinadsmiissiga konsekvenserna sann höra företrädare fördeni som förutses slutligt få biira de ökade kosinaderna. Om den statliga myndigheten därvid blir överens med kommunernas eller landsiingskommunernas representanter behöver frågan inte underställas regeringen.

2.6 Effektivitetskontroll och allmän tillsyn

På de kommunala och landslingskommunala verksamhetsområden som regleras enbart av konimunallagarna finns det inte utrymme för några sådana statliga ingrepp i den kommunala sjiilvstyrclsen som innebär atl ett annat beslut siitts i ett överklagat besluts ställe eller att statlig myndighet ålägger kommunen resp. landstingskommunen alt handla på vissl siitt. Effektivi-tetskoniroll iiger däremot rum med slöd av olika specialförfattningar som ålägger kommunerna att svara för vissa förvaliningsuppgifieroch föreskriver slallig lillsyn över atl uppgifierna fullgörs på ett tillfredsställande sätl. Exempel på sådan reglering erbjuder hiil.sovårdsstadgan (3, 68 och 81 ijjj) och brandstadgan (2 och 24 ijij).

Den statliga lillsyn och koniroll av kommunal och landsiingskommunal förvaltning som ulövas enligt specialförfiittningar åvilar olika statliga organ på såväl central som regional nivå. De centrala verken bevakar i enlighet med sina instruktioner var för sig sin verksamheissektor ofta med bistånd av egna regionala organ och/eller av liinsstyrelse. Så t. ex. utövar socialstyrel.sen en

4 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 53

Prop. 1978/79:53 50

central lillsyn och kontroll inom olika vårtl.sektorer och bitriids diirvid av sina liinsorgan: länsliikarorganisalioncn, liinsnykicheisnämndcn och .social-vårdskonsulcnien. Samiidigi åligger del liinssiyrclsen au inom sin liin tillse atl kommunerna fullgör sina olika uppgifter inom barnavårtl och åldringsvård.

Liinsstyrelsen inövar en allmiin lillsyn iivcr konimLUierna och lantlsiings-kommunerna. Enligt 5 liinsst>'rolscinsirukiioncn (1971:460, omtryckt 1976:892) ankommer det på länsstyrelsen alt inom sitt verksamhetsområile övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet, kommun, landstingskommun eller enskild blir behörigeii fullgjort. Denna bestiimniclsc ger inlc liinsstyrelsen några inaktmcilcl ulöver dem som anges i resp. specialförfiitining.

Som exempel på bestämmelser som ger liinsstyrelsen lillsynsuppgifier på särskilda kommunala verksamhetsområden kan niiinnas 3 ij hiilsnvårdssiatl-gan. Diir föreskrivs alt liinsstyrelsen skall vaka över allmiinna hiilsovården i liinct. Niir länsstyrelsen får kiinnedoni om missförhållande i hiilsovårdshiin-secnde, skall liinsstyrelsen till.se, atl lämpliga åigiirtler vidtas fiir all undanröja dessa.

Olika medel står en tillsynsmyndighet lill buds niir det giiller all vinna rättelse. Myndigheten kan t.ex. länina del kommunala organei råd och anvisningar. Tillsynsmyndigheiens befogenheter kan emellertid striicka sig längre. Det kommunala organet kan i vissa fall åliiggas att vidta viss åtgiird. 1 52 ij andra stycket socialhjiilpslagen (1956:2) föreskrivs atl länsstyrelsen får ålägga komniun att lämna socialhjälp. Den statliga myndigheten kan iiven själv förordna om åtgärd som det kommunala organet har fiirsummai au vidla. Liinssiyrclsen får t. ex. enligt 52 ij tredje slyckci socialhjiilpslagen vidta den åtgärd som anses nödviindig för att avhjiilpa niissRirhållandet. Som exempel kan vidare niimnas att liinsnykterhetsnämnd, om riitlelse inte vinns genom nämndens råd och anvisningar, har att vitlui åtgiirder som annars skulle ha ankommit på del kommiuiala organet (4 ij 3 mom. nyktcrhcisvårds-lagen, 1954:579).

Sedan år 1957 har vidare riksdagens ombudsmän (JO) vissa tillsynsbefogenheier gentemot kommunerna och landstingskommunerna. JO kan inte ändra ett kommunalt beslut eller åliigga en komniun alt handla på cii vissl säu. Han kan emellertid väcka åial mot den sorn begår fel, göra erinran mot beslutet eller göra ett principuttalande.

Ulöver de.ssa mera formbundna styrinstrument kan staten påverka kommunernas och landsiingskommunernas beteende och agerande genom alt l. ex. ta fram kunskapsunderiag, förmedla erfarenheter, sprida information om utredningsresultat, idéer och utvecklingstendenser, anordna konferenser och ulbildningsseminarier. Den anmälnings- och uppgiflsskyldighet som föreskrivs i olika författningar ger också statliga myndigheter vissa möjligheler atl utöva uppsikt över kommunala och landslingskommunala organ.

Prop. 1978/79:53 51

3 Nåra jjienomfiirda åtgärder för minskad statskontroll

Regering och riksdag har vid olika iilifällcn uitalai ati behovet av statskontroll över kommunerna och landsiingskoninnincrnas siill att fullgöra sina uppgifter har minskat. Bcgriinsningar i statens tillsyns- och kontrolluppgifier har därför gjorts i samband nieil beslut om reformer på olika områden. I det följaiide retlovisas några av de löriindringar som har vidtagits för att öka de kommunala och landslingskommunala organens handlingsfrihet. Intrcssci iignas i försia hand åt reformer som syftar lill att skapa en ramlagstiftning eller lill all begränsa skyldigheten alt undcrstiilla beslul suiilig myndighcis prövning.

3.1 Ändrinuar i konnnunallaKstiftninKen

Vid 1969 och 1972 års riksdagar fattades beslul om alt begriinsa kommuns underslällningsskyldighel i vissa iircnden. Vitl det förstnämnda lilinillct gavs kommunerna rätl atl ulan undersiiillning besluta om reglemente för andra kommunala niimnderän besviirsnämndcr och om plan bciräffimde hushållning med stads donationsjord (prop. 1969:63, KU 1969:44, rskr 1969:405).

Del undcrsiällningsplikiiga området reducerades ytterligare år 1972. På grundval av bl. a. kommunalniitskommiiiéns betänkande XIII (Ds C 1970:2) Kommuns och andra kommunala menighetcrs skyldighet att undcrstiilla Slallig myndighet vissa heslut slopades den 1 juli 1972 undersliillningsskyl-digheien i fråga om reglcmcnie för besvärsnämnd och kommuns beslul om placering av penningmedel, som inie behövs för niini föreslående ulbeial-ningar, sann bciräffimde vissa offeniligriiiisliga avgifter, nämligen lorgavgif-ler, gatuhandclsavgifterm. m., parkeringsavgifter och sotningsavgifterlprop. 1972:12, KU 1972:11, rskr 1972:45).

Riksdagens beslut under våren 1977 om en ny kommunallag innebar en betydande förändring av kommunallagstifiningen (prop. 1975/76:187, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148). Genom reformen har lagstiftningen fr. o. m. den 1 juli 1977 blivit enklare och mera enhetlig samt anpassats lill utvecklingen i kommunal praxis. Karaktären av ramlag med minskad detaljreglering innebär all kommunernas och landsiingskommunernas handlingsfrihet ökar liksom möjligheterna au anpassa verksamhetsformerna efter lokala förhållanden och lill den framlida utvecklingen.

Den nya kommunallagen innebär all en mängd statliga detaljföreskrifter slopas. Exempel hiirpå utgör följande förändringar.

• Undersiällningsskyklighetcn i fråga om anslag som skall läckas genom utdebitering under mer iin fem år utgår.

• Underslällningsskyldigheten för fondavsättningar och fondanvändningar las med något undantag bort.

• Undersiällningsskyldigheien i fråga om lån och borgen blir inie längre beroende av skatteunderlagets storlek och kravet på årliga avbetalningar

Prop. 1978/79:53 52

las bort.

• Komnuinfullmiiktigc och landstinget lår .sjiilva besiiimma manilaipcrio-tlcns längd lor niinindernas ordförande.

• Liinssiyrelsens riiit att förordna om sammantriide med komnuinfulliniik-lige slopas.

• Kominunfullmiiktige och landstinget ges frihet atl besiiimma niir riiken-sk:iperna skall vara avsluiade.

• Bcstiiminclserna om hur kommun och lantlslingskommun får anviinda vederlag för en anliiggningstillgång eller lorsäkringsersiiiining för sådan tillgång slopas.

3.2 Ändringar i speciallaKstiftningen

I saniband med komniunallagsrefornien beslutade riksilagcn om iintlringar i eu 25-tal olika spccialfiirlåtiningar (prop. 1976/77:1, KU 1976/77:25. rskr 1976/77:148). Även i detta fiill var syftet att öka kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att anpassa organisation och arbeis-fonner efter skiftande lokala förhållanden och behov. Genom fciriintlringarna skapas siörre enhetlighet och enkelhet i niimndorganisationcn efier mönster av (len nya kommunallagen med ett minimum av siirregler och detaljföre-skrifier.

• Flertalet siirbestiimnielser i specialförfattningama om nämndernas orga
nisation och arbetsformer slopas. Detta innebär bl. a.

- att frågan om niimndernas sammansätiiiing och utomståendes nitrva-roriitt vid niimnclsammanträde hell överlämnas lill kommiMicrna och landsiingskoinmu nerna

- atl kommunerna och landstingskommunerna får större frihet atl besiiimma vilka niimnder som skall inriittasoch uppgifiernas fördelning mellan niimnderna.

• Kommunernas skyldighet all undcrstiilla statlig myndighet beslul begriin-
sas. Således upphör skyldigheten att underställa beslut som avser

- plan för byggande av åltlcrdomshem

- reglemente för ålderdomshem, som tirivs av två eller fiera kommuner

- byggnadsnämnds- och hälsovårdsniimnds delegaiionsbcslut

- reglemente angående burskap

- förordnande av niiiklare som handels- och .sjöfansniimnd har antagit.

• De statliga myndigheternas möjlighel atl mot kommuns vilja inriiiia
kommunalförbund för skola upphör.

• Vissa bestiimmelser om statlig cleiafikoniroll beiriiffandc kommunalför
bund för bosiadsförmedling utgår.

På barnomsorgens område har lättnader i den statliga tillsynen åsiadkoin-mits bl. a. genom att den statliga ritningsgranskningen har slopais vid

Prop. 1978/79:53 53

prövning av siaishidrag lill daghemshvggandc (1973:1207). Den slailiga kontrollen omfiiiiar numera endasl en allmiin bedömning av lokalernas lämplighet för förskoleiindamål och att vissa krav på minimiytor iir uppfyllda.

Exempel på utvecklingen mot minskad statlig styrning ulgör vissa ändringar i skolRirordningen (1971:235). Kommunerna kan numera själva besluta om skolfastiglwwrnas föiralining (KU 1969:30. rskr 1969:314) och om persimalijansicns organisation bciräffimde viss skolper.sonal (prop. 1972:14, UbU 1972:8, rskr 1972:97). 1 frågaom skolområdel skall del också erinras om sialsmakiernas beslul år 1973 om förenklad handläggning av skolhvggnads-aivndcn(\-)m\y 1973:174, UbU 1973:55. rskr 1973:332). Denna reform innebar bl. a. all lokalbehovsprövningcn för grundskolan numera är en kommunal angelägenhei, au själva handliiggningsförfarandci har förenklats och atl den statliga avsyningcn har slopats.

En minskning av den statliga kontrollen har gjorts i fråga om avgifier hos bvggnadsnämnd. Genom ändringar i byggnadsstadgan (1959:612) och förordningen (1961:568) om brandfarliga varor behöver kommun numera inte underställa länsstyrel.sen beslut om nämnda avgifier (prop. 1975:107, CU 1975:29, rskr 1975:220, SFS 1975:462 resp. 1975:821).

4 (Jndersfälining av beslut om lån och borgen

4.1 Gällande bestämmelser

Den kommunallag som trädde i krafi den I juli 1977 är gemensam för kommunerna och landsiingskommunerna. Låneriitten regleras i 4 kap. 7 och 8 Sij (1977:179). Dessa paragrafer har följande lydelse.

Komniun och landstingskommun får taga upp lån med en ålerbetal-ningstid av högsl fem år samt lån, som enligt uiiryckligl beslut skall användas för betalning av iildre lån och återbetalas inom de betalningsterminer som giiller för del äldre lånet.

Vid förvärv av iniecknad egendom får kommun och landsiingskommun överlaga betalningsansvar även för sådan iniecknad skuld som är ställd alt belalas inom längre lid eller i annan ordning.

Lån i andra fiill iin som avses i första och andra styckena får tagas upp endast om regeringen medger det.

Bestämmelserna i försia och tredje styckena giiller iiven borgen.

Regeringen kan föreskriva att kommun eller landstingskommun ulan siirskilt medgivande lår taga upp lån av staismedel, som beviljas av slallig myndighei, och lån för siirskilt angivna ändamål samt au konimun får åtaga sig ansvarighet gentemot staten för lån som av statsmedel beviljas annan än kommunen och ikläda sig borgensansvar för lån av vissl slag.

Prop. 1978/79:53 54

För kommunerna innebiir 1977 års kommunallagsreform au den belopps-niiissiga inskränkningen i den undcrsiiillningsfria låneriiiien är borttagen. Likaså har kravet på årlig åtcrbcialning av sådana lån slopats i de nya besiiimnielscrna. Även för landstingskommunerna medför ilen nya kominu-nallagen en vidgning i så måtto alt möjlighet ges alt ta upp lån som skall användas för betalning av iildre län och att överta lån vitl låsiighctslTir-värv.

De kungörelser(1962:581, 1969:681)som reglerade vissa delarav kommunernas och landstingskommunernas underställningsfria lånerätl ersattes vid införande av den nya kommunallagen med en gemensam förordning (1977:544). I denna preciseras villkoren fiir viss understiillningsfri låneverk-sanihci och för vissa ansvarighetsåiaganden från kommunens och lands-lingskominunens sida. 1 förordningen ges bl. a. möjligheter au undersiiill-ningsfritt ta upp statliga bostadslån, markförviirvslån, loniiriiiislån, lån från stålen liil allmänna samlingslokaler, lån från staten till energibesparande åtgiirder i bostadshus, bottcnlån till bostadsbyggande scmi finansieras med stöd av statliga bostadslån, lån för vatten- och avloppsanliiggningar sann lån av säljare vid förvärv av '"saneringsfastigheter".

4,2 De nuvarande bestämmelsernas framväxt

Syfiet med en statlig koniroll av den kommunala upplåningen iir fierfaldigi. Ell grundläggande motiv iir att åstadkomma eu skydd för den komniunala förmögenheten. Första gången lånekoniroll infördes var genom I8()2 års kommunalförordningar. Då tillkom bestämmelser som reglerade såviil underställningsfri som undersiällningspliktig låneriitt. Den enda begränsningen i den fria låneriitten fiir kommunerna var villkoret att lånen skulle löpa på högst två år. För Stockholms komniun var molsvarande begränsning fem år. Landsiingskommunernas underställningsfri;i lånerätl onilåttade enligt 1862 års landstingsförordning upptagande av lån med hiigst fem års älerbelalningstid. Några beloppsbegränsningar fanns således inte och inte heller något lagsladgal hinder för kommunala borgensåtaganden.

För kommunerna infördes beloppsbegränsningar år 1913 i den fria låneräiten. Syftei härmed var att ställa denna i förhållande till resp. kommuns ekonomiska bärkraft, d. v. s. skalteunderiag och skatteuttag. Samtidigt slopades tidsbegränsningen, vilket medgav att kommunerna kuntlc uinyiija den fri;i låneräiten för såväl korla som långa lån. 1 den lånepraxis som uibildades lillämpades dock den regeln all undcrsiiillningsfria lån inlc logs upp med längre lid än fem år. Den fria låneriiiien avsågs i första hand anviindas för de tillfiilliga lånen, i synnerhet för tillgodoseende av behovet av kassalorlag.

Genom 1930 års komnuinalsivrelsclagar (1930:251, 252) tillkom besiiim-nielserom att ingående av borgen skulle jiimsiiillas med upplagande av lån. 1 övrigi skedde inte några förändringar i här berört avseende.

Prop.1978/79:53 55

En ingåendc/('i7c/(7//;.i;.!,'/>'/■(■/« a/-/y,?7 av låncbcsliinimelserna lor kommunerna. De regler som då infördes fiir den undcrsiiillningsfria låneriitten kan sammanfallas på följande sätt (1937:498. 499. .S02).

En uppdelning av den underställningsfria låncräticn skedde på delsen rätl all efter skatteunderiagets storlek ta upp lån med hiigsi ett års återbetalnings-tid, dels en rätt att efter skatteunderlag och utdebitcringshöjd la upp lån, som årligen skulle avbetalas, med högst fem års återbctalningstid. Denna utformning av ilen undcrsiiillningsfria låneriitten angavs iillgodo.se såviil kommunernas behov av kassaförlag som behov av medel för finansiering av "företag"" med viss varaktighet.

Revideringen innebar vidare all en bestiimmelse infördes om att kommun vid förviirv av iniecknad egendom fick la över betalningsansvar iiven för sådan inicckningsskuld som varsiiilld all belalas inom liingre lid än fem år eller i annan ordning. Kommunerna fick också möjlighet att ta upp lån som enligi uttryckligt beslut skulle anviindas fiir au betala äldre lån och återbetalas inom de betalningsiermincr. som giillde för det iildre lånet.

En annan förändring i lånebeslämmelserna var alt utnyttjande av fondmedel (från andra fonder än kassaförlagsfond) skulle anses som ianspråktagande av kommunens underställningsfria lånerätl.

För landstingskommunernas del jämställdes fr. o. m. år 1938 ingående av borgen med upptågade av lån (1937:.50l). [)essutom infördes bestämmelser för både kommuner och landstingskommuner all av Konungen meddelat beslul att bevilja lån av statsmedel också skulle anses innefiiiia lillsiånd all ta upp lånet.

Vidgad understiillningsfrihet beträffiinde kommunala åtaganden for lån på bostadförsörjningens område infördes år 1939 (1939:77, 78, 79). Kommunerna fick då möjligheter all gentemot staten åtaga sig ansvarighet för lån som av staismedel beviljats bl. a. allmännyttiga bostadsföretag. Är 1949 vidgades något möjlighelerna au ingå borgen enligt denna bestämmelse.

Den I juli 1953 ändrades lånerätisbesiämmelserna för kommunerna efter förslag från kommunaUagskommittén om utvidgning av kommunernas underställningsfria lånerätt. De nya bestämmelserna (1953:433,434,435) innebar i huvudsak au den beloppsmässiga begränsningen vidgades, all beroendet till utdebiteringen slopades saml alt lån med högsl fem års löplid kunde las upp. Kommunerna erhöll också vid detta tillfälle möjlighet att utnyttja fondmedel utan att den underställningfria låneräiten därför skulle anses lagen i anspråk.

1 anslutning till de nya bestänimelserna i kommunallagarna för kommunerna utfiirdades en kungörelse (1953:437) med vissa hestäminciscr angående kommuns upplagande av lån in. ni. 1 denna fiireskrevs atl konimun kunde ta upp lån ulan Kungl. Mai:is prövning ulöver de niiijligheicr som gavs i kommunallagarna. Enligt kungörelsen medgavs kommunerna dels au i viss utstriickning la upp lån i anslutning till bosiadsfinansieringen och finansieringen av kollektiva iviittcrier, dels all i vissa fall ingå borgen i anslutning lill

Prop.1978/79:53 56

bosiadsfinansieringen.

I 1953 års koinmuiiallag (1953:753), som triidde i krafi år 1955, återfanns de bestiimmelser som gällde fr. o. m. I juli 1953. Det kan bara noteras atl lånebestämmel.serna placerades i dräi.selkapiilel i kommunallagen, mot att tidigare återfunnits under kapitlet Underställning och besvär.

Underställningsfrihet infördes år 1961 i kommunallagen för lån till vaiien-och avlopp.sanläggningar Fel! Ogiltig hyperlänkreferens.Fel! Ogiltig hyperlänkreferens.Fel! Ogiltig hyperlänkreferens.Fel! Ogiltig hyperlänkreferens., 140). Den ovan nämnda kungörelsen med viss:i bestämmelser alt ta upp lån ändrades med hänsyn härtill (1961:141). År 1962 skedde viss förändring i kungörelsen i fråga om kommunernas möjligheter alt la upp lån och ingå borgen vid bostadsfinansieringen (1962:581).

Den 1 januari 1975 vidgades den underställningfria låneriitten enligt kommunallagen till atl omfatta även lån vid förviirv av fast egendom som bchcivs för tätbebyggelse m. m. (1974:941, 942). Den nämnda kungörelsen ändrades med hänsyn härtill (1974:961).

För landsiingskommunerna skedde ingen förändring beträffande låneräiten vid införande av 1954 års landsiingslag. Fr. o. m. år 1970 gavs dock landstingskommunerna möjligheler all undersiällningsfritt ta upp lån jör bosiadsbvggnadsföreiag som godkiints för statlig belåning (1969:214). Dessutom likställdes fr. o. m. detla år kommuner och landstingskommuner närdet gäller upplagande av lån som beviljats av statlig myndighet. Tidigare behövde landstingskommunerna Kungl. Maj:ts tillstånd även för att ta upp sådana lån.

1 samband med alt landstingskommunerna fick möjligheter att underställningsfriii la upp lån för bostadsbyggnadsföretag infördes en kungörelse (1969:681) om landslingskommuns upplåning där dessa möjligheler närmare reglerades.

Den 1 januari 1975 fick Stockholms låns landstingskommun möjlighet (1974:943) att i likhel med kommunerna undersiällningsfriu ta upp lån vid förvärv av fast egendom som behövs för tätbebyggelse m. m.

4.3 Tidigare utredningsförslag m. m.

Lånebeslämmelserna fiir kommuner och landsiingskonimuner har vid fiera tillfällen behandlats av olika statliga kommittéer. 1 det följande redovisas förslag och motiv som förts fram i skilda utredningssammanhang.

1 en promemoria år 1940 lade 1939 års komniunlånesakkunniga fram vis.sa synpunkier och förslag i fråga om den kommunala upplåningens begränsning med hiinsyn till krisförhällandena. De sakkunniga föreslog en individuell prövningav de kommunala anläggnings- och lånebehoven under beakiande av angeliigenheisgraden m. m. Fakiorer som borde beakias var penningpolitiken, knapphet på material, kostnadsförhöjningaroch inträdd räntesiegring samt då rådande osäkra politiska förhållanden. Med anledning av kommun-lånesakkunnigas promemoria utfärdade regeringen en skrivelse till länssiy-

Prop.1978/79:53 57

relscrna vari framhölls ""all dcnccnirala granskningen av låncansökniiigar för niirvaraiulc måste göras mera slriing iin v;icl lidigare varil erfortlcrligi"". Diirmed markcratles au lånekonlrollen i ökad omfiilining skulle lillgotlose ställiga intressen.

Grunderna för den koniinuiiiila luncpoliiikrii var rubriken på cii botiinkantlc (SOU 1942:60), som komniunlånesakkunniga avgav år 1942. Viirdet av en klar och enhetlig bokfiiring som kan visa hur låne- och budgetpolitiken påverkar lormögenhctssiiillningcn framhiills. M;in fiircslog all regeringen skulle kunna ge en kommun riiit lill ""fri giildsförvalining"". En sådan skulle medge alt kommunen tog upp lån med andr;i lånelidcr och amorterings-villkt)r iin de som man utgick ifrån i lånetillsiånclet. varvid vid lånctillsiåndet loruisatui annuiicicr skulle fondcras och Ibiulniedkn anviindas för bcsiri-d:indc av fiikliski avialade amorteringar. Betiinkandei loraiiledde inlc några iindringar i låficrätisbestiininielserna

I skrivelse år 1951 lade 1949 års invcsiciingskoinmiiic fram förslag om de komniunala investeringarna. Man erinrade bl. a. om alt stålen hade möjlighet atl huvudsakligen genom kontrollen över den kommunala upplåningen påverka investeringarna. 1 högkonjunkiurliigen ansåg man del nödvändigi all viss del av investeringama avskrevs omedelbart med skattemedel och alt lånemedgivandena skulle inskriinkas lill endast en del av investeringsbeloppet. Kravet på ökad självfinansiering skulle verka återhållande på den kommunala invesieringsverk.samheien. Eii system med direkl skatlefinan-siering av en viss del av den kommunala investeringsverksamheten kunde enligt kommittén utformas på olika säu och anpassas efter konjunkturlägel och kommunernas ekonomiska bärkraft. Ulöver den individuella prövningen ifrågasatte kommittén om inte det skulle vara möjligt atl lånekonlrollen för vi,ssa kommuner i stiillet mera inriktades på dess konjunkturpo-liiiska uppgifter så all lånebehoven kunde prövas i eii sammanhang för en kommun.

I samband med alt invesieringskommiiténs förslag anmäldes i proposition lill riksdagenår 1951 (prop. 1951:206)iillsatiesen utredning,kommunlåneut-redningen, som skulle närmare utforma de åtgärder som föreslagits av invesleringskommittén. Riksdagen, (BaU 1951:33), anslöt sig efter viss tveksamhet lill regeringens uppfattning i propositionen all åtgärder behövdes för att i då rådande läge begränsa lånefinansieringen av de kommunala investeringarna. Uiskotiei ansåg dock atl ställningstagandet till förslaget som investeringskommittén framfört borde anslå i avvaktan på resultatet av den utredning som tillsatts för den närmare utformningen av åtgärderna.

1 betänkandet Förslag rörande utfiirmningcn av åtgiirder förökad skatie-finanscring av kommunahi investeringar (.SOU 1951:24) förordade koniiniiii-låiieuiredningcii all regeringen skulle i siirskill beslut iillkiinncge vissa principer för prövningen ;iv frågor om låneiillsiånd under cMraortliniira förhållanden på kapitalmarknaden. Lån borde diirvid lå las upp till högst 75 % av kosinaderna för ett visst objekt. En total lånefinansiering skulle dock

Prop. 1978/79:53 58

vara lillåicn niir del giillde markfiirviirv. uppfiirandc av bostadshus för allniiinn;i marknadens behov och anläggande av gator, viigar sann vaitcn-och avloppsledningar inom n\a bostadsoinråclen. Kommun niccl hog ulde-biiering skulle clock vara undantagen från skattcllnansieringskravcn och undantag skulle också kunna göras vitl siirskilda skiil. De lörslag som utredningen förde frLim realiserades inte. Statsmaklerna valde i stiillet all genom kreditpoliliska åtgiirder reglera koniinuncrnas upplåning. Det kan noteras all samtliga kommuner och landstingskommuner tillställdes utredningens lorslag '"fiir atl finnas lillgiingligi vid uppgörandet av utgifts- och inkonistsiaier för år 1952"".

Kiiinmiinalriiiiskninniiiién angav i heiiinkandet Komniunala bolag (SOU 1965:40) allmiinna riktlinjer för de åtgiirder som kuntlc bchiiva vitiias med anlctlning dv tIen iikatle bolagstlriftcn för komnuinal verksamhei. Kommiiién log diirviti särskilt upp låneriiilsbestiimmclsema i kommunallagen och den beiytielse begränsning i låneriiiien kunde ha för uivccklingen nioi ell ökat aiiliiande av bolagsformen.

Efter en ingåentle redovisning av hur lånekonlrollen fungeratle (se bilaga 2)' förordade kommittén all låneriittsbesiämmelserna untlerkastadcs en genomgripande reform och all låneiillsiåndsprövningen hell avskaffades. Enligt koniniittcn borde lånräitsbesiämmclserna inordnas i systematiskt uppbyggda besiiimmelser om kommunernas kapiialförvalining.

Kommiiién ansåg au del bäsia skyddet lor den komniunala förmögen-heien låg i eu klan och tiverskådligt hudgetsysiem. Om kommunerna följde vad kommunlorbunden hiirvidlag rekommenderat, medfiirde detla bätire garantier för en gotl ekonomisk hushållning iin ett lånckonirollsysieni någonsin kunde skapa. Några fullstilndiga garantier för en allmän och noggrann cfierföljtl av berörtia rekonimcntlaiioner kuntlc naturligtvis aldrig uppnås enligt kommittén. Man framhöll atl inte ens lagreglering av fundamentala principer för budget och finansiering gav mera fullsiäntliga garantier för en god hushållning.

De konkreta förslag kommittén retlovisade innebar bl. a. all besiiimmelsen om fiirmögenhetsskytltlet gavs en större precisering metl anknytning lill tlci moderna kommunala budget- och räkenskapssysiemet. Budgetbesiiim-niclscn skulle utformas metl uppdelning på kapital- och driftbudgei och tliirjiiinic reglera frågor om avskrivningar och överfiiringar i övrigi från tlriftbutlgci lill kapiialbudgci samt frågor om civcrskoti och underskott, reservationeroch anslagsfiirskoil. Även frågor om tilliiggsstat skulle regleras i denna bestiininielse. Låneriitisbesiiiinmelscma skulle inortlnas i della syslem vai'vid kravel på undersiiillning hell skulle i:is bort. Låncriillsbesläninielserna skulle fiircnklas och kommunerna föreslogs få riitt all ta upp dels investeringslån (anliiggningslån). dels rörcKcmetlel. Bestiimmelserna i fiirslagel om butlget. låneriitt och fi)ntier skulle ge konmiunerna niiijligliei till s. k. fri

1 Bilagan har uteslutits här.

Prop. 1978/79:53 59

gäldsförvalining, där man ulan en ingående bundenhet till de särskilda anläggningarna och deras livslängd ser den kommunala investeringsekonomin som en helhet.

Rätten att ingå borgen och eljest ikläda sig ansvar för annans lån ansåg kommittén alltjämt skulle finnas. Den ansåg del sorn en brist au inga krav uppställdes på en samlad redovisning i den kommunala bokföringen av borgensåtagandena. En särskild bestämmelse om della borde därför införas i kommunallagen ansåg kommittén. De särskilda reglerom borgensåtagande som kunde vara nödvändiga t. ex. inom bostadsförsörjningens område kunde ges i en särskild författning.

Kommunalräliskommitiéns förslag att slopa underslällningsskyldigheten i låne- och borgensärenden tillstyrktes av de fiesta remissinstanserna. Förslaget har dock inie föranlett några lagstiftningsåtgärder.

I belänkandet SioHandstingetsförfannlng{SOV 1968:35) berördes lånerälts-förhållandena för storlandstingskommunen. En motsvarighel lill huvudregeln i landstingslagen föreslogs. En viss utvidgning av den fria låneräiten skulle enligi förslaget bli möjlig efter föreskrifter från regeringen. Förslagen om låneräiten föranledde inte någon lagstiftning då det ansågs atl dessa frågor borde övervägas i annal sammanhang för alla landstingskommuner (prop. 1969:112).

Den underslällningsskyldighel som följde enligt 58 § i 1953 års kommunallag i fråga om lån i samband med fasiighetsförvärv behandlades i byggkonkurrensutredningens betänkande Konkurrens i bostadsbyggandet (SOU 1972:40). Enligt utredningen motverkade bestämmelserna i 58 ij strävandena atl underiätta för kommunerna att förvärva mark för tätbebyggelseändamål. Mot den bakgmnden föreslogs ändringar i 58 ?; så au lån i intecknad egendom som kommunen övertog vid förvärv av egendomen samt lån som kommunen tog upp genom all som betalning utge köpeskillingsrevers inte skulle inkräkta på utrymmet för kommunens underställningsfria lånerätl. Vidare föreslogs all del undanlag från bestämmelserna om femårig lånelid och åriiga amorteringar som görs för lån som kommunen övertar vid förvärv av egendom utvidgades till alt avse även köpeskillingsrevers som utgavs som likvid för fasiighetsförvärv.

Dessa förslag fick ett positivt mottagande av remissinstanserna.

Föredragande departementschefen konstaterade emellertid att enligt utredningens förslag skulle de ändrade bestämmelserna komma all avse samtliga kommunala förvärv av fast egendom. En så långtgående förändring av bestämmelserna var han inte beredd att föreslå. Han förordade en sådan ändring att lån i intecknad egendom, som kommun övertar vid förvärv av egendomen samt lån som kommun upptar genom att som betalning för fast egendom utge köpeskillingsrevers, inte inkräktar på utrymmet för kommunens underställningsfria lånerätl i de fall förvärvet avser sådan fast egendom som med hänsyn till den framlida utvecklingen erfordras för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Motsvarande skulle gälla vid

Prop. 1978/79:53 60

förvärv av fasl egendom som behöver rustas upp. De ändrade bestämmelserna skulle i tillämpliga delar gälla även Stockholms läns landstingskommun. Bestämmelserna infördes fr. o. m. år 1975 (prop. 1974:150, CU 36, rskr 372).

1 sill betänkande Budgetreform (SOU 1973:43) lade budgetutredningen fram förslag som syftade till au göra den slallig budgeten lill eu så effektivt instrument som möjligt för atl styra användningen av de ekonomiska resurserna och för stabiliseringspolitiken. Samordningen med kommunerna logs upp lill särskild behandling och man ansåg del angläget all en ökad kommunal medverkan i stabiliseringspoliiiken kommer lill stånd. Ulredningen uttalade alt handlingsfriheten är så stor för kommunema alt man inte funnit anledning atl föreslå ändringar i kommunallagen i stabiliseringspolitiskt syfte.

Ulredningen berörde lånekontrollen. Man ansåg alt denna inte var utformad med syfte atl kunna användas som siabiliseringspoliiiski medel. Statsmakternas påverkan på den kommunala upplåningen sker enligt ulredningen via kreditpoliliken. Men med en god likviditet kan dock kommunerna bli mer eller mindre okänsliga för den kortsiktiga kreditpoliliken. Så länge som krediiåtstramningen varar kan kommunerna dra på sin likviditet. När krediiåtstramningen släpper kan kommunerna snabbi låna upp medel för au stärka likviditeten inför nästa åistramningsperiod. Därigenom kan enligt ulredningen kreditpoliliken förlora möjligheterna all på kort sikl påverka kommunernas utgiftspolitik. Möjligheterna atl bedriva en stabiliseringspolitiskt motiverad krediipoliiik gentemot kommunerna som skiljer sig från den allmänna kreditpolitiken är enligt ulredningen starkt begränsade med hänsyn till atl kommunernas upplåning är fördelad på så många låneinstitut.

Ulredningen menade att del således föreligger vissa problem när det gäller alt styra den kommunala upplåningen. En möjlighel alt effektivare styra upplåningen angavs vara alt påverka nyupplåningen från låniagarsidan i stället för från långivarsidan. Den nuvarande lånekontrollen skulle enligt ulredningen eventuellt kunna omformas och utnyttjas för siabiliseringspoli-tiska syften. Man förde därvid också fram tanken på atl införa särskilda nyupplåningstak som sätter bestämda gränser för varje kommuns nyupplåning.

Dessutom diskuteratles hiijning av kostnader lor au hålla stora likvida lillgångar, heliigga övernornial likvitlitet med en avgift samt att fiireliigga kommunerna all hålla kassa- eller likviditetskvoter.

Utredningen framförtle avsluiningsvis all även upplåningsmiijligheieroch kommunal likvidiiei i alla hiintlelscr borde ägnas uppmiirksamhet vid den siabiliseringspoliiiska samortlningen metl kommunerna men att tlel låg utanfiir uiretlningens uppgifier atl föreslå kreditpoliliska åtgärder. Man föreslog i stiillei alt kretliipoliiiska åigiirtler som syftar till stabiliscringspoli-lisk påverkan på k<')inmunerna skulle prövas av tlen år 1971 lillsälla

Prop. 1978/79:53 61

kommunalckononiiska ulrctlniiigcn.

1 tlcn proposiiion (prop. 1976/77:130) som lolitlc på butlgeiulietlningeiis ir)rslag erinras om au 1976 års konnnunalckonoinisk;! uirctlning(Fi 1976:06) bl. a. har lått i upptlrag all beakta cvcinuella siabiliseringspoliiiska aspekter på tlc olika åigiirtler som kommiiién l'örortlar.

Del kan i tieiia sanimanhang noier;is atl sKihiliscringsuiirdiiiiigcn. som i beiiinkaiitlci Mål och nictlcl i si;ibiliscriiigspoliiikcn (SOU 1961:42) retlovi-satlc olika mctlcl som kuntlc stå till butls för tlcn ekijiioiniska politiken, inte tt)g upp lånekonlrollen som cit mctlcl i stabiliscriiigspolitikcii.

4.4 Framställningar från komrmmförhunden

Kommunfiirbuntlcn har vitl olik;i iilifällcn viicki fiågan om eii slopande av untlersiiillningsskykligheicn i fråga om lån och borgen. I en gemensam skrivciscår 1963 lill regeringen anhtill tletlåvar;iiitle irc koninninfiirbuiitlen om översyn av koiinniinallag;irnas låneriiiisbesiiiinnielscr. I skrivelsen framhiills bl. a. all nian på koniniunalt håll inte siillan ansåg tlcn ccnirala lånekonlrollen mindre lidsenlig mot bakgruntl av tlcn ekonomiska uivccklingen i koiiiniu-nerna och inie minsl tien omfaiiaiitlc invcsieringsverksanihcien. Man ifrågasalic om tlel över liuvutl lagci fiirclåg nåuni behov av untlersiiillnings-plikl i bl. a. lånciirentlen. Det ;illniiinnas iinrcssc av au tlcn kommunala förmögenheten skydtlas ansågs vara lillgotlosett gi;iiom antlra lagbcsiiim-melscr och genom tle regler för kommunernas kapiialredovisning. som utarbetats av komniunfiirhuntlcn och vilka vunnit allmiin lilliimpning i konimuncrna. Ell slopande av don centrala lånekontrollen skulle enligt förbunden betyda en adminisiraiiv fiirenkling nied besparingar i tid och arbete och medföra påtagliga praktiska fördekir fiir kommunerna. Skrivelsen föraiilecitlc dock inie någon åigiirtl.

Svenska kommuiiförbundei gjorde år 1973 rn /örnvad Irainsuillning lill regeringen (se bilaga 3).' Förbuiitlci hiivtlatle bl.a. alt uivccklingen givii ytterligare beliigg föratt låiieiillsiåiitlsprövningcn knappast kuntlc lillmiitas någon belydelse som ekonomiskt styrmedel från stålens sida. Kommunema hade sedan lång lid tillbaka beviljats låneiillsiånd i belydligt siörre omfallning än vad man på grund av krediimarknadsläget kunnat låna upp. Outnyttjade lånetillstånd fanns därför till sammanlagt mycket betydande belopp.

Enligt förbundsstyrelsen hade de fakiorer som talar för eu slopande av underställningsreglerna växt i styrka sedan år 1965 då kommunalrätiskom-miiién lade fram sina förslag. Bl. a. anfördes alt kommunernas budget- och redovisningssystem ytterligare förbäiirais, all kommunsammanläggningarna gjort kommunema både adminisirativi och resursmässigi bättre rustade au möta sina finansieringsproblem saml all kommunerna i alli större omfattning gått in för en mera långsiktig planering av sin ekonomi.

' Bilagan har uleslutils här.

Prop. 1978/79:53 62

Vid en sådan planering är enligt framställningen frågan om finansiering av en viss investering av ringa intresse och belydelse. Del väsentliga är huruvida kommunens samtliga planerade investeringar får en från olika synpunkter lämplig finansiering. Den kommunala verksamhetens ständigt ökade omfattning men även inriktning på vissa områden exempelvis markanskaffning, engagemang i värmeverk m. m. angavs innebära atl kommunerna har ett varierande behov av krediter av olika längd från lid lill annan. Även de på senare lid ökade behoven av insatser för atl bekämpa arbetslöshet genom all med kort varsel sätta igång byggnads- och anläggningsarbeten framhölls ställa stora krav på kommuneras likvidiiei och ökat behov av såväl kortsiktiga som mer långsikliga krediter.

I skrivelsen pekade förbundsstyrelsen även på den omsländigheten att tillskott av skatteunderlag från staten inte inräknades i undertaget för den beloppsmässigt begränsade underställningsfria låneräiten. Kommuner med betydande tillskott av skalteunderiag angavs därför ha en i jämförelse med mera skaltekraftiga kommuner starkt begränsad underställningsfri lånerätl. Detla lorde enligt förbundsstyrelsen slå i dålig överensstämmelse med skatleuljämningens syfte.

Förbundsstyrelsen ansåg alt klara belägg fanns för att kommunallagens lånerätisregler är dåligt anpassade till den kommunala verksamheten och till kommunernas kreditbehov för bedrivande av ändamålsenlig verksamhei. Underslällningsivångel för kommunerna i låneärenden borde och kunde därför avvecklas. Som lämplig tidpunkt för avvecklingen angavs årsskiftet 1973/74, då kommunindelningsreformen skulle vara genomförd. Man erinrade i sammanhanget om att statsmakterna vid fiera lillfällen gjort uttalanden med innebörden alt de siörre och mer bärkraftiga kommunerna skulle ges större frihet i här berörda avseende.

Förbundsstyrelsen anhöll således "att reglema om underställning i låneärenden utmönstras ur kommunallagen och kommunallagen för Siockholm fr. o. m. nämnda årsskifte".

4.5 1977 års kommunallagsreform

En ny kommunallag trädde som förut nämnts i kraft den I juli 1977 (prop. 1975/76:187, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148). Till grund för reformen låg Kommunallagsuiredningens beiänkanåe Enhetlig kommunallag (SOU 1974:99). Ulredningen delade den uppfattning som framförts av både kommunalrättskommitlén och kommunförbunden nämligen au den nuvarande lånekonlrollen är överfiödig och att bestämmelserna därför i första hand borde utgå. Man ansåg det inte ligga inom ramen för utredningens uppdrag alt föreslå .så omfattande materiella ändringar i kommunallagarna. Lånerättsbestämmelsema kunde nämligen ses som ett - låt vara bristfälligt

Prop. 1978/79:53 63

fungerande - elemeni i sialsmakiernas ekonomiska politik. Eu syfte med reglerna hade enligt utredningen ansetts vara att bereda statsmakterna möjligheter till överblick och samordning på det ekonomiska området. Dessutom menade man all frågan om låneräilsbestämmelscrna kunde antas komma att behandlas av den kommunalekonomiska ulredningen.

Utredningen ansåg dock å andra sidan inte au man borde lämna lånereglerna orubbade. Dels angavs behov föreligga av en del materiella ändringar inom lånerättsbesiämnielsemas ram, dels borde de olika reglerna i kommunallagen och landsiingslagen kunna göras enhetliga. Ulredningen föreslog därför att de beloppsmiissiga begriinsiiingarna och kravet på årlig avbetalning skulle slopas i fråga om lån med en åierbeialningstid av högst fem år. När det gällde kommunernas jämfört med landsiingskommunernas vidare undersiällningsfrihei i fråga om lån på vissa områden och i fråga om överlagande av lån vid fasiigheisförvärv borde enligi ulredningen denna kvarslå. För landsiingskommunerna borde dock gälla samma regel i fråga om lån för faslighetsförviirv.

1 fråga om underställningsfriheten på de områden som reglerades i 1962 års kungörelse föreslog kommunallagsutredningen atl dessa skulle kvarslå för kommunerna. Den olikhei som hiir kunde föreligga mellan kommuner och landstingskommuner behövde inte hindra att enhetliga regler infördes i en gemensam enhetlig kommunallag. Förutsättningen var dock atl en allmiini hållen beslämmelse, som ger regeringen befogenhei all släppa sin lånekoniroll på vissa avgränsade områden infördes.

Vid remissbehandlingen berörde eu åiiioial remissinsianser frågan om underslällningsskyldighel för lån och borgensåiaganden. Med några fa undanlag tillstyrkte dessa remissinstanser eller lämnade ulan erinran förslagei au beloppsbegriinsningen för den undersiällningsfria låneräiien skulle tas bort.

Länsstyrelsen i Kalmar län, Hallands liins landstingskommun. Svenska kommunförbundet. Föreningen Sveriges koinmunalekonomeroch nästan 50 kommuner förordade att man skulle gå längre än vad ulredningen föreslog och helt avskaffa underslällningsskyldigheten. Flertalet av dessa remissinstanser hävdade au underställningsskyldigheten numera är onödig från såväl kommunalekonomiska som nationalekonomiska synpunkter. Det infiytande som staten kunde behöva ha över kommunal upplåning kunde utövas inom ramen för statens infiytande över kreditmarknaden i allmänhet. Några kommuner menade att man i stället för understiillningsskyldigheien skulle kunna införa en skyldighei för koinmunerna all anrniila behovei av lån för viss lid eller för vissl invesieringsobjeki. En av dessa kommuner tillade atl del under alla omsländigheier är otidsenligt atl knyta understiillningskontrollen till varje enskilt lån. En landstingskommun ansåg au den undersiiillnings-skyldighei som borde vara kvar skulle anknyta till kommunens kapitalbud-gel. En kommun var inne på liknande tankegångar och menade att en kvarstående lånekoniroll borde ske årsvis i efterskott och avse kommunens

Prop. 1978/79:53 64

totala upplåning. En annan kommun ansåg au man i samband med au undersiällningsskyldigheien avskaffades borde anordna en koniroll över kommunernas borgensåiaganden.

Ell anial remissinsianser godiog uircdningens förslag meii ansåg i princip all undersiällningsskyldigheien borde avskaffiis hell. En del speciella synpunkier och yrkanden framfördes också. Däribland fanns exempelvis au undersiällningsskyldigheien endasl skulle giilla lån med liingre åierbcial-ningsiid iin tio år. Molsvarande konsirukiion skulle gälla för borgensåiaganden. Endast en konimun hävdade au beloppsgränsema borde bibehållas. Några reniissinsianscr pekade vidare på au del partiella avskaflåndei av undersiiillningsskyldigheien kunde frcsia kommunerna lill ökad konfrisiig upplåning.

1 proposilionen framhöll föredraganden au den siailiga konirollen över kommunernas och knidsiiiigskommunemas upplåning inie uigjorde någoi ändamålsenligi insirumeni vare sig för au irygga en sund kommunal ekonomi eller föran lillgodose sunens behov av överblick och infiyiandc över krediimarknaden. Han ansåg dock au man inie med föreliggande uirednings-maierial som grund kunde på eu genomgripande säu ändra den slailiga konirollen. Några hinder moi all genomföra kommunallagsuiredningens förslag förelåg diiremoi inie. 1 proposilionen föreslogs därför till undersiäll-ningskraven i fråga om lån och borgen mjukades upp genom all beloppsbegränsningen och kravel på årliga återbetalningar slopades i fråga om underställningsfria lån. Riksdagen godiog regeringens förslag. 1 kon.sliiu-lionsutskoliets betänkande (1976/77:25) framhölls all frågan om au på ell genomgripande säu ändra eller eveniuelli hell avskaffa den slailiga konirollen över kommunernas och landsiingskommunernas upplåning avsågs bli föremål för forisaii utredning.

4.6 Den kommunala och landstingskommunala upplåningens omfattning

Kommunerna och landsiingskommunerna finansierar i regel siörre kapi-laluigifter med långfrisiiga lån vilka redovisas som kapiialinkomsicr. För au möta lillfälliga likvidiicisproblem upplär man dessulom lilllalliga lån med kort amorteringslid. Denna upplåning budgeieras inie och redovisas i räkenskaperna endasl i form av en balanspost under kortfristiga skulder. Från finansieringssynpunki är del nyupplåningen, de långa lånen, som ärav siörsi iniresse.

I labell I nedan redovisas hur lånefinansieringen uivecklais sedan år 1960 för kommuner och landsiingskonimuner.

1960 1965 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976

763

1 721

2 325

2 833

3 123 3 079

2 444 3871

3 604

10 %

8 96

9 % 8 % 8 %

5 % 1%

6 %

30 99 227 405 511 458 392 752 641

2	96
3	96
2	96
3	%
3	%
3	%
2	96
4	96
3	96

(Kiilla: Statistiskt meddelande (Sm)N nr 1976:25, SmN 1977:17 saml räkenskapsam-niandrag från SCB)

Av tabellen framgår au upplåningen i kommunema är av en helt annan omfattning än i landstingskommunerna. Det framgår också all lånens andel av de externa inkomsterna håller sig relativt konstant.

Kommunerna har under de i tabellen angivna åren finansierat mellan en tredjedel och hälfien av bruttoinvesteringarna med lån. Motsvarande andel för landsiingskommunerna har utvecklats från drygt 10 % i början av 1960-lalet till inemoi 40 % år 1975.

1 labell 2 visas bl. a. lånens andel av nettoinvesteringarna (bmtloinveste-ringar minus investeringsbidrag m. m.) för kommuner och landstingskommuner tillsammans).

Tabell 2: Netloinvesteringar och upplåning I kommuner och landstingskommuner perioden 1970-1976 (milj. kr.)

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976

Neiioinvesie-	Upplå
nngar
7 333	2 552
7 077	3 237
7 331	3 634
6 591	3 537
7 340	2 836
7 778	4 623
7 626	4 245

34,8 45,7 49,6 53,7 38,6 59,4 55,7

Prop.1978/79:53 66

kommuntyper. Därvid har framkommit all under perioden 1968-1972 den långfristiga nyupplåningen per invånare i stort sett ökar med kommunstorlek. Den högsta lånefinansieringsgraden, ca 57 96, har kommuner med över 100 000 invånare. För kommungruppen med 20 0(X>-49 999 invånare redovisas dock, trots lägre investeringar, en nettoupplåning (nyupplåning minus amorteringar) som är siörre än för kommungruppen med 50 000-99 999 invånare.

I fråga om kommungmpper med olika befolkningsutveckling kan konstateras för perioden 1968-1972 att den största långfristiga nyupplåningen och netioupplåningen äger rum i de kommunersom ökat invånarantalet med mer än 10 96. De befolkningsminskande kommunerna redovisar den lägsta lånefmansieringsgraden. Såväl den långfrisiiga nyupplåningen som netto-upplåningen ökar med ökad skattekraft.

Orn landsiingskommunerna indelas i storleksgrupper visar de olika grupperna endasl små skillnader i lånefinansieringsgrad. Vid indelning efter befolkningsstruktur blir skillnaderna större. De landstingskommuner som har låg andel personer i förvärvsarbetande åldrar redovisar en låncfinansie-ringsgrad på över 27 %. För landstingskommuner med stor andel personer i förvärvsarbetande åldrar är lånefinansieringsgraden endast 15 96.

De tillfälliga lånen har för kommunerna ökat från 430 milj. kr. år 1962 lill 2 140 milj. kr. år 1972. Det innebär en genomsnittlig årlig ökning med 17 96 (i löpande priser). Landstingskommunernas tillfälliga lån har under samma period ökat från 10 milj. kr. till 280 milj. kr. De tillfälliga lånen varierar emellertid kraftigt mellan olika år. (Källa: Kommunernas ekonomi 1960-1972, SOU 1976:45).

Låneskulden (summan av långfristiga och tillfälliga lån) var år 1960 873 kr. per invånare för kommunerna (inkl. kommunalförbund) mot 3 528 kr. per invånare år 1975. Låneskulden har ökat i en jämn takt under perioden. För landstingskommunerna var låneskulden molsvarande år 31 kr. resp. 589 kr. per invånare. Också här har en relalivi jämn ökning skett. (Källa: Kommunernas finanser 1975).

4.7 Lånetillståndsgivningens omfattning

Under år 1976 lämnade regeringen tillstånd till kommunal upplåning till ett sammanlagt belopp av 3 124 milj. kr. Delta framgår av tabell 3 nedan. Det innebär en ökning med 236 milj. kr. jämfört med föregående år. Efiersom ett låneiillsiånd inte innebär någon garanti för au kommunen eller landstingskommunen kan låna upp del belopp som tillståndet avser redovisas också i tabellen de lån som tagits upp under resp. år (redovisningen innefattar även underställningsfri upplåning).

Lämnade lillsiånd	Upptagna lån
1645	2 459
2 452	2 648
3 896	2 722
2 281	2 509
2 667	2 583
2 132	3 279
2 281	3 683
2 792	3 579
1925	2 883
2 888	4 689
3 124	4 245

1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976

(Källa: Material från budgetdepartemeniets kommunala enhet)

Under år 1976 fattade regeringen beslut i 1 021 låneärenden,en ökning med 104 jämfört medar 1975. Fördelningen på olika kommuner m. m. framgår av bilaga 4 och fördelningen på ändamål (inkl. borgen) av bilaga 5. Någon statistik som visar hur stor del av tillstånden som utnyttjas finns inte. Redovisningen i Kommunernas finanser över beslutad men inte verkställd upplåning ger dock en mycket grov bild av storieksordningen för kommunernas del. För år 1975 redovisas 4 083 milj. kr. som beslutad men inte verkställd upplåning. Motsvarande siffra för år 1973 var 4 380 milj. kr. I dessa belopp ingår bl. a. lån lill vatten-och avloppsanläggningar som beslutats men inte verkställts liksom upplåning som beslutats men som man "ännu" inte sökt tillstånd till. Uppgifterna måsle därför tolkas med största försiktighet. För landstingskommunerna särredovisas i statistiken inte uppgifter om beslutad men inte verkställd upplåning.

Tillstånd för teckning av borgen lämnades år 1976 i 204 särskilda beslul lill ett .sammanlagt belopp av 1 379 milj. kr. Utvecklingen av tillståndsgivningen för borgensåiaganden framgår av tabell 4.

Tabell 4: Utveckling av tillståndsgivningen för borgensteckning 1966-1976 (milj. kr)

Är Lämnade

tillstånd

1966 496

1967 1 008

1968 1 130

1969 578

1970 1 036

1971 764

1972 1 462

1973 584

1974 992

1975 975

1976 1 379

(Källa: Material från budgeldepariementels kommunala enhet)

Prop.1978/79:53 68

Av bilaga 4 framgår hur tillstånden au teckna borgen fördelar sig på olika kommuner m. m.

Anialei avgjorda iirendeii i fråga om lån och borgen uppgick lill 1 150 år 1975 och lill 1 242 år 1976. Reduceringar i begärda belopp har gjorts i 177 ärenden år 1976 mol 189 år 1975.

Anialei avslag för de båda åren var lillsammans 54. Del var således endast i 2 % av iircndena som avslag meddelades.

4.8 LånetilLståndsprövningens syfte och tillämpning

Det huvudsakliga syftei med lånekonlrollen kan anges vara atl åstadkomma ett skydd för den komniunala förmögenheten och alt ge statsmakterna möjlighet till överblick och samordning på del ekonomiska området.

Vid regeringens behandling av ansökan om lån och borgen görs en formell prövning. Denna omfaiiar kontroll av atl alla formalia är iakttagna sami au ansökan är komplett. Del gäller således att i första hand se lill atl ett i laga ordning fattal kommunall beslul föreligger samt atl della vunnit laga kraft. Vidare undersöks bl.a. att beslutet innehåller uppgifter om lånebeloppets storlek, amorteringstid och ändamål, hur eventuella kostnader utöver lånet skall läckas (en finansieringsplan), att identitet mellan beslul och ansökningshandlingar föreligger, att behöriga personer skrivit under ansökan samt atl erforderiiga lillsiånd bifogals från olika myndigheter, exempelvis sialsbi-dragsbeslul. En sammanställning över kommunens och landstingskommunens ekonomiska ställning skall bifogas varje ansökan.

En annan sida av den formella prövningen gäller frågan om det ändamål som lånet eller borgen avser faller inom ramen för den kommunala kompetensen. 1 de fiesta ärenden är denna fråga självklar exempelvis närdet gäller vatten- och avloppsanläggningar, skolor, bostäder m. m. I andra fall kan kompetensen ifrågasättas exempelvis i fråga om kommunala engagemang i enskilda näringsförelag eller ansökningar om låneiillsiånd för ändamål som ankommer på annal samhällsorgan alt ombesörja. Uppfylls inte de kommunala kompeiensvillkoren avslås an.sökningen. I 19 fall (både lån och borgenjav de sammanlagt 54 ärenden som avslogs åren 1975 och 1976 var bristande kompetens motiv för avslag.

1 den formella prövningen har även uibildais en praxis med villkorsbe-stämmelser. Sådtina bestämmelser förekommer numera i mycket begränsad omfallning. Ett exempel på villkorsbeslammel.se är au borgen får tecknas för en förening eller ett företag under föruisättning alt kommunen utser en revisor i föreningen resp. bolaget.

1 låneiillsiånden angavs fram till den I juli 1977 att riksbankens yttrande skulle inhämtas angående lånevillkoren. Tidigare begärdes också in uppgifter om verkställd upplåning, länelider, räntor och långivare. Någon kontroll av att upplånade medel används för avsett ändamål sker inte.

Ansökan om lån blir också föremål för en materieU prövning. Därvid

Prop.1978/79:53 69

kontrolleras att lånemedlen avser utgifter för varaktiga tillgångar såsom låst egendom, komniunala affärsverk, vägar, maskiner m. m. Driftkostnader lar således inte bestridas med lånemedel. Under år 1975 och år 1976 avslogs 11 ärenden på denna grund. I ett speciellt fall har dock avsteg gjorts från den principen. Tidigare när kommunstrukturen var en annan lämnades i regel inte heller låneiillsiånd för ulgifter lill varakliga lillgångar om uigifierna ingick i en förvaliningsgrens normala årsbehov. Likaså hade man som princip alt upplåning inte borde ske i sådan omfattning att den försämrade kommunens kredit eller inskränkte kommunens framtida rörelsefrihet. Skyddet för den kommunala förmögenheten har varil huvudprincipen vid den materiella prövningen.

Principen all upplånade medel skall användas lill varakliga lillgångar medverkar till all amorteringstiden inte får bestämmas längre än till ifrågavarande anläggnings livstid. Amorteringstiden brukar dock sältas kortare än den beräknade livslängden. Allmänt kan sägas atl lån med längre löptid än 15 år ofta inte kan placeras även om lånetillstånden avser amorteringstider på 20-30 år. Såtillvida utgör således i allmänhet inte den i tillståndet begränsade amorteringstiden någon reell restriktion.

Enligt utbildad praxis ges i regel inie tillstånd tiil amorieringsfria lån, efiersom de inte ökar förmögenheten. Kommun och landstingskommun får enligt regeringens praxis inte heller tillstånd att la upp lån mot inteckning i sina fastigheter eller för utlåning.

Om en fråga som är av betydelse för tillståndsprövningen har prövats av statlig myndighet i annal sammanhang beaktas myndighetens bedömning. Exempel härpå är all låneiillsiånd inte beviljas för kostnader som överstiger del av länsbostadsnämnden fastställda panivärdet eller skolöverstyrelsens bedömning av skäliga kostnader vid beslul om statsbidrag. Till skolbyggnader som uppförs utan statsbidrag beviljas i regel inte lånetillstånd. Eu motiv för delta är alt staten i samband med upprättande av förteckning över projekt, som skall vara berättigade lill statsbidrag, också sätter en ram för investeringar i skolbyggnader. Uppförs skolbyggnader utan statsbidrag kommer ramen att sprängas. Regeringen kan därför inte medverka lill deiia genom au bevilja låneiillsiånd till sådana projekt. Av sådana skäl har två framställningar om låneiillsiånd avslagits under åren 1975 och 1976. Avslag meddelades under samma lid i 18 ärenden som avsåg kostnader utöver fastställt panivärde.

Låneiillsiåndsprövningen har vissa tider använts som ett medel i den ekonomiska poUtiken. Exempel på konjunklurpoliliska bedömningar finns från liden för del första och del andra världskriget sann början av 1930- och 1950-ialen. Det har sålunda i försia hand varil under krigs-och krislider som låneiillsiåndsprövningen använts utifrån sådana aspekter. Som ett uitryck för atl allmäni konjunklurpoliliska synpunkter beaktats vid bedömningen av låneärenden under försia delen av 1950-ialel kan i viss mån betraktas de beslut där avslag meddelats eller där begärda lånebelop reducerats på grund

Prop. 1978/79:53 70

av alt en anläggning ansetts vara för omfattande eller för dyrbar.

Under de senaste decennierna har inte några uppgifter framkommit som pekar på alt lånekontrollen använts som ett medel i den ekonomiska politiken. Det förhållandet att meddelade tillstånd inte kunnat utnyttjas på grund av svårigheter att placera lånen är också ett uttryck härför. Del kan i sammanhanget nämnas all man i fråga om låneiillståndens giltighet i praxis tillämpar en gräns på fem år.

4.9 Ärendegång vid ansökan om lånetillstånd

I 74 S 1953 års kommunallag föreskrevs all beslut som skall underställas regeringens prövning skulle insändas lill länsstyrelsen, som hade alt överlämna handlingarna jämte egel yttrande lill regeringen. För landstingskommunerna fanns inte någon molsvarande besiämmel.se. Sådana bestämmelser finns inte heller i den nya kommunallagen.

I prakiiken inger dock kommunerna allljämt sina ansökningar om lån och borgen lill länsstyrelserna. Dessa gör i huvudsak en formell granskning. Detta förfaringssätt anses numera inte vara erforderligt varför budgeldepartemenlet fr. o. m. den I januari 1978 avser all slopa kravel på atl yttrande från länsstyrelsen generellt skall inhämias.

4.10 Riksbankens roll

När lån inte logs upp hos slallig myndighet krävdes lidigare i låneiillsiånden all riksbankens yttrande om lånevillkoren inhämtades. Riksbanken granskade därvid låneansökningarna med avseende på räntenivå och ibland också i fråga om lånens längd. Vid fullgörande av denna uppgifi hade riksbanken inte några möjligheler lill bindande reglering i den kommunala upplåningen. Sålunda hände det ganska ofta atl riksbanken avstyrkte de offererade räntevillkoren utan atl sedan kunna ha något infiytande över vilken faktisk ränta som avtalades vid själva upplåningen. Denna typ av granskning ansågs inte fylla någon funktion eftersom andra möjligheter finns atl kontinueriigt fl information om bankernas räntenivåer. Mol den bakgmnden slopades under år 1977 kravel om yttrande från riksbanken vid kommunal upplåning i låneiillsiånden och i den särskilda förordning som innehåller bestämmelser om viss undeställningsfri lånerätl.

En helt annan roll har riksbanken när det gäller emission av obligationer. I detla fall gör riksbanken en myckel ingående bedömning av kommunens och landstingskommunens ekonomiska situation samt läget på krediimarknaden innan man ger sitt tillstånd. Riksbankens emissionskontroll innebär i praxis att det endasl är tre kommuner, Siockholm, Göleborg och Malmö samt Stockholms läns landstingskommun som får ge ul obligationer. Dessa fyra använder inte reverslån. Övriga kommuner och landstingskommuner emitterar obligationer endast genom kommunlåneinsliiuten.

Prop. 1978/79:53 71

Även i fråga om kommunernas utlandsupplåning krävs riksbankens tillstånd. Sedan några år tillåls inte kommunerna och landstingskommunerna, förutom de tre storstadskommunerna och Stockholms läns landstingskommun, alt själva låna utomlands utan all man får göra delta via kommunlåneinsliiuten.

1 övrigt har inte riksbanken några styrmedel som direkt används för att särskilt reglera kommunernas och landstingskommunernas upplåning på kreditmarknaden.

(Källa: Uppgifier från företrädare för riksbanken)

5 Kommitténs överväganden och förslag 5.1 Allmänna utgångspunkter

A v den offentliga sektorns utgifter används i dag ungefär två tredjedelar för komniunala och landstingskommunala angelägenheter. Statsmakterna har dock del övergripande ansvaret för utveklingen av samhällsverksamheten. De måste därför ange ramar för kommunernas och landstingskommunernas befogenheter. Denna slalskoniroll kommer lill uitryck i olika former t. ex. genom lagstiftning, besvär, underställning, anvisningar och ekonomiska styrmedel.

Fömlsältningarna alt öka kommunernas och landsiingskommunernas ansvar och handlingsfrihet har under de senaste decennierna i hög grad förbättrats. Särskilt kommunindelningsreformens fullföljande och samhällsverksamhetens kraftiga utbyggnad gördel väsentligt alt åtgärder vidtas föratt stärka den kommunala självstyrelsen. Därigenom kan fördelarna med en decentraliserad samhällsförvaltning tas tillvara och vårt demokratiska samhälle ytterligare utvecklas.

1 direktiven för kommittén anges fiera motiv föran decentralisera ansvar och befogenheter. Den centrala statsförvaltningen kan avlastas arbetsuppgifter och fä bättre tid för planering och andra övergripande frågor. Det är vidare från demokratisk synpunki angeläget alt besluten utformas nära de enskilda människorna. Därigenom skapas de bästa möjligheterna all anpassa verksamheten efier skiftande lokala förhållanden. I direktiven sägs dock samiidigi au kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet måsle beakias. Bestämmelser av olika slag har tillkommit för atl uppnå övergripande mål i fråga om exempelvis rättssäkerhet, sysselsättning och samhällsservice. Med dessa delvis motstridiga utgångspunkter måsle kommittén enligt direktiven vid ställningstagande lill olika siatskonlrollfrågor göra en avvägning mellan skilda intressen.

Frågan om förhållandel mellan statliga och kommunala organ är inte ny. Den har övervägts vid olika lillfällen och förändringar har successivt genomförts. Ett kännetecken för 1977 års kommunallagsreform (prop. 1975/ 76:187,KU 1976/77:25,rskr 1976/77:l48)ärali lagstiftningen lämnar största möjliga frihet för kommunema och landstingskommunerna att anpassa sina

Prop. 1978/79:53 72

arbetsformer till de lokala förhållandena. Dessa principer har också kommii till utiryck i speciallagstiftningen för olika kommunala verksamhetsområden. En förändring kan också iakttas när det gäller statskontrollens former. Kommuns och landstingskommuns skyldighet alt underställa slallig myndighei beslut för fastställelse har sålunda i betydande utsträckning begränsats. Samspelet mellan statliga och kommunala organ har i stället utvecklats på annat sätt.

En första uppgift för statskontrollkommittén har varil atl göra en kartläggning av aktuella problem. Della utredningsarbete har bedrivits i nära kontakt med statliga myndigheter, kommunförbunden, kommuner och landstingskommuner. Mängden av framförda synpunkier och förslag har gjort del nödvändigi alt i uiredningsarbelel prioritera vissa frågor och verksamhetsområden. I direktiven anges alt särskild uppmärksamhet bör ägnas beslul som kräver fastsiällelseprövning av statliga myndigheter. En annan utgångspunkt för kommitténs arbete är att sådana förändringar i försia hand skal 1 övervägas, som framstår som särskilt angelägna och som kan göras oberoende av överväganden inom ett vissl sakområde.

5.2 Kommunallagens bestämmelser om lån och borgen

I del föregående har en genomgång gjorts av bestämmelserna om den kommunala låneräiten och rätten au teckna borgen samt av de ändringar som genom åren har gjorts i dessa bestämmelser. En redovisning har även lämnals över framförda förslag lill reformer och förhållanden i övrigi som är av belydelse för bedömning av frågan om underställning av beslul om lån och borgen.

I 4 kap. den nya kommunallagen (1977:179) finns gemensamma lånerätis-och borgensbeslärnmelser för kommunerna och landstingskommunerna. Dessa bestämmelser innebär all lån med en löplid av högsl fem år kan las upp undersiällningsfriu ulan beloppsbegränsningar och utan krav på åriig avbetalning. För sådana lån får kommunerna och landsiingskommunerna teckna borgen ulan underställning. De får också ta upp lån som skall användas för betalning av äldre lån och överta betalningsansvar vid förvärv av iniecknad egendom med de villkor som gäller för resp. lån. 1 andra fall fär kommunerna och landstingskommunerna la upp lån och teckna borgen endast om regeringen medger del. 1 förarbetena till den nya kommunallagen anförde föredraganden (prop. 1975/76:187, sid. 514) bl.a. atl den statliga kontrollen över kommunernas och landstingskommunernas upplåning, som den utformats och tillämpats inte utgjorde något ändamålsenligt instmment vare sig för all irygga en sund kommunal ekonomi eller för all lillgodose statens behov av överblick och infiytande över krediimarknaden. Enligt föredraganden förelåg inte tillräckligt utredningsmaterial för att man skulle kunna bedöma hur reformbehovet borde tillgodoses. Därvid hänvisades också lill den kommunalekonomiska utredningens (Fi 1971:08) uppdrag och

Prop.1978/79:53 73

till budgetutredningens (SOU 1973:43) uttalanden om all den statliga konjunktur- och stabiliseringspoliiiken kunde påverkas av kommunernas och landsiingskommunernas uppträdande på krediimarknaden. Mol denna bakgrund ansåg föredraganden all man då inte hell kunde avskaffa den statliga kontrollen över kommunernas och landstingskommunernas upplåning eller på ell genomgripande sätl ändra denna kontroll.

Förutom del utredningsmaterial som presenteras i föreliggande betänkande har kommittén vid sin bedömning av underställningsfrågan tagit del av de överväganden som har gjons inom 1976 års kommunalekonomiska utredningfFi 1976:06)och kapitalmarknadsulredningen (Fi 1969:59). Jämfört med förhållandena när ställning logs till bestämmelserna om lån och borgen i den nya kommunallagen föreligger således nu ett bättre bedömningsunderlag.

5.3 Motiven för statskontroll i fråga om lån och borgen

5.3.1 Skydd för den kommunala förmögenheten

Ett av de två mera grundläggande motiven för en lånekoniroll är önskemålet atl åstadkomma ell skydd för den kommunala och landstingskommunala förmögenheten. Vid fiera lillfällen har della motiv satts i fråga. Därvid har bl. a. anförts att moderna budget- och redovisningssystem automatiskt ger ell verksamt förmögenhelsskydd. Kommunalrättskommitlén framhöll i betänkandet Kommunala bolag (SOU 1965:40) att det i en balanserad budget saknar iniresse vilka resurser som las i anspråk för olika individuella investeringar. Underiåina eller fördröjda amorteringar kan enligt kommunalräiiskommitién inte leda till någon minskning av förmögenheten om kapilalbudgeten hålls balanserad. Det bästa skyddet för den kommunala förmögenheten skulle således ligga i ett klart och överskådligt budgetsystem.

Såväl statsmakterna som Svenska kommunförbundei har vid fiera lillfällen framhållil all kommunerna genom kommunindelningsreformen har blivit bättre rustade såväl administrativt som resursmässigt. Utvecklingen av den kommunalekonomiska fierårsplaneringen har inneburit all långsiktiga ställningstaganden numera görs när beslul las om finansieringen av den kommunala verksamheten. Vid en sådan planering harenligi kommunförbundet frågan om finansieringen av varje investering för sig ringa iniresse och belydelse. Del väsentliga är huruvida en kommuns samtliga planerade investeringar får en från olika synpunkier lämplig finansiering. Budget- och redovisningssystem sami statlig finansstaiisiik (både på utfalls- och prognossidan) är numera så väl uppbyggda all de ursprungliga motiven för lånekontrollen enligt Svenska kommunförbundei inte längre är aktuella. Förbundet har också anfört att den myckel omfattande skattefinansieringen av investeringarna (i genomsnitt 40 % av bmlloinvesteringarna) som kommunerna uppvisar innebär all förmögenheten under alla omständigheter

Prop. 1978/79:53 74

är skyddad.

Några viigande skiil för au behålla lånekonlrollen från förmögenheis-skyddssynpunki har inie anförts under senare lid. Tväriom har uivecklingen gjort all argumenten för eu slopande förstärkts. Kommunerna och landstingskommunerna har numera både administrativa och andra resurser. Den ekonomiska långtidsplaneringen möjliggör bättre avvägningar av finansieringen. Budget- och redovisningssystemen är väl ulvecklade liksom även den slailiga finansslaiisiiken. Mol den bakgruriden anser komiitén all den statliga låne- och borgenskonirollen från här berörd synpunki inie längre är erforderlig. Bestämmelserna i 4 kap., I i? kommunallagen (1977:179), som säger att fast eller lös egendom som tillhör kommun eller landstingskommun bör förvaltas så atl förmögenheten inte minskas, utgör således enligt kommitténs mening en tillräcklig reglering av kommunernas och landstingskommunernas beslut på detta område. 1 sammanhanget vill kommittén också fästa uppmärksamhet på att lån för att bestrida driftkostnader inte är förenligt med denna beslämmelse. Detta har också slagits fast vid regeringens låneiillståndsprövning. Något hinder alt ta upp tillfälliga lån för atl erhålla rörelsemedel finn.s naturligtvis inie. Ett slopande av underställningen innebär inte några ändringar i här berörda avseenden.

En kommuns och en landslingskommuns borgensåtaganden kräver inte anslag och blir därigenom inte föremål för automatisk kontroll i t. ex. budget och räkenskaper. Det kan därför vara motiverat atl eu slopande av den statliga kontrollen leder lill au borgensfrågorna ägnas ökad uppmärksamhet av kommuner och landstingskommuner. 1 likhel med vad som gäller för upptagna lån bör enligt kommitténs mening en redovisning över borgensåtagandena göras lätt tillgänglig i samband med atl budget och bokslut upprättas. Del finns här anledning all även peka på viklen av alt de kommunala revisorernas verksamhei underiättas genom sådana redovisningar. Härigenom skapas bätire miDJIigheter för revisorerna all erhålla en helhetsbild av kommunens resp. landstingskommunens ekonomiska situation.

5.3.2 Ekonomisk poUtik m. m.

Det andra huvudsyftet med lånekonlrollen är atl ge statsmaklerna möjlighet lill överblick och samordning på del ekonomiska området. Även delta moiiv har varil föremål för uppmärksamhei vid olika lillfällen. Den redovisning av lillståndsprövningens användning som kommittén har lämnat visar all bedömningar av låneärendena med utgångspunkt i allmänt konjunklurpoliliska aspekier i försia hand har förekommii i krigs- eller krislider. Några uppgifter om all lånekonlrollen använts som ett led i den ekonomiska politiken under de senaste decennierna finns del däremot inte.

I början av 1940-ialet och i början av 1950-ialet fördes förslag fram om

Prop. 1978/79:53 75

skärpning av låneiillsiåndsprövningen med hänsyn lill samhiillsckonomin och extraordinära svårigheter på kapitalmarknaden. Några förändringar i lånerätisbesiämmel.serna föranledde dessa förslag inte. 1 stiillet för en reformering av lånerätisbesiämmelserna valde statsmaklerna att reglera kommunernas och landstingskommunernas upplåning genom allmänna kreditpoliliska åtgärder. En viss skärpning av praxis skedde dock underandra världskriget, då ock.så reglering av byggandet skärptes.

Stabiliseringsutredningen, som i betänkandet Mål och medel i stabiliseringspoliiiken (SOU 1961:42) redovisade olika medel som kunde slå till buds för den ekonomiska politiken, tog inte upp lånekontrollen som ell sådani medel. Budgeiuiredningen diskuierade i belänkandet Budgeireform (SOU 1973:43) ingående möjligheler lill siabiliseringspoliiisk samordning med kommunerna och landstingskommunerna. Därvitl framhöll ulredningen bl.a. atl den nuvarande lånekonlrollen eveniuelli skulle kunna omformas och uinyitjas i siabiliseringspoliiiska syften. Några förslag lades emellertid inie fram ulan man hänvisade lill dåvarande kommunalekonomiska utredningens uppdrag.

1976 års kommunalekonomiska utredning har bl. a. belyst olika metoder för alt åstadkomma en begränsning i den kommunala uigift.sexpansionen. Utredningen framhåller i sin nyligen avgivna slutbetänkande KOMMUNERNA - Utbyggnad, Utjämning, Finansiering (SOU 1977:78) att behovet av en fortsatt statlig lånekoniroll kan ifrågasättas och au del är siaiskon-trollkommittén som behandlar frågan om lånekonirollens roll.

Av iniresse i delta sammanhang är även kapiuilmarknadsutredningens bedömning. Siatskonirollkommiilén har inhämtat att kapitalmarknadsulredningen har kartlagt finansieringsmönster och lånemöjligheler på kapitalmarknaden. Utredningen har därvid konstaterat att lånekontrollen saknar belydelse när det gäller att reglera kapitalsirömningen till den kommunala sektorn sann att undersiällningsplikten kan avskaffas från de synpunkter ulredningen företräder.

Siaiskonirollkommitién anser att tillräckligt underlag nu föreligger för au ta ställning lill lånekontrollens funktion i den ekonomiska politiken. Den lämnade redovisningen ger vid handen atl det från siabiliseringspoliiisk uigångspunki inie finns några moiiv som lalar för eu bibehållande av lånekontrollen. Statsmakterna kan med andra och mer generellt verkande åtgärder i tillräcklig omfallning påverka den kommunala upplåningen. Generella åtgärder är enligt kommitténs mening all föredra framför selekliva av den lyp som den nuvarande lånekonlrollen utgör. För en sådan bedömning talar också bl.a. det förhållandet att kommunema och landstingskommunerna har fått ökad belydelse i syss.elsättningspolitiken. En snabb igångsättning av byggnads- och anläggningsarbeten ställer stora krav på likvidiiei och ökar behovei av krediter av såväl kortsiktig som mera långsiktig natur.

Prop. 1978/79:53 76

5.3.3 Kompelensprövning

Vid regeringens prövning av ansökningar om tillstånd atl ta upp lån prövas också om de ändamål som skall tillgodoses genom lånet faller inom kommunens resp. landstingskommunens kompetensområde. En molsvarande prövning sker i fråga om borgensåiaganden. Av den redovisning som har lämnals i del föregående framgår atl 54 ansökningar avslogs under åren 1975 och 1976 och atl anledningen lill avslaget i 19 fall var atl kommunens resp. landstingskommunens beslul inte ansågs kompetensenligi. Dessa 19 ärenden uigjorde mindre än 1 96 av del loiala antalet ärenden som avgjordes under dessa år.

Som tidigare har redovisats tillämpar regeringen vid sin kompetensprövning samma bedömningsnormer i här angivna sammanhang som regerings-rälten gör vid kommunalbesvärsprövningen.

Den grundsyn som präglar kommiiiéns överväganden gör del naturligt att låta de numera bärkraftiga kommunerna och landstingskommunerna i högre grad än nu själva få la ansvar för atl deras beslut all ta upp lån eller teckna borgen ligger inom ramen för den kommunala resp. landstingskommunala kompetensen. Någon kompetenskonlroll av det slag som förekommer vid regeringens tillståndsprövning anser kommittén inte nödvändig. Kompe-lensenlighelen bör prövas på samma sätl som gäller för andra beslul som kommuner och landstingskommuner fattar. För kommunmedlemmarna ulgör möjligheten all anföra kommunalbesvär ett väsentligt kontrollinstrument. Det är här fråga om ärenden som behandlas av kommunfullmäktige och landsting. Detta ulgör den bästa garantin för alt kommunernas och landsiingskommunernas ekonomiska åtaganden sker under allmän insyn och debatt. Det är således inom ramen för en väl fungerande kommunal demokrati med kontrollmöjligheter för medborgarna som de kommunala och landstingskommunala beslutens ändamålsenlighet bör bedömas. Kommittén vill i della sammanhang erinra om all den nya kommunallagen innebär möjligheter till en fördjupad kommunal demokrati bl. a. genom ökad insyn för kommunmedlemmarna i den löpande verksamheten.

5.3.4 Övriga förhållanden

Vid nuvarande tillämpning av låneiillsiåndsgivningen följs i förekommande fall den prövning som i annat sammanhang har gjorts av slallig myndighei. Som exempel kan nämnas att låneiillsiånd inte beviljas för kostnader som överstiger del av länsbostadsnämnden fastställda panivärdet för en byggnad. Låneiillsiånd beviljas som regel inte heller för skolbyggnad som skall uppföras utan statsbidrag. Motivet härför är att ramen för investeringar i skolbyggnader annars skulle överskridas. Det förhållandel alt andra statliga myndigheters beslul av det slag det här är fråga om beaktas vid tillståndsprövningen ulgör enligt kommitténs mening inte något skäl all behålla denna prövning.

Prop. 1978/79:53 77

Kommittén kan inte finna all riksbankens verksamhet med avseende på kommunernas och landstingskommunernas uppiriidande på krediimarknaden skulle påverkas om regeringens tillståndsprövning avskaffades. Riksbanken följer sålunda kontinuerligt ränieulvecklingsn för kommunlån och utövar genom emissionskontrollen ett direkl infiytande över obligationsmarknaden. Dessutom erfordras riksbankens tillstånd för utlandslån.

De regler som olika kreditinstitut tillämpar vid utlåning lill kommunerna och landstingskommunerna baseras främst på lånerätisbesiämmelserna i kommunallagen. Ett borttagande av tillståndsprövningen i fråga om beslul om lån och borgen medför enligt uppgifter från företrädare från kreditinstitut förenklingar. Någon ökad reglering från kreditinstitutens sida lorde därför inte bli aktuell om låneiillsiåndsprövningen slopas. I exempelvis lagen om bankrörelse (1955:183)anges också att bankerna fSrlämna ut lån utan särskild säkerhei lill bl. a. staten, kommunerna och landstingskommunerna.

Kommunema och landsiingskommunerna är enligt vederlagen praxis i låneärenden inte befogade au ta upp lån mot säkerhei i form av pantbrev i sin fasta egendom. Förtroendet lill kommunema och landstingskommunerna som låntagare vilar på den principen att kommunens resp. landstingskommunens alla tillgångar och hela skattekraft svarar som säkerhei för upptagna lån. (Jfr Kaijser, Kommunallagarna II, Siockholm 1975, sid. 309 saml även Högsta domstolens dom i NJA 1975, sid. 110). Undanlag från den angivna principen föreligger vid förvärv av iniecknad egendom. Då fär kommun resp. landstingskommun överta betalningsansvar för intecknad skuld. 1 övrigt ger rättspraxis inget underiag för uttalanden i detalj om principens räckvidd i olika avseenden. Ett slopande av regeringens lånekoniroll innebär enligt kommitténs mening ingen ändring i rättsläget. Några bestämmelser som reglerar denna fråga i kommunallagen anser kommittén inte nödvändiga.

Del kan i sammanhanget noteras alt del enligt bollenlåneinsiiiuiens bolagsordningar inte krävs inieckningssäkerhei vid lån till kommunala byggnader med statlig belåning t. ex. barnstugor. Även sladshypoteksföreningar har fått möjlighet all lämna lån till kommun utan inieckningssäkerhei.

Stalskontrollkommittén har vid sina överväganden om slopande av underställningen inte gjort åtskillnad mellan beslut atl ta upp lån och beslut atl teckna borgen. Kommittén anser inte atl de skillnader som finns mellan lån och borgen motiverar olika ståndpunklstaganden i fråga om slopande av underställningen. Del finns inte heller anledning all behandla kommuner, landstingskommuner och kommunalförbund olika i detia hän.seende.

S.4 Kommitténs förslag

Statskontrollkommittén har funnit att den statliga kontrollen i fråga om kommunernas och landsiingskommunernas beslul all ta upp lån eller teckna

Prop.1978/79:53 78

borgen numera saknar betydelse när del gäller förmögenhetsskyddel och intresset av siabiliseringspoliiisk samordning. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att bestämmelserna i kommunallagen om att kommun och landsiingskommun i andra fall än som anges i lagen får ta upp lån och teckna borgen endast om regeringen medger det las bort. Den nuvarande regleringen bör ersättas med allmänt hållna bestämmelser om kommunernas och landstingskommunernas lånerätl. Den föreslagna förändringen bör gälla också för kommunalförbund.

Kommittén har uppmärksammat att behov finns av att borgensåtagandena redovisas på ett läiiillgängligi sätt i budget och bokslut och föreslår att så bör ske. Därigenom får förtroendevalda och andra intresserade kommunmedlemmar siörre möjligheter att erhålla information om dessa frågor. Några bestämmelser om sådan redovisning torde dock inte behöva tas in i kommunallagen. Kommittén utgår från all kommunförbunden verkar för en utveckling i nämnt avseende.

Kommittén föreslår att 4 kap. 8 § kommunallagen upphävs och au det i 4 kap. 7 S föreskrivs all kommun och landsiingskommun får ta upp lån och åtaga sig borgensansvar och ansvar i övrigi för lån. Med dessa allmänt hållna bestämmelser, som väl passar in i den karaktär av ramlag som kännetecknar kommunallagen, ges kommuner och landstingskommuner stor frihet alt inom ramen för den kommunala kompetensen självständigt falla beslul i dessa frågor. Del lorde därvid vara en självklarhet att kommunerna och landsiingskommunerna vid sin upplåning följer på kapitalmarknaden gällande principer.

Kommitténs förslag innebär all den särskilda förordningen (1977:544) om kommuns och landslingskommuns upplåning m. m. inte längre fyller någon funktion och atl den därför kan upphöra all gälla.

Kommittén föreslår vidare alt 4 § lagen (1957:281) om kommunalförbund (omtryckt 1977:181) ändras som en följd av ändringen i kommunallagen.

Förslag lill ändring i kommunallagen redovisas i bilaga 7.

Förslag lill ändring i lagen om kommunalförbund redovisas i bilaga 8.

Prop. 1978/79:53 79

Bilaga 1

Utredning om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna

Direktiven för siaiskonirollkommitién meddelades av regeringen tlcn 22 december 1976 och har följande lydelse.

Den kommunala självsiyrelsen är av stor bctvdclse för vårt lands siyrel.seskick. Genom alt vä.seniliga samhällsuppgifter decentraliseras till kommunerna och landstingskommunerna kan former skapas för ett aktivt medborgarinfiytande. Del är mot den bakgrunden angeläget att åtgiirder vidtas för alt stärka kommunernas och landstingskommunernas roll i samhället.

Statsmakterna har del övergripande ansvaret för samhällets utveckling och uppgifter. De måste därför ange ramarna för kommunernas och landstingskommunernas befogenheter. Statlig tillsyn och kontrol) kan inte heller undvaras. Utvecklingen gick under lång lid i riktning mot en alli starkare statlig detaljstyrning. På detta sätt urholkades den kommunala självstyrelsen.

Under de senaste decennierna har fömlsäliningarna för all öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet i hög grad förbättrats. Dehär nuinera resurser all självständigt handhade uppgifter .som har lagts på dem. Del är därför en angelägen uppgift au öka den kommunala handlingsfriheten och därmed ge den kommunala ;Oälvsiyrelsen ett större reellt innehåll.

Under senare år har reformer genomförts på olika områden för att minska den statliga detaljregleringen. Exempel härpå ulgör beslul vid 1969 och 1972 års riksdagar om alt begränsa kommuns underslällningsskyldighel i vissa ärenden (prop. 1969:63, KU 1969:44, rskr 1969:405 och prop. 1972:12, KU 1972:11, rskr 1972:45). Inom kommundepartemeniet har eit fortlöpande översynsarbele bedrivits i syfte att mönsira ui sådana föreskrifter om siailig lillsyn och kontroll som inte längre behövs. Som ett led i detta arbete har i en proposiiion (1976/77:1) lagts fram förslag som avses öka kommunernas och landsiingskommunernas möjligheler att anpassa organi.saiion och arbetsformer efter skiftande lokala förhållanden och behov.

Det är enligt min mening angeläget alt en samlad översyn nu görs av statens tillsyns- och kontrollfunktioner genlemoi kommunerna och landsiingskommunerna. Jag vill därför föreslå atl en kommitté tillsätts med uppgift att pröva vilka ytteriigare förändringar som kan göras föran i della avseende stärka den kommunala självstyrelsen.

Syftet med översynen bör vara atl mönsira ut sådana detaljföreskrifter som med hänsyn till de kommunala och landslingskommunala organens ställning och resurser inlc längre är nödvändiga. Del finns enligi min mening fiera moiiv för att på delta sätt decentralisera ansvar och befogenheter. Siaisför-vallningen kan avlastas arbetsuppgifter och få bättre tid för planering och andra övergripande frågor. Från demokratisk synpunkt aren förstärkning av kommunernas och landsiingskommunernas roll i beslutsfatiandei av sior vikt för atl samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda människorna. 1 utredningsarbetet bör synpunkier av detta slag väga tungt. Samiidigi måste självfallet kraven på samordnmg och likformighet i samhällsarbetet beakias. Det är exempelvis nödvändigi alt statsmaklerna

Prop. 1978/79:53 80

meddelar bestämmelser av olika slag för att uppnå övergripande mål i fråga om rättssäkerhet, sysselsättning och lika lillgång lill samhällsservice. Vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landstingskommuner måste enligt min mening en avvägning mellan delvis motstridiga intressen göras i varje särskilt fall.

Kommittén bör göra del möjligl för kommuner och landstingskommuner att under arbetets gång framföra synpunkter och önskemål om förenklingar. Det är väsentligt all de kommunala självstyrelseorganens kunskap och erfarenheter av kontakter med statliga tillsynsmyndigheter las lill vara i utredningsarbetet. Med uigångspunki häri bör kommittén kartlägga och behandla olika former av slallig tillsyn och kontroll. Särskild uppmärksamhei bör ägnas beslut som kräver fastsiällelseprövning av regeringen eller statlig myndighet. 1 prop. 1976/77:1 har en genomgång i delta hänseende gjorts beträffande kommunerna och förslag lagts fram om begränsningar i underslällningsskyldigheten. Förutsättningar finns enligt min bedömning för atl i ökad utsträckning låta de kommunala självslyrelseorganen avgöra frågor i vilka beslutanderätten f n. är delad mellan statliga och kommunala eller landstingskommunala myndigheter.

Frågorsom rör stora delarav kommunernas och landsiingskommunernas verksamheter utreds av olika statliga kommittéer. 1 direktiven för vissa kommittéer anges atl omfattningen av den statliga tillsy nen och kontrollen på resp. område skall prövas med syfte att föreslå begränsningar. Utredningsuppdrag med denna inriktning har bl. a. Utredningen (U 1972:06) om skolan, staten och kommunerna, hälsovårdssiadgeuiredningen(S 1974:08)ochhälso-och sjukvårdsutredningen (S 1975:04). Vidare har utredningen (Fi 1976:06) om kommunernas ekonomi i uppdrag au behandla frågan om övergång till mera generella former för staisbidragsgivningen. Frågan om förhållandet mellan slailiga och kommunala myndigheter bör normall prövas i samband med alt sakområdet utreds. Den kommitté som jag har förordat i del föregående bör därför i försia hand överväga förändringar som framstår som särskilt angelägna och som kan göras oberoende av överväganden om andra förändringar inom ett visst sakområde. Kommittén bör självfallet samråda med de kommittéer som utreder särskilda kommunala och landslingskommunala verksamhetssektorer. Ell fortlöpande samråd bör ske med decentraliseringsutredningen (Kn 1975:01).

En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. Gruntlen för myndigheternas befogenheter i tietta avseende finns bl. a. i resp. myndighets instruktion samt i lagar och andra förfiittningarsom reglerar olika komniunala och lantlsiingskomniunala verksamhetsområden. En begriinsningav myntligheiernas rält hiirvidlag har införts genom en särskild kungörelse (1970:641). 1 denna föreskrivs all myndighei inlc ulan regeringens medgivande lar ge ändrade eller nya föreskrifter, anvisningar eller råd som kan påverka gällande siandard eller tillämpade normer och som i väsentlig grad kan leda till direkia eller indirekta kostnadsökningar. Det ankommer på riksrevisionsverket att inom ramen för den förvaltningsrevision som verkei bedriver följa tle verksamheter som berörs av kungörelsen samt diirvid bedöma de kosinadsmiissiga konsekvenserna. Det är enligt min mening också angeläget att iigna myndighcicrnas föreskrifter m. m. uppmärk.samhei från kommunal .självstyrelsesynpunkl. Kommiiién bör därför behandla de slailiga niyndighctcrnas lillsyn och koniroll av kommuner och landstingskommuner i syfte att avveckla

E ,0

.g o :0

O :0

■o

. E -;

OJ £3 C -G 3 ■—

E >■ E.E

o o

i bxj

o > UO

o -a ,_

o c <u

o _ •- c

oo c 3

■ ,12 "= 3 E

eEe.:!

oo —) U. j«:'

E	E
	E
C OJ	o
E	Sfj
tu	:B
o	i/l

oo >.

e:2

3 n.

t- en OJ :0

o c

CM i! -C

ob i" i« x: ■— j; iS .2? iS '«

(D CO

E -

: 2 ">

•a .E

in C

O ca

■ C/1

t£5 00

;0 XI >

nj t/5 00 .><!

O P

(A .O

.C-g

«j

.S! T

5 E J=

<>j

00 i/J -

o 3

h- [/) 1-

ä' 00 M

O t OO

.Z E

I E

■I le

«.

>iO .b ■? "O

|:5

-S S ' K c = -a ,a o 4)

k, CD Q.

— r>j f CO x> cj

2? 3!

1» <u c

00= c

■ c o -

3 3 ii

2 .c

t/i (/]

=: >

B c o ca

X 3:

x: ._■ ._:,

•c-g

23 oo

_co c

ill 5 « g-

c x: « cd cj ,

■5-2 S o S S -

00 3

' Cl t.r

"S " « CO QO CO

C :m O oo'' XI

=0 ™

öO >

00 cd

.s-S

c c 2 <

i O <

I I

_II

S -E

> O)

cö .E ra 00 c c

c ii i

S > E

ra rt LJJ O X

ra X) o

ra > O

en c c«

tn u- --

3 ICO i2

i_r 00 >.

_o ra c:

ra o . -

§.3

§.i2

-t 3 i 1-

- x: S ii

.i: c :o

, 3 2.

■£ .E .E

1/5

ra JO E " ra

!n -3

■I !h a xo

-- ■§ ii E 3- -i

■Sa: 2 > u. -.É <

ra xi -J -3

" r:;

oj 1 2i S

C Ji:

> -; o . :n »ra S E = E

T! C

O d w

;;; -9 o

i-'= CQ

cn	E

OJ	C -O
>


'	y ra
0	0) i
01)	:/) rD
	c
TTi	ä:'<

.?•< 1;;

— ir-,

_i	E-S	■
_i	:ra -a	.c
.a		"5
«;	x:	C
S-	i_ tn	SL
.1	5å LT) ------ .	g-

Prop. 1978/79:53 86

Bilaga 6

Något om förutsättningarna för den kommunala upplåningen i andra nordiska länder

Danmark

I Danmark har överläggningar om en önskvärd utveckling av den kommunala ekonomin ägt mm mellan staten och kommunerna sedan i början av 1970-lalel. Resultatet av överläggningarna har blivit atl investerings- och låneramar för kommunerna fastlagts. Grunden för låneramarna har varit kommunallagarna som föreskriverati kommunstyrelsens beslul om upptagande av lån eller överlåtelse av lån eller ändring av lånevillkor kräver tillsynsmyndighetens samtycke. Kommunstyrelsen kan dock utan tillsynsmyndighetens tillstånd disponera över begränsade kassakrediier saml uppta kortfristiga lån på vissa villkor.

Utgångspunkten för låneramarna, som fastställdes för försia gången räkenskapsåret 1971/72 för både kommuner och amlskommuner, var kommunernas egna uppgifter om sill lånebehov. Del gjordes dock en generell nedskärning i förhållande lill del uppgivna lånebehovet. Möjligheler lill dispenser har förelegat. Fram till den 1 april 1976 omfattade låneramarna inte de kommunala bolagen. Detla förhållande anses ha varil orsak lill atl antalet kommunala bolag sleg kraftigt under de senaste åren. Följande regler har gällt för kommunernas självfinansiering räkenskapsåret 1976/77.

- Investeringsutgifier upp lill 3 96 av kommunens skatteunderlag berättigar inte lill atl la upp lån

- Investeringsutgifier mellan 3 och 4 96 av beskattningsunderiaget kan lånefinansieras med 60 %

- Investeringsutgifier mellan 4 och 5 96 av beskattningsunderlaget kan lånefinansieras med 80 %

- Investeringsutgifier över 5 96 av beskattningsunderiaget kan lånefinansieras fullt ul.

Del danska kommunförbundet har i sin kritik av systemet gjort gällande atl reglerna borde ta hänsyn till de skiftande ekonomiska fömtsättningama i kommunerna, varför kraven på självfinansiering borde varieras med hänsyn till kommunernas bärkraft och de ekonomiskt svaga kommunerna tillålas en högre lånefinansiering av sina investeringar.

Den kommunala lånefinansieringen har mycket kraftigt reducerats fr. o. m. år 1972 jämfört med lidigare. I slutet av 1960-talet låg nettoupplåningen på över 2 000 milj. dkr. per år medan den under senare år legat omkring 300 milj. dkr. per år.

(Källa: PM inom 1976 års kommunalekonomiska utredning)

Prop. 1978/79:53 87

Norge

1 Norge hade kommunsektorn som héihél en negativ nettoupplåning åren 1961 och 1962. Sedan dess har den varit positiv och stadigt, fömtom för år 1970, ökat sin andel av kommunernas externa inkomster.

Skatieiakei i Norge gör att upplåningen använts som "ventil" i inkomst-förstärkande syfte enstaka år Det finns en statlig kvotering av upplåningen från de statliga bankerna och en räntereglering på övrig upplåning. Trots detla anses del alt den statliga regleringen av kommunernas upplåning inte varil någon bindande restriktion. Den snabbt ökande nettoupplåningen under senare år och kommunernas snabbi ökade skuldsättning påtalas som ett allvarligt problem i del senaste långtidsprogrammei för kommunsektorns utveckling. Avsikten är atl enligt detla program begränsa behovei av vidare upplåning genom bl. a. ökade överföringar från statsbudgeten.

I den tillsyn som ulövas över kommunerna ingår att kommunal- og arbejdsdepartementel granskar kommunernas upplåning. Bl.a. krävs all kommunerna kan visa atl finansiering av investeringarna är säkrad innan arbeten påbörjas. Annars kan rätten att ta upp lån förvägras.

(Källa: PM inom 1976 års kommunalekonomiska utredning)

Finland

I sitt förslag lill ny kommunallag föreslog komrnunalförvaliningskom-miiién (betänkande 1973:60)aii regeln om underställning av lån och borgen i 108 !; finska kommunallagen skulle utgå. 1 én särskild proposition föreslogs att underslällningsskyldigheten för upptagande av lån togs bort. Så skedde också fr. o. m. år 1974.

Hösten 1975 lade regeringen i proposition till riksdagen fram förslag lill ny kommunallag där även bestämmelsen om underställning av borgen var borttagen. Den finska riksdagen godkände vid sin iredje behandling förslaget till ny kommunallag hösten 1976. Därigenom har fr. o. m. år 1977 även reglerna om underställning av borgen lagils bort.

(Källa: Finska inrikesministeriet)

Nuvarande lydelse

7 !;

Kommun och landstingskommun fSr laga upp lån med en återbetalningstid av högst fem år samt lån, som enligt uuryckligt beslut skaU användas för betalning av äldre lån och återbetalas inom de betalningsterminer som gäller för det äldre lånet.

Vid förvärv av intecknad egendom får kommun och landstingskommun övertaga betalningsansvar åven för sådan iniecknad skuld som ärställdatt belalas inom längre tid eller i annan ordning.

Lån I andra fall än som avses i första och andra styckena får tagas upp endast om regeringen medger det.

Bestämmelserna I första och tredje styckena gäller även borgen.

Föreslagen lydelse

Kommun och landstingskommun llr laga upp lån och åtaga sig borgensansvar och ansvarighet i övrigt för lån.

Prop. 1978/79:53 89

Bilaga 8

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund

Härigenom föreskrives au 4;? lagen (1957:281) orn kommunalförbund' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 s

För kommunalförbund skall finnas förbundsordning, vilken skall innehålla bestämmelser om

li förbundets ändamål och medlemmar:

2) förbundets benämning och den ort där förbundet skall hava sill säte:

3) fullmäktiges antal och det antal ledamöter i fullmäktige varje medlem skall utse:

4) antalet ledamöter och suppleanter i förbundets styrelse samt, däresi styrelsen jämväl skall utgöra i särskild författning angiven nämnd, vad som skall gälla angående valbarhet, säliei för uiseende av ledamöter och suppleanter samt deras tjänstgöringstid;

5) den rätl att upplaga lån eller 5) den räu att upplaga lån eller ingå borgen, som finnes böra medgi- ingå borgen, som finnes böra medgivas förbundet, med angivande av del vas förbundet, med angivande av del högsta sammanlagda belopp, intill högsta sammanlagda belopp, intill vilket lån må upptagas eller borgen vilket lån må upptagas eller borgen tecknas och i vad mån lån eller borgen tecknas;

som ej Jord rar regeringens medgivande må förekomma:

6) den räu lill fondbildning, som finnes böra medgivas förbundet;

7) medlems andel i förbundets lillgångar saml vad i övrigi finnes erforderiigt för ordnande av de ekonomiska förhållandena mellan förbundet och dess medlemmar;

8) särskilt villkor för medlems utträde ur förbundet och uppgörelse, som i anledning därav må erfordras;

9) särskilt villkor för upplösning av förbundet;

10) grunderna för skifie av förbundets behållna tillgångar saml

11) vad i övrigt må vara nödigt förordnande av förbundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning.

Förbundsordning skall vidare innehålla bestämtnelser om grunder för medlems skyldighet au tillhandahålla medel för förbundsverksamheiens ordnande och fortsätla bedrivande samt den begränsning av denna skyldighet

' Layen omirycki 1977:181.

Prop. 1978/79:53 90

som skall förekomma. I förbundsordning för förbund som skall handhava angelägenhet, vilken del enligt särskild författning åligger kommun all vårda, må dock icke, såvitt angår sådan angelägenhet, intagas beslämmelse om begränsning av medlems skyldighet att tillhandahålla medel.

Däresi förbund skall handhava fiera angelägenheler, skall i förbundsordningen angivas, humvida i förbundet skall finnas endasl styrelse eller därutöver en eller fiera nämnder, samt i det senare fallet vilka av förbundets angelägenheter som skola omhänderhavas av de olika förvaltningsorganen.

Däresi förbund har sitt säte inom kommun som icke tillhör förbundet, skall i förbundsordningen angivas å vilken kommuns anslagstavla tillkännagivande om justering av prolokoll skall ske.

I förbundsordningen må bestämmas all suppleanter skola utses för fullmäktige. I sådani fall skall i förbundsordningen även bestämmas suppleanternas antal och del antal suppleanter som varje medlem skall utse.

Prop. 1978/79:53 92

Till Slalsrådet och chefen för kommundepartementei

Genom beslut den 22 december 1976 bemyndigade regeringen chefen för kommundepartementet all tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter med uppdrag att utreda frågan om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna.

Med slöd av detta bemyndigande tillkallades den 23 februari 1977 såsom ledamöier kommunalrådet Åke Noriing (m) ordförande, kommunalrådet Roland Agius (c), landstingsmannen Olov Lekberg (s), expeditionschefen/ rättschefen Erik Neergaard och kommunalrådet Claes Ånstrand (s) saml den 29 mars 1977 mellanstadieläraren Chariotte Branting (fp) och länsrådet Nils Thyreen. Såsom sakkunniga förordnades den 23 febmari 1977 förste sekreteraren Kjell Ericsson, Landstingsförbundet, länsrådet Arne Fröjd, numera direktören Göte Jonsson, Svenska kommunförbundet och departementsrådet Cari-Gunnar Peterson. Såsom experter förordnades den 18 april departementssekreteraren Bo Jonsson och numera kammarrättsrådet Lennart Nordbeck. Till sekreterare förordnades den 21 april numera departementssekreteraren Åke Lewensjö och den 1 september 1977 sekreteraren Ingvar Persson för tiden t. o. m. den 31 december 1977.

I föreliggande delbeiänkande föreslår kommittén atl kommuns skyldighet att underställa brandordning länsstyrelsens granskning slopas. Kommittén har även lagit ställning till vissa följdfrågor i anslutning lill delta förslag. Underlaget för kommitténs ställningstaganden har utarbetats av experten Lennart Nordbeck.

Kommittén har i ett annat delbetänkande (Ds Kn 1977:7) föreslagit att konimun, landsiingskommun och kommunalförbund får ta upp lån och teckna borgen utan atl inhämta regeringens medgivande. En rapport (Ds Kn 1977:9) presenteras också om forskning rörande statskontroll av kommunerna och landstingskommunerna. Redovisningen och analysen har på kommitténs uppdrag gjorts av fil.dr. Björn Beckman.

Reservation har avgivits av ledamöterna Erik Neergaard och Nils Thyreen.

Siockholm i december 1977

Ake Noriing

Roland Agius Chariolle Braniing Olov Lekberg

Erik Neergaard Nils Thvreen Claes Ånstrand

I Åke Lewensjö Ingvar Persson

Prop. 1978/79:53 93

InnehåU

Sammanfattning................................................ 95

1 Utredningsuppdraget'.....................................

1.1 Allmänna utgångspunkter.........................

1.2 Utredningsuppgifter................................

1.3 Utredningsarbetets uppläggning................

2 Olika former av slalskoniroll'.............................

2.1 Lagar och andra förfaiiningar....................

2.2 Besvärsinstitutet....................................

2.3 Underställning........................................

2.4 Resursfördelning....................................

2.5 Föreskrifter, anvisningar och råd...............

2.6 Effektivitetskontroll och allmän lillsyn.........

3 Några genomförda åtgiirder för minskad statskontroll'

3.1 Ändringar i kommunallagstiftningen............

3.2 Ändringar i speciallagstiftningen................

4 Gällande bestämmelser om underställning av brandordning... 98

4.1 Brandlagen och brandsladgan ................... 98

4.2 Övriga bestämmelser............................... 99

5................................................................ Myndigheter och organisationer verksamma mom räddnings
tjänsten ..................................................... 103

5.1 Allmäm................................................. 103

5.2 Den komniunala organisationen ................ ... 103

5.3 Statliga myndigheter............................... 105

5.4 Svenska kommunförbundet....................... 106

6 Erfarenheter av underslällningsskyldigheten........ 107

6.1 Historik............................................. 107

6.1.1 Allmänt....................................................... 107

6.1.2 1734 års lag och 1874 års brandstadga 107

6.1.3 1923 års brandstadga.................... 108

6.1.4 1914 och 1937 års skogseldlag......... .. 109

6.1.5 1944 års brandlag och brandsiadga... 110

6.1.6 1954 års brandlagsrevision.............. .. 111

6.1.7 1962 års brandlag och brandsiadga... 113

6.1.8 1974 års revision av brandlagstiftningen 114

'Avsniliei har uicskuils hiir (se bilaga 1 i propositionen)

Prop.1978/79:53 94

6.2 Brandnämndens och länsstyrelsens granskning 116

6.3 Regeringens besvärsprövning................... ... 117

6.4 Tidigare förslag om slopande av underställningsskyldigheten 119

7 Kommitténs överväganden och förslag.............. 121

7.1 Allmänna utgångspunkier......................... 121

7.2 Statskontroll över brandförsvaret.............. 122

7.3 Faslställelseprövningens syfte.................. .. 123

7.4 Framförda synpunkier på fastställelse av brandordning . 124

7.5 Faslställelseprövningens betydelse med hänsyn till skyddsiniresset 125

7.5.1 Vissa allmänna frågor..................... 125

7.5.2 Brandförsvarets insatsberedskap...... 126

7.5.3 Brandbefälens kompetens................ 128

7.5.4 Räddningsavtal............................. 129

7.5.5 Oljebekämpning m. m. i hamn........... .. 131

7.5.6 Eldning utomhus............................ .. 131

7.5.7 Länsstyrelsens sankiionsmöjligheter... .. 132

7.6 Kommitténs förslag................................. .. 132

8 Specialmotivering.......................................... .. 135

9 Lagförslag................................................... .. 137

Bilageförleckning

1 Utredningsdirektiven'.....................................

2 Statens brandnämnds meddelande 1975:6 "Exempel på brandordningar" 142

3 Reservation av ledamöterna Erik Neergaard och Nils Thyreen 153

Bilagan har uieslulits här (.se bilaga 1 i proposilionen)

Prop.1978/79:53 95

Sammanfattning

Kommunernas och landstingskommunernas verksamhet har vidgats lill atl omfatia allt fier områden. Av den offentliga sektorns utgifter används i dag ungefär två tredjedelar för kommunala och landslingskommunala angelägenheter.

De ställiga myndigheterna utövar lillsyn och kontroll över kommunerna och landstingskommunerna i olika former. Det sker genom lagar och andra författningar, besvär, underställning, resurstilldelning, föreskrifter, anvisningar och råd samt genom effekliviteiskoniroll och allmän tillsyn.

Föruisätiningarna för alt öka kommunernas och landstingskommunernas handlingsfrihet har under de senaste decennierna i hög grad förbättrats. Det är mol den bakgrunden som regeringen tillsatt en särskild kommitté för alt göra en samlad översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner. Syftet med utredningsarbetet är atl pröva vilka ändringar som kan göras för att öka den kommunala handlingsfriheten och ge den kommunala självstyrelsen ett siörre reellt innehåll.

Kommitténs uppdrag kan i princip beröra alla kommunala och landslingskommunala verksamhetsområden. Det övergripande målet med översynen skall vara att mönstra ul sådana statliga föreskrifter som med hänsyn till de komniunala och landstingskommunala organens resurser inte längre är nödvändiga.

I direktiven preciseras uppdraget och utredningsarbetets uppläggning.

• Olika former av statlig lillsyn och kontroll skall behandlas.

• Särskild uppmärksamhei bör ägnas beslut som kräver fastsiällelseprövning av statliga myndigheter.

• Kommittén skall pröva om myndigheternas anvisningsverksamhei över kommunerna och landstingskommunerna kan begränsas.

• I första hand bör förändringar övervägas som ärsärskilt angelägna och som kan göras oberoende av överväganden inom andra utredningar.

• Samråd skall ske med andra kommittéer som behandlar kommunala och landstingskommunala frågor.

En försia uppgift för kommittén har varit alt göra en kauläggning av aktuella problem. Detta utredningsarbete har bedrivits i nära kontakt med statliga myndigheter, kommunförbunden, kommuner och landstingskommuner. Mängden av framförda synpunkier och förslag gör del nödvändigt atl i utredningsarbetet prioritera vissa frågor och verksanihet.sområden. I direktiven anges alt särskild uppmärksamhet bör ägnas beslut som kräver fastsiällelseprövning av statliga myndigheter. Mol denna bakgrund har kommittén valt atl i två delbelänkanden ta upp underställning av brandordning saml av beslut om lån och borgen. 1 delta belänkande behandlas statskontrollen över kommunernas brandförsvar i form av underställning av brandordning.

Prop. 1978/79:53 96

Enligt bestämmelsema i brandstadgan skall del i vae kommun finnas en brandordning. I denna las in de bestämmelser som utöver föreskrifterna i brandlagcn och brandsladgan behövs för ordnande av brandförsvaret i konimunen. Brandordning antas av kommunfullmäklige. Fullmäktiges beslul skali underställas ränssiyrelscrnas prövning. Om kommun underlåter alt anta brandordning av innehåll som liinsstyrelsen an.ser erforderligt, får länsstyrel.sen förordna i iimnci. Länsstyrelsen skall i så fall underställa sill beslul regeringens prövning.

1 sina överväganden har kommittén funnit all kommunerna har byggt upp en väl fungerande brandförsvarsorganisalion. Del är därför möjligl att öka kommunernas handlingsfrihet på detta område.

Kommittén föreslåralt undersiällningsskyldigheien slopas liksom länssty-rel.sernas möjlighet all utfärda brandordning. Som en följd av detla ställningstagande föreslår kommittén vidare att länsstyrelsen får besluta om del område i vallen, inom vilket konimun skall svara för åtgärder för alt avvärja eller begränsa skada lill följd av utflöde av olja eller annat som är skadligt. Vidare föreslår kommittén att de föreskrifier om eldning utomhus som nu finns i brandnämndens exempel på brandordning inarbetas i brandstadgan.

Prop.1978/79:53 98

4 Gällande bestämmelser om underställning av brandordning m. m.

4.1 Brandlagen och brandsladgan

Grundläggande bestämmelser om räddningstjänsten finns i brandlagen (I974:80)och brandstadgan (1962:91,omirycki 1974:81). Med räddningstjänst förstås enligi brandlagen verksamhet som syftar till all vid brand, oljeuifiöde, ras, översvämning eller annal nödläge avvärja eller begriinsa skada på människor eller egendom eller i miljön, under föruisättning att det med hänsyn lill behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intres.sets vikt, kostnader för riiddningsåtgärderna och omstiindigheierna i övrigt kan anses påkallat all staten eller kommunen svarar för au sådana åtgiirder vidtas.

Begreppet riiddningstjänsi anses inlc omfatta .sjukvård, siuktransportcr eller ambulansflygtiänsi. Brantllagen är alltså inte tillämplig på såtlan verksamhet. Den är enligt uiirycklig fiircskrift i 1 >j inlc heller lillämplig på skyddsålgiirder vid aloniolyckor eller på sjöräddning eller Ijiillriiddning.

Räddningsijiinsi i brandlagens mening ankommer i försia hand på kommunerna.

Kommunema svarar enligt brandlagen också för den brandförebyggande verksamheten. Ansvaret grundläggs genom en föreskrift i 2 § om alt varje konimun skall hålla ett brandförsvar, som tillfredsställer skäliga anspråk på effektiv räddningsijänsi samt på förebyggande åtgiirder moi brand. Enligt 5 5 brandstadgan åligger det konimun alt hålla sådan beredskap att första utryckning för räcklningstjiinsi sländigi kan ske inom en efter kommunens förhållande godtagbar tid.

Förvaltningen av brandförsvarets angelägenheler skall handhavas av den kommunala nämnil, som kommunfullmiikiigc bestämmer (brandstyrclse). I kommunens brandförsvar skall ingå hrandsivrka av betryggande storlek och sammansättning. Brandstyrkan skall bestå av en brandchef en eller fiera vice brandchefcr, brandkår saml, om det behövs, brandvärn, grundat på tjänsteplikt (3 och 4 ?;§ brandlagen).

Kommun är skyldig all anskaffa och underhålla maicriel, byggnader och andra anordningar som behövs för brandförsvarei saml all sörja för tillgång lill vallen för släckning av brand, alli dock endasl i den mån oskiilig kosinad inie åsamkas kommunen (5 i; brandlagen). För kommuns brandförsvar skall finnas en sländigi bemannad aiarmeringsceniral. Vid ceniralen skall larm kunna moiias och från ceniralen skall den kommunala brandkåren kunna inkallas (11 !; brandsladgan).

Triiffar kommun avial om beiryggaiidc hjiilp för riiddningsijänsi från kommunal brandkär i annan konimun, kan kommunen av liinssiyrclsen hell eller delvis befrias från skyldigheien au hälla brandkår med diiriill hörande maieriel, byggnader och anordningar. Länssiyrelsen kan dessulom delvis befria kommun från skvldinheien au hålla brandkår, om konimunen iräffar

Prop. 1978/79:53 99

avial om sådan hjälp från brandkår, som inte är kommunal, (t. ex. industribrandkår) eller från annat räddningsorgan än brandkår, (l. ex. oljesaneringsföretag) eller om kommunen beslutar atl annal kommunall verk än brandförsvaret skall lämna sådan hjälp (6 § brandlagen).

Om (let i samband med verk.samhet i exempelvis en fabrik, lageranläggning, hamn e. d. hanteras varor på vilken lagen (1973:329) om hiilso- och miljöfarliga varor äger tillämpning, får länsstyrelsen efter samråd ined produkikonirollniimnden åliigga anliiggningens ägare alt hålla beredskap med pesonal och utrustning, om det finns risk för utflöde av varor som kan orsaka skada på miinniskor eller i miljön (15 if brandlagen).

När kommunens brandstyrka deltar i räddningsarbete tillsammans med annat räddningsorgan - brandkår i annan kommun, industribrandkår, flygplatsbrandkår e. d. - som inte iir bunden av ovan nämnt avtal om rätidiiingshjälp, iir det brandchefen eller hans ställföreträdare som utövar Injälei (9 >; brandlagen). Den som utövar befälei vid räddningsijänsi får ingripa i annans räu om del är nödvändigi med hänsyn lill fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön (11?; brandlagen). Han kan bl. a. ge personal som medverkar i räddningsarbeiet tilltriide till fastighet, avspärra olycksplats, nyttja brunn, vattenledning, telefon, redskap, arbetsmaskiner, hästar, fordon och fartyg, fälla träd, anlägga moield, bortforsla sand, grus eller jord samt riva eller undanskaffa byggnad.

Vid nödläge som kräver så omfattande räddningsåtgärder atl en ledningsorganisation ovanför det lokala planet behövs för bl. a. samordning av resurserna, skall länsstyrelsen överta ledningen och förordna särskild befälhavare för räddningsarbeiet på olycksplatsen (12 i? brandlagen). Länsstyrelsen får vid sådant nödläge förordna atl också kommunal brandstyrka i kommun inom länet där räddningsåigärder inte behöver vidtas skall delta i räddningstjänsten.

Vid skogsbrandsläckning, oljebekämpning till havs och i kustvatten samt vid sanering av olja som har fiutit i land från havet eller kusivatincn är kommunen berättigad till ersäiining av statsmedel för kostnaderna (21 § brandlagen). Konmiunerna har vidare allmänt en möjlighet au vid ett nödläge som har medfört särskilt höga kostnader för ell räddningsingripande få ersäiining av siaismedel. Sådan ersäiining besluias av regeringen i varie särskili fall.

I kommun skall hållas brandsvn och verksiällas sotning. Kommun kan uigöra ell eller fiera sotningsdistriki eller ingå i sådant distrikt lill.sammans med annan kommun. I vane sotningsdistriki skall finnas en skorsiensfejar-mäsiare (4 och 7 ;ij brandlagen samt 16 !j brandstadgan).

För varje komniun skall det finnas en hrandorilning. I denna las in de bestämmelser som, utöver föreskrifterna i brandlagen och brandsladgan, behövs för ordnande av brandförsvaret i kommunen. Brandordning får inte innehålla bestämmelse om förhållande som regleras genom annan allmän författning än brandlagen och brandstadgan. Genom bestämmelse i brand-

Prop. 1978/79:53 100

ortlning lår ime läggas onödigt tvång på allmiinhcicn eller efjesi göras obefogad inskriinkning i den enskildes frihet (I >? brandstadgan). Enligt brandsladgan skall brandordning innehålla bestiimmelser om

- ilen kommunala branilsiyrkans organisation (4 >;),

- ilci lägsta antalet övningar som skall hållas med brandstyrkan (4 S),

- ilen kompetens som fordras lor kommunens brantlbcfäl (7 3 mom.).

- alarnieringsceniral och andra anordningar för alarmering samt tle övriga anordningar som behövs Rir brantllorsvaret i kommunen (11 !;),

- den tid som får lorHyia från en sotning till nästa (15 !;) samt

- huruviila kommunen skall ulgiira eu eller fiera soiningsdislriki eller jäniic annan komniun ingå i sådani disiriki (16 ).

Av brandordning skall dessulom enligi brandsiatlgan framgå om kommunen skall ha brandchef eller vice brandchef gemensami med annan kommun (4 ;j). Har komniun av länssiyrel.sen hell eller delvis bcfriais från skyldigheien all hålla brandkår skall av brandordningen framgå i vilken utsträckning och inom vilka områden som riidiliiingstjänsien i kommunen skall ombesörjas av annan än kommunens brandkår enligt siirskilt avtal eller beslut (4 j). I fråga om hamn vid kusten, Vänern och Mälaren skall i brandordning anges det område i vattnet, inom vilkel kommunen svarar för åigiirder för all avväga eller begränsa skada till följd av uifiöde av olja eller annat som iir skadligt (4 a !;). I brandordning skall vidare anges den lid, inom vilken första utryckning för räddningstjänst skall kunna ske, och intas bestämmelser om del liigsla anial brandbefäl och brandmän, som erfordras för denna beredskap (5 ij).

1 brandstadgan anges ytterligare att brandordning får innehålla bestiimmelser om åligganden för skorstcnsfejarmästare saml, om så erfordras, föreskrift om skyldighet för ilen, som vill göra upp eld utomhus på plats, där elden lätt kan sprida sig och medföra brandfara, au anmäla del lill brandchefen (19 § 2 mom. och 22 §).

I brandordning kan föreskrivas alt överträdelse av beslämmelse i brandordningen skall föranleda ansvar. 1 sådant fall döms gärningsmannen enligt 27 ij brandstadgan, om inte gärningen är belagd med straff i annan författning, lill böter, högst 500 kronor. Har Rirscelscn avsetl åliggande av större vikt eller har ilärigenom förorsakats av.scviird skada eller olägenhet, iir straffet dagsböter.

Brandordning antas av kommunfullmäktige. Fullmäktiges beslut skall undersiällas länsstyrelsens prövning (2 § brandstailgan). Vid fistsiällelse-prövningen har länsstyrelsen att antingen fastsiiilla brandorilningen ulan andra ändringar än redaktionella justeringar, som saknar saklig betydelse, eller atl vägra fastställelse. Talan nioi länsstyrelsens beslut i fråga om fastställelse av brandordning förs genom besvär hos regeringen. Om fullmäktige inie aniar brandordning av innehåll som länsstyrelsen anser erforderligt, får liinsstyrelsen själv förordna i iininei. I sådant fall skall

Prop. 1978/79:53 101

liinssiyrelsens beslut undcrsiiillas regeringens prövning (2 i; brandstadgan). När brandordning har fasistiillis skall liinssiyrclsen införa beslutet och brandordningen i länets firfaiiningssamling. Eli exemplar av brandordningen skall .siindas lill statens brandniimnd. Det åligger kommunsiyrelscn att ombesörja atl kungörelse om fastslällelsen anslås och införs i den eller de tidningar, där kommunala meddelanden tas in, samt att tryckta exemplar av brandordningen finns alt tillgå för allmiinheten (2 iJ brandstadgan).

4.2 Ovrit;a bestämmelser

Förutom i brandlagen och brandstadgan finns bestämmelser av beiydel.sc för räddningsijänsien i en rad andra Ibrfaiiningar. De besiämmelser .sorn i försia hand reglerar allmänna brandförebyggandc åigiirder redovisas kon-fattat i del följande.

Byggnadsstadgan (1959:612, omtryckt 1972:776) och Svensk Byggnorm 1975 (SBN 1975)

1 44 ij byggnadsstadgan anges att byggnad skall med avseende på konstruktion och inredning utföras så att faran för brand inte blir siörre än .som betingas av hänsyn till dess ändamål, angriinsande bebyggelse och omständigheterna i övrigi. I paragrafen anges vidare vad som gäller med hänsyn lill brandskyddet för lak och lakläckningsmaicrial, byggnader av olika storlek och avsedda för olika aktiviteter, vindsutrymmen, utrymnings-vägar, eldstiider, rök- och ventilationskanaler etc. Bestämmelserna är lilliimpliga både på nybyggnad och iindring av byggnad. I 501; stadgas alt byggnad skall underhållas så att fara för brand inte uppkommer.

Statens planverk utfärdar i Svensk Byggnorm 1975 (SBN 1975) föreskrifter, råd och anvisningar avseende tillämpningen av byggnadsstadgans besiämmelserom byggande. Ett särskilt kapitel behandlar brandskydd. Där anges vissa allmänna fömtsättningar beträffande bl. a. brandieknisk klassindelning. Vidare anges anordningar för utrymning vid brand, anordning för begränsning av brand som brandcellindelning, brandieknisk dimensionering, beklädnad och ytskikt, sektionering, brandmur, taktäckning etc. Dessutom finns föreskrifter, råd och anvisningar avseende anordningar för brandsläckning.

Förordningen (1961:568) om brandfarhga varor med tillämpningsbeslämmelser

Förordningen om brandfarliga varor med lilHimpningsbestämnicIser anger vad som gäller för förvaring, hantering, transport samt försäljning av brandfarlig vara. Bl. a. krävs tillstånd eller siirskild anmälan. Del åligger byggnadsnämnd att pröva ansökan om tillstånd. Detla skall ske med

Prop.1978/79:53 102

utgångspunkt i de närmare föreskrifter som utfärdats av kommerskollegium. Brandchef skall motta anmiilan som sägs i förordningen.

Förordningen (1949:341) om explosiva varor ined litläinpningshesiåmniclscr

I förordningen med dess tillämpningsbeslämmelser anges vad som gäller i samband med tillverkning, förpackning och märkning, handel, innehav, förvärv, förvaring och transport av explosiva varor.

Lagen (1902:71. s. I) innefåiiande vissa besiämmelser om elekiilska anläggningar

I 5 § lagen anges atl innehavare av starksirömsanläggning skall vidta erforderliga åtgärder vid sin anläggning för att förebygga att denna vållar skada på person eller anläggning. För framdragande eller begagnande av elektrisk starksirömsledning fordras särskilt tillstånd. Statens industriverk meddelar tillstånd (linjekoncession eller områdeskoncession).

Arbeiarskyddslagcn (1949:1) och arbeiarskvddskungörelsen (1949:208)

I 7 § arbelarskyddslagen sägs alt arbetsgivare är skyldig att iaktta allt som skäligen kan erfordras för atl förebygga att hos honom anslälld arbetstagare drabbas av olycksfall i arbetet. Detaljerade bestämmelserom skyddsåtgärder finns i 31-47 §§ arbelarskyddskungörelsen. Bl. a. skall enligt 43 ij verksamt brandlarm finnas. Vidare hänvisas i 43 § lill besiämmelser i brandlagen, brandsladgan och byggnadsstadgan beträffande åtgärder mol skada på grund av brand.

Prop. 1978/79:53 103

5 Myndigheter och organisationer verksamma inom räddningstjänsten

5.1 Allmänt

Skilda samhällsorgan har ålagts att ingripa för atl avväria eller begränsa person- och egendomsskador när olyckor inträffar. Av central betydelse i saninianhanget är den räddningstjänst som ankommer på det komniunala brandförsvarei.

Till begreppet räddningstjänst hänförs även de insatser som vid nödlägen görs av vissa statliga organ i. ex. polisen, luftfartsverkets fiygplalsbrandkårer och personal från SJ:s hjälpberedskap. Hit hör också lullverkcts åtgärder Rir all avvärja eller begränsa skada lill följd av uifiöde av olja eller annat skadligt ämne. Del åligger länsstyrelserna att vid behov samordna räddningsinsai-serna i katastrofsituationer.

Statens brandnämnd har som central myndighet tillsyn över brandförsvaret. Det finns vidare en rad andra statliga myndigheter med uppgifter i fråga om skydd mot brand. Bland dessa kan nämnas statens planverk, statens industriverk med sprängämnesinspektionen och elektriska inspektionen, arbeiarskyddssiyrelsen, civilförsvarssiyrelsen, siaiens provningsanstali och trafiksäkerhetsverket.

Landsiingskommunerna svarar för sjukvård och sjuktransporter i anslutning till olyckshändelser.

Utöver de statliga och kommunala organisationerna finns det ett antal frivilliga organisationer som är verksamma inom räddningstjänst- eller brandskyddsområdet. Bland dessa märks Svenska försäkringsbolagens riksförbund. Svenska brandförsvarsföreningen. Svenska kommunförbundei och brandliirsvarets personalorganisationer.

5.2 Den kommunala organisationen

Som tidigare redovisats ges i brandlagen och brandstadgan de grundliiggande reglema för den kommunala brandförsvarsorganisalionen. Förvaltningen av brandförsvarets angelägenheter handhas av den kommunala nämnd kommunfullmäktige bestiimmer. Flertalet kommuner i landet har tillsatt en särskild brandstyrclse. Brandstyrkan skall bestå av brandchefen eller fiera vice brandchefer, brandkår samt om det behövs, brandviirn grundat på ijiinsieplikt. Siirskilda kompetensföreskrifter för brandbefäl finns i brand-stadgan (7 ;j). Länsstyrelsen kan medge vissa undantag från dessa förcskrif ter.

Sedan kommunerna i och med atl den nya brandlagslifiningen genomfördes år 1974 även fick huvudansvaret för räddningstjänsten, har kommunerna byggi Ul sin brandRirsvarsorganisaiion. Enligi uppgifter från kommun-

Prop. 1978/79:53 104

förbundet ökade antalet heliidsansiällda brandbefäl frän 378 si år 1973 till 425 st år 1976. Molsvarande siffror Rir heltidsanställd brandpcrsonal iir 3 852 st resp. 4 289 st. Kommunernas nettodriftkoslnadcr för brandförsvaret ökade från 471 milj. kr. år 1974 lill ca 784 milj. kr. år 1977 eller med ca 65 ".i. Tar man hänsyn till penningvärdesförsämringen så som den kommer till uttryck i konsumentprisindex, var ökningen av nettodriftkostnaderna ca 22 "n.

Den erforderliga brandkårsorganisationen inom en kommun bestäms med ledning av bedömningar av bebyggelsens typ och koncentration samt med uigångspunki från gaiunäicts utformning (köriiden). Statens brandnämnd har i meddelande 1975:6 angivit erforderliga insalsiider ur brandieknisk synpunki. Insalskraven, enligi meddelandel, skall även liicka in annan räddningsijänsi än brand. Hänsyn las även lill möjligheterna all genom avial samverka med angränsande kommuner eller med annan organisation t. ex. industribrandkår. Relationerna mellan brandkårens utnyttjande för brandsläckning resp. annan räddningstjänst är en annan faktor alt la hänsyn till. En nyligen genomförd undersökning av kommunförbundet visar au den fördelningavarbclstidenpåolika nödlägen som Räddningstjänstutredningen (SOU 1971:50) kom fram lill vid en undersökning år 1966 i stort sett gäller fortfarande. Kommunförbundet redovisar följande siffror:

- brand i byggnad		ca 45 'v:
- skogs-, gräsbrand		ca 19 "r
- övrig brand		ca 7 ".
- okynneslarm, fel på alarmanl	iiggning etc.	ca 14 ".
- trafikolycka		ca 1 ",
- oljeutfiöde på vatten		ca 3 ".
- kemikalie-, radiakolycka		ca 3 ".
- ras, översvämning		ca 2 ".
- övriga nödlägen		ca 6 'V

ca 71

ca 15 "n

Den komniunala organisationen har en såväl funktionell som geografisk struktur. Funktionellt delas organisationen ofta in i brandchefsorganisation, insaisorganisation och materiel vårdsorganisation. Geografiskt delas organisationen in j olika brandstationers insatsområden. Den geografiska organisationen bestäms bl. a. med hänsyn till rekommenderade insalsiider.

Brandchefsorganisaiionen beslår av brandchef saml en eller fiera vice brandchefer som svarar för förebyggande ålgärder (brandsyn, besiktningar, byggnadslovsärenden etc), utbildnings- och övningsverksamhet, brand- och övrig räddningsljänsiplanering, planering och ledning av materielvården sann administration.

Insaisorganisationen beslår dels av en beredskap Rir försia utryckning, dels av personella och materiella hjälpenheier som kan rekvireras/uppbådas från närliggande förelag etc.

Beredskapen för försia utryckning utgörs av kommunens brandpersonal sann i förekommande fall av särskili brandvärn. Avgörande för insaisorga-

Prop. 1978/79:53 105

nisaiionens effekiiviici är frågor som personalsiyrkans storlek och utbildningsnivå, anspänningstid, alarmeringssystcm. personlig skyddsiurusining, fordon/materiel och sambandsuirustning.

I ni;iiericlorganisaiionen ingår kommunens brandmän sann i vissa Rill även personal från andra komniunala förvaltningar. Ofta har gatukontorets fordonsverkstad sådana resurser all huvuddelen av reparation och service av brandförsvarets fordon ulförsdär. Arbetsuppgifterna för malcrielvårdsorga-nisaiionen är kontroll, underhåll och service av fordon, fast och lös lördonsuirustning avsedd Rir räddningsijiinsi, andningsskyddsuirustning och övrig förrådshållen riiddningsmaicricl samt slangvård.

Som tidigare redovisats har kommun också möjlighel au, genom avtal med annan kommunal brandkår eller räddningsorganisation som industri-brandkår eller oljesaneringsförelag, minska sin brandförsvarsorganisalion såväl personellt som när del gäller viss uiruslning. 1 vissa fall kan kommunerna hell befrias från skyldigheten atl hålla brandkår. Avtalet kan avse t. ex. ansvaret för försiahandsinsaisen inom en del av kommunen eller för tillhandahållande av reservstyrka. Del kan vidare avse möjligheterna atl få disponera viss specialutrustning för oljebekänijining o. cl. Till ledning Rir kommunerna har statens brandnämnd i samråd med Svenska kommunförbundet samniansiiilli exempel på sådana avtal (Meddelande från sunens brandnämnd. 1975:8).

5.3 Statlica m>ndiRheler

Siaicns brandnämnd

Tillsyn över branclRirsvaret utövas centralt av statens brandniimnd (24 i; brandsladgan). Enligt giillande instruktion (1974:408) åligger del nämnden siirskilt au

1. länina råd och anvisningar till länsstyrelser, kommuner och enskilda i frågor rörande sådan räddningstjänst som ankommer på kommunerna och rörande förebyggande åtgärder mot brand,

2. biträda länsstyrelserna vid handläggning av ärenden om sådan räddningstjänst som ankommer på kommunerna och om förebyggande ålgärder mol brand,

3. verka för atl brandförsvarei i olika delar av rikel ordnas ändamålsenligi,

4. göra framsiällning hos liinssiyrclsen i den mån åtgärder behövs för au stärka brandförsvaret inom vissi liin.

5. verka för siandardiseriiig av brandRirsvarcts utrustning.
Brandniimnden har lill ledning lor kommunerna uininlai anvisningar med

exempel på brandordningar. Exemplet återfinns i bilaga 2.

Prop.1978/79:53 106

Löiissivrelscii

Liinssiyrclsen skall enligt 24 ij brandsladgan tillse atl brandRirsvarci inom länet är lillfredssiällande ordnat. Uppgifterna omfittar i huvudsak allmän tillsyn av olika slag sann fastställelse- och bcsviirsprövning av kommunala beslut. Vid sin tillsyn över all kommuner, brandsyneförriitiarc och särskilda befitiningshavarc fullgör sina åligganden med avseende på räddningstjänst och förebyggande åtgiirder mol brand får liinsstyrelsen förelägga viie.

Liinsstyrelsen skall vidare svara för den planläggning som behövs Rir katastrolberedskap och för ledningen av riiddningstjänsten vid katastrofer. Till grund Rir länsstyrelsernas arbele i detla avseende skall ligga den lokala planliiggning .som ankommer på brandcheferna.

5.4 Svenska kommunförbundet

Svenska kommunförbundet är en sammanslutning av landets kommuner med uppgifi alt tillvarata deras gemensamma intressen, främja samverkan dem emellan saml bistå dem i deras verksamhet. Intressebevakning och service lill kommunerna är alltså förbundels huvuduppgift.

Kommunförbundels aktivitet när del gäller räddningstjänsten är omfattande. Inom förbundskansliets kommunalpoliliska avdelning I finns en särskild brandseklion som svarar för intressebevakning och service när del gäller räddningstjänst, ambulansfrågor, solningsväsende, alarmeringsfrågor, oljeskadeskydd m. m. Vidare svarar sektionen för tolkning och tillämpning av brandlag och brandsiadga, ersättningsfrågor, materielfrågor, ulbildnings-och rekryteringsfrågor. Sektionen genomför även organisationsutredningar inom räddningsijänslområdet.

Vidare finns del vid kommunförbundets länsavdelningar särskilda brand-delegationer som utses av länsavdelningens styrelse. Till de fiesta branddele-gaiionerna har som expert knutits en kommunal brandchef eller vice brandchef som är verksam inom länet. Branddelegationerna svarar bl. a. för viss utbildning av brandpersonal och har till uppgift att la initiativ lill samordning av brandförsvarsfrågor på länsplanel.

Prop. 1978/79:53 107

6 Erfarenheter av underställningsskyldigheten

6.1 Historik

6.1.1 Allmänt

Författningsregler om brandordning torde ha meddelats första gången år 1874 i en då utfärdad brandsiadga för rikets städer. Redan i denna stadga föreskrevs all brandordning skulle underställas länsstyrelsens prövning. Underslällningsskyldigheten har gällt alltsedan dess.

Ett försök har ajorts att klariägga de skäl på vilka underställningsskyldigheten har grundats. 1874 års brandstadga utfärdades emellertid ulan riksdagens hörande, varför tillgängliga motivuitalanden saknas. Vid en genomgång av förarbetena lill senare ändringar i brandlagstiftningen har några uttalanden, som direkl syftar lill atl motivera underställningsskyldigheten, inte kunnai återfinnas. Del förefaller som om underslällningsskyldigheten har ansetts utgöra ett mer eller mindre självklart inslag i den statliga kontrollen av atl kommunerna fullgör sina författningsenliga skyldigheter på brandskyddels område. Vissa allmänna uttalanden, som har gjorts om statskontrollen i samband med olika ändringar i brandlagslifiningen, kan dock sägas vara av intresse i sammanhanget. Dessa uttalanden redovisas här i anslutning till en redogörelse för brandlagstiftningens historiska utveckling.

6.1.2 1734 års lag och 1874 års brandsiadga

1 1734 års lag gavs i byggningabalken föreskriftei om skogseld och om vådeld i by. Bestämmelser om brandsläckning m. m. i städerna saknades däremot i 1734 års lag. Sådana bestämmelser meddelades först genom 1874 års brandstadga för rikels städer.

1874 års brandstadga utgick från - som någonting självklart - atl städerna var skyldiga atl vårda sig om brandsläckning m. m. Enligt stadgan skulle det för varje stad finnas en brandordning, innehållande de bestämmelser, som utöver föreskrifierna i brandsladgan behövdes för ett fullständigt och ändamåLsenligt ordnande av stadens brandväsende. Brandordningen skulle antas av stadens beslutande myndighei och underställas länsstyrelsens prövning. Länsstyrelsen hade au faslställa brandordningen utan ändring eller all vägra fastställelse. Enligt brandstadgan skulle länsstyrelsen vaka över au städerna hade sill brandväsende omsorgsfullt ordnai och all de hade brandordningar, som upprättats i överensstämmelse med stadgan.

I brandordning skulle enligt brandsladgan finnas föreskrifter om sotning, om brandvakt, om beredande av tillräcklig vattentillgång vid eldsvåda, om brandberedskap och räddningsredskap, om brandsiyrka och om förfarandet vid eldsvåda. Genom brandordningen kunde städernas innevånare åläggas

Prop. 1978/79:53 108

t. ex. alt ingå i brandstyrka, att hålla föreskrivna brandredskap och atl på olika sätt medverka vid bekämpning av brand.

Bestämmelserna i 1874 ärs brandstadga gällde i lillgängliga delar för köping och för annan ort med siörre sammanträngd befolkning, om länsstyrelsen förordnade därom genom beslul, som skulle underställas Kungl. Majt:s prövning. Stadgan gällde alltså inte förden egentliga landsbygden. Krav på lagstiftning för all få lill stånd ett bätire brandskydd på landsbygden restes emellertid från tid till annan bl. a. genom motioner i riksdagen. Önskemålen tillmötesgicks i viss mån år 1913 genom en ändring i 74 t; förordningen om kommunalslyrelse på landet. Genom ändringen öppnades en möjlighet för landskommunerna alt anta kommunalstadgar till främjandet av skyddet mot brand. En sådan stadga skulle underställas länsstyrelsens godkännande. Genom fastslällelsen blev ordningsföreskrifterna i stadgan bindande. Även landsbygdsbefolkningen kunde därefter åläggas atl hålla brandredskap och atl medverka vid eldsläckning.

• 6.1.3 1923 års brandsiadga

Sedan riksdagenår 1915 hemställt alt Kungl. Maj:l skulle låta utarbeta och för riksdagen lägga fram förslag lill föreskrifter om brandväsendels ordnande på landsbygden, tillkallades särskilda sakkunniga-brandskyddskommissionen - för att revidera gällande bestämmelser om skydd mol brand. Kommissionen avlämnade 1921 ett belänkande med förslag lill lag angående brandväsendel i riket och till brandsiadga för riket.

Brandskyddskommissionen föreslog alt alla kommuner i lag skulle åläggas att hålla ett brandförsvar, som kunde tillfredsställa skäliga anspråk på trygghet mol skada av brand. Lagen föreslogs också innehålla reglerom den enskildes skyldighet att delta i eldsläckning och om statskontrollen, som närmast skulle ankomma på länsstyrelserna. Förslaget lill brandsiadga innehöll mycket detaljerade bestämmelser i olika hänseenden. Anledningen härtill var kommissionens uttalade strävan atl i stadgan reglera allt som kunde sägas vara allmängiltigt för kommunerna. Enligt kommissionen uteslöt emellertid inte denna strävan atl enskildheter, som måsle bero av de lokala förhållandena, även i fortsättningen reglerades i kommunala brandordningar, som underställts länsstyrelsens prövning.

Vid remissbehandlingen av brandskyddskommissionens betänkande riktades en stark kritik mot de framlagda förslagen. Dessa omarbetades därför, varvid uppdelningen i brandlag och brandsiadga föll bort. Anspråken på kommunema modifierades dessulom i väsentlig grad. Det omarbetade förslaget till brandstadga förelades riksdagen genom prop. 1923:123. I proposilionen framhöll departementschefen alt brandskyddskommissionens förslag till brandstadga innehöll alltför många deialjbestämmelseroch alt det för de mindre samhällena skulle medföra siörre utgifter än vad som skäligen kunde åläggas dem. Del hade därför, när förslaget arbetades om, framstått

som önskvärt alt begränsa brandstadgans omfång och atl modifiera dess föreskrifter så atl de inte blev alltför betungande. Departementschefen ansåg del inte nödvändigi alt som kommissionen hade föreslagit införa alla föreskrifier av allmängiltig beskaffenhet i brandsladgan. De kunde likaväl ha sin plats i de lokala brandordningarna.

Sedan del omarbetade förslaget i huvudsak godkänts av riksdagen, utfärdades ny brandstadga (1923:173). I brandsladgan drogs upp vissa riktlinjer, efter vilka brandväsendel skulle ordnas. Det överiämnades alltså åt de orter där stadgan gällde att inom den av stadgan uppdragna ramen organisera sitt brandväsende på det sätt som kunde vara lämpligast med hänsyn lill ortsförhållandena. Länsstyrelsen skulle dock se lill all brandväsendel blev tillfredsställande ordnai.

I fråga om brandväsendet i stad föreskrevs att vaije stad skulle hålla ett brandväsende som tillfredsställde skäliga anspråk på trygghet mot skada av brand. För stad skulle finnas brandordning, som upptog de föreskrifter som ulöver de i brandsladgan eller eljesl meddelade bestämmelserna behövdes för ett fullständigt och ändamålsenligt ordnande av brandväsendet. Brandordningen skulle antas av stadsfullmäktige och fastställas av länsstyrelsen.

Brandstadgans bestämmelser för stad skulle i tillämpliga delar gälla även för köping saml för annan tätare befolkad ort, när det påkallades av omständigheterna och länsstyrelsen förordnade därom. Länsstyrelsens beslul skulle underställas Kungl. Maj:ts prövning.

Även på landsbygden var brandstadgan tillämplig först efter förordnande av länsstyrelsen. Sådani förordnande kunde meddelas efter framställning av landskommun eller när länsstyrelsen ansåg det nödvändigt med hänsyn till byggnadslälhet, förekomsten av eldfariiga inrättningar eller andra liknande omständigheter. Om länsstyrelsen hade förordnat om brandsiadgas tillämpning inom landskommun, skulle del finnas en av kommunen antagen och av länsstyrelsen fastställd brandordning.

6.1.4 1914 och 1937 års skogseldlag

De ålderdomliga föreskrifterna om skogseld i 1734 års lag ersattes år 1914 av en lag om förekommande och släckning av skogseld m. m. (1914:281). I den nya lagen slogs skyldigheten all della i släckning av skogsbrand fast som en allmän medborgerlig plikt. Skogsbrandförsvaret, vars organisation var grundad på en indelning i brandroiar, var närmast en kommunal angelägenhet. Kommun gavs enligt lagen rätl all besluta om de ytteriigare ordningsföreskrifter lill förekommande eller släckning av skogseld som behövdes ulöver lagens bestämmelser. Sådana ordningsföreskrifter blev gällande först sedan de hade godkänts av länsstyrelsen.

Efiersom del ansågs nödvändigt att ytterligare stärka skogsbrandskyddet, utfärdades år 1937 en ny lag om förekommande och släckning av skogseld, som ersatte 1914 års lag. Genom den nya lagen utvidgades kommunernas

Prop.1978/79:53 110

skyldigheter beträffande skogsbrandförsvarel. Varje brandrole - i princip motsvarande en konimun - var enligt lagen skyldig att vidmakthålla ett skogsbrandväsende, som kunde anses tillfredsställa skäliga anspråk på trygghet mot skada av skogseld. Med hänsyn till de växlande ortsförhållandena ansågs det inte möjligl au nännare ange kommunernas åligganden i lagen. 1 prop. 1937:16, varigenom den nya lagen förelades riksdagen, förklarade departementschefen atl del var tillräckligt all i lagen slå fast en allmän skyldighet för kommun atl vidmakthålla ett betryggande skogsbrandväsende saml att låta det ankomma på kommunen au under länsstyrelsens överinseende utfärda närmare bestämmelser i ämnet. På grund av det allmännas intresse av ell effektivt skogsbrandväsende borde nämligen konimun enligt departementschefen vara underkastad länsstyrelsens övervakning.

De närmare bestämmelser, som behövdes till förekommande och släckning av skogseld, skulle enligt lagen meddelas i skogsbrandordningar. Sådana var obligatoriska. De skulle underställas länsstyrelsens prövning. Härigenom kunde man enligt departementschefen förutsätta "atl nödig lillsyn ulövas därå, atl brandordningarna givas del innehåll, som med hänsyn lill omständigheterna är i varje särskilt fall skäligt och lämpligt." 1 sisla hand borde avgörandet i sådana ärenden, framhöll departementschefen, tillkomma Kungl. Maj:t.

Genom 1937 års skogseldlag ålades länsstyrelsen uuryckligen att vaka över all skogsbrandväsendet var tillfredsställande ordnat. Om brandrole uppenbarligen åsidosatte sina skyldigheter enligt lagen, skulle länsstyrelsen hos brandrolen göra framställning om rällelse. Vidtog brandroten inte erforderlig åtgärd, fick länsstyrelsen förordna därom och förelägga roten lämpligt vite.

6.1.5 1944 års brandlag och brandsiadga

1923 års brandsiadga och 1937 års skogseldlag gällde intill utgången av år 1944, då ny brandlagslifining trädde i kraft. Till grund för den nya lagstiftningen låg 1941 års brandförsvarsuirednings beiänkanåe {SOV 1942:10) med förslag lill brandlag och brandsiadga m. m. Utredningen ansåg atl omsorgen om ett effektivt brandskydd på landsbygden krävde atl även landskommunerna ålades som en plikt atl tillse att både släckningsväsendei och det förebyggande brandskyddet var ordnade på ell betryggande sätl och föreslog au alla kommuner skulle vara skyldiga au vidmakthålla eu brandförsvar som kunde anses tillfredsställa skäliga anspråk på trygghet mol skada av brand.

Brandförsvarsuiredningen föreslog atl de centrala reglema om kommunernas och de enskilda medborgarnas skyldigheter skulle ges i en brandlag. Mera detaljerade bestämmelser borde tas in i brandstadgan. Föreskrifterna i brandlagen och brandsladgan kunde dock enligi ulredningen inte i detalj reglera kommunernas brandorganisalion ulan utförde i många hänseenden

Prop. 1978/79:53 111

bara en ram, inom vilken kommunerna kunde bygga upp den brandorganisation som var lämpligast med hänsyn lill de lokala förhållandena.

De bestämmelser som - utöver vad i lag, brandstadgan eller eljesl föreskrivits - behövdes för ordnande av brandförsvarei skulle enligt utredningsförslaget tas in i brandordning, som skulle finnas för varje kommun. Brandordningen skulle antas av kommunens fullmäktige och underställas länsstyrelsen.

Brandförsvarsuiredningen gav uttryck för uppfattningen att även om kommunerna som regel med hänsyn lill egen säkerhei kunde förväntas tillämpa föreskrifterna i brandlagen och brandsladgan på ett sådant sätt att en betryggande brandorganisalion uppehölls, så visade dock erfarenheten au en Slallig tillsyn hade en utomordentlig viktig uppgift att fylla. Om blandorganisationen utsträcktes till au obligatoriskt omfatia också landsbygden, blev enligt utredningen behovei av tillsyn uppenbarligen större än vad som fömt hade varil fallet. Enligt utredningens förslag skulle statslillsynen liksom tidigare ulövas av länsstyrelserna och i sista hand Kungl. !Vlaj:t.

För atl tillsynen skulle bli effektiv krävdes emellertid enligt vad erfarenheterna ansågs visa alt lillsynsmyndigheterna hade lillgång lill brandteknisk sakkunskap. En riksbrandsinspeklör och länsbrandsinspektör borde därför enligt ulredningen tillsättas. De borde ha lill uppgift att bl. a. granska förslag lill brandordningar. Brandförsvarsutredningen föreslog atl länsstyrelsen som tillsynsmyndighet skulle få väsentligt siörre befogenheter än tidigare. Om en kommun åsidosatte sina skyldigheter enligt brandlagen, föreslogs länsstyrelsen kunna förordna om rättelse och, om förordnandet inte efterkoms, förelägga lämpligt vite.

I prop. 1944:265 följde departementschefen utredningens förslag i nu refererade delar. Riksdagen hade intet au erinra såvitt nu är i fråga (andra särskilda utskoitet 1944:3 och rskr 1944:476). 1944 års brandlagslifining -brandlag (1944:521) och brandstadga (1944:522) - avfattades i enlighel härmed.

6.1.6 1954 års brandlagsrevision

1944 års lagstiftning innebar alt väsentligt ökade krav på åtgärder till förebyggande och släckning av brand kom all ställas på kommunerna. Snart växte på kommunalt håll fram en allmänt omfattad åsikt au en reform borde genomföras i syfte atl begränsa kommunernas kostnader för brandväsendel genom att utforma detta på ett ur ekonomisk synpunki mer ändamålsenligt sätt. Efter hemställan av riksdagen tillkallades 1954 års brandlagsrevision för alt göra en översyn av brandlagstiftningen och brandförsvarets organisation. Brandlagsrevisionen redovisade sitt arbete i betänkandet (SOU 1960:34) Reviderad brandlagstiftning, som innehöll förslag till ny brandlag och ny brandstadga.

Enligt brandlagsrevisionen borde brandlagstiftningen vara en ram, inom

Prop. 1978/79:53 112

vilken kommunerna bereds största möjliga frihet att anpassa brandförsvarei efter de lokala förhållandena. Brandlagstiftningen föreslogs visserligen innehålla geniensamma bestämmelser för alla kommuner men detta innebar enligt brandlagsrevisionen inte alt alla kommuner skulle ha samma eller likartat brandförsvar. Brandlagsrevisionen ansåg tvärtom att det var angelägel atl brandförsvaret inte gjordes vidlyftigare eller mer kostnadskrävande än som föranleddes av förhållandena i det särskilda fallet. Brandförsvaret borde därför utformas efter varje enskild kommuns behov.

Brandlagsrevisionen föreslog atl det liksom tidigare för varje komniun skulle finnas en brandordning, som innehöll besiämmelser om kommunens brandförsvar. Brandordningen skulle enligt utredningsförslaget antas av kommunens fullmäktige och underställas länsstyrelsen, som hade att pröva såväl de beslutade föreskrifternas laglighei som deras lämplighet ävensom huruvida eljesl skäl förelåg att vägra fastställelse. Först i och med länsstyrelsens lagakraftvunna beslul blev brandordningen gällande. Vid fastsiällelseprövningen hade länsstyrelsen atl utan ändring fastställa eller också vägra fastställa den underställda brandordningen.

Brandlagsrevisionen framhöll alt del inte tillkom länsstyrelsen att göra ändringar i en anlagen brandordning. Undanlag gjordes dock för redaktionella ändringar utan saklig belydelse. Om fastställelse vägrades, skulle skälen därtill anges. Om fullmäktige, sedan länsstyrelsen vägrat fastställa en av kommunen anlagen brandordning, inte fattade ell nytt beslul i ärendet och länsstyrelsen ansåg en ifrågasatt föreskrift i brandordningen erforderiig, föreslogs länsstyrelsen själv få förordna i ämnet. Eftersom ett sådant förordnande innebar ell vissl ingrepp i den kommunala självbestämmande-rätten, vilket hade sin grund i en skiljaktighet mellan länsstyrelsen och kommunens fullmäktige, föreslog brandlagsrevisionen atl förordnandet skulle underställas Kungl. Maj:ls prövning. 1 della hänseende innebar förslaget en nyhet i brandlagstiftningen. Enligt då gällande brandlag kunde länsstyrelsen, om en kommun åsidosatte sina skyldigheter, förordna om rättelse och om förordnandet inte efterkoms förelägga lämpligt vite. Viies-föriäggande skulle alltså enligt förslaget inte längre fa lillämpas, när det gällde all förmå kommun au anta brandordning eller ändring däri. Däremot ansåg brandlagsrevisionen atl länsstyrelsen borde få behålla befogenheten att förelägga kommun vite, när del var fråga om atl tvinga fram en faktisk åtgärd. Brandlagsrevisionen föreslog också en uttrycklig bestämmelse atl länsstyrelsen fick förelägga viie vid sin lillsyn över atl kommunerna fullgjorde sina skyldigheter enligt lagen.

I fråga om brandordningarnas innehåll föreslog brandlagsrevisionen all det liksom dittills i brandordningarna borde finnas besiämmelserom brandsiyrka och brandbefäl, om vissa för brandförsvarei erforderiiga anordningar samt om brandsyn och sotning jämte sotningsfrisier. Dessulom föreslogs brandordning innehålla bestämmelser om brandsiyrkans uiryckningsberedskap och om den kompetens som fordrades av kommunens brandbefäl.

Prop.1978/79:53 113

Enligt brandlagsrevisionens förslag fick brandordning inte innehålla beslämmelse om förhållande som regleras genom annan allmän författning. Vid meddelande av beslämmelse i brandordning skulle vidare tillses aU därigenom inte lades onödigt tvång pä allmänheten eller eljest gjordes obefogad inskränkning i den enskildes frihet.

6.7.7 1962 års brandlag och brandsiadga

I prop. 1962:12 medförslag UU brandlag och brandstadga följdes brandlagsrevisionens förslag i nu refererade delar. Departementschefen gjorde dock vissa uttalanden om brandordning och tillsynen över brandförsvarei som är av intresse i detta sammanhang. Sålunda förklarade departementschefen att brandordningarna borde underställas länsstyrelsen för fastställelse, eftersom detta är den viktigaste formen för tillsyn över det kommunala brandförsvarets effektivitet.

I fråga om formerna för fastsiällelseprövningen uttalade departementschefen au del inte var nödvändigi att riksbrandsinspeklören granskade alla brandordningar. Emellertid borde riksbrandsinspeklören för all få kännedom om brandförsvarei i rikel och för all kunna verka för enhetlighet och ändamålsenlighet inte hell ställas utanför arbetet med brandordningarna. Det borde också undvikas all den centrala brandmyndighetens uppfattning i tveksamma fall kom till tals först efter det fastsiällelseprövning skeu i länsstyrelsen. Departementschefen ansåg det därför vara önskvärt att riksbrandsinspeklören gavs tillfälle att granska brandordningar för sådana kommuner där brandfaran var särskilt stor eller där stridiga intressen gjort sig gällande. Likaså borde yttrande givelvis inhämias, om de kommunala myndigheterna och länsbrandsinspektören hade skilda meningar.

I vissa fall av avvikelser från de exempel på brandordningar, som utarbetades av dåvarande statens brandinspektion, kunde det också enligt departementschefen finnas anledning au inhämta yttrande. Departementschefen förutsatte atl länsstyrelserna utan särskild föreskrifi därom inhämtade yttranden i de fall så kunde anses erforderligt.

1 remissyttrande över brandlagsrevisionens förslag hade skogsstyrelsen yrkat att skogskommuns skyldighet att organisera ett godtagbart skogsbrandvärn borde närmare preciseras i brandlagen eller brandstadgan. Med anledning härav uttalade departementschefen all det i brandordning borde anges om skogsbrandvärn skulle förekomma, vilken personal, inbegripet befäl, som skulle ingå däri, saml de platser där brand värnet skulle vara stationerat m. m. Eftersom brandordningen skulle underställas länsstyrelsens prövning, ansåg departementschefen all skogsstyrelsens önskemål var tillgodosett.

Departementschefen avvisade ett av flera remissinstanser framfört förslag all kommunala beslul om tillsättning av tjänst som brandchef och vice brandchef även i fortsättningen skulle underställas länsstyrelsen. Kompetenskraven för dessa tjänster skulle anges i brandordning och blev därmed

8 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 53

Prop. 1978/79:53 114

prövade av länsstyrelsen i samband med fasisiällelsen av brandordningen. Om de formella kompeiensbestämmelserna iakttogs, förelåg därför enligt departementschefen inte skäl alt med hänsyn lill intresset att lill sådana tjänster förvärva tillräckligt kunniga och erfarna personer låta länsstyrelsen överpröva tillsättningsbesluten.

1 fråga om den statliga tillsynen framhöll departementschefen bl. a. au länsstyrelsens lillsyn över atl del kommunala brandförsvarei hade skälig effekiivitei skedde dels genom all länsstyrelsen kontrollerade alt brandordningar med erforderiigt innehåll antogs av kommunerna, dels genom kontroll all kommunerna fattade beslut om och vidtog faktiska verkslälligheisåt-gärder för tryggheten mot brand, dvs. i huvudsak all de efterlevde brandordningarna. I det förstnämnda fallet fick vitesföreläggande mot komniun inte förekomma. Om kommunfullmäktige underlät atl anta brandordning av innehåll, som länsstyrelsen ansåg erforderligt, fick länsstyrelsen i stället förordna i ämnet och underställa sitt beslut Kungl. Maj:is prövning. I del senare fallet däremot fick länsstyrelsen förelägga kommunen vile, om mol förmodan de kommunala uppgifterna inte rätteligen skulle fullgöras och andra ålgärder inte var tillfyllest.

Riksdagen hade inte något all erinra mot propositionen i nu ifrågavarande delar (LU 1962:11). Härefter utfärdades brandlag (1962:90) och brandsiadga (1962:91).

År 1972 gjordes en ändring i brandsladgan (1972:103), som innebar att kravel på underställning av sotningstaxa slopades. Frågan om undersUillning av brandordning berördes emellertid inte i della samnianhang.

6.1.8 1974 års revision av brandlagslifiningen

På gmndval av förslag som lagls fram av röddningsijänsiuircdningcn i betänkandet (SOU 1971:50) Räddningsijiinsi utfärdades en ny brandlag och ändrades 1962 års brandstadga i åiskilliga hänseenden år 1974. Genom den nya brandlagen lades samhällets ansvar för räddningstjänsten fast. Ansvaret för räddningstjänsten lades i första hand på det kommunala brandförsvaret. Komunernas ansvar vidgades alltså till all omfatta också annan räddningstjänst än släckning av brand. I anslutning lill dessa författningsändringar inrättades statens brandnämnd genom sammanliiggning av statens brandin-spektion och statens brandskola. Länsbrandsinspektörsorganisationen avskaffades.

Frågan om underställning av brandordning diskuterades inte under förarbeiei till 1974 års revision av brandlagstiftningen. 1 prop. 1973:185 med förslag lill hrandlag in. m. gjorde dock departementschefen vissa uttalanden som rör statskontrollens former.

Räddningsijänslutredningen hade föreslagit att riiddningstjänsten - med hänsyn lill vikten av all denna organiseras och vidmakihålls så all rimliga anspråk på effekliviiet tillgodoses - skulle ingå i samma tillsynssysiem som

Prop.1978/79:53 115

gällde för del komniunala brandförsvarei. Departementschefen biträdde förslaget och förordade alltså all statlig tillsyn över den kommunala verksamheien skulle ulövas dels av länssiyrclserna och dels av en ceniral myndighei. De föreskrifter som ulöver besiämmelser i förfåltning behövdes för räddningstjänsten i varje kommun borde - i enlighet med vad som dittills hade gällt i fråga om brandförsvaret - las in i en kommunal brandordning. Som utredningen föreslagit borde brandordning enligt departementschefen underställas länsstyrelsen.

I yttrande över räddningstjänstutredningens beiiinkande hade statens brandinspektion anfört att det hade visai sig all både sakliga och formella felaktigheter ganska ofta fanns i brandordningarna. Sådana felaktigheter skulle enligt brandinspektionen kunna undvikas genom en förhandsgranskning av brandinspektionen. Brandinspekiionen Rireslog att det skulle föreskrivas att yttrande skall inhiimtas från brandinspektionen, innan liinsstyrelsen beslutar om fastställelse av brandordning. Med anledning av förslaget anförde depariemenischefen följande.

Enligi vad jag har föreslagil i del föregående skali det även i fortsättningen vara en uppgift för den centrala myndigheten - statens brandnämnd - alt till ledning för kommunerna utarbeta exempel på brandordningar. En viktig uppgift för de ijänstcmiin hos brandnämnden som enligt milt förslag skall ersätta länsbrandinspeklörerna blir alt biträda länsstyrelserna i ärenden om fastställelse av brandordning eller av viisentlig ändring av brandordning. För dessa tjänstemäns medverkan bör sjiilvfallet inte kn.ivas atl ärendet remilieras lill brandnämnden. Jag anser atl länsstyrelserna liksom hittills bör kunna avgöra om därutöver formellt yttrande från den centrala myndigheien bör inhämtas. Anledning alt inhämta sådant yttrande kan föreligga t. ex. när de tjänstemän som deltar i beredningen hos länsstyrelsen på någon väsentlig punkt har olika uppfattning om vad brandordningen bör innehålla. På grund av det anförda har det inte an.setts nödvändigi eller lämpligt atl i 2 § föreskriva alt yttrande från brandnämnden skall inhämias i ärende om fastställelse av brandordning.

I anslutning till behandlingen av några frågor, som föreslogs bli reglerade i brandordning, framhöll departementschefen särskilt au länsstyrelsen vid faslsiiillelseprövningen hade att pröva kommunens ställningstagande. Det gäller dels frågan om avgränsning av hamnområde, inom vilket kommunen skall svara för oljebekämpning, dels frågan vilka k(5mpetenskrav som bör ställas på brandbefälet och dels frågan om aiarmeringsceniral. Departementschefen framhöll sålunda alt prövningen av om kommunen hade avgränsat hamnområdet på ett lämpligt och rimligt sätt kom atl ingå i länsstyrelsens prövning av om en underställd brandordning kan fastställas. Beiräffande frågan om aiarmeringsceniral betonade departementschefen all det var angelägel att länsstyrelserna vid prövningen av brandordningarna övertygar sig om all kommunen har ordnat alarmeringen på ett betryggande sätt. Detla gällde enligt departementschefen särskilt för tiden inull dess länsalarmerings-ceniral hade inrättats i länet och kommunerna genomgående hade anslutit sig till det nya alarmeringssysiemet.

Prop. 1978/79:53 116

Riksdagen hade inte något att erinra mot jiropositionen i nu ifiågavarande delar (CU 1973:38, r.skr 1973:341).

År 1975 gjordes en ändring i brandstadgans föreskrifter om brandordning (SFS 1975:423). Ändringen innebar att bestämmelser om det liigsta antal befattningshavare som skall finnas vid brandkår och om det liigsta antalet frivilliga eller tjänstcplikiiga i brandvärn inte längre behövde anges i brandordning.

6.2 Brandnämndens och länsstyrelsens sranskning

Vidgningen av kommunernas uppgifter till att omfatta också annan räddningsijänsi än brandsliickning medförde au nya brandordningar måsle anias och fasislällas för samtliga kommuner. Till ledning för konimuncrna utarbetade brandnämnden i samråd med Svenska kommunförbundei exempel på sådana brandordningar (meddelande från statens brandnämnd 1975:6).

Förslag lill nya brandordningar skulle antas av kommunerna och underställas länsstyrelserna före den 1 januari 1976. Enligt uppgift från brand-nämnden har hittills (1977-11-17) fastställts 245 nya brandordningar. Ny brandordning saknas för 32 kommuner. När en av kommun antagen ny brandordning har inkommit till länsstyrelsen för fastsiiillelseprövning torde den undantagslöst ha remiiterats till brandnämnden. Statskontrollkom-mittén har gått igenom nämndens yttranden i sådana ärenden som har avgivits i. o. m. den 9 maj 1977. Dessa yttranden har berört 251 kommuner. Genomgången har gjorts för att få fram en allmän bild av faslställelseprövningens karakiiir och betydelse. Någon striivan efter vetenskaplig exakthet har inte funnits. De siffror som anges i det följande måste därRir betraktas som ungefärliga.

Ibland har brandniimnden avgett nytt yttrande, sedan en granskad brandordning arbetats om av konimunen. Från sådana förnyade yttranden har bortseiis vid genomgången, eftersom siaiskonirollkommitién an.seii del vara ett primärt iniresse all studera brandnämndens förstagångsgranskning, som bedömts bäst avspegla underställningens betydelse för brandordningarnas innehåll och utformning. Det har inte varit möjligl all följa upp kommunernas och länssiyrelsernas reaktioner på brandnämndens yuranden. Man lorde dock kunna utgå från alt brandnämndens önskemål i de allra fiesta fall har lillmöiesgåiis.

Genomgången omfattar som nyss niimnts yttranden över 251 brandordningar. Av dessa har ungefär hälften (128) ansetts kunna fastställas i befintligt skick. I frågaom 27brandordningarharfastställel.se tillstyrkts utan kommentar, medan fasistallel.se i 101 fall hartillsiyrkis med olika kommentarer. Dessa har inte sällan bestått av uttalanden om kommunens insatsberedskap eller brandbefälets kompelens, som ansetts vara mindre tillfredsställande men ändå godtagbar av olika skäl. Brandnämnden har ibland påpekat alt viss första

Prop. 1978/79:53 117

insatsstyrka varil för liten för att .självständigt kunna göra en rökdykarin-sats.

Nära hälften (123) av de granskade brandordningarna har inte ansetts kunna fastställas i oförändrat skick. 1 fråga om 67 brandordningar har fastställelse avstyrkts medan fastställelse i 56 fall lillslyrkls under förutsättning att brandordningen ändras i ett eller fiera hänseenden. Atl det inte ansetts möjligt alt godta en brandordning har i de fiesta fall berott på otillräcklig insatsberedskap (48 fall) eller otillfredsställande kompetens hos brandbefälei (26 fall). Andra, återkommande skäl har varit otillräcklig övningsverksamhei. alltför långa soiningsfrisler och lagstridigt innehåll.

Formella påpekanden har gjons i ett myckel slorl antal (168) yttranden. Påpekandena har ibland rört formuleringar, som kunnat vålla olägenheter, men har ännu oftare rört ganska bagatellartade frågor, t. ex. en paragrafs numrering och indelning i stycken, eu val mellan två tämligen likvärdiga ord. Skälet härtill lorde vara brandnämndens uppenbara strävan alt få brandordningarna så likformiga som möjligl. De exempel på brandordningar, som brandnämnden har utfärdat, har därvid tjänat som riktmärke. Det förefaller som om brandnämnden påpekat varje förekommande formell avvikelse från dessa exempel. Ofta har brandnämnden föreslagit att länsstyrelsen skulle undanröja påtalade avvikelser från de utgivna exemplen genom alt utnyttja sin riiil all göra redaktionella ändringar i brandordningarna.

6.3 Regeringens besvärsprövning

Över länsstyrelsens beslul i ärende om fastställelse av brandordning anförs besvär hos regeringen. Statskontrollkommittén har gått igenom regeringens beslut i sådana besvärsärenden under liden efter kommundepartemeniets tillkomst den 1 januari 1974.

Endast åtta ärenden har prövats av regeringen under denna lid. Av dem är två av särskilt intresse, efiersom det i dessa är kommunen som har klagat över alt länsstyrelsen vägrat fastställa av kommunen antagen brandordning. I övriga sex ärenden har besvär anförts av enskilda personer (varav några synes vara anställda i berörd kommuns brand- eller solningsväsende) över länsstyrelsens beslul att faslställa brandordning. Regeringsbesluten i dessa ärenden lär inte ha något siörre intresse i delta sammanhang, eftersom det inte har förelegat någon meningsmoisältning mellan konimunen och de statliga tillsynsmyndigheterna. För fullständigheten.s skull redovisas de dock här.

Beslut den 25 januari 1974 på besvär av Lennart Landin. Länsstyrelsen i Norrbottens län fastställde brandordning för Överkalix kommun. Landin ansåg att vaktsiyrkorna i Landsjärv och Jockfall borde vara siörre än vad brandordningen angav. Vaktsiyrkornas storlek hade bestämis med beaktande av föreliggande svårigheter att rekrytera siörre styrkor. Sedan dessa svårigheter försvunnit, medgav kommunen att det var skäligt med en viss av

Prop. 1978/79:53 118

statens brandinspektion förordad ökning av vaktsiyrkorna. Regeringen vägrade diirför - med ändring av länsstyrelsens beslut - atl faslställa brandordningen.

Beslut den 29 maj 1975 på besvär av John Bystedi och Folke Andersson. Länsstyrelsen i Väsiernorriands län fastställde brandordning för Sundsvalls kommun. Bystedi och Andersson klagade över alt brandkåren i Indal borde dragits in i samband med kommunsammanläggning. (Enligt tidigare gällande brandordning för Indals-Lidens kommun fanns det inte någon brandstyrka utan endasl en maierieldepå för brandvärn i Indal). Besvären lämnades utan bifall.

Beslul den 3 juli 1975 på besvär av Borgholms kommun. Länsstyrelsen i Kalmar län vägrade faslställa en av kommunen antagen brandordning. Skälet härtill var atl brandordningens föreskrifier om brandposter och vattentag ansågs vara otillfredsställande. Brandordningen avvek från de av statens brandinspektion utarbetade exemplen på brandordningar såtillvida att den inte föreskrev att brandposier skulle finnas till erforderligt antal och att vallenlag skulle hållas lätt tillgängligt. Härigenom ansågs brandordningen inte "överensstämma med brandlagens syfte och bestämmelser vad avser kommuns skyldighet alt sörja för nödig vattentillgång". Besvären lämnades utan bifall.

Beslul den 16 oktober 1975 på besvär av brandmästaren Lennart Eklund m. n. Länsstyrelsen i Västmanlands län fastställde brandordning för Sala kommun. Klagandena ansåg atl brandstyrkan var otillräcklig. Besvären lämnades utan bifall.

Beslul den 13 november 1975 på besvär av Laholms kommun. Länsstyrelsen i Hallands län vägrade fastställa en av kommunen anlagen brandordning. Anledningen härtill var dels att det ansågs otillräckligt med ett heltidsanställt brandbefäl i kommunen och dels atl brandordningen innehöll ett förbud mol eldning i naturen, vilket ansågs vara olagligt. Besvären lämnades utan bifall.

Beslul den 22 januari 1976 på besvär av Göran Lindgren m. fi. Länsstyrelsen i Stockholms län fastställde brandordning för Lidingö kommun. Klagandena ansåg atl den i brandordningen angivna personalorganisationen var otillräcklig. Besvären lämnades ulan bifall.

Beslul den 29 januari 1976 på besvär av tf skorslensfejarmästaren Kari E. Rydgren. Länsstyrelsen i Väsiernorriands län fastställde en ändring av brandordningen för Sundsvalls kommun. Besvären avsåg kommunens indelning i sotningsdistriki och lämnades utan bifall.

Beslul den 20 maj 1976 på besvär av skorstensfejaren Bertil Nilsson. Länsstyrelsen i Malmöhus län fastställde en ändring av brandordningen för Malmö kommun. Genom fastslällelsen upphävdes en bestämmelse om atl del i kommunen skulle finnas jourhavande skorsiensfejare. Nilsson ville behålla denna ordning. Besvären lämnades ulan bifall.

Prop.1978/79:53 119

6.4 Tidigare förslag om slopande av underställningsskyldigheten

1 remissyttranden över en inom kommundepartemeniet upprättad promemoria om minskad statlig detaljreglering av kommunema (PM II Nämndor-ganisaiion, understiillning m. m.. Ds Kn 1975:3) gav fiera remissinstanser uttryck för uppfattningen att underslällningsivångel beträffande brandordning kan slopas. Länsstyrelsen i Stockholms län framhöll bl. a. följande.

Utan atl ta ställning lill i vad mån konimuncrna bör fä siörre ftihci generellt på detla område vill länsstyrelsen hiir fnimhålla alt f isisiällelseprövningen av brandordning kan slopas efter en mindre justering i brandsladgan. Del finns endasl ett exempel på straffsanktionerade besiiimmelser i statens brandnämnds "exemiiel på brandordningar". Del giiller 8 !J som siadgar anmälningsskyldighet till brandchef vid bränning uiomhu.s. Utmätning av straff sker enligt 27 ij brandsladgan. Eftersom bestiimmelsen förmodligen har, och i varje fall bör ha, riksgiltighet ärdet enligt liinssiyrelsens mening riktigare att den inRires i brandstadgan. För länsstyrelsens del innebär det ett icke obetydligt arbete att granska kommunernas brandordningar. Genom svår personalbrist och stora iircndebalan.ser i liinssiyrelscrna iirdei inte ovanligt att brandordningarna tvingas ligga åtskilliga månader i avvaktan på all de kan prövas för fastställelse med den nackdel tidsutdräkten får för kommunerna. Eftersom kommunerna numera efter kommunindelningsreformens fullföljande har bättre personella resurser även på del juridiska området, finns del enligt länsstyrelsens mening inga lillriickliga skäl att behålla underställnings-plikten vad det gäller den kommunala brandordningen.

Svenska kommunförbundet och ett par kommuner gav uttryck för liknande tankegångar. Kommunförbundei framhöll att en slopad statsupp-siki skulle innebiira en smidigare och raiionellare handläggningsordning eftersom brandordningen sländigi måsle anpassas efter de förändringar som ökade eller minskade risker medför genom en komtnuns befolkningsutveckling och industriella utveckling.

Eskilstuna kommun framförde bl. a. följande synpunkter.

Stor tveksamhet måste dessutom anses föreligga, huruvida statsuppsikten genom länsstyrelseprövningen av brandordning skall kunna utgöra någon form av effekliviteiskoniroll på kommunernas huvudmannaskap för brandförsvaret. Län.sstyrel.sens prövning av antagna förslag till brandordningar kan därför ej bli annal än en ren "pappersbedönining". Denna får genomföras Ulan siörre kännedom om de lokala påverkansfakiorer som kommunens organ använt för sina bedömningar för att konkretisera brandförsvarets organisation och ambitionsnivå.

Del bör även framhållas, all en slopad siailig fasisiällelseprövning av brandordningar skulle förenkla handläggningsruiinerna. Den kommunala brandordningen kan niimligen ej anses utgöra en statiskt oföränderlig förordning. Brandordningen måste nämligen dynamiskt anpassas efter de förändringar, som ökade eller minskade brandrisker medför genom en kommuns befolknings- och bland annat industriella utveckling.

Statens brandnämnd och länsstyrelsen i Gävleborgs län kunde däremot inte biträda all underställningsRirfarandei slopas.

Prop. 1978/79:53 120

Departementschefen anförde följande i prop. 1976/77:1 om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m.

Enligt 6 i; brandlagen kan länsstyrelsen hell eller delvis befria kommunen från skyldigheten att hålla brandkår, om kommunen har träffal avtal om hjälp från brandkår i annan kommun. Om kommunen har träffat avtal om sådan hjälp från annan brandkår(t. ex. industribrandkår) eller från annai räddningsorgan än brandkår (t. ex. oljesaneringsföretag) får länsstyrelsen delvis befria kommunen från skyldigheten all hålla brandkår. Har kommunen hell eller delvis befriats från sådan skyldighet skall enligt 4 § brandsladgan av brandordningen framgå i vilken utsträckning och inom vilka områden räddningstjänsten i kommunen skall ombesörjas enligt avtal som avses i 6 § brandlagen. 1 brandordningen skall också las in andra bestämmelser som rör den kommunala brandsiyrkans organisation. Av vad jag nu har sagt framgår att brandlagslifiningen ger kommunerna stor frihet i fråga om den kommunala räddningstjänstorganisationens uppbyggnad. Kontrollen av atl rädd-ningstjänsiorganisalionen tillfredsställer skäliga anspråk på effektivitet sker genom atl brandordningen prövas av länsstyrelsen. Även om skäl alltså kan anföras för en viss statlig tillsyn, är jag beredd alt i annal sammanhang överväga formerna för denna kontroll.

Prop. 1978/79:53 121

7 Kommitténs överväganden och förslag

7.1 Allmänna utgångspunkter

A v den offentliga sektorns ulgifter används i dag ungefär två tredjedelar för kommunala och landslingskommunala angeliigenhcter. Statsmakterna har dock det övergripande ansvaret för utvecklingen av samhällsverksamheten. t)e måste därför ange ramar för komniuncrnas och landstingskommunernas befogenheter. Denna statskontroll kommer till uitryck i olika former t. ex. genom lagstiftning, besvär, understiillning, anvisningar och ekonomiska styrmedel.

Förutsättningarna att öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet har under de senaste decennierna i hög grad förbiittrals. Särskilt kommunindelningsreRirmens fullföliande och samhällsverksamhetens kraftiga utbyggnad gördel väsentligt au ålgärder vidtas föratt stärka den komniunala självstyrel.sen. Därigenom kan Rirdelarna med en deceniraliserad samhällsförvalining las lillvara och våri demokraiiska samhälle ytterligare utvecklas.

1 direktiven för kommittén anges fiera motiv för au decentralisera ansvar och befogenheter. Den centrala statsförvaltningen kan avlastas arbetsuppgifter och få bätire lid för planering och andra övergripande frågor. Det är vidare från demokratisk synpunkt angeläget att besluten utformas nära de enskilda människorna. Därigenom skapas de bästa niöjlighetcrna att anpassa verksamheten efter skiftande lokala Rirhållanden. I direktiven sägs dock samtidigt att kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet måste beaktas. Bestämmelser av olika slag har tillkommit for att övergripande mål i fråga om exempelvis rättssäkerhet, sysselsättning och samhällsservice skall kunna uppnås. Med dessa delvis motstridiga utgångspunkter måste kommittén enligt direktiven vid ställningstagande till olika statskontroll-frågor göra en avvägning mellan skilda intressen.

Frågan om förhållandet mellan statliga och kommunala organ är inte ny. Den har övervägts vid olika tillfallen och förändringar har successivt genomförts. Ell kännetecken för 1977 års kommunallagsreform (prop. 1975/ 76:187, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148) är all lagstiftningen lämnar största möjliga frihet för kommunerna och landstingskommunerna att anpassa sina arbetsformer lill de lokala förhållandena. Dessa principer har också kommii lill ullryck i speciallagstiftningen för olika kommunala verksamhetsområden. En förändring kan också iakttas närdet gällersiaiskontrollens former. Kommuns och landstingskommuns skyldighet atl underställa siailig myndighei beslut för fastställelse har sålunda i betydande utsträckning begränsats. Samspelet mellan statliga och kommunala organ har i stället utvecklats på annat sätt.

En första uppgift för siaiskonirollkommitién har varil att göra en kartläggning av aktuella problem. Detla utredningsarbete har bedrivits i nära

Prop. 1978/79:53 122

kontakt med statliga myndigheter, kommunförbunden, kommuner och landstingskommuner. Mängden av framförda synpunkier och förslag har gjort del nödvändigt all i utredningsarbetet prioritera vissa frågor och verksamhetsområden. I direktiven anges au särskild uppmärksamhet bör ägnas beslut som kräver fastsiällelseprövning av statliga myndigheter. En annan utgångspunkt för kommitténs arbete iir alt sådana förändringar i försia hand skall övervägas, som framstårsom särskilt angelägna och som kan göras oberoende av överväganden inom ett visst sakområde.

7.2 Statskontroll över brandförsvarei

Enligt 2 i; brandlagen skall varje konimun svara för räddningstjänst och för förebyggande åtgärder mot brand i kommunen. Som framgår av avsnitt 4.1 förstås med räddningstjänst enligt brandlagen verksamhet som med hänsyn lill vissa förutsättningar syftar till au vid brand, oljeutfiöde, ras, översvämning eller annal nödläge avvärja eller begränsa skada på människor eller egendom eller i miljön. För dessa uppgifter skall konimunen i enlighet med föreskrifier i brandlagen och brandstadgan hålla ett brandförsvar som tillfredsställer skäliga anspråk på effektivitet. Föreskrifterna i brandlagen och brandsladgan är tillämpliga på alla kommuner och är därför allmänt formulerade. Mot bakgrund av dessa generella föreskrifter bestäms för varje kommun genom en kommunal brandordning hur brandförsvarei skall vara organiserat. Brandordning antas enligt 2 ij brandstadgan av kommunfullmäktige.

För att bli gällande måste en av kommunfullmäktige antagen brandordning fastställas av länsstyrelsen. Vid faslsiiillelseprövningen har länsstyrelsen all antingen fastställa brandordningen ulan andra ändringar än redaktionella justeringar ulan saklig belydelse eller all vägra fastställelse. Vid fastsiällelseprövningen är det vanligt att länsstyrelsen samråder med statens brandnämnd. Den granskning som företas av nämnden och liinsstyrelsen sker med utgångspunkt i de exempel på brandordning som brandnämnden har utarbetat i samråd med Svenska kommunförbundet.

Länsslyrelsernas fastsiällelseprövning utgör ett led i den statliga kontrollen över kommunernas brandförsvar. Sådan kontroll utövas emellertid inte bara genom länsslyrelsernas prövning av brandordningen. Länsstyrelserna har också en allmän skyldighet atl vaka över au brandförsvaret inom länei är tillfredsställande ordnat. Vid sin lillsyn över atl kommuner och andra fullgör sina åligganden med av.seende på riiddningstjänsi och förebyggande åtgärder mol brand får länsstyrelsen förelägga vite.

Även statens brandnämnds allmänna lillsyn över brandförsvaret i riket sann de rekommendationer i fråga om brandförsvarets uppbyggnad m. m. som lämnas av nämnden utgör en effekiiviiciskoniroll av kommunernas brandförsvar.

Nämnda ivå former av slalskoniroll kompletteras av besvärsförfarandet.

Prop.1978/79:53 123

Över kommunfullmäkiigcs beslut att anta brandordning kan kommunmedlem anföra kommunalbesvär. Liinssiyrelsens beslul atl faststiilla eller atl vägra fastställa brandordning kan däremot överprövas genom förvaltningsbesvär. Även länsstyrelsens beslut i den allmänna tillsynsverksamheten kan överprövas efter förvaltningsbesvär.

Förutom den statskontroll som ulövas med slöd av brandlagen och brandstadgan utövar staten kontroll över skyddet mol brand med stöd av en rad andra författningar och genom olika organ. D,;i a har redovisats i avsnitt

4.2 och 5.1.

7.2 Fastställelseprövningens syfte

Brandlagslifiningen är utformad som en ramlagstiftning. Föreskrifterna anger kommunernas skyldigheter i allmänna formuleringar och ulgör en ram, inom vilken kommunerna kan bygga uppden brandförsvarsorganisation som är lämpligast med hänsyn till lokala förhållanden. Del har ansetts vara varken möjligl eller önskvärt atl i detalj reglera kommunernas brandförsvar i brandlag eller brandsiadga. I prop. 1973:185 (s. 137) framhåller departementschefen att det, även om enhetlighet iir en fördel från organisatorisk synpunkt, är angeläget au varje konimun kan anpassa sin organisaiion efter behovei och förhållandena i övrigi inom kommunen. Kommunerna har därför getts stor frihet närdet gäller alt i brandordning eller i övrigi bestämma organisationens uppbyggnad och utformning.

1 prop. 1962:12 (s. 37) uttalade departementschefen atl undersiällelsepröv-ning var den viktigaste formen för tillsynen över det komniunala brandförsvaret. Grundtanken framgår klart av ell ullalande av 1941 års brandför-svarsuiredning som framhöll atl, även om kommunerna som regel med hänsyn till egen säkerhei kunde förväntas tilliimpa föreskrifterna i brandlagen och brandstadgan på ett sådant sätl att en betryggande brandorganisalion uppehölls, visade dock erfarenheten atl en siailig lillsyn hade en utomordentligt viktig uppgift att fylla. Fastslällelsen kan sägas ha en trcftildig funktion nämligen

dels som kontroll över atl kommunen på ett godtagbart sätt fullgör sin skyldighet att hålla ett effektivt brandförsvar

dels som kontroll över att brandordningen inte innehåller några obehöriga föreskrifter, t. ex. sådana som lägger onödigt ivång på allmänheien sann

dels som konfirmation av straffsanktionerade föreskrifter.

Av dessa tre funktioner barden först nämnda ansetts vara den vikligaste. Däri innefattas kontroll av den kommunala brandförsvarsorganisaiionens uppbyggnad, brandbefälens kompetens etc. Brandniimndens yttranden över antagna brandordningar antyder också alt fasiställelseprövningen i första hand är koncentrerad på insalsberedskapen och brandbefälens kompetens.

Prop. 1978/79:53 124

7.4 Framförda synpunkier på fastställelse av brandordning

Som har redovisats i avsnitt 6.4 riktade några remissinstanser kritik mot understiillningsskyldigheien i sina yttranden över en inom kommundepartemeniet upprättad promemoria om minskad statlig detaljreglering av kommunerna (PM II Nämndorganisaiionen, underställning m. m. Ds Kn 1975:3). Statskontrollkommittén har särskilt uppmärksammat följande uttalanden.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhöll att kommunerna numera hade sådana personella resurser atl del inte fanns tillräckliga skäl att behälla underställningsskyldigheten. Vidare framhöll liinsstyrelsen alt till följd av svår personalbrist och stora iirendebalanser i länsstyrelserna är det inte ovanligt alt brandordningarna tvingas ligga åtskilliga månader i avvaktan på att de kan prövas Rir fastställelse med den nackdel tidsutdräkten får för kommunerna.

Även Svenska komniunförbundet uttalade sig över fastsiällelseprövningen i sitt yttrande. Det enda exemplet på straffsankiionerande bestämmelser i statens brandnämnds "Exempel på brandordningar" återfinns i 8 ij som siadgar anmälningsskyldighet vid briinning utomhus. Om denna bestämmelse infördes i brandsladgan ansåg kommunförbundet all del inte fanns några skäl atl behålla fastsiällelseprövningen. Kommunförbundet anförde vidare att övervägande delen av de brandordningar som antas av kommunerna är utformade i enlighet med de rekommendationer som har utfärdats av statens brandnämnd i samråd med kommunförbundet. Bedömningen av erforderiig brandförsvarsorganisalion har gjorts av kommunens ansvariga som är de som bäst känner de lokala förutsättningarna. Slopad siatsuppsikt skulle enligt förbundet innebära en smidigare och mera rationell handläggningsordning, efiersom brandordningen ständigt måste anpassas efter de ökade eller minskade risker som en kommuns befolkningsutveckling och industriella utveckling medför.

Eskilstuna kommun framhöll i sitt yttrande över departementspromemorian atl länsslyrelsernas prövning genomförs utan större kännedom om de lokala fakiorer som kommunens organ har använt vid bestämning av brandförsvarets organisation och ambitionsnivå. Kommunen ansåg liksom kommunförbundei att en slopad slallig fastsiällelseprövning skulle innebära förenklad administration, efiersom brandordningen sländigi måsle anpassas efter de ökade eller minskade brandrisker som en kommuns befolkningsutveckling och industriella utveckling medför.

1 deua sammanhang vill siaiskonirollkommitién framhålla atl kommitténs genomgång av brandnämndens yttranden -vilken har redovisats i avsnitt 6.2 - visar all del även under senare lid har funnits anledning atl rikta anmärkningar mol kommuners förslag till brandordning. Frågan är om dessa anmärkningar samt de skäl för fastsiällelseprövning som har redovisats tidigare är så tungt vägande alt underställningsskyldigheten trots kritiska

Prop.1978/79:53 125

synpunkier måsle behållas eller om övriga former för statskontroll är tillräckliga.

7.5 Fastställelseprövningens betydelse med hänsyn till skyddsintresset

1 syfte att komma till klarhet i frågan om underställningsskyldighetens betydelse med hänsyn lill det allmänna skyddsintresse som staten har alt bevaka har kommittén granskat dels statens brandnämnds meddelande 1975:6 "Exempel på brandordningar" (se bilaga) dels de sanktionsmöjligheter som länsstyrelserna har gentemot kommunema enligt nuvarande regler.

7.5.1 Vissa allmänna frågor

Flera paragrafer i brandnämndens exempel på brandordning rör formella frågor eller är så allmänt hållna atl de knappast kan bli föremål Rir sakgranskning vid fastsiällelseprövningen. Del gäller 1. 5,6, 7,9 och 14 ijij. I fråga om dessa paragrafer torde granskningen friimsi vara av formell natur och i huvudsak innebära kontroll av alt de frågor som regleras i dessa paragrafer las upp i brandordningen och regleras på ett sätt som i huvudsak stämmer överens med regleringen i brandnänmdens exempel. Fastsiällelseprövningen har alltså niir det gäller dessa panigrafer en tämligen begränsad betydelse. Detsamma torde gälla i fråga om 10-13 i;ij i brandnänmdens exempel.

I 1 § brandordningen skall enligt brandnämndens exempel anges huruvida konimunen skall ha särskild brandstyrelse eller annan niimnd skall vara brandstyrelse (jfr 3 ij brandlagen).

Bestämmelsen i 5 ij brandnänmdens exempel utgår från 4 ij brandstadgan där del föreskrivs all brandordningen skall innehålla bestämmelser om det lägsta antal övningar som skall hållas med brandsiyrkan. I exemplet ges vissa normer för antalet övningar. Att brandstyrkan övar i tillriicklig utstriickning är sjiilvfallet av grundläggande betydelse för styrkans effektivitet. Kommittén anser emellertid att risken för att en kommun åsidosätter intresset av en tillräckligt omfattande övningsverksamhei är ringa. Därtill kommer att en föreskrift i brandordning om antalet övningar inte gärna kan bli annat än en tämligen onyanserad minimiregel. Mot denna bakgrund anser kommittén au statlig kontroll genom understiillning av brandordning inte iir erforderiig i fråga om antal övningar för brandstyrkan.

I 11 ij brandstadgan anges bl.a. all en sländigi bemannad aiarmeringsceniral skall finnas för kommunens brandförsvar. Paragrafen är uiRirmad så au alarmeringen skall kunna handhas av en länsalarmeringsceniral. De rekommendalioner om hur alarmeringsfrågorna skall ordnas som finns i 6 ij exempel på brandordning ärdelvis ganska allmiini hållna. I prop. 1973:185 (s. 206) framhöll departementschefen atl del är angeläget au länsstyrelserna vid prövningen av brandordningarna övertygar sig om alt kommunen har ordnai

Prop. 1978/79:53 126

alarmeringen på ell betryggande säu. Depariemenischefen framhöll vidare all della giiller särskili för liden inlill dess länsalarmering,scenlral har inräitats i länet och kommunerna genomgående har anslutit sig till det nya alarmeringssysiemet.

Statsmakterna har beslutat (prop. 1972:129. TU 1972:20,rskr 1972:329)om godkännande av ett avtal mellan televerket. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet om bildande av cii siirskilt bolag, SOS Alarmering AB, för all bygga upp och driva alarmeringscentraler för alarmering av i försia hand kommunala och landslingskommunala hjiilporgan. Enligt uppgifter från SOS Alarmerings AB finns del f n. lolv länsalarmeringscenlraler. Ytterligare två kommeratt las i drift före uigången av februari 1978. Man kan enligt bolaget räkna med atl ca 20 länsalarmering.scentraler kommer att vara i drift inom några år och alt samtliga landets kommuner därmed skall ha möjlighel au ansluta sig lill aiarmeringsceniral i SOS Alarmering AB:s regi. Det anförda visar att kommunerna känner ansvar för au alarmeringsfrågorna ordnas på ett betryggande sätt. Även i detla fall finns det därför enligt kommitténs mening inte några vägande skäl som kan motivera ett underställningsförfarande.

Enligt 5 § brandlagen är kommunen skyldig att sörja för tillgång lill vallen för släckning av brand. De regler i anslutning lill denna bestämmelse som finns i 7 ij brandnämndens exempel är allmänt hållna. Det är angeläget atl kommunens brandförsvar samarbetar med den kommunala förvaltning som handhar utbyggnaden av vattenledningar. Till ledning för kommunens planering i detla avseende har Svenska vatten- och avloppsverksföreningen utarbetat rekommendationer för vattenverks anordnande för brandsläckning. Konimittén kan inte finna att fastsiällelseprövningen skulle behövas för all säkerställa att kommunerna fullgör skyldigheten alt sörja för tillgång till vatten för brandsläckning.

I 9-13 §5 brandnämndens exempel på brandordning finns besiämmelser om sotning som anknyter lill 15 och 16 ijij samt 19 ij 2 mom. brandstadgan. Från säkerhetssynpunkt synes endasl bestämmelserna i 10 och 11 i;§ om sotningsfrisier m. m. ha beiydel.se. Det skulle kunna övervägas att föra över dessa bestämmelser lill brandsladgan. Med hänsyn lill all beslämnielserna är myckel detaljerade an.ser kommittén att detta inte aren lämplig lösning. Den kontroll som liinsstyrelsen - med ledning av brandnänmdens exempel på brandordning - kan utöva i den allmänna tillsynsverksamheten får enligt kommitténs mening anses tillräcklig.

Ansvarsbesiämmel.serna i 14 1; brandnämndens exempel pä brandordning behandlas i avsnitt 7.5.7.

7.5.2 Brandförsvarets insaisberedskap

Enligt 5 ij brandstadgan skall kommun hålla sådan beredskap, att första utryckning för räddningstjänst ständigt kan ske inom en efter kommunens

Prop. 1978/79:53 127

förhållanden godtagbar tid. I brandordningen skall den liden anges och besuirnmclser inläs om del lägsia anial brandbefiil och brantlmän som erfordras för beredskapen.

I prop. 1962:12 (s. 69) framhöll depariemenischefen all uiryckningsbcred-skapen var en avgörande fiikior vid bcstiimmandc av del loiala personalbe-hovei i den kommunala brandsiyrkan. Redan av denna orsak, forisaiie depariemenischefen. förelåg siarka skäl all i varje kommun noga pröva vilken uiryckningsberedskap som med hänsyn lill de rådande förhållandena krävdes och kunde åsiadkornmas uian oskälig kosinad.

Brandnämnden har uiarbeiai rikilinjer för dimensionering av beredskaps-siyrkor. Rikilinjcrna, som är så utformade att de skall kunna lilliimpas i kommuner av olika storlek, har förberetts av en arbei.sgrupp med företriidare RirSvenska komniunförbundet. Svenska brandbefälets riksförbund. Svenska kommunalarbetareförbundet, Brandmiinnens riksförbund och brandnämnden. Avsikten äralt deskall uiRirdas under år 1978, sedan de har undcrstiillis regeringens prövning.

Insatsberedskapen är, som har franihålliis i det föregående, av sior belydelse vid statsmakternas kontroll av brandförsvarets effektivitet. Länsstyrelserna har genom undersiällningsförfarandel direkta möjligheter atl påverka den kommunala brandförsvarsorganisationen. Om underslällningsskyldigheten slopas, kvarstår dock länsstyrelsens allniänn;i tillsyn för kontroll av insatsberedskapens standard. Länsstyrelsen måste självfallet ha möjlighet atl bevaka förändringar i insalsberedskapen. Della kan ske genom all kommunerna åliiggs all översända avskrift av aniagen brandordning lill länsstyrelsen. Länsstyrelsen får då möjlighet alt kontinuerligt följa förändringar i brandförsvarsorganisaiionens uppbyggnad i länet. Detta innebiir alt den statliga tillsynen inriktas mera på efterhandskontroll än på ingripande i den komniunala beslutsprocessen.

Kommunerna har överlag byggt uppen brandförsvarsorganisation som har goda möjligheter att klara de uppgifter som brandlagsiiftningcn ålägger dem. Räddningsijänslutredningen (SOU 1971:50) kom, i saniband med förslaget att ansvaret för även annan räddningstjänst iin brandsläckning skulle läggas på kommunerna, fram till att personalstyrkorna i det komniunala brandförsvaret i regel inte behövde förstärkas, trots all utredningsförslaget innebar ökade arbetsuppgifter. Brandnämnden har vid överiiiggningar med konimittén framhållil atl kommunsammanläggningarna har medfört att kommunerna har fåll ökade möjligheter att rationalisera brandförsvaret i effektivitetshöjande syfte. Dessutoni har kommunerna, sedan den nya brandlagstiftningen genomfördes år 1974. byggt ul brandförsvarsorganisalionen i betydande utsträckning. Delta framgår av redovisningen i avsnitt 5.2. Om hänsyn tas lill penningvärdeförsämringcn som den kommer till uttryck i konsumentprisindex, harökningen underde senare åren varil omring 35 milj. kr per år räknat i 1974 års penningvärde. Räddningsijänslutredningen beräknade kostnadsökningarna för kommunerna med anledning av del

Prop.1978/79:53 128

ökade ansvarei for räddningsijiinsien lill 2,5 niifj. kr per år i 1973 års penningvärde. KomniLuierna har således hyggi ul sin brandRirsvarsorganisaiion i bciydligl siörre ulsiräckning iin vad riiddningsijiinstuircdningcn anlog skulle vara nödviindigi.

Liinssiyrelscrnas lillsyiisuppgiftcr i fråga om insalsberedskapen bör under sådana förhållanden kunna inskriinkas lill en bevakning av alt kommunerna vidmakthåller sin personalstyrka eller vidtar de åtgiirder som behövs i samband med ändringar i bebyggelsestrukturen m. m. Dimensioneringsanvisningarna från brandnämnden kan vänlas bli ett värdefullt hjälpmedel i tillsynsverksamheten. Om tillsynen inskränks på del sätt som nu har angetts, flr den samma karaktär i fråga om insalsberedskapen som de delar av del kommunala brandförsvarels verksamhet som avser t. ex. materielorganisa-lion och planläggning beträffande personal och materiel som kan rekvireras eller uppbådas från förelag m. m.

7.5.3 Brandbefälens kompetens

I 7 § 1 och 2 mom. brandstadgan finns kompeiensföreskrifier för heltidsanställt resp. deltidsanställi brandbefäl. Bestämmelserna innebär atl viss angiven utbildning krävs för behörighet lill tjänst som brandchef, vice brandchef osv. Länsstyrelsen kan emellertid i viss utsträckning medge undanlag från vad som krävs enligt huvudregeln i 7 ij 1 och 2 mom. Sådani medgivande lämnas genom alt länsstyrelsen fastställer en brandordning som innehåller en enligt paragrafen tillåten avvikelse från huvudregeln. Om särskilda omständigheter föranleder alt en person anställs som brandbefäl trots au han saknar även sådan utbildning som länsstyrelsen kan godta vid prövningen av brandordningen, krävs regeringens dispens.

Även om skyldigheten atl underställa brandordning slopas, bör enligt kommitténs mening länsstyrelsens medgivande krävas för att avsteg skall få göras från vad som krävs enligt huvudregeln i 7 ij 1 och 2 mom. Medgivandel bör, liksom hittills, gälla viss kommun och tjänst, inte viss person. Innan kommunen beslutar om brandordning som innebär ett enligt paragrafen möjligt avsieg från huvudregeln, måste alltså länsstyrelsens medgivande inhämtas.

Vad gäller kommuner med deltidsanställi brandbefäl inträder vissa problem, om understiillningsskyldigheien las bort. Enligt 7 § 2 mom. brandsladgan skall dcltiilsanställd brandchef ha avlagt brandingenjörs- eller brandmäsiarexamen eller ha genomgåti brandbeRilskurs A. Del synes alltså som om konimunen skulle ha full ftihci all ulan länssiyrel.sens medgivande välja vilken som hcisi av dessa möjligheter. Enligt 7 i; 3 mom. skall emellenid brandordningen innehålla besiämmelserom den kompetens som fordras Rir kommunens brandbefäl. Det innebäratt län.s.styrelsen kan vägra atl fastställa en brandordning som föreskriver t. ex. all brandmiisiarexamen skall vara tillräcklig utbildning för brandchefen, niedan länsstyrelsen anser

Prop. 1978/79:53 129

att brandingenjörsutbildning bör krävas. Länsstyrelsen torde emellertid kunna viigra fastställelse, iiven om liinsstyrelsen inte har något atl invända mot brandordningens krav på genomgången utbildning men anser att brandchelen bör vara helliilsansliilld istället Rirdcllidsanstiilld. Molsvarande lordc gälla i fråga om övrigi brandbefiil. Om faslsiiillelseprövningen slopas blir länsslyrelsernas allmänna lillsyn den enda formen för slallig lillsyn i dessa avseenden.

I dci föregående har kommittén konsiaierai all kommunerna har byggi upp en lillfredssiällande brandförsvarsorganisalion. I ett system där underställningen slopas skall kommunerna enligt det förul anförda fortlöpande informera länsstyrelserna om föriindringarna i brandförsvarsorganisationen genom att översända avskrift av antagen eller iindrad brandordning. Enligt Svenska kommunRirbundcis statistik över bl. a. centrala tjiinslcmannaan-siällningar Rir tiden t. o. m. mars 1976 hade 207 kommuner heltidsanställt brandbefäl. I de återstående 70 kommunerna haile brandbefälen således en annan anställningsform.

Som tidigare nämnts har brandnämnden utarbetat riktlinjer för dimensionering av beredskapsstyrkor. I des.sa riktlinjer finns iiven vi.ssa kompetenskrav för riiddningsbefiilhavare och .särskilt befäl i beredskap angivna. Kompetenskraven utgår från kommunens invånarantal i tusental.

Mot bakgrund av att fiertalet kommuner har heltidsanställt brandbefäl och med hänsyn till att brandnänmdens rekommendalioner kan vänlas bli vägledande sedan de prövais av regeringen anser kommiiién all undersiällningsskyldigheien kan slopas. Kommittén utgår då från att del knappast blir aktuellt atl en konimun övergår från en organisation med heltidsanställt brandbefiil till en organisation med deltidsanställi brandbefäl och från alt kommunerna inte utan att överlägga med länsstyrelsen tillsätter deltidstjänster med personal som har lägre kompetens än som krävs enligt de nyligen fasiställda brandordningarna.

7.5.4 Räddningsavtal

Enligt 6 § brandlagen får länsstyrelsen hell eller delvis befria kommun från skyldigheten att hålla brandkår med därtill hörande materiel, byggnader och anordningar, om konimunen har träffal avtal om betryggande hjälp för riiddningstjänsi från kommunal brandkår i annan konimun. Om konimunen har triiffiii avtal om sådan hjälp från brandkår, som ime är kommunal, eller från annal räddningsorgan än brandkår eller beslutat att annat kommunalt verk iin brandförsvarei skall länina sådan hjälp, får länsstyrelsen delvis befria kommunen från skyldigheten alt hålla brandkår.

Har en kommun erhållit sådan befrielse som nu har sagls, skall enligt 4 ij brandstadgan av kommunens brandordning framgå i vilken utsträckning och inom vilka områden som räddningstjänsten i kommunen skall ombesörjas av annan än kommunens egen brandkår enligt särskilt avtal eller kommunalt

9 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 53

Prop. 1978/79:53 130

beslut. Sådani avtal resp. beslut skall enligt braiitlniimiidens exempel redovisas i brandortlningcn. Av redovisningen skall framgå bl. a. vilken uiryckningsberedskap som hjiilplämnandc brandkår eller ;mnai riiddnings-orgaii skall hålla.

Liinssiyrelsens prövning av om befrielse från skyldigheten att hålla brandkår m. m. kan medges kommunen görs i saniband med faststiillelscn av kommunens brandordning.

Miijlighctcn att befria kommun från skyldigheten alt hålla brandkår har iippnais lör all Jr/.s brandförsvarskosinadcrna skall kunna begriinsas, dels riiddningsorganens effektivitet inom samvcrkansområdet i dess helhet skall kunna ökas. Det är angeliigel att alla tillfällen till kosinatlsbcsparande s;unverkan mellan kommunerna lillvaraias så liinge della k:in ske utan att skiiliga anspråk på en effektiv riiddningstjänsi behöver efterges. Under sanini;i förutsäuning bör givelvis en kommun kunna få dra nyila av lillgiingliga räddningsresurscr hos annan kommunal förvaltning iin brandkåren eller hos annat riidtlningsorgan inom kommunen. I tlcn mån betryggande rädtiningshjälp siikcrställs genom avtal eller kommunalt beslut kan anspråken på kommunens egen brandkår mildras. I prop. 1973:185 (s. 140) påpekar emellertid departementschefen att ett sådant beslut inte bör kunna föranleda avsteg från principen all brandslyrelsen handhar förvaliningen i fråga om räddningsijänsien i dess helhei och au ledningen närmasi under brandslyrelsen utövas av brandchefen.

Understiillningsskyldigheien gördel möjligt för liinsstyrelsen au. innan eu avial får giliighei. pröva om brandkår i annan komniun, intlusiribrandkår, oljesaneringsföreiag e. d. har sådana resurser när del gäller i. ex. dimensioneringen av insalssiyrkor och personalens kompelcns alt kommunen hell eller delvis kan befrias från skyldigheten att hålla egen brandkår.

Det förtjänar all understrykas att 6 i; brandlagen ger kommunen en stor frihet när det giiller atl bygga upp räddningstjiinstorganisationen och brandförsvarei i övrigt. Som framgår av det Riregående är det av både effektiviietsskäl och kostnadsskäl angeläget att en sådan frihet kan behållas.

För en kommun lorde det te sig naturligt att i eu sammanhang ta ställning till hur hela dess brandförsvar bör vara organiserat. I den mån siiillningsta-gandet innebiir beslul om räddningshjälp enligi 6 -j brandlagen och en diiremoi svarande anpassning av den kommunala brandkårens organisation får det formen av en antagen brandordning och ett eller fiera avtal eller beslul om rikldningshjiilii. Även om förfarandet med underställning av brandordning slopas, bordet således i denna anges i vilken utstriickning och inom vilka områden riickiningsijiinsten i konimunen skall ombesörjas enligt avtal eller genom beslut om samverkan med annan kommunal förvaltning iin brandkåren.

Prop. 1978/79:53 131

7.5.5 Oljclwkainpiiiiig m. m. i hamn

Ålgärder lill havs eller i kusivaiinen, Vänern eller Mälareii i syfte au avvärja eller begränsa skada till Riljd av uifiöde av olja eller annal som är skadligt ankommer på tullverket. Ålgärder av detta slag i hamn ankommer dock på konimunen (1 och 2 ijij brandlagen).

Enligt 4 a ij brandstadgan skall i fråga om hamn i brandordningen anges del område i vattnet inom vilkel kommunen svarar för oljebekämpning ni. m. I länsstyrelsens prövning av brandordningen övervägs om konimunen har avgränsat området på eu lämpligt och rimligt sätl.

Om underslällningsskyldigheten beiräffande brandordning slopas, kan del inte gärna anförtros åt kommunen att ensidigt bestämma hur gränsen mellan kommunens och tullverkets ansvarsområde skall dras i det enskilda fallet. Den lämpligaste ordningen är enligt kommitténs mening all länsstyrelsen får bestämma inom vilkel område som kommunen skall svara för oljebekämpning m. m.

7.5.6 Eldning utomhus

Enligt 22 § andra stycket brandstadgan får i brandordning föreskrivas skyldighei för den som vill göra upp eld utomhus på plats, där elden lätt kan sprida sig och medföra brandfara, atl anmäla del lill brandchefen. En sådan föreskrift finns i 8 § brandnämndens exempel på brandordning. Där anges också alt brandchefen får förbjuda sådan eldning utomhus som bedöms medföra avsevärd brandfara. Kommunernas brandordningar torde med få undanlag innehålla molsvarande föreskrifter.

Enligt 27 § brandstadgan kan den som bryter mol bestämmelse i brandordning dömas till penningböter eller, i svårare fall, dagsböter. En förutsäuning ar dock all brandordningen innehåller föreskrifi om alt förseelse kan medföra straff 1 14 S brandnämndens exempel på brandordning finns sådan föreskrift beiräffande förseelse mot anmälningsplikten och eldnings-förbudet. Enligt vad som har framhållits i avsnitt 7.3 har fastslällelsen även en funktion som konfirmation av straffsanktionerade föreskrifter. Mot tanken all slopa fastsiällelseprövningen skulle del kunna invändas atl kommunerna inte självständigt bör fa besluta om straffsankiionerande föreskrifter.

Brandnämndens exempel på brandordning innehåller emellertid inte några ytteriigare straffsanktionerade föreskrifter. Kommittén saknar anledning att ania att några ytterligare sådana föreskrifter skulle behövas. Kommittén anser därför au motsvarigheter till 8 och 14 §§ brandnämndens exempel bör kunna tas in i brandstadgan. Om så sker, finns det från den synpunki som nyss har nämnls inte något atl invända mol alt undersiällningsskyldigheien slopas.

Prop. 1978/79:53 132

7.5.7 Länssiyrelsens sankiionsmöjligheter

Länsstyrelsens tillsyn över alt det kommunala brandförsvaret har skälig effektivitet sker som lidigare har framhållits, genom att länsstyrelsen kontrollerar dels atl brandordning med erforderligt innehåll antas av kommunerna, dels all kommunema vidtar faktiska åtgärder för att bygga upp ell effektivt brandförsvar, dvs. i huvudsak atl de efterlever resp. brandordning.

Länsstyrelsen kan inte vid vile förelägga en kommun att anta brandordning med visst innehåll (jfr SOU 1960:34 s. 301 och prop. 1962:12 s. 163). Om en konimun underlåter atl anta brandordning av innehåll som länsstyrelsen anser erforderligt, får länsstyrelsen enligt 2 § andra stycket brandsladgan förordna i ämnet. Länsstyrelsen skall dock i så fall underställa sill beslut regeringens prövning. Om en kommun inte följer brandordningen, kan länsstyrelsen enligt 24 § brandsladgan förelägga kommunen vite. Vitesföreläggande bör naluriigtvis användas endast om andra ålgärder inte kan anses tillräckliga.

Om fastsiällelseprövningen slopas ter det sig inkonsekvent att behålla rätten för länsstyrelsen att utfärda brandordning när en kommun underlåter alt anta brandordning - över huvud tagel eller med innehåll som länsstyrelsen anser sig behöva kräva. Om en sådan situation undantagsvis skulle inträffa, skulle kommunen för övrigi när som helsl kunna ändra den brandordning som länsstyrelsen utfärdat.

Den statliga tillsynen minskar i effektivitet, om fastsiällelseprövningen slopas och länsstyrelsen fråntas rätten att i de fall som nyss nämnts själv utfärda brandordning. En lösning pä problemet skulle kunna vara atl komplettera 24 § brandsladgan så att det blir möjligt för länsstyrelsen att förelägga vite mot kommun som inte antar brandordning av del innehåll som länsstyrelsen anser nödvändigt. Till denna fråga återkommer kommittén i niJsta avsnitt.

7.6. Kommitténs förslag

Kännetecknande för dagens samhällsförvaltning är del ömsesidiga beroendet mellan statliga och kommunala åtgärder. Delta beroendeförhållande måste emellertid ständigt prövas i takt med samhällets utveckling. De synpunkter som från bl. a. kommunalt håll har framförts på underslällningsskyldigheten i fråga om brandordning har också utgått ifrån alt kommunerna numera har sådana personella resurser att del kan ifrågasättas om del finns skäl au behålla denna skyldighet. En slopad fastsiällelseprövning anses på kommunall håll innebära en smidigare och mera rationell handläggningordning, eftersom brandordningen sländigi måsle anpassas till förändringar i de lokala förhållandena.

Kommittén har som allmän uigångspunki för sitt arbele en strävan all finna lösningar som ökar kommunernas och landsiingskommunernas hand-

Prop. 1978/79:53 133

lingsfrihei. Samtidigt gäller det dock för kommittén atl lägga fram förslag som inte eftersätter möjlighelerna för statsmakterna alt ta del övergripande ansvaret för samhällsverksamheten.

Länsstyrelsens prövning av brandordningarna utgör ell led i statens bevakning av del allmänna skyddsiniresset. Kommittén har därför noggrant prövat om del är möjligt att slopa underställningen ulan att därmed åsidosätta del allmänna skyddsiniresset.

Kommittén har funnit au kommunerna har byggt upp en väl fungerande brandförsvarsorganisation såväl när del gäller insatsberedskapen som när del gäller standarden i övrigt. Del får därför anses vara fullt möjligl all öka kommunernas handlingsfrihet inom detta område.

Även om fastsiällelseprövningen slopas, har länsstyrelsen enligt kommitténs mening tillräckliga möjligheler atl vid sin allmänna tillsyn kontrollera att kommunerna vidmakthåller en acceptabel siandard på brandförsvarsorganisationen. Kommittén har då utgått från alt brandnämnden har atl lämna råd och anvisningar rörande räddningstjänst och förebyggande åtgärder mot brand lill bl. a. länsstyrelser (xh kommuner, atl brandnämnden har atl biträda länsstyrelsen i sådana frågor och alt kommunerna fortlöpande informerar de statliga lillsynsmyndigheterna om förändringar i brandförsvarets organisation m. m. genom att översända avskrift av anlagen eller ändrad brandordning.

Effektiviteten i statsmakternas lillsyn är beroende på vilka sankiionsmöjligheter som tillsynsmyndigheten har. Slopas underslällningsskyldigheten, är det enligt siatskonirollkommilléns uppfattning inte motiverat atl behålla länsstyrelsens nuvarande rält all utfärda brandordning i det fall en kommun av någon anledning helt underiåter atl anta brandordning eller inte vill anta brandordning med det innehåll som länsstyrelsen anser sig böra kräva. En på detla säu ändrad ordning kan emellertid medföra atl den statliga tillsynen föriorar i effektivitet. För att kompensera detta kan det övervägas att komplettera föreskriftema i 24 § brandstadgan så atl det blir möjligt för länsstyrelsen au vid vile förelägga kommun atl anta brandordning med del innehåll som länsstyrelserna anser nödvändigt. Enligt stalskonirollkommitténs uppfattning kan man emellertid utgå ifrån atl del finns en positiv vilja hos såväl kommunerna som länsstyrelserna att finna samförståndslösningar som tillgodoser de krav som statsmakterna har gett uttryck for i brandlag och brandsiadga. I prop. 1973:185 uttalade departementschefen (s. 147) alt samråd mellan länsstyrelse och kommun är av vikt inte bara för katastrofberedskap ulan också för länsstyrelsernas tillsynsverksamhet. Han framhöll också atl ett samråd mellan länsstyrelsen och den branddelegation som är knuten lill kommunförbundels länsavdelning kan i hög grad främja samordningen av räddningstjänsten i länet. De möjligheter som f n. finns att med stöd av brandlagen förelägga kommun vite utnyttjas enligt vad kommittén har inhämtat mycket sällan.

Med hänsyn till det anförda föreslår kommittén att underslällningsskyl-

Prop. 1978/79:53 134

dighelen slopas liksom länsslyrelsernas möjlighet att utfärda brandordning när kommunen underlåter atl anta brandordning eller inte antar brandordning med det innehåll som länsstyrelsen anser nödvändigt. Som framgår av del föregående vill kommittén inte föreslå att vitesföreläggande skall kunna användas för atl förmå kommun alt anta brandordning med visst innehåll.

Mol bakgmnd av kommitténs uppfattning att man kan anförtro åt kommunerna alt själva bestämma om sitt brandförsvar och dess utryckningsberedskap och all det därför inte längre är nödvändigi alt låta länsstyrelsen faslställa brandordning ter det sig inte följdriktigt alt hävda att länsstyrelsen även i forlsällningen måsle pröva om ett avtal eller beslut om räddningshjälp kan föranleda atl kommunen hell eller delvis befrias från skyldigheten atl hålla egen brandkår. Del är svårt alt se hur en sådan prövning skall kunna ske separat utan samband med fastställelse av brandordning. Ell beslul om sådan befrielse skulle kanske behöva ändras, om kommunen ändrar sin brandförsvarsorganisation på ett sätl som påverkar förutsättningarna för befrielsen. Kommittén föreslår därför alt kommun som har träffat avtal eller fattat beslut om räddningshjälp skall ulan att inhämta länsstyrelsens medgivande kunna helt eller delvis underiåta att hålla egen brandkår med därtill hörande materiel, byggnader och anordningar.

Som en följd av kommitténs ställningstagande all skyldigheten atl underställa brandordning kan slopas, föreslår kommittén atl länsstyrelsen flr bestämma det vallenområde i hamn inom vilkel kommunen skall svara för ålgärder för all avvärja eller begränsa skada till följd av utflöde av olja eller annal som är skadligt. Vidare föreslår kommittén atl de föreskrifter om eldning utomhus som nu finns i brandnämndens exmepel på brandordning arbetas in i brandsladgan.

Prop. 1978/79:53 135

8 Specialmotivering

De Rirslag som kommiiién har redovisat i dci Riregående innebiir loljandc ändringar i brandlagcn och brandsladgan.

6 ij brandlagen

Förslaget au konimun som har iriiffai avtal eller Riilal beslul om räddningshjälp skall uian länssiyrel.sens medgivande kunna hell eller delvis underiåta alt hålla brandkår med därtill hörande materiel, byggnader och anordningar föranleder iindring i 6 ij brandlagen. Som förutsäitning för lättnad i skyldigheten all hålla brandkår föreskrivs alt kravet på en effektiv räddningsijiinsi inte eftersatts.

2 i; brandstadgan

Förslagen att underställningsskyldigheten bciriiffande brandordning och länsstyrelsens befogenhet att. vid underlåtenhei från kommunens sida, sjiilv förordna om brandordning skall slopas medRir att 2 ij andra slyckel brandsladgan kan tas bort.

Vissa följdändringar blir nödvändiga i 2 i; tredje slyckel. som nu innehåller regler om bl.a. kungörande av fastställd brandordning. I stället för dessa föreskrifter Rireslås en bcsiiimmelse som ålägger kommun att till liin.ssiy-relsen och statens brandnämnd översända avskrift av konimuiifullmäkijges beslut atl ania brandordning och av den antagna branilordningen. Frågan hur ett beslut att anta brandordning i övrigt skall tillkännages hiingcr samman med frågan i vilken ordning sådana beslul skall kunna överklagas. I del följande föreslås au det skall ske genom kommunalbesvär. I konsekvens hiirmed biir beslut att anta brandordning tillkännages endasl enligt bestiimmelserna i 2 kap. 25 i; kommunallagen (1977:179) om tillkännagivande på kommunens anslagstavla av justeringen av fullmäktiges prolokoll, av det ställe där protokollet finns tillgängligi och av uppgift om dagen då anslaget skedde. Den nuvarande bestämmelsen att brandordn mg skall införas i länets förfaiiningsamling bör alltså utgå. Föreskrifien att kommunstyrelsen skall ombesörja att kungörelse om liinssiyrelsens RistsiällcLscbcslui anslås och förs in i den eller de lidningar ilär komniunala mcdilelanden las in bör också slopas. En molsvarande föreskrift avseende fullniäkiiges aniagningsbeslut synes inte nödvändig. Med den syn som numera råder i fråga om lillkiinnagivande av kommunala Rirfaitningar synes del vitlarc vara obehiiv-ligt all behålla föreskriften all kommunen skall hålla tryckta exemplar av brandordningen lillgängliga för allmänheten.

4 ij brandsladgan

Förslaget om iindring i 6 i; brandlagcn Riranledcr en formell jämkning av 4 i; tredje stycket brandstadgan.

Prop.1978/79:53 136

4 a § brandstadgan

Förslaget alt länsstyrelsen skall bestämma inom vilkel område i hamn kommunen skall svara för oljebekämpning m. m. föranleder ändring i 4 a § brandsladgan. 1 sådani ärende bör yttrande inhämias från kommunen och generallullstyrelsen. Över länsstyrelsens beslut bör givelvis besvär kunna anföras hos regeringen.

22 § brandsladgan

Enligt 8 § brandnämndens exempel på brandordning skall den som ämnar företa hygges-, halm- eller annan mera omfattande bränning utomhus i god lid göra anmälan därom till brandchefen. Där finns också en beslämmelse om alt brandchefen flr förbjuda sådan eldning utomhus som bedöms medföra avsevärd brandfara. I enlighet med vad som har anförts i den allmänna motiveringen föreslås atl motsvarighet till dessa bestämmelser tas in i 22 § brandsladgan.

27 § brandstadgan

1 27 § brandstadgan finns en bestämmelse som gör del möjligl att straffsanktionera föreskrifter i brandordning. Denna möjlighel utnyttjas numera endasl för att straffsanktionera de föreskrifter som rör eldning utomhus. I övrigt har inte framkommit något behov av en sådan möjlighet. Om bestämmelserna om eldning utomhus arbetas in i 22 §,bör27 § ändras. Den ändring som kommittén föreslår innebär att den som bryter mot eldningsförbud som har meddelats med slöd av 22 § tredje slyckel döms lill böter (dvs. dagsböter), medan den som underlåter att fullgöra anmälningsskyldighet enligt 22 § andra stycket döms till böter, högsl 500 kronor.

29 § brandstadgan

De ändringar i brandstadgan som har redovisats i del föregående föranleder vissa jämkningar i 29 §,som innehåller bestämmelser om besvär över beslut av brandchef och länsstyrelse. F. n. kan länsstyrelse komma att falla vissa beslul på grund av brandordning. Denna möjlighel bortfaller med de ändringar som föreslås i fråga om brandordningarnas innehåll. Som en följd härav föreslår kommittén att 29 § iredje stycket utgår och aU en mindre jämkning görs i 29 § fjärde stycket.

Länsstyrelsen får heh eller delvis befria kommun från skyldighet att håUa brandkår med därtill hörande materiel, byggnader och anordningar, om kommunen har träffal avtal om betryggande hjälp för räddningstjänst från kommunal brandkår 1 annan kommun. Om kommunen har träffat avtal om sådan hjälp från annan brandkår än som sagts nu eller från annat räddningsorgan än brandkår eller beslutat atl annat kommunah verk än brandförsvaret skall lämna sådan hjälp, får länsstyrelsen delvis befria kommunen från skyldigheten att hålla brandkår.

Kommun, som har träffat avtal om hjälp för räddningstjänst från kommunal brandkår i annan kommun, får heh eller delvis underiåta att hålla brandkår med därtUl hörande materiel, byggnader och anordningar, om det kan ske ulan atl kravet på en effektiv räddningsijänsi efterglves. Under samma föruisättning får kommun, som har träffal avtal om sådan hjälp från annan brandkår än som sagls nu eller från annat räddningsorgan än brandkår eller beslutat atl annal kommunalt verk än brandförsvaret skall lämna sådan hjälp, delvis underiåta att hålla brandkår.

Talan mol länsstyrelsens beslut i ärende som avses i försia slyckel eller rörande vitesföreläggande enligt 24 § mot annan än kommun föres hos kammarrätten genom besvär

Mot beslut som länsstyrelse på grund av brandordning meddelat i särskilt fall angående lillsiånd, förbud eller föreläggande, föres likaledes talan hos kammarrätten genom besvär, om ej fråga är om åliggande för kommunen på grund av dennas ansvar för räddningsijänsien ellerförförebyggande ålgärder mot brand.

I övrigt föres talan mol bes]uusom I övrigt Tores talan mol beslut, som

länsstyrelse meddelat på gmnd av länsstyrelse meddelat på grund av

denna stadga eUer brandordning, hos denna stadga, hos regeringen genom

regeringen genom besvär. besvär.

Prop. 1978/79:53 142

Bilaga 2

Exempel på brandordningar

Den Ijuli 1974 trädde brandlagen (1974:80) i kraft. Kungörelsen (1974:81) om ändring i brandsladgan (1962:91), som trädde i kraft samma dag, redovisar brandstadgans nya lydelse i dess helhet.

I 2 § brandsladgan anges att brandordning antas av kommunfullmäktige. Beslul om antagande av brandordning skall underställas länsstyrelsens prövning. Enligt övergångsbestämmelserna till kungörelsen om ändring i brandstadgan skall förslag till brandordning med innehåll som föranleds av brandlagen och brandstadgan ha underställts länsstyrelsens prövning före den 1 januari 1976.

I proposilionen (1973:185) rörande den nya brandlagsstiftningen anges all statens brandnämnd har atl lill ledning för kommunerna utarbeta exempel på brandordningar. I enlighel härmed har brandnämnden sammanställt och i plenum 1975-05-27 antagit de exempel på brandordningar vilka införts i föreliggande meddelande. Anvisningarna är gällande från 1975-07-01.

I fråga om dimensionering av kommuns styrkor i beredskap hänvisas - i avvaktan på resultatet av pågående omarbetning av förutvarande statens brandinspeklions anvisningar härom - lill Anm 1 lill 6 § i statens brandin-speklions meddelande 1963:3 och lill statens brandinspeklions meddelande 1965:7.

Delta anvisningsmeddelande utges efter samråd med svenska kommunförbundet och efter hörande av civUförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, generallullstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Kalmar, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Värmlands, Västmanlands, Kopparbergs, Västernorrlands och Norrbollens län, brandcheferna i Stockholms, Göteborgs och Malmö kommuner, svenska hamnförbundet, svenska brandförsvarsföreningen, svenska försäkringsbolags riksförbund, svenska brandbefälets riksförbund, brandmännens riksförbund, svenska kommunalarbetareförbundet, Sveriges skorslensfejaremästares riksförbund och svenska skorslens-fejeriarbelareförbundet.

Siockholm 1975-05-27 STATENS BRANDNÄMND

Swen Hutiqvist

/Hans Ohlsson

Prop. 1978/79:53 143

Summary in English

The National Board ofrescue and fl re ser\>lces Informaiive reconiniendations 1975:6 (replaces I.R. 1963:3 and 1974:3)

Model Communal Fire Regulations

In accordance with the new fire laws, which camc inio force 1974-07-01, each communal administration is required to subinii a draft of new fire regulations for the approval of the couniy adminisiraiion beforc 1976-01-01.

1 ij Communal boaril ofrescue and fire services.

2 § Area of responsibiliiy for the communal fire services.

3 S Organization of the communal fire services.

4 S Readincss for instäm action.

5 ij Training specifications for the communal fire services and Icvy

personal.

6 ij Alarm centrtil and alarm specifications.

7 § Waier supplies, hydranls and emergency basins.

8 ij Fire safety pre.scripiions for burning ouidoors.

9-13 §§ Chimney sweeping. Allowed intermediaie periods etc.
14 § Penalty regulations.

Transitional regulations

Brandordning för............... kommun Eventuella avlal/beslul, som på gmnd av 4 §

Anlagen av kommunfullmäktige 197. iredje stycket brandsladgan skall redovisas i

Fastställd av länsstyrelsen i län 197. .

Brandordningen gäller från den dag län.sstyrel-sens fasislällelsebeslul har vunnit laga kraft.

brandordningen, bifogas kommunfullmäktiges beslul om antagande av brandordningen då detta underställs länsstyrelsens prövning.

Del bör observeras all vid uppsägning/återkallande av eller väsentlig ändring i avtal/beslut brandordningen måste ändras.

I fall ändringar av viss eller vissa paragrafer föranleder omtryckning av brandordningen, bör under sålunda ändrade paragrafer anges dag för ändringens antagande och fastställelse.

Räddningstjänst Allmänt

Alt 1

Kommunens brandstyrka Ofr 3 §) skall svara för

räddningstjänsten inom kommunen.

Alt 2

Kommunens brandsiyrka (jfr 3 §) skall svara för

räddningstjänsten inom kommunen.

Genom avtal med........................

kommun/kommuner skall kommunens brand
kår biträda i räddningstjänsten (avseende
........ ) inom..............................

§ 2 a

1 fråga om hamn som avses i brandlagen redovisas i bilaga det område/de områden i vattnet inom vilket/vilka kommunen svarar för åtgärder för all avvärja eller begränsa skada till följd av utflöde av olja eller annat som är skadligt.

Under denna paragraf redovisas eventuell anslutning lill interkommunal befälsbered-skap.

TUl alt. 2

Om räddningstjänsten med avseende på slag av räddningsijänsi och/eller geografiskt område är fördelad på fiera parter upprepas bestämmelsen erforderiigt antal gånger.

Paragraf 2 a avser endast brandordning för kustkommun eller kommun vid Vänern eller Mälaren. Begreppet hamn avser både hamn som innehas av kommunen och hamn som innehas av annan. Områdets utsträckning i vattnet Ofr paragraf 4 a brandstadgan) bestäms efter samråd med bevakningschefen i vederbörande lullre-gion och redovisas i bilaga lämpligen på karta.

Brandstyrka

3§

Kommunens brandstyrka skall utgöras av

a) en brandchef, som skall vara heltidsanställd
(deltidsanställd)

all I) och ha avlagt brandingenjörsexamen alt 2) och ha avlagt lägst brandmäsiarexamen all 3) (och ha genomgått lägst brandbefälskurs A).

Brandchefen skall enligt avtal

vara brandchef även i... kommun(-er).

Brandchef är enligt avtal

brandchefen i................... kommun.

b) en (. .. ) vice brandchefi-er), som skall vara
heliidsanslälld(-a)(deltidsanslälld(-a).

alt 1) och ha avlagt brandingenjörsexamen alt 2) och ha avlagt lägst brandmäsiarexamen all 3) (och ha genomgått lägst brandbefälskurs A).

Vice brandchefen(-erna) skall enligt avtal vara

vice brandchefi;-er) även i kommun(-er).

Vice brandcheR-er) är enligt avtal vice brandche-
fen(-ema) i...................... kommun.

c) brandkår
bestående av

1) hos kommunen anställd brandpersonal lill lägst det antal och med lägst den kompetens som erfordras för den i 4 § angivna beredskapen

2) personal som enligt avtal (bilaga 0) eller enligt kommunens beslut (bilaga 0) skall ingå i kommunens brandstyrka, samt

Eventuellt tillägg. Eventuellt tillägg.

1 brandsiyrkan kan ingå fiera (förste, andre etc) vice brandchefer med olika kompetens.

Om brandchef och vice brandchef är gemensamma för två eller fiera kommuner, bör hänsyn härtill tas vid fastställande av kompetenskraven.

Eventuellt tillägg. Eventuellt tillägg.

Enligt 6 § första stycket brandlagen kan länsstyrelsen hell eller delvis befria kommun från skyldighet att hålla egen kommunal brandkår. Då kommun till följd av avtal/beslut Ofr paragraf 3 c punkt 2) helt befriats från sådan skyldighet utgår redovisningen under c punkt 1 saml 4 § försia stycket med tabell.

Här åsyftas avtal/beslut rörande hjälp från kommunal brandkår i annan kommun, annan brandkår, annat räddningsorgan eller från kommunalt verk och med sådan verkan som avses i 6 § brandlagen försia och andra styckena.

Bilagda avtal eller beslul skall mol bakgrunden av vad brandordningen skall reglera i tillämpliga delar innehålla uppgift om

1) vilka slag av räddningstjänst och/eller
geografiska områden insats skall omfatta

2) rätten all alarmera

3) hur alarmering skall ske

4) insalsstyrkans/insalsslyrkornas numerär och sammansättning

5) insatsstyrkans/insatsstyrkornas anspän-ningstid(-er)

6) den förstahandsutmsining insalsstyrkan skall medföra

3) övrig personal som därutöver kan fordras för alarmeringstjänsten, verksamhetens planläggning, för förebyggande åtgärder mot brand samt för brandstyrkans övning.

d) brandvärn

beslående av minst ............... personer

varav minst............................... förmän

Brandvärn upprättas, då så bedöms erforderligt med hänsyn till de lokala förhållandena. T ex för atl inom skärgårds-, fjäll- och liknande områden minska den tid inom vilken räddnings-Ijänslinsals kan ske. Behov av brandvärn kan även föreligga i sådana delar av en kommun där skogen är av väsentlig betydelse som brandrisk. Observeras bör att brandvärn inte kan organiseras eller tas i anspråk för annan verksamhei än sådan som är au hänföra lill räddningstjänst.

Längsta ansp
tid min

Beredskap

4§

Utryckning skall ständigt kunna ske med minst den/de styrka/styrkor inom den/de tid(-er), räknat från det personalen inkallas till dess styrkans första fordon utgår (anspänningstid), som anges nedan.

Styrka minst

Brandstation i kommundelen

Avgörande för vilken anspänningstid som erfordras är vilka krav som ställs på insatstiden vid brand. Insatsliden (I), dvs den lid, som förflyter från det ögonblick insatsstyrkan inkallas till dess denna påbörjat det egentliga räddningsarbetet, är sammansatt av anspänningstiden (S), körtiden (K) brandstation - objekt och angreppstiden (G):

1 =S -t- K -HG

Erfarenhetsmässigt och med hänsyn till ekonomiska fakiorer bör insatsliden (I) normalt uppgå högst lill följande värden: Gmpp I Brandfariig tätortsbebyggelse; koncentrerad cenlrumbebyggelse med butiker, varuhus, kontor och samlingslokaler; tät irähusbebyggelse; större vårdanläggning; större industri, industriområde; större brandfar-ligl upplag; hamn; bostadsbebyggelse i 4 våningar och högre

- 10 minuter

Gmpp II Flerfamiljshus lägre än 4 våningar; villa-, radhus- och kedjehusområ-den; större byar och gårdar; mindre industrier

- 20 minuter.

Gmpp III Enstaka byggnader och gårdar; mindre byar; koncentrerad fritidsbebyggelse

- 30 minuter.

Förkortningar i tabellen: BI = brandbefäl med brandingenjörsexamen BM = brandbefäl med lägst brandmäsiarexamen

BF = brandbefäl med lägst brandförmans-examen

A = brandbefäl med lägst A-kurs B = brandbefäl med lägst B-kurs C - brandbefäl med lägst C-kurs Bm = lägst brandman

Lokala förhållanden kan motivera, att (vid enstaka friliggande objekt) längre insalstid än den angivna måsle accepteras.

Köriiden brandstation -objekt, vilken i första hand är beroende av körsträckans längd och vägens beskaffenhet, beräknas från fall till fall med hänsyn till lokala förhållanden. Körhastig-hetens medelvärde för väg kan normalt sättas till 1 km/minut.

Det förutsätts all insalsstyrkan förfogar över ändamålsenlig räddningsutrustning. I sådani fall kan angreppsiiden genomsnittligt sältas till en minut.

tillämpliga delar

Tabellen ifylls i följande exempel: I BI 1 BI

1 BM -t- 1 BF -I- 4 Bm 1 BF-l- 4 Bm 1 C -I- 4 Bm

enligt

1,5 10 1,5 4 4

Vid bestämning av storlek, sammansättning och fördelning av kommuns styrka/styrkor i beredskap saml dennas/dessas anspänningstid-(-er) skall möjligheterna lill förstärkning av styrkan/styrkorna i första utryckning uppmärksammas.

Alternativt kan förekommande särskild befälsberedskap redovisas i text enligt t ex följande:

"Därutöver skall minst ...............

befäl med................................

examen vara ständigt anträfTbart (per tele-
kommunikalionsmedel) och kunna träda i
tjänst på brandstation, insatsplats eller i... .
............ inom.............. minuter."

vecka och med deltidsanställd personal minst tisk och praktisk utbildning i räddningstjänst, två övningar per månad.

Med personal tillhörande brandvärn skall övningar hållas minsl två gånger årligen.

Alarmering

6§

Aiarmeringsceniral för kommunens brandför- 11 § brandstadgan har utformats så atl alarme-

svar är ringen skall kunna handhas av länsalarmerings-

all 1) länsalarmeringscenlralen för län central. Till alternativ 1 bör i förekommande fall

all 2) anordnad vid ..................... i anknytas övergångsbestämmelse.

kommundelen........................

(inom .................... kommun).

Särskilda anordningar för allmänhetens alarme- Samtalsautomater med SOS-knapp får bedö-

ring av brandstyrkan, t ex hjälptelefon eller mas som tillfyllest, brandskåp, skall finnas inom industri-, kontors-, hamn- och upplagsområden saml andra områden inom kommunen av motsvarande karaktär där alarnieringsmöjlighelerna inte ständigt är tillfyllest.

Särskild alarmeringsanordning skall finnas vid varje brandstation som inte är ständigt bemannad.

Under den mörka delen av dygnet skall alarmeringsanordning vara markerad genom särskild belysning.

Vatten för brandsläckning

7§

För försörjning med vallen för släckning av brand skall finnas erforderligt antal brandposter anslutna lill vattenledningsnätet. Brandposternas antal och placering bestäms efter samråd med brandchefen.

Där så erfordras skall branddammar eller andra vattenlag anordnas. Brandposier och vallenlag skall vara tydligt markerade.

Brandposier och vallentag skall vara lättillgäng
liga och i brukbart skick. Underhåll och skötsel
av brandpost och vallentag som tillhör kommu
nen ankommer på ......................

(byggnadskontor etc).

Brandchefen skall underrättas när vattenledning till brandpost avstängs och åter öppnas samt när ny brandpost anordnats.

Om så är nödvändigi för alt förhindra olyckshändelser skall branddamm eller annal vattenlag förses med erforderliga skyddsanordningar.

Det förutsätts alt gällande Svenska Vatlen-och Avloppsverksföreningens anvisningar för vattenverks anordnande för brandsläckning lillämpas.

Markeringen ulföres lämpligen enligt svensk siandard för varselmärkning.

Förebyggande åtgärder mot brand

Eldning utomhus

S§

Den som ämnar företa hygges-, halm- eller annan mera omfattande bränning utomhus skal! i god tid göra anmälan därom lill brandchefen.

Då eldning utomhus bedöms medföra avsevärd brandfara fär brandchefen förbjuda sådan eldning.

Anm. Anmälan enligt första stycket befriar ej från skyldighet all söka sådani undantag från behandlingsförbud som enligt lokal hälsovårdsordning kan fordras för bränning.

Syftet med anmälan är att bereda brandchefen lillfälle all ange vilka säkerhetsåtgärder som måsle vidtas eller alt förbjuda bränningen.

Förbud kan vara betingat av rådande väderleksförhållanden, spridningsrisk etc. Beslut om/ upphävande av förbud skall anslås på kommunens anslagstavla samt införas i en eller flera ortstidningar.

Jfr dåvarande statens brandinspeklions meddelanden 1964:4 Hyggesbränning, 1967:8 Bränning på tomt och 1973:6 Halmbränning.

10 §

Tiden från en sotning till nästa (soiningsfrisi) flr

icke utsträckas längre än

1 fem veckor

a) för köksspis, ugn eller annan jämföriig eldstad
jämte tillhörande rökkanal, såvida eldning äger
mm i större omfattning än för enskilt hushålls
behov, såsom i hotell, restaurang, bageri, char
kuteri, rökeri, rosteri, snickeri och annan därmed
jämföriig inrättning,

b) för värme-, varmvatten-, varmlufi- och
ångpanna jämte tillhörande rökkanal, såvida
eldning sker med ved, torv, stenkol eller därmed
ur sotbildningssynpunkt jämföriig olja eller
annat bränsle.

2 tio veckor

a) för iväitpanna i bostadshus jämte tillhörande
rökkanal, såvida ivältpannan är avsedd au
användas av mer än fem hushåll,

b) för värme-, varmvatten-, varmluft- och

Departementschefen har i proposiiion 1962:12 (s 89) uttalat, all soiningsfristerna i princip bör vara lika långa för en viss anläggning oavsett om denna är belägen i tätort eller glesbebyggelse, saml au i den mån icke de särskilda anläggningarnas skick och eldningssäitet föranleder annat, likformighet mellan kommunernas sotningsfrisier bör eftersträvas.

Med i punkl 1 b) angiven olja -jämföriig med vissa vedbränslen ur sotbildningssynpunkt -avses eldningsolja 3, 4 eller 5.

Med i punkl 3 a) omnämnd annan kanalan-slulen förbränningsanordning avses exempelvis desimklionsanordning för avfall av typ som används vid sjukhus etc.

Soiningsfristen för pannor, som är avsedda au kunna eldas med såväl fast som fiytande bränsle, bestäms av del använda bränslet. Om sålunda exempelvis vedbränsle kommer tili användning

ångpanna jämte tillhörande rökkanal, som ej är all hänföra under punkl 3 b), såvida eldning sker uteslutande med koks, anlracil eller därmed ur sotbildningssynpunkt jämföriig olja eller annat bränsle.

3 femlon veckor

a) för kökspis eller annan jämföriig eldstad, såvida eldning äger rum endasl för enskilt hushålls behov, saml för annan kanalansluten förbränningsanordning jämte tillhörande rökkanaler; sotningsfrisl omfattande merparten av månaderna juni-augusti utsträcks lill tjugotvå veckor,

b) för värme- och varmvaitenpanna med en värmeeffekl icke överstigande 50 Mcal/h (—60 kW)jämte tillhörande rökkanal i småhus, såvida eldning sker uteslutande med koks, anlracil eller därmed ur sotbildningssynpunkt jämförlig olja eller annat bränsle; sotningsfrisl omfattande merparten av månaderna juni-augusti utsträcks lill ljugotvå veckor.

4 tre månader

för imkanal hörande till större kök, t ex restaurangkök, gatukök eller grillbar.

5 ett år

a) för värme-, varmvatten- och ångpanna eller annan jämförlig eldstad jämte tillhörande rökkanal i större värmecentral, vilken står under kontinuerlig övervakning av kvalificerad driftledare och vars skorslen (-ar) icke lill någon del gränsar till andra utrymmen än sådana som ingår i värmecentralen,

b) för värmepanna med fotogeneldad insalsbrän-nare av förångningslyp jämte tillhörande rökkanal,

c) för kakelugn, kamin för fasl eller fiytande bränsle, annan öppen spis än sådan som avses i punkt 6 b) saml övriga eldstäder och förbrän-ningsklosetl jämte tillhörande rökkanal,

d) för annan Iväitpanna i bostadshus än sådan
som avses i punkt 2 a) jämte tillhörande rökka
nal,

e) för frånluftskanal från bageriugn, tvättinrätt
ning och liknande anläggning.

i från sotbildningssynpunkt nämnvärd omfallning, skall frislen under punkl 1 b) gälla.

Med i punkl 5 a) angiven siörre värmecentral avses en i regel friliggande värmecentral, som producerar värme och/eller kraft för exempelvis en siörre industrianläggning eller för byggnader inom hyreshusområde, miliiäranläggning eller sjukhusanläggning, vilkas byggnader vanligen har separata värmeanläggningar.

Med kvalificerad driftledare avses maskinbefäl eller person med motsvarande kompetens.

6 två år

a) för andra imkanaler än sådana som avses i punkt 4,

b) för öppen spis eller annan eldstad jämte tillhörande rökkanal i utrymme, som normall uppvärms av annan uppvärmningsanordning,

c) för köksspis, öppen spis, kamin för fast eller fiytande bränsle och liknande eldstad saml förbränningsklosell jämte tillhörande rökkanal i fritidshus och därmed jämföriiga byggnader, vilka icke används som stadigvarande boslad.

Har eldning ej skell efter senaste sotning, behöver ny sotning inte ulföras. Eldstad som inte använts under två år får inte las i bruk förrän den konirollrensals.

Vid övergång från ett bränsleslag till ett annat bör, då fråga är om i 10 § punkterna 1 b, 2 b och 3 b avsedda objekt, anmälan därom göras till distriktets skorstensfejarmäslare. Samma skyldighet gäller när sådan eldstad som anges i första stycket skall las i bmk.

Brandchefen avgör efter skorstensfejarmästa-rens hörande till vilken av de i 10 § nämnda grupperna viss eldstad och kanal är att hänföra.

Utan medgivande av byggnads ägare flr eldstad och rökkanal inte rengöras genom s k urbrän-ning.

/■

Ägare eller innehavare av byggnad och lägenhet

med rensningspliklig eldstad skall, om inte särskilt askulrymme finns anordnat, svara föratt obrännbarl och i övrigi lämpligt käri finns tillgängligt för uppsamling av sot och aska.

Skorstensfejarmäslare för sotningsdistriki skall vidtaga sådana ålgärder att för honom avsedda tjänslemeddelanden kan lämnas per telefon.

Avsikten med anmälan är att fl klariagi om eldstad och rökkanal är lämpade för del nya bränslet, om övergång till annat bränsle motiverar ändring av .soiningsfristen eller om den obrukade eldstaden är tillföriitlig ur brandskyddssynpunkt.

Anvisningar angående askutrymme finns iniagna i Svensk Byggnorm.

Prop. 1978/79:53 '53

Bilaga 3

Reservation

av ledamöterna Neergaard och Thyreen om vitesföreläggande mot kommun m m.

Av flera skäl som anförs i direktiven för kommittén och i kommitténs överväganden är det angelägel atl onödig slallig kontroll över kommunerna och landsiingskommunerna las bort. Frågan är emellertid hur långt dessa skäl bär när del gäller den statliga tillsynen över del kommunala brandförsvaret.

Brandlagstiftningen kan betecknas som en allmänt hållen ramlagstiftning. Den ger kommunerna stor frihet atl bygga upp och utforma brandförsvarei på del sätt som de själva finner lämpligt med hänsyn till de lokala förhållandena. Det är från både effekiivitetssynpunkt och kostnadssynpunkt väsentligt all denna frihet kan behållas. Om man ser lill intresset av att den kommunala självstyrelsen inte inskränks onödigtvis, är det angeläget atl ett slopande av underställningsskyldigheten i fråga om brandordning inte föranleder atl allmänt hållna författningsbestämmelser ersätts med stelare regler.

Underslällningsskyldigheten är formellt sett ett betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Från praktisk synpunkt kan undersiällningsförfarandel emellertid ses som ell smidigt sätt atl, innan kommunen har slutgiltigt bundit sig för en viss organisaiion, få lill stånd ett meningsutbyte med de statliga lillsynsmyndigheterna. Finns del anledning lill detaljanmärkningar mol brandordningen, kan bristfällighetema rättas till på ett enkelt sätl. Även om brandordningen ger anledning lill allvarliga farhågor i fråga om den kommunala brandförsvarsorganisaiionens effektivitet, kan länsstyrelsen påpeka detta under hand och brandordningen ändras före den formella fastsiällelseprövningen. Från kommunens synpunki kan del för övrigi vara fördelaktigare atl fastställelse vägras än all länsstyrelsen ingriper först när kommunen har inrättat sin brandförsvarsorganisation efter en brandordning som kommunen självständigt har beslutat om.

Brister i brandförsvarsorganisationen är inte påtagliga på samma sätt som brister i fråga om t. ex. barnomsorgen, skolan, eller åldringsvården, där standarden kan bestämmas efter ett fortlöpande behov, som kan bedömas med ganska god säkerhet. Brandförsvarei däremot måsle dimesioneras med uigångspunki i en bedömning av risken för atl bränder eller andra olyckor av en viss svårighetsgrad inträffar. Det material som kommittén har lagt fram ger vid handen alt det inte sällan funnits anledning till kritik mot brandordningar som har underställts länsstyrelsens prövning. Invändningarna har ofta rört detaljfrågor men ibland har anmärkning riktals mol regleringen i brandordningen av frågor som har gmndläggande belydelse för brandförsvarets effektivitet, t. ex. beredskapsstyrkornas storiek, den tid inom

Prop. 1978/79:53 154

vilken utryckning skall kunna ske eller brandbefälets kompetens. Vad gäller deltidsanställi brandbefäl är au märka all 7 !j 2 mom. brandsladgan ger vida ramar för den utbildning som skall krävas för behörighet till deltidstjänst som brandchef vice brandchef osv. Eftersom brandordning enligt 3 mom. skall innehålla bestämmelser om den kompelens som fordras för kommunens brandbefäl, ger fastsiällelseprövningen länsstyrelsen möjlighet att reagera om länsstyrelsen anser all kompetenskraven har satts för lågt.

Det hittills anförda lalar närmast för all underslällningsskyldigheten bör behållas. Vi haremellertid stannat för all ansluta oss lill kommitténs förslag all den skall las bort. Vid della ställningslagande har vi särskilt beaktat alt brandordningarna främsi reglerar den kommunala brandförsvarsorganisaiionens utformning och verksamhei. Brandordningarna innehåller sålunda, lill skillnad mot t. ex. en lokal ordningsstadga, i regel bara någon enstaka bestämmelse som direkt rör de enskilda kommunmedlemmarna. Vidare rör bara en del av innehållet i brandordningarna frågor i vilka en effektiv statlig lillsyn kan anses väsentlig. Delta gäller i fråga om t. ex. beredskapsslyrkorna och brandbefälets kompetens. Att en kommun barett effektivt brandförsvar är emellertid av betydelse även för t. ex. grannkommunerna. Om en kommun har en särskilt svag organisation, kan grannkommunerna fl lämna hjälp enligt 8 § brandlagen i stor ulsiräckning utan atl själva kunna räkna med molsvarande bistånd.

Vi utgår från alt kommunerna, även om underslällningsskyldigheten slopas, regelmässigt kommer att beakta befogade påpekanden från länsstyrelsen och statens brandnämnd i fråga om innehållet i brandordning. Förde (lialiga fall när så inte sker behövs ett påtryckningsmedel. Vi föreslår därför all länsstyrelsen får befogenhet atl förelägga en kommun vile, om kommunen underlåter alt anta brandordning eller inte vill anta brandordning med del innehåll som länsstyrelsen anser nödvändigi. Mot länsstyrelsens beslut bör kommunen kunna anföra besvär hos regeringen.

Vi anser vidare atl en motsvarighel lill den nuvarande prövningen av räddningsijänstavtal m. m. bör behållas, även om underslällningsskyldigheten las bort. Bestämmelsen i 6 § brandlagen ger kommunerna en stor frihet när del gäller alt bestämma hur brandförsvarsorganisationen skall byggas upp. Ett enskilt räddningsorgan som inte slår under någon offentlig kontroll kan genom avtal få ansvaret för all räddningstjänst i stora delar av en kommun eller för flertalet räddningsuppgifter i hela kommunen. Della räddningsorgans befälhavare kommer, även om han står under brandchefens ledning, i praktiken all fä vittgående befogenheter enligt t.ex. 9-11 iJS brandlagen. Liksom hittills bör länsstyrelsens prövning avse frågan om kommunen kan - helt eller delvis - befrias från skyldighet att hålla egen brandkår. Prövningen bör ske med utgångspunkt i det räddningsavtal som konimunen vill iräffa och den ändring av brandordningen som föranleds av avtalet. Besvär över länsstyrelsens beslut bör kunna anföras hos regeringen. Ett beslut om befrielse från skyldighet alt hålla brandkår bör kunna ändras när omständigheterna ger anledning till det.

Prop. 1978/79:53 156

Sammanställning av remissyttrandena

1 Statskontrollkommitténs delbetänkande 1, Underställning av beslut om lån och borgen

Samtliga remissinsianser, så när som påen som inte lar ställning.iillstyrker förslaget all underslällningsskyldigheten beträffande beslul om lån och borgen skall las bort eller lämnar del utan erinran. I flertalet fall ansluter sig remissinstanserna lill kommitténs motiveringar. I några remissyttranden lämnas synpunkter och förslag i vissa delfrågor.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller alt kommunindelnings-reformerna under senare tid har syftat lill all ge kommunerna bärkraftigt ekonomiskt underlag för insatser på samhällsbyggandets skilda områden. Det är, anför länsstyrelsen, logiskt all kommunernas möjligheler i della avseende får slå igenom också i fråga om befogenhei till skuldsättning för sådan expansion som är önskvärd från allmän synpunki, t.ex. i fråga om skolanläggningar, barnstugor, idrottsanläggningar, offentliga byggnader, gatunät m. m. Sedan länge har för övrigt i etapper ägt rum en utveckling mot ökad frihet från statlig kontroll av kommunal skuldsättning. Tiden synes enligt länsstyrelsen mogen för atl statens kontroll över kommunernas låne-och borgensbeslut inskränks lill en lagligheisprövning inom ramen för besvärsmöjligheterna enligt kommunallagen.

Länsstyrelsen i Värmlands län anser att kommitténs förslag är ett naturligt steg i strävandena atl decentralisera beslutanderätten och decentraliseringsutredningen framhåller atl förslagen stämmer överens med utredningens principer för ökat lokall infiytande i den offentliga verksamheten.

Ett slopande av kravet på statlig lånekoniroll medför enligt länsstyrelsen i Södermanlands län alt del administrativa arbetet förenklas för såväl kommuner och landstingskommuner som statliga myndigheter. Liknande synpunkier anför bl. a. bosiadsslyrelsen. Svenska sparbanksföreningen saml Lunds, Mölndals, Uddevalla och Lidköpings kommuner.

Kommitténs förslag med allmänt hållna bestämmelser om lån och borgen passar enligt Malmöhus läns landstingskommun och SkeUefteå kommun väl in i den karaktär av ramlag som kännetecknar den nya kommunallagen. Kommunerna ges stor frihet atl inom ramen för den kommunala kompetensen självständigt falla beslut i dessa frågor. Ronneby kommun anför bl. a. alt kommunerna i dag har en betydande sakkunskap lill sitt förfogande inom såväl förtroendemanna- som tjänslemannaleden för bedömningen av lånevillkor och långivare. Kalix kommun, som hell instämmer i kommitténs motiveringar, anser alt förslagen bör genomföras fortast möjligl. Flera kommuner har samma uppfattning.

TCO, som också helt ansluter sig lill kommitténs överväganden och förslag, framhåller alt den komniunala demokratin sedan länge är djupl rotad i vårt land. Den vid internationella jämförelser långtgående decentraliseringen av del politiska beslutsfattandet representerar enligt TCO:s uppfati-

Prop. 1978/79:53 157

ning ett betydande demokratiskt värde. Utifrån denna uppfattning anser TCO atl staten i första hand bör ange riktlinjerna och ramarna för den kommunala verksamhetens totala omfattning och inte omfattande detaljregler för skilda sektorer av verksamheten.

Remissinstanserna delar i allmänhet kommitténs uppfattning atl den statliga kontrollen i fråga om kommunernas och landsiingskommunernas beslut atl la upp lån eller teckna borgen numera saknar betydelse när del gäller både det kommunala förmögenhetsskyddel och statens inires,se av siabiliseringspoliiisk samordning.

Riksrevisionsverket framhåller att kommunal administration, budget- och redovisningssystem saml ekonomisk långtidsplanering har utvecklats i enlighet med moderna principer efter kommunindelningsreformen. Denna utveckling innebär enligt verkets bedömning alt kravet på skydd för den kommunala förmögenheten är väl tillgodosett. När del gäller atl påverka kommunala investeringar av konjunkturpolitiska skäl har staten tillgång till andra och mera effektiva medel än lånekontrollen. Det gäller t. ex. riksbankens kontroll över krediimarknaden saml kontrollen över byggverksamheten. Liknande synpunkter framförs av bl. a. länssiyrelsen i Jämtlands län, som vidare nämner atl 1976 års kommunalekonomiska utredning har föreslagil all de hittillsvarande frivilliga överiäggningarna mellan staten och kommunerna rörande utdebiteringsbegränsningar m. m. utvecklas lill ett fasl förhandlingssystem för hela det kommunala området. Detta skulle enligt länsstyrelsen ytterligare förbättra möjlighelerna lill ett samordnat agerande inom det ekonomiska området.

Svenska kommunförbundei, som delar kommitténs uppfattning all kommunallagens allmänna beslämmelse om förmögenhelsförvaliningen är en tillräcklig reglering på della område, anser vidare all frågan om hur en enskild investering finansieras är av ringa belydelse. Av väsentligt siörre intresse ärenligt förbundet om kommunens samtliga planerade investeringar får en från olika synpunkter lämplig finansiering. I fråga om lånekonirollens syfte alt vara ell led i den ekonomiska politiken anför förbundet all sådana bedömningar hittills har förekommit bara under krigs- och kristider. Kommunerna har också sedan lång tid tillbaka beviljats låneiillsiånd i siörre omfattning än vad de på gmnd av läget på krediimarknaden har kunnat utnyttja.

Inte heller Sveriges riksbank an.ser att underställningsskyldigheten kan fylla uppgiften som ekonomiskl-politiskt instrument. Riksbanken pekar på förekomsten av en stor mängd outnyttjade låneiillsiånd och på möjlighelerna för kommunerna atl finansiera sin verksamhei med andra lån än sådana som kräver underställning. Om del bedöms som önskvärt atl ge staten större kontroll över expansionen av kommunernas utgifter och verksamhet, får enligt riksbanken andra medel uinyitjas och, om det behövs, nya instmment konstrueras. I ett par avseenden nämns riksbanken i betänkandet. Enligt banken har låneiillsiånden ingen reell funktion atl fylla när del gäller

Prop. 1978/79:53 158

emissionskontrollen och valutakontrollen. Avgörandena i emissions- och valuiaärenden kan klaras dem förutan.

Umeå kommun, som hell ansluter sig till kommitténs förslag, anför atl det inte har varit lyckligt atl knyta lånetillstånd till särskilda objekt. Detla gäller speciellt i fråga om expanderande kommuner. Botkyrka kommun anför som en risk att konkurrensen mellan kommunema om utrymmet för långfrisiiga lån kan hårdna, eftersom icke expansiva kommuner som lidigare har saknat låneiillsiånd och därmed varil utestängda från möjligheten lill långfrisiiga krediter kan komma all efterfråga sådana i större ulsiräckning. Enligt kommunen är möjligheten att bedöma denna risk i dag mycket liten. Om låneinstituten även i fortsättningen gör den bedömningen atl man i försia hand vill knyta utlåningen till anläggningar med bestående värde, bör förslaget inte medföra svårigheter atl finansiera sådana anläggningar, anför kommunen. Halmstads kommun anser alt riksbanken noga bör följa ränteutvecklingen så alt inte bankerna i oskälig grad ökar räntemarginalen på kommunernas upplåning.

LO är mer tveksam i fråga om lånekontrollens roll i den ekonomiska politiken. LO anser atl frågan berör del myckel vikliga sambandet mellan kommunal planering och demokrati samt statens samordnande och styrande uppgifter beiräffande viss allmän ekonomisk och social utveckling. Frågan om regeringens låneprövning är dock bara en detalj i delta sammanhang. Man kan enligt LO knappast avgöra om den föreslagna lagändringen är väsentlig eller saknar praktisk belydelse. Vidare anför LO bl. a. följande.

I samband med den ekonomiska politiken är del en påtaglig erfarenhet från senare år alt statsmakternas faktiska inflytande över investeringar och konsumtionsålaganden inom den offentliga sektorn är måttligt. För ekonomisk stabilisering på kort sikt finns ibland otillräcklig samordning och följsamhei mellan den centralt önskade politiken och den sammantagna kommunala verksamheien. Å andra sidan finns fall, då den kommunala sektorn varit konjunkiurstödjande på ett lämpligt sätl ulan atl detta varit direkt åsyftat. Man måste dock konstatera atl del finns behov av mer frikiionsfri samordning mellan stabiliseringspolitiska ambitioner och den kommunala sektorns verksamhei. Om del inte sker genom låneprövningen bör rimligtvis andra system övervägas och utvecklas.

Väsentligt är också atl den kommunala servicens innehåll och omfattning blir jämförbar mellan olika kommuner och landsting. Della är en rättvisefråga, för vars lösning staten också har ett klart ansvar. LO delar uppfattningen atl låneprövningen kanske inte är väl lämpad för den uppgiften. Rådande problem måste emellertid minskas på något sätl. Beträffande olika slags service finns vid sidan om jämlikhetskravet frågan om den sammantagna effektiviteten för vissa verksamheter. Denna kan värderas på olika sätt. Ett exempel är hälso- och sjukvårdsväsendeis kapacitet och innehåll i olika avseenden. Statsmaklerna har ell ansvar för au fortlöpande ge riktlinjer för hög effektivitet och lämplig inriktning, där del pariamentariska infiylandet måste vara utslagsgivande.

Prop. 1978/79:53 159

LO säger sig inte vilja resa invändningar mot kommitténs förslag. Med hänsyn till osäkerheten om konsekvenserna av den föreslagna reformen anser dock LO alt man bör överväga om inte en lagbestämmelse med fullmakt för regeringen att i särskilda fall upphäva den fria låneräiten bör införas. Den skulle användas i krislägen och när ett fömtsetl missförhållande kan rättas till bara genom finansåtsiramning. Redan gällande borgensåtaganden skulle inte beröras.

I fråga om lånekonirollens syfte alt ge staten möjligheter att pröva om ändamålet med lånet faller inom den kommunala kompetensen anser de remissinsianser som har yttrat sig därom i likhel med kommittén au en sådan särskild kompelensprövning inte behövs.

Svenska kommunförbundei påpekar atl kompeiensprövningen blir slumpartad, eftersom den omfattar endast en mindre del av kommunernas investeringar. Den stämmer dessutom inte överens med strävandena i övrigt att minska den statliga detaljkonlrollen över kommunerna. Enligt länsstyrelsen i Stockholms län synes kommunmedlemmarna i dag följa kommunens göranden och låtanden på ett hell annat sätl än tidigare. De utnyttjar i allt högre grad sin möjlighel atl utlösa den offentlighetskontroll som kommunalbesvärsprövningen ulgör. Man kan således skönja en tendens till förstärkt medborgarkonlroll av de kommunala besluten. Länssiyrelsen i Jönköpings län anför dock atl möjligheten att anföra kommunalbesvär inte alltid uppmärksammas. Kommitténs förslag skulle därför kunna medföra vissa risker föratt lånebeslut som faller klart utanför kommunens kompelens leder till ekonomiska åtaganden, som binder kommunen för lång tid framåt. Detla kan enligt länsstyrelsen synas mindre tillfredsställande. Sådana beslut kan emellertid fattas på en rad andra områden ulan att del finns annan möjlighel för rättelse än kommunalbesvär. Mol bakgrund av de skäl som kommittén har redovisat för ett slopande av underställningen anser länsstyrelsen dessa risker vara av underordnad betydelse. Sveriges riksbank anför liknande synpunkier i fråga om utnyttjandet av besvärsmöjligheten. Del skulle enligt riksbanken kunna ifrågasättas om inte en ny lyp av kompetensprövning borde ersätta underställningen. Denna utgör nämligen inte någon effektiv kompetenskonlroll. Kompetensfrågan är,anför banken,självfallet lika viktig i fall då finansieringen ordnas utan lån eller med underställningsfria lån som då den ordnas med lån som kräver underställning. Endasl i sistnämnda fall ger underslällningsskyldigheten regeringen kännedom om frågan och bara då blir del alltså möjligl för regeringen alt göra en kompelensprövning. Riksbanken, som säger sig inte hell dela kommitténs åsikter i kompetensfrågan, anser således alt underslällningsskyldigheten i dess nuvarande form inte är ett tillfredsställande instrument för kompetensprövning.

Flera remissinstanser tar upp kommitténs förslag atl kommuns borgensåtaganden bör redovisas på ell lättillgängligt sätt i budgeten och bokslutet. Kommittén, som utgår från att kommunförbunden verkar för en sådan utveckling, anser alt del inte behövs särskilda bestämmelser därom i

Prop. 1978/79:53 160

kommunallagen. Remissinstanserna delar i allmänhet denna uppfattning. Bland de remissinstanser som uttryckligen har angeti sin positiva inställning lill förslaget om redovisning av borgensåtaganden kan nämnas länsstyrelserna i Hallands, Skaraborgs och Jämtlands län, landstingskommunerna i Hallands och Kopparbergs län, Botkyrka, Stockholms, Nyköpings, Tlngsiyds, Ronneby, Laholms och Göteborgs kommuner saml LO och TCO. Enligt Jönköpings och Göteborgs och Bohus läns landstingskommuner lillämpas i dessa landstingskommuner redan en sådan redovisning. Katrineholms och Uddevalla kommuner uppger all en sådan redovisning torde vara regel i kommunerna. Landstingsförbundet säger sig genom råd och anvisningar komma alt verka för en enhetlig och öppen redovisning av upptagna lån och borgensförbindelser.

Även riksrevisionsverket anser del vara av stor vikt all förtroendevalda och övriga kommunmedlemmar flr en rättvisande bild av kommunens borgensåtaganden. Detla gällerenligt verket speciellt i de fall där kommunen hargåti i borgen för lån som tas upp av t.ex. allmännyttiga bostadsföretag och kommunala energibolag, eftersom dessa borgensåtaganden kan vara både riskfyllda och stora. Dessa frågor är enligt riksrevisionsverkets mening av sådan vikt och ställer sådana krav på likformighet i lillämpningen att de bör regleras rättsligt. Krav på redovisning av borgensförbindelser finns i fråga om bokföringsplikliga i 19 § bokföringslagen (1976:125). En sådan redovisning anses tillhöra god redovisningssed. Kommuner är undantagna från bokföringslagen men kommunallagen fyller molsvarande funktion. Riksrevisionsverket anser därför i motsats till kommittén att tvingande bestämmelserom redovisning av kommunernas borgen!>ålaganden bör införas. Detta kan enligt verket ske t. ex. genom tillägg lill 4 kap. 7 § kommunallagen.

Några remissinstanser redovisar speciella synpunkier.

Kristinehamns kommun anser alt del inte finns skäl all behålla den praxis som innebär att kommunerna saknar befogenhet atl ta upp lån mol säkerhei i form av pantbrev i sin fasta egendom. Vid förvärv av fast egendom kan, anför kommunen, i vissa situationer en sådan belåning övergångsvis vara av praktiskt värde i avvaktan på placering i andra låneformer. Av förarbetena eller på annal sätt bör därför enligt kommunens mening framgå atl hittillsvarande praxis inte längre skall gälla. Hallands låns landstingskommun utgår däremot i likhet med kommittén från atl nuvarande praxis inte skall ändras. Samma inställning har Göteborgs kommun, som anser alt det bör övervägas om lagförslaget i förtydligande syfte bör kompletteras med förbud för kommunen atl pantförskriva kommunal fasl egendom utom närdet gäller förvärv av redan intecknad egendom. Som skäl anför konimunen alt nuvarande praxis vilar på ett avgörande långt tillbaka i tiden, eU förhållande som bedöms vara mindre tillfredsställande.

Svenska bankföreningen nämner att enligt den föreslagna nya lydelsen av 4 kap. 7 § kommunallagen får kommun och landstingskommun ta upp lån och åtaga sig borgensansvar och ansvarighet i övrigt för lån. Denna ändrade

Prop. 1978/79:53 161

lydelse är inte avsedd att innebära någon utvidgning eller ändring av den kommunala kompetensen sådan den bestäms i 1 kap. 4 5 kommunallagen och i särskilda författningar om komniunala angelägenheler. 1 klarhetens iniresse kunde därför enligt föreningen övervägas atl i den nya lydelsen av 4 kap. 7 1} göra det tillägget atl rätten att ta upp lån och åtaga sig borgensansvar m. m. gäller för sådana angelägenheter som konimun och landstingskommun enligt 1 kap. 4 § själva får vårda eller som annars ankommer på dem.

Ronneby kommun anser atl kommunfullmäklige bör fl besluta självständigt om nyttjande av kapitalfond för annat ändamål. Det väsentliga synes enligi kommunen vara all förmögenheten totalt förvaltas så all den inte minskar. Den kommunala verksamheten är av sådan art atl behovet av lån för längre och kortare tider varierar från lid till annan. Kommunen erinrarom exempelvis markanskaffning, markexploatering för bebyggelse, skolbyggnation och annan byggnation för fullföljande av skyldigheter inom den kommunala kompetensen. Vidare betonas kommunernas ökade insatser för alt bekämpa arbetslösheten. I samarbete med de statliga myndigheterna inom detla område behöver byggnads- och anläggningsarbeten ofta sättas igång med kort varsel för atl förbättra sysselsättningen.

Även kommunalbesvärskommitlén har uppmärksammat atl behovet av att behålla undersiällningsplikten beträffande beslut om ianspråktagande av medel ur kapitalfond för driftändamål inte berörs i betänkandet. I visst samband härmed står emellertid enligt kommittén uttalandet i betänkandet att bestämmelsen i 4 kap. 1 § kommunallagen om den kommunala förmögenhelsförvaliningen gör upptagande av lån för att bestrida driftkostnader otillåtet. SlaLskonirollkommiltén tilläggeratt något hinder atl la upp tillfälliga lån för atl erhålla rörelsemedel "naluriigtvis" inte finns. Kommunalbesvärskommitlén tar inte ställning lill om kommunernas kompetens i fräga om upplagande av lån bör vara begränsad på detla säU. Om så bedöms lämpligt, synes emellertid enligt kommiiién den föreslagna regleringen vara otillräcklig. Enligi kommunalbesvärskommiuéns mening kan 4 kap. I § kommunallagen inte uigöra stöd för att efter kommunalbesvär upphäva ett kommunall beslut om upplagande av lån för driftändamål, om 4 kap. 7 § llr den avfattning som föreslagits i betänkandet. Den föreslagna lydelsen ger sammanställd med 4 kap. 2 S kommunallagen utrymme för tolkningen atl kommunens medelsbehov, av vad slag det vara må, fär fyllas genom upplåning, så att skalieuttaget kan begränsas i molsvarande mån. Principen alt upplånade medel inte flr användas för driftändamål kan snarare anses komma lill uitryck i bestämmelsen i 4 kap. 6 § om rätten atl ta kapitalfond i anspråk för driftändamål. För au kommunens kompelens i fråga om upplåning skall bli klart angiven bör enligt kommunalbesvärskommitlén i 4 kap. 7 i; uttryckligen sägas atl kommun eller landsiingskommun inte flr ta upp lån för all läcka kommunens eller landstingskommunens driftkostnader. Vidare bör enligt kommittén föreskrivas atl della inte utgör hinder för atl la

1! Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 53

Prop. 1978/79:53 162

upp tillfälligt lån för att erhålla rörelsemedel. Kommiiiénanser vidare alt den närmare gränsdragningen mellan otillåtna lån föratt läcka driftkostnader och tillåtna lån av tillfällig natur för att erhålla rörelsemedel bör preciseras, i varie fall i motiven.

Kommunalbesvärskommitlén lar också upp en redaktionell detalj som gäller förslaget till ändring i lagen om kommunalförbund. Ingen ändring föreslås i belänkandet beträffande 16 §, som, i form av hänvisning till kommunallagens motsvarande bestämmelser, innehåller grundläggande bestämmelser om kommunalförbunds rält atl la upp lån och ingå borgen. Eftersom 4 kap. 8 § kommunallagen föreslås bli upphävd, bör enligt kommunalbesvärskommiuéns mening i vart fall den ändringen göras alt hänvisningen till denna paragraf i 16 § lagen om kommunalförbund tas bort.

Ell par remissinsianser berör bestämmelserna i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse (omtryckt 1976:500) om de kyrkliga kommunernas lånerätl. Bostadssty-relsen anser all dessa bör bli föremål för molsvarande överväganden som i betänkandet har gjorts beträffande de borgeriiga kommunerna. Svenska kyrkansförsamllngs- och pastoratsförbund, som inte lar uttrycklig ställning lill förslagen beträffande de borgerliga kommunerna, anser att resultatet av den pågående sial-kyrkaremissen bör avvaktas, innan ställning tas lill reglerna i församlingsslyrelselagen om låneiillsiånd. Förbundet anser atl denna fråga bör behandlas av ulredningen (Kn 1977:04) om översyn av lagen om församlingssiyrelse.

2 Statskontrollkommitténs delbetänkande II, Underställning av brandordning

Del övervägande antalet remissinstanser tillstyrker förslaget all underslällningsskyldigheten beiräffande brandordning skall slopas eller lämnar det utan erinran. Till dessa remissinstanser hör rikspolisstyrelsen, överbefälhavaren, statens järnvägar, statens strålskyddsinstitut, länsstyrelserna i Kronobergs, Kalmar, Örebro, Västmanlands, Gävleborgs och Väsiernorrlands län, decentraliseringsutredningen, TCO, Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet och i stort sett samtliga kommuner som har yttrat sig.

Ett antal remissinsianser är i stort .sett positiva lill förslaget men ger utiryck för viss tveksamhet eller tillstyrker förslaget med förbehåll. Dessa remissinstanser är riksrevisionsverket, arbeiarskyddssiyrelsen, industriverket, länsstyrelserna i Uppsala, Gotlands, Kristianstads och Västerbottens län, sju kommuner. Svenska försäkringsbolags riksförbund och försäkringsbolaget Folksam.

Negativa lill kommitténs förslag är luftfartsverket, naturvårdsverket, brandnämnden, länsstyrelserna i Östergötlands och Ålvsborgs lån, Norrköpings, Åtvidabergs och Emmaboda kommuner. Svenska kommunalarbetareförbundet. Brandmännens riksförbund. Svenska brandbefälets riksförbund och Sveriges skorslensfejaremästares riksförbund.

Prop. 1978/79:53 163

Länsstyrelsen i Kalmar län delar kommitténs uppfattning alt den kommunala självstyrelsen är av stor belydelse och atl kommunerna numera har resursersom gör det möjligt för dem alt självständigt handlägga frågor i större omfattning än lidigare. Kommunerna har byggt ut brandförsvarei så att del tillgodoser skäliga krav på beredskap mot olyckor och nödlägen. Det finns enligt länsstyrelsen inte längre några motiv för all behålla länsstyrelsens prövning av kommunernas brandordningar.

Länssiyrelsen i Kronobergs län säger sig ha genomgående myckel goda erfarenheter av samarbetet med kommunerna på brandförsvarets område. Arbetet med upprättandel av nya brandordningar för kommunerna har resulterat i samförsiåndslösningar som innebär att brandförsvarei i länet får anses ha en fullt acceplabel siandard. Länsstyrelsen betonar också all länsstyrelsen regelbundet har samarbete och diskussioner med brandcheferna i länet. Länsstyrelsen har den erfarenheten all kommunerna är väl medvetna om sitt ansvar för räddningstjänsten och med hänsyn lill del goda samarbete som förekommer mellan kommunerna och länsstyrelsen har länsstyrelsen inte något att invända mol alt underslällningsskyldigheten i fråga om brandordning slopas liksom länsstyrelsens möjlighet att själv besluta om brandordning. Länsstyrelsen förutsätter atl samråd skall äga rum mellan kommunen och länsstyrelsen, innan brandordning antas.

Enligt decentraliseringsutredningen ligger kommitténs förslag i linje med utredningens principer för ökat lokalt inflytande.

Enköpings kommun anför all kommunerna måste fömtsältas vara kapabla alt leva upp till det ansvar som brandlagen ålägger dem. Kommunerna har ålagts det ekonomiska ansvarei för verksamheien och måsle därför också förutsättas kunna bestämma hur de skall organisera sill brandförsvar. Enköpings kommun anser alt kommitténs förslag alt kommunfullmäktige skall besluta om brandordning utan underslällningsskyldighel och ulan att föreskrifter införs om ingripanden av länsstyrelsen eller andra statliga organ är ett riktigt uttryck för synen på hur kommunerna skall fungera i samhället.

Flera av de remissinsianser som tillstyrker kommitténs förslag framhåller atl ell slopande av fastsiällelseprövningen skulle leda till en smidigare och mer rationell handläggningsordning. Till dessa remissinstanser hör bl. a. Örebro kommun och TCO. Om underslällningsskyldigheten slopas, vinner man enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län både en ökad smidighet vid handläggningen hos kommunema och en minskad arbetsbelastning hos länsstyrelserna. Länsstyrelsen anser i likhet med kommittén att den allmänna tillsynsverksamhet som nu ulövas av brandnämnden och länsstyrelserna är en tillräcklig kontroll av att effektiviteten hos kommunernas brandförsvar inte eftersatts. Kommitténs förslag au kommun lill länsstyrelsen skall översända ett exempelar av anlagen eller ändrad brandordning kommer dessutom au öka denna kontrollmöjlighet. Liknande synpunkier framförs av bl. a. länsstvrelsen i Västernorrlands län.

Prop. 1978/79:53 164

Västerås kommun nämner att kommuner i ell trängt ekonomiskt läge kan vilja göra besparingar med följd au brandförsvarets resurser inskränks. Kommunen räknar dock med atl dessa risker skall kunna undanröjas genom förslaget atl brandnämnden liksom hittills skall utarbeta normalförslag till brandordningar. Medvetenheten hos politiska beslutsfattare om atl ett effektivt brandförsvar är nödvändigt bör också vara en garanti för atl brandförsvaret tillförs de resurser och det kunnande som behövs. Fagersta kommun anser alt eu slopande av underslällningsskyldigheten beträffande brandordning inte skulle komma att negativt påverka effektiviteten hos kommunens brandförsvar. Tvärtom anser kommunen au en sådan åtgärd skulle kunna underlätta för kommunen all i framliden smidigt anpassa brandordningen till kommunens utveckling.

Genom sin insyn i den kommunala verksamheien har allmänheten enligt Sundsvalls kommun tillfredsställande möjligheler att se lill alt brandförsvarels kvalitet upprätthålls, även om underställningsförfarandet slopas. Personalen har också förutsättningar att bl. a. genom medbestämmandeavtal verka för atl brandförsvaret är fullgott.

Svenska kommunförbundei framhåller alt brandordningen över huvud tagel inte berör räddningstjänslplaneringen och de resurser som genom samverkan kan ingå i brandförsvarei. Slallig lillsyn i form av fastsiällelseprövning synes därför numera ha fått ett mera begränsat värde. Utvecklingen av brandförsvarei, liksom den allmänna utvecklingen med minskad statlig detaljreglering och ökad kommunal självbestämmanderätt, motiverar enligt förbundet au fastsiällelseprövningen beträffande brandordning slopas. Kommunernas brandordningar är utom i två hänseenden i princip avskrifter av del exempel på brandordning som brandnämnden har gett ut. De två undantagen är föreskrifterna om kompetenskrav beiräffande brandchef och vice brandchef och om den brandpersonal som sländigi skall finnas i beredskap. Genom den senaste kommunindelningsreformen har erhållits betydligt siörre kommuner, som bl. a. inom brandförsvarei har mera kompetent personal än vad många mindre kommuner tidigare kunde ha. En grundtanke bakom reformen var all kommunerna självständigt skulle hantera en så stor del som möjligl av sina uppgifter. Enligt kommunförbundets mening har kommunerna numera goda förutsättningar att själva bedöma vilka kompetenskrav som bör ställas upp när del gäller brandchef och vice brandchef och hur beredskapssiyrkan bör dimensioneras.

Landstingsförbundet framhåller att kommittén på ett klargörande sätt har påvisat alt effekterna med fasiställelseprövningen kan uppnås genom en annan ordning. Förbundet tillstyrker förslaget som anses vara ett led i utvecklingen av den kommunala självstyrelsen.

TCO anser atl samtliga kommuner f n. har en väl fungerande brandförsvarsorganisalion. Det ursprungliga syftet med underställningsprövningen anses därmed vara uppfyllt. TCO framhåller all fiertalet kommuner har antagit en brandordning som nära ansluter till brandnämndens exempel på

Prop. 1978/79:53 165

brandordning. Om den straffsanktionerade bestämmelsen i fråga om anmälningsskyldighet vid bränning utomhus införs i brandsladgan, bortfaller enligt TCO det enda återstående skälet för en underställning av brandordningar. Behovei av kontroll över del kommunala brandförsvarei kan enligt TCO:s mening tillgodoses genom länsstyrelsens allmänna tillsyn.

Några av de remissinstanser som i princip tillstyrker alt underställnings-skyldigheten slopas ger uitryck för viss tveksamhet. En del av dessa remissinstanser ställer upp förbehåll av olika slag eller har invändningar i detaljfrågor.

Arbeiarskyddssiyrelsen. som inte lar bestämd ställning lill förslaget all underställningsskyldigheten skall las bort, framhåller att riskema för olycksfall måste anses vara betydligt högre vid räddningsarbete än vid de flesta andra arbeten. De bestämmelser i brandordningarna som är av avgörande betydelse från arbetarskyddssynpunkl är föreskrifterna om den kommunala brandsiyrkans organisaiion, om del lägsia antalet övningar som skall hållas och om den kompetens som fordras för kommunens brandbefäl. Styrelsen framhåller vikten från arbetarskyddssynpunkl av att det säkerställs atl kommunerna, när brandordning fastställs, följer de krav som brandnämnden ställer upp i fråga om beredskapsstyrkornas sioriek och sammansättning,

tndusiriverkel erinrarom all brandordning inte fär innehålla bestämmelser om förhållande som regleras i annan författning än brandlagen och brandstadgan. Av iniresse i delta sammanhang är t. ex. förordningarna om brandfarliga och explosiva varor och de tillämpningsföreskrifter sotn utfärdas av industriverket. Om underslällningsskyldigheten slopas, kan det enligt verket befaras att åtskilliga brandordningar kommer atl uppta regler som rätteligen inte får finnas där. Verkets erfarenhet äralt kommunala organ, som av någon anledning bedömer en statlig regel vara otillfredsställande från säkerhetssynpunkt, inie sällan verkar fören ordning som skärper den statliga regeln. Del måste då vara frestande för del kommunala organet atl försöka fä in den avvikande regeln i brandordningen. Om så sker, kommer allmänheten atl uppfatta regeln som bindande. Den som är missnöjd med innehållet i brandordningen har små möjligheler alt få sakfrågan prövad, eftersom länsstyrelsens prövning bara avser spörsmål av formell natur. Industriverket föreslår därför all brandsladgan - enligt förebild från hälsovårdsstadgan -kompletteras med en beslämmelse om atl föreskrift i brandordning inte Hr utan särskilda skäl innebära väsentlig avvikelse från en av regeringen eller brandnämnden fastställd normalbrandordning.

Flera remissinsianser betonar atl en statlig lillsyn över del kommunala brandförsvarei är av vikt från säkerhetssynpunkt. Enligt länsstyrelsen i Västerbottens län kan kommitténs uttalanden och förslag i denna del behöva preciseras.

Riksrevisionsverket, som i princip är positivt till att underslällningsskyldigheten tas bort, vill dock inte tillstyrka all tillsynsmyndigheternas sanktions-möjligheter slopas helt. Enligt verkei talar bl. a. risken för att brandförsvarei

Prop. 1978/79:53 166

eftersatts i konkurrens med andra kommunala verksamheter för alt någon form av sankiionsmöjligheter måste behållas. Härtill kommer att risken för storbränder och andra siörre olyckor och de olycksrisker som föreligger vid avlägset belägna industrier m. m. måsle beaktas, när brandförsvarei dimensioneras. Fastsiällelseprövningen kan försvåra för kommunerna att fortlöpande anpassa brandförsvarsorganisalionen till förändrade förhållanden. Verkei föreslår all länsstyrelserna i stället ges befogenhet alt förelägga kommunerna all vidia konkreta åtgärder för att brandförsvaret skall uppfylla skäliga anspråk på effektivitet. För atl den statliga tillsynen skall bli effektiv bör kommunerna också åläggas att göra förhandsanmälan om väsentliga förändringar i brandförsvarsorganisalionen. Med en sådan ordning lorde endasl sådana avvikelser från brandnämndens exempel på brandordning och dimensioneringsanvisningar som är av väsentlig belydelse för brandförsvarets effektivitet föranleda ingripanden från tillsynsmyndigheterna.

Länsstyrelsen i Uppsala län vill inte motsätta sig atl underslällningsskyldigheten slopas, även om starka skäl talar för all den behålls. I fråga om kommun som har uppenbara brister i sin brandförsvarsorganisalion måsle länsstyrelsen dock ha formella möjligheter all föreskriva särskilda bestämmelser.

Innan underslällningsskyldigheten slopas, bör enligt Borås kommun de riktlinjerfördimensioneringen av beredskapsstyrkorsom brandnämnden har utarbetat ha prövais av regeringen och utfärdats. Dessa riktlinjer kan vänlas leda till en någorlunda enhetlig bedömning av beredskapsstyrkornas sioriek i jämförbara kommuner.

Kristianstads kommun betonar vikten av atl brandnämndens dimensioneringsregler följs och all den statliga tillsynen blir effektiv. Gävle kommun föreslår all del i brandstadgan las in en beslämmelse om alt yttrande skall inhämias från brandnämnden i ärende om antagande av brandordning.

Uppsala kommun påpekar viklen av alt brandnämnden ges tillräckliga resurser och befogenheter så alt nämnden kan biträda länsstyrelserna och kommunerna i frågor rörande räddningstjänst och förebyggande åtgärder mol brand. Högsby, Mönsterås och Umeå kommuner anför liknande synpunkier.

Vellinge kommun föreslår alt den kontrollfunktion som länsstyrelsen utövar genom fastsiällelseprövningen ersätts av en frivillig uppföljning av brandförsvarei i kommunema så atl effektiviteten inte försämras. Denna uppföljning kan enligt kommunen samordnas och verkställas av kommunförbundets länsavdelningars branddelegationer.

Några av de remissinsianser som tillstyrker kommitténs förslag förordar i likhet med reservanterna i kommittén att länsstyrelsen ges befogenhei all förelägga vite, om kommun underiåter atl anta brandordning eller inte vill anta brandordning med det innehåll som länsstyrelsen anser nödvändigi. Till dessa remissinsianser hör länsstyrelserna i Gotlands och Kristianstads län samt Markaryds och Gävle kommuner. Svenska försäkringsbolags riksförbund och

Prop. 1978/79:53 167

försäkringsbolaget Folksam, som har samma uppfattning, förordar dessulom i enlighet med reservanternas förslag alt en motsvarighet lill den nuvarande prövningen av räddningsijänstavtal behålls. Enligt riksförbundet talar siarka skäl för alt underslällningsskyldigheten behålls. Riksförbundet, som framhåller atl anledning till erinringar mot kommunernas brandordningar inte sällan har förelegat, vill dock inte motsätta sig förslaget atl underslällningsskyldigheten skall las bort. En sådan ändring fömlsäiier alt länsstyrelserna vid den allmänna tillsynen kontrollerar all kommunernas räddningstjänst-organisation haren godtagbar siandard och atl kommunerna samråder med tillsynsmyndigheterna, innan brandordning antas.

CivUförsvarsstyrelsen anser det viktigt att nuvarande möjligheler lill kontroll av den fredslida räddningstjänsten behålls och ställer sig därför tveksam lill förslaget atl underslällningsskyldigheten skall tas bort. Ett definitivt ställningstagande lill förslaget kan dock enligt styrelsens uppfattning ske först sedan riksdagen har beslutat om civilförsvarels framlida utformning. Regeringen har gett styrelsen i uppdrag all utreda möjligheterna och konsekvenserna av att civilförsvaret knyts närmare lill den kommunala verksamheien.

Luftfartsverket erinrarom atl länsstyrelsen enligt 12 § brandlagen i vissa fall skall överta ledningen av räddningstjänsten på olycksplats och förordna särskild befälhavare. Detta skall ske vid nödläge som kräver så omfattande räddningsåigärder alt ett särskilt ledningsorgan behövs för samordning av räddningstjänsten eller för samordning av räddningstjänsten med annan verksamhet. Efiersom länsstyrelsen enligt 24 § brandsladgan har all svara för den särskilda planläggning som behövs för räddningstjänsten vid nödläge som avses i 12 § brandlagen, anser luftfartsverket det vara av belydelse alt kommunernas brandordningar underställs länsstyrelsen.

Enligt naturvårdsverket är den efterhandskoniroll av insatsberedskapens siandard som kommitténs förslag skulle leda lill hell otillräcklig bl. a. närdet gäller all bygga upp beredskapsåtgärder för all begränsa olyckor vid olje- och kemikalietransporter. Beredskapen inför sådana olyckor måste ofta byggas upp med hjälp av brandförsvarei i fiera kommuner och på regional bas. Den utrustning som behövs vid olyckor där giftiga eller vådliga kemikalier har kommii lös är många gånger så speciell att varje kommuns brandförsvar inte rimligen kan förfoga över exakt den utrustning som behövs vid varje länkbar olycka. Naturvårdsverket anser därför att länsstyrelsen bör ha möjlighel att på förhand påverka utformningen av beredskapen och att verka fören allsidig planering och bedömning.

Flera av de remissinstanser som avstyrker kommitténs förslag betonar vikten av att insalsberedskapens standard och brandbefälets kompelens kontrolleras. Brandnämnden erinrar inledningsvis om att produkter som medför risk för brand eller annan skada numera förekommer i allt större omfattning. Utvecklingen på transportområdet ökar risken för stora och komplicerade olyckshändelser. Kontrollen av atl det kommunala brandför-

Prop. 1978/79:53 168

svaret uppfyller skäliga anspråk på effektivitet sker enligt nämnden främsi i samband med all brandordningarna prövas. Nämnden anför vidare bl. a. följande.

Majoriteten av landels kommuner uppvisar i dagslägel brandförsvar som tillfredsställer skäliga anspråk på effektivitet. Enligt brandnämndens uppfattning lorde underslällningsskyldigheten för dessa kommuner inte innebära något allvarligare intrång i den kommunala självbestämmanderätten eller särskilt arbelsbelungande rutiner varken för kommunema eller för tillsynsmyndigheterna. De sisla årens besvärliga ekonomiska situation samt alltmer tilllagande svårigheter atl rekrytera deltidsanställd personal kan emellertid medföra att del fåtal kommuner som f n. uppvisar brister i sitt brandförsvar kan komma atl bli fler. Brandnämnden har konstaterat atl vissa kommuner på senare lid beslutat vidta betänkliga nedskärningar. Bl. a. har övningsverk-samhelen för dellidanslälld brandpersonal av ekonomiska skäl minskals och ej kunnai ges det innehåll som är förutsättningen för effektiva räddnings-ijänslingripanden. Enligt brandnämndens mening skulle med utredningens förslag risken för ytterligare försvagning av brandförsvaret öka bl. a. mot bakgrund av kommande i princip redan avtalade arbetstidsförkortningar för den heltidsanställda brandpersonalen. Erfarenhetsmässigt kan fömtses att kommunema åtminstone lill viss del kommer all söka kompensera därmed ökade personalkostnader genom bl.a. nedskärning av styrkorna i beredskap.

Utredningen framhåller all kommunerna sedan de 1974 fick huvudansvaret för räddningstjänsten på ell betydande sätt byggt ul sin brandförsvarsorganisalion. Neliodriftkostnadsökningen uppges uppgå under åren 1974-77 lill ca 22 %. Enligt brandnämndens mening måste denna siffra ställas i relation till den under jämförelseperioden förändrade personalsituationen inom brandförsvarels område. Den heltidsanställda brand personalen har nämligen under denna period erhållit arbetstidsförkortning. För den dellids-anställda personalen har i stor utsträckning införts beredskapstidsförkorlning med beredskapstjänsl var fjärde i stället för var iredje vecka. En eventuell personell effektivitetsökning kan inte utläsas ur totalsumman av antalet nyanställd hel- respektive deltidsanställd personal. Avgörande i detta sammanhang är storleken av styrkorna i beredskap. Dessa ha - med få undanlag - under ovannämnda tidsperiod reducerats.

Inom brandnämndens kansli pågår f n. slutbearbetning av ett förslag till riktlinjer för dimensionering av och kompetenskrav för kommuns insatsstyrkor i beredskap. Ett tillämpande av dessa riktlinjer kan i flera kommuner leda till vissa koslnadsökningar Anvisningarna kommer, i enlighel med förordningen (1977:629) om ändring i kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt alt meddela föreskrifter, anvisningar eller råd, atl underställas regeringen. Ulredningen synes utgå ifrån atl dimensioneringsanvisningarna kommer all fl utfärdas och bygger lill stor del sina slutsatser om insalsberedskapens siandard vid ett eventuellt slopande av underställningsplikten på nämnda riktlinjer. Skulle regeringen finna atl anvisningarna inte bör utfärdas mot bakgmnd av de ekonomiska konsekvenserna, bortfaller, enligt brandnämndens mening, eu av utredningens tyngsta motiv för ett slopande av undersiällningsplikten. Det bör i sammanhanget även observeras att nämnda anvisningar inte kan bli av tvingande natur.

Insalsberedskapens siandard är i dagens läge i icke ringa utsträckning avhängig av personal och maieriel som genom avtal eller beslul knutits till de

Prop. 1978/79:53 169

kommunala brandkårerna. Underslällningsskyldigheten gör det möjligl för länsstyrelsen atl, innan sådani avial/beslul får giltighei, pröva dess kvali-lelsmässiga innehåll. Enligi brandnämndens mening kan ell bortiagande av underställningspliklen medRira all många avial/beslul i efterhand kan tvingas alt hävas och omarbetas i samband med alt länsstyrelsen vid sin allmänna lillsyn finner atl de inte säkerställer betryggande räddningshjälp. En sådan procedur framstårsom besvärlig och tidsuldragen jämfört med den ordning som gäller i dag.

Utredningen föreslår inte någon ändring av kompetensföreskrifterna i 7 § brandsladgan. Avsieg från huvudregeln i paragrafens 1 och 2 mom. förutsätts även fortsättningsvis kräva länsstyrelsens medgivande. Brandnämnden vill dock i detta sammanhang peka på svårigheterna för tillsynsmyndigheterna all - sedan en kommun eventuellt fastslagit atl t. ex. brandchefen skall vara deltidsanställd - i efterhand söka åstadkomma en ändring lill krav på heltidsanställning, vilkel kan ha blivit motiverat av kommunens storiek, invånarantal och räddningsijänstlopografi.

Länsstyrelsen i Ösicrgöilands län anser all fastsiällelseprövningen har haft posiliva effekter och inte varil betungande för kommunema. Om den slopas, kan en effektiv statlig tillsyn av atl brandförsvaret uppfyller skäliga krav på styrka och insalsberedskap inte komma lill stånd. Länsstyrelsen anför atl besvärsmöjligheten inte kan bli särskilt verkningsfull som kontroll av insalsberedskapens standard, eftersom den fömtsätter alt enskilda lar initiativ och eftersom endasl de formella kommunalbesvärsgrunderna kan åberopas. Eftersom länsstyrelserna inte föreslås fl några sankiionsmöjligheter finns, anför länsstyrelsen, stor risk all den något opraktiska lillsyn som länsstyrelsen kan bedriva i efterhand blir verkningslös. Slopandet av underslällningsskyldigheten kan enligt länsstyrelsen på sikl medföra en viss risk för au brandförsvarei försvagas och all skillnaderna i standard mellan olika kommunerblirstörreän vad som är fallet f n. Länsstyrelsen avstyrker i försia hand kommitténs förslag. Om förslagen ändå skulle genomföras, anser länsstyrelsen alt 24 § brandstadgan bör kompletteras så att länsstyrelserna får möjlighel all förelägga vite i tillsynsverksamheten.

Länsstyrelsen i Ålvsborgs län anser alt kommitténs förslag måsle ifrågasättas. Atl den statliga tillsynen inriktas på efterhandskoniroll medför ölägenheter förbi, a. kommunema. Ell avtal kant. ex. behöva ändras lill följd av ett föreläggande mot en kommun. Ett föreläggande i efterhand mot en kommun kan, anför länsstyrelsen, innebära atl ell deltidsanställi brandbefäl med otillfredsställande kompetens måste sägas upp. Detta kan medföra komplikationer för såväl kommunen som arbetslagaren. Länsstyrelsen delar inte kommitténs uppfattning au handläggningsordningen skulle bli smidigare och mer rationell, om fasiställelseprövningen togs bort. Länsstyrelsen påpekar vidare atl brandförsvaret i kommunerna kan ingå som integrerade delar av den regionala räddningstjänsiorganisaiionen. Eftersom en brandordning ständigt måste anpassas efter ändrade förhållanden, blir länsstyrelsens tillsynsuppgift svårare, om underställningsskyldigheten slopas. Vissa paragrafer i brandnämndens exempel på brandordning är dock enligt länssiy-

Prop. 1978/79:53 170

relsen av sådani slag all de inte kan bli föremål för sakgranskning vid fastsiällelseprövningen. Delta gäller 1 § om brandslyrelse, 7 § om vallen för brandsläckning och 9 § om sotningsdistriki. Länsstyrelsen föreslår alt dessa frågor undantas från fastsiällelseprövning.

Bland kommunerna är del endasl Norrköpings, Åtvidabergs och Emmaboda kommuner som avstyrker kommitténs förslag. Som skäl för att underställningsskyldigheten bör behållas anför dessa kommuner bl. a. att del från säkerhetssynpunkt är viktigt att brandordningarna flr en likartad lydelse i likvärdiga kommuner. Åtvidabergs kornmun framhåller atl en kommun med ett svagt brandförsvar är en belastning för sina grannkommuner, vilka är skyldiga att sända hjälp när del begärs. Kommunen anser dock all fastsiällelseprövningen bör ankomma på brandnämnden i stället för på länsstyrelsen. Enligt Norrköpings kommun har underslällningsskyldigheten inte varil lill men för den kommunala självbestämmanderätten eller medfört andra nackdelar för kommunerna. Ett slopande av underslällningsskyldigheten kan medföra risk för atl standarden blir ojämn och för all räddningshjälpen får en ensidig inriktning.

Även Svenska kommunalarbetareförbundet serden statliga tillsynen som en garanti för ett kvalitativt högtstående brandförsvar. Det är enligt förbundet inte trots den statliga kontrollen utan lack vare denna som standarden på brandförsvaret har kunnat höjas generellt i landet. Förbundet ifrågasätter starkt om denna nivå kan vidmakthållas, om fasiställelseprövningen tas bort. Antalet övningar, utryckningsberedskapen och personalstyrkans dimensionering är enligt förbundet av avgörande betydelse för ett effektivt brandförsvar. Eftersom brandnämndens anvisningar inte är tvingande, finns enligt förbundet ingen som kan beivra en underdimensionering, om fasiställelseprövningen slopas.

Brandmännens riksförbund, som också är kritiskt lill kommitténs förslag, framhåller att även om den heltidsanställda personalen totalt sett har ökat under de senaste åren torde kommunernas beredskap för räddningstjänst i allmänhet ha minskal. Detta antagande styrks enligt förbundet av den kraftiga stegring av brandskadorna som har skell under senare år och som till en del måste bero på del kommunala brandförsvarets små styrkor. Riksförbundet anser alt de organisationsutredningar för kommunernas brandförsvar som har upprättats hos kommunförbundet ofta har lett lill förslag lill brandordningar som inte har kunnat molsvara de krav som medborgarna har rätl all ställa. Det är enligi förbundet ytterst tveksamt om kommunerna, själva eller genom Svenska kommunförbundet, är lämpade atl ulan prövning av statlig myndighei organisera brandförsvarei. Länsstyrelsens allmänna lillsyn kommer att bli ett alltför svagt instrument som dessutom kommer all kunna sättas in först sedan den kommunala organisationen har beslutats och genomförts.

Normalt börenligt riksförbundels uppfattning en kommunal brandordning inte ändras, om inte väsentliga ändringar har skett i kommunens inre

Prop. 1978/79:53 171

förhållanden eller struktur (bebyggelseform, industrilokalisering etc). Om sådana ändringar inte har skett, bör brandordningen lämpligen ses över vart tionde år eller när det behövs p. g. a. lagändring. En förbättring av beredskapen behöver inte leda lill all brandordningen ändras. Den minskning av det administrativa arbetet som kan väntas, om underslällningsskyldigheten slopas, torde därför vara obetydlig, anför förbundet.

Slutligen framhåller riksförbundet all de riktlinjer för dimensionering av beredskapsstyrkorna som brandnämnden har utarbetat inte bör tillmätas alltför stor betydelse, innan de har fastställts av regeringen. Förbundet hemställer atl kommitténs förslag avvisas. För den händelse brandlagen och brandstadgan ändras i enlighet med förslaget anser förbundet att i vart fall brandordningarnas bestämmelser om brandstyrka, beredskap och övningar (3, 4 och 5 §§) bör underställas länsstyrelsens och statens brandnämnds prövning.

Svenska brandbefälets riksförbund, som också avstyrker kommitténs förslag, befarar att brandförsvarei kommer all försämras i många kommuner och alt en annan följd av förslaget kommer atl bli ell oändligt bollande av uppgifier och argument mellan brandchefer, personalorganisationer, politiska partier, indusiriinlressenler m. fl.

Sveriges skorstensfejaremäsiares riksförbund begränsar sitt yttrande till att avse frågorna om sotning. Förbundet anser inte att de skäl som kommittén anför till stöd för sitt förslag har någon bärighet när del gäller brandordningarnas bestämmelser om sotningsfrisier. Alla utredningar och all erfarenhet visar enligt förbundet att frågans svårighetsgrad kräver att bestämmelsema om sotningsfrisier utfärdas under den form av statskontroll som nu tillämpas eller att de utfärdas direkt av statsmakterna. Kommunerna förfogar inte över personal med kunskaper inom det specialområde som del här gäller. Frågan om sotningsfrisier har ingen anknyining till speciella lokala förhållanden i övrigi för brandförsvarei. Kommunalbesvär är enligt förbundet en hell otillräcklig form av statskontroll i delta avseende. Kommitténs mening att länsstyrelsens allmänna tillsyn skulle vara tillräcklig kan förbundet inte dela. Del finns, anför förbundet, uppenbara risker atl den enhetlighet beträffande soiningsfristerna som har grundals på brandskyddsskäl kommer att raseras, om underslällningsskyldigheten las bort. Härtill kan läggas betänkligheter från bl. a. juridiska synpunkter med hänsyn till sotningsfristernas anknytning lill brandlagens och brottsbalkens regler om förrältningsmans rält till tillträde. Soiningsfristerna är därtill bestämmelser som direkt rör en stor allmänhet. Av bl. a. dessa skäl avstyrker förbundet kommitténs förslag. Om underställningsskyldigheten ändå skulle slopas, är det av utomordentlig belydelse främsi av säkerhetsskäl all soiningsfristerna regleras i brandstadgan eller i en särskild förordning.

Brandnämnden, länsstyrelsen 1 Ålvsborgs län samt Borås och Umeå kommuner förordar också att bestämmelsema om sotningsfrisier tas in i brandstadgan. Brandnämnden anser atl bestämmelserna därvid bör omar-

Prop. 1978/79:53 172

betas så att de blir mindre detaljerade än f n. Umeå kommun framhåller atl del är betydligt enklare alt ändra några paragrafer i brandstadgan än all ändra samtliga kommuners brandordningar.

Bara några få remissinsianser går in på kommitténs förslag att länsstyrelsen skall bestämma det område i vattnet (hamnområde) inom vilket kommunen skall svara för åtgärder för atl avvärja och begränsa skada till följd av utflöde av olja eller annat som är skadligt. För atl onödig byråkrati skall undvikas föres\år Svenska kommunförbundei au kommunen i samråd med generallullstyrelsen skall bestämma hamnområdets utsträckning. Endast när enighet inte uppnås bör frågan avgöras av länsstyrelsen. Samma inställning har Örnsköldsviks kommun. Generaliullsiyrelsen tillstyrker däremot kommitténs förslag i denna del. Styrelsen anser att förslaget lill ändrad lydelse av 4 a § brandstadgan innebär klarare linjer för handläggning av frågor om gränsdragning mellan kommunens och tullverkets ansvarsområden vid hamn.

Några remissinsianser behandlar reglerna om eldning utomhus. Örnsköldsviks kommun erinrar om alt kommitténs förslag till ändring i 29 § brandsladgan innebär all möjlighet införs atl anföra besvär över brandchefs beslul att förbjuda uppgörande av eld utomhus. Kommunen ifrågasätter om möjlighet att anföra besvär bör införas. Brandchefens rätl alt förbjuda eldning tillgrips endasl när del föreligger uppenbar fara för brands spridning, t. ex. vid blåst eller torka. All besvära sig över ett beslul om eldningsförbud lorde enligt kommunen inte vara realistiskt, eftersom eldningsförbudel i prakiiken torde vara upphävt, innan länsstyrelsen har behandlat besvären. Sundsvall kommun efterlyser en närmare precisering av vad som skall förstås med uttrycket "eld av större omfallning" i 22 § brandstadgan, medan länsstyrelsen i Uppsala län och Uppsala kommun föreslår atl denna paragraf förenklas och moderniseras språkligt.

Prop. 1978/79:53 173

Innehåll

Proposition ............................................................................. 1

Propositionens huvudsakliga innehåll ...................... ..... 1

Lagförslag......................................................... 2

Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1977:179) 2

Förslag till lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalför
bund........................................................... ..... 3

Förslag lill lag om ändring i brandlagen (1974:80). ..... 7

Förslag lill lag om ändring i mäklareordningen (1893:51 s. I).. 8

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 12 oktober 1978 II

1 Inledning..................................................... .... 11

2 Föredragandens överväganden........................ .... 13

2.1 Allmän bakgrund..................................... .... 13

2.2 Underställning av beslut om lån och borgen. .... 15

l.li Underställning av brandordning................. .... 24

2.4 Handels- och sjöfårisnämnd .................. .... 34

3 Uppräitade lagförslag..................................... .... 37

4 Hemställan................................................... 37

5 Beslul.......................................................... 37

Bilagor

1 Siatskonirollkommilléns delbeiänkande I,

Underställning av beslul om lån och borgen......... 39

2 Stalskonirollkommitténs delbeiänkande II,

Underställning av brandordning......................... 91

3 Remissyttrandena.......................................... ] 55

»v-i CM	— m rsi	fS CM
r-~ fN	r- r<-j r	0 —.