Prop. 1978/79:188

Regeringens proposition

1978/79:188

om fördjupad företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner;

beslutad den 29 mars 1979.

Regeringen föreslår riksdagen atl aniaga de förslag som har upplagils i bifogade uldrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

OLA ULLSTEN

BERTIL HANSSON

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen foreslås åtgärder som syfiar till all utveckla och fördjupa företagsdemokratin i kommuner och landstingskommuner. Avsiklen är all de anslällda skall fS bälte möjligheler lill inflylande och insyn i frågorsom rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare samt att de anställdas erfarenheter och kunskaper skall kunna las lill vara på ett bättre säll än hittills. Utvecklingenav företagsdemokratin skall ske inom de ramar som har lagts fasl for medbestämmandet inom den offentliga sektorn i samband med arbetsrättsreformen samt med hänsyn till den kommunala sektorns särart.

I propositionen foreslås au kommunallagen och lagen om kommunalförbund ändras så att det blir möjligt alt inrätta partssammansalla organ i kommuner, landslingskommuner och kommunalförbund.

De partssammansalta organen kan enligt forslagen i proposilionen fl vissa berednings-, förvaltnings- och verkställighetsuppgifter i frågor som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. Med hänsyn lill viklen av atl den politiska demokratin inte kränks föreskrivs alt till partssammansalla organ inle får överlämnas atl avgöra frågor som rör den kommunala eller landslingskommunala verksamhetens mål, omfattning, inriktning eller kvalitet. I princip får de partssammansalta organen inte heller behandla frågor som avser myndighetsutövning. Det ankommer på kommunfullmäktige resp. landstinget att i reglemente för de partssammansatta organen ange dessas uppgifter, sammansättning, mandattid och verksamhetsformer.

Förslagen bygger på forutsäuningen att arbetsmarknadens parter i samband med förhandlingar om medbestämmandeavtal aktualiserar frågan om partssammansalta organ.

Lagändringarna avses träda i kraft den 1 juli 1979. 1 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 188

Prop. 1978/79:188 2

1 Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom foreskrivs i fråga om kommunallagen (1977:179) dels atl 1 kap. 5 § och 7 kap. 2 och 3 §§ skall ha nedan angivna lydelse, dels all i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap. 13 a §,av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 5 § Kommuns och landstingskommuns beslutanderätt utövas av fullmäktige.

Förvaltning och verkställighet ankommer pä styrelsen och övriga nämnder. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av fullmäktige. För sådan uppgift kan tillsättas särskild beredning beslående av en eller flera personer.

/ kommuner och landstings-kommunerfår tiUsättas partssamman -satta organ. Ett sådant organ kan, om ej annat ,foljer av lag eller annan forfattning, ha UU uppgift att inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden svara för beredning, förvaUning och verkställighet I ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. TiU ell partssammansatl organ får ej överlämnas att avgöra frågor som avser den kommunala eller landstingskommunala verksamheiens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet eller frågor som avses i 3 § första stycket förvaUnlngslagen (1971:290J med undantag av ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning. Fullmäktige flr uppdraga ål styrelsen eller annan nämnd att i fullmäkliges ställe fatta beslut i viss grupp av ärenden, i den mån ej annal följer av lag eller annan förfåltning. Sådani uppdrag flr ej avse ärenden som är av principiell beskafTenhet eller i övrigt av större vikt.

Prop. 1978/79:188

Nuvarande Ivddse Föreslagen lyddse

3 kap. 13 a §

FuUmäktige tillsåller partssammansalla organ. Ett parissammansait organ beslår av företrädare för kommunen eller landstingskommunen och av företrädare för arbetstagarna. Kommunens eller landstingskommunens förelrädare i ett partssammansatl organ väljs av fullmäktige eller av styrelsen eUer annan nämnd som,fuUmäktige utser. Arbetstagarnas företrädare Ulses av berörda arbetstagarorganisationer.

Fullmäktige faststäUer reglementen for de partssammansatta organen i kommunen eller landstingskommunen. I reglementet anges det partssammansalla organets uppgifter, sammansättning, mandattid och verksamhetsformer. Beslämmelserna i 3 kap. 9 § andra siycket och 10 § iredje stycket tillämpas också på en partssammansatl organ. Detsamma gäller i fråga om bestämmelserna i 3 kap. 10 § andra stycket omförande av protokoU, protokolls InnehåU, justering av protokoU, tillkännagivande om jusiering och reservalion.

Slyrelsen eller en annan nämnd inom vars verksamhelsområde ett partssammansatt organ har tillsatts får återkalla uppdrag som överlämnats IiU organet, om synnerliga skäl Jörellgger UU del.

1 kap. 2 S 1 fråga om besvär över beslul av 1 fråga om besvär över beslul av kommunstyrelsen eller annan kom- kommunstyrelsen, annan kommu-munal nämnd skall bestämmelserna nal nämnd eller partssammansatt i IS om besvär över beslut av orgon skall bestämmelserna i 1 §om. kommunfullmäktige tillämpas på besvär över beslul av kommun-

ställande art.

Bestämmelserna i försia siycket gäller även beslul som har fattats med slöd av uppdrag enligt 3 kap. 12 §. I fråga orn beslul som ej har protokollförts särskilt räknas besvärstiden från den dag då justering av protokoll, som har forts vid del sammaniräde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälts, har tillkännagivils på anslagstavlan.

Beslämmelserna i forsla stycket gäller också i fråga om besvär över sådant beslut av revisorerna som avses i 5 kap. 4 §.

Prop. 1978/79:188

Nuvaiande lydelse

molsvarande sätt, om ej annal sägs i 3 § eller är särskilt föreskrivet. I fråga om besvär över beslut av förvaltningsuiskoltei eller annan landstingskommunal nämnd skall bestämmelserna i 1 § om besvär över beslul av landsiing lillämpas på molsvarande sätt, om ej annal sägs i 3 § eller är särskilt föreskrivet. Besvär flr ej anföras över beslut av rent förberedande eller rent verkslällande art.

Föreslagen lyddse

fullmäklige lillämpas på motsvarande sätl, om ej annal sägs i 3 § eller är särskilt föreskrivet. I fråga om besvär över beslul av förvallningsulskottel, annan landstingskommunal nämnd eller partssammansatl organ skall beslämmelserna i 1 § om besvär över beslut av landsiing tillämpas på motsvarande säu, om ej annal sägs i 3 § eller är särskilt föreskrivet. Besvär flr ej anföras över beslut av rent förberedande eller rent verk-

Fullmäktige får utse nämnd med uppgifi att pröva besvär över styrelsens, annan nämnds eller revisorernas beslut om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst,entledigande från sådan tjänst eller disciplinär ålgärd mol tjänsteman, om besvär över beslutet annars skulle ha anförts enligt 2 §. Bestämmelserna i 4-10, 13-17, 19 och 20 §§ förvaltningslagen (1971:290) tillämpas på motsvarande sätt i ärende hos sådan besvärsnämnd.

7 kap. 3 §
särskild Fullmäktige flr utse särskild

nämnd med uppgifi att pröva besvär över styrelsens, annan nämnds, partssammansatt organs eller revisorernas beslut om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledigande från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman, om besvär över beslutet annars skulle ha anförts enligt 2 §. Bestämmelserna i 4-10, 13-17, 19 och 20 §§ förvallningslagen (1971:290) tillämpas på motsvarande sätl i ärende hos sådan

besvärsnämnd.

Reglemente for besvärsnämnd antages av fullmäktige.

Om ej annat föreskrives i reglementet, tillämpas bestämmelserna i 3 kap. 13 § andra stycket, med undanlag av hänvisningen till 3 kap. 9 § andra stycket och 3 kap. 11 § första stycket, på motsvarande sätt på besvärsnämnd.

Om besvärsnämnd finns, flr den som är missnöjd med beslul som avses i

Prop. 1978/79:188 6

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1957:2811) om kommunalförbund

Härigenom föreskrivs, att 3 och 12 §§ lagen (1957:281) om kommunalförbund' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3§ Kommunalförbunds beslutanderätt ulövas av förbundels fullmäktige. Förvallning och verkställighet tillkomma förbundets slyrelse och övriga nämnder. Nämnderna bereda även ärenden som skola avgöras av fullmäktige. För sådan uppgift kan särskild beredning beslående av en eller flera personer tillsättas.

/ kommunalförbund får tillsättas partssammansalla organ. Ett sådant organ kan, om ej annat följer av lag eller annan författning, ha till uppgift att inom siyrelsens eller andra nämnders verksamheisområden svara för beredning, förvaUning och verkslällighel / ärenden som rör jbrhåUandet mellan förbundet som arbelsgivare och dess arbetstagare. TiU en partssammansatt organ får ej överlämnas att avgöra frågor som avser förbundsverksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvaUtet eUer frågor som avses i 3 § första stycket förvaltningslagen (1971:290J med undantag av ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning.

12§
Där ej annal är särskilt föreskrivet, Där ej annai är särskilt föreskrivet,
tillämpas bestämmelserna i 3 kap. tillämpas beslämmelserna i 3 kap.
1-16 §§ kommunallagen (1977:179) 1-16 §§ kommunallagen (1977:179)
på molsvarande sätt i fråga om på motsvarande sätt i fråga om
kommunalförbunds slyrelse och öv- kommunalförbunds styrelse och öv
riga nämnder m. m. riga nämnder, partssammansalta or
gan m. m.

Denna lag träder i krafl den 1 juli 1979. ' Lagen omtryckt 1977:181.

Prop. 1978/79:188 -

Utdrag
KOMMUNDEFARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanlräde 1979-03-29

Närvarande: statsminislern Ullsten, ordförande, och statsråden Sven Romanus, Mundebo, Wikslröm, Friggebo, Huss, Rodhe, Hansson, Enlund, Lindahl, Winlher, De Geer, Gabriel Romanus, Tham, Bondestam.

Föredragande: statsrådet Hansson

Proposition om fördjupad firetagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner.

1 Inledning

Den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl. Maj:l chefen för dåvarande civildepartementet att tillkalla sakkunniga för att göra en översyn av den kommunala demokraiin (utredningen om den kommunala demokraiin). Genom tilläggsdirektiv våren 1972 fick ulredningen i uppdrag att utreda vissa frågor om personalinHyiande i den kommunala verksamheien.

1 lilläggsdirekliven framhålls alt en fördjupad företagsdemokrati är ett väsentligt medel när det gäller atl nå bättre förhållanden för de anställda och därigenom öka arbetstillfredsställelsen och säkerställa ett gott arbetsresultat. Det ärenligt direkliven ett starkt intresse både från allmän synpunkt och från arbetslagarsynpunkl alt de personer som är anställda inom kommunala och landstingskommunala förvaltningar, liksom andra arbetstagare, flr insyn i och infiytande över verksamheten på arbetsplatsen. Frågan om hur detta syfte skall nås erbjuder emellertid särskilda problem, som inte har någon direkt motsvarighet inom enskild verksamhei och som i viss mån skiljer sig från de svårigheler som uppkommer när del gäller alt lillgodose motsvarande intresse i fråga om dem som är anställda inom statsförvaltningen.

Mot denna bakgrund har ulredningen haft all överväga sådana författningsändringar som behövs, dels för alt kommunala och landstingskommunala nämnder genom majoritetsbeslut skall kunna medge representanter förde anställda alt närvara vid resp. nämnds sammanträden och della i överiäggningarna men inte i besluten, dels för att nämndernas beslulanderält i vissa ärenden skall kunna överföras till företagsnämnd eller annal organ med arbeisiagarrepresentalion.

Prop. 1978/79:188 8

Ulredningen lämnade i augusti månad 1977 betänkandet (SOU 1977:39) Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner.

Efter remiss har yllranden över betänkandet avgetls av regeringsrällen, riksdagens ombudsmän (JO), hovrätten för Övre Norrland, socialstyrelsen, kammarkollegiet, siaiskontorel, statens avtalsverk, statens personalnämnd, skolöverstyrelsen,universilels-och högskoleämbetet,arbetsmarknadsstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, arbetsdomstolen, statens planverk, 14 länsstyrelser, nya arbelsrällskommiltén, samtliga landslingskommuner, 194 kommuner, Sydväsira Skånes kommunalförbund, Göteborgs och Bohus läns vårdskoleförbund, Landstingsförbundei, Svenska kommunförbundei. Svenska kyrkans församlings- och pasloratsförbund. Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund. Centralorganisationen SACO/SR, Landsorganisaiionen i Sverige (LO), Svenska Kommunalarbetareförbundet, Tjänsiemännens centralorganisation (TCO), Sveriges kommunaljuridiska förening. Föreningen Sveriges kommunalekonomer, Sveriges socionomförbund, Sveriges allmännyttiga bostadsförelag. Riksförbundet Hem och Skola, Svenska arkitekters riksförbund och Handikappförbundens centralkommitté. Universitets- och högskoleämbetet har bifogal yllranden från de juridiska och samhällsvetenskapliga fakultelsnämnderna. Yttranden har dessulom inkommit från Arbetslivscenlrum, Kristen demokratisk samling. Folkpartiets ungdomsförbund och Centerns ungdomsförbund. Sammanlagl har 267 remissvar inkommii.

Efter bemyndigande av den dåvarande regeringen (Dir. 1978:63 och 87) liUsalles hösten 1978 en expertkommitté (Kn 1978:02) för att överarbeta utredningens förslag. En fortsatt beredning av vissa av de frågor som behandlas i utredningens belänkande har också ägt rum inom kommundepartemeniet.

Jag anhåller au nu fl la upp frågan om ålgärder för alt göra del möjligt all inrätta partssammansalla organ i kommuner, landstingskommuner och kommunalförbund. Särskilt samråd har ägt rum med arbetsmarknadsministern och med statsrådet Wahlberg.

1 fråga om nuvarande förhållanden och den föreiagsdemokraiiska utvecklingen på del kommunala områdel flr jag hänvisa lill betänkandet. En översiktlig framställning lämnas dock i det följande. Den del av betänkandet som innehåller utredningens överväganden och förslag beträffande paris-sammansatta organ bör fogas lill protokollet i detta ärende som bdaga 1. En sammanställning av remissyttrandena i denna del bör fogas till protokollet som bilaga 2.

Prop. 1978/79:188 9

2 Allmän motivering

2.1 Arbetsrättsreformen m. m.

Genom förhandlingsrätlsreformen år 1965 skapades förutsäuningar för stats- och kommunaltjänslemännens fackliga organisaiioner att träffa kollektivavtal med arbetsgivarna beträffande tjänstemännens ekonomiska villkor och anställningsförhållanden i övrigi. Reformen innebar också att del i viss omfattning blev möjligl för tjänstemännens fackliga organisationer och de offentliga arbetsgivarna att tillgripa stridsåtgärder.

Vid reformen undantogs emellertid vissa betydelsefulla frågor från det avialsbara områdel, t.ex. sådana som gällde myndighets verksamhei, tjänsteorganisationens utformning, ijänstetillsälining och disciplinär bestraffning. Begränsningarna i avtalsfriheten angavs i 3 § slalstjänslemannalagen (1965:274) och 2 S kommunaltjänslemannalagen (1965:275). Genom ändringar år 1973 i dessa bestämmelser blev del möjligt, att träffa avtal om bl. a. ledningen och fördelningen av arbeiei inom en myndighet.

Bestämmelserna om avialsförbud bör ses mot bakgrund av atl den offenlliga verksamhetens syfte är atl lillgodose allmänna inlressen. Del ansågs alt avtalsfriheten på den offentliga sektorn borde vika för vissa grundläggande demokratiska principer, t. ex. principen om medborgarnas självklara rält lill infiytande över de politiska besluten och principen om de politiska organens handlingsfrihet. Inskränkningarna i avtalsfriheten gällde bara beiräffande tjänstemannagrupperna. Redan före förhandlingsrätlsreformen var det sålunda möjligl alt träffa kollektivavtal om t. ex. kommunalarbelarnas anställningsförhållanden.

Genom lagen (1976:580) om medbeslämmande i arbetslivet (MBL) skapades en gemensam grund för de anslälldas medbeslämmande i offenilig och enskild verksamhet. Lagen äger tillämpning på förhållandel mellan arbelsgivare och arbetstagare (1 S)- Dil räknas enligt förarbetena (prop. 1975/76:105, bil. 1, s. 326) inie bara frågor som rör anställningsvillkor utan också frågor som rör arbeiets ledning och fördelning och de förhållanden i övrigt under vilka arbetet utförs. Även företagsledningsfrågor och frågor som rör bedrivandet av arbetsgivarens verksamhei i stort hör till förhållandel mellan arbetsgivare och arbetstagare. Enligt MBL lillförsäkras arbetslagarna inflylande genom bestämmelser om bl. a. förhandlings- och informationsskyldighet för arbetsgivaren, medbestämmanderätt genom kollektivavtal saml tolkningsföreträde och s. k. kvardröjande stridsrält för arbetstagarna.

MBL trädde i kraft den 1 januari 1977. Samlidigt infördes lagen (1976:600) om ofTentlig anställning (LOA) som ersatte statstjänstemannalagen och kommunaltjänslemannalagen. I LOA finns särskilda bestämmelser om t. ex. arbetskonflikter, ijänsieiillsäiining och tjänstgöringsskyldighet som för den offenlliga seklorns del har ansetls påkallade bl. a. av hänsyn lill den politiska demokratin. För kommunalanställda i allmänhet gäller bara lagens allmänna

Prop. 1978/79:188 10

bestämmelser och bestämmelserna om arbetskonflikter och skadesiånd. Lagen gäller däremoi i sin helhet för t. ex. lärare med slalligl reglerad anslällning (1 kap. 5 §).

Någon molsvarighel lill avtalsförbudet i 3 § statstjänstemannalagen och 2 § kommunaltjänslemannalagen finns inie i LOA. I moliven anförde emellertid föredraganden alt den grundläggande förutsättningen för den fortsatta utvecklingen av de anställdas medbestämmande inom den offenlliga seklorn måsle vara principen om den politiska demokraiins suveränitet (prop. 1975/76:105, bil. 2, s. 144). De stats- och kommunalanställdas infiytande flr, anförde han vidare,alllså inle ulvidgas i så hög grad all de allmänna medborgarintressena - som alla myndigheler har atl beakla - kommer i kläm. Han anförde vidare (s. 150) alt det skulle strida mot vår demokraiiska ordning - som den kommer lill uitryck främsi i regeringsformen (RF) och kommunallagarna - alt låta de offentliganställda genom kollektivavtal fl eu annat, mer omedelbart infiytande över beslut som bestämmer myndigheters verksamhei i fråga om mål, inriktning, omfattning och kvalitet än medborgarna i övrigi. Vad angår risken för kränkning av den politiska demokratin uttalade föredraganden atl man kan utgå ifrån all arbeislagarorganistionerna inle kommer atl vidta några åtgärder som direkt eller indirekl inkräktar på den politiska demokratin (s. 154). Som skäl för denna ståndpunkt angav han bl. a. all de erfarenheter som vunnils efter förhandlingsrätlsreformen år 1965 i huvudsak är posiliva och ger belägg för de fackliga organisationernas vilja och förmåga att utöva sin maktställning under ansvar.

Även om del inle finns något avialsförbud i MBL eller LOA, flr naturligtvis avtal inte träffas i slrid mot RF, kommunallagen (1977:179)(KL) eller annan tvingande lagstiftning. Den omsländigheten att ett tilltänkt medbestämmandeavtal, utan all slrida mot lag, skulle kränka den politiska demokratin innebär inte atl den offentlige arbetsgivaren kan vägra atl ingå i förhandling. Genom ett särskilt huvudavtal för den offenlliga seklorn har avtalsparterna emellertid skapal en möjlighel alt fä en bedömning av gränsdragningen mellan det område som parterna bör kunna reglera genom kollektivavtal och det område inom vilkel polilikerna och myndighelerna ensamma bör ha beslutanderätten. Enligt avtalet har parterna i fråga om sådana ämnen varom avtal flr anses kränka den politiska demokraiin enats om atl sträva efter fredliga förhandlingar och atl undvika stridsälgärder. En särskild nämnd har inrättats med rekommenderande funklioner i ivisier om frågor där avtal kan inkräkta på den politiska demokraiins område. Nämnden träder i funktion, om avtalsparterna gemensami begär del. I samband med alt en slridsåtgärd aktualiserats kan endera parten påkalla behandling av nämnden. Stridsåtgärder flr enligt huvudavialei inte förekomma så länge ivislefrågan behandlas av nämnden. Ingel ärende har hillills hänskjulils till den särskilda nämnden.

Den allmänna debatten om en fördjupning av företagsdemokratin har i hög grad utgått från förhållandena på den enskilda sektorn. De demokratiserings-

Prop. 1978/79:188 11

strävanden som därvid har aklualiserals, specielll när del gäller de företags-ledande funktionerna, har en i väsenlliga delar annorlunda bakgrund än vad som gäller för den offenlliga seklorn. På den enskilda seklorn saknar resonemangen om politisk demokrati relevans. En molsvarighel finns dock närdet gällersådan verksamheiav ideell natureller med kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål som enligt 2 § MBL undantas från lagens lillämpningsområde såviii gäller verksamheiens mål och inriktning.

Även mellan statlig och kommunal verksamhet finns skillnader som är väsentliga i detla sammanhang. De kommunala nämnderna har, i motsats till de statliga myndigheiernas styrelser, en renodlat politisk sammansättning. Kommunallagstifiningen utgår vidare från alt de förtroendevalda deltar direkt även i beredningen av ärendena och i beslutens verkslällande. Förhållandena varierar beroende på kommunsiorlek, administrativ utveckling, verksamhetens art, lokal praxis, tradition osv. Utmärkande för del kommunala områdel är all ett politiskt ansvar kan utkrävas i alla frågor.

2.2 Den kommunala sektorns struktur

2.2.1 Kommunernas och landsiingskommunernas organisation

Den kommunala verksamhetens villkor är inle enhelliga. Detta hänger samman med skillnaderna mellan olika kommuner och landstingskommuner i fråga om befolkningsmässiga och geografiska förhållanden, näringslivsslruklur, skatteunderlag m. m. De skiftande förutsällningarna återverkar på verksamhetens uppläggning, organisaiion och personalsammansättning. Det förelagsdemokratiska utvecklingsarbetet i kommuneroch landstingskommuner kan därför inle utgå från enhelliga förulsältningar.

Genom KL, som trädde i krafl den 1 juli 1977, har kommunerna och landsiingskommunerna fått större frihel all anpassa sina verksamheisformer efier de lokala förhållandena.

Enligt 1 kap. 5 § KL utövas kommuns och landstingskommuns beslutanderätt av kommunfullmäklige resp. landstinget. Förvallning och verkställighet ankommer på kommunstyrelsen resp. förvallningsutskoliet och övriga nämnder. Nämnderna bereder också de ärenden som skall avgöras av kommunfullmäklige eller landstinget.

Kommunfullmäklige och landsiing fattar alla viktigare finansiella beslul. De beslutar om förfogande över kommunens eller landstingskommunens förmögenhet, köp och försäljning av fastigheter, upptagande av lån och ingående av borgen. Beslul om ulgifter, anslag och anslagsvillkor fattas också av dem. De bestämmer vidare om kommunalskattens sioriek och fastställer avgifter för kommunal service m. m. Beslut om den kommunala förvaltningens organisaiion och verksamhetsformer tillkommer också fullmäktige resp. landstinget.

Prop. 1978/79:188 12

De beslutande organen flr uppdra ål nämnderna all i fullmäkliges resp. landstingets slälle besluta i vissa ärenden. Ell sådant uppdrag flr inte avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.

Kommunstyrelsen i kommunerna och förvallningsulskottel i landsiingskommunerna är ell ledande och samordnande organ som har lill uppgift atl leda och ha överinseende över övriga nämnders verksamhei, alt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingskommunens utveckling och ekonomiska ställning saml atl hos fullmäktige resp. landstinget, nämnderna och andra myndigheler göra de framställningar som behövs (3 kap. 1 §). Kommunstyrelsen och förvaliningsuiskoitei är kommunens resp. landstingskommunens centrala budgetorgan, vilket ger slyrningsmöjligheler genlemoi de övriga nämnderna.

1 kommunerna och landsiingskommunerna finns vid sidan av kommunstyrelsen resp. förvallningsutskoiiet dels fakultativa eller kommunallagsreglerade nämnder, dels specialreglerade nämnder ( 3 kap. 13 § KL). De fakultativa nämnderna inrättas för uppgifier som kommunerna och landsiingskommunerna frivilligt lar på sig. Deras organisaiion och verksamhetsformer regleras enbart av KL. De specialreglerade nämnderna inrättas för sådan uppgifter som regleras av särskilda författningar. Dessa nämnder är i allmänhet obligaloriska. På grund av hänvisningar i specialförfaliningarna gäller bestämmelserna i KL om nämndernas organisiion och verksamhetsformer också för dessa nämnder.

Den kommunala förvaltningsorganistion som betjänar nämnderna regleras inle i lag. Förvaltningsorganisationen är myckel varierande lill sin uppbyggnad och omfattning i både kommuner och landslingskommuner. Den vanligaste organisationsmodellen i de små kommunerna (upp till 10 000 invånare) är en s. k. sammanhållen förvaltning. Samtliga kontorsenheler är där underställda en gemensam förvaltningschef, som är ansvarig inför kommunstyrelsen. I medelstora och stora kommuner (10 000 - 50 000 invånare) är det vanligast alt man haren organisationsmodell, som bygger på fristående förvallningar. För varie nämnd finns en särskild förvallning. Normalt finns del ingen chefstjänsteman, som svarar för samordning mellan de olika förvaltningarna. Om det finns fiera kommunalråd, svarar dessa ofta för fiera förvallningar enligt rotel- eller programområdesindelning.

I de slörsla kommunerna (över 50 000 invånare) är förvaltningsorganisationen omfatlande. Förvaltningarna lyder direkt under resp. nämnd. Ytterst ansvarig inför nämnden är en förvaltningschef Kommunalråden har ett övergripande politiskt ansvar framför allt beträffande planeringsverksamheten och för samordning av den politiska beredningen inom resp. område. De ansvarar för förvallningarna enligt rotelindelning, programområdesindelning eller liknande. Ofta finns en särskild beredning, där kommunalråden inbördes samordnar sin verksamhet. Exempel finns också på att kommunalråden inte har direkt ansvar för förvaltningarna. I de största kommunerna har i viss utsträckning utvecklats speciella styrsystem, som syfiar till att

Prop. 1978/79:188 13

tillgodose behoven av central samordning och decentralisering i stora organisaiioner.

Även på del landslingskommunala områdel finns heltidsengagerade förtroendevalda, landstingsråd. Dessa har överinseende över förvaltningen, fattar beslul i vissa ärenden, ombesörjer politisk samordning etc. Landstingsrådens ställning kan i huvudsak liknas vid kommunalrådens. 1 vissa siörre landslingskommuner med fiera landstingsråd finns en särskild s. k. landstingsrådsberedning.

Förvaltningsorganisationen i landstingskommunerna känneiecknas av all den hålls samman i landslingskansliet. Samtliga avdelningar är ofiast underställda landstingsdirektören. Denne har inför förvaltningsutskottet ansvaret för den samlade verksamheien. I en del landslingskommuner förekommer alt kansliresurserna är spridda så att vissa nämnder har egna kanslier. Sålunda har t. ex. sjukvårdsstyrelsen inle sällan ett eget kansli. Chefen för detla är då direkl ansvarig inför sjukvårdsstyrelsen.

2.2.2 De kommunah anställda

Del totala antalet anställda inom den kommunala seklorn uppgår lill omkring 800 000 personer. Delta belyder alt ungefär var femle yrkesverksam person i landet är kommunalt anställd. Tyngdpunklen i arbetsfördelningen inom den offentliga sektorn har successivt förskjutits mol det kommunala områdel. Även om takten i den kommunala expansionen tenderaratt avta, är det en vanlig bedömning all kommunernas och landstingskommunernas andel av landets lolala arbelskraflsvolym sannolikt inle kommer atl minska under överskådlig tid.

En naturlig följd av de stora olikheterna i kommunstoriekar och servicebehov är all antalet anslällda varierar avsevärt mellan kommunerna. De två störsla kommunerna har vardera närmare 50 000 anslällda, medan den minsta har knappl 200. Bland landstingskommunerna varierar antalet anställda mellan omkring 60 000 och omkring 7 000 personer. Kommunerna och landstingskommunerna hör i regel lill de störsla arbetsgivarna inom resp. region. Ett typiskt drag för den kommunala verksamheten är dess mångsidighel. Den rikt förgrenade verksamheten medför all personalen representerar en mångfald yrken, utbildningsvägar, lönenivåer etc. Antalet deltidsarbetande har ökat mycket kraftigt under de senasle åren. Man räknar numera med atl hälften av den kommunala personalen är deltidsanställd. 95 % av de deltidsarbetande är kvinnor.

Den relativt komplicerade personalsirukturen återspeglas i fråga om tjänstemännen i en belydande spridning på olika förbund inom huvudorganisationerna. Bland kommunalarbetarna rekryterar Svenska kommunalarbetareförbundet (SKAF), som tillhör LO, i princip samtliga grupper. Organisationstillhörigheten bland kommunalarbetarna uppges vara drygt 80-procentig. Bland tjänstemännen är den fackliga anslutningen något lägre.

Prop. 1978/79:188 14

men allmänt sett i stigande.

Samtliga kommuner är anslutna till Svenska kommunförbundet, medan samtliga landstingskommuner är anslutna till Landstingsförbundei. Gollands, Malmö och Göleborgs kommuner, som inte ingår i någon landstingskommun, är anslulna lill båda förbunden.

2.2.3 Den kommunala personalfunktionen

Av 3 kap. 14 ij KL följer all kommunfullmäktige och landstinget själva avgör om de personaladminislraliva uppgifierna skall skötas av en särskild nämnd eller av varje nämnd för sig.

Av kommunerna har(l juli 1977) 115, dvs. omkring 40 96, vall alt låla en särskild nämnd handlägga dessa uppgifier. 1 övriga fall har kommunstyrelsen -oftasl via ett utskott-molsvarande uppgifi. Av landstingskommunerna har majoriteten (17) inrättat en särskild personalnämnd. I övriga fall ligger uppgifierna hos förvallningsulskottel eller en delegation inom utskottet.

Antalet anslällda inom personalfunktionerna varierar kraftigt efier kommunens resp. landstingskommunens storlek. Av hävd har löne- och avialsarbelet prioriterats, medan allmän personaltjänsi först under senare år har börjal utvecklas kvanliialivt och kvalitativt. Tendensen i kommunerna tycks dock vara all befallningar som personalsekreterare, personalassistent o. d. inrättas i allt högre omfattning. I större kommuner och i landslingskommuner finns vissa centrala samordnande specialistresurser. Dessutom har åtminstone de större förvallningarna någon tjänsteman som svarar för personaladminislraliva frågor, ibland finns l. o. m. särskilda personalavdelningar.

De kommunala nämnderna har i princip ett belydande eget ansvar för de löpande personalfrågorna. Flera fakiorer medför emellerlid inskränkningar i detla självsländiga ansvar. Främst bör uppmärksammas att kommunens eller landstingskommunens personalstat, som fasisiälls av fullmäklige resp. landstinget i samband med budgeten, normall är ytlersl detaljerad och specificerad i fråga om t. ex. tjänstestruktur och destination av speciella personalanslag. En slark ceniral slyrning förekommer allmänt i fråga om ulformningen av anställningsvillkoren för de kommunall anställda. 1 överenskommelser mellan huvudorganisationerna fastställs regelmässigt inte bara ramar ulan i belydande utsträckning också detaljerade bestämmelser som blir slyrande för lokala följdförhandlingar och tas in i de lokala avtalen. Personalorganet har regelmässigt en exklusiv befogenhet att för kommunens resp. landstingskommunens räkning ingå kollektivavtal om anställningsförhållanden. I vissa fall förekommer också att personalorganet har ålagts förhållandevis viltgående befogenheler beträffande 1. ex. anslällning av personal, beslut om intern utbildning eller bedrivande av företagshälsovård. Ibland ingår även befogenhet atl avgöra vissa organisations- och ralionalise-ringsfrågor. Härtill kommer uppgifter som konsult- och serviceorgan inom

Prop. 1978/79:188 15

del personaladminislraliva området. Personalorganei brukar också ha lill uppgifi all samordna och utveckla kommunens allmänna personalpolitik.

Nämndernas faktiska befattning med och självsländighel i personalfrågor varierar alltså. En utpräglat centraliserad personalfunktion är vanligast i mindre kommuner. 1 siörre kommuner och i landslingskommuner eftersträvas ofia en ordning som innebär all övergripande frågor samordnas centralt, medan löpande personalfrågor handläggs så nära arbetsplatsen som möjligl. Delta senare innebär atl man decentraliserar beslul i löpande anställnings-frågor och att nämnderna har ell mer direkt och påtagligt ansvar för personalplanering, personalutveckling, personalsociala frågor, inierna arbetsmiljöfrågor etc. 1 vissa kommuner kan alltså en mångfald löpande personalfrågor handläggas på förvaltningsnivå. Inom den kommunala sektorn är det vanligare än inom den ställiga alt politiskt valda organ beslutar i personalfrågor. 1 kommunerna är del inte så vanligt som i enskilda företag all beslutanderätten i personalfrågor delegeras från styrelsen till ell underordnat organ.

2.3 Utvecklingen av företagsdemokratin i kommuner och landstingskommuner

2.3.1 Föreiagsnämnåsverksamheten

Samrådsinstilulionerna i kommunerna och landsiingskommunerna har utvecklats under eflerkrigsliden. Den försia överenskommelsen om s. k. samarbelsnämnder (föregångare lill förelagsnämnderna) träffades år 1945 beträffande landstingskommunerna och år 1947 beiräffande kommunerna. Parierna enades om viss uibyggnad av verksamheten år 1968 då en ny överenskommelse om företagsnämnder träffades. Tidigare företagsnämndsregler hade antagits ensidigi av kommunerna och landstingskommunerna, medan den nya överenskommelsen - FÖN 68 - fick form av kollektivavtal. Arbetstagarnas huvudorganisationer har sedermera sagl upp avtalen för all aktualisera förändringar i anknyining till arbelsrälisreformen och den allmänna utvecklingen av förelagsdemokratin. Avtalen upphörde atl gälla den 1 maj 1977.

Förelagsnämndernas uppgifi var enligt avtalen atl verka för en ändamålsenlig och rationellt bedriven verksamhei smt för ökad arbetstillfredsställelse och god samarbetsanda. Nämnden skulle ha en rådgivande funktion och vara forum för information och samråd i sådana frågor rörande bl. a. ekonomi-, produktions- och personalförhållanden som var väsenlliga för resp. förvallning och dess personal. Enligt föreiagsnämndsavtalen kunde samrådsgrupper och underkommitiéer inrättas för olika ändamål och verksamhetsområden. För varje kommun kunde inrättas eu centralt kontaktorgan, vanligen kallat ceniral företagsnämnd, med vissa övergripande och samordnande upgifier.

Prop. 1978/79:188 16

Företagsnämndsavlalel far anses ha hafi sior betydelse för utvecklingen i fråga om informalionsutbyle och samråd mellan parierna på den kommunala arbetsmarknaden. Del äremellerlid allmänt omvittnat att förelagsnämnds-verksamheten har fungeral ojämnl. Delta gäller för både del kommunala områdel och arbelsmarknaden i övrigt. Skillnaderna i företagsnämndsverksamhetens omfattning och kvalitet har varit belydande mellan olika kommuner och även inom enskilda kommuner. På några håll har man nått ett iniensivt och välutvecklat samråd, medan verksamheien i andra förelagsnämnder har kännetecknats av tröghet, brist på ärenden och ett förstrött iniresse.

Enligt de utvärderingar som har jyorls har erfarenhelerna av förelags-nämndsverksamhelen varil skiftande. DeUa organiserade samråd har dock haft obestridliga posiliva värden och det bör enligt min mening ses som ett viktigt led i utvecklingen av företagsdemokratin.

2.3.2 Samverkan beiräffande arbetarskydd och arbetsmiljö

Bestämmelserna i 1949 års arbetarskyddslag och arbeiarskyddskungörelse ålade kommunerna och landstingskommunerna som arbelsgivare en rad skyldigheter med avseende på de anstiilldas säkerhei i arbetet. Centrala avtal i dessa frågor träffades första gången år 1941 och de har därefter reviderats successivt. Är 1975 träffades ett arbeismiljöavial - MILJÖ 75 - som ger uitryck för ett betydligt bredare synsätt på arbetsmiljöproblemaliken än de lidigare avtalen. Sedan senare delen av 1960-lalet har en modern företagshälsovård utvecklats även på den kommunala sektorn. Den omfattar bl. a. förebyggande hälsovård, hälsoundersökningar, viss sjuk- och olycksfallsvård samt rehabiliieringsverksamhet på arbetsplatsen.

Lagstiftning och kompletterande avtal har successivi gelt de anslällda vidgade möjligheler lill medbeslämmande och medansvar i arbetsmiljöfrågor. Enligt den nya arbetsmiljölagen (1977:1160) skall arbetstagaren själv kunna påverka sin arbetssituation i ökad grad. Skyddsombudens stora belydelse när det gäller atl åsiadkomma en god arbetsmiljö understryks. Ett nytl arbeismiljöavial för den kommunala seklorn har träffats år 1978.

De former för samverkan mellan parierna som är föreskrivna för arbetsmiljöverksamheten - partssammansalta skyddskommittéer, huvudskyddsombud och skyddsombud -synes vara allmänt accepterade. På vissa håll har särskilda ledningsorgan, arbetsmiljökommiltéer, inräitats. För atl stödja arbetsmiljöarbeiet och samverkan i dessa frågor bedrivs i kommuner och landslingskommuneren omfatlande ulbildningsverksamhel med bidrag från bl. a. arbetarskyddsfonden.

Prop. 1978/79:188 17

2.3.3 Raiionaliseringsavial

Arbelssludieavtal träffades år 1953 för kommunalarbelarna hos kommunerna och något senare för kommunalarbetarna hos landsiingskommunerna. Avtalen reviderades år 1959. Sedan arbetslagarna krävt ett kraftigt vidgai medbeslämmande i ralionaliseringsverksamheien, tillkom ell s. k. raiionaliseringsavial för den kommunala seklorn år 1973 (RAT 73). Delta avtal upphörde, liksom FÖN-avialel,alt gälla den 1 maj 1977, dvs. kort lid efier del alt arbelsrälisreformen hade genomförts.

RAT-avtalet var gemensami för ijänslemän och övriga arbetstagare. I den inledande allmänna moiiveringen underströks parternas gemensamma iniresse av en effektiv samhällsservice och produklion saml kravel på rationellt uinytljande av resurserna. Ralionaliseringsverksamheien skulle enligt avlalel i samma mån lillgodose kraven på ökad effektivitet och arbetsiillfredsslällelse,god arbeismiljö och anställningstrygghet. Ralionaliseringsverksamheien skulle enligt avtalet planeras, bedrivas och utvecklas i samverkan med de anställda.

RAT 73 kan betraktas som eti komplement lill FÖN-avialel. Företagsnämnderna skulle liksom tidigare behandla principfrågor och andra raliona-liseringsfrågor av siörre belydelse. Del förutsattes att också skyddskommittéerna medverkade i ralionaliseringsverksamheien. Ett väsentligt nytl inslag var all RAT 73 tillförsäkrade arbetstagarna medverkan i organisationsutredningar.

Innehållet i ralionaliseringsverksamheien har ändrais betydligt under senare år. De traditionella kraven på produktivitet har kompletterats med andra mål, l. ex. anställningstrygghet, arbetstillfredsställelse och god arbetsmiljö.

Någon utvärdering av RAT-avialets genomslag och effekier har inte gjorts. Den samverkan mellan parierna som avlalel förutsätter torde, generellt sell, ha fungerat väl där adminislralionen varil väl utvecklad och samarbetet i övrigt varil goll, medan svårigheterna har varit siörre där dessa förulsältningar inle förelegal.

2.3.4 Personaladministraliv urveckUng

Ell huvudområde för företagsdemokratin är samverkan beiräffande ulformningen av personalpolitiken och uppbyggnaden av en lämplig organisation för att hantera personalfrågorna. Från de anställdas sida krävs medbeslämmande i personaladministrationen och della krav slöds av den arbetsrältsliga utvecklingen.

Personalfrågorna har under årens lopp flu en allt siörre lyngd. Samlidigt som personalvolymen och personalkoslnaderna ökal kraftigt har handläggningen av personalfrågorna komplicerats genom omfaitande nya regelkomplex och stegrade krav på kvalitet och konsekvens i personalarbeiet. Härtill

2 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 188

Prop. 1978/79:188 18

kommer en hell ny syn på de anslälldas rält lill infiytande på ulformningen av personalpolitiken och på handläggningen av personalfrågorna.

Förslag till personalpolitiska riktlinjer utarbetades av Svenska kommunförbundet år 1964 och av Landsiingsförbundet år 1965. Dessa riktlinjer har haft belydelse som informations- och utbildningsunderiag över hela den kommunala seklorn. De båda förbunden har inrättat särskilda avdelningar för personalpolitiska frågor. Genom konsultverksamhet har förbunden medverkat lill uppbyggnaden av personalfunktionerna i kommunerna och landsiingskommunerna. En klar utvecklingslinje är att de fackliga organistionerna i allt högre grad deliar i personalarbetet, bl. a. genom samrådsorgan, partssammansalta kommitiéer och arbelsgrupper saml genom den löpande kontaktverksamhet som utövas av särskilt ulsedda fackliga förtroendemän.

Inom de fackliga organisalionerna har bedriviis ett omfaitande programarbete som lagil sig ullryck i bl. a. personalpolitiska riktlinjer. De personaladministrativa frågorna har också flu ett successivi ökat ulrymme i den inierna fackliga studieverksamheten.

Ett viktigt led i den fortgående utvecklingen mot ett ökat infiytande för de anslällda äratt nya föreställningarom lämplig och effektiv organisaiion börjar göra sig gällande. Relationen chef-medarbetare förändras alltmer. Samarbetet i den dagliga verksamheien måsle enligt min mening i högre grad än lidigare grundas på en tilltro till medarbetarnas vilja och förmåga att la ansvar saml på respekl iör deras behov av au kunna påverka den egna arbetssituationen.

2.3.5 Fackliga förtroendemän på arbetsplatsen

Utvecklingen av företagsdemokratin bygger i mycket stor ulsiräckning på ett vidgai personalinflylande genom de fackliga organisalionerna. Möjligheterna all bedriva facklig verksamhet på arbetsplatserna har därför stor betydelse.

De första försöken på den offenlliga seklorn med alt låla fackliga företrädare på betald arbetstid medverka i vissl personaladministrativt arbete siartade i Göleborgs kommun år 1965. Där inrällades s. k. personalombud på lokal förvaltningsnivå. De lokala företrädarna för resp. fackliga organisaiioner fick härigenom en plattform för sill arbele. Behovei av en organiserad samverkan mellan förvaltningen och den lokala fackliga organisalionen underströks ömsesidigl. Enligt samstämmiga bedömningar var erfarenhelerna av denna verksamhei mycket goda. Med liden kom en liknande ordning lill ständ på andra häll. En ceniral överenskommelse träffades om riktlinjer för fackliga förtroendemäns verksamhet. Dessa centrala riktlinjer upphörde au gälla i samband med alt lagen (1974:358) om fackliga förtroendemäns ställning på arbetsplatsen trädde i krafl. Parterna på den kommunala arbelsmarknaden har under år 1976 träffat kollektivavtal om fackliga

Prop. 1978/79:188 19

förtroendemäns verksamhei. Detla avtal - AFF 76 - utgör ett anpassnings-avtal till lagen. Genom avtalet har de fackliga förtroendemännens ställning stärkts kraftigl.

Personalombudens och andra fackliga företrädares arbelsområde har successivi utvidgats från de traditionella löne- och avtalsfrågorna till all omfatia ett vill speklrum av frågor och aktiviteter.

Nya arbelsrällskommiltén har i betänkandet (Ds A 1977:4) Fackliga förtroendemän m. m. lagt fram förslag lill en ny lag om fackliga förtroendemän. Belänkandet har ännu inte föranlell lagstifining.

2.3.6 Försöksverksamhet med fördjupad förelagsdemokrali

I samband med företagsnämndsavlalel, FÖN 68, beslöl parierna atl inrätta centrala råd för samarbetsfrågor - ett för det kommunala områdel och ell för del landslingskommunala områdel. Råden skulle ha lill uppgift all främja förelagsnämndernas verksamhei, den lokala arbelarskyddsverksamheten och annan jämförlig lokal samrådsverksamhel mellan kommunerna resp. landsiingskommunerna och de anslällda. Genom rationaliseringsavtalet, RAT 73, fick råden till uppgift atl fungera som cenlrala överläggningsorgan i allmänna rationaliseringsfrågor. Del arbeismiljöavial som träffades år 1975 ledde också lill en ulvidgning av rådens uppgiftsområde.

År 1970 påbörjades en försöksverksamhel med nya former för fördjupad företagsdemokrati inom kommuner och landstingskommuner. De cenlrala råden fick lill uppgift att samordna försöksverksamhelen. Rikilinjer för försöksverksamhelen antogs ijuni 1970. Verksamheten kom att omfatia nio kommuner och åtla landslingskommuner.

Den organiserade försöksverksamhelen har varit av varierande omfattning, iniensilel och kvalitet. Följande exempel på försöksprojekt bör nämnas.

- Försök med delvis självstyrande grupper.

- Försök med beslutsgrupper och andra partssammansalta grupper.

- Systematiserade arbelsplatslräffar.

- Fördjupai samrådsförfarande inom arbetsenheter.

- Samverkan vid uppläggning av förebyggande fastighetsunderhåll.

- Vidgad samverkan i arbetsmiljö- och rationaliseringsfrågor.

- Personalmedverkan i projektering, planering, byggnation m. m.

- Möjligheter lill inflytande över den egna arbetstiden, uppläggning av arbetstidsförkortning m. m.

- Fördjupad samverkan vid utformning av personalpolitik.

- Personalmedverkan vid rekrytering och urval.

- Personalmedverkan i utbildningsplanering.

- Personalinflylande i organisalionsulvecklingsprojekt.

Prop. 1978/79:188 20

Viss försöksverksamhel har också förekommii i samband med en utredning om partssammansalla organ som parterna på den kommunala arbelsmarknaden har bedrivit gemensami. Försöksverksamheten avvecklades underår 1976 som "riksprojekt" med anknyining till de centrala råden. Dessa har numera avskaffats i avvaklan på all centrala medbestämmandeavtal Iräffas.

2.3.7 Del nuvarande avialslägei

Som konstaterats i det föregående har företgsnämnds- och rationaliserings-avtalen upphört all gälla. Syflel med dessa avtal uppfylls numera åtminstone delvis genom förhandlingar enligt MBL. Under år 1978 träffades ett nytl arbeismiljöavial för den kommunala seklorn. Parterna på den kommunala arbelsmarknaden lorde nu vara inriklade på att den informations- och samrådsverksamhel som har förekommit på grundval av förelagsnämnds-och ralionaliseringsavtalen ersälls av ell medbeslämmande som grundas på MBL. Personalinflyiandei skall därvid regleras i medbestämmandeavtal enligt 32 § MBL. Bortsett från arbetsmiljöavialet har något cenlralt medbestämmandeavtal för den kommunala sektorn ännu inte iräffats. Bestämmelserna i MBL om bl. a. förhandlings-och informationsskyldighet ger emellertid underiag för ell personalinflylande oberoende av om medbestämmandeavtal har träffats eller ej.

2.4 Allmänna förutsättningar för en utveckling av företagsdemokratin på den kommunala sektorn

MBL, som trädde i krafl den 1 januari 1977, gäller för både den enskilda och den offenlliga sektorn. Den förhandlings- och informationsskyldighet i frågor som rör förhållandet mellan arbelsgivare och arbetstagare gäller alltså också för kommuner och landslingskommuner. Självfallel kan dock medbestämmandeavtal inle träffas i strid mol tvingande bestämmelse i RF, KL eller annan förfaUning Gfr prop. 1975/76:105, bil. 2,s. 143,155,165). Delegalionsreglerna i 3 kap. 12 och 13 §§ KL medger inte att en kommunal eller landstingskommunal nämnds beslutanderätt överiämnas lill ett parissammansatt organ. Nämndernas sammaniräden är inte offenlliga. Föratt andra utomstående än sådana sakkunniga m. fl. som avses i 3 kap. 7 § KL skall få närvara vid ett nämndsammanlräde fordras alt nämnden enhälligt medger det.

1 betänkandet (SOU 1977:39) Förelagsdemokrali i kommuner och landstingskommuner föreslår ulredningen om den kommunala demokraiin lagsiiftning som avses göra det möjligt att iräffa kollektivavtal om partssammansalla organ med beslutanderätt och om närvarorätt för personal företrädare vid nämndsammanträden. Av skäl som kommer att redovisas i del följande tarjag i delta sammanhang endasl upp frågan om partssammansalta organ.

Prop. 1978/79:188 21

2.4.1 Föreiagsdeinokratisk utveckling inom alla sektorer av arbetsmarknaden

Frågan om ell ökal inflylande för de kommunall anställda har diskuterats ingående i samband med demokraiisirävandena på arbelsmarknaden i allmänhet. Det har ansetts vara ett slarkl intresse både från allmän synpunki och från arbetstagarnas sida all också de personer som är anslällda inom kommunala och landstingskommunala förvallningar flr insyn i och inflytande över den verksamhet som bedrivs på deras arbetsområde.

Demokraliuiredningen framhåller som en självklar utgångspunkt all den fortgående demokratiseringen av arbetslivet är av största vikt även när det gäller den kommunala seklorn. Remissinstanserna delar ulredningens principiella uppfattning atl utvecklingen inom arbetslivet mol ett ökal personalinflylande måsie främjas även på det kommunala områdel. Från många håll betonas all det är ett självklarl rätlvisekrav au de kommunalanställda får samma möjligheter till medinflytande som lillförsäkras arbetstagarna inom såväl den privata som den statliga seklorn. 1 flera yttranden påpekas all de föreslagna reformerna berör stora arbelslagargrupper. Samtidigt som remissinstanserna delar utredningens allmänna utgångspunkter anser man att en utveckling mot ell ökal personalinflytande på den kommunala seklorn måsle ske med beakiande av alt den politiska demokratin skall förbli oinskränkt.

En vidareulveckling av företagsdemokratin på den kommunala sektorn är enligt min mening naiurlig och nödvändig som följd av demokratiserings-strävandena på den övriga arbetsmarknaden. Så långl det är möjligt bör samma arbetsrältsliga principer lillämpas inom den offentliga förvaltningen som inom det enskilda näringslivet. De anslällda inom en sektor av arbelsmarknaden får inle eftersättas när del gäller möjligheterna till inflytande över arbetsförhållandena. Samtidigt vill jag framhålla all de företagsdemokratiska sirävandena inom den kommunala seklorn lika lilel som inom den statliga seklorn flr leda till en ordning som strider mot den politiska demokratins principer.

Demokraliuiredningen anför att den kommunala verksamheien säkeriigen kommer au gagnas påtagligt av en ulvecklad samverkan mellan arbetsgivare och anslällda som innebär aU de anställdas kunskaper, erfarenheter och synpunkter kan göra sig gällande och las lill vara bälte än hittills. Ett ökal inflytande för de anställda bör också tillmätas ett värde i sig för de anställdas anpassning och utveckling. Lika givel ärdet, menar utredningen, au eu ökat personalinflytande måste anpassas till den politiska demokratins förulsältningar. Samtliga remissinsianser som berör ulredningens principiella uttalanden inslämmer i allmänna ordalag.

Individens inslällning lill sill arbele påverkar i sin tur allityderna till samhällel i slort. En förbättrad arbetstillfredsställelse innebär all de anslällda upplever tillvaron som mer meningsfuU. Företagsdemokratiska reformer måste enligi min mening sträva mot dessa mål. Jag kan därför ansluta mig lill Ulredningens utgångspunkier.

Prop. 1978/79:188 22

2.4.2 Effekliviiel och ekonomiska förulsäliningar

Några remissinsianser beionar au företagsdemokratin måsle utvecklas så atl man inte får en alllför tungrodd byråkratisk process. Del ökade personalinflyiandei flr inte leda till minskad administrativ effektivitet. En utveckling som leder lill en långsammare beslutsprocess eller ett mer tidsödande administrativt förfarande i övrigi kan enligt min mening fl negativa konsekvenser för såväl de föreiagsdemokraiiska sirävandena som den politiska demokratin. Jag anser au en ordning med partssammansalta organ på den kommunala sektorn inte behöver innebära vare sig mer byråkrali eller mindre effektivitet. Tvärtom finns del starka skäl som lalar för alt sådana tendenser kan motverkas, om kommuner och landslingskommuner flr möjlighel all inräita partssammansalla organ. En ordning med partssammansalta organ kan ge en smidig form för hanieringen av medbe-siämmandefrågorna. Verksamheien i de partssammansalta organen kan på vissa områden hell eller delvis ersätta förhandlings-och informationsåtgärder enligt MBL.

Några remissinsianser anseratt demokraliuiredningen inte har tillräckligt belysl de ekonomiska konsekvenserna av ulredningsförslagen. All försöka göra generellt giltiga "lönsamhetskalkyler" eller kostnads- och inläktskalky-ler för olika föreiagsdemokraiiska modeller är enligt min mening knappast meningsfulll. Endasl vissa kostnadsfaklorer kan mätas med någoriunda säkerhet, t. ex. den tid som går åt för sammanträden och för fackliga förtroendemäns verksamhet på arbetstid. Värdet av atl informalionen förbättras, konfiikier förebyggs, de anställdas intresse för verksamheien och vilja att medverka till förbätlringarökas,beslulsunderiagei blir allsidiga re och de anslälldas arbeislillfredsställelse ökar kan i allmänhet inte bedömas lika lätt. Samma svårigheler märks när del gäller att beräkna en rad teoretiskt länkbara negtiva faktorer, t. ex. tyngre beslutsprocess, överinformation, orationella ställningstaganden och slörningar av "verksamheiens behöriga gång".

Närdet i prakiiken gälleratt ulvärdera föreiagsdemokraiiska utvecklings-försök är man som ulredningen framhåller i regel hänvisad lill värderingar på grundval av grova indikationer och "känsla" för om utvecklingen går i räll eller fel riktning. Jag anser alt syftet atl skapa förutsäuningar för ell ökat personalinflylande måste tillmätas stor vikt vid bedömningen. Denna måsle enligt mitt synsäll ske fortlöpande och i nära samverkan mellan den kommunala arbetsgivaren och arbetstagarna. Man bör härvid vara inriktad på all successivi vidta anpassningar, korrigeringar och förbättringsåtgärder för att stabilisera verksamheten och främja en lämplig utveckling. Jag anser atl en ulvecklad företagsdemokrati på sikl innebär fördelar ur både effek-tiviieissynpunki och ekonomisk synvinkel.

Prop. 1978/79:188 23

2.4.3 Närvaroräit i kommunala och landslingskommunala nämnder

Med stöd av lagen (1972:271) om närvarorätt vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd har sedan år 1973 pågått en försöksverksamhel i 37 kommuner och 20 landslingskommuner. Omkring 1 900 nämndledamöter och drygl 600 personalrepresentanter har medverkal i försöksverksamhelen.

Lagen innebär atl regeringen på särskild framställning av en kommun eller landstingskommun flr medge atl en kommunal eller landstingskommunal nämnd beslutar att förelrädare för de anslällda flr närvara vid nämndens sammaniräden och della i överiäggningarna men inte i beslulen. För alt andra utomstående än sådana sakkunniga m. fl. som avses i 3 kap. 7 § KL skall fl närvara vid nämndsammanlräden fordras enligt KL alt nämnden enhälligt medger del. Delsamma gällde enligt 1953 års kommunallag och 1954 års landsiingslag. I samband med att styrelserepreseniation blivit möjligl på andra samhällssektorer har frågan aklualiserals på den kommunala sektorn. Den har emellertid ansetts vara mera komplicerad i kommuner och landstingskommuner med hänsyn till atl nämnderna är politiskt sammansatta och återspeglar styrkeförhållandena i de beslutande församlingarna. Det har därför ansetls uteslutet atl slyrelserepresenlalion för de anslällda i kommuneroch landstingskommuner skulle kunna förenas med räll alt della i de kommunala nämndernas beslut.

Syftet med 1972 års lag var au göra försöksverksamhel i kommunerna och landstingskommunerna möjlig. För att markera atl del är fråga om en försöksverksamhet har man vid tillämpningen av lagen strävat efter all begränsa antalet nämnder med närvarorätt för personalföreträdare. I de kommuner som har deltagit i försöksverksamhelen har närvarorätten i genomsnitt avsell tre nämnder. Bland landstingskommunerna har antalet berörda nämnder varierai betydligt. I genomsnitt har sex nämnder per landsiingskommun deltagit i försöksverksamhelen.

Erfarenhetema av försöksverksamhelen tyder på att såväl de anställda som de förtroendevalda har funnit närvarorätten värdefull. Mot denna bakgrund anser demokraliuiredningen all en mera permanent form av närvarorätt bör införas på den kommunala sektorn. Utredningen anser att närvarorätt vid nämndsammanlräden för företrädare för de anslällda kan vara ett värdefullt komplement till andra former av företagsdemokrati. Närvarorätten kan medföra vidgade insyns-, informaiions- och kontaktmöjligheter. Utredningen föreslår en ny lag om närvarorätt för personalföreträdare vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd. Enligt den nya lagen skall parierna på den kommunala arbetsmarknaden kunna träffa kollektivavtal om närvaroräit för personalföreirädare. I kollektivavtalet skall bestämmas i vilka nämnder närvarorätt skall förekomma. Enligt utredningens förslag skall del vara möjligt atl begränsa närvarorätten till all avse bara vissa lyper av ärenden. Högst tre personalföreirädare och lika många suppleanter skall fl

Prop. 1978/79:188 24

finnas för varje nämnd. Fördelningen mellan de fackliga organisalionerna förutsätts bli reglerad i avlalel. Närvarorätten skall enligt förslaget ge personalföreträdarna möjlighel all närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden. De skall också kunna få sin särskilda mening aniecknad lill protokollet. Utredningen anser alt del inte kan komma i fråga all låta personalföreträdarna della i nämndens beslul, efiersom en sådan ordning skulle slrida mot den kommunalei demokraiins principer. Ulredningens förslag innebär vidare all pesonalföreträdarna inle skall få vara närvarande, när nämnderna behandlar ärenden som rör förhandlingar mellan kommunen eller landstingskommunen och arbetstagarorganisationerna, uppsägning av kollektivavtal, arbetskonflikt m. m.

Regeringen har genom beslut den 20 november 1978 förlängt de lidigare lämnade medgivandena enligt 1972 års lag atl gälla t. v. dock längsi till utgången av juni 1980.

Remissopinionen är splittrad i närvarorätlsfrågan. Omkring 100 remissinstanser tillslyrker utredningsförslaget eller lämnar del utan erinran. Ett femtiotal avstyrker förslaget. Ungefär lika många förordar en fortsau försöksverksamhet. Till dessa inslanser hör de båda kommunförbunden. Omkring 30 remissinstanser är tveksamma till förslaget. Många av de remissinsianser som är negaliva eller iveksamma menar atl försöksverksamheten bör fortsätta och att en ny utvärdering bör ske, när kollektivavtal om medbeslämmande har varil i praktisk lillämpning en lid.

Min allmänna inslällning till närvarorätt för personalföreirädare vid nämndsammanträden är positiv. Jag tillmäter därför försöksverksamheten med närvarorätt stort värde. Samiidigi kan jag konstatera att många remissinstanser är iveksamma och anser all ell beslul om en permanent lagstiftning om närvarorätt bör anstå i avvaklan på ytteriigare erfarenheler av MBL. I några remissyttranden anförs atl det inle kan vara lämpligt alt i så snabb lakl beslula om reformer inom arbetslivet all den ena reformen inle i sin helhet kunnat genomföras och än mindre prövas nämnvärt, förrän kommuner och landstingskommuner skall yttra sig över förslag till nästa reform. Några remissinstanser anser också alt del är oklart hur samspelel skall ske mellan MBL, närvarorätt och partssammansalla organ. Della "trekanlsproblem" har också berörts i en av reservationerna till utredningsförslaget.

Med hänsyn till vad remissinstanserna haranfört och till alt försöksverksamheten avses fortsälla lill halvårsskiftet 1980 anser jag atl del inle är påkallal alt nu ta upp frågan om en permanent lagsliflning om närvaroräit för personalföreträdare vid nämndsammanträden. Jag vill erinra om all del ingår i den förul nämnda experlkommilléns uppdrag att ytterligare överväga frågan.

Prop. 1978/79:188 25

2.4.4 Förelagsdemokrali i kyrkliga kommuner

Demokraiiutredningens uppdragomfallade inle de kyrkliga kommunerna. På det kyrkokommunala området har försöksverksamhel med närvarorätt för de anslälldas representanter pågått sedan år 1976 med slöd av lagen (1975:364) om närvaroräit vid sammanträde med nämnd hos församling eller kyrklig samfällighel. Försöksverksamhelen omfattar ell fyrtiotal församlingar och kyrkliga samfälligheter.

Några remissinsianser lar upp frågan om medinflytande förde kyrkokommunalt anställda i sina yttranden över ulredningens belänkande. LO, TCO och Svenska kommunalarbetareförbundet framhåller all del inte kan finnas skäl atl vägra de anställda inom svenska kyrkan rätlen lill ett medbestämmande som motsvarar vad som har tillerkänts arbetstagarna i övrigt. Organisalionerna kräver därför alt förslag som ger de kyrkligt anslällda samma rättigheter som andra arbetstagare läggs fram.

Förulsäuningarna för inflytande för de anslällda är enligt min mening i princip desamma på del kyrkliga området som på den kommunala seklorn i övrigi. Självfallet är det angelägel att de anställda hos kyrkliga kommuner tillförsäkras i princip samma inflylande som övriga kommunalanställda.

1 direktiven lill expertkommilién las även denna fråga upp. Där anförs all frågan om ett ulvidgal medbeslämmande för dem som är anslällda hos kyrkliga kommuner bör las upp, även om frågan om ändrade relalioner mellan slalen och svenska kyrkan f n. övervägs. Med min lidigare redovisade grundinslällning anserjag all såväl närvarorätlsfrågan som frågan om partssammansalta organ på det kyrkokommunala området bör behandlas i det fortsatta utredningsarbetet.

2.5 Allmänna synpunkter på utredningens förslag om partssammansatta organ

Redan i demokratiutredningens direktiv görs klara uttalanden om värdel av en fördjupad företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner. Enligt min uppfattning har grunden för de anställdas rält lill insyn och medbeslämmande lagts fasl genom de senaste årens arbetsrältsliga reformer. Dessa reformer ulgör utgångspunkten för alla förslag och resonemang kring en fördjupad förelagsdemokrali på den kommunala sektorn. Stor hänsyn måste dock las till de speciella förutsättningar som råder på denna seklor. En av huvudfrågorna i detla sammanhang rör gränsdragningen mellan den politiska demokraiin och företagsdemokratin.

Som framgår av det föregående ämnar jag i detta sammanhang inskränka mig till alt lägga fram förslag på grundval av demokratiutredningens förslag om partssammansalla organ. Mina överväganden i del följande beträffande gränsdragningen mellan den politiska demokraiin och företagsdemokratin-kommer därför atl inriklas på de problem som rör partssammansalta organ.

Prop. 1978/79:188 26

De kommunala och landstingskommunala nämnderna svarar enligt 1 kap. 5 S KL för förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Om kommunfullmäklige resp. landsiingei medger det, får en nämnd uppdra åt en eller flera ledamöier eller suppleanter, åt en ledamol eller suppleanl eller ål en tjänsteman all beslula på nämndens vägnar i vissa ärenden (3 kap. 12 och 13 S§). S.k. blandad delegation, dvs. delegation till förtroendevald och tjänsteman i förening, och delegation lill flera tjänstemän är däremot inle lillålen. Vidare kan delegaiion inle ske lill annan arbetstagare än sådan som är all betrakta som tjänsteman. Detta innebär all kommunallagsliftningen inle medger alt förvaltnings- och verkställighetsuppgifter överiämnas lill partssammansalla organ, dvs. organ som beslår av förelrädare för kommunen resp. landstingskommunen och för arbetstagarna. Möjlighelerna lill en fördjupad företagsdemokrati är härigenom mer begränsade på den kommunala seklorn än på de statliga och privala sektorerna. På dessa seklorer kan nämligen partssammansalta organ ges vissa beslutsfunktioner.

Jag har tidigare lämnat en översiktlig redovisning för utvecklingen av företagsdemokratin i kommunerna och landsiingskommunerna. Av denna redovisning framgår bl. a. all föreiagsnämndsverksamheien flr anses ha utgjort ett viktigt led i utvecklingen av de förelagsdemokratiska grundidéerna. Företagsnämndernas uppgifter har varil all verka för en ändamålsenlig och ralionelll bedriven verksamhei samt för ökad arbeislillfredsställelse och god samarbetsanda. De har emellerlid endast haft rådgivande funklioner och således varil forum för informaiion och samråd.

Den omständigheten atl kommunallagstifiningen inte tillåter atl förvaltnings- och verkställighetsuppgifter lilldelas partssammansalta organ har ansells utgöra ell väsentligt hinder för en ulvecklad förelagsdemokrali på det kommunala områdel. Parierna pä den kommunala arbetsmarknaden har i en gemensam uiredning, PSO-uiredningen, redovisat sin syn på frågan om partssammansalta organ. len rapport., som avlämnadesi maj 1976, faslslås att parierna är ense om bedömningen all kommunallagsliftningen bör ändras så att det blir möjligl att inrätta partssammansalta organ med viss beslutsrätt. Inom PSO-utredningen var man överens om all en närmare reglering i lag om när och hur verksamhei med partssammansalla organ skall bedrivas inle är önskvärd. Parterna bör enligt utredningen, i enlighet med intentionerna i arbelsrälisreformen, ha frihel all själva i förhandlingar och genom avtal ulforma de normer som skall lillämpas.

Demokraliuiredningen har haft som en utgångspunkt au den fortgående demokratiseringen av arbetslivet är av störsla vikt även för den kommunala seklorn. Den kommunala verksamheien bör enligt ulredningen kunna gagnas påtagligt av en utvecklad samverkan, där de anslälldas kunskaper, erfarenheler och synpunkter kan göra sig gällande och las lill vara bälire än hiltills. Lika givet är all ell ökal personalinflylande måsle anpassas lill den politiska demokratins förutsättningar. De områden där personalens inflytande bör fa göra sig gällande, liksom formerna för inflytandet och graden av

Prop. 1978/79:188 27

inflytande, måste avvägas noga. Mot denna bakgrund sammanfattar utredningen sin inställning i följande punkler.

1. Den arbetsrättsliga utvecklingen syftar till all främja företagsdemokratin inom samtliga seklorer av arbelslivel.

2. När del gäller den offentliga sektorn krävs anpassningar lill den politiska demokraiins villkor. Området för förhandlingar och avtal har emellertid successivt vidgats. Reglerna om gränsdragningen mellan den politiska demokraiin och förelagsdemokratin har mjukals upp och undergåll principiella förändringar. Ell vidgat ansvar föratt den politiska demokraiin respekteras har i samband med arbelsrälisreformen lagts på arbelsmarknadens parier.

3. Del kommunala området är känsligare för personalinfiytande på ledningsnivån än enskilda företag och ställiga myndigheler. Detla hänger samman med den kommunala demokraiins och självstyrelsens syften, konstitutionella regler och praktiska arbelsformer.

4. De förtroendevalda ansvarar för och deltar aktivi i den löpande verksamheten i kommuneroch landstingskommuner. Någon skarp gräns mellan området för poliiiska avgöranden och förvaltning/verkställighet kan inte dras.

5. Utvecklingen av företagsdemokratin i kommuner och landstingskommuner bör underlättas. Därvid måsleden kommunala seklorns särart och den kommunala demokratins villkor beakias.

Demokraiiutredningens förslag innebär bl. a. atl KL ändras så alt partssammansalla organ med förvallnings- och verksiällighelsuppgifier kan inrättas i kommunerna och landsiingskommunerna. Ulredningen föreslåralt vissa grundläggande regler om partssammansatta organ las in i KL. Dessa regler avses göra del möjligt for parterna på den kommunala arbelsmarknaden alt i medbestämmandeavtal bestämma atl partssammansalla organ skall inrättas samt reglera organens uppgifier och arbetsformer.

Överföring av beslutanderätt från en nämnd lill ell partssammansatl organ sker enligt förslaget i två led. Del försia ledet ulgörs av ell kollektivavtal mellan kommunen resp. landstingskommunen och arbetstagarorganisationerna. I avtalet anges de ärendegrupper som skall handläggas av partssammansalla organ. I lagtexten avgränsas dessa ärendegrupper endast på det sätlel att det anges att fråga skall vara om vissa ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbelsgivare och dess arbetstagare. Enligt vad som anförs i moiiveringen lill lagförslaget avses emellertid de partssammansalla organen fl besluta bara i frågor som särskilt rör de anslällda. Del andra ledet äratt nämnderna inom de ramar som anges i kollektivavtalet beslutar all överföring av beslulanderält skall äga rum. Sådant uppdrag far nämnden återkalla bara om del medges i avlalel eller synnerliga skäl därlill föreligger.

Enligt utredningen måsle verksamheien med partssammansalta organ ses

Prop. 1978/79:188 28

som ett led i ett vidare inflytande- och samverkanssystem. Den kan spela en betydande roll för utvecklingen av medbestämmandet på den kommunala .sektorn. Ulredningen framhåller all det på en del områden där personalen skall ha medbeslämmande kan vara lämpligt all ordna en konlinuerlig samverkan i en partssammansatl grupp i stället för att ha parlskoniakier genom förhandlingar enligt MBL. Enligi ulredningen kan verksamheien i partssammansalta organ leda lill ett klarare definierat gemensami ansvar och till gemensamma problemlösningar i smidiga former. Man kan också 11 en bättre täckning av olika faser i beslutsprocessen. Ett väl fungerande partssammansatl organ börenligt utredningen kunna handlägga sina ärenden rned den smidighet och konlinuitei som brukar anses karakterisera en effektiv förvaltning i övrigi. Genom förslaget alt partssammansalla organ skall inrättas på grundval av kollektivavtal kommer enligt ulredningen de uttalanden om området för medbestämmandeavtal på den offenlliga sektorn som gjordes i samband med arbelsrälisreformen atl bli tillämpliga även på avial om partssammansalla organ.

En bred majorilel av remissinsianserna är posiliva lill förslaget om partssammansalla organ. Förslagei lillsiyrks hell eller i huvudsak av omkring 180 remissinstanser. Till dessa instanser hör sju cenlrala myndigheler, 13 länsstyrelser, 16 landstingskommuner, omkring 130 kommuner och de fackliga organisalionerna. Knappt 60 instanser ger uttryck för iveksamhel inför förslaget. Hil hör knappt 50 kommuner och sex landslingskommuner. Omkring 30 kommuner och några andra remissinsianser anser atl verksamheten med partssammansalla organ inledningsvis bör bedrivas som försöksverksamhel. De flesla av dessa inslanser hör till dem som har redovisals som tveksamma inför utredningsförslaget. En negaliv inslällning lill förslaget redovisaren landstingskommun, 15 kommuneroch ytterligare några remissinstanser.

Flertalet av de remissinsianser somi yttrar sig över förslaget i slorl anför synpunkier på frågan om gränsdragnimgen mellan den politiska demokraiin och företagsdemokratin. Majoriteten av dessa remissinsianser beionar endasl all de föreslagna förändringarna inle får innebära att den nuvarande avvägningen mellan politisk demokraii och förelagsdemokrali ändras. Flera remissinsianser anför emellerlid invändningar från principiell synpunkt mot utredningens förslag. Dessa remissinstanser anser i allmänhet alt ulredningen inle har lillräckligi noga analyserat förslagens förenlighet med den politiska demokratin. Invändningar av della slag redovisas också av en del remissinstanser som har lillslyrkt förslagen. Uttalanden om att en klarare gränsdragning mellan den politiska demokratin och förelagsdemokratin behövs förekommer i flera remissyttranden. Till de remissinsianser som ger uttryck för en sådan uppfattning hör bl.a. de båda kommunförbunden, regeringsrällen, arbetsdomstolen och flera kommuner. Några remissinstanser, bl. a. regeringsrätten, anser all frågan om förslaget om partssammansalta organ är förenligl med RF bör övervägas ytterligare.

Prop. 1978/79:188 29

Från fiera håll hävdas atl skyddel för den politiska demokraiin blir svagt, om Ulredningens förslag genomförs, och alt direkia skyddsregler i lag behövs. Detta gäller särskilt med hänsyn till att de partssammansatta organen enligt förslaget skall anordnas enligt kollektivavtal. Synpunkier av della slag anförs av några landslingskommuner och kommuner - bl. a. Siockholm, Norrköping och Göleborg. Några av dessa remissinsianser, bl.a. omkring 15 kommuner, anser au det bör vara de politiska organens sak att självständigt avgöra om partssammansalla organ skall inrättas eller ej. Några landslingskommuner, flera kommuner och hovrällen för Övre Norrland anser alt de ärenden som skall kunna avgöras av partssammansalla organ bör avgränsas klarare i lag. Omkring 20 kommuner menar alt kommunfullmäktige resp. landstinget bör fl besiämma de partssammansalta organens verksamhelsområde.

De båda kommunförbunden framhåller all en självklar förutsättning vid bedömningen av möjlighelerna lill ell ökal personalinflylande är alt kommunernas resp. landsiingskommunernas anslällda inte skall ha större inflylande än övriga kommunmedlemmar i frågor av intresse för kommunens eller landsiingskommunens invånare. Några kommuner anför liknande synpunkter.

Bakom del förbud mol all Iräffa avtal i frågor om bl. a. myndighels verksamhet, som tidigare gällde enligt 3 § statstjänstemannalagen och 2 § kommunaltjänslemannalagen, låg bl. a. uppfattningen all del var uleslulel all tillåta ell system som gjorde del möjligl för parierna på den offenlliga arbelsmarknaden alt genom avtal sälta politiska beslul ur spel. Det råder emellerlid, såvitt jag förslår, lolal enighet bland de kommunalanställdas fackliga organisationer om atl man måsie undvika alla åtgärder som inkräktar pä den politiska demokraiins område. Del lidigare avtalsförbudet har bl. a. av denna anledning inle filt nägon molsvarighel i MBL eller LOA. I förarbeiena (prop. 1975/76:105, bil. 2, s. 150) anförde föredraganden bl. a. att det skulle slrida mol vår demokraiiska ordning - som den kommer lill uttryck främst i RF och kommunallagarna - all låta de offentliganställda genom kollektivavtal fl ett annal, mer omedelbart inflytande än andra medborgare över beslut som besiämmer myndighelers verksamhet i fråga om mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Arbelsrälisreformen innebär alltså, även om något formellt avtalsförbud beiräffande den offenlliga sektorn inle har behållits, atl riktlinjer ändå har dragils upp beiräffande gränsdragningen mellan den politiska demokraiin och förelagsdemokratin. Del förutsätts bl. a. all del är de politiska organen som skall besiämma vilken typ av verksamhei som myndighelerna skall bedriva. Del är också politikerna som skall beslula om verksamheiens mål, inrikining, omfattning och kvalitet. Medbestämmandeavtal för den offentliga sektorn får självfallel inte heller strida mot RF, KL eller annan ivingande lagsliflning. Jag vill också erinra om det särskilda huvudavial som år 1976 träffades mellan parterna på den offentliga arbelsmarknaden. Genom huvudavtalet har man skapal en möjlighel att fa

Prop. 1978/79:188 30

till stånd en bedömning a v gränsdragningen mellan del område som parierna bör kunna reglera genom kollektivavtal och det omräde inom vilket polilikerna och myndigheterna ensamma bör ha beslutanderätten. Tvistefrågor som vid avtalsförhandlingar uppkommer på denna punkl kan hänskjulas till en särskild nämnd. Enligt avlalel skall parierna i frågor som riskerar all kränka den poliiiska demokraiin eftersträva fredliga förhandlingar och undvika stridsälgärder.

Gränserna för hur långl förelagsdemokratin kan utvecklas i kommuner och landstingskommuner har alltså angells i samband med arbelsrälisreformen. Jag erinrar om all områdel för de anslälldas medbeslämmande yllersl begränsas av föreskriften i 1 ij MBL alt lagen lillämpas på förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.

Enligt min mening ärdet självklart all föreiagsdemokraiiska reformer på den kommunala seklorn inte flr ruf)ba den nuvarande avvägningen mellan den politiska demokraiin och företagsdemokratin. På den kommunala sektorn råder delvis andra förulsältningar än på övriga samhällssektorer. Hänsyn måste därför las till den kommunala och landslingskommunala särarten.

Flera remissinsianser framhåller all del med hänsyn lill både den kommunala verksamheiens och de anslälldas intresse är av slort värde att arbelel medan fördjupa medinflylandei för de anslällda i viss omfattning kan bedrivas i institutioner som är gemensamma för parterna. Jag kan helt slälla mig bakom denna uppfattning. Enligt min mening kan de partssammansalta organen bli eu värdefullt komplemenl till de medinflytandeformer som den nya medbestämmandelagstiftningen erbjuder.

Vid remissbehandlingen har framkommit all många remissinstanser, däribland flera som i princip är positiva till demokraiiutredningens förslag om partssammansalta organ, hyser farhågor för all den politiska demokraiin kan kränkas, om inte utredningens förslag kompletteras med särskilda skyddsanordningar. Även jag anser atl gränsdragningen mellan den politiska demokraiin och förelagsdemokratin är av synneriig vikt. Jag ålerkommer längre fram lill detla gränsdragningsproblem. Redan nu vill jag dock säga alt del enligt min uppfattningar möjligl alt finna lösningar som i allt väsentligt Ulgår från ulredningens grundidéer men som i jämförelse med utredningens förslag på ett mer precist sätt anger hur verksamheten med partssammansalta organ skall kunna genomföras samtidigt som den politiska demokraiins suveränitet lämnas orubbad.

En av de störsla fördelarna med au inrätta partssammansalta organ anser jag vara att de anslälldas medbeslämmande härigenom byggs in i den reguljära kommunala organisationen. På detla säll kan många frågor som parterna i dag förhandlar om enligt MBL:s bestämmelser handläggas på ell smidigl och ralionelll säu. Enligt min uppfattning bör en väl avvägd verksamhei med partssammansalta organ kunna bidra lill ell ökal arbetstagarinflytande och en höjd effektivitet i samhällsarbelel.

Prop. 1978/79:188 31

1 likhel med en bred majoritet av remissinsianserna anser jag därför all sådana lagstiftningsåtgärder nu bör vidlas som gör del möjligl all inräita partssammansalta organ med förvallnings-och verkställighelsuppgifteräven på den kommunala seklorn.

Ulredningen erinrar om all lagsliftaren har undvikit all ta in detaljföreskrifter i KL och framhåller att sådana föreskrifier bör undvikas också vid en lagreglering av de partssammansalta organen. Som skäl härför anför ulredningen all stor hänsyn måste las lill de varierande lokala förulsäuningarna och all kommunerna och landsiingskommunerna bör ha sior valfrihei när del gäller att tillsammans med de anslällda bestämma arbetsformer för de parissammansatta organen.

Av del trettiotal remissinsianser som har kommenleral vad utredningen anför på denna punkt delar praktiskt tagel samiliga ulredningens uppfattning. Några fl inslanser ger uttryck för en viss tveksamhet. Någon remissinsians anser det tveksamt om det räcker alt lagstiftningen ulformas som en ramlag och lämnarvikliga frågor all avgöras vid avtalsförhandlingar. 1 ell annal yttrande anförs all den valda lösningen har fördelar från självstyrelsesynpunkl men atl de grundläggande frågor som det här gäller inte bör överiämnas till den enskilda kommunen eller landstingskommunen atl lösa genom förhandlingar med arbetstagarparten. Ett genomförande av ulredningens förslag kan enligt vad som anförs i della remissyttrande leda lill betydande olikheler kommuner och landstingskommuner emellan.

Statsmakternas strävan att den statliga styrningen och detaljregleringen skall minskas har haft stor belydelse för ulformningen av KL. Avsikten har varil all i så stor ulsiräckning som möjligl vidga områdel förden kommunala självstyrelsen. Jag vill här erinra om all regeringen i proposilionen 1978/79:53 föreslår att statskontrollen över kommunerna och landsiingskommunerna yiierligare skall minskas. Demokraiiutredningens förslag all bestämmelserna om partssammansalta organ skall få karaklär av ramlagstiftning innebär all denna princip fullföljs. Liksom det stora flertalet av de remissinstanser som uualar sig på denna punkl delar jag utredningens uppfattning atl onödig detaljreglering bör undvikas. En sådan lösning innebär att den närmare ulformningen av verksamheien med partssammansalla organ kan anpassas efter de skiftande lokala förhållandena. Jag anser vidare alt del är angeläget all lagsiiftningen utformas så atl del finns ulrymme för kommunerna och landsiingskommunerna all lillsammans med arbetstagarorganisationerna bestämma om den närmare uppläggningen av verksamheien. Som kommer all framgå av del följande finns det goda möjligheter att skapa ett tillfredsställande skydd för den politiska demokraiin ulan en omfaUande lagreglering.

Prop. 1978/79:188 32

2.6 Partssammansatta organ och den politiska demokratin

Vissa grundläggande konsiilulionella förutsäliningar är av belydelse för bedömningen av hur en ordning med partssamman.saita organ förhåller sig lill den politiska demokratin.

Den lokala folkliga självstyrelsen har gamla anor i vårt land. Dess moderna hisloria kan sägas ha börjal i mitten av 1800-ialel. Därefter har den kommunala självstyrelsen fortlöpande ökal i betydelse och omfattning genom atl kommunerna och landstingskommunerna har övertagit allt fler betydande samhällsuppgifter.

Den betydelsefulla ställning som kommunerna och landstingskommunerna har fåll markeras i RF. 1 1 kap., som innehåller bestämmelser om statsskickets grunder, slås redan i 1 § fast att den svenska folksiyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ell representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I 7 § anges vidare atl det i rikel finns primärkommuner och landslingskommuner, att besluianderällen i kommunerna utövas av valda församlingar och atl kommunerna har räll all la ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Enligt 8 § finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter för den offenlliga förvaltningen. I 'i kap. 5 § föreskrivs all grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Föreskrifter om kommunens befogenheler i övrigi och deras åligganden skall också meddelas i lag. I 11 kap. 6 § anges atl förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Med uttrycket "kommun" avses i RF bäde kommun och landstingskommun.

I samband med tillkomsten av RF underslrök föredragande departementschefen den stora belydelse som den kommunala självstyrelsen har för den svenska demokratin. Han framhöll all lyngdpunklen i arbetsfördelningen inom den offenlliga seklorn mellan stat och kommun successivt har förskjutits till kommunernas förmån (prop. 1973:90 s. 188). Liksom grundlagberedningen ansåg föredraganden alt den ställning som kommunerna intar inom vårt demokraiiska samhällssystem är sådan all den klarl måsie avspeglas i en ny grundlag. I RF borde dock inle las in andra maleriella bestämmelser än sådana som innefauar väsenlliga grundsatser som inte bör kunna ändras annat än med anlitande av de kvalificerade regler som gäller för grundlagslifining.

Frågan om de fackliga organisalionernas och andra intresseorganisationers ställning i förhållande lill de offenlliga organen är i princip oreglerad i RF. I förarbeiena diskuterades möjlighelen atl lagreglera organisalionernas verksamhetsformer (SOU 1963:17 s. 56 och SOU 1972:15 s. 77). En sådan lösning avvisades dock av flera skiil. Bestämmelsen i 7 kap. 2 i; - alt vid beredning av regeringsärenden tillfälle skall lämnas sammanslutningar och

Prop. 1978/79:188 33

enskilda att yttra sig i den omfattning som behövs - utgör ell konstilulionellt stöd för organisationernas medverkan i del statliga uirednings- och remissförfarandet. Deras ställning i övrigi gentemot de offentliga organen framgår inte av RF:s bestämmelser. Den flr avgöras med ledning av förarbetena och konstitutionell praxis. En grundläggande utgångspunkt är atl statens och kommunernas beslutande organ skall ulses genom val med allmän och lika rösträtt. Ett korporativt samhällssystem är således oförenligt med det svenska statsskicket (KU 1973:26 s. 17).

Vid 1976/77 års riksmöte beslöl riksdagen alt vissa s. k. målsällningsslad-ganden skulle las in i RF. Av vissl intresse vid en bedömning av de konstitutionella möjlighelerna all fördjupa företagsdemokratin på den kommunala seklorn är bestämmelsen i 1 kap. 2 § tredje stycket om atl del allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. I förarbetena till detla lagrum framhålls alt arbetslivet är ett område där en demokraliseringsprocess bör underiällas (SOU 1975:75 s. 184 och prop. 1975/76:209 s. 138). Som jag har påpekal tidigare är bestämmelsen alt uppfatta som ell målsättningssladgande. Bestämmelsens efterievnad blir således föremål enbart för politisk bedömning och kontroll.

Demokraliuiredningen anseratt det går alt införa partssammansatta organ på del kommunala områdel utan alt komma i konflikt med RF. Enligt utredningen är en utveckling mot ett förelagsdemokratiskt samverkanssystem i de kommunala förvaltningarna möjlig, så länge utvecklingen äger rum inom de allmänna ramar som RF ställer upp och som avser att garantera den politiska demokraiins suveränitet och okränkbarhet. Utredningen anser också atl en sådan utveckling ligger väl i linje med intentionerna bakom de nya målsätiningssiadganden i RF som jag nyss har nämnt.

Utredningen föreslär all en allmän beslämmelse om partssammansalla organ las in i 1 kap. KL. Enligt denna bestämmelse kan i kommuner och landslingskommuner tillsältas partssammansatta organ med uppgifi att ulöva förvaltning och verkställighet i vissa ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbelsgivare och dess arbetstagare. I ett nyll fjärde kapilel skall enligt utredningens förslag anges atl partssammansatta organ kan inrättas för styrelsens eller en annan nämnds verksamhelsområde, om del föreskrivs i ett medbestämmandeavtal. Det förutsätts all organets uppgifter, sammansättning, ledamöter och verksamhetsformer skall regleras i avtalet.

Ulredningens lagförslag innehåller inte några regler som anger gränsdragningen mellan den fördjupade företagsdemokrati som ordningen med partssammansatta organ avses medföra och den politiska demokratin. Enligt utredningen är detla onödigi, eftersom utredningens förslag innebär atl de skyddsmekanismer som finns inbyggda i arbetsrätlsreformen kommer att omfatia kollektivavtal om partssammansalla organ. Utredningen konstalerar alt den avvägning mellan politisk demokrati och personalens medbesiäm-

3 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 188

Prop. 1978/79:188 34

mande som angetts och accepterats av stalsmaklerna i samband med arbelsrälisreformen ligger fasl (se prop. 1975/76:105,bil. 2,s. 151). Frågorom den kommunala verksamheiens mäl, inrikining, omfattning och kvalitet kommer därför inte all kunna avgöras av partssammansalla organ. Enligt ulredningens mening har arbetsgivaren, dvs. kommunen, landstingskommunen eller resp. arbelsgivarförbund, bäde rält och plikt all vägra iräffa sådana kollektivavtal som äventyrar den politiska demokraiins förutsäiining-aroch krav. Ulredningen förutsätierall del särskilda huvudavial som år 1976 träffades mellan parterna på den offentliga sektorn uigör en garanti för alt medbestämmandeavtal som kränker den politiska demokratin inle iräffas. Ett ytteriigare skydd för den politiska demokraiin är enligt ulredningen att det kommunala beslutet all träffa medbestämmandeavtal om partssammansalta organ kan överklagas genom kommunalbesvär.

Åtskilliga remissinstanser kommenterar ulredningens behandling av frågan om skyddet förden politiska demokratin. De fiesta av dessa framhåller renl allmänt au de föreslagna förändringarna inte dr inkräkla på den politiska demokraiins område. Andra anser all denna principiella fråga måsle analyseras närmare vid den fortsalla beredningen av utredningsförslaget. Till dessa instanser hör Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundei.

En del remissinstanser menar alt del bör övervägas alt närmare ange de partssammansatta organens verksamhetsområde i KL. En sådan uppfattning redovisas av bl. a. regeringsrällen, hovrätten för Övre Norrland, statens personalnämnd och omkring femton kommuner. Några remissinsianser anser att del är tillräckligt om verksamhetsområdet preciseras bälire i en blivande proposition än i betänkandet.

Några fl remissinsianser ifrågasätter i allmänna ordalag om ulredningens förslag är förenligl med RF. Hil hörbl. a. Svenska arbeisgivareföreningen och Sveriges indusiriförbund. Enligi socialstyrelsen är del osäkert om det är rikligl från kommunaldemokratisk synpunkt och i överensstämmelse med RF all beslutanderätt överlåts till organ, som till hälften lillsätls efter en iniresseprincip och inte utifrän den allmänna rösträttens princip. Regeringsrätten anseratt ulredningens analys av grundlagsproblemen är knapphändig och förordar att frågan övervägs ytteriigare under det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Enligt min mening innebär utredningens förslag om partssammansalla organ i stort en rimlig avvägning mellan ett utvecklat medbestämmande för de anslällda och skyddel för den politiska demokraiin. Förslaget bygger nämligen på uppfattningen atl frågor om den kommunala verksamheiens mål, inrikining, omfattning och kvalitet inte skall kunna avgöras av partssammansalla organ. Härigenom nås enligt min mening väsentliga garaniier för att de principer för hur den offentliga makten skall utövas som ställs upp i RF inte rubbas. De uttalanden om gränsdragningen mellan den poliiiska demokratin och företagsdemokratin som regeringen och riksdagen gjorde i samband med arbelsrälisreformen blir med ulredningens förslag

Prop. 1978/79:188 35

vägledande ocksä i fråga om de partssammansalla organen. Jag vill också erinra om all ulredningen inte har avsell atl dessa skall kunna ha beslutsfunktioner i den mening som avses i 1 kap. 5 § första slyckel KL ulan endasl berednings-, förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Delta är uppgifier som enligt KL ankommer pä nämnderna i kommunerna och landstingskommunerna. Del bör i delta sammanhang noteras att den befogenhei alt avgöra ärenden inom ramen för begreppet förvaltning och verkställighet som KL ger nämnderna uppenbarligen inle inbegrips i den beslutanderätt som avses i 1 kap. 7 § RF.

1 likhet med många remissinsianser anserjag emellertid all del finns skäl all i laglexten klarare markera gränsdragningen mellan den politiska demokraiin och företagsdemokratin. Ett sådani skäl är atl del här gäller alt genom ändring i KL öppna möjlighel alt föra över konkreta uppgifter från nämnderna lill parissammansatta organ, inle alt i siort ange del område inom vilket del är möjligl all iräffa medbestämmandeavtal på den offenlliga seklorn. Vid arbelsrättsreformens genomförande rådde del en bred enighel om all del är de politiska organens sak all avgöra frågor som besiämmer myndigheiernas verksamhet i fråga om mål, inrikining, omfallning och kvalitet. Samma inställning kommer lill utiryck i remissyttrandena över demokraiiutredningens betänkande. När del gäller att i KL markera skyddet för den politiska demokratin ärdet enligt min mening naluriigl alt anknyta till det sätt att ange gränsdragningen mellan den politiska demokraiin och företagsdemokratin som används i förarbeiena lill MBL och LOA. Jag förordar alllså atl del i KL uttryckligen anges all lill partssammansalta organ inle fär överiålas all avgöra frågor som avser den kommunala eller landstingskommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. På detla säll avgränsas de partssammansalta organens uppgifter klarare än i utredningens lagförslag. Jag vill framhålla au den komplettering av lagiexien som jag föreslår endasl innebär all den avgränsning som Ulredningen harangen i moliven lill sitt lagförslag också kommer till utiryck i själva lagtexien.

Några remissinstanser anser alt del i KL bör föreskrivas att ärenden som avser myndighetsutövning mol enskild inte skall kunna handläggas av partssammansalta organ. Något undanlag för sådana ärenden finns inle i ulredningens lagförslag. Utredningen framhåller dock att endast frågor inom personalpolitikens område bör kunna avgöras av partssammansatta organ. Av delta följer enligt ulredningen alt partssammansalta organ aldrig kan få till uppgift atl handlägga ärenden i vilka ett beslul av en nämnd skall överklagas genom förvaltningsbesvär. Till del politiska beslutsområdet måste enligt vad föredraganden anförde i prop. 1975/76:105, bil. 2 (s. 151) hänföras den utåtriktade delen av myndigheiernas verksamhei. Därmed åsyftas enligt föredraganden främst myndighetsutövningens innehåll men också innehållet i annan verksamhei som riklar sig till offenlliga myndigheter och till allmänheten. För egen del anserjag atl della bör komma lill uitryck i

Prop. 1978/79:188 36

själva lagtexten. Del bör ske genom all det i KL anges all parissammansatia organ i princip inte kan tilldelas uppgifter som innefattar myndighetsutövning mol enskild. Enligt min mening bör dock undanlag från denna huvudregel göras för ärenden som gäller anställning, ledighei, vikariat och förslagsbelöning. Sådana ärenden är i vissa fall atl betrakta som myndighels-uiövningsärenden i förvaltningslagens mening. Jag anser all del inom vissa gränser kan överlämnas åt partssammansalla organ all avgöra sådana ärenden. Jag återkommer i specialmotiveringen lill innebörden och ulformningen av undantagsregeln.

I följande avsniu kommerjag atl diskulera vilka konkreta ärendetyper som bör kunna handläggas av partssammansalta organ.

Jag har i det föregående (avsnitt 2.5) framhållil alt det är angelägel att lagstiftningen utformas så att del finns ulrymme för kommunerna och landsiingskommunerna all lillsammans med arbetstagarorganisationerna bestämma om den närmare uppläggningen av verksamheien med partssammansatta organ. Uttalandet bygger på uppfattningen au det bör vara möjligl all träffa medbestämmandeavtal i dessa frågor. Jag kommeratt utveckla detta närmare i ell senare avsnilt.

Några remissinstanser anser att det bör klargöras vilket organ i en kommun eller landstingskommun som har befogenhei all ingå kollektivavtal om partssammansalta organ. Utredningen har inte närmare berört denna fråga. Enligt min mening är en särskild lagreglering inte påkallad på denna punkl. Enligt kommunalrätisliga principer gäller atl alla vikligare finansiella beslul liksom alla beslul av principiell nalur måsle fattas av kommunfullmäklige resp. landsiingei. Beslutanderätten i sådana fall kan således inte delegeras till nämnderna. I 1 kap. 5 § KL föreskrivs all delegaiion från fullmäktige resp. landstinget till en nämnd inle flr avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigi av större vikt.

I avialsfrågor är delegationsrätten vidsträckt. Av ett rättsfall (Regeringsrättens årsbok 1934 ref 16) framgår aU fullmäktige kan ge en lönenämnd eu allmänt bemyndigande au fatta för kommunen bindande beslut i ärenden som rör arbets- och löneförhållanden för arbetare och likställd personal. Enligt fast kommunal praxis föreligger molsvarande delegationsrätt i fråga om tjänstemän.

Enligt min mening kan denna rättspraxis inte åberopas som stöd för delegation av beslutanderätt i frågorsom gäller kollektivavtal om partssammansalla organ. Sådana avtal måste nämligen regelmässigl antas komma atl innehålla bestämmelser av principiell nalur. Ett sådant avtal innebär ju att den kommunala organisationen skall ändras genom att partssammansatta organ inrättas samt atl befogenheten atl avgöra vissa ärenden skall flyttas från nämnderna till de partssammansalla organen. Jag anser alltså att ett avtal om partssammansalla organ måsle underställas fullmäktige resp. landstinget för godkännande. Jag vill dock inte utesluta att delta skulle kunna underlåtas om

Prop. 1978/79:188 37

avtalet avser bara något enstaka partssammansatl organ ulan förvalinings-och verkställighetsuppgifter.

Ulredningen anser atl den rällsliga prövning av medbestämmandeavtal om partssammansalta organ som kan ske i kommunalbesvärsmål efter initiativ av en kommunmedlem utgörett skydd förden politiska demokraiin. Flera remissinstanser framhåller alt det är myckel tvivelaktigt om denna bedömning är riktig. Eftersom något förbud mol avtal som kränker den politiska demokratin inte är inskrivet i lag, kan enligt regeringsrätten ett beslut att iräffa ett kollektivavtal som, trots att det inte slrider mol RF eller KL, påslås göra intrång på del politiska beslutsområdet inte upphävas på den grunden att del slrider mol lag eller annan författning. Endast undanlagsvis torde ett sådant beslut kunna upphävas på den grunden all del innebär alt kommunfullmäklige på ell annal sätt överskrider sin befogenhei. Regeringsrällen konsiaterar atl det, för atl skyddsanordningen skall bli så betryggande som utredningen räknar med, krävs atl i KL föreskrivs att partssammansatta organ inte flr besluta i sådana grupper av ärenden som enligt sin natur skall avgöras av organ sammansatta av politiskt valda ledamöier.

För egen del anser jag att frågan om möjligheterna alt i kommunalbesvärsmål pröva lagligheien av ett kollektivavtal om partssammansalta organ kommer i ett nytl läge genom de kompletteringar av utredningsförslaget somjag har förordal i del föregående. Enligt mill förslag skall det i KL föreskrivas alt del inte flr överiämnas lill partssammansalta organ atl avgöra myndighelsutövningsärenden eller ärenden som avser den kommunala eller landstingskommunala verksamhetens mål, inrikining, omfattning eller kvalitet. Härigenom ökar möjligheterna för besvärsmyndighelerna all pröva lagligheien av kollektivavtal om partssammansalla organ. Liksom när det gäller kommunala beslul i övrigt som påslås strida mol förfatlningsföreskrifter eller kommunalrätisliga grundsalser mäsle det överlämnas åt rättspraxis atl lösa de gränsdragningsproblem som kan uppstå. Jag vill framhålla att det framgår av belänkandet all utredningen har avsetl alt dess förslag skulle innebära ett sådani rättsligt skydd för den politiska demokratin som milt förslag ger.

Med lanke på lagstiftningens principiella räckvidd är det betydelsefullt atl statsmakterna följer de föreslagna lagstiftningsförändringarnas lillämpning.

2.7 Närmare om de partssammansatta organens uppgifter m. m.

Utredningen framhåller att den förelagsdemokratiska utvecklingen och inte minst arbelsrälisreformen främsi syfiar till alt förbättra de anslälldas insyn i verksamheten och atl öka möjlighelerna lill medbestämmande på områden som rör arbetsmiljön och arbetsvillkoren i vidsträckt mening. Den organiserade fortlöpande partssamverkan som kan ske i de partssammansatta organen lorde, framhåller utredningen, komma att koncenireras till områden

Prop. 1978/79:188 38

som i myckel hög grad berör alla anslällda. Enligi ulredningens bedömning kommer partssammansalla organ pä den kommunala seklorn i första hand alt arbela med frågor som gäller

- personalpolitik och personaladmiinislralion

- arbetsmiljö

- rationaliserings- och organisaiionsfrågor

- personalinformation

- vissa drifts- och servicefrågor, uppläggningen av det löpande förvaltningsarbetet

- planering, budgetering och redovisning i de delar som ligger inom det avsedda området för medbestämmande

- utvecklingsprogram för företagsdemokratin.

Ulredningens lagförslag innebär inte att de partssammansalla organens uppgifter uttryckligen begränsas till de nämnda områdena.

Flertalet remissinstanser lämnar ulredningens uppräkning av lämpliga uppgifter för partssammansalta organ ulan erinran. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundei uttalar bl. a. all det också på det personalpolitiska och personaladmiinistraiiva området kan förekomma ell allmänt medborgarintresse. Problem som rör gränsdragningen mellan politisk demokraii och företagsdemokrati kan i vissa fall uppkomma även inom delta område. Förbunden utgår emellertid från atl del skall vara möjligl för parterna alt vid avtalsförhandlingar finna lösningar som i lillräcklig grad beaktar medborgarinlressel. Som framgår av det föregående anser flera remissinstanser atl de partssammansalla organens verksamhetsområde bör anges närmare i KL. Omkring 20 kommuner är av den uppfattningen atl verksamhetsområdei bör bestämmas ensidigt av kommunema resp. landstingskommunerna. Jag har redan i del föregående föreslagil all vissa begränsningar i de partssammansalta organens uppgiftsområde skall föreskrivas av hänsyn lill den politiska demokratin. I det följande ämnar jag gå närmare in på frågan vilka konkrela uppgiflersom lämpligen böra överiålas på de partssammansalta organen.

För egen del är jag av den uppfallningen all det uppgiftsområde som utredningen rekommenderar är lämpligt utformat med hänsyn såväl till gränsdragningen mellan den politiska demokratin och företagsdemokratin som till syftet med de partssammansalta organens verksamhei. Med anledning av vad några remissinsianser anför vill jag emellertid understryka att det giveivis finns frågor inom de områden som ulredningen anger som av hänsyn lill den politiska demokraiin inte kan föras över lill partssammansalta organ. En mängd ärenden inom områdel fört. ex. personalpolitik, arbeismiljö och organisaiion är av sådan natur atl de rör verksamheiens mål, inriktning, omfallning eller kvalitet. Jag vill hä r erinra om vissa uttalanden som gjordes i förarbeiena till LOA(prop. 1975/76:105,bil. 2,s. 150). Föredraganden anförde bl. a. följande.

Prop. 1978/79:188 39

Alla röstberättigade - alltså även de offentligt anställda arbetstagarna - kan med sin rösl påverka besluten om vilken verksamhei som de statliga och kommunala myndigheterna skall bedriva. Det skulle slrida mot vår vedertagna demokraiiska ordning - som den kommer lill uitryck främst i RF resp. kommunallagen och landstingslagen - alt låta de offentliganställda genom kollektivavtal fl ell annal, mer omedelbart inflytande över beslul som besiämmer myndighelers verksamhei i frågaom mäl, inrikining, omfallning och kvaliiel än medborgarna i övrigi.

Det är mol denna bakgrund man har alt bedöma vilket ulrymme för kollektivavtal som kan finnas på den gemensamma seklorn. De riksdagsuttalanden från senare år som jag har anförl i del föregående - främsi InU 1973:37 men även JuU 1975:22 - flr anses innebära bl. a. alt avtal inte bör träffas i frågor som gäller den offenlliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Jag delar denna uppfattning. Dessa frågor skall i stället beredas och avgöras genom beslul i offentligrällslig ordning av de politiskt ansvariga organen eller på deras uppdrag av myndigheterna. Sådana beslul kan ha olika innebörd. Ofta är det fråga om lilldelningen av resurser. Men gemensami för dessa offentliga beslul torde vara atl de avser både en maximering och en minimering av verksamhetens kvalitet och omfattning.

Det börsålunda lillkomma de politiska organen och, efter delegering, verk och andra myndigheler alt besiämma vilken lyp av verksamhei som myndigheten skall bedriva - exempelvis utbildning, socialvård, rättsvård eller godsbefordran - liksom målen för myndighelens verksamhei och de ramar, inbegripet resursramar, inom vilka verksamheien skall bedrivas. Till del politiska beslutsområdet måsle också hänföras den utåtriktade delen av myndigheternas verksamhet. Därmed åsyftas främsi myndighetsutövningens innehåll men också innehållet i annan verksamhet som riklar sig lill offentliga myndigheler och till allmänheten, dvs. lill medborgarna, företag osv. Till nu nämnda frågor hör självfallet också t. ex. avgörandet om på vilken ort och inom vilket geografiskl område en offenilig verksamhet skall bedrivas och beslut om till vilka personer eller grupper av personer som verksamheien skall riktas.

Som ett led i det politiska beslutsfattandet ligger ofta en beslämning av verksamhetens omfattning, inrikining och kvalitet. Beslulen i dessa frågor kan formuleras på olika sätl beroende på verksamheiens karaktär.

Preciseringar av omfattningen kan för delar av den offentliga verksamheten göras genom bestämmande av kvantitativa produktionsmål. Exempel på sådana kvaniifieringar är beslut om antal vårdplatser inom bl. a. sluten sjuk- eller socialvård och om antal inlagningsklasser i gymnasieskolan eller antal platser i förskolan i en enskild kommun. För delar av den offenlliga seklorn kan verksamheiens omfattning dock inte beslämmas i sådana lermer, även om utvecklingen i form av modernisering av budgetsystem går mol en ökad användning av andra mått på verksamheiens omfattning än de som utirycks i form av personalinsalser. Den kvantitativa omfattningen av en myndighets verksamhet bestäms i dessa fall främst genom beslul om medelstilldelning för bestridande av de med verksamheterna förenade utgifterna. Oavsett om verksamheiens omfattning bestäms enbart genom beslut om medelstilldelning eller i andra termer, måste gälla att de politiskt ansvariga organen skall förfoga över bestämmanderätten i fråga om omfattningen av myndighelens verksamhet.

Till del politiska beslutsområdet hör vidare frågor om inrikiningen av en

Prop. 1978/79:188 40

myndighets verksamhei sådan den har beslutals av siaten i lag eller förordning eller annars har kommii lill utiryck, t. ex. i samband med avvägningen av de resurser som har ställts lill förfogande för verksamheten. Hit hör exempelvis vilken forskning som skall bedrivas vid en myndighet. Från del kommunala områdel kan som exempel anföras frägan huruvida åldringsvården i en kommun skall organiseras med tyngdpunkt i ålderdomshem och andra institutioner eller i siörre utsträckning drivas i öppnare vårdformer med hemsamariier elc. Ett annat exempel kan vara beslut om daghemsavdelningarnas sammansäitning i fråga om gruppindelning. Till frågor om inriktningen av verksamhet hör också t. ex. frågor som avser bestämmande av svenska kyrkans lära och tillämpningen därav.

Det måsle också ankomma på de piolitiskt ansvariga organen att besluta om verksamhetens kvalitet. Även här gäller atl besluten måste formuleras på olika sätl beroende på verksamhetens karaktär. En kommun kan t. ex. besiämma kvaliteten för den verksamhet som avser hämtning av hushållsavfall genom all lägga fast hämtningsfrekvens o. d. För en sådan verksamhet är det alltså möjligl atl i slort setl entydigt beskriva vilken kvalitet som åsyftas. Verksamhetens kvalitet kan beslämmas också på andra sätt. Inom exempelvis utbildningsväsendet besläms kvaliteten genom bl. a. läroplaner och kursplaner, men f n. också i de flesta fall genom regler t. ex. om hur många elever en lärare skall underk'isa samtidigt, om vilka lärarkaiegorier som sk?.Il meddela viss undervisning och om vilken utbildning lärarna skall ha. Dessa och liknande regler flr anses ganska exakt bestämma den kvalitet som skall tillhandahållas.

Av det föregående har framgått atl beslut om kvalitet på den offentliga verksamheten lillhör del politiska beslutsområdet. Inom många verksamhelsgrenar ulgör beslut om bemanningsplaner, personaltäthet och liknande en avgörande bestämning av verksamhetens kvalitet. Med den angivna utgångspunkten bör det alllså ankomma på de politiska organen och deras förelrädare och inte på avtalsparterna alt besluta härom. Del kan emellertid finnas fall där en påverkan genom förhandlingar och avtal på en verksamhets kvalitet är av ringa belydelse i förhållande lill arbetstagarorganisationens iniresse atl kunna påverka de anställdas arbetsförhållanden. I sådana fall kan det vara skäligt att godtaga en avtalsreglering även från den politiska demokratins synpunki.

Jag har i det föregående föreslagit att det i KL skall föreskrivas atl till partssammansalta organ inte flr överiämnas att avgöra ärenden som avser den kommunafa eller landstingskommunala verksamhetens mål, inrikining, omfaUning eller kvalitet. De citerade uttalandena bör enligt min mening vara vägledande också när del gäller all besiämma lämpliga uppgifter för partssammansatta organ. Jag har vidare föreslagit en föreskrift om att myndighetsutövningsärenden med vissa angivna undantag inte skall kunna avgöras av partssammansalla organ. Detta är att betrakta som en ytteriigare markering av skyddet för den politiska demokratin.

Med anledning av vad några remissinstanser anför harjag noga övervägt möjligheten atl direkt i KL ange den allmänna ramen för partssammansalta organs verksamhetsområde. I och försig vore det tänkbart att föreskriva t. ex. alt partssammansalta organ kan ha lill uppgift alt svara för beredning,, förvallning och verkställighet i vissa ärenden som rör förhållandel mellan

Prop. 1978/79:188 41

kommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare och som avser personalpolitik, personaladminisiraiion, arbeismiljö-, rationaliserings- och organisationsfrågor, personalinformation och planläggning av det löpande förvaltningsarbetet. En fördel med en sådan uppräkning skulle vara all man direkl ur KL:s bestämmelser kunde fä en ganska klar uppfattning om vilka uppgifter som kan överlämnas lill partssammansalla organ. Emellertid är det uppenbart all en sådan beskrivning av uppgiftsområdei med nödvändighet måste bli mycket schemalisk. Det är också enligt min mening inte möjligt atl ulforma en beslämmelse så atl den kommer atl läcka alla de uppgifter som i och för sig kan vara lämpliga för parissammansatia organ. Jag har därför kommii lill slutsatsen alt det inte är lämpligt atl närmare ange de partssammansatta organens uppgifier i KL.

Det måsle alliså överlåtas åt parterna atl med ledning av de uttalanden om gränsdragningen mellan den politiska demokratin och förelagsdemokratin som jag nyss har redogjort för i kollektivavtal närmare konkretisera de partssammansalla organens uppgifter. I sammanhangei vill jag erinra om atl de partssammansatta orgenen enligt mitt förslag bara kan fl berednings-, förvaltnings- och verkställighetsfunktioner. Det blir således inte möjligt atl tilldela partssammansalta organ beslutanderätt i den mening som avses i 1 kap. 7 § RF och 1 kap. 5 S KL. Della innebär att den beslutanderätt som tillkommer fullmäktige resp. landstinget aldrig kan överföras lill partssammansatta organ. Av detla följer alt ett partssammansatt organ inte heller kan fä i uppgift atl avgöra sådana frågor som fullmäklige eller landstinget har delegerat lill en nämnd med slöd av 1 kap. 5 § KL.

För atl illustrera den gränsdragning som blir nödvändig i prakiiken vill jag anföra följande. Ett partssammansatt organ kan med mill förslag fl lill uppgift alt inom de ekonomiska ramar som parterna har kommit överens om avgöra vissa frägor som rör arbetsmiljön på daghemmen i kommunen. Genom de fastställda ramarna skapas garaniier föratt del partssammansalta organei inie tar på sig störte uppgifter än som är avsell. Partssammansalla organ kan däremot aldrig fä avgöra frågor om inlagningsregler eller lämplig personaltäthet eller gruppstorlek i daghemmen. Inle heller kan partssammansalta organ fl besiämma i vilken lakl den kommunala barnomsorgen skall byggas ut eller om daghemmen skall prioriteras på familjedaghemmens bekostnad och vice versa. Del måsle ankomma på de politiskt valda organen all besluta i sådana frågor. Detta följer också av de föreskrifter om begränsningar i de partssammansalta organens uppgiftsområde som enligt mill förslag skall tas in i KL. Vad jag nu har sagl hindrar emellertid inle atl partssammansalta organ deltar i beredningen även av ärenden som har stor politisk räckvidd. Det är således i princip ingeniing som hindrar att del i ett medbestämmandeavtal besläms all partssammansalla organ skall fl yttra sig, innan beslul om t. ex. personaltäthet fattas av det ansvariga politiska organet. Tväriom kan en sådan ordning bidra lill alt det politiska organet flr ett bättre beslutsunderiag där även de anslälldas synpunkter på verksamhetens

Prop. 1978/79:188 42

praktiska uppläggning ingår. Jag vill erinra om alt verksamhet i partssammansalla organ kan användas som ersättning för förhandlingar och information enligt MBL.

Demokraliuiredningen föreslåralt partssammansalla organ skall kunna fl olika grader av inflylande. Enligt ulredningen aren rätt lill information och samräd och en rätt atl framföra synpunkier och förslag lämpliga för partssammansatta organ som har beredande och utredande uppgifter i ärenden som i enlighet med KL:s regelsystem skall avgöras av fullmäklige eller en nämnd. Däremoi bör förvallnings- och verkställighetsfunklioner inom vissa ramar kunna tilldelas en partssammansatl förslagskommitté, redaktionskommitté för personaltidning, utbildningsgrupp, arbeismiljökom-miité osv. Remissinslansema har inte kritiserat vad utredningen anför på denna punkl. Även jag anser alt det är vikligl atl graden av de partssammansalta organens inflytande besläms med hänsyn till arten av de frågor som det rör sig om. Som jag tidigare har framhållit är det ingel som hindrar att partssammansalla organ flr vissa beredningsuppgifter också beträffande ärenden som avser verksamhetens rnål, inrikining, omfattning eller kvalitet. Däremoi kan partssammansalta organ enligt mitt förslag inte fl avgöra sådana ärenden. För alt ett partssammansatt organ skall kunna fl förvaltnings- och verkställighetsuppgifter krävs atl frågorna är av den arten att avgörandet inte kräver politiska avvägningar.

Demokraliuiredningen anser alt partssammansatta organ bör kunna inrättas på olika nivåer i den kommunala organisationen. Enligt ulredningen finns anledning eftersiräva aU partssammansalta organ inordnas som en del i förvaltningsorganisationen, även orn det i och för sig är tänkbart med mer fristående samverkanssystem. Del är vidare angelägel, framhåller utredningen, atl verksamheien inle i onödan slyrs av formföreskrifter i lag. Del bör därför ankomma på de avtalsslulande parterna alt i medbestämmandeavtalet reglera de partssammansalla organens sammansättning och arbetsformer. Utredningen anseratt förtroendevalda normalt inle bör ingå i partssammansalta organ, efiersom en klar åtskillnad mellan politiska och förelagsdemokratiska organ bör upprällhållas.

Remissinsianserna har i allmänhet anslutit sig lill utredningens uppfattning. Några remissinstanser anser dock alt utredningens bedömning att kommunerna och landsiingskommunerna inte bör representeras av förtroendevalda knappast är riktig. Stockholms läns landstingskommun (ijänsleut-lålande från förvaltningsutskottets kansli) anför atl det aren bakvänd metod att, i syfte au värna om den politiska demokratin, rekommendera begränsningar i fråga om de förtroendevaldas medverkan i partssammansalla organ. Stadsjuristen i Stockholms kommun framhåller atl ulredningens rekommendation atl arbetsgivarna skall förelrädas av anslällda är otillfredsställande från uigängspunkien all den kommunala demokraiin gagnas av all de förtroendevalda deltar i del kommunala arbelel pä alla nivåer. Den ordning som ulredningen rekommenderar innebär alt endasi arbetstagare deliar i parts-

Prop. 1978/79:188 43

sammansatta organ. Del kan med en sådan ordning anias att de som ansvarar för beredningen av ärenden hos partssammansalla organ ocksä kommer all della i besluten. Arbelsgivarrepreseniation genom förtroendevalda synes enligt stadsjuristen i stället böra vara huvudregeln åtminstone i de fall då partssammansalta organ övertar beslulanderält från en nämnd. Siörre delen av de remissinsianser som yttrar sig på denna punkt anser dock all kommunen resp. landstingskommunen bör representeras av anställda tjänstemän. Kronobergs läns landsiingskommun ansluter sig ullryckligen lill utredningens uppfattning atl förtroendevalda, med hänsyn till atl åtskillnad måsle göras mellan politiska och föreiagsdemokraiiska organ, inte bör förelräda arbelsgivaren i partssammansalla organ. Även JO ansluter sig lill utredningens ståndpunkt. Ell skäl för atl arbelsgivaren i normalfallet bör representeras av tjänstemän i arbetsledande ställning är enligt JO att ledamöterna i partssammansatta organ annars kommeratt inta olika ställning i ansvarshänseende, eftersom disciplinansvar inle kan göras gällande mot förtroendevalda.

1 fråga om behovei av tvingande formföreskrifter för de parissammansatia organens verksamhei ansluter jag mig lill ulredningens bedömning. Del är enligt min mening lämpligasl all föreskrifterna i KLom de partssammansalta organens verksamheisformer utformas så avtalsparterna får goda möjligheter att anpassa arbelsformerna efter vad som bedöms bäst i del enskilda fallet. Jag återkommer i specialmotiveringen lill frågan om vilka formregler av grundläggande karaklär som bör las in i KL.

I frågan om förtroendevalda eller ijänslemän bör representera kommunen resp. landstingskommunen i partssammansalta organ anserjag all mycket lalar för utredningens uppfattning. Om enbart tjänstemän förelräder arbetsgivaren, fär man en önskvärd skiljelinje mellan de politiska och föreiagsdemokraiiska organen. På grund av kommunernas myckel varierande storiek och struktur kan emellerlid anpassningar till lokala förulsältningar krävas. I smä kommuner är del bl. a. av prakliska skäl vanligt att förtroendevalda aktivi deliar även i handläggningen av löpande verkställighetsfrågor. Enligt min mening är del inle påkallat all lagreglera frägan om den kommunala arbeisgivarens representation.

Ell problem som utredningen särskilt uppmärksammar är att speciallagstiftningen på t.ex. brand-, skol- och sjukvårdsområdena kan innebära hinder eller svårigheler när det gäller atl öka de anslälldas medbeslämmande. I specialförfaliningarna föreskrivs regelmässigl atl vissa ärenden skall avgöras av den nämnd som svarar för verksamheien på områdel. Detta förhållande är av mindre iniresse i delta sammanhang, eftersom det regelmässigt rör sig om myndighelsutövningsärenden eller ärenden i vilka beslutanderätten av andra skäl måsle förbehållas de politiska organen. Vad Ulredningen främsi syftar på är i stället att specialförfattningarna av effektivitetsskäl föreskriver atl vissa ärenden skall avgöras av chefstjänstemän. Enligt Ulredningen är del angeläget au möjlighelen au minska

Prop. 1978/79:188 44

chefstjänstemännens beslutsfunktioner övervägs. Utredningens allmänna inslällning är alt partssammansalta organ aren form för partssamverkan som i framtiden bör kunna utnyttjas på hela det kommunala områdel. De remissinstanser som särskilt uttalar sig i denna fråga understryker vikten av alt lagsiiftningen om särskilda kommunala verksamheisområden ses över i enlighet med vad utredningen föreslär. Jag vill i detta sammanhang erinra om alt den expertkommitté som jag tidigare har nämnt enligt sina direktiv skall pröva frågan om ett och samma system för ökal personalinflylande kan användas fullt ut inom alla komniunala verksamheisområden eller om särlösningar i något hänseende behövs för verksamheisområden som regleras av särskild lagsiiftning. 1 uppdraget ligger att kommittén har alt överväga i vilken utsträckningspecialförfattnin,§arnas föreskrifterom chefsijänstemän-nens beslulsfunktioner kan tas bort. Den översyn av specialförfaliningarna som demokraliuiredningen uttalar sig för är enligt min mening angelägen också med hänsyn till den kommunala demokratin. Det naturliga är atl de politiska organen fortlöpande tar ställ ning till vilken beslutanderätt som skall delegeras till chefstjänsiemännen.

I likhel med utredningen anserjag atl bestämmelserna i KL om partssammansatta organ inte kan rubba specialförfaiiningarnas bestämmelser om att del ankommer på viss nämnd eller en tjänsteman att avgöra vissa ärenden. För tydlighetens skull bör detta komma till uitryck i laglexten.

2.8 Rättslig reglering

Demokratiutredningen föreslår att särskilda bestämmelser om partssammansalta organ införs i KL och lagen (1957:281) om kommunalförbund (omtryckt 1977:181). Efiersom jag delar ulredningens och remissinstansernas uppfattning atl verksamhet i parissammansatta organ bör kunna äga rum i kommunalförbunden i samma former som i kommunerna och landsiingskommunerna, begränsar jag mig här till all diskulera de föreslagna kompletteringarna av KL.

Enligt utredningens förslag skall de partssammansatta organen omnämnas redan i de allmänna bestämmelserna i 1 kap. KL. I ett nytl föreslaget fjärde kapitel har intagits de närmare bestämmelserna om partssammansatta organ. I dessa bestämmelser görs en direkl koppling till MBL genom en regel om att partssammansatta organ flr finnas,orn så föreskrivs i medbestämmandeavtal enligt 32 § MBL. Härigenom öppnas enligt utredningen lagliga möjligheter för parterna att i kollektivavtal om medbestämmande närmare reglera såväl verksamhetens materiella innehåll som verksamhetsformerna. Konstruktionen förutsätter att initiativ lill inrättande av partssammansalla organ tas av arbelsmarknadens paner på den kommunala sektorn i samband med kollektivavialsförhandlingar om medbestämmande. De grundläggande formregler som enligt ulredningens förslag skall intas i KL är av tvingande karaklär och kan således inte bli föremål för avtal mellan parterna. De avser bl. a. jävsfrågor, frågor om förande av prolokoll, protokolls innehåll, justering

Prop. 1978/79:188 45

av prolokoll, tillkännagivande om jusiering, reservalion saml överklagande av partssammansatl organs beslut.

Ulredningen framhåller all förslaget, genom att det ger parterna frihet atl ulforma verksamhetens närmare innehåll, innebär en direkt anknyining till arbetsrätlsreformen i övrigt bl. a. på så sätt all de förbehåll om områden för medbestämmandeavtal som gjorls i förarbeiena lill denna reform även gäller avtal om partssammansalla organ.

Själva överföringen av uppgifter lill de partssammansalta organen skall enligt utredningens modell lill lagreglering ske i två led. Del första ledel utgörs av det kollektivavtal som avses komma atl iräffas mellan parterna och som ligger till grund för hela verksamheten med partssammansalla organ. I della avtal anges de särskilda ärendegrupper som skall handläggas i partssammansatta organ. Del andra ledel äratt nämnden inom de ramar som anges i avtalet beslutar alt uppgiftsöverföring skall äga rum. Dessa nämndbeslul blir enligt utredningen att betrakta som verkställighetsåtgärder som är nödvändiga för atl kommunen eller landstingskommunen skall uppfylla de utfästelser som gjorts i kollektivavtalet om partssammansalla organ. Utredningen framhåller att underlåtenhet av nämnden att verkslälla överföring av beslutanderätt lill det partssammansalta organei ådrager kommunen resp. landstingskommunen skadeståndsansvar för kolleklivavialsbrotl enligi sedvanliga arbetsrältsliga regler.

Flera remissinstanser är kritiska till ulredningens förslag all arbelsrättsliga momenl skall införas i KL. Enligt dessa remissinstanser kan en sådan sammanfiätning av kommunalräll och arbetsrätt vålla problem för rättstillämpningen. Göteborgs kommun (stadskansliet) fäster uppmärksamheten på att rättstvister om lillämpningen av kollektivavtal enligt utredningens förslag kan komma att prövas med slöd av olika regelsyslem. Sålunda kan en tvist prövas av länsstyrelsen och regeringsrällen som Ijesvärsmyndigheier (frågor om kränkning av politisk demokraii och kollektivavtalets räckvidd). Vidare kan en påstådd kränkning av den politiska demokratin handläggas enligt del särskilda huvudavtalet. Slutligen kan en tvist om kollektivavtalet handläggas enligt den konventionella förhandlingsordningen och i sisla hand av arbelsdomstolen. Enligt kommunen kan tillämpningsproblem uppkomma ur denna tredubbla prövningsmöjlighei.

Regeringsrätten anvisar i sitt yttrande en enligt min mening intressani alternativ modell till lagreglering av de partssammansatta organen. Modellen bevarar i allt väsentligt grundidéerna i utredningens förslag men gör del möjligt att något bälire hålla isär kommunalräll och arbetsrätt. Regeringsrättens konstruktion ulgår i likhel med utredningens förslag från att parterna iräffar medbestämmandeavtal om partssammansalta organ vari dessas uppgifter, sammansättning, verksamhetsformer etc. regleras. 1 KL hänvisas emellertid inte lill avtalet. I stället föreskrivs att fullmäktige flr inräita partssammansalta organ vars verksamhei närmare regleras i ett av fullmäklige anlaget reglemente. Vid utformningen av ett sådant reglemente har

Prop. 1978/79:188 46

enligt regeringsrätten fullmäktige givetvis alt följa vad som överenskommits i kollektivavtal om medbestämmande. Skulle fullmäklige underiåta atl fullfölja de intentioner som fastlagts i kollektivavtalet, kan kommunen efter skadeståndstalan av arbetstagarparten hos arbetsdomstolen ådömas skadeståndsskyldighet på grund av kolleklivavialsbrotl. Om en besvärsberättigad kommunmedlem i besvär över fullmäkliges beslul om inrättande av partssammansalla organ eller över beslut av ell partssammansatl organ hävdar atl besluiel slrider mol KL:s bestämmelser prövas en sådan talan med den här tänkta ordningen inte med ledning av innehållet i kollektivavtalet utan med ledning av KL och reglementet. En eventuell lalan av arbetstagarparten prövas däremot av arbelsdomslolen i försia hand med ledning av kollektivavialel. På deua sätl Hr alltså enligt regeringsrätten besvärsmyndigheterna i kommunalbesvärsmål lillämpa kommunalrättsliga regler, medan arbetsdomstolens avgöranden i arbetstvister kommeratt vila på arbetsrättslig grund.

Den konstruktion som regeringsrällen förordar är enligt min mening alt föredra framför utredningens modell. Alla väsenlliga intentioner i kommiltéförslaget bevaras dock. Kommunen eller landstingskommunen blir enligt regeringsrätten genom alt iräffa medbestämmandeavtal om parissammansatia organ skyldig atl falla de beslul som är nödvändiga föratt verksamheten med parissammansatta organ skall kunna igångsättas på sätt som beslämls i kollektivavialel. Fördelarna med regeringsrättens modell är enligt min mening främsi alt man dels slipper atl i KL ta in hänvisningar till MBL, dels får ett enklare lagkomplex för de partssammansalta organens verksamhet än vad som blir möjligt med ulredningens modell samt dels kan åsiadkomma en något klarare skiljelinje mellan kommunalräll och arbetsrätt. Jag förordar alltså all bestämmelsema i KL om partssammansalla organ byggs upp efter den modell som regeringsrätten förordar. Jag vill anmärka att förslaget innebär atl frågan om inrättande av partssammansalla organ kan komma att prövas både som kommunalbesvärsmål och som arbetstvist. Detta är i och för sig inle nägot unikt och del moiiverar enligt min mening inle några särskilda lagstiftningsåtgärder.

I sammanhanget vill jag framhålla alt mitt förslag till lagreglering av de partssammansalla organen inte syftar till alt i något väsentligt avseende rubba de bedömningar som ligger lill grund för ulredningens förslag och som majoriieten av remissinsianserna har ställt sig bakom. Man torde vidare kunna utgå ifrån att förslaget innebär en garanti för atl verksamheten i de partssammansalta organen i praktiken kan genomföras på ett friktionsfritt säll inom ramen för den politiska demokratins suveränitet. Jag kommer i specialmotiveringen all närmare redogöra för hur de nya beslämmelserna bör vara utformade. Redan här skall jag dock beröra några rättsliga frågor av principiell innebörd i anslutning till lagregleringen av de parissammansatia organen.

Några fl remissinstanser diskuierar den principiella frågan om del över

Prop. 1978/79:188 47

huvud tagelär möjligiatt medjuridiskt bindande verkan träffa kollektivavtal om överlämnande och återtagande av beslutanderätt på den kommunala sektorn. Arbetsdomstolen erinrarom lagrådets uttalande i prop. 1976/77:137 (s. 101) alt en statlig arbetsgivare inte kan i medbestämmandeavtal ålaga sig ell skadeslåndsansvar för den händelse ell i offeniligrälislig ordning fattat beslul om inrättande av partssammansalla organ eller om övertalande av beslutanderätt skulle ulan befogad anledning återkallas under avtalets giltighetstid. En annan ordning skulle enligt vad lagrådel anförde ävenlyra den fria beslutanderätten för de politiska organen. För den privala sektorn gällerenligt arbetsdomstolen all arbetsgivaren i ett konkrei ärende kan återta beslutanderätt som har överlämnats till ett partssammansatl organ och alt verksiällighelsansvarel ligger på arbelsgivaren. Skadeståndsansvar för koUektivavtalsbrott kan dock uppkomma för arbelsgivaren. Den för den kommunala sektorn föreslagna regleringen av åtenaganderäiten synes enligt arbelsdomstolen avvika från vad som gäller för övriga sektorer på arbelsmarknaden. Ulredningen moiiverar sitl förslag med all en generell återkallelserätt inte är förenlig med ett av syftena med förslaget, nämligen alt verksamheten i partssammansatta organ skall vara ett permanent instrument för parissamverkan i verkställighelsledel. Samma skäl skulle enligt arbelsdomslolen kunna anföras mol en generell ålerkallelserält även på övriga seklorer av arbetsmarknaden.

För egen del harjag svårt att förstå den tveksamhet som vissa remissinstanser ger uttryck för när det gäller möjligheterna att på den kommunala sektorn träffa juridiskl bindande kollektivavtal om uppgiflsöverföring till partssammansalta organ. Enligt min mening kan man vid en diskussion av denna fråga inte nöja sig med atl utgå från förarbetsullalanden som avser andra samhällssektorer. Den kommunala självstyrelsens särart kräver att en analys av detia slag beaktar hur de partssammansalta organen inlemmas i det kommunalrätisliga regelsystemet och vilkel malerielll innehåll del ges. Lagrådel uttalar (se prop. 1976/77:137s. 101)bl. a.aUdet måsle anses följa av RF all ell överlämnande av beslutsbefogenheter bara kan ske genom ett i offentligrällslig ordning fattal beslut. RF flr enligt lagrådet anses innebära au även återtagande av delegering måste ske i sådan ordning. Kollektivavtal kan följaklligen inte träffas om vare sig överiämnande eller återtagande av beslutsbefogenheter. Härav följer då i sin lur att arbetstagarsidan inte heller får tillgripa slridsålgärder för all lillförsäkra sig ett sådant avtal med siaten. Della lorde enligt lagrådet framgå redan av allmänna regler, men i 3 kap. 1 § andra siycket LOA finns en uttrycklig bestämmelse i ämnel. Enligt denna är, påpekar lagrådet, slridsåtgärd med syfte att påverka inhemska politiska förhållanden otillåten inom lagens tillämpningsområde.

Föredragande departemenischefen anförde (prop. s. 110) all man inom den statliga sektorn inle lorde kunna lämna över beslutsbefogenheter lill utomstående direkl genom ett medbestämmandeavtal, efiersom ett sådani överlämnande enligt RF lorde (1 ske i offenUigrättslig ordning. Han anslöt sig

Prop. 1978/79:188 48

till lagrådels uppfattning att den statliga arbetsgivaren inle kan genom avtal ålaga sig en skyldighet all utge allmänt skadesiånd vid återkallelse av ell sådant överiämnande. Arbetsmarknadsulskotlel hade inte något all erinra mol vad som i proposilionen anfördes om medbestämmandeavtal pä den offenlliga seklorn (AU 1976/77:32 s. 13).

Jag vill erinra om all mitt förslag bygger på förulsäiiningen att de kollektivavtal som skall ligga till grund för verksamheten med partssammansalta organ måsle godkännas av fullmäklige och au det också är fullmäktige som på grundval av avtalen beslutar om inrättandet av de parissammansatia organen och om dessas uppgifter. Förslaget innebär vidare alt sådan beslulanderält som enligt 1 kap. 5 § första stycket KL ankommer på fullmäktige inte kan överföras lill partssammansalla organ. Härav följer all inle heller sådan beslulanderält som enligt tredje slyckel kan delegeras till nämnd kan överlämnas lill sådana organ. Avsikten är atl de partssamman.saita organen endast skall ha vissa berednings-, förvallnings- och verkställighetsuppgifter. I KL föreskrivs enligt förslaget ullryckligen all lill ett partssammansatl organ inle får övertämnas all avgöra frågor som avser den kommunala eller landslingskommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvaliiel. Delta innebär au hela det område som enligt förarbetena lill arbetsrätlsreformen bör förbehållas de politiska organen undantas. Med denna markering av skyddet för den politiska demokratin finns enligt min mening ingen risk för att verksamheten i de partssammansalta organen kommer atl påverka de politiska förhållandena i kommunerna eller landstingskommunerna.

Enligt förslaget föreskrivs vidare att ärenden som avser myndighetutövning mol enskild med vissa smärte undanlag inle kan avgöras av partssammansalta organ. Vad jag nu har sagl innebär bl. a. atl verksamhet som riktar sig mot allmänheten i princip inte kan anförtros de partssammansalta organen.

Jag vill vidare i delta sammanhang kraftigl betona atl ett partssammansatl organ enligt milt förslag kommunalrältsligi blir att betrakta som en del av den kommunala organisationen. Det är alllså inle fråga om att överiämna kommunala eller landstingskommunala uppgifter lill utomstående.

Sammanfattningsvis innebär del nu anförda attjag utgår ifrån atl det inte möter något principiellt hinder för parierna på den kommunala seklorn att med juridiskt bindande verkan träffa kollektivavtal om partssammansatta organ, om de ändringar i KL som jag i del toregående har förordat genomförs. Jag vill erinra om atl endasl någon ensiaka remissinsians har gett uttryck för iveksamhel på denna punkl, trots att utredningens förslag inle innehåller de uttryckliga begränsningar i uppgiftsområdei som jag förordar.

Del förhållandel atl medbestämmandeavtal får anses kunna iräffas om partssammansatta organ medför bl. a. alt stridsåtgärder kan vidlas för atl fl lill stånd ett sådani avtal. Del tilltänkta avtalet kan naluriigivis inle fl slrida mol föreskrifterna i KL om vilka ärenden som kan fl avgöras av parissam-

Prop. 1978/79:188 49

mansalla organ eller mol andra ivingande förfaltningsföreskrifter. Slridsålgärder som syfiar lill all fl lill stånd avtal som slrider mol författningsföreskrifter av della slag blir därför inte tillåtna. Jag vill i detla sammanhang också hänvisa till bestämmelsen i 3 kap. 1 S LOA om att Slridsåtgärd med syfte atl påverka inhemska politiska förhållanden är otillåten.

Bestämmelserna i 33 § MBL om tolkningsföreträde för arbetstagarparten vid tvisl om lillämpningen av ell medbeslämmandeavial blir med mitt synsätt också tillämpliga på avtal om parissammansatta organ. Jag vill erinra om atl tolkningsföreträdet enligt 36 § utövas av arbetstagarorganisationerna. Arbelslagarnas företrädare i de partssammansalla organen kommer därför inte all kunna ulöva tolkningsföreträdet jusl i sin egenskap av ledamöier i organen. Jag vill framhålla all tolkningsföreträdet inle kan 11 utnyttjas så atl avtalet kommeratt slrida mol ivingande förfaiiningsföreskrifterom i. ex. de befogenheler som kan överiämnas ät partssammansatta organ. Som exempel på situationer där tolkningsföreträdet skulle kunna fä praktisk belydelse vill jag nämna del fallel all avtalsparterna harolika uppfattningarom innebörden av avtalels föreskrifter om t. ex. formerna för beslutsfattandet. Jag vill framhålla att tolkningsföreträdet inle omfattar det fallet att tvist råder huruvida en viss fråga över huvud tagel är reglerad i avlalel (jfr prop. 1975/76:105, bil. l,s. 387).

Enligi några fl remissinstanser bör undantag från MBL:s regler om tolkningsföreträde föreskrivas beträffande medbestämmandeavtal om partssammansalta organ på den kommunala seklorn. En vanlig uppfattning bland dessa remissinsianser är all skyddel för den politiska demokraiin kräver att tolkningsföreträdet tillförsäkras arbetsgivarparten. Jag kan inte dela denna uppfattning. Enligt min mening finns det inte någon anledning atl befara alt arbetstagarorganisationerna kommeratt utnyttja rälien lill tolkningsföreträde på ett otillbörligt sätl. Detsamma gäller f ö. i fråga om rätlen att vidla Slridsålgärder. Härtill kommer att de föreskrifter om de partssammansalta organens uppgiftsområde som jag förordar kommer atl uigöra ett myckel verksaml yttersta skydd för den politiska demokraiin. Anledning saknas alllsä enligt min mening atl införa regler som närdet gäller partssammansalta organ på den kommunala sektorn innebär avvikelser från den ordning som riksdagen har fastställt i samband med arbetsrätlsreformen.

Om en avtalspart grovt bryier mot medbestämmandeavtalet eller mot MBL och förfarandet har väsentlig belydelse för avtalsförhållandet i dess helhet, kan arbelsdomstolen enligt 31 § första siycket MBL på yrkandeaven motpart förklara alt avtalet inte längre skall gälla mellan parierna. I tredje siycket finns bestämmelser om partiell hävning av avtalet vid mindre allvariiga broll mot avtalet eller MBL.

När beslutsbefogenheter på den offentliga sektorn har överförts till ett partssammansatl organ, blir detla organ enligt vedertaget synsätt ensamt behörigt att besluta inom den sfär som avses med dess uppdrag Qfr prop. 4 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 188

Prop. 1978/79:188 50

1976/77:137 s. 23). Del skulle strida mot rådande förvallningsrällslig ordning, om den ifrågavarande myndighelens chef eller ett annal organ inom myndigheien skulle kunna åsidosätta eller hindra verkställighet av del beslul som fattas av del partssammansalla organei. Detta innebär aii det på den offentliga seklorn inle finns någon sådan s. k. sioppningsräii som gäller pä den enskilda seklorn (jfr 33 § första slyckel sista meningen MBL).

Utredningen föreslär atl ett uppdrag som en kommun eller landstingskommun har lämnat till ett partssammansatl organ flr alertas endast om della medges i del kollektivavtal som ligger till grund för verksamheien med partssammansalta organ ellerom synnerliga skäl därlill föreligger. Rälien för kommunen eller landstingskomrriunen atl återta uppdragei om "synneriiga skäl därlill föreligger" skall enligt utredningen delvis ses mot bakgrund av all förslaget bygger på principen alt ell partssammansatl organ är att betrakta som en särskild form av verkställighets- och samrådsorgan åt en nämnd.

Eu partssammansatt organ kommer, anför utredningen, alt i revisionshänseende ha samma ställning som t. ex. ett utskott inom en nämnd eller en tjänsteman som har utrustats med delegalionsuppdrag. Renl kommunalrältsligi innebär detta atl revisionsansvaret för del partssammansalta organets verksamhei ligger kvar på den nämnd eller de nämnder som har överfört beslutanderätt till organei. Enligt ulredningen kan ell synnerligt skäl atl aktualisera återkallelse vara atl revisorerna vid sin granskning finner skäl atl framföra allvariiga anmärkningar mol del partssammansalta organets förvaltning. Som ett annai länkbart skäl för återkallelse anger ulredningen att verksamheten i det partssammansalla organei utnyttjas för aktiviteter som är oförenliga med den politiska demokraiin och god förvaltningssed, t. ex. genom uppenbara avvikelser från riktlinjer, handlingsramar och normer som har faslsiällis av överordnade inslanser. Ulredningen framhåller alt del i sådana fall ankommer på nämnden att bedöma behovet av återkallelse mot bakgrund av revisionsanmärkningarna eller iakttagelser av del partssammansatta organets bristande respekt för den politiska demokraiins krav. Ulredningen ulgår härvid från alt parierna kommer alt verka för ett handlingssätt som undanröjer risken för konfiikier i den löpande verksamheten.

Endasl ett fålal remissinstanser riktar kritik mot ulredningens förslag alt den nämnd eller de nämnder som har överfört beslutanderätt till ett partssammansatt organ skall ha revisionsansvar förorganeis verksamhei. En vanlig synpunki bland dessa remissinsianser är atl i den mån ett parissammansatt organ skall utöva beslutanderätt och förfoga över kommunala medel är del nödvändigi alt skapa ett insirumeni för utkrävande av ansvar för organets verksamhet. De kritiska remissinstanserna förordar således alt del partssammansalla organet underkaslas ett eget revisionsansvar. Föregen del ansluter jag mig på denna punkt till ulredningens uppfattning. Genom att revisionsansvaret läggs på nämnden markeras all del partssammansalta organet är ett särskilt förvaltnings-, verkställighets- och samrådsorgan som är underställt nämnden.

Prop. 1978/79:188 51

Frågan om återkallelse av uppgifter som överförts till ett partssammansatl organ har kommenterats av åtskilliga remissinsianser. Av dessa hävdar en del all ålerkallelsemöjlighelerna bör vidgas. En sådan uppfattning redovisas av bl. a. hovrällen för Övre Norrland, arbelsdomslolen saml de båda kommunförbunden. Tanken påen vidgad åierkallelsemöjlighel avvisas dock av bl. a. LO, TCO och Svenska kommunalarbelareförbundel.

Med den lagreglering av verksamheien med partssammansalla organ som jag förordat är en utvidgning av ålerkallelsemöjlighelerna i förhållande till ulredningens förslag inle nödvändig med hänsyn lill skyddet förden politiska demokratin. Jag anser således all del i KL bör föreskrivas all ett uppdrag som har överlämnats lill ett partssammansatl organ får alertas om synnerliga skäl därlill föreligger. Av prakliska skäl bör ålerkallelserätten ulövas av resp. nämnd. 1 fråga om innebörden av uttrycket "synnerliga skäl" ansluter jag mig lill vad utredningen anför. Givelvis finns möjligheler för parierna all i kollekiivavial iräffa överenskommelse om en ulvidgad ålerkallelserätl för arbetsgivaren. Nägon särskild bestämmelse i KL om atl återkallelsefrägan även kan regleras i kollektivavtal anserjag dock inle behövlig.

1 fråga om besvär över beslut av ett partssammansatl organ anser demokratiutredningen atl de vanliga kommunalbesvärsreglerna skall gälla. Utredningen påpekar att i princip endasl lagligheien av del överklagade besluiel kan prövas vid kommunalbesvär. Nägon möjlighet atl i denna ordning pröva beslutets lämplighel finns säledes inte. Talan fär inle heller föras mot beslul av renl förberedande eller verkställande art (7 kap. 2 § försia Slyckel KL). Del sistnämnda innebär enligt ulredningen atl beslul som är av "samrådskarakiär" inte är överklagbara. Ulredningens förslag och uttalanden på denna punkl har inle mött något molslånd bland remissinsianserna. Jag anser del naturiigi alt kommunalbesvärsreglerna lillämpas på beslut av partssammansatta organ i samma ulsiräckning som på nämndbeslul. Av vad jag lidigare anförl om möjlighelerna att överföra befogenheter lill partssammansatl organ inom specialreglerad kommunal verksamhei följer alt del inle finns nägot utrymme för förvaltningsbesvär över beslut av partssammansalta organ. Jag vill i della sammanhang erinra om alt en arbetstagare enligt lagen (1965:276)om inskränkning i rälien all föra lalan mot offenilig arbetsgivares beslut inte får anföra besvär mol en offentlig arbetsgivares beslut rörande hans arbels- eller anställningsvillkor, om talan i saken skall handläggas enligt lagen (1974:371) om rällegången i arbelstvisier. Med mitt förslag kommer detta all gälla i fråga om beslut av partssammansatta organ i samma utsträckning som beträffande nämndbeslul.

Demokraliuiredningen föreslår atl samma jävsregler skall gälla för de partssammansatta organen som förde kommunallagsreglerade nämnderna. En ledamot eller en handläggare hos ett parissammansatt organ får således inle delta i eller närvara vid handläggningen av ett ärende som personligen rör honom eller hans make. föräldrar, barn eller syskon eller annan närslående. Enligt ulredningen garanlerar en sådan ordning all verksamheien kan drivas

Prop. 1978/79:188 52

utan inverkan av en enskild ledamots evenluella personliga inlressen i ärendei. Utredningen framhäller särskilt atl förslaget innebär all KL:s jävsregler generellt blir tillämpliga på de partssammansatta organen. 1 detla sammanhang påpekar ulredningen att för en del kommunala och landstingskommunala specialreglerade nämnder gäller förvaltningslagens jävsregler. Dessa är betydligt mer vidsträckta än KL:s. Att förvaltningslagens strängare jävsregler skall lillämpas i de specialreglerade nämnderna har dock, framhåller ulredningen, främsi moiiverais av au dessa nämnder ofta handlägger ärenden som direkl ingriper i den enskildes liv och ekonomi, t.ex. byggnadslovs-, socialhjälps- och nyklerhelsvärdsärenden. Reglerna syfiar alllså lill alt ge ett förstärkt rättsskydd för den enskilde. Ulredningen erinrar om all de partssammansalta organen skall handlägga frågor som i enlighet med MBL rör förhållandet mellan arbelsgivare och arbetstagare. De kan därför aldrig fl lill uppgifi all handlägga sådana lyper av myndighelsutövningsärenden som nyss nämnls. Del framstår enligt ulredningen mol denna bakgrund som rimligt all generellt lor de partssammansatta organen lillämpa kommunallagsjäven. Ulredningen framhåller vidare au det inte är lämpligt all i de partssammansalta organen tillämpa olika jävsregler beroende på om ärendena skall anses härröra från en specialreglerad eller en kom-munallagsreglerad nämnd. En sådan ordning skulle f ö., påpekar ulredningen, slrida mot intentionen i 1971 års förvaltningsrällsreform all samma jävsregler skall gälla i alla ärenden hos ett och samma kommunala organ. En stor majorilel av remissinsteinserna har ingel atl invända mot utredningens förslag atl KL:s jävsregler generellt skall vara tillämpliga på ledamölerna i partssammansalla organ. Några få remissinsianser anser all förvaltningslagens jävsregler skall gälla för ett partssammansatl organ som inrälias inom en specialreglerad nämnds verksamhelsområde. Föregen del är jag av samma uppfattning som ulredningen. Med hänsyn lill arlen av de uppgifter som skall kunna överföras till partssammansalta organ saknas enligt min mening anledning alt tillämpa förvaltningslagens jävsregler.

2.9 Ansvarsfrågor m. m.

Demokratiutredningen diskuierair i sitt betänkande tämligen ulföriigt vilka ansvarsregler som kan aktualiseras för ledamöter i partssammansalta organ. Som en allmän utgångspunkt härvidlag gäller enligt utredningen att de ansvarsregler som är tillämpliga för offentliga funktionärer i allmänhet även skall omfatta såväl arbetslagar- som arbelsgivartepresentanier i partssammansatta organ. Ulredningen framhåller atl en sådan ordning är grundläggande med hänsyn lill att de partssammansatta organen förutsätts i väsenilig omfattning integreras i den kommunala förvaltningsorganisationen. Eu vidgai deltagande från de anställdas sida i personalfrågor måste följas av ell i motsvarande grad ökal ansvarstagande. Utredningens allmänna uppfattning om ledamöternas rättsliga ansvar har inte mött någon erinran bland

Prop. 1978/79:188 53

remissinstanserna. Däremot framför vissa remissinsianser en del kriiiska synpunkier i anslutning till utredningens genomgång och bedömning av de olika konkrela ansvarsfrågorna. Jag ålerkommer senare lill dessa frägor. Redan här vill jag dock ullala den uppfallningen att jag i likhet med ulredningen anser det vara självklarl all ledamöterna i allt väsentligt skall ha samma ansvar som andra offenlliga funktionärer. Delta är en viktig förutsättning för all de partssammansatta organen skall kunna lilldelas förvallnings- och verkställighetsuppgifter. Jag kommer i del följande att begränsa mina resonemang till all omfatta en allmän bedömning av vilket ansvar som i olika hänseenden bör åvila ledamöterna i de partssammansatta organen.

Utredningen utgår från atl ledamöternas skadeståndsrältsliga ansvar skall bedömas enligt reglerna i skadeståndslagen (1972:207). Härvid påpekas att tillkomslen av skadeståndslagen torde ha medfört ett minskal ansvar för såväl de förtroendevalda som arbetstagarna. Skadeståndslagen innehåller nämligen en särskild begränsningsregel avseende arbetstagares skadeståndsskyldighel (4 kap. 1 §). Regeln innebär, påpekar utredningen, atl arbetstagare som vållar skada genom fel eller försummelse i tjänsten är ansvarig för denna endast i den mån synneriiga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhei, arbelslagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Av motiven till lagrummet (prop. 1972:5 s. 565) framgär att även förtroendevalda vid fullgörande av uppdrag "inom den s. k. självförvaltningen" bör åtnjuta samma lindring i skadeslåndsansvar som en enskild arbeisiagare.

Nya arbelsrällskommittén är iveksam lill ulredningens bedömning och ifrågasätter om inle den särskilda ansvarsregeln i 57 § andra stycket MBL bör tillämpas. Denna regel bygger på principen att arbetstagarledamöterna inle bär något personligt skadeslåndsansvar gentemol arbetsgivaren, eftersom de förutsätts representera sina organisaiioner. I stället ansvarar den arbetstagarorganisation som utsett ledamoten för skada som tillfogas arbetsgivaren genom atl ledamolen missbrukar sin ställning som ledamol eller i sådan ställning förfar grovt vårdslöst.

Föregen del kan jag inte finna atl den skadeslåndsbesiämmelse som nya arbelsrällskommiltén diskuterar kan bli lillämplig på den typ av partssammansatta organ som med mitt förslag kommer att kunna inrättas pä den kommunala seklorn. Eftersom förslaget bygger på principen alt eu partssammansatl organ är ett kommunalt organ med vissa berednings-, förvaltnings-och verkställighetsuppgifter, kan man inle grunda bedömningen av den skadeståndsrättsliga ansvarsfrågan pä all arbetstagariedamöterna i del partssammansatta organei endasl represenlerar sina organisationer. Tvärtom är del enligt min mening angeläget au slå fast att den som handlägger frågor på kommunal myndighets vägnar alltid har ett persohligt ansvar. Rältslägel blir således detsamma som när inom den privala sektorn en arbetstagarföreträ-dare får rätt att verkställa beslut eller pä annat sätt träda i rättslig förbindelse

Prop. 1978/79:188 54

med utomstående på arbeisgivarens vägnar (jfr prop. 1976/77:137 s. 24, 26).

Ulredningen erinrarom aiiämheisansvarei, ämbelsbrolien och de speciella ämbelssiraffen avsättning och suspension har avskaffats fr. o. m. den I januari 1976. 1 ämbetsbrottens slälle har i 20 kap. brottsbalken inlagils ire särskilda brollslyper som har belydelse särskili för offenlliga funktionärer. Dessa brotl är oriktig myndighetsutövning (20 kap. 1 §), muibrotl (20 kap. 2 §) och brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 §). Enligt utredningen kommer dessa bestämmelser au gälla för ledamöter i partssammansalta organ. I likhet med remissinsianserna delar jag utredningens bedömning.

Enligt demokraliuiredningen kan de regler om disciplinärt ansvar som gäller för kommunala arbetstagare i allmänhet aktualiseras även på grund av ålgärder som en arbetstagare vidtar i egenskap av ledamot i ett parissammansait organ. Bestämmelserom disciplinärt ansvar finns numera regelmässigt i kollektivavtal. För sådana kommunala arbetstagare som innehar statligt reglerade tjänster (t. ex. lärare) finns bestämmelser om disciplinansvar i LOA.

Ulredningens uppfattning atl arbetstagarledamöterna i ell partssammansatl organ kommer att vara underkastade disciplinärt ansvar delas av bl. a. JO. Enligt JO är detta dock ett skäl för alt arbetsgivarsidan bör representeras av tjänstemän. Förtroendevalda har inget sådani ansvar och det skulle vara slölande, menar JO, om ansvar för ett enhälligt beslut skulle drabba endasi arbeistagarrepresentanterna. Några få remissinstanserärdock tveksamma till ulredningens bedömning att disciplinansvaret skall omfatta arbetstagarrepresentanter i ett parissammansatt organ. Hil hör bl. a. Kungälvs kommun som hävdar all arbeistagarrepresentanterna inte behöver på samma sätt som arbetsgivarrepresentanterna känn.ä sig bundna av handlingsramar och normer som fastställs av överordnad instans, efiersom de har rätt alt företräda rena arbelslagarsynpunkter. Enligi min mening bör ulredningens uppfattning atl ledamöter i partssammansalta organ som huvudregel skall omfattas av disciplinärt ansvar godias. Ledamolskapet i ett partssammansatl organ blir renl juridiskl atl betrakta som ett offentligt uppdrag vid vars fullgörande fullt personligl ansvar skall gälla. I likhet med JO anser jag som framgår av det föregående atl arbetsgivaren normalt bör representeras av tjänstemän. En sådan ordning innebäratt samtliga ledamöier blir underkastade disciplinärt ansvar. Med anledning av vad Kungälvs kommun anför vill jag framhålla att hela verksamheten med partssammansatta organ bygger på grundföreställningen atl representanter för arbetsgivare och arbetstagare tillsammans diskuterar sig fram till lösningar som lillgodoser såväl kommunens eller landstingskommunens som arbetstagarnas intressen. Del är enligt min mening felaktigt atl utgå från att arbeislagartepresenianternas åsikter i ett partssammansatl organ generellt har ett sådant innehåll att de kommer i kollision med kommunens eller landstingskommunens intentioner. Tvärtom anserjag all goda skäl lalar för all en under ömsesidig respekl genomförd

Prop. 1978/79:188 55

verk.samhet med partssammansatta organ kan bidra lill all yiierligare höja kvaliteten i den kommunala verksamheten genom att de anställdas kunskaper och erfarenheler las lill vara på ett ännu bättre sätl än som kunnat ske hillills.

Demokraliuiredningen framhåller au del i prakiiken mest framirädande ansvarsmomenlel för förtroendevalda och fackliga företrädare är det politiska resp. fackliga ansvaret mot uppdragsgivarna. Utredningen hänvisar beträffande innebörden av det politiska ansvarei lill sill huvudbetänkande (SOU 1975:41) Kommunal demokrati. I fråga om det fackliga ansvarei uttalar ulredningen alt personalföreträdarna har ett demokratiskt ansvar mot sina uppdragsgivare som närmare regleras av den fackliga organisalionen, bl. a. genom stadgar och sedvänja. Skulle en personalföreträdare av organisationen befinnas olämplig för sitl uppdrag, kan den organisalionen ändra sin representation. Enligt utredningen kan della, om annat inle avtalats, ske när som helsl och genom ett ensidigt beslul. Ulredningen framhåller alt personalrepresentanterna är demokratiskt utsedda fackliga företrädare. Sättet atl utse dessa representanter anses vara organisationens inre angelägenhet och proceduren varierar i praktiken avsevärt. Utredningen anser att del inte finns skäl att i KL reglera de frågor som nu har berörts.

Ulredningen påpekar vidare all de kommunala förvaltningarna är uppbyggda i en "ansvarshierarki" som inle enbart är juridiskl grundad ulan som närmast hänger samman med de administrativa styrsystem, den förvaliningsteknik som används för att verksamheten skall fungera smidigl och enhelligt. Ett exempel är atl medel fördelas på olika kostnadsställen, där "kosinadsställeansvariga" (enhetschefer) inför överordnade inslanser svarar för verksamheien inom givna ramar och normer. På molsvarande sätt finns ansvar för personalresurser, driftsåtgärder, utvecklingsarbete etc. Detla administrativa ansvar anses innefatta en redovisningsplikt avseende uppnådda resultat och planavvikelser.

Det synes enligt utredningen uppenbarl all partssammansatta organ -särskilt om de lilldelals befogenheter i förvaltningsorganisationen - principiellt bör jämslällas med andra inslanser i administrativt ansvarshänseende. Även om det här avsedda administrativa ansvaret normall inte kommer till uttryck i juridiska lermer, är del ulredningens beslämda uppfattning all verksamheten i partssammansalla organ så långt möjligt måste anknytas lill normal förvallningspraxis. Eftersom hithörande frågor beiräffande administrativ leknik inte regleras närmare i lag utan i instruktioner, arbetsordningar och förvaltningssedvänja, finner utredningen inte heller anledning föreslä särskild lagreglering vad gäller partssammansatta organ.

Demokraiiutredningens analys av det fackliga och administrativa ansvarei i anslutning till verksamhet med partssammansatta organ har inte närmare kommenterats av remissinsianserna. Jag har ingen invändning mol utredningens allmänna bedömning av dessa frågor.

Jag skall i detta avsniu slulligen uppehålla mig något vid frågan om den

Prop. 1978/79:188 56

s. k. offentlighetsprincipens tillämplighet på partssammansatta organ. Enligt utredningen kommer ell parissammansait organ att bli atl betrakta som en sådan myndighei som avses i 2 kap. iryekfrihelsförordningen. Detta innebär enligt ulredningen att tryckfrihetsförordningens bestämmelserom allmänna handlingar blir tillämpliga på alla handlingar som inkommit lill eller upprättats hos det partssammansatta organei. Handlingarna blir således, i likhet med vad som gäller för andra kommunala organ, au betrakta som offentliga om inte annat följer av testämmelser i sekretesslagstiftningen. Ell par remissinstanser ifrågasätter om ett parissammansait organ är en sådan myndighei som avses i iryekfrihelsförordningen. Enligi Stockholms kommun (stadsjuristen) mäsle frågan om ett partssammansatl organ skall anses vara en myndighei eller inte bero på organets uppgifter. Ell partssammansatl organ pä förvaltningsnivå utan beslutanderätt synes knappast böra anses som en i förhållande lill förvaltningen självsiändig myndighei, eftersom den enhet som lidigare handlagt de frägor som nu har överförts till del partssammansatta organet ju inte var atl anse som egen myndighet.

Föregen del anserjag att del med hänsyn lill den kommunalrällsliga slalus som de partssammansatta organen enligt mitt förslag erhåller är nalurligl au i normalfallet betrakta dem som myndigheler i tryckfrihetsförordningens mening. Jag vill i sammanhangei erinra om alt en nämndavdelning, nämndledamol eller tjänsteman enligt rättspraxis är atl betrakta som en myndighet beträffande handlingar som gäller deras med stöd av delegaiion erhållna förvallnings- och verkställighetsuppgifter. Med anledning av vad stadsjuristen i Stockholms kommun anför vill jag framhålla atl i den mån ett partssammansatl organ lilldelas enbart beredande funktioner kan frågan komma i ett annal läge. I ell sådant fall är del mycket som lalar för atl del partssammansatta organet inte skall anses ha en sådan självsiändig ställning atl del blir atl betrakta som en myndighei i tryckfrihetsförordningens mening.

2.10 Partssammansatta organ sorn samrådsorgan

Demokraliuiredningen anser att de partssammansatta organen också kan komma till användning i ell formaliseral samrådsförfarande. 1 ärenden som särskilt rör de anställda finns ett stort behov av ett formbundet meningsutbyte mellan arbetsgivaren och arbetstagarna. Som exempel på sådana frågor nämner utredningen budgetering, långsiktsplanering, redovisning, organisationsutveckling och organisaiion av extern service.

Enligt min mening kan samrädsuppgiflerna väntas utgöra en väsentlig del av de partssammansatta organens verksamhei. Dessa uppgifter kan ses som en naturlig fortsättning på den verksamhet som tidigare sköttes av företagsnämnderna. Samrådets innebörd och former kan regleras i ett medbestämmandeavtal. Denna samrådsverksamhet kan om parterna finner det lämpligt ersätta förhandlings- och informationsåtgärder enligt MBL.

Prop. 1978/79:188 57

Enligt demokraiiutredningens förslag blir rättsverkan av atl arbelsgivaren underlåter att fullgöra en samrådsskyldighel som är föreskriven i avtalet alt nämndens beslul efter kommunalbesvär kan komma all upphävas pä den grund all del inte har lillkommil i laga ordning. Della hänger samman med alt utredningen föreslåralt en uttrycklig regel om samråd tas in i KL. Föregen del anser jag au en sådan regel är obehövlig. I den män parierna i ett medbestämmandeavtal om partssammansalta organ bestämmer att organet skall ha samrådsuppgifter blir della juridiskt bindande, även om regler därom saknas i KL. Omen kommunal eller landstingskommunal nämnd åsidosätter samrådsskyldigheten, kan påföljd för koUektivavtalsbrott ifrågakomma. Jag vill lill sisl framhålla all ett partssammansatl organ enligt milt förslag inle är atl betrakta som en sådan beredning som avses i 2 kap. 16 § KL. Det beredningslvång som föreskrivs i detta lagrum kommer således inle alt omfatta partssammansatta organ.

3 Upprättade lagförslag

I enlighel med vad jag nu har anförl har inom kommundepartementei upprättats förslag lill

1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2. lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund.

4 Specialmotivering

4.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen

Som framgår av del föregående krävs vissa ändringar i KL för all partssammansalta organ med förvallnings-och verkställighetsuppgifter skall kunna införas på den kommunala sektorn. Mill förslag innebär ändringar i 1 kap. 5 § och 7 kap. 2 och 3 §§ samt att en ny paragraf införs i 3 kap.

1 kap. 5 §

Ändringen innebär atl ett nytl tredje siycke införs i paragrafen. 1 det nya stycket sägs all partssammansalta organ får tillsättas i kommuner och landstingskommuner. Härigenom öppnas kommunalrätisliga möjligheteratt i ett medbestämmandeavtal enligt 32 ij MBL föreskriva atl partssammansalta organ skall finnas inom vissa kommunala verksamhetsområden.

Vidare föreskrivs all de partssammansatta organen kan ha ull uppgift atl, inom styrelsens eller andra nämnders verksamheisområden, svara för beredning, förvaltning och verkställighet i ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbelsgivare och dess arbetstagare. Lagtexten har utformats så au del blir möjligl alt inrälla fiera partssammansatta organ inom en nämnds verksamhetsområde, liksom att inrätta ett organ för fiera nämnders verksamheisområden. Uuryckel "beredning, förvallning och verkslällighel" klargör atl den beslutanderätt som

Prop. 1978/79:188 58

ankommer på fullmäklige eller på ;n nämnd med slöd av delegaiion från fullmäktige inte kan överiämnas lill ett parlssammansall organ. Vid bedömningen av om en fråga avser förhållandet mellan arbelsgivare och arbetstagare blir givelvis dc uttalanden häromi som har gjorts i motiven lill MBL vägledande. Genom en särskild föreskrift klargörs alt de partssammansalta organen inle får lilldelas uppgifter som enligt specialförfaltningar ankommer på l. ex. en viss nämnd eller ijänsiernan. Som framgår av vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.7) ingår del i den forul nämnda expertkommitténs uppdrag all överväga om specialförfaliningarnas bestämmelser om särskilda beslulsfunktioner för chefstjänstemän behövs av effektivitetsskäl.

1 fråga om föreskrifien all del inle flr överiämnas till partssammansatta organ atl avgöra frågor som avser den kommunala eller landstingskommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet får jag hänvisa till den allmänna moiiveringen (avsnitt 2.6). Undantaget beträffande myndighelsutövningsärenden har också behandlals i den allmänna motiveringen. Hänvisningen lill 3 >; försia stycket förvaltningslagen innebär alt ett parlssammansall organ inte kan tilldelas uppgiflersom innebär utövning av befogenhei all för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annal jämförbart förhållande. Denna inskränkning i de partssammansalla organens uppgiftsområde avses dock inte hindra alt ett partssammansatl organ flr lill uppgift att avgöra ärenden om anslällning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning.

Formellt blir del alllså möjligl all överiåta lill de partssammansatta organen att avgöra alla ärenden om tjänstelillsätlning m. m. som inle genom föreskrifier i specialförfaliningarna förbehålls t. ex. en statlig myndighei eller en viss nämnd. Avsikten är dock iTämsl atl göra del möjligl all låla ett partssammansatl organ avgöra ärenden om tillsättning av vissa lägre tjänsier. Den s. k. PSO-uiredningen anförde i den rapporl som jag har nämnl i den allmänna moiiveringen (avsnitt 2.5) bl. a. följande.

Det är inle ointressant för kommunens invånare vilken policy kommunen har i rekryteringshänseende för vissa befattningar. Kommunens förtroendevalda har också ett slort intresse av att ha ell stort inflylande över tillsättningar på vissa befattningar t. ex. förvallningschefsljänster. Detta hör samman med atl den kommunala förvaltningen måsle ses som en verkställare av en politisk intention.

Vid rekrytering lill befattningar av mer internadminislrativ art är kommunens iniresse lilet och de anställdas iniresse stort. Det bör här inle vara kontroversiellt med beslulsinflyiande.

Jag kan helt ansluta mig lill bedömningarna i della uttalande. Mol denna bakgrund harjag övervägl om del kan vara lämpligt alt i lagtexien närmare ange vilka anslällningsärenden som skall kunna avgöras av ell partssammansatl organ. Detta är dock myckel svårl med hänsyn lill bl. a. de stora skillnader i personalsiruklur som råder mellan olika kommuner och landstingskommuner. Jag har således siannai för alt inte föreslå någon närmare

Prop. 1978/79:188 59

avgränsning i lagtexten. Jag vill erinra om all de partssammansalla organen enligt mitt förslag får karaktär av myndigheler och atl bestämmelsen i 1 kap. 9 t; RF om skyldighet atl iaktta saklighet och opartiskhet blir tillämplig på dem.

3 kap. 13 a s

Denna paragrafär ny. Den innehåller bestämmelser om bl. a. de partssammansatta organens sammansättning och verksamheisformer. Jag vill framhålla all jag i likhel med ulredningen och en överväldigande majoritet av remissinsianserna anser atl en onödig detaljreglering av de partssammansalla organens verksamhetsformer bör undvikas. För att de partssammansalla organen skall kunna bli ett smidigt och effektivt instrument för fördjupad arbelsplatsdemokrati krävs alt anpassningar kan göras efter de mycket skiftande lokala förhållanden som råder.

I första stycket föreskrivs att det är fullmäklige, dvs. kommunfullmäktige resp. landstinget, som tillsätter de partssammansalta organen. Föreskriften avser inrältandel av de partssammansatta organen, vilket avses ske när fullmäktige har godkänt ett medbestämmandeavtal om partssammansatta organ. Vidare föreskrivs alt ett partssammansatl organ beslär av företrädare för kommunen resp. landstingskommunen och för arbetstagarna. Kommunens eller landstingskommunens representanter väljs av fullmäklige eller av en nämnd som fullmäktige utser och arbetslagarnas representanter av berörda arbetstagarorganisationer. Det ankommer således på fullmäktige alt ta ställning lill om valel av arbetsgivarrepresentanter skall verkställas av dem eller om uppgiften skall delegeras till den nämnd inom vars verksamhelsområde ett parlssammansall organ inrättas eller till någon annan nämnd. All arbetslagarnas representanter skall utses av berörda arbetstagarorganisationer-dvs. de organisaiioner med vilka medbestämmandeavtal har träffals - är i och för sig självklart. En uttrycklig föreskrift härom är motiverad med hänsyn lill att uppgiften att ulse ledamöier i ett parissammansatt organ lorde vara att betrakta som myndighetsutövning (jfr 11 kap. 6 § RF).

1 andra slyckel föreskrivs bl. a. alt det partssammansalla organets uppgifter, sammansättning, mandattid och verksamheisformer skall anges i ell reglemente som faslställes av kommunfullmäklige resp. landstinget. Om organet inrättas på grundval av ett medbeslämmandeavial, åligger del naluriigtvis fullmäktige resp. landstinget atl ulforma reglementet så som förutsätts i avtalet. I annal fall kan kommunen eller landstingskommunen efter talan av arbetstagarparten hos arbelsdomslolen åläggas atl belala skadesiånd enligt reglerna i MBL om brott mot kollektivavtal.

Bestämmelserna i andra stycket är så ulformade alt det blir möjligt att i medbestämmandeavtal reglera bl. a. antalet ledamöier och suppleanter i ett partssammansatl organ, hur ledamotplalser och evenluella suppleantplatser skall fördelas mellan kommunen resp. landstingskommunen och arbetstagarorganisationerna och mellan arbetstagarorganisationerna inbördes, inom

Prop. 1978/79:188 60

vilken personkrets arbetsgivarens resp. arbelslagarnas representanter skall ulses, ledamölernasoch suppleanternas mandaiiid saml hur ordförande skall ulses.

En fråga som utredningen särskilt uppmärksammar är om anledning finns atl i KL ange att kommunens eller landstingskommunens representanter i ett partssammansatl organ skall kunna väljas proportionellt. Ulredningen avvisar en sådan lösning med hänvisning lill alt arbelsgivaren normall kommer au representeras av ledande ijänslemän. Flertalet remissinstanser lämnar utredningens ulllalanden ulan erinran. Även jag ansluler mig till ulredningens bedömning.

I likhel med ulredningen och flenalet remissinsianser harjag funnil alt det bör överiämnas äl avtalsparterna all reglera också frågorsom rör formerna för beslutsfattandet, beslutförhet,suppleants närvarorätt och yttranderätt m. m. Detsamma gäller i fråga om räll lill ersäuning för deltagande i sammaniräde med ett partssammansatl organ.

Enligt andra stycket görs däremot vissa av beslämmelserna i 3 kap. 9 och 10 §§ KL tillämpliga på de partssammansalta organen. Hänvisningen lill 3 kap. 9§ andra siycket innebär att KL:s jävsregler blir tillämpliga vid handläggning av samtliga ärenden hos ell parissammansait organ. Jag har i den allmänna moiiveringen utvecklat skälen för denna ordning ( se avsnitt 2.8). Beslut som fallas av ett parlssammansall organ skall kunna överklagas enligt reglerna om kommunalbesvär. Jag ålerkommer längre fram lill besvärsreglerna. För att det skall blir klart att klagan över beslut av partssammansatta organ skall ske i samma former och under samma förutsättningar som klagan i kommunalbesvärsordning över fullmäktige-och nämndbeslul krävs att KL:s grundläggande regler om dokumentation och tillkännagivande av beslul gäller också förde partssammansalla organen. Del hardärför föreskrivitsalt beslämmelserna i 3 kap. 10 § andra siycket om förande av prolokoll, protokolls innehåll, justering av prolokoll, tillkännagivande om justering och reservalion skall lillämpas pä de partssammansatta organen. Hänvisningen lill 3 kap. 10 § iredje siycket innebär att KL:s regler om vård och förteckning av nämndernas prolokoll m. fl. handlingar blir tillämpliga.

Enligt iredje stycket i den nya paragrafen får den nämnd inom vars verksamhetsområde ett partssammansatt organ hariillsalis återkalla uppdrag som har lämnats till organet, om synneriiga skäl föreligger till del. Av praktiska skäl föreskrivs alt ålerkallelserätten utövas av nämnden och inte av fullmäklige. Situationer kan nämligen uppstå där eii snabbi ingripande behövs. När ett partssammansatl organ har uppgifter inom flera nämnders verksamheisområden, ankommer det på fullmäktige atl reglera frågan om vilken nämnd som skall kunna åierttiga uppdrag som har överiämnats lill det partssammansatta organet. Iövrigt får jag hänvisa lill vad jag har anförl iden allmänna motiveringen (avsniii 2.8).

Jag vill lill slut nämna alt paragrafen inte innehäller någon molsvarighel till

Prop. 1978/79:188 61

bestämmelsen i ulredningsförslagel om all de partssammansalla organen skall anmäla sina beslut lill vederbörande nämnd. Jag anser alt en sådan bestämmelse i KL inte behövs. Frågan kan regleras i medbestämmandeavtalet. Om del inle har skett, står del givelvis fullmäklige frill atl föreskriva anmälningsskyldighet i reglemeniei för del partssammansatta organet.

7 kap. 2 s Genom ändringen i första stycket anges alt beslut av ett parlssammansall organ överklagas enligt de vanliga kommunalbesvärsreglerna. I fråga om skälen för denna ordning flr jag hänvisa lill vad jag har anfört i den allmänna moiiveringen (avsnilt 2.8). Vid kommunalbesvär kan i princip endasl lagligheien av det överklagade beslutet prövas. Nägon möjlighel all i denna ordning pröva beslutets lämplighel flnns således inte. Vidare gäller all talan inle flr föras mot beslul av rent förberedande eller verkställande art. Detla innebär exempelvis atl ett beslul av ett parissammansait organ i ett ärende där organei endast har beredningsuppgifter inte kan överklagas. Besvär kan i ett sådani fall i stället anföras över det nämndbeslut genom vilket ärendet avgörs.

7 kap. 3 § Ändringen i paragrafens första stycke innebär atl ell partssammansatl organs beslut i ijänslelillsältningsfrågor skall överklagas hos besvärsnämnden, om en sädan nämnd har inrättats i kommunen eller landstingskommunen.

Ikraftträdandetidpunkt

Det är enligt min mening angeläget att parterna på den kommunala arbetsmarknaden så snart som möjligt tar möjlighel au iräffa medbeslämmandeavial om partssammansalla organ. Ändringarna i KL bör därför träda i kraft den 1 juli 1979.

4.2 Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunalförbund

Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.8) utlalal mig för all verksamhet med partssammansalta organ skall kunna aga rum i kommunalförbunden under samma förutsättningar och former som i kommunerna och landstingskommunerna. Detla innebäratt i kommunalförbundslagen mäste göras i sak samma ändringar som i KL. Pä grund av hänvisningen i 12 § kommunalförbundslagen till 3 kap. 1-16 §§ KL blir den nya 3 kap. 13 a § KL aulomatiskt tillämplig på kommunalförbunden. Hänvisningen i 20 § kommunalförbundslagen lill 7 kap. KL medför all ändringarna i 7 kap. 2 och 3 §§ kommer att gälla ocksä för kommunalförbunden.

Prop. 1978/79:188 62

3§ Det föreslagna nya andra slyckel molsvarar i sak hell del nya iredje siyckei i 1 kap. 5 § KL. Belräflande besiämmelsernas närmare innehåll får jag hänvisa till specialmotiveringen lill della lagrum.

125 Ändringen i paragrafen är ulesluiande av formell nalur. Jag har funnil det lämpligt att ullryckligen föreskriva atl hänvisningen till KL:s bestämmelser avser också de partssammansalla organen.

Ikraftträdandelidpunki

De föreslagna ändringarna i lagen om kommunalförbund bör i likhet med ändringarna i KL träda i kraft den 1 juli 1979.

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anförl hemställer jag all regeringen föreslår riksdagen all aniaga förslagen lill

1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2. lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl genom proposition föreslå riksdagen atl aniaga de förslag som föredraganden har lagl fram.

Prop. 1978/79:188 64

3.5 Utredningens grundsyn på PSO-frågan

Vi övergår härefter lill ulredningens egen bedömning av P.SO-frågorna. 1 kapitel 2 har vi anvisat en modell för analys och beskrivning av förelagsdemokrali. Följande redovisning av ulredningens allmänna moiiv till förslag, som framläggs i PSO-frågan, anknyier lill denna modell.

(1) PSO.s verksamheisområden

Den föreiagsdemokraiiska utvecklingen och inlc minsl arbelsrättsreformens intentioner lar främst sikle på alt förbäura dc anställdas insyn i verksamheien och öka möjlighelerna lill medbestämmande på områden som gäller arbetsmiljön och arbetsvillkoren i vid mening. Den organiserade fortlöpande parts-samverkan torde koncentreras till områden som i myckel hög grad berör alla anslällda. Enligt vår bedömning kommer ISO på den kommunala sektorn i första hand atl arbeta med frågor som gäller

- personalpolitik och personaladminisiraiion

- arbetsmiljö

- rationaliserings- och organisationsfrågor

- personalinformation

- vissa drifts- och servicefrågor, uppläggning av det löpande förvaliningsar-betci etc

- planering, budgetering och redovisning i de delar .som ligger inom det avsedda området för medbestämmande

- utvecklingsprogram lor föreiagsdemokratin.

Del synes nödvändigi all områden fiir PSO-verksamhet konkreiiseras i paris-överenskommelser.

(2) PSO på olika nivåer I arganlsatinnrn

PSO knyter an lil! förvaltningen. Man synes ha anledning eftersträva au PSO inordnas som en del i förvaliningsorganisaiionen även om del i och för sig är länkbart med mer frislående samverkanssyslem.

Kommun- eller landstingscentrala PSO kan - som andra centrala organ -erhålla uppgifter av främsi utredande, samordnande, rikllinjeskapande och ulvecklingsledande karaklär. Nära lill hand ligger t. ex. atl inräita P.SO för bearbelning av personalpolitiska frågor, raiionaliseringsspörsmål och samverkansfrågor som rör arbetsmiljön. Detta är en utveckling som redan pågår. Centrala företagsnämnder, fasta partssammansatta kommittéer, ibland också tillfälliga projektgrupper, har redan i dag på flera håll uppgifter av här avsedd kommunceniral eller förvaiiningsgemensam karaklär.

1 vad mån uppgifter bör anförtros kommuncenlrala PSOblirbl. a. beroende av de allmänna principer för arbetsfördelning som man vill tillämpa i resp kommun. Sådan överföring av uppgifter sker frän slyrelsen. personalnåmnd eller molsvarande. Generelki föreskrifter i lag om förfarandet bör ej lämnas kommunerna eller landstingskommunerna.

På molsvarande satt kan samordnande PSO inrättas på för\'aliningsnivå.

Prop. 1978/79:188 65

Det kan l. ex. gälla ati utöva vissa ledningsfunktioner inom det administrativa områdel.

Vår bedömning är alllså all PSO i forsla hand bör inrälias för alt hand-lägna vissa "parisgemensamma" klart avgränsade ärendelyper. främsi sådanu som nu åvilar förvaliningen. P.SO kan inriklas på uiredning och beredning, men även vissl beslutsfattande om så anses lämpligt. Kompelens- och anpassningsfrågorna för PSO i relalion lill arbelsledningssystemei ("linjen") måsle ägnas ingående uppmärksamhet på det lokala planet. Delsamma gäller i förhållande till förvaltningens specialislfunktioner för planering, ekonomi, personaltjänsi, organisaiion och ralionalisering. Del kan vidare bli akluelll atl till P.SO föra över vissa ärenden som i dag ligger på nämndnivån - i den mån detta är förenligt med den politiska demokratin.

Vi förutsätter att regler eller riktlinjer för PSO-verksamhetens nivåanpassning kan vara erforderiiga inslag i kollektivavtal om medbestämmande.

(3) PSO kan anta varierande former

PSO förutsätts ulnylljas för att bygga vidare på del traditionella representativa samråd som hittills väsentligen baserats på FöN-avtalet (se avsnitt 2.4.1). För samverkan på ett övergripande plan kan det mycket väl tänkas alt man satsar på PSO som ganska myckel liknar FöN. Frän flera utgångspunkter slälls emellertid krav på kompletterande, flexibla och smidiga arbelsformer. Erfarenhelen visar t. ex. atl väl fungerande berednings- och beslutsorgan inte bör vara alltför stora Qfr FöN resp. samrådsgrupper). Arbetsformerna bör kunna anpassas efter uppgifiernas art och olika samverkansfömtsältningar.

Beroende på uppgifierna kan PSO ges mereller mindre fasl karaktär. Vi anser allmänt alt man bl. a. av samordningsskäl måste begränsa antalet PSO -i varje fall i ett inledningsskede. Till dess erfarenheter vunnits av lämpligaste arbetssätt lorde fortsatt utvecklingsarbete erfordras på detla område.

Vi har tidigare päpekai att PSO både kan byggas upp i en särskild samverkansorganisation och infogas i "linjeorganisationen". Lämpligheten av del ena eller det andra beror av verksamhetens art. Vad gäller PSO med besluts- och verkställighetsuppgifter i den löpande verksamheien förefaller en slrävan lill inordnande i eller klar anknyining till den normala organisationen vara erforderiig. Härigenom undviker man vissa befogenhets- och identifikationsproblem som delvis anses ha hämmat t. ex. FöN:s utveckling.

Av vad som anförts följer naturiigen atl tvingande formföreskrifter för PSO bör begränsas vad gäller eventuell lagstiftning. Det bör ankomma på de avtalsslutande parterna all träffa erforderiiga överenskommelser om principer för sammansättning och arbetsformer för PSO. Även vid kollektivavtalsbildning ter det sig synneriigen angeläget att stort utrymme ges för lokal reglering av PSO:s verksamheisformer. Möjlighet bör finnas atl anpassa uppläggningen till varierande syften och arbetsförutsättningar.

Frågan i vad mån kommunalt förtroendevalda skall medverka i PSO-verk-samheten är av intresse vid bedömning av de eventuella effektema för den politiska demokratin. Om förtroendevalda inte ingår som företrädare för kommunen/landstingskommunen upprätthålls en klar åtskillnad mellan politiska och företagsdemokratiska organ. Utifrån det synsätt som vi anlagt på de partssammansatta organens uppgifter och arbetssätt är det naturiigt att be-

5 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 188

Prop. 1978/79:188 66

trakta en sådan sammansättning som huvudlösning.

Vi har i vårt huvudbetänkande inlagil den ståndpunkten all kommunerna och landsiingskommunerna skall ges frihet au själva bestämma hur verksamhetens politiska ledning skall organiseras. Även i detla sammanhang äger detta giltighet på grund av kommunemas varierande storiek och struktur som kan kräva anpassning till lokala förutsättningar. Möjligheten därtill bevaras genom att lagreglering inle föresläs.

Förtroendevaldas medverkan i PSO och effekierna därav för den politiska demokratin hör dock till de frågor som bör följas och studeras när medbestämmandets nya former iräder i tillämpning.

(4) PSO kan ha inflytande eller bestämmanderätt av olika grader

Med anknyining till den "demokraiiirappa" som åierges på sid. 46 kan exemplifieras varierande inflytandegrader för PSO

- De lägre graderna som avser rälten till informaiion och samråd saml rälien atl framföra synpunkier och förslag är lämpliga för PSO som har t. ex. beredande och utredande uppgifter i ärenden som därefier blir föremål för politiska beslut. En budgeteringskommitté, en organisaiionsgrupp eller en partssammansatl personalpolitisk utredning kommeri huvudsak att arbeta med denna inflytandegrad. Ett relativt långtgående inflytande kan erhållas genom reglerom att P.SO obligatoriskt skall bereda vissa ärendelyper eller i andra fall beredas tillfälle avge yttrande som skall lillföras beslutsunderlaget.

- Medbestämmande i meningen rält att fatta beslul enligt vissa ramar och normer kan aktualiseras l. ex. for förslagskommilié, redaklionskommiiié för personaltidning, ulbildningsgrupp, arbetsmiljökommitlé osv. Man kan i ett mer utvecklat medbeslämmandesyslem framgent länka sig all vissa administrativa besluts- och samordningsfunktioner anförtros PSO-organ med ledningsuppgifter. Eu alltmer vanligt önskemål är att PSO skall kunna bedriva verksamhei inom ramen för särskilt anslag och sälunda ha viss beslutsrätt över hur medlen skall disponeras saml motsvarande "kostnadsslälleansvar".

PSO kan alltsä inriktas pä samverkan i utredning och beredning men även i visst beslutsfattande och verkställighet om så anses lämpligt. Bestämningen av PSO:s befogenheter bör ske med anpassning till verksamheiens och ärendenas art, nivå, behovet och intres.sel av personalinflytande, organisationen i övrigi osv. De lokala förhällandena måsle i hög grad bli avgörande. Det är därför vår uppfattning att kommunerna och landsiingskommunerna bör ges mycket vida ramar för att tillsammans med vederbörande fackliga organisationer välja de arrangemang man finner bäst passa de egna förutsättningarna. Vi är medvetna om atl detta i betydande utsträckning kan behöva regleras mellan partema genom avtal.

För att arh>etsrättsreformen skall kunna verka på avsetl säu även på den kommunala sektorn bör kommunallagen ändras så atl möjlighel finns all överföra viss beslutsrätt till PSO. Den politiska demokratins suveränitet har slagits fast genom de förbehåll beträffande medinflytandeavtal som antagits i samband med arbetsrättsreformen.

Prop. 1978/79:188 67

(5) PSO kan verka i olika skeden i beslutsprocessen

En lyngdpunkl i kommunal P.SO-verksamhel bör ligga i uiredning och beredning av ärenden saml i verkslälligheien. Härigenom kan de anslällda på ett mer verksamt säll än hittills uppnå ett reellt inflytande. PSO kan emellertid också lilldelas beslulsbefogenheler i den mån dessa ej är förbehållna de poliiiska beslulsorganen och atl de befinns lämpade för medbeslämmande. Av vad tidigare anförts följer atl PSO aldrig kan integreras i den politiska beslutsprocessen men väl naluriigtvis påverka denna genom initiativ, synpunkter och förslag.

Delaktigheten för de anslällda i PSO-ärendena uppkommer genom de fackliga organisalionernas medverkan. Strävan bör vara atl successivi engagera alla anställda i ett förelagsdemokratiskt arbelssäil. Vi ser stora värden i en sådan utveckling. Del ter sig inle meningsfulll alt i delta sammanhang från vår uirednings sida söka komma med delaljföreskrifler eller lagkon-slrukiioner som gör anspråk på all lösa renl föreiagsdemokraiiska anpassningsproblem. Del måsle vara en uppgift för de avlalsslulande parterna all bevaka all medbestämmandets huvudsyften alllid slär i förgrunden.

På en del områden där personalen skall ha medbeslämmande lorde konlinueriig samverkan i en arbetsgrupp eller molsvarande allmänt sell vara en lämpligare arbetsform än partskoniakl genom regelrätta förhandlingar. PSO-verksamhei kan vara en sådan form för fortlöpande samverkan som parterna gemensamt anser väl ägnad för handläggning av ärenden som eljest enligt MBL:s grundregler skulle hanteras genom mer omsländliga förhandlingsoch informalionsprocedurer. Avtal enligt 32 § MBL fömtsätts komma alt ha sådan syftning som gagnar såväl inlresset av personalinflylande som smidighet och effekiivitei i verksamheiens bedrivande.

Genom PSO-arbeie kan uppnås eit klarare definierat gemensami ansvar och en orienlering mot gemensam problemlösning i smidiga former. Av-stämningar av olika uppfattningar och prövning av olika alternativ kan som regel ske på ell friare säll. Man kan också i denna form få en bältre läckning av olika faser i beslutsprocessen. PSO kan della i beredning, vissl besluisfallande, verkslällighel och uppföljning. Eu väl fungerande PSO bör kunna handlägga "sina" frågor med den smidighet och koniinuilet som brukar anses karakiärisera effektiv förvallning i övrigi. Av molivultalandena till MBL framgår all del överiämnas lill arbelsmarknadens parter att genom överenskommelser välja utvecklingsvägar och -lakl. Vi har inle funnit skäl att i detta sammanhang förorda någon avvikelse från nämnda principiella hållning från stalsmaklemas sida.

I händelse tvist uppslår mellan parterna om hur medinflytandeavtal om PSO skall tolkas gäller enligt MBL tolkningsföreträde för arbelslagarparien (organisalionen). Om dess lolkning ifrågasätts aklualiseras förhandlingar enligt särskild ordning.

Del bör ankomma på de avtalsslulande parterna att i övrigt finna erforderliga anpassningar lill kommunens/landstingskommunens ärendegång och beslutsprocess. Avtalen kan alltså komma att innehålla interna beslutsregler för PSO och föreskrifier om eventuell vidaregång av ärende i vissa fall av oenighel inom PSO. Gränsdragningen mellan PSO-verksamhelen och förhand-lingssysiemel bör enligt vär mening vara tydlig för atl inte oklarhel och osä-

Prop. 1978/79:188 68

kerhet skall uppstå i den löpande förvaltningen. Några närmare regler i lagstiftningen eller ytteriigare motivuitalanden synes ej erfordras.

Sammanfattande slutsatser

□ Del är vikligl att se PSO som ett led i ell vidare inflytande- och samverkanssyslem. Vi har noterat atl de centrala parterna här haren gemensamt synsätt.

D Vi anser att PSO-verksamhet kan spela en betydande roll för utvecklat medbeslämmande på den kommunala sektorn och atl den därför- som en konsekvens av den beslutade arbetsrättsreformen - bör underiättas bl. a. genom viss lagändring.

D Ulredningens lagsliftningsförslag bör koncenireras till atl eliminera vissa existerande hinder för önskvärd P.SO-verksamhel med bibehållande av den politiska demokratins suveränitet. Innebörden är - som framgår av följande avsnitt om lagreglering av PSO - dels all besiämmelserom samverkansformen med PSO förs in i kommunallagen, dels all möjlighel öppnas att till PSO överföra viss beslutsrätt.

n De avtalsslulande parterna förutsätts träffa överenskommelser om medbestämmande där bl. a. P.SO kommer att utnyttjas.

D Vi har den allmänna uppfattningen atl regler om PSO:s inrikining, organisatoriska inplacering, arbetsformer, befogenheter och ansvar bör utformas så atl långtgående hänsyn kan tas till lokala behov. Detaljutformning och konkrei anpassning till föruisätiningarna bör ske inom resp. kommun och landstingskommun. Ulredningens uttalanden i denna del är att betrakta som försök till vägledning och slöd för fortsall utveckling. Detaljreglering i lag anses alltså inte påkallad.

3.6 Lagreglering av PSO-verksamheten

3.6.1 Val av lagteknisk lösning; allmänna synpunkter

Vi har i avsnitt 3.5 redogjort för de skäl som lalar för att sådana lagändringar bör vidtas som möjliggör PSO-verk:>amhet på del kommunala området. I detta sammanhang har även berörts vilken utformning allmänt setl en lagreglering av PSO bör ha. Därvid har vi bl. a. betonat att målsättningen bör vara att öppna utvecklingsvägar för ökad partssamverkan på den kommunala sektorn utan att uppställa detaljföreskrifter.

Som framgår av avsnitt 3.2.2 råder enligt gällande kommunalrätt förbud mol blandad delegaiion, dvs. delegation till tjänsteman och förtroendevald i förening och mot delegation till flera tjänstemän. Vidare kan delegation enligt nuvarande regler ej ske till annan anställd än sådan som enligt iradilionell avialsnomenklaturäratt betrakta som tjänsteman. En möjlig lagteknisk lösning av PSO-frågan vore, vilkel också diskuterats i den allmänna företagsdemokratidebatten, all förändra kommunallagens och - i förekommande fall -specialförfattningarnas delegationsregler på sådant sätt att nyss nämnda förbud upphävdes. 1 delegationslagmmmen kunde t. ex., enligt denna lagtekniska variant, föreskrivas all delegation även får ske lill grupp av arbetstagare eller till grupp av såväl arbetstagare som förtroendevalda.

Prop. 1978/79:188 69

En lagteknisk lösning enligt denna modell synes dock av flera skäl vara mindre lilllalande. En grundläggande invändning mot konstruktionen kan enligt vår mening häriedas från själva syftet med det kommunala delega-tionsinstitutet. Vi har i avsnilt 3.2.2 närmare behandlal della syfte. Här räcker att erinra om all delegalionsinslilulet i princip är tänkl atl användas för att avlasta nämnderna rutinärenden och på detta sätt åstadkomma en smidig och effektiv förvallningsadministralion. Delegaten har visseriigen atl självständigt och pä eget ansvar avgöra varje lill honom delegerad fråga. Han fömtsätls emellertid härvid i princip tillämpa samma bedömningsnormer vid avgörandet av de delegerade ärendena som nämnden själv skulle tillämpat om beslutanderätten kvarlegat på den nivån. PSO-verksamhelen däremoi bygger pä den grundläggande och självklara huvudprincipen att de anslälldas representanter i PSO skall tillföra ärendena ocksä rena arbelslagarsynpunkter.

En annan väsentlig uigångspunki är all PSO skall vara ell särskilt fomm i den kommunala förvaltningshierarkin för handläggning av olika medbestämmandefrågor där medbestämmandet baseras på kollektivavtal enligt MBL. Avsikten är atl även medbestämmandefrågor av icke rutinmässig karaktär skall kunna handläggas i PSO. Som framgär av den lidigare refererade PSO-utredningen syftar PSO-verksamhel lill ett utvecklat medbeslämmande i ett system där parterna är mer jämbördiga än hittills varit fallit. Gällande delegationsregler utgår frän annoriunda villkor.

Med hänsyn bl. a. till dessa förhållanden har vi funnil det uppenbart atl det kommunala delegationsinstitutet lämpar sig mindre väl för partssamverkan av aktuellt slag. Man bör således ej sammanblanda del traditionella kommunalrätisliga delegationssystemel med förelagsdemokratiskt betingade samverkanssystem. Detta skulle kunna skapa oklarheter i såväl det politiska som del administrativa styrsystemet.

Vi har kommii till den slutsatsen alt den mest naluriiga och ändamålsenliga lagiekniska lösningen av P.SO-frågan är all införa särskilda regler i kommunallagsliftningen om partssamverkan i aktuell form. Reglerna bör utformas så atl de tillgodoser vissa principiella krav av kommunaldemokratisk, kommunalrältslig och föreiagsdemokralisk natur. En ofrånkomlig förutsättning är sålunda atl den politiska demokraiin inte kränks samt atl grundläggande rättsskyddsaspekter blir tillböriigl beaklade. Vi ser del som naturiigt och angelägel att lagregleringen kopplas direkl lill arbetsrätlsreformen och dess inlenlioner om utvecklat medbeslämmande. Lagsiiftningen måsle vidare få ett sädanl innehåll att den ger parterna möjlighet atl anpassa PSO-verksamheten till lokala förhållanden inom vissa förutsatta ramar.

Det är angeläget att de erfarenheter som vinns av verksamheien i PSO efter hand las lillvara för att kunna påverka lagstiftningens framtida utformning. De avlalsslulande parterna kan förutsättas ha iniresse av atl noga följa utvecklingen. De har hittills inte enbart var för sig utan också i organiseral samarbete följt utvecklingen beträffande de föreiagsdemokraiiska frägorna. Ökade resurser har vidare tillförts den forskning som är inriktad på de frågeslällningar som här är aktuella. Vad gäller den enligt vär mening särskilt väsenlliga frågan om gränsdragningen mot den politiska demokratin har riksdagen redan i sitt Ijeslut om antagande av medbestämmandelagen utlalal, att den för tvistefrågor av detta slag inrättade särskilda nämnden på lämpligt sätt

Prop. 1978/79:188 70

bör fortlöpande redovisa erfarenheterna från sin verksamhei. Del bör alltsä enligt vår mening kunna förutsättas all utvecklingen beiräffande PSO-verksamhet inom det kommunala områdel kommer all följas pä sådant sätl alt om behov därav uppslår inilialiv tis till behövliga ändringar i lagsiiftningen.

3.6.2 Lagtextförslag

Vi föreslår atl i KL intas ett nylt 4 kapilel om partssammansalla organ enligt vad nedan anges. Dessulom föresliis vissa andra ändringar i KL. Bl. a. bör förekomslen av partssammansalla organ anges redan i de allmänna beslämmelserna i KL. På molsvarande säll bör lagen (1957:281) om kommunalförbund kompletteras med bestämmelser om P.SO.

Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrives i fråga om kommunallagen (1977:179)

dels alt nuvarande 4, 5, 6 och 7 kap. skall betecknas 5, 6, 7 respeklive 8

kap.

dels att 1 kap. 5 >;, 3 kap. 12 ij, nya 8 kap. Ii; första slyckel saml nya

8 kap. 3 i; försia stycket skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas ell nyll 4 kap. av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I kap. 5 t;

Kommuns och landslingskommuns beslutanderätt utövas av fullmäklige.

Förvallning och verkställighet ankommer på slyrelsen och övriga nämnder. Nämnderna berederäven ärenden som skall avgöras av fullmäktige. För sådan uppgift kan tillsättas särskild beredning bestående av en eller flera personer.

/ kommun och landsiingskommun kan tillsättas partssammansatta organ med uppgift att utöva förvaUning och verkställighet I vissa ärenden som rör forhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare.

Fullmäktige får uppdraga åt slyrelsen eller annan nämnd atl i fullmäktiges slälle fatta beslut i viss grupp av ärenden, i den mån ej annal följer av lag eller annan författning. Sådant uppdrag flr ej avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av störte vikt.

3 kap. 12 §

Fullmäktige flr antaga reglemente med närmare bestämmelser om styrelsens verksamhet. Slyrelsen får, om fullmäklige beslutar det, uppdraga åt särskild avdelning.

Prop. 1978/79:188 71

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

bestående av ledamöier eller suppleanter i slyrelsen, ål ledamol eller suppleant eller åt tjänsteman hos kommunen eller landstingskommun all på styrelsens vägnar besluta i viss grupp av ärenden, vilkas beskaffenhei skall anges i reglemente eller särskilt beslut. Framställning eller yttrande lill fullmäklige liksom yttrande med anledning av överklagande av styrelsens beslut får dock beslutas endast av styrelsen samfälll.

Beslut som har fatlats med stöd av uppdrag enligt andra siycket skall anmälas lill styrelsen, som bestämmer i vilken ordning detla skall ske.

Om uppdrag åt partssammansatt organ att besluta på styrelsens vägnar samt om samråd med sådant organ gäller vad som är föreskrivet i 4 kap.

4 kap. Partssammansatta organ

1 §

/ kommun och landstingskommun får, om så föreskrives i kollektivavtal enligi 32 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbelslivel, där kommunen eller landstingskommunen är part, ftnnas parts' nansatta organ. Sådana organ kan inrättas för styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden.

Partssammansatt organ består av företrädare för kommunen eller landstingskommunen och för arbetslagarna. I kollektivavtal intages bestämmelser om partssammansatt organs sammansättning, utseende av ledamöter och suppleanter i sådani organ, organets mandattid samt formerna Jör dess verksamhet. Dock skall vad som år föreskrivet i 3 kap. 9 § andra stycket, 3 kap. 10 § andra stycket såvitt avser förande av protokoU, protokolls innehåU, justering av prolokoll, tiU-kännagivande om justering och reservation samt 3 kap. 10 § tredje stycket tillämpas på motsvarande sått för partssammansatt organ.

Prop. 1978/79:188

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydelse

3§

Styrelsen eller annan nämnd får uppdraga åt partssammansatl organ att på styrdsens eller nämndens vägnar besluta i sådana grupper av ärenden som anges i kollektivavtal. Sådani uppdrag får under kollektivavtalets giltighetstid av styrelsen eller nämnden återtagas endast om detta medges i avtalet eller synnerliga skål därtiU föreligger.

Beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt första stycket skaU anmälas UU styrelsen eller nämnden som bestämmer i vilken ordning della skaU ske.

1 kap. 2 § första stycket

1 fråga om besvär över beslut eiv kommunstyrelsen eller annan kommunal nämnd skall bestämmelserna i 1 § om besvär över beslut av kommunfullmäktige tillämpas på motsvarande sätt, om ej annal sägs i 3 § eller är särskilt föreskrivet. 1 fråf;a om besvär över beslut av förvaltningsutskottet eller annan landstingskommunal nämnd skall bestämmelserna i 1 i; om besvär över beslut av landsting tillämpas pä motsvarande sätl, om ej annat sägs i 3 S eller är särskilt föreskrivet. Besvär fiir ej anföras över beslut av rent förberedande eller rent verkställande art.

4§

/ kollektivavtal får föreskrivas att styrelsen eller annan nämnd i vissa angivna grupper av ärenden innan beslut fattas skall samråda med partssammansatl organ.

8 kap. 2 ij försia stycket

I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen, annan kommunal nämnd eller partssammansatt organ skall bestämmelsema i 1 § om besvär över beslut av kommunfullmäktige tillämpas på motsvarande sätt, om ej annat sägs i 3 § eller ärsärskilt föreskrivet. I fråga om besvär över beslut av förvaltningsutskottet, annan landstingskommunal nämnd eller partssammansatt organ skall bestämmelsema i 1 t; om besvär över beslut av landsting tillämpas på motsvarande sätt, om ej annal sägs i 3 § eller är särskilt föreskrivet. Besvär flr ej anföras över beslut av rent förberedande eller rent verkställande art.

Nuvarande lydelse

1 kap. 3 ij första siycket

Fullmäktige flr ulse särskild nämnd med uppgifi atl pröva besvär över styrelsens, annan nämnds eller revisorernas beslut om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledigande från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mol tjänsteman, om besvär över beslutet annars skulle ha anförts enligt 2 ij. Beslämmelserna i 4-10, 13-17, 19 och 20;;i? förvallningslagen (1971:290) lillämpas på molsvarande sätt i ärende hos sådan besvärsnämnd.

Föreslagen lyddse

8 kap. 3 ij första stycket

Fullmäktige flr utse särskild nämnd med uppgift all pröva besvär över styrelsens, annan nämnds, partssammansatt organs eller revisoremas beslut om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledigande från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman, om besvär över beslutet annars skulle ha anförts enligt 2 ij. Bestämmelserna i 4-10, 13-17, 19 och 20 §§ förvaltningslagen (1971:290) tillämpas på motsvarande sätt i ärende hos sådan besvärsnämnd.

Prop. 1978/79:188 75

principiellt intresse som ulredningen haft all la ställning lill, är om en sådan lösning i något avseende kan riskera alt komma i konflikt med gällande grundlagsstiftning.

Den kommunala verksamheiens konstitutionella förutsättningar har reglerals i 1 kap regeringsformen (RF). Dessa kan i princip sägas bestå av tvä grundelement. För del försia vilar den kommunala självsiyrelsen och den kommunala demokraiin pä den allmänna och lika röslrättens gmnd. Kom-munaldemokralin är m. a. o. förankrad hos kommunmedlemmarna (1 kap 1 ij RF). För del andra gäller att den kommunala demokratin är representativ, vilkel innebär alt beslutanderätten i kommunerna ulövas av valda församlingar! I kap. I iJ andrastycket och 1 kap. 7 i; RF). Del sisinämnda innebäratt kommunfullmäktige/landstinget intar en ceniral roll i alla ärenden där del politiska momentet allmänt sett är dominerande (se prop. 1973:90 s. 231).

Vid en bedömning av grundlagsenligheten av den föreslagna lagiekniska lösningen av de partssammansalla organens verksamhei bör uppmärksammas alt frägor om intresseorganisationernas (t. ex. de fackliga organisalionernas) ställning i förhållande till de offeniligrättsliga organen ej närmare reglerats i RF. (Här bortses frän besiämmelsen i 2 kap. 17 ;j RF om all förening av arbetstagare samt arbelsgivare och förening av arbelsgivare äger rätl all vidla fackliga stridsåtgärder, om ej annat följer av lag eller avtal. Bestämmelsen saknar i della speciella sammanhang belydelse.) 1 de utredningsförslag som ligger lill grund för 1974 års gmndlagsreform diskulerades möjligheten atl lagreglera organisalionernas verksamheisformer (se förfaliningsuired-ningens slutbetänkande "Sveriges statsskick" (SOU 1963:17 s. 56) och gmnd-lagberedningens slutbetänkande "Ny regeringsform. Ny riksdagsordning" (SOU 1972:15 s. 77). En sädan lösning avvisades dock (se .SOU 1972:15 s. 77). Intresseorganisationerna haremellertid i 7 kap. 2 ij givits konslituiionelli slöd för sin medverkan i det statliga utrednings- och remissförfarandet. Deras ställning gentemot de offenlliga organen i övrigi framgär ej av RF:s bestämmelser, utan får avgöras med ledning av förarbetena lill grundlagsstiftningen och konsiilutionell praxis. .Som en allmän uigångspunki härvidlag gäller alt de beslutande organen i slalen och kommunerna skall sammansättas genom val med allmän och lika rösträtt. Ell korporalivt samhällssystem är oförenligt med det svenska statsskicket (se KU 1973:26 s. 17).

Intressani alt notera äratt riksdagen vid 1976/77 års riksmöie i grundlags-enlig ordning beslulal om införande av vissa nya program- och målsätiningssiadganden i RF. Stadgandena trädde i kraft 1977-01-01. Av särskild belydelse vid en diskussion om konstitutionella möjligheter atl fördjupa företagsdemokratin på den kommunala seklorn är bestämmelsen i 1 kap. 2 ij tredje siycket innebärande alt det allmänna skall verka för atl demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Av förarbeiena lill lagrummei framgär alt bl. a. arbelslivel är ell sådani område där en demokraliseringsprocess bör underiättas (se .SOU 1975:75s. 184och prop. 1975/76:209 s. 138).-Som ovan påpekats ärden akluella bestämmelsen rältsligen ail uppfana som ett s. k. målsättningssladgande. Tillämpningen och utvecklingen blir således föremål för politisk bedömning.

Det ovan presenterade förslaget till lagreglering av partssammansalta organ kan enligt vår mening ej på någon punkl anses kollidera med de utlalan-

Prop. 1978/79:188 76

den om den politiska demokratins innebörd som gjorts i RF:s förarbeten. En utveckling moieit förelagsdemokratiskt samverkanssystem i kommunal förvaltning är möjlig, så länge utvecklingen äger rum inom de allmänna ramar som gmndlagssliftningen uppställer och som avseraii garanteraden politiska demokratins suveränitet och okränkbarhet. Man torde i. o. m. kunna påstå all en sådan uiveckling ligger i linje med grundlagssliflarens i de nya målsätt-ningsstadgandena redovisade inlenlioner.

Våri lagförslag vilar på den gmnduppfaiining om avvägningen mellan poliiisk demokrati och personalens medbeslämmande som angivils och accepterats av stalsmaklerna i samband med arbetsrättsreformen. Frågor om den kommunala verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvaliiel skall således ej bli föremål för besluisfallande i P.SO. Eftersom P.SO enligt vår modell ej avses komma alt avgöra frågor av nämnda art, vilka del tillkommer de överordnade politiska organen alt beslula om, kan lagförslagci inle anses mbba de i grundlagsstiftningen givna fundamenten för det politiska beslutssystemet.

En annan föreskrift i RF som har viss aktualitet i förevarande sammanhang, och som ej behandlats i det föregående, återfinns i 8 kap. 5 §. Enligt detta lagrum skall grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. I lag skall också meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

I förarbetena till dessa bestämmelser anges att det beträffande kommunernas organisation och verksamhetsformer endast är grunderna som behöver regleras i lag (prop. 1973:90 s. 306). Enligt föredragande departemenischefen innebär denna ordning bl. a. alt regeringen med stöd direkl i RF är behörig meddela mer detaljbetonade föreskrifter som gäller kommunernas organisation och verksamheisformer. Departemenischefen beionar dock alt syftet med begränsningen av lagomrädet lill alt avse gmnderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer inte är atl regeringen i stor ulsiräckning skall gripa in med bestämmelser. I stället skall det i vid omfattning ankomma pä kommunerna att själva (kurs. här) utforma detaljregleringen på områdel (prop. 1973:90 s. 306).

Av relaterade molivullalanden framgåratl beslämmelserna i 8 kap. 5 i; RF innebär dels att själva basreglerna för kommunernas organisaiion och verksamhetsformer skall anges i lag, dels att kommunerna har en icke obetydlig "restkompetens" att närmare reglera sina verksamhetsformer. Detta krav får också vårt förslag till lagreglering av PSO anses uppfylla. Enligt förslaget skall direkt i KL anges att P.SO flr finnas på den kommunala sektorn och alt sådana organ, under vissa förutsättningar, kan fatta beslut på nämnds vägnar och/eller fungera som samrådsorgan ål nämnd. Dessa fömtsättningar anknyier lill arbetsrättsreformen, i vilken man utgår ifrån att besluts- och samrådsområdena för PSO fastställs i kollektivavtal och inte genom ensidigt beslut av arbetsgivaren. Arbelsgivaren (kommunen/landstingskommunen eller resp. arbelsgivarförbund) har givetvis både räu och plikt alt vägra träffa sådana kollektivavtal som äventyrar den politiska demokratins fömisäiiningar och krav. Vad nu sagts äger lillämpning på de formregler för PSO:s verksamhet som vi i förslaget utgår ifrån atl parterna själva skall utforma.

Prop. 1978/79:188 77

Vårt förslag beaktar gmndläggande rällsskyddsaspekter vad avser såväl den politiska demokraiin som möjlighelen alt få till stånd en rälislig prövning av enskilda PSO-beslut. Beträffande den politiska demokratin görs en direkt koppling till de mekanismer syftande till atl förhindra kränkningar som finns inbyggda i arbetsrätlsreformen. Vidare föreslår vi uttryckliga regler om alt PSO-beslut skall kunna överklagas enligt sedvanliga kommunalbesvärsreg-ler. Pä dessa gmnder anser vi att den föreslagna konsimktionen lill lagreglering av PSO-verksamheten harmonierar med de gmndläggande principer som uttalas i regeringsformen och dess förarbeten.

n Sammanfattningsvis: Vi har kommit till den slutsatsen att innehållet i gällande konstitution ej hindrar lagiekniska lösningar av PSO-frågan enligt vårt förslag.

3.6.3.2 Inrättande av PSO

Av4kap. lij försia meningen i vårt förslag framgär all i kommun och landstingskommun får, om så föreskrivs i kollektivavtal enligt 32 lj lagen (1976:580) om medbeslämmande i arbelslivel, där kommunen eller landstingskommunen är part, finnas partssammansatta organ. Genom alt införa begreppei "partssammansatta organ" direkl i KL erhåller P.SO-verksamheten den lagreglering som bedöms vara nödvändig för atl inslilulel skall kunna inlemmas i del reguljära kommunala organisationsmönstrel.

Lagförslaget bygger på gmndprincipen all initiativ till inrättande av P.SO las av parterna i samband med kolleklivavtalsförhandlingar. .Som framgär av vad nedan sägs skall formregler för P.SO, verksamheiens innehåll etc. till stor del regleras i kollektivavtal om medbestämmande.

Av 4 kap. 1 ij andra meningen framgår all PSO skall kunna inrättas för styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden. Härmed avses även del av slyrelsens/nämnds verksamhelsområde. Påpekas bör atl även s. k. specialreglerade nämnder (t. ex. byggnadsnämnd och social centralnämnd) omfattas av de föreslagna PSO-reglerna. Någon särskild hänvisning i specialför-fatlingarna till del föreslagna nya 4 kap. är ej erforderlig eftersom uitrycket "nämnd" i kommunallagen läcker in samtliga kommunala och landstingskommunala nämnder.

Avsikten med stadgandet är atl möjliggöra för parterna all finna fiexibla lösningar anpassade efter lokala förhållanden vid inrättande av PSO-inslitu-tel. .Som vi närmare berört i kapitel 2 uppvisar de olika kommunerna och landstingskommunerna belydande skillnader i organisationsstmktur. 1 de minsta kommunerna torde normalt anledning saknas all inrätta P.SO inom varje förvaltning ulan flera förvaltningar kan ha ell gemensamt P.SO. Lagförslaget öppnar möjlighel för sådana konstmktioner.

Enligt utredningens mening är det normall naluriigl och ändamålsenligt att inräita PSO även på "kommunceniral nivå" med uppgift atl handlägga vissa medbesiämmandefrågor av övergripande natur. Den ordning för överförande av uppgifter till PSO som här aktualiseras innebär all handläggning av vissa ärenden skall kunna överföras från en nämnd lill eit inom denna nämnds verksamhetsområde inrättat PSO. Inrättandet av PSO mbbar ej fördelningen av ärenden och befogenheler mellan nämnderna, vilkel har en viss belydelse för bedömning av effekierna sett från kommunaldemokratisk syn-

Prop. 1978/79:188 78

punkl av eventuellt inrällande av PSO pä kommunövergripande nivå. Om man inrältar PSO på denna nivä avses alllså dit endasl överföras uppgifier från nämnd som handlägger ärenden av del slag som kan belraklas som kommunövergripande (t. ex. kommunstyrelsen, förvallningsulskottel eller personalnämnden). Det förhållandet atl PSO inrättas på kommunövergripande nivå päverkar inte en facknämnds befogenheler.

Sammanfattningsvis kan sägas all vårt förslag givits en sådan uiformning all det ankommer på parierna atl besiämma antalet PSO, om kommunövergripande PSO skall finnas, om flera nämnder skall ha gemensamt PSO saml på vilken nivå inom förvaltningen PSO skall inrättas. Parterna själva har de bästa fömtsättningama all bedöma dessa typer av frågor.

3.6.3.3 Formregler för PSO

En gmndläggande målsättning vid utarbetandet av vär lagmodell har varil alt söka undvika en onödig detaljreglering av PSO:s verksamhet. För att PSO skall kunna bli ett smidigl och effeklivi instmment för fördjupad arbetsplats-demokrati krävs atl anpassningar kan göras efter lokala förhällanden. Trots denna utgångspunkt har vi ansett det nödvändigi all direkl i KL ge vissa formregler för PSO av baskaraklär i syfte atl inlemma institutet i del kommunalrätisliga regelsystemet. Efiersom PSO i framliden kan förväntas komma att ingå i den reguljära kommunala organisationen bör vissa av de gmndläggande formregler som sladgals för kommunala och landslingskommunala nämnder även gälla för PSO. För au undanröja all risk för missförstånd vill vi särskilt påpeka all P.SO enligt den föreslagna modellen ej är atl betrakta som nämnd i kommunalrältslig mening utan aren särskild form av verkställighets- och samrådsorgan på lägre nivå. .Sålunda skall PSO alllid vara underordnad kommunal nämnd/slyrelse. Förslaget avser alllså ej atl mbba den från kommunaldemokratisk synpunki gmndläggande principen all politiska bedömningar och ställningstaganden i kommunal verksamhei skall göras i organ som sammansätts enbart efter partipolitiska styrkeförhållanden.

14 kap. 2 § föreskrivs inledningsvis all PSO beslår av företrädare för arbetstagarna och för kommunen eller landstingskommunen. Vidare sägs atl vissa i lagmmmel angivna regler om PSO skall intas i kollektivavtal. Dessa olika grupper av regler behandlas nedan var för sig.

Sammansättning, valbarhet m. m.

Enligt utredningens mening är del nalurligl alt överlämna äl parterna all i kollektivavtal reglera spörsmålen cm antal ledamöter och suppleanter i PSO, inom vilken personkrets arbetsgivarens resp. arbetslagarnas representanter skall utses (valbarhetsregler), hur ledamotplalser och evenluella suppleant-platser skall fördelas mellan arbelsgivar- och arbetstagarsidan, hur arbetslagarnas platser skall fördelas mellan de fackliga organisalionerna inbördes samt fyllnadsval vid ledamots eller suppleants avgång under löpande mandatlid.

1 delta sammanhang bör ell par frågor särskilt uppmärksammas.

Enligt 1977 års KL gäller ett obligatoriskt suppleanisysiem i nämnderna. Molivel för denna ordning anges i kommunallagens förarbeten vara all repre-

Prop. 1978/79:188 79

seniationen i de poliiiska organen genom eu obligaioriskl suppleanisysiem kan breddas lill atl omfaila flera medborgargrupper (se prop 1975/76:187 s. 258). Della syfte har ingen direkl lillämplighei för PSO:s vidkommande av naluriiga skäl. Helt allmänt kan dock sägas all del från föreiagsdemokralisk synpunki är vikiigt alt så många arbetstagare som möjligl bereds lillfälle all della i PSO-verksamhelen. Della självklara konsialerande behöver dock inle nödvändiglvis leda lill slutsatsen att del skall vara obligatoriskt med suppleanter i PSO. Arbelslagarrepresenianterna i P.SO förulsatls slå i ständig kontakt med sina arbeiskamraler för diskussion och bedömning av de löpande frågor som faller inom PSO-verksamhelen. På della säll får arbeislagarna indirekl möjligheler lill påverkan och inflytande. Vad nu sagls innebär all vi anser att anledning saknas föreskriva alt suppleanter alllid skall finnas i PSO. Detla är en angelägenhet för parierna all bedöma med hänsyn bl. a. lill lokala forhållanden.

Ett annal spörsmål är om anledning finns alt i lag ange atl kommunens/landstingskommunens represenianier i P.SO skall kunna väljas propor-tionellt. Av 2 kap. 23 ij KL framgär att val av slyrelse. annan nämnd och beredning samt av revisorer och revisorssuppleanter skall vara proportionellt under vissa i lagmmmel angivna fömtsättningar. Detsamma gäller när fullmäklige skall välja ledamöter och suppleanter i slyrelse för akiiebolag. ekonomisk förening eller stiftelse eller revisorer och revisorssuppleanter för granskning av sådan styrelses förvallning. Nu nämnda regler om proportionelli va! gäller även när nämnd skall välja avdelning som avses i 3 kap. 12 ij eller organ beslående av ledamöier eller suppleanter i nämnden för beredning av ärenden som nämnden skall handlägga (se 3 kap. 10 och 13 ijij KL).

Eftersom vi ulgår ifrån all arbelsgivaren i normalfallel kommeratt representeras i P.SO av tjänstemän i arbetsledande ställning synes behovei av regler om proportionellt val vara ringa. Syftet med sådana regler är att tillförsäkra en politisk minoritetsgmpp representation. Della syfte har ingen relevans när arbelsgivaren föreiräds av ijänslemän i PSO. Förhållandel är emellerlid annoriunda i fall där kommunen/landstingskommunen väljer all läla sig repre-senleras i PSO av förtroendevalda. Della synes kunna bli aktuellt främsi beträffande PSO som inrälias på kommunceniral nivå. Vi har ej funnit lillräckliga skäl föratt här reglera hur kommunens/landstingskommunens företrädare skall utses med hänsyn bl. a. lill behovet av prakliska överväganden i den enskilda kommunen/landstingskommunen. Vi fömlsäiier att i normalfallel kommer platserna för de förtroendevalda atl fördelas efter rådande politiska styrkeförhållanden. Vi har tidigare angivii alt frågan om kommunalt förtroendevaldas medverkan i PSO och effekterna därav för den politiska demokratin bör följas och studeras. Därvid bör bevakas om det finns anledning atl skapa garaniier för lillämpning av proportionelli valsäil.

Uliryckel "sammansäuning" i 4 kap. 2 i; i vårt förslag läcker även in frågan om ordförandeskapet i PSO. Vi anser således all det skall ankomma på parterna atl avgöra på vilkel säll ordförande skall ulses. Delsamma gäller givelvis frågan om vice ordförandeskapet.

Prop. 1978/79:188 80

Sättet,för utseende av ledamöter odi ev. suppleanter

Enligt vär lagmodell ankommer det på parterna all själva reglera frägan om saltet för utseende av PSO-ledamöler. Vi anser del dock vara naluriigl all kommunens/landsiingskommunens representanter ulses av den nämnd eller de nämnder inom vars verksamhetsområden PSO inrättats och att arbelslagarnas represenianier ulses av vederbörande lokala fackliga organisationer.

Mandattid för PSO

Med hänsyn lill atl kollektivavtal enligt den av oss föreslagna konsimktionen skall ligga lill gmnd för inrättandet av PSO anser vi del olämpligi alt låsa fasl mandattiden för PSO i KL. Parterna har bäsl förutsättningar all bedöma denna fråga. För fullständighetens skull kan påpekas all inle heller de enbart kommunallagsreglerade nämndernas mandattid - med undantag av kom-munsiyrelsens/förvaliningsulskouet - har fastställts i KL.

Formerna i övrigt för PSO.s verksamhet

Till formerna i övrigt för PSO;s verksamhei hör bl. a. frågor om regler för beslutsfattande (enkel eller kvalificerad majorilel), beslutförhet, kallelse till sammanträde samt suppleants närvaro- och yttranderätt. Frägor av aktuellt slag bör helt ankomma på parterna all reglera. Reglernas utformning kan delvis förvänlas bli beroende av vilka uppgifter som ges PSO.

Regler om ekonomisk ersättning tUl PSO-ledamöter

Även i frågaom reglerom ekonomisk ersättning till P.SO-ledamöter fömtsätter vi att överenskommelse iräffas i kollektivavtal.

3.6.3.4 Formregler för PSO som bör intas i KL

Enligt 4 kap. 2 § sista meningen i vårt förslag skall vad som är föreskrivel i 3 kap. 9 § andra stycket, 3 kap. 10 5' andra stycket såvitt avser förande av protokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om justering och reservation saml 3 kap. 10 ij tredje siycket tillämpas på molsvarande sätt för partssammansatl organ.

Vad först avser hänvisningen till 3 kap. 9 § andra stycket KL innebär denna att kommunallagens jävsregler skall vara tillämpliga vid handläggning av samtliga ärenden hos PSO. Vi kommer nedan att närmare utveckla skälen för en sådan lösning. Föreskriften att 3 kap. 10 ij såvitt avser förande av protokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om justering samt reservation, äger motsvarande tillämpning på partssammansatt organ skall ses mot bakgmnd av att vårt förslag bygger på principen att beslul som fattas av PSO skall kunna överklagas enligt reglerna om kommunalbesvär i KL. För att möjliggöra att klagan över beslut av PSO skall ske i samma former och under samma fömtsättningar som klagan i kommunalbesvärsordning över fullmäktige- och nämndbeslut bör de i KL intagna gmndläggande

Prop. 1978/79:188 81

reglerna om dokumentation och tillkännagivande av beslul även vara tilllämpliga på PSO. Detta bör enligt vår mening uttryckligen anges i KL. Någon möjlighet för parterna att i akluelll avseende Iräffa avtal om från KL avvikande regler skall säledes ej finnas.

Hänvisning till 3 kap. 10 ij tredje slyckel innebär all KL:s regler om vård och förteckning av styrelsens prolokoll m. fl. handlingar även gäller PSO.

3.6.3.5 Överföring av beslutanderätt till P.SO

Av 4 kap. 3 § första stycket försia meningen i förslaget framgår atl styrelsen eller annan nämnd får uppdra ål partssammansatt organ atl pä styrelsens eller nämndens vägnar besluta i sådana gmpper av ärenden som anges i kollektivavtal om medbestämmande. Förslaget bygger således på gmndprincipen att det ankommer på parterna alt bestämma vilken lyp av frågor som skall handläggas i PSO. Vid urvalet av lämpliga frågetyper för handläggning i PSO måste dock vederbörlig hänsyn tas till den politiska demokraiins krav. Detta innebär atl de uttalanden som i denna principiella och för den politiska demokratin betydelsefulla gränsdragningsfråga gjorts i arbelsrättsreformens förar-t)eten (prop 1975/76:105, särskilt bil. 2 sid 148-156) även skall vara normerande vid kollektivavtalsreglering av PSO:s verksamhei. Vi har i föregående avsnilt redovisat vår gmndsyn på lämpliga områden för PSO-verksamhet. I flera av dessa fall kan överförd beslutsrätt komma all aktualiseras. Utan att gå närmare in på värderingar eller någon uttömmande redovisning av möjligheler i denna del har vi noterat att bl. a. följande verksamheter synes ligga nära till hands vid en satsning på utveckling av PSO-verksamhet med viss beslutsrätt

- omplaceringsverksamhet

- arbelsmiljösamverkan innefattande bl. a. företagshälsovård och tekniskt arbetarskydd

- förslagsverksamhet

-. personalsociala förbättringsåtgärder, konkreta trivselfrågor på arbetsplatsen

- personalutbildning

- speciella former av personalinformation t. ex. personaltidningsverksamhet.

Överföring av beslutanderätt frän styrelsen eller annan nämnd lill PSO sker enligt förslaget i två led. Det första ledel utgörs av det kollektivavtal som avses komma att träffas mellan parterna och som ligger till gmnd för hela PSO-instiiutel. I detta avtal anges de särskilda ärendegmpper som skall handläggas i PSO. Del andra ledel är alt vederbörande nämnd/nämnder inom de ramar som anges i avtalet beslutar att uppgiftsöverföring skall äga mm. Aktuella nämndbeslut blirall betrakta som verkställighetsåtgärder som är nödvändiga för att kommunen/landstingskommunen skall uppfylla de utfästelser som gjorts i det gmndläggande kollektivavtalet om PSO-verksamheten. Underiålenhet av Slyrelsen eller annan nämnd att verkställa överföring av beslutanderätt till P.SO eller ätgärder ägnade att förhindra den partsgemensamma verksamhet som parterna träffal avtal om kan givetvis ådra kommu-

6 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 188

Prop. 1978/79:188 82

nen/landstingskommunen skadeslåndsansvar enligi sedvanliga arbelsrälls-liga regler såsom kolleklivavialsbrotl Gft 54 tjMBL).

Den beslulanderält som överförs lill P.SO enligt nu föreslagna regler kan ej -i motsats till vad som gäller enligt kommunallagens delegationsregler-fritt ålerkallas av vederbörande nämnd/nämnder. En generell ålerkallelserält för styrelsen eller nämnden är enligt vår mening ej förenlig med ell av huvudsyftena med förslaget, nämligen all PSO-verksamheten skall vara ell permanenl institut för partssamverkan i verkställighelsledel. Skall P.SO kunna fungera på ett smidigt och effeklivi sätl med minsta möjliga risk för "störningar" krävs alt verksamheten präglas av slabililel och ömsesidigt förtroende. Även PSO-utredningen har i sm lägesrapport 3 givit utiryck för liknande uppfattningar.

På samma gmnder som i arbetsrätlsreformen bör man enligt vår mening kunna utgå ifrån att parterna i PSO-verksamheten kommeratt vinnlägga sig om ell handlingssätt som gör riskerna för störningar av den politiska demokratin liten. Detta hindrar dock inte att vi anser'dei rimligt atl lagsiiftningen öppnar möjlighet för parterna att i kollektivavtal inta vissa skyddsregler. Sälunda föreskrivs som huvudregel i 4 kap. 3 ij försia stycket andra meningen i vårt förslag atl uppdrag som överiämnats lill PSO får av styrelsen eller nämnden återtas under kollektivavtalets giltighetslid endasl om detta medges i avtalet.

Några närmare anvisningar/råd om hur en regel av aktuellt slag bör ulformas anser vi oss inte behöva lämna. Detla bör ankomma på parterna. Vi utgår dock ifrån alt parterna noggranl överväger en sådan regels innehåll, varvid den politiska deniokratins krav och fömisäiiningar givelvis måste slå i förgmnden.

Ovan har vi redogjort för skälen till att parierna i kollekiivavial bör ha möjlighet reglera frågan om återkallelse av till PSO överförd beslutanderätt. Man kan också länka sig varianten atl direkl i KL anges atl återkallelse dessutom alltid får ske "om synneriiga skäl därtill föreligger". Detla spörsmål sammanhänger delvis med revisionsansvaret för PSO:s verksamhei. Vi kommer senare att närmare diskulera frågekomplexet.

I 4 kap. 3 ij andra slyckel har intagits en bestämmelse om atl beslul som fattas av P.SO skall anmälas lill styrelsen/nämnden som bestämmer i vilken ordning detla skall ske.

Bestämmelsen om plikt för PSO att anmäla sina beslul lill vederbörande nämnd/nämnder molsvarar vad som gäller enligt för kommunala och landstingskommunala nämnder i allmänhet meddelade delegalionsregler (jfr 3 kap. 12 § tredje stycket KL). Syftet med en sådan anmälningsregel är atl garanlera all siyrelsen/nämnden forllöpande är informerad om PSO:s verksamhet. Med hänsyn till att vår konstmktion utgår ifrån att revisionsansvaret för PSO:s verksamhet skall kvariigga på den nämnd eller de nämnder som överfört beslutanderätt till PSO har des.sa organ givelvis ett starkt behov atl följa verksamheien. En sådan kontrollmöjlighet är också nödvändig för att man skall kunna bedöma behovet av eventuell återkallelse av beslutanderätten i enlighet med tidigare omnämnda regler.

Prop. 1978/79:188 83

3.6.3.6 PSO som samrådsorgan

Fömtom all man enligt vår modell kan överföra besluianderäii i olika lyper av personalfrågor lill P.SO kan inslilulel också komma till användning som ett led i ett formaliseral samrådsförfarande. 14 kap. 4 ij anges sälunda all i kollektivavtal fär föreskrivas all slyrelsen eller annan nämnd i vissa angivna ärendegmpper skall samråda med PSO innan beslul fattas.

Bestämmelsen öppnar möjlighel för parierna att i ärenden som ej kan bli föremål för beslutsrätt i PSO, men som ändå har ett påtagligt iniresse för de anställda, få lill siånd eu formbundel och "kommunallagsanpassal" meningsutbyle mellan arbelsgivaren och arbetslagarna. Som exempel pä sådana ärendelyper kan nämnas

- budgetering och långsiktsplanering

- redovisning

- övergripande organisationsutveckling

- organisation av extern service.

Samrådets innebörd och form kan variera. Parterna får i P.SO möjlighel att utbyta informaiion och synpunkier, överiägga om olika problem, pröva olika förslag, söka sig lill samrådslösningar osv. Det i praktiken vanligaste torde bli all vederbörande PSO ges räu atl i beslämda ärendetyper medverka i utredning och beredning saml all dess yllrande skall inhämtas och tillföras beslulsunderiagel.

Framhållas bör här atl parterna kan överenskomma att samrådels karaklär av obligalorium begränsas till att avse vissa särskilt "personalintressanta" ärendegmpper medan samrädsregeln i övrigt utformas som en "böra regel". Givetvis kan man också länka sig varianten atl avlalel medger undanlag från samråd i vissa brådskande situationer. (Även andra lösningar är tänkbara.)

Rättsverkan av all arbelsgivaren undanläter all fullgöra eti obligatoriskt samråd enligt nu föreslagna bestämmelser blir atl styrelsens/nämndens beslul i aktuell fråga efter kommunalbesvär kan komma atl upphävas på den gmnd atl del ej tillkommit i laga ordning (jfr nuvarande 7 kap. 2 § första slyckel KL). Vidare torde uppenbara övenrädelser av samrådsreglerna kunna medföra skadeslåndsansvar för arbetsgivaren enligt reglerna i MBL om brott mol kollektivavtal (se 54 och 55 §§ MBL).

3.6.3.7 PSO och offentlighetsprincipen

Som lidigare påpekais är PSO enligt vårt förslag rätlsligen att betrakta som en särskild form av kommunall verkställighets- och samrådsorgan. I tryckfrihetsrättsligt hänseende innebär delta atl PSO aren sådan kommunal myndighet som avses i 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. De i tryckfrihetsförordningen intagna bestämmelserna om allmänna handlingar kommer således alt vara tillämpliga på alla handlingar som inkommii lill eller upprättats hos PSO. Handlingarna är således, i likhet med vad som gäller för andra kommunala organ, offentliga om ej annat följer av bestämmelser i sekretesslagstiftningen.

Prop. 1978/79:188 84

3.6.3.8 Besvärsregler m. m.

Beslut som fallas av PSO skall enligt vårt förslag kunna överklagas enligt de vanliga kommunalbesvärsreglerna. Del grundläggande skälei för en sådan ordning är atl P.SO i belydande omfallning i prakiiken kommer all fungera som ell kommunall verkställighetsorgan. Vissa frågor som lidigare handlades pä nämndnivån eller av delegal kommerail överföras till P.SO. En sådan uppgiflsöverföring, betingad av föreiagsdemokraiiska hänsyn, bör ej få försämra kommunmedlemmarnas möjlighel all via kommunalbesvärsinstitutet utöva sedvanlig legalitetskontroll över kommunal förvaltning.

I sammanhanget bör underslrykas atl en gmndprincip som vårt förslag vilar på är ett endast frågor inom personalpolitikens omräde kan ifrågakomma för beslutsfattande i P.SO. Detta har vi f ö. redan betonat i tidigare avsnitt. Av detla följer att PSO aldrig kan få lill uppgifi all handlägga sådana ärendelyper i vilka beslut på nämndnivån skulle överklagas med förvaliningsbesvär. Della rättsmedels användningsområde i kommunal förvaltning är nämligen i huvudsak begränsat till atl avse beslut inom specialreglerade verksamheter där fråga arom myndighetsutövning mot enskild. De handläggningsregler som i speciallagstiftningen givits för sädana ärendelyper påverkas givelvis inle av del föreslagna PSO-instilutet.

Vi har inte funnit det nödvändigi att här närmare redogöra för del kommunala besvärsinstitutets materiella innehåll. Päpekas bördock att vid kommunalbesvär i princip endast lagligheten av det överklagade beslutet kan prövas. Någon möjlighet atl i denna ordning pröva beslutets lämplighet finns säledes ej. Vidare gäller atl talan ej flr föras mot beslul av rent förberedande eller verkställande art (se nuvarande 7 kap. 2 ij försia stycket sista meningen KL). Del sistnämnda innebär t. ex. att sådana P.SO-beslut som är av "samrådskaraktär" ej är överklagbara. Den nu föreslagna huvudprincipen om PSO-besluts överklagbarhel och som avser atl värna gmndläggande rälts-skyddsinlressen bör givetvis komma till uitryck direkl i KL. I värt förslag har en särskild bestämmelse härom intagits i den paragraf, 8 kap. 2 §,som behandlar besvär över beslul av kommunal och landstingskommunal nämnd.

För klarhetens skull bör noteras atl talan mot eventuella beslul av P.SO i tjänsietillsättningsfrågor skall - om besvärsnämnd inrättats i kommunen eller landstingskommunen - föras enligt de särskilda besvärsbesiämmelser som meddelats i nuvarande 7 kap. 3 § KL. Vi har i förslaget intagit en erinran härom i det aktuella lagmmmel.

Noteras kan vidare att själva det kommunala beslutet att med slöd av de här föreslagna nya bestämmelsema i KL träffa kollektivavtal om PSO-verksamhet kan överklagas kommunalbesvärsvägen i den omfallning reglerna om kommunalbesvär i KL anger. Detta gäller för övrigi alla kommunala och landstingskommunala beslut om träfTande av kollektivavtal. Som besvärsfaktum vid besvär över beslut om ingående av kollektivavtal kan klaganden t. ex. åberopa att han/hon anser att avtalet kränker den politiska demokratin. Det ankommer då pä besvärsmyndigheterna, i sista instans regeringsrätten, all avgöra om så kan vara fallel. Vid sidan av de uttalanden av icke juridiskl bindande karaktär som den s. k. särskilda nämnden framdeles kan komma att göra i gränsdragningstvister om den politiska demokraiin kan sålunda en renodlat rättslig prövning i aktuella gränsdragningsfrågor komma lill stånd

Prop. 1978/79:188 85

kommunalbesvärsvägen efter initiativ av kommunmedlem. Mol bl. a. denna bakgrund anser vi alt den föreslagna PSO-verksamheten är omgärdad av betryggande skyddsregler.

3.6.3.9 Jäv

Enligt vårt lagförslag (4 kap. 2 § sista meningen) skall vad som föreskrivs i 3 kap. 9 § andra siycket kommunallagen äga molsvarande tillämpning för partssammansatl organ. Detta innebär all ledamol av partssammansatl organ, liksom annan handläggare hos sådani organ, kommer alt vara bunden av samma jävsregler som gäller för styrelsens och övriga enbart på kommu-nallagsgmnd tillsatta nämnders (besvärsnämnd dock undantagen) ledamöter. Han flr säledes ej delta i eller närvara vid handläggningen av ärende hos det partssammansatta organei som personligen berör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående. I anslutning till närvarorättsfrågans behandling lämnas en närmare redogörelse för jävsreglernas innebörd. Här räcker konstatera att det enligt vår mening är självklart att även PSO-ledamöler skall omfattas av kommunallagens jävsregler. Delta för atl garantera atl PSO-verksamheten skall präglas av objektivitet utan hänsynstagande till enskild PSO-ledamots eventuella personliga inlressen i ärendei.

Ett förhållande som särskilt bör uppmärksammas är att vi i lagförslaget genereUt utgår ifrån att kommunallagens jävsregler skall vara tillämpliga på partssammansalta organ. Som framgår av redogörelsen för gällande rätt i avsnitt 4.8.3.7 gäller för en del kommunala - och även för vissa landstingskommunala- specialreglerade nämnder förvaltningslagens jävsregler, vilka är belydligt mer vidsträckta än kommunallagens. I och för sig skulle detta faktum kunna föranleda att man för partssammansatl organ som inrättas inom specialreglerad nämnds verksamhetsområde tillämpar förvaltningslagens jävsregler.

Att förvaltningslagens stränga jävsregler skall lillämpas i de specialreglerade nämnderna har dock främst motiverats av att dessa nämnder ofta handlägger ärenden som direkt ingriper i den enskildes liv och ekonomi, t. ex. byggnadslovs-, socialhjälps- och nyklerhelsvärdsärenden (se prop. 1971:30 s. 338). Reglema syftar säledes lill att ge ett förstärkt rättsskydd för den enskilde. De partssammansatta organen skall handlägga frägor som i enlighel med MBL rör förhållandel mellan arbetsgivare och arbetstagare. De kan därför aldrig få till uppgift att handlägga sådana typer av myndighetsutövningsärenden som exemplifieras ovan. Det framstår därför som rimligt alt generellt för PSO tillämpa kommunallagsjäven. En sådan lösning synes också från praktisk synpunkt ha påtagliga fördelar. Enligt vårt förslag kan ell PSO komma att inrättas som gemensamt verkställighetsorgan åt flera nämnder. Dessa nämnder kan vara såväl oreglerade som specialreglerade. Vissa ärenden som handläggs i ett sådant PSO emanerar säledes från specialreglerad nämnd medan andra emanerar från oreglerad nämnd. Det förefaller ej lämpligt att i samma PSO tillämpa olika jävsregler beroende på om ärende skall anses härtöra från specialregierad eller oreglerad nämnd. En sådan ordning skulle för övrigt strida mot intentionen i 1971 års förvaltningsrällsreform att samma jävsregler

Prop. 1978/79:188 86

skall gälla i alla ärenden hos eu och samma kommunala organ (se prop. 1971:30 s. 354; jft prop. 1975/76:1 s. 76).

3.6.3.10 Tystnadsplikt m. m.

I ansluining till närvarorätlsfrågans behandling i avsniii 4.8.3.8 nedan redogörs för del regelsystem avseende tystnadsplikt som gäller för funktionärer (härmed avses såväl arbetstagare som förtroendevalda) pade kommunala och landstingskommunala områdena. Vi har vid genomgång och analys av aktuella regler funnit att dessa undantagslöst givits en sådan utformning vad avser den lyslnadsplikisbunda personkretsen att de kommer alt omfatta ledamöter av partssammansatt organ. Någon särskild föreskrift om alt reglerna även skall gälla för P.SO-ledamöter är således enligt ulredningens mening ej behövlig. Även beträffande utlämnande av hemlig handling gäller på gmnd av aktuell lagtexts utformning samma ansvarsregler för PSO-ledamöter som för övriga offentliga funktionärer.

För klarhetens skull bör här lilliiggas att del med hänsyn lill arten av de ärendegmpper som är aktuella för handläggning i PSO endasl undantagsvis lorde kunna uppslå situationer där nu behandlade regler får relevans för P.SO-ledamöter i denna deras egenskap.

3.6.3.11 PSO-ledamöternas ansvar

För PSO-ledamöler kan renl teoretiskt flera typer av ansvarsregler aklualiseras. Nedan gör vi en genomgång av dessa reglers tillämplighet på ledamöter i PSO. Därvid görs samma uppdelning av de olika ansvarsfrågorna som i avsnilt 4.8.4 nedan angäende ansvar för personalföreträdare i kommunal och landstingskommunal nämnd.

Vi vill redan här uttala den generella uppfattningen att de ansvarsregler som gäller för offentliga funktionärer i allmänhet även skall vara tillämpliga på säväl arbetslagar- som arbelsgivartepresentanier i PSO. Della är en naturlig och fundamental utgångspunkt med hänsyn lill att PSO fömtsätts i väsentlig omfattning integreras i den kommunala förvaltningsorganisationen. Ett vidgat beslutsdeltagande från de anställdas sida i personalfrågor mäste givetvis följas av ett i motsvarande grad ökat ansvarstagande.

Revisionsansvar

Partssammansatta organ av den typ vi föreslår är kommunalrätlsligt all betrakta som en särskild form av verkställighets- och/eller samrådsorgan äl nämnd eller nämnder. Detta får till följd alt medel för deras verksamhet kommer att anvisas av berörd nämnd inom de anslagsramar som fullmäklige anger. Vid bestämningen av anslagsramen är givetvis det kollektivavtal som fömtsätts ligga till gmnd för inrättandet av PSO av avgörande betydelse.

PSO kommeratt i revisionshänseende ha samma ställning som t. ex. ett utskott inom nämnd eller tjänsteman som utmstats med delegationsuppdrag.

Prop. 1978/79:188 87

Renl juridiskt innebär detla alt revisionsansvaret för P.SO:s verksamhei kvarligger på den nämnd eller de nämnder som överfört besluianderäii lill organet. Här kan erinras om all den beslutanderätt som överförts lill P.SO - i moi-sals lill vad som gäller enligt kommunallagens delegationsregler - ej utan vidare kan ålerkallas av berörd nämnd. Vi har lidigare utvecklat skälen för denna ordning.

Med hänsyn till atl vårt förslag bl. a. bygger på den gmndläggande principen alt det övergripande ekonomiska ansvarei för PSO:s verksamhei kvarligger på nämndnivån har del bedömis nödvändigi med vissa korrektionsmedel. Sålunda har parterna enligt förslaget möjlighet att i kollektivavtal inta särskilda regler om återkallelse. Dessa kan lämpligen ges en sådan utformning all de exempelvis täcker in fall där del partssammansalla organet uppenbart missköter förvaltningen av de medel som ställts till dess förfogande. Även andra varianter är givelvis länkbara.

Som en ytteriigare säkerhetsåtgärd föreslär vi atl i lagtexten införs en klausul om att återkallelse alltid flr ske "om synneriiga skäl därlill föreligger". Ett synneriigt skäl att aktualisera återkallelse kan vara atl revisorerna vid sin granskning finner skäl framföra allvariiga anmärkningar mol PSO:s förvallning. Som ell annal tänkbart skäl för återkallelse kan anges all PSO-insiitulei systematiskt utnyttjas för aktiviteter som är oförenliga med den politiska demokratin och god förvaltningssed t. ex. genom uppenbara avvikelser från riktlinjer, handlingsramar och normer som fastställts av överordnade instanser.

I nu angivna fall ankommer det pä berörd nämnd atl mot bakgrund av framförda revisionsanmärkningar eller iakttagelser av PSO:s bristande respekt för den politiska demokratins krav och med hänsynslagande till PSO-verksamhelens syfte och arbelsförulsällningar bedöma behovei av återkallelse. Vi utgär ifrän att parterna kommer att verka för ett handlingssätt som undanröjer risk för konflikter i den löpande PSO-verksamheten.

Skadestdndsrättsligt ansvar

Beträffande del skadeståndsrältsliga ansvaret redogörs nedan i anslutning till närvarorättsfrågans behandling (avsnitt 4.8.4) schematiskt för vilka regler som är tillämpliga för funktionärer i kommunal förvallning. PSO-ledamöternas skadeståndsrättsliga ansvar blir, i likhet med vad som gäller för offenliga funktionärer i allmänhet, all bedöma i enlighet med reglerna i skadeståndslagen (1972:207).

Straffrättsligt ansvar

Även beträffande det straffrättsliga ansvarei kommer P.SO-ledamöterna att vara underkastade de allmänna regler som gäller för offentliga funktionärer (jfr avsnilt 4.8.4 nedan).

Prop. 1978/79:188 88

Disdplinärt ansvar

För kommunala arbetstagare i allmänhet gällande regler om disciplinärt ansvar kan teoretiskt aktualiseras även på gmnd av åtgärder som vidtas av PSO-ledamöter. Att märka är dock att disciplinansvaret över huvud laget ej berör kommunall förtroendevalda. I den mån kommunen/landstingskommunen i PSO representeras av förtroendevalda innebär della att en formell skillnad kommer all föreligga mellan arbelsgivar- och arbetstagarrepresentanter i disciplinansvarshänseende.

Sävitt kan bedömas torde dock - med beaktande bl. a. av de frågetyper som är aktuella för handläggning i PSO - de situationer bli ytteriigt sällsynla där anledning kan tänkas uppkomma atl vidla disciplinär åtgärd mot PSO-leda-mot i denna hans egenskap.

Politiskt och facklig! ansvar

Del i praktiken mest framträdande ansvarsmomenlel för kommunalpolitiker resp. fackliga företrädare ärdet politiska resp. fackliga ansvaret mot uppdragsgivarna. Detta regleras i huvudsak efter andra normer än juridiska ansvarsbestämmelser av den art som här redovisals.

Innebörden av de kommunalt förtroendevaldas uppgifier och politiska ansvar inför medborgarna utvecklas närmare i huvudbetänkandet (jfr även kapitel 1).

Personalföreträdarna har mot sina uppdragsgivare ett demokratiskt ansvar som närmare regieras av vederbörande fackliga organisation genom stadgor, sedvänja och aktuella Ijeslut. Skulle nägon personalföreirädare av vederbörande organisation befinnas olämplig för sitt aktuella uppdrag kan den fackliga organisationen ändra sin representation. Detta anses - om ej annat avtalats - kunna ske när som helst genom ensidigt beslut, varom givetvis vederböriig anmälan och registrering hos arbetsgivaren fömtsätts.

Även om representationsfrågorna ej ställts på sin spets står fackliga förtroendemän fortlöpande i en ansvarsrelation till sina uppdragsgivare i första hand företrädda av facklig styrelse (motsv.). Man fömtsätts exempelvis fullgöra informationsförmedling, förankra sina ställningstaganden, följa fackliga program och beslut samt ta hänsyn till rekommendationer, opinioner och stämningar. Man har vidare att i olika sammanhang direkt konfronteras med medlemmar/art)etskamrater inom ramen för uppdraget. Personalrepresentanterna är demokratiskt utsedda fackliga företrädare. Sättet att utse dessa representanter anses vara en organisationens inre angelägenhet och proceduren varierar i praktiken avsevärt. Någon reglering i här nämnda avseenden synes ej påkallad.

Administrativt ansvar

De kommunala förvaltningarna är uppbyggda i en "ansvarshierarki" som inte enbart är juridiskt gmndad ulan som närmast hänger samman med de administrativa styrsystem, den förvaltningsteknik, som används föratt verk-

Prop. 1978/79:188 89

samheten skall fungera smidigt och enhetligt. Ett exempel är atl medel fördelas på olika kostnadsställen, där 'kosinadsställeansvariga" (enhetschefer) inför överordnade instanser "svarar för" verksamheien inom givna ramar och normer. På molsvarande sätt finns "ansvar" för personalresurser, drifts-åtgärder, utvecklingsarbele elc. Detla "administrativa ansvar" anses innefatta en redovisningsplikt avseende uppnådda resultat och planavvikelser.

Brister och svagheter föranleder inte sällan kritik och i samband härmed kan kortigeringsälgärder av olika slag aklualiseras. Drastiska påföljder är mindre vanliga. I vissa fall kan dock förtroendeläget ha mbbats så atl vederbörande exempelvis kan fråntas uppgifter som innefattar ansvar som inle anses ha uppfyllts i förväntad grad. Vanligast är dock alt arbetskrav och fömtsättningama alt uppfylla dem blir föremål för prövning och eventuellt anpassningar.

Det synes uppenbart alt PSO - särskilt om de tilldelats specifika befogenheter i förvaltningsorganisationen- principielll bör jämslällas med andra instanser i administrativt ansvarshänseende. Även om det här avsedda administrativa ansvaret normalt inle kommer till utiryck i juridiska lermer är det vår bestämda uppfattning all P.SO-verksamheten sä längl möjligl mäste anknytas till normal förvallningspraxis. Då hilhörande frågor beiräffande adminisiraiiv teknik inte regleras närmare i lag ulan i inslmklioner, arbetsordningar och förvaltningssedvänja finner vi ej heller anledning föreslå särskild lagreglering vad gäller PSO. Den allmänna inställning lill problemel som framgär av våra uttalanden i denna del fömtsätts vara vägledande vid den prakliska tillämpningen av PSO-verksamhelen.

3.6.3.12 Övriga ändringar i KL m. m.

Det förslagna nya 4 kap. i KL om partssammansalta organ bör kompletteras med ett par andra ändringar i KL. För det första synes det lämpligt atl i enlighet med KL:s allmänna systematik omnämna PSO-inslitulel redan i de allmänna beslämmelserna i 1 kap. Vi föreslår således att en beslämmelse om förekomsten av PSO intas som ett nyll iredje siycke i 1 kap. 5 ij. Bestämmelsen anknyier direkl lill MBL:s tillämpningsområde. Uttrycket "vissa ärenden" markerar atl P.SO:s verksamhetsområde gäller medbestämmande som kan avtalas enligt arbetsrätlsreformen. De särskilda förbehåll som gjorts beträffande medbestämmandeavtal på den offentliga sektorn är en fömtsatt begränsning.

Vidare bör 3 kap. 12 § kompletteras med ett nytl fjärde siycke som omnämner möjlighelen för nämnd all överföra beslutanderätt till PSO samt skyldigheten i vissa fall för nämnd all samråda med sådant organ.

Värt förslag medför, pä gmnd av det nytillkomna kapitlet i KL, att en om-numrering mäste göras av kapitlen i KL. 1 ingressen lill lagförslaget presenteras ett förslag till sädan omnumrering.

Beträffande ikraftträdandet av den föreslagna lagsiiftningen är det enligt vär mening angelägel atl detta sker snarast. Med hänsyn lill förväntad omfattning av kommande remissbehandling av utredningens betänkande har vi inte funnit det möjligt all föreslå någon ikrafiträdandetidpunkt. Lagstiftningen bör dock kunna träda i kraft under år 1978.

Prop. 1978/79:188 90

3.6.4 PSO-verksamhet i kommunalförbund

I anslutning till interkommunalt samarbele förekommer att kommunalförbund bildas med uppgift all handlägga frågor som är gemensamma för flera kommuner/landstingskommuner. Kommunalförbundet är ell offentligt rättssubjekt. Formerna för dess verksamhei regleras i lagen (1957:281) om kommunalförbund. I stor omfattning har genom hänvisningar kommunallagens regler gjorts tillämpliga pä kommunalförbund.

För närvarande finns 13 kommunalförbund med anställd personal. Dessa kommunalförbund har enligt uppgift tillsammans ca 600 anslällda. Enligt vår mening ärdet självklarl att anställda i kommunalförbund skall ha samma legala möjligheter atl påverka sina arbetsförhållanden som de anställda i kommuner och landstingskommuner. Vi föreslår därför au även kommunalförbundslagen kompleiieras med besiämmelser om P.SO. Dessa ansluter sig i materiellt hänseende hell till föreslagna motsvarande bestämmelser i KL. Dessulom föreslås ell par renl formella förändringar betingade av den föreslagna omnumreringen av vissa kapilel i KL.

3.6.5 PSO-verksamhet i kommunägda företag

Kommuner och landstingskommuner har i stor omfattning bildal frän kommunen/landstingskommunen fristående rättssubjekt för drift av vissa verksamheter. Totalt finns i dag ca 1 300 företag av denna karaklär. 1 dessa företag är omkring 33 000 människor verksamma. Vi har i vårt huvudbetänkande (SOU 1975:41 s. 335 ff) uivecklal vår syn på de särskilda problem från kommunaldemokratisk synpunki som är förknippade med förelagsdrift.

Kommunägda förelag är rältsligen all betrakta som enskilda. Delta innebär bl. a. atl deras verksamheisformer ej regleras i kommunallagsliftningen. Möjlighelerna all fördjupa personalinflyiandei är på gmnd av delta förhållande annoriunda än vad som gäller för kommuner/landstingskommuner. Några lagändringar krävs ej för att exempelvis PSO-verksamhet skall kunna komma till stånd inom förelagen. Del är säledes enligt gällande rält möjligt för parterna att träffa kollektivavtal härom enligt de allmänna bestämmelserna i medbestämmandelagen. Dock bör uppmärksammas atl frägor om verksamhetens mål och inriktning i flertalet kommunägda företag principiellt ej kan bli föremål för förhandlingar och/eller kolleklivavialsreglering (se 2 ij MBL och InU 1975/76:45 s. 25).

Del ligger inle inom ramen för vär utrednings direktiv alt behandla företagsdemokratins utveckling i de kommunägda förelagen. Vi ulgär dock som en självklarhet ifrån alt en sädan utveckling framdeles kommer att äga mm inom de ramar som den nya arbetsrällslagstiflningen anger och i samma takt som på övriga arbetsmarknadssektcrer.

Prop. 1978/79:188 91

3.7 PSO-verksamhet och bestämmelser i speciallagstiftning om chefstjänstemäns funktioner

Vi har tidigare framhållit att de särskilda handläggningsregler för vissa frågetyper, framför allt ärenden av myndighelsutövningskaraktär, som har givits i speciallagstiftningen ej rubbas av det föreslagna PSO-inslilutel. En särskild fråga är om de speciella funktioner som i viss speciallagstiftning givits chefstjänstemän förhindrar önskvärda möjligheter atl iräffa och tillämpa avtal om medbestämmande i form av P.SO-verksamhel. Nedan gör vi försl en översiktlig genomgång områdesvis av olika lagstiftningskomplex i syfte alt närmare exemplifiera fömlsältningarna. 1 ett avslulande avsnilt görs sedan en samlad bedömning.

3.7.1 Primärkommunala området

Sociallagstiftning

Gällande sociallagsliflning upptar inga uttryckliga bestämmelser som medför alt chefstjänsteman (t. ex. socialcheO har ett självsiändigi ansvar för handläggningen av vissa lyper av frågor. För närvarande sladgas i 5 ij första stycket lagen (1956:2) om socialhjälp att socialnämnden vid behov äger tillkalla särskilda sakkunniga atl delta i nämndens överiäggningar ävensom tillsätta befallning hos nämnden samt anlita det bilräde i övrigt som erfordras. Beträffande kommun som inrättat gemensam social centralnämnd för barnavärds-, nykterhets- och socialområdena gäller motsvarande beslämmelse för denna nämnd genom föreskrift i 5 ij första stycket lagen (1970:296) om social centralnämnd. Av lagtextens uiformning synes klart framgå att samtliga tjänstemän anställda hos de sociala nämnderna frän en strikt kommunalrältslig utgångspunkt är att uppfatta såsom "biträden" utan självsländiga ansvarsområden. Au denna uppfattning är riklig försiärks vid ett studium av lagrummens förarbeten (se prop. 1955:177 resp. prop. 1970:121).

Riksdagen har våren 1977 beslutat att relaterade bestämmelser skall upphöra att gälla fr. o. m. den 1 juli 1977 (prop. 1976/77:1, KU 1976/77:25, rskr. 1976/77:148). Detla har bl. a. motiverats av önskvärdhelen all skapa siörre enhetlighet och enkelhet i den kommunala nämndorganisaiionen. Förändringen påverkar inle den ovan gjorda bedömningen av tjänstemännens ställning pä det sociala omrädel.

Brandlagstiftning

I brandlagen (1974:80) och den med stöd av denna lag utfärdade brandsladgan (1962:91), omirycki i SFS: 1974:81, finns ell flertal regler som ger förvaltningschefen på brandområdet (brandchefen) speciella ansvars- och beslutsfunktioner. Även i de lokala brandordningarna förekommer bestämmelser av akluelll slag (se statens brandnämnds meddelande 1975:6, vari införts exempel på brandordningar).

I 7 ij I mom. brandstadgan har uppställts vissa kompetensföreskrifter för heltidsanställt brandbefäl.

Prop. 1978/79:188 92

8 ij brandstadgan innehåller en tämligen uttömmande reglering av brandchefens åligganden:

"1 mom. Ledningen av kommuns brandförsvar skall, närmasi under brandslyrelsen. ulövas av brandchefen.

Del åligger brandchefen all vårda sig om au kommuns brandförsvar är ändamålsenligi ordnai samt all göra de framställningar öm anslag av allmänna medel och om ändringar i eller lillägg lill brandordning och reglementen, som erfordras härför.

2 mom. Det ankommer på brandchefen

1) alt bilräda myndigheler och enskilda inom kommunen med räd och anvisningar rörande räddningstjänst öch förebyggande åtgärder mot brand;

2) atl föra befäl över kommunens brandstyrka saml lillse att den erhåller erforderlig övning;

3) att tillse atl föreskriven hieredskap med personal och utrustning uppräiihålles; saml

4) all svara för den planläggning som tiehövs for effektiv räddningstjänst.

3 mom. Brandchefen skall i övngl övervaka efterievnaden av brandlagen (1974:80), denna sladga, brandordningen, åläggande som avses i 15 i; brandlagen samt andra föreskrifier, som röra räddningsijänsi eller förebyggande ålgärder mot brand. Finner brandchefen for särskilt fall omedelbar ålgärd nödvändig föratt förhindra brand, åligger del honom att meddela föreskrift därom.

4 mom. Vice brandchef skall vid förfall träda i brandchefens ställe."

Brandchefens speciella ställning i förvallningshierarkin har kommenterats i den juridiska litteraturen. Källner framhåller i sitt arbele "Brandlagstiftningen", 1963 s. 64, bl. a. följande:

"Del ankommer på brandchefen eller del brandbefäl, som i hans ställe för befälet vid utryckning och brandsläckning atl besiämma öm utryckningssiyrkans storlek, körväg och hastighet, om släckningstakiik och släckningsteknik, om erforderliga ingrepp i annans rätt, skydd mot sekundärskador, behov av eflersläckning och bevakning, personalavlösning och andra likartade ålgärder. Likaså bestämmer brandchefen om lid och säu for övningar och daglig tjänst, där sädan förekommer, samt inom ramen för gällande bestämmelser om indelningen lill Ijänslgöring. Brandstyrelsen bör ej kontrollera brandförsvaret genom provlarm och andra åtgärder ulan samråd med brandchefen, ly denne är närmasi au t>edöma humvida tid och säll för sådan kontroll är lämpliga med hänsyn lill brandsäkerhet och beredskap. Brandchefens ansvar för alt föreskriven beredskap uppräiihålles innebär all han, i sådana fall där han ej själv äger besiämma om personalens semester och annan ledighet, är skyldig atl för vederbörande kommunala förvaliningsmyndighel anmäla om han finner beredskapen ej kunna upprällhållas med lillgänglig personal."

Brandchefen har alllså genom brandlagslifiningen givils en mycket stark ställning i förvaltningen. Han har ett långlgående självständigt ansvar för anordnandet och ledningen av brandförsvaret. Reglerna härom begränsar utrymmet för PSO på brandområdet. I varje fall gäller detta beträffande möjligheten att utmsta PSO med beslutsfunktioner i frågor som kan anses beröra eller tangera brandchefens självständiga ansvarsområde enligt brandstadgan. När det gäller administrationen allmänt bör det dock vara möjligt att urskilja sådana frågor för handläggning i PSO som ej i något avseende kan anses inkräkta pä brandchefens av beredskapsskäl och andra liknande skäl givna självständiga beslutsfunktioner. En tänkbar möjlighet är all P.SO i huvudsak utnyttjas på beredningsstadiet.

Prop. 1978/79:188 93

Skollagstifining

Skollagsliftningen innehåller en mängd regler som berör chefstjänslemän-nens (skolchefs och skolledares) ställning och befogenheler. Atl söka lämna en uttömmande redogörelse fördessa reglers innehåll skulle spränga ramarna för denna framställning. Nedan lämnas emellerlid en summarisk redogörelse.

För skolchefstjänsl gäller enligt 11 kap. 5 ;j skolförordningen (1971:235) vissa behörigheiskrav.

1 19 lj skollagen (1962:319) regleras allmänt skolchefens åligganden. Bestämmelserna i denna paragraf har med vissa smärre ändringar överförts från skolslyrelselagen (1956:614). Paragrafen har följande lydelse:

"Skolchefen i kommunen åligger

a) alt bilräda skolslyrelsen i dess verksamhet och närmast under styrelsen vara ledare av skolväsendel i kommunen,

b) all, i den mån sådani enligt 15 i; uppdrages ål honom, falla beslula styrelsens vägnar saml

c) all laga befallning med de ärenden och i övrigi de uppgifter, vilka enligt särskilda författningar eller skolslyrelsens beslut ankomma på honom."

I 11 kap. 6-10 ijij skolförordningen görs en uttömmande uppräkning av de åligganden som åvilar skolchef Nedan återges ett par i förevarande sammanhang relevanta lagmm.

"Tjänstgöring

6 5 Till fullgörande av sill åliggande enligt 19 i; skollagen (1962:219) har skolchefen
all

Personal

1. följa skolväsendets allmänna utveckling och verka för atl lillfredssiällande och lidsenlig utbildning beredes barn och ungdom i kommunen,

2. främja undervisningens allmänna uiveckling i honom underställda skolor, pedagogiska försök och lärarnas forlbildning,

3. främja planeringen för kommunens skolväsende och verka tör erforderlig samverkan med andra kommuner och med landslingskommuner samt

4. främja samarbelel mellan hemmen och skolan.

7 (j Skolchefen skall

1. tillse att verksamheien vid skolorna fortgår enligt gällande föreskrifter och att personalen fullgör sina åligganden saml genom besök skaffa sig kännedom om förhållandena vid de olika skolenheterna.

2. söria för samordning i arbelet vid skolenheterna saml

3. minsl en gång varie lermin kalla rektorer, bilrädande rektorer och studierektorer lill konferens om frågor rörande skolväsendet samt i övrigi, om del behövs, överlägga med rektorer, lärare, annan personal och elever saml lämna råd och anvisningar,

112 kap. skolförordningen regleras ulföriigl de olika skolledarnas åligganden. Så skall t. ex. enligt 7 ij rektor inom sitt arbetsområde

"1. under skolstyrelsen och skolchefen ha den omedelbara ledningen av verksamheten och lillse atl denna fortgår enligt gällande bestämmelser.

2. vara förman för personalen och lillse aii denna fullgör sina åligganden.

3. främja samarbelel mellan hemmen och grundskolan.

4. i samråd med skolläkare vaka över de hygieniska förhållandena i skolan.

5. meddela erforderliga ordningsföreskrifter samt

Prop. 1978/79:188 94

6. fullgöra de övriga uppgiflersom åi/ilar reklor enligi gällande tbreskrilier eller skolstyrelsens särskilda beslul

Innan rektor meddelar ordningsföre? krifler. skall han bereda personal och elever tillfälle atl yttra sig."

På molsvarande säll regleras i förevarande kapitel övriga skolledares åligganden.

Som nu exemplifierats har chefstjänstemännen på skolområdet i speciallagstiftningen givits en - i förhållande lill vad som gäller för molsvarande befallningshavare inom den oreglerade kommunala förvaltningen - mycket speciell ställning. Den s. k. SIA-utredningen framhöll i sitt betänkande "Skolans arbeismiljö" (SOU 1974:53 s. 888) att många av skolförordningens bestämmelser angående arbetsledning är otidsenliga. Skolledningens uppgifter borde enligt SIA-utredningen kunna uttryckas bl. a. på följande sätl:

- inom gällande planeringsramar söka utveckla skolans organisaiion och
metodiska arbete så atl de befrämjar goda ulbildningsresullal och god ar
betstillfredsställelse

- genom dellagande i besiyrelse, arbeisenhelskonferenser och arbelsgrupper
verka för inilialiv lill förbättringar och till ulprövning av nya meioder

- verka för alt inom skolan utarbeias och genomförs målinriktade program för elevernas egna akliva medverkan i skolmiljön, för elevernas successiva träning i dellagande och eget ansvar och för goda kontakter med hemmen och närsamhällei

- verka för en god personalvård enligi för kommunen och för skolan gällande riktlinjer

- genom arbetsfördelning mellan skolans personal befrämja ansvar och
självsländighel inom organisalionen.

SIA-utredningens omnämnda belänkande låg till gmnd för proposilionen 1975/76:39 om skolans inre arbele m. m. I proposilionen (s. 326 f,) ullalade föredragande departemenischefen bl. a. att skolledningens uppgifter bör inriklas på ulvecklingsarbete och personaladminislraliva inslag i det dagliga arbelet. Skolledningen bör vidare söka ulveckla skolans organisaiion och metodiska arbete så all det befrämjar goda ulbildningsresullal och god arbetstillfredsställelse både hos personal och elever. Enligt departementschefen är det viktigt all verka för initiativ lill förbällringar och lill ulprövning av nya arbetsmeloder och lill ökad samverkan mellan skolans personal. De närmare bestämmelserna om skolledningens arbetsuppgifter bör ankomma pä regeringen alt utfärda. Dessa uttalanden godtogs av riksdagen genom beslut vären 1976 (se UbU 1975/76:30).

Avgränsningen av arbets- och befogenhelsområden för P.SO på delta område kan vara förenad med speciella problem. En avgörande fräga är, som SIA-utredningen angav, hur funktionerna enligt speciallagstiftningen rimligen bör uppfattas i dagens situation. Alt betrakta den beslutsrätt som markeras i vissa fall som exklusiv lorde inle vara hell förenligl med allmänt vedertagna synsäll beträffande dels behov av politiskt inflytande, dels också personalmedverkan. Faktum kvarslår dock au gällande rällsläge ej är hell klart vad avser fakiiska möjligheler alt bedriva partssamverkan i PSO.

Prop. 1978/79:188 95

Övrig speciallagslifining

Vid genomgång av övrig primärkommunal speciallagstiftning har ej framkommil alt i lagstiftningen intagits särskilda besiämmelserom kommunala chefstjänstemäns befogenheler och åligganden som skulle påverka möjlighelerna all inrälla partssammansalla organ pä respeklive område.

3.7.2 Landslingskommunala områdel

Sjukvårdslagstiftning

Sjukvårdslagstiftningen upptar ell flertal bestämmelser om chefstjänstemäns funklioner och åligganden. .Sjukvårdslagen (1962:242) innehåller de grundläggande reglerna härom. Nedan ciieras relevanta lagmm.

13 n mom.

"1 mom. Ledningen av sjukhus och annan direktion underställd verksamhei inom sjukvården ulövas under direktionen av en särskilt uWsall sjiikhiisdireklör cUer en läkare vid sjukhuset såsom styresman. Vid sjukhus med styresman skall dock ledningen av den ekonomiska förvaliningen ulövas i den ordning sjukvårdsstyrelsen besiämmer. Ulses annan än läkare till sjukhusdirektör, skall en läkare vid sjukhusel förordnas atl såsom chelsläkare bilräda sjukhusdirektören i medicinska angelägenheter."

16 t; I mom.

"1 mom. Vid vae sjukhus skall finnas läkare, som har att ansvara för sjukvårdens behöriga och ändamålsenliga handhavande, envar inom det verksamhetsområde som an-förlrous honom. Sådant verksamhelsområde må omfatia även sjukvård utanför sjukhusel."

1 sjukvärdskungörelsen (1972:676) preciseras de uppgifier som ankommer på chefstjänsiemännen pä sjukvårdsområdet. Del skulle föra för långl alt här lämna en uttömmande redogörelse för sjukvårdskungörelsens bestämmelser i aktuellt hänseende. För all belysa den metod lagsliftaren valt all reglera chefsijänslemännens åligganden kan man lämpligen la kungörelsens bestämmelser om sjukhusdirektör som exempel.

I 10 ij försia slyckel sjukvårdskungörelsen anges atl sjukhusdirektören är direktionens verkslällande tjänsteman, om denna uppgifi ej tillagts sjukvårdsdirektör enligt 7 ij. Han skall verka för att verksamhet som är underställd direktionen drivs rationellt och under skäligt hänsynstagande lill ekonomiska synpunkter. Av andra slyckel framgär all sjukhusdirektör skall iakllaga vad sjukvårdsslyrelsen, direkiionen och sjukvårdsinspekiören föreskriver om ijänslen. 1 övrigi åligger del sjukhusdirektören au

1. verka för samordning av sjukvärden inom den verksamhei som är under
ställd direktionen,

2. ha överinseende över personalen,

3. se till alt författningar samt andra föreskrifter och anvisningar som gäller för verksamheten finns tillgängliga och all de som berörs därav undertättas om deras innehåll,

4. svara för att jourtjänslen ordnas tillfredsställande,

5. ha lillsyn över hygienen inom sjukhusel.

Prop. 1978/79:188 96

På motsvarande sätt regleras i 11-15 tji; sjukvårdskungörelsen övriga chefstjänstemäns åligganden.

Den omfaitande reglering av chefsijänslemännens åligganden som skell på sjukvårdsomrädel kan medföra atl möjlighelerna all utnyttja P.SO som samverkansform pä detla omräde begränsas. 1 varje fall gäller delta i avseende på sådana typer av ärenden som avser arbetsorganisation, arbetsmeloder och andra dylika frägor.

Omsorgslagstiftning

I 7 (j lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda anges att hos styrelse för omsorger för psykiskt utvecklingsstörda skall finnas tjänster som särskolchef, värdchef och överläkare. Närmare bestämmelser om dessa chefstjänstemäns åligganden har inlagils i stadgan (1968:146) angäende omsorger av vissa psykiskt utvecklingsstörda.

Beträffande särskolchefen och värdchefen anges i 18 ij nämnda stadga att dessa befattningshavare skall i nära samarbete med varandra och med styrelsens överläkare biträda styrelsens i dess verksamhet. Vidare skall var och en på sitt område närmast under styrelsen leda verksamheien, om landstingskommunen ej besiämmer annat. 1 26-28 ijij och 95- 96 ijij i siadgan regleras mer i detalj särskolchefens respektive värdchefens uppgifter.

Även pä omsorgsområdet kan gällande bestämmelser om chefstjänstemäns uppgifter och funktioner påverka fömtsättningama för P.SO-verksam-het.

Folkhögskolelagstiftning

I likhel med vad som gäller enligt skollagen och skolförordningen, har i högskoleförordningen (1958:478) intagils detaljerade regler om skolledares åligganden (se 20 §). Dessa kan ha betydelse för eventuell PSO-verksamhet.

Övrig speciallagstiftning

En genomgång av övrig relevant speciallagstiftning på det landstingskommunala området ger vid handen att bestämmelser om självständiga ansvarsområden för chefstjänstemän saknas.

3.7.3 Utredningens bedömning

Enligt vårt förslag till lagreglering av P.SO-institutet skall de närmare bestämmelserna om verksamheiens maleriella innehåll intas i kollektivavtal enligt 32 ij MBL. Av 3 § MBL framgår atl om lag eller med slöd av lag meddelad författning innehåller särskild föreskrift som avviker från MBL så gäller den föreskriften. I lagmmmet uttrycks den allmänna principen att speciallag gäller framför allmän lag. Som exempel på en sådan speciallag kan nämnas lagen (1974:12) om anställningsskydd.

Prop. 1978/79:188 97

De i del föregående omnämnda lagstiflningskomplexen pä brand-, skol-, sjukvårdsområdena elc. kan i och för sig inte betraktas som speciallag i förhållande till MBL. Det oaktat synes det uppenbart alt kollektivavtal inle med giltig verkan kan ges ett sådant innehåll alt chefstjänstemäns i lag eller annan författning givna beslutsfunktioner mbbas. Nägot sädanl syfte kan nämligen MBL inle sägas ha Ofr prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 331).

I genomgängen har exemplifierats hur viss speciallagstiftning kan innebära hinder eller svårigheter alt fördjupa medbestämmandet i de kommunala förvaltningarna genom all l. ex. inrälla P.SO med viss beslutsrätt. Vid urvalet av ärendelyper som kan handläggas av PSO blir det alllså nödvändigi atl - förutom vederböriiga hänsynstaganden till den poliiiska demokraiin -också beakla chefstjänstemäns i speciallagstiftning givna funklioner. Dessa bestämmelser reglerar chefsfunklionerna relalivi ingående i flera fall.

Framförallt på brand-, skol- och sjukvårdsområdena är delta enligt vår mening ett mer påtagligt hinder vad gäller utveckling av PSO-verksamhel med möjlighel till överförd beslutsrätt.

De speciella befogenheter som på vissa områden tilllagis chefstjänstemän synes regelmässigt ha motiverats av effeklivitetshänsyn. Sålunda ärdet t. ex. uppenbart alt brandlagsiiflningens bestämmelser om åligganden för brandchef härtill syfte alt fördel allmännas bästa säkerslälla brandförsvarets funktionsduglighet i alla tänkbara siiuaiioner. Liknande inlenlioner ligger bakom reglerna om chefsijänslemännens uppgifier på sjukvårdsområdet. Lagstiftaren har genom klara befogenhets- och ansvarsregler velal garantera hög och jämn kvalitet på vården. På skolområdet kan reglerna i vissa avseenden uppfattas som en vilja hos lagstiftaren alt säkerslälla den pedagogiska sakkunskapens inflytande över skolans verksamhei.

Vi anser del självklart atl vissa specialbestämmelser erfordras i syfte all säkerställa gmndläggande effektivitets- och kvalitetskrav i. ex. vad gäller brandskydd och sjukvård. Vissa av de föreställningar om effektivitet som kommer lill uitryck i speciallagstiftningen är dock med dagens synsäll på kommunal demokraii och kommunalt arbeisliv enligt vår mening alltför snäva. Del kan sälunda inte anses rimligt eller acceptabelt all regler i speciallagstiftning kan medföra avgörande hinder för en numera normal och av kommunala arbetsgivare och arbetstagare genom avtal eftersträvad föreiagsdemokralisk utveckling i förvallningarna. Alllför långlgående formuleringar i speciallagslifiningen om chefstjänstemän bör därför bli föremål för översyn dels frän allmän kommunaldemokratisk synpunki (inflytandet förde förtroendevalda, medborgare och bmkare av kommunala tjänster), dels från med-beslämmandesynpunkl (inflytande för de anställda).

Vår allmänna inställning är alt PSO är en form för partssamverkan som i framtiden bör kunna utnyttjas på hela det kommunala områdel. Del synes ofrånkomligt all olikartade legala fömtsättningar för PSO-verksamhet kommer au råda mellan nämndområdena. Enligt vår mening bör dessa olikheter emellertid på sikt kunna uljämnas om än inle fullständigt.

Del kan inle anses ligga inom ramen för vär utrednings direkliv alt presentera konkreta förslag lill författningsändringar avseende deialjanpassning-ar i speciallagstiftningen, ulan vi har endasl velal peka pä aktuella komplikationer. Enligt vad vi erfaril finns beträffande sjukvårdsområdet ett vissl ut-

7 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 188

Prop. 1978/79:188 100

Sammanställning av remissyttranden över betänkandet (SOU 1977:39) Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner

I betänkandet förelagsdemokrali i kommuner och landslingskommuner föreslås all partssammansalta organ skall kunna inrättas i kommuner och landstingskommuner samt all represenianier för de anslällda skall ha närvarorätt vid nämndernas sammanträden. Eftersom propositionen om fördjupad förelagsdemokrati i kommuner och landstingskonmiuner enbart behandlar förslaget om partssammansalla organ redovisas här i princip endasl remissinstansernas synpunkter beträffande detta förslag.

1 Synpunkter på förslagen i stort

l.l. Allmänt om reformer för alt stärka personalinflytandet på del kommunala området

Remissinstanserna delar genomgående utredningens principiella uppfaiining all den inledda utvecklingen inom arbetslivet moi ökat personalinflylande måsle främjas även på del kommunala områdel. De anser allmäni all del är ett självklarl rätlvisekrav att de kommunalanställda skall få samma möjligheter till medinflylande som har tillförsäkrats arbetslagarna inom såväl den privala som den statliga seklorn. Verksamheten torde enligt remissinstanserna också gagnas av en ulvecklad samverkan där de anslälldas kunskaper och erfarenheler kan las lill vara bältre än hittills. 1 åtskilliga yllranden påpekas atl de föreslagna reformerna berör stora arbelsgrupper. Ungefär var femle yrkesverksam är kommunalt anställd. Remissinsianserna framhåller samtidigt atl reformerna måste genomföras med beaktande av atl den politiska demokraiin mäste förbli oinskränkt.

Enköpings kommun menar att det är naturligt all man med beakiande av den kommunala demokratin i möjligaste mån försöker atl lill den kommunala förvaltningen överföra de former förökat arbetsgivarinflytande som har genomförls pä den privata och den statliga arbelsmarknaden. LO. TCO och Svenska kommunalarbetareförbundet underslryker angelägenhelen av atl det skapas balans mellan arbetsmarknadens seklorer. De konslalerar atl den kyrkliga seklorn inte har ingåtl i utredningens uppdrag och framhåller atl del inte kan finnas skäl au undania de anslällda inom svenska kyrkan från rälten till medbeslämmande. En översyn av den aktuella lagsiiftningen bör ske snarast och resultera i förslag som ger de kyrkligt anställda samma rättigheter som andra anslällda.

Kinda kommun har inte upplevt den hittillsvarande situationen som problemfylld, när det gäller frägor a v väsenilig belydelse för arbelsgivare och arbetstagare. Man har funnil atl arbelsrälisreformen hittills har gell lilifredsställande resultat och fungeral väl i den lilla kommunen. All sträva efter

Prop. 1978/79:188 101

tillägg lill arbelsrälisreformen i form av permanent närvarorätt eller partssammansalta organ (PSO) är därför inle angeläget, anser kommunen. Nya aibeisråiiskommiiicn framhåller atl medinflylandei blir mer begränsal på det kommunala området än på det enskilda, eftersom ulredningens förslag inle ger ulrymme för all föra över beslulanderält lill förelrädare för enbart arbetstagarsidan. Ulredningen har inle undersökt om del är möjligl all samordna beslämmelserna för de två sektorerna på denna punkl.

Remissinsianserna delar i huvudsak ulredningens uppfattning all en väluivecklad företagsdemokrati och elTektiv förvallning är mål som är väl förenliga och beroende av varandra samt all ell ökat medbestämmande är ett viktigt medel när del gäller all förbättra de anslälldas arbetstillfredsställelse. 1 ett mera långsiktigt perspektiv kommer det enligt SACO/SR atl visa sig att personalinfiytandet är en förutsättning för effektivitet.

I några yttranden anförs dock att den föreiagsdemokraiiska utvecklingen inte får leda till en ulökad byråkrali. Sandvikens, Sävsjö, Piieå, Parlille och Roberisfors kommuner underslryker att den fördjupade företagsdemokratin måsle utvecklas så atl man inte får en alllför tungrodd byråkralisk process. Del ökade inflytandet måste ske med bibehållen administrativ effektivitet. En utveckling där man åstadkommer en långsammare beslutsprocess eller på annal sätt får en mer lidsödande administration, kan enligt dessa remissinstanser få negativa konsekvenser för såväl de föreiagsdemokraiiska strävandena som för den politiska demokraiin.

Växjö kommun anser all ulredningen inte har tillräckligt belysl de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Kommunen menar all reformer på del företagsdemokratiska områdel inle skall i första hand styras av ekonomiska överväganden. I del rådande ekonomiska lägel kan man dock inle bortse från de ekonomiska konsekvenserna. Luleå kommun framhåller all även förelagsdemokratin måsie utvecklas i en takt som svarar mol de ekonomiska resurser som står till förfogande.

1.2 Gränsdragningen mellan politisk demokrati och företagsdemokrati

Flertalet remissinsianser har haft synpunkier pä frågan om gränsdragningen mellan den politiska demokratin och förelagsdemokratin. De flesla framhäller i allmänna ordalag atl de föreslagna förändringarna inte får inkräkla på den politiska demokraiins omräde. Vissa anser atl denna principiella fräga måsle analyseras närmare under propositionsarbetet. Svenska kommunjörbundet och Landsiingsjörbiindet hör till dem som framför en sädan åsikt. De fackliga organisationerna anseratt del inom ramen förden kommunala demokratin finns ett klart utrymme för en vidgad förelagsdemokrali. Vissa remissinsianser menar att den kommunala demokraiin måste skyddas genom direkia lagregler. Andra remissinstanser framhåller att det förelagsdemokratiska inflytandet inte får innebära atl de kommunalt anslällda faren "dubbel" röslräll i förhållande till övriga medborgare. 1 några

Prop. 1978/79:188 102

yllranden uppmärksammas ock.så andra intressegruppers, t. ex. elever, pensionärer och föräldrar, inflytande.

Oron för all de föreslagna förändringarna beiräffande en ulvidgad förelagsdemokrali skall träda den kommunala demokratin för när kommer lill uitryck i många yttranden. Huvuddelen av remissinsianserna vill dock endasi betona all de föreslagna förändringarna inle får innebära all den nuvarande avvägningen mellan [raliiisk demokraii och förelagsdemokrali ändras.

Alien fördjupad förelagsdemokrali är av stor vikt även på den kommunala seklorn betonas i många yllranden. Men delta får inle innebära, anser Haninge komnuin, alt förutsällningarna för den kommunala demokraiin ändras genom ålgärder för au öka i nflylandet for de kommunalt anställda. De politiskt valda förtroendemännen måsle även forlsällningsvis ha den suveräna beslutanderätten och att ansvara för verksamheien. Del gäller enligt kommunen atl finna en riktig avvägning mellan politisk demokrati och förelagsdemokrali. Omkring femton kommiuter, fem landstingskomiminer och några länssiyrelser anför liknande synpunkter. Örebro kommun anför att de farhågor förden kommunala demokratin som har framförts i reservationer till betänkandet är överdrivna.

Den s. k. ålerkallelserätten och möjlighet atl vid oenighel mellan parierna hänskjula frågan lill den särskilda nämnd som har inrällats med slöd av ett vid arbetsrätlsreformen antaget särskilt huvudavtal ger enligi Stockholms läns landsiingskommun ell skydd för den politiska demokraiin. Landstingskommunen menar också alt del finns anledning förmoda alt de avtalsslutande parterna har ett gemensami intresse av atl upprätthålla den politiska demokraiin. Om della krav inie lillgodoses, finns alllid möjlighel att som en sista ålgärd göra ändringar i lagstiftningen. Länssiyrelsen i Malmöhus län konslalerar atl ulredningens förslag i stort seu bygger på samma principer som medbeslämmandelagen (MBL). Länssiyrelsen ansluler sig lill förslagen men anser all utvecklingen på området måsle följas noga. Arbeismarknadsstyrelsen och staiskonioret redovisar en liknande uppfaUning. Utredningen har enligi Väsierbonens läns landsiingskommun gjort en i siort sell riktig avvägning mellan önskemålet om likartade former för företagsdemokratin över hela arbelsmarknaden och den politiska demokratins krav. JO.s allmänna inlryck äratt förslagen inte ger anledning till invändningar från de synpunkier som JO har all förelräda.

De fackliga organisalionerna slöder ulredningens argumentation i gränsdragningsfrågan. SACO/SR anser atl del är möjligt alt genomföra den föreslagna breddningen av företagsdemokratin ulan alt ändra grunderna för den politiska demokraiin. Organisationen anför au ulredningen visar en överdriven försiklighel inför en fulll naturiig och nödvändig utveckling. Svenska kommunatarbeiareförbiindet påpekar atl förbundet pä ett lidigt stadium deklareral atl den politiska demokratin inte är förhandlingsbar. Men inom ramen för medborgarmakten finns ett stort område där arbetslagarin-

Prop. 1978/79:188 103

flytandet kan göra sig gällande utan atl della leder till en kränkning av den kommunala demokratin. Därför anser förbundet all de berälligade krav på inflytande som de fackliga organisalionerna ställer inle fär inskränkas genom oskälig hänvisning till den kommunala demokratin. 1 huvudsak liknande synpunkier framförs av LO och TCO.

Frågan om en ulvidgning av företagsdemokratin inom kommunerna och landsiingskommunerna kompliceras enligt länsstyrelsen I Stockholms län av den risk för konfrontation med den politiska demokratin som kan uppstå. Den representativa demokratin får inte rubbas genom att cn viss grupp - i della fall arbetstagarna - får ell på särskild lagsiiftning grundal inflytande över dc politiska beslulen. Det är synnerligen angelägel all gränsdragningen mellan del område som är förbehållel de politiska organen och de områden där arbetstagarinflytandet kan göras gällande blir sä klar som möjligl, framhåller länsstyrelsen. Västmanlands låns landstingskommun och Örnsköldsviks kommun anser att en avgränsning mellan företagsdemokratin och den politiska demokratin bör markeras klart i den slutliga utformningen av de föreslagna reglerna.

Svenska komimiiiförbundei och Landsiingsförbundei anser all en självklar föruisättning lor bedömningen av möjlighelerna lill ökal personalinflylande är all en kommuns eller en landslingskommuns anslällda inle skall ha siörre inflytande än övriga kommunmedlemmar i frågor av iniresse för invånarna. Flera remissinsianser, bl. a. Ekerö och Piieå kommuner, anför liknande synpunkter.

Gävleborgs läns landsiingskomtnnn anför alt de kommunalt och landslingskommunalt anslällda har röslräll vid allmänna val i samma ulsiräckning som övriga medborgare. Frågan uppkommer då om det ur demokratisk synpunki är rikligl alt de i offenilig ijänsl anslällda skall ha yiierligare inflylande på verksamheten jämfört med övriga medborgare. Enligt landsiingskommunen kan skäl anföras som lalar för atl frägan bör besvaras nekande. Däremoi är det självklarl att de offentliganställda skall ha samma möjligheler som de i prival tjänst anslällda all påverka arbetsresultatet, sin egen arbetssituation, arbetsmiljön, företagshälsovården, personalpolitiken o. dyl. I samband med arbetsrätlsreformen fastslogs också, fortsätter landsiingskommunen, att frågor om mål, inrikining, omfattning, servicenivå och kvalitet på verksamheien är frågor som ankommer på de politiskt valda organen all beslula om. Landstingskommunen vill underslryka viklen av all della beakias vid utformningen av företagsdemokratin inom den offentliga sektorn.

Flera remissinsianser menar atl gränsdragningsfrägan bör analyseras ytterligare i del forlsalia beredningsarbetet.

Landsiingsförbundei vill liksom ulredningen slarkl belöna all del är förbehållet de förtroendevalda all beslula i frägor om den kommunala verksamheiens mål, inrikining, omfattning och kvalitet och all dessa frågor därför inie bör kollektivavtalsregleras. Eventuella ivisler mellan parierna skall hänskjulas lill den särskilda nämnd som enligt riktlinjerna i det särskilda

Prop. 1978/79:188 104

huvudavialei för den offentliga seklorn har atl avge rekommendationer till parterna. Förbundel ser dock gärna att frågan om gränsdragningen mellan den politiska demokraiin och personalinfiytandet i göriigaste mån ytterligare klariäggs. Svenska kommunförbundei anför liknande synpunkier.

Göteborgs kommun anser atl ulredningen inle har lyckals skapa garantier för skyddet av den kommunala demokratin. Vikliga förtydliganden måsle utarbetas på grundval av ulredningens förslag, anförJölkpariicis uiigdomslör-buiid. Del krävs enligt förbundel också en ytterligare belysning av den representativa demokraiins möjligheler all hävda sig i del föreslagna systemet. Även Siockholms kommun anser att gränsdragningsfrågan bör analyseras ytterligare. Utredningen har enligt kommunen inle gjort någon analys av vad som är atl hänföra lill del politiska beslutsområdet.

Arbelsdomslolen erinrar i sill yllrande om den skillnad som finns mellan Slallig och kommunal förvaltning. Den statliga förvaltningen har inte någon direkl motsvarighet lill det föriroendemannainfiytande som, även i frågor som gäller förvallning och verkslällighel, finns i kommuner och landslingskommuner. Frågan om gränsdragningen mellan förelagsdemokratin och den politiska demokraiin kommer således inte atl gälla gränsen mellan mer övergripande beslul och verksiällighclsbeslut, ulan gränsdragningen inom själva förvallnings- och verkslällighetsomrädet. Det ligger i sakens nalur, anser arbelsdomstolen, att en gränsdragning inom delta område i avsaknad av vägledning från lagstiftarens sida kan skapa problem för avtalsparterna och även medföra olika lösningar mellan kommunerna. Enligt arbetsdomstolens mening hade det varit av värde om även hilhörande problem och deras belydelse för den av ulredningen valda lösningen hade belysts i betänkandet.

Södermanlands läns landsiiiigskommiin anför alt en grundläggande skillnad gentemot det statliga området ligger däri atl beslul av förvallnings- eller verkställighetskaraktär pä det kommunala området fallas av förtroendevalda, medan motsvarande beslut inom den statliga seklorn fallas av Ijänslemän. Del är alllsä svårl atl lägga fast en skarp gräns mellan området för politiska beslul och områdel för förvaltnings- och verkställighetsbeslui. Siockholms läns landstingskomnuin och Vaxholms kommun anför liknande synpunkter.

Vissa remissinstanser menar alt den kommunala demokratin måste skyddas genom direkia lagregler.

Regeringsrällen anser atl grän.sdragningen är oklar i det förslag som ulredningen har lagl fram och att de skyddsregler som föreslås inte är så betryggande som utredningen har antagit. För au skyddel skall bli så betryggande som ulredningen har räknai med krävs all i kommunallagen skrivs in l. ex. att PSO inle får beslula i sådana grupper av ärenden som enligt sin nalur skall avgöras av organ sammansatta av valda ledamöier. Genom en sådan allmän beskrivning överlåls del, menar regeringsrätten, ål rätlslillämpningen att från fall lill fall bedöma hur gränsen skall dras.

Prop. 1978/79:188 105

Några kommuner anser också au del finns ett behov av ytterligare överväganden av möjlighelerna lill en klarare ullryckl gränsdragning mellan poliiisk demokraii och företagsdemokrati med en beslämd markering av den politiska demokraiins suveränitet. Lösningen bör enligt Lidingö kommuns mening vara en positiv och mer preciserad reglering i konmiunallagen av arbetsplatsdemokralins räckvidd varigenom en "minimistandard" kan uttryckas. Även Skaraborgs läns landsiingskommun anser att den politiska demokraiin bör skyddas genom regler i kommunallagen, vilka klarare än MBL anger områdel för personalinflyiandei. Enligt Luleå kommun måsie förbehållen beträffande verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet förtydligas och preciseras, innan lagändringar iräder i kraft.

Ett tjugotal kommuner, ett par laiidsiingskonimuner och siaiens personalnåmnd anför i mera allmänna ordalag all gränsdragningsfrågorna mäsle klarläggas tydligare.

Hovrällen för Övre Norriand lar upp gränsdragningsfrågorna frän en annan utgångspunkt. Hovrätten framhälleratt det "trekanlsproblem" som las upp i ett särskilt yttrande i betänkandet hade varil förtjänt av en mer ingående behandling. Del skulle enligt hovrättens mening förvåna om del inie kommer att uppslå svårigheter när del gäller gränsdragningen mellan och samordningen av de komponenler- förhandlingar enligi MBL, deltagande i PSO med beslutanderätt och närvarorätt i kommunala nämnder-som bildar del samlade medinflylandei förde kommunall anställda. Eu tiolal kommuner, bl. a. Göleborgs komnmn, lar upp liknande synpunkier och anser all del inie är lämpligt om allernaliva inflytandeformer i alllför hög grad "lappar över" varandra. Roberisfors kommun anför alt samspelet mellan MBL, PSO och närvarorätten är oklart trots utredningens arbele. Innan sluilig ställning tas lill ulredningens förslag, bör del klarläggas hur MBL kommer all verka i ell fulll uibyggi skede. MBL och förslagen om PSO och närvaroräit mäste enligt Umeå kommun betraktas som tre sammanhängande bilar som lillsammans ulgör de vikiigasie inslagen i en arbelsrällsreform för de kommunalansiällda. Mol den bakgrunden hade del varil naluriigt att ulredningen hade närmare belyst samspelet mellan dessa olika delar av reformen. Kommunen framhåller att inrätiandei av PSO uppenbariigen måsle medföra begränsningar i MBL:s tillämpning i olika situationer. Införandel av närvarorätt kan också länkas få betydelse för arbetsgivarens informationsskyldighet enligt medbeslämmandelagen.

Svenska konimunalarbeiarejörbundei anför atl behovet av förhandlingar enligt MBL minskar i lakl med alt medbeslämmandeavial träffas. Sådana förhandlingar kan därför begränsas i belydande mån och reserveras för frågor där ingen avlalsreglering föreligger.

Några få remissinstanser berör förhållandet mellan arbetstagarinflytandet och andra intressegruppers inflytande. Ekerö kommun anmärker all det inom den kommunala verksamheien finns intressegrupper ulöver de anslällda, i. ex. föräldrar lill barn pä daghem, skolbarnsföräldrar, skolelever och

Prop. 1978/79:188 106

pensionärer. Dessa grupper saknar enligt kommunens mening reellt direkl-inflytande motsvarande det som de anslällda numera har inom ramen för MBL. Riksjörbundei hem och skola menar all den pågående utvecklingen mol ell ökal inflytande för arbetstagarna ytterligare understrukit underläget för dcnisom inte är arbetstagare. Riksfcirbundet finnerdet i längden ohållbart atl arbelslivel och demokraiin förändras på ell sätt som lämnar elever och föräldrar uianför utvecklingen. Handikappföreningarnas ccniralkoinmilié beionar i sitl yttrande alt löntagarinflyiandei för balansens skull måste kompletteras med ett konsumeniinflytande inom den ordning där huvudansvarel alltid mäste vila på de organ som har fåll sin aukioriiel genom allmänna val.

1.3 Ramlag och kollektivavtal

Av del irettioial remissinsianser som särskili kommenierar lösningen med en ramlagsiiftning och närmare reglering i kollektivavtal tillslyrker de flesta denna princip. Till de remissinsianser som ger ullryck för en posiliv inslällning hör länssiyrelserna i Kalmar, Blekinge, Väslmanlands och Norrbollens län, Örebro läns landsiingskominnn och flera komnniner.

Landsiingsförbundei och Svenska komnninförbundei anser alt del frän kommunal självstyrelsesynpunkl är tillfredsställande alt personalinflyiandei enligt utredningens förslag inle regleras genom ivingande och deialjregle-rande lagsiiftning ulan genom kollekiivavial. De anser det självklarl alt del inte skall uppkomma "dubbla sysiem". MBL:s förhandlingsregler bör sålunda upphöra au gälla beiräffande frågor som regleras i medbeslämmandeavial.

Några remissinsianser ger dock ullryck för iveksamhel inför ulredningens förslag.

Väslmanlands läns landsiingskominnn saml Värnamo och Skellefteå kommuner menar all de slutliga konsekvensema av uiredningcns förslag inle kan bedömas, eftersom del överlämnas ål parierna alt besiämma myckel av deialjuiformningen genom kollekiivavialsförhandlingar. Siockholms kommun (personalnämnden) anför all del inie kan vara lältare för de avialsuire-dande parierna än för lagsliftaren all dra upp gränserna för det politiska beslutsområdet. Risken för tvister orn vad som hör till della område lorde inle ha minskal genom arbelsrälisreformen. Enligt nämnden finns del skäl au tro au del särskilda huvudavialei fåren begränsad belydelse som skydd för den politiska demokratin. Bedömningen av vad som är godtagbart från kommu-naldemokraiisk synpunkt är enligt Siockholms läns landsiiiigskomnuin (ijänsteutlätande från förvaltningsuiskoilels kansli m. fl.) inle lältare för parterna än för lagsliftaren. Till skillnad från lagsliftaren har parierna au göra sin bedömning i en ofia lidsmässigl pressad siiuaiion och med risk för konflikter. Enligt vad som anförs i utlåtandet är del därför angelägel all gränserna för del företagsdemokraliska inflytandet .inges i kommunallagen. Norrköpings

Prop. 1978/79:188 107

A(;/?;/;;h/; anför all kollcklivavialslösningen kan mcdiora all arbelslagarparien ielliillspeisai läge med anlilande av kontliklhoi eller uilösia konfliktåtgärder förmår en kommun all träffa ett avial om P.SO eller närvaroräii som enligi de kommunala organens mening iir alllför ingripande med hänsyn lill den poliiiska demokraiin. En sådan lösning är inte godlagbar. Kommunen anser därlor all frågorna bör regleras direkl i lag.

Malmöhus läns landsiingskommun samt Lomma, Vellinge, Ystads och Mölndals kommuner påpekar all PSO med besluianderäii med den valda konstruktionen ytterst kan genomdrivas med slridsålgärder. Del inger beiänkligheier all frågor av så vital belydelse förden kommunalademokralin avgörs genom olika siyrkelorhållandcn i en avialssiiualion. Vidare medför ulredningens förslag all ivislcrom lolkning av kollektivavtalets innehåll skall avgöras av arbetsdomstolen, som därmed kommer alt avgöra frågor av grundlagskaraktär. Malmöhus låns laiidstingskommiin ifrågasätter om möjligheten all hänskjula frågor om inirång i den politiska demokraiin lill den särskilda nämnden är en lillräcklig garanti mol missbruk. Hol om slridsålgärder bör enligt Lidköpings kommun inte kunna användas för all tvinga en kommun lill eftergifter för krav som innebär intrång på den kommunala demokraiin. Kommunen kan därför inte tillstyrka ulredningens principiella lösningar av personalinflyiandei på del kommunala områdel. Lidingö kommun anför liknande synpunkier och framhäller all en för den politiska demokratin kränkande lillämpning av ell medbestämmandeavtal inte kan prövas av den särskilda nämnden. 1 en tvist har arbetstagarparten tolkningsföreträde och ivislen prövas av arbelsdomslolen. Skara kommun anser all del inte är förenligl med de kommunaldemokraiiska värderingarna au reglera vikliga frågor om närvaroräit och PSO i kollektivavtal. Linköpings kommun anserdet iveksaml om det räckeratt lagsiiftningen siannar vid en ramlag och lämnar vikliga frågor all avgöras vid avtalsförhandlingar.

Skaraborgs läns landsiingskommun anser all den valda lösningen har fördelar från självsiyrelsesynpunkt. Landsiingskommunen menar dock all del inlc bör överlämnas lill den enskilda kommunen eller landsiingskommunen all lösa sådana grundläggande frågor som del här gäller genom förhandlingar med arbelslagarparien. Ell genomförande av ulredningens förslag kan, påpekar landsiingskommunen, leda lill belydande olikheler kommuner och landslingskommuner emellan. Ulredningens förslag om regleringav personalinflyiandei dels genom kollekiivavial, dels genom regler i kommunallagen innebären sammanblandning av del arbetsrältsliga och del kommunalrätisliga regelsystemet, som måste medföra lillämpningssvårigheter. I vissa siiuaiioner kan arbelsdomslolen och regeringsrätten komma atl behandla en och samma fräga, framhåller landsiingskommunen.

Frågan om gränsdragningen mellan den politiska demokraiin och föreiags-demokraiin bör enligi Nonboiieiis läns landsiingskommini inte lösas genom lokala förhandlingar. Del är angelägel all denna fråga regleras av de cenlrala parterna. 1 annal fall kan utvecklingen få allvarliga följder för den politiska

Prop. 1978/79:188 108

demokraiin, framhåller landsiingskommunen. Uppsala läns landsiingskommun anför all ulredningens lor.slag i frågaom de ärendegrupper som skall kunna handläggas av PSO kan leda lill siora avgränsningssvårigheicr. Landstingskommunen förutsätier atl cn precisering sker i cenlrala avtal med möjlighet all i lokala avial anpassii verksamheien lill varje landslingskommuns förhållanden.

Kopparbergs läns laiidsiingskoniiinin anser all ambitionen alt sä långt som möjligt ge utrymme för lokal anpassning inle får innebära alt man går förbi vissa frågor som anses svåra men :iom inte kan anses begränsa friheten lor parterna att iräffa avtal. Snarare lorde detla skapa svårigheler på del lokala planet. Landstingskommunen riktar i detla sammanhang uppmärksamheten mol frågan om återkallelse av beslulanderält som har överlämnats lill PSO. Även om återkallelse bör tillhöra undantagen, borde fömlsältningarna ha kunnai få en mera ingäende behandling i betänkandet. Luleå konimun anför att det förefaller riktigt au stor hänsyn las lill lokala fömtsättningar. Men kommunen menar au del, bl. a. i fråga om PSO, finns frågor av principiell nalur där en förfatlningsmässig reglering är önskvärd.

Ulredningens förslag innebär enligt Väsiernorrlands läns landsiingskommun atl de cenlrala parierna genom avtal kan besluta om den kommunala demokraiins form och innehåll så all den lokala valfriheten begränsas. En central avlalsreglering får inte Isgga hinder i vägen för den politiska demokratin. Principen om den kommunala självstyrelsen måsie respekteras, framhåller landstingskommunen. Västerbonens låns landsiingskoinmwi samt Dandeiyds och Umeå kommuner anför liknande synpunkier.

2 Partssammansatta organ

2.1 Allmänna synpunkter

Större delen av de remissinstansersom yttrat sig är positiva till förslagei om PSO. Förslaget tillstyrks hell eller i huvudsak av omkring 180 remissinstanser. Till dessa instanser hör sju cenlrala myndigheler, 13 länsstyrelser, 16 landslingskommuner, omkring 130 kommuneroch de fackliga organisalionerna. Knappl 60 inslanser ger uitryck för iveksamhel inför förslagei. Hit hör knappt 50 kommuner och sex landslingskommuner. Omkring irettio kommuner och några andra remissinsianser anser alt PSO-verksamheien inledningsvis bör bedrivas som försöksverksamhel. De flesta av dessa instanser hör lill dem som har redovisats som iveksamma inför ulredningsförslagel. En negativ inställning till förslaget redovisar Södermanlands läns landsiingskommun, 15 kommuner,Göieborgsoch Bohus läns vårdskoleförbund och Sveriges kommunaljuridiska förening. Några remissinsianser anför synpunkier i olika delfrågor men lar inle besläml ställning lill förslagei i slorl. Till dessa remissinsianser hör regeringsrällen, socialstyrelsen, arbetsdomstolen, planverkel och nya arbelsrällskommiltén.

Prop. 1978/79:188 109

Siaiskontorel anför all det med hiinsyn lill både verksamhetens och de anstiilldas inlressen många gånger måslc ligga cll slorl viirde i au arbela genom institutioner som är gemensamma lor parterna. Partsgemensami arbeie kan vara en förulsäiining för en vcliig uiveckling bl. a. av den personaladminislraliva verksamheien inom ramen för de förulsältningar som den nya arbeisrätien innebär. Perpianenta partssammansalla organ av den lyp som förekommer inom det statliga områdel kan enligt slalskonlorels mening ha ell väseniligi värde inie minsl i de sammanhang där det är angelägel all markera all parierna har ett gemensami ansvar för lösningen av vissa frågor. Statskontoret anser alt stalsmaklerna har anledning alt slälla sig positiva till den utveckling av samarbelel mellan parierna inom kommuner och landslingskommuner som utredningen vill möjliggöra genom sina förslag.

Siaiens personalnämnd anser atl det som ell led i decentraliseringen av personaladministrationen är lämpligt med PSO. Nämnden vill dock inte begränsa de kommunalt anställdas inflytande till PSO utan anser del väsentligt alt de anslällda får möjligheler lill ökal självbestämmande även på lägre nivåer, t. ex. i den egna arbelsgruppen. Några Ao/?»n(//;f'/anför liknande synpunkier.

Lånsslyrelsen i Stockholms län och Värmlands läns landsiingskoinnnm är posiliva lill utredningens förslag om inrättande av PSO. Del synes enligt dessa remissinsianser nalurligl och följdriktigt att en utveckling sker av lidigare existerande samverkansformer. Länsstyrelsen anser au PSO-verksamhelen är all se som en konsekvens pä del kommunala områdel av arbetsrätlsreformen. Från fackligt hål har önskemälet om fördjupad företagsdemokrati vuxit sig allt starkare under senare år, framhåller länsstyrelsen i Kalmar län och Kalmar läns landstingskommun. De anser all utvecklingen mot eu sådani ökal personalinflylande är riktig och all ell belydande inflytande frän den kommunala personalens sida är möjligl och nödvändigi inom den kommunala demokraiins gränser. För au en sädan utveckling skall bli möjlig bör kommunallagen ändras sä all PSO kan inrälias i kommuner och landslingskommuner. Länsstyrelserna i Blekinge, Malmöhus, Ålvsborgs, Värmlands och Norrbottens län saml Solna, Vallentuna, Uppsala, Jönköpings, Ronneby, Sölvesborgs, Hallsbergs, Umeå och Luleå kommuner anför liknande synpunkier. Uppsala låns landsiingskoninuni, som lillsiyrker förslagei om PSO, underslryker alt PSO bör kunna uigöra en - bland flera - samarbelsformer för ökal inflylande.

Renl allmänt måste man, anser Dandeiyds kommun, ställa sig Iveksam till inrältandel av nya organ, eftersom det blir svårare au få en eHektiv administration och en smidig beslulsapparal. Trots denna allmänna tveksamhet tror kommunen atl möjligheten att inräita PSO kan komma au fylla en funklion, om del samarbele som upplösies i samband med alt företagsnämndsavlalel upphörde all gälla kan återupptagas och fördjupas. Kommunen tillslyrker därlor alt möjligheler lillskapas au inrälla PSO med

Prop. 1978/79:188 110

bcsluianderiiu i vissa frågor. Haninge kommun anser all den föreslagna lagregleringen av PSO inle slrider mol den poliiiska demokraiin. Den grundtanke som kommer lill uUryck i förslaget torde ligga i linje med sialsmakiernas beslul om arbelsrälisreformen. Ulredningens förslag innebär enligi kommunen all överföring av besluianderäii lill PSO blir möjlig i personalfrågor men inic belräflande så kallade myndigheisfråuor. Under dessa förulsäliningar lillsiyrker kommunen förslaget om PSO. Länsstyrelsen I Göteborgs och Bohus län anser alt PSO, som får lill uppgift endast all utöva förvaltning och verkslällighel i iirenden som rör förhållandel mellan en kommun eller landsiingskommun som arbetsgivare och dess arbetstagare, kan godias med hänsyn lill den kommunala demokraiin.

Finspångs kommun konslalerar all partssamverkan förekommer redan nu i olika lyper av ärenden. Föruiom i arbeismiljö- och skyddskommiuéarbeiel förekommer parissamverkan när del gäller exempelvis personalpoliiik och rckryieringsfrågor. Kommunen anser all det finns flera områden inom den kommunala förvaltningen som inle är politiska i den bemärkelsen atl parliiillhörighei har någon siörre belydelse för slällningslagandet i cn fråga. Enligi kommunens uppfaiining skulle sådana frågor myckel väl kunna behandlas av PSO i siällei lör i en täcknämnd. Del skulle kunna effeklivisera den kommunala verksamheien, om klarl politiska frågor avgjordes av de poliiiski valda organen, medan frågor som rör exempelvis de anslälldas arbetsförhållanden och inte har nägon politisk betydelse församhället i övrigi behandlades av PSO. Även Linköpings kommun konstaterar atl en viss erfarenhet av partssammansalla organ finns från föreiagsnämndsverksamheien, dock med den väsenlliga begränsningen att företagsnämnderna inie hade nägon beslutanderätt. Del finns fog för sluisaisen all företagsnämndernas verksamhei var ell posilivi inslag i förhällandel mellan arbelsgivare och arbeisiagare. Den uiveckling som ulredningens förslag om PSO innebär kan mol den bakgrunden knappasl väcka några betänkligheter, anser kommunen.

All fullfölja MBL genom införandel av PSO för handläggning av frågor som inle tar sikte på den kommunala verksamhetens mål, omfattning, inrikining och kvalitet måsie enligt Motala kommuns mening anses rikligt. 1 huvudsak liknande synpunkter framförs av Hänyda, Åmåls och Boriänge kommuner saml Västmanlands läns landstiiigskoimmin. Kalix komnuin har ingen erinran mol alt PSO inrättas enligt ulredningens förslag. Kommunen vill dock påpeka all risk finns för all PSO-verksamhelen kommerail medföra en ökad byråkraiisering och tröghet i del löpande kommunala arbelel. MBL och lagen om offenilig anslällning ger möjlighel lill ett vidgai arbetstagarinflytande inom det kommunala arbetsområdet. Genom tillkomslen av PSO erhålls, sedan centralt avtal har iräffais om medbeslämmande, enligi kommunen möjlighel au lillgodose de anslälldas behov av insyn, inflylande och informaiion. Likaså förbällras möjligheterna atl ta lill vara de anslälldas erfarenheler. Väsierbonens läns landsiingskommim anför all ulredningens förslag medför bl. a. all de "skyddsmekanismer" för den politiska demo-

Prop. 1978/79:188 Hl

kraiin som finns inbyggda i arbctsrillisrcformcn automatiskt giiller också PSO-verksamheien.

TCO ser PSO som en av flera former för utövande av medbeslämmande och som ell komplemenl lill andra former, i. ex. förhandlingar, facklig veioriitt och självbestämmande. Ulredningsförslagel ger de fackliga organisalionerna möjligheler all kräva inrällande av PSO i den lakl och på den nivå de önskar. Lö framhåller alt risken för en uppdelning av avlalsmarknaden i medbestämmandehänseende är stor. Ulredningens förslag om PSO är enligt LO ägnal alt molverka en sädan utveckling.

2.2 PSO och den politiska demokratin

Till de remissinstanser som förordar försöksverksamhet med PSO hör länssiyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Länsstyrelsen anser au ell införande av PSO är förknippal med många ovissa inslag. Man måslc förutsätta au lagsiiftningen kommer atl överarbetas efter någon tid. PSO-verksamhelen bör därför enligt länsstyrelsen bli föremål för fortlöpande siudier med lyngdpunklen lagd på arbeisorganisalion, miljöfrågor och de delar av personalpoliiikcn som inie kommer i konfliki med den kommunala demokratin. Om lagsiiftningen om PSO får karaktär av försökslagsliftning, får regeringen och riksdagen möjlighel all la upp frågan lill ny bedömning med ledning av vunna erfarenheler. Liknande synpunkier framförs av bl. a. länssiyrelsen i läslernorrlands län, Sigiima. Upplands-Bro, Falköpings, Ångelholms. Va,gciyds och Örnsköldsviks kommuner. Göleborgs komnuin anser alt del finns risk för atl MBL på den offenlliga seklorn kommer all misskrediteras, om ulredningens forslag ulan överarbclning läggs lill grund för definitiva beslul. Anledningen härtill är all demokratibegreppets olika delar inte har analyserats tillräckligt. Kommunen rekommenderar försöksverksamhet med PSO. Några kommuner hänvisar lili all flera grundläggande frågor beiräffande PSO är oklara och anser därför all reformen endasl bör införas på försök. En sådan mening framförs t. ex. av Upplands-Bro, Söderköping. Tranås. Mörbylånga, Slaffansiorps, Mölndals och Tranemo kommuner.

Södermanlands läns landsUngskommun anför all ell genomförande av förslaget framslår som mindre angelägel med hänsyn lill bl. a. atl överföringen av beslulsfunktioner förulsalls ske inom ell myckel begränsat område. Förslaget blir än mer iveksaml, om man beaktar all arbetstagarna måsle ulse flertalei ledamöier i varje PSO med beslutsfunktion för atl man skall kunna lala om verklig beslulsöverföring.

Del slår enligt landsiingskommunen bäsl i överenssiämmelse med principen om den kommunala politiska demokraiin aii beslutsfunktionen är förbehållen de vid allmänna val ulsedda förtroendemännen. Landsiingskommunen föreslår därför all PSO inrättas endasl som samrådsorgan. Uivecklingen av föreiagsdemokralin än inte främsi en fråga om överföring av

Prop. 1978/79:188 112

beslutsfunktioner från nämnden till arbelslagarparien ulan mer cn fråga om spridande av påverkansmöjlighelci' från cn grupp ansliillda -chefsijänsiemän

0. d. - lill samtliga grupper. Dc föreiagsdemokraiiska slriivandcna lillgodoses
enligt landsiingskommunen bäsl genom cll viil ulbyggi sysiem för samråd
under beredningsstadiet.

Som motivering lill en allmän tveksamhet inför förslaget på PSO anför Roberisfors kommun all osäkerhelen fortfarande iir myckel sior beiräffande MBL:s lillämpning. Kommunen anser del därför svårl all la ställning lill utredningens förslag i detalj, innan del har klarlagts i kollektivavtal vilken lillämpning MBL kommer all få. Liknande synpunkier anförs av Skellefieå kommun.

Några kommuner, bl. a. Laholms och Bräcke kommuner, avslyrker förslaget om PSO främsi med hänvisning till riskerna för den kommunala demokraiin. Bräcke komnuin anför alt det får anses vara klart olämpligi att överföra politisk beslutanderätt lill organ vari ingår både arbelsgivar- och arbetsiagarrepresenlanier. Lika oliiimpligl synes del vara all ge sådana organ Slatus av kommunala nämnder, vilkas beslut skall kunna överklagas genom kommunalbesvär. Än märkligare framslår, anför kommunen, utredningens uttalande om alt även arbetsgivarsidan i PSO skulle kunna representeras av arbeisiagare. Beslutanderätten i en kommun måsie ovillkorligen förbehållas de politiskt valda representanterna, om inte den politiska demokraiin skall urholkas. Habo kommun menar all även personalfrågor som enligt utredningen är lämpliga att handhas av PSO bör omfattas av den ordinarie kommunala politiska beslutsprocessen, där kommuninvånarna kan kräva ul ell politiskt ansvar. Arbetstagarsynpunkterna beaktas enligt kommunen myckel väl och i fulll lillräcklig omfattning vid MBL-förhandlingar. Göleborgs och Bohus läns vårdskoteförbund vill inie heller tillstyrka förslaget om PSO med beslulsräit. De risker som är förknippade med sådana organ är enligt förbundets mening siörre än de vinster som kan göras på det företagsdemokratiska områdel. Dels kan den politiska demokratin sättas ur spel, om beslul överförs inom områden som har så klar policykarakiär som

1. ex. omplaceringsverksamhet och personalutbildning, dels kommer en
partssammansältning att kunna medföra ett förhandlingsläge inom organei
som leder till oenighet varvid besluisfatiandet äventyras. Alla förhandlingar
bör ske inom ramen för MBL vars utveckling här närmare bör avvaklas.
Enligi förbundets mening kan en fördjupad förelagsdemokrali uppnås genom
rådgivande PSO parallelll med en ökad uiveckling mol decentralisering och
delegaiion av vissa beslut till ijänslemän.

Vad gäller frågan om uppgiftsöverföring lill PSO framhåller Tingsryds kommun alt det kommunala delegaiionsinslituiei bör användas för atl den kommunala demokraiin skall säkras. Dessutom synes det vara möjligt atl utveckla företagsdemokratin genom lillsätiande av samrådsorgan, beslående av kommunala förtroendemän och arbetstagarrepresentanter.

Prop. 1978/79:188 113

2.3 PSO och de konstitutionella förutsättningarna

Ell anial remissinsianser lar upp frågan om ulredningens förslag är förenligl med regeringsformen (RF).

Några av dessa remissinstanser pekar renl allmänt på frågan om grundlagsenligheten. Till dessa inslanser hör bl. a. Slaffansiorps, Falkenbergs, Torsby. Mora och Nordansligs kommuner. Mora kommun anför följande.

Renl principiellt kan mot ulredningens förslag om PSO anföras all hörnstenarna i den svenska konstitutionen är den representativa demokraiin och den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen, vilket innebäratt medborgarna vid regelbundel åierkommande val med allmän och lika röslräll väljer de beslutande församlingarna och har de valda representanterna på medborgarnas uppdrag ansvarei för handläggningen av de gemensamma angelägenheterna. Mol denna bakgrund synes det tveksamt om - lät vara i begränsad omfallning - del kan vara förenligl med dessa principer alt överföra besluianderäii lill organ vars ledamöier lill vissa delar slår uianför del ansvarsuikrävande de allmänna valen ulgör för de poliiiski valda ledamölerna.

Samhällsvelenskapllga,fakuUeisnäinnden vid Siockholms universiiet, länsstyrelsen i Ålvsborgs län. Malmöhus läns landsiingskommun saml Mörbylånga, Sölvesborgs, Ångelholms, Lerums och Stockholms kommuner underslryker vikten av all en gmndlagsanalys angående PSO-verksamheten kommer till stånd.

Regeringsrällen anser all den analys av grundlagsproblemen som görs av utredningen är knapphändig. För en diskussion av dessa problem lorde del vara erforderiigt atl de ärendegrupper som kan ifrågakomma för avgörande i PSO anges mera konkrei. Regeringsrätten förordar därför all grundlagsfrågan övervägs ytterligare under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Regeringsråden Nordlund, Reuterswärd, Wennergren och Mueller hänvisar emellerlid i ett gemensami yttrande lill 1 kap. 1 ij RF. Där sladgas all all offenilig makl i Sverige ulgår från folkel saml all den svenska folksiyrelsen förverkligas genom ell represenialivi och pariamentariski statsskick och genom kommunal självstyrelse. De fyra regeringsråden anför vidare au PSO enligt förslaget kan komma alt utöva offentlig makl. Man skulle därför kunna ifrågasälla om förslaget innebär att offentlig makt kan komma all ulgä inte från folkel uian från den personalorganisaiion som utser en eller flera ledamöier i PSO. Regeringsråden konstaterar dock au den besluianderäii inom ramen för förvallning och verkslällighel som kan komma an uppdras ål PSO utgår från folkel i den meningen all riksdagen förutsätts ha i lag gett de föreskrifter som utgör grunden för inrättandet av PSO och för dess verksamhei. Vidare förutsätts kommunfullmäklige avgöra om organet skall inrättas eller ej och närmare besiämma dess uppgifter. Av 11 kap. 6 ij RF följer att del kan överiålas ål i. ex. en arbeislagarorganisalion all ulse ledamöier i en förvaltningsmyndighet. Regeringsråden anser därför atl förslaget alt del i viss ulsiräckning skall kunna anförtros ål PSO all fatta

8 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 188

Prop. 1978/79:188 114

beslut inom ramen för förvallning och verkslällighel inie kan anses slrida mol 1 kap. I § RF. Eftersom de ärenden som skall kunna överlämnas lill PSO för avgörande avses ligga inom områdel för förvaltning och verkslällighel, kan förslaget enligt de fyra regeringsråden inte heller anses slrida mol bestämmelsen i I kap. 7 § RF all besluianderällen i kommunerna ulövas av valda församlingar. Regeringsråden anR)r vidare följande.

Av intresse i detta sammanhang är även beslämmelserna i 11 kap. 6 § RF, atl förvaltningsuppgift kan överliimnas lill bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ saml atl del skall ske genom lag, om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Del kan ifrågasättas om inle grunden för dessa bestämmelser bör föranleda atl i lag närmare än som skett i förslaget anges vilka förvaltningsuppgifter med karaklär av myndighetsutövning som skall kunna överlämnas lill PSO, om nu della alls skall kunna komma i fräga. Visserligen fär PSO formelll betraktas som en förvaltningsmyndighet -organet skall ju inrättas av kommunfullmäklige eller landsting och PSO-beslut skall kunna överklagas genom kommunalbesvär. Men den omständigheten att majoriteten av ledamöterna i PSO kan vara ulsedd av enskilt rättssubjekt talar för all kravet i 11 kap. 6 § RF om lagreglering uppfylls. Och häri måste anses ingå en fordran på precisering av myndighetsutövningen, dvs. den "befogenhet att för enskild besiämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annal jämförbart förhållande", som överlämnas 0 prop- 1973:90 s. 397). De ärenden som skall kunna överlämnas till PSO har i utredningens förslag inie avgränsals på annal säll än all de skall röra "förhållandel mellan kommunen eller landsiingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. En sådan avgränsning kan inte anses nöjaktigt ange gränserna för organets myndighetsutövning.

Regeringsrådel Peirdi anlägger i ett särskilt yllrande synpunkier på den konstitutionella frågan och anser atl en sammanslällning av dessa synpunkier närmasi pekar i den riklningen all ulredningens förslag om PSO inte är förenligt med RF. Pelrén anför bl. a. au vad som är politisk demokrati i Sverige i dag direkt kan utläsas av RF och följer inte av några allmänna funderingarom den politiska demokraiins rälla väsen. Ulövningav offenilig makl i kommunerna skall ske inom ramen för den kommunala självsiyrelsen och denna kan ombesörjas endasi av människor med direkt eller indirekl mandat från kommunmedlemmarna. Besluianderällen enligt 1 kap. 7 !j RF har visseriigen sans i viss molsals till förvaltning och verkställighet men huvudregeln är dock, framhåller Petrén, au offenilig maktutövning, även om den sker genom vad som i kommunallagen kallas förvallning och verkställighet, måste ha sin grund i ett folkligt mandat. En omedelbart ur ansiällningsförhållandet härrörande offentlig makt utgör ett led i ett korporativt samhällssystem som inte är förenligt med RF. Inte heller kan man avtalsvägen komma förbi grundlagshindren för överflyttning av offentlig makt från organ med folkligt mandal lill organ med korporativt mandat. Reglerna i 11 kap. 6 i; RF ger otvivelaktigt en möjlighet all överlämna viss avgränsad förvaltningsuppgift lill en facklig organisaiion. Uppgiften enligt ulredningens förslag all ulöva förvaltning och verkslällighel i ärenden som

Prop. 1978/79:188 115

rör förhållandel mellan kommuner och landslingskommuner som arbelsgivare och deras arbeisiagare är emellerlid enligt Petrén inte en på sådani salt klarl beslämd förvaliningsuppgift som avses i 11 kap. 6 lj RF.

Svenska Arbetsglvaiejöreniiigen och Sveriges Indiisirijöibund anför i sill gemensamma yttrande atl del kan sältas i fråga om förslaget om PSO med beslutanderätt är förenligt med RF. Enligt socialsiyrelsen ärdet osäkert om del är rikligl från kommunaldemokratisk synpunki och i överensstämmelse med RF all beslulanderält överlåls lill organ, som till hälften lillsälis efter en iniresseprincip och inie ulifrån den allmänna rösiräilens princip.

Juridiska fakullelsnämnden vid Stockholms universitet anför bl. a. följande.

De konstitutionella aspeklerna har av utredningen blivit föremål för en föga inträngande diskussion. Det framslär som belänkligl all ge laglig grund för överförande av besluianderäii till PSO ulan all problemet underkastals en noggrann statsrätislig och statsvetenskaplig analys. Delvis som skäl för denna underlåtenhet anför ulredningen, alt man utgått från 1972 ärs arbetsrättsreform och de i samband därmed acceplerade möjlighelerna att utan lagfästa begränsningar iräffa kollektivavtal i vilkel ämne som helst. Då man vid lillkomslen av den nya medbestämmandelagstiftningen förlitat sig på parternas ansvarskänsla och ansett sig kunna avstä frän legala restriktioner och kontrollmedel, har det för ulredningen framställ som nalurligt atl anpassa sig till dessa förhällanden. Ett avståndstagande från utredningens förslag härvidlag innefattar naturligtvis i viss mån samtidigt, au man kritiserar, all utövandet av den enligt LOA och MBL formellt obegränsade rätten all ingå kollektivavtal inle, vad gäller eventuella kränkningar av den politiska demokraiin, kan bli föremål för annan kontroll än genom den särskilda nämnden med endast rekommenderande funklioner. Även om fakulteten släller sig iveksam lill en lagsiiftning på brislfälligl underlag vad gäller den föreslagna regleringens överenssiämmelse med konsiilulionella principer, anser sig fakulteten mol bakgrund av riksdagens slällningsiaganden i samband med 1976 ärs arbelsrällsreform inle nu kunna av sådana principiella skäl avsiyrka förslaget. Då avialsfrihelen enligi den föreslagna basregeln om PSO i kommunallagen ullryckligen begränsas lill atl gälla överförande av beslutanderätt i ärenden, som rör förhållandet mellan kommunen som arbelsgivare och dess arbetstagare, ligger bristerna enligt fakultetens uppfattning främsi på konirollsidan. Del förefaller emellertid fakulteten möjligl att åstadkomma vissa förbällringar härvidlag utan att rubba den i anslutning lill 1976 ärs arbelsrällsreform föreslagna grundläggande avialskonstrukiionen.

Hovränen Jör Övre Norrland framhåller all vid liden för RF:s tillkomst saknade den här aktuella frågan om de anslälldas medbeslämmande omedelbar aktualitet. Hovrätten anser därför alt del inte är iignai att förvåna atl man varken i RF eller i dess förarbeten hittar några uttalanden som kan belysa frägan om det kan anses tillätet eller otillåtet att föra över beslutanderätt i vissa frägor från kommunala nämnder lill PSO. Vad som däremoi är klart är atl riksdagen genom all anta MBL har anslutit sig till uppfattningen atl ell ökat inflytande och utvecklat medbestämmande skall komma iiven de

Prop. 1978/79:188 116

offeniligi anslällda lill del. Dessa omsländigheier leder hovrällen lill slutsaisen all det inie rimligen kan hävdas all förslagen om PSO skulle siupa på några konstitutionella hinder. Del är knappasl iroligl, anser hovrätten,att mer ingäende grundlagsanalys skulle leda lill någon annan slutsats. HaUands läns landstingskommun redovisar liknande synpunkier. SamhällsYctenskapliga fakullelsnämnden vid Uppsala universilel har samma uppfattning och konstalerar atl genom den konsirukiion som har valts lor beslul om inrättande av PSO - avlalsreglering i ansluining lil 32 lj MBL i stället för en ulvidgning av del kommunalrätisliga delegationsinstitutet - synes konflikter med säväl grundlag och kommunallag som den kommunala demokratins grunder i övrigi kunna undvikas.

Även juridiska fakullelsnämnden vid Uppsala universilel kommer i sill yllrande fram till en liknande slutsats. Beiräffande förslaget om PSO uppkommer enligt nämnden först frågan om den lagreglering som gör det möjligl all föra över beslutanderätt till PSO kan sägas vara förenlig med bestämmelsen i 1 kap. 7 ;j RF, där del sägs all beslutanderätten i kommunerna ulövas av valda församlingar. Nämnden menar all någon molsäiining mellan grundlag och kommunallag inte uppslår på denna punkl. Grunden för detta är att den beslutsöverföring som det här gäller inle avser beslutanderätt i RF:s mening. Kommunallagen särskiljer beslutanderätt - utövad av fullmäklige och landsting - från förvaltning och verkslällighel, som ankommer på nämnderna. När PSO föreslås få viss besluianderiiti överförd lill sig, avses härmed en funktion inom ramen för förvaltning och verkslällighel.

2.4 Inrättande av PSO

Del övervägande antalet remissinstanser - bl. a. Svenska koiniminjöibun-det. Landsiingsförbundei, LO. Svenska koinniunalarbetarelörbundei, SACO/ SR och TCO - tillslyrker ulredningens förslag all PSO skall inrättas på grundval av kollektivavtal. Svenska kommunalarbeiarejörbundei kan inte se atl en möjlighel all inrätta PSO, om kollektivavtal iräffas därom, skulle innebära ell siörre hoi mol den kommunala självstyrelsen än det sedan mer än ett halvsekel rådande systemet med kollektivavtal om löner och anställningsförhållanden. Del är enligt statskontoret naturligt all man på den offenlliga seklorn lämnar stor frihel för parierna att träffa avtal i frågor om förhållandet mellan arbetsgivaren och de anslällda. Del måste dock förulsällas att avtal som strider mol den poliiiska demokratin inle träffas.

Jönköpings, Kalmar, Skaraborgs och Jämtlands läns landstingskommuner, nästan 20 kommuner. Svenska arbeisgivarejöreningen och Sveriges indusirijörbund anser all det är de politiska organens sak att självständigt avgöra om PSO skall inrättas eller ej. Några av dessa remissinsianser tilläggeratt den närmare regleringen av verksamheien bör ske i kollektivavtal.

Det bör enligt Skaraborgs läns laiidsiingskomnnin inle överlämnas äl den enskilda kommunen eller landsiingskommunen au lösa frågan om gräns-

Prop. 1978/79:188 117

dragningen mellan den politiska demokraiin och företagsdemokratin genom förhandlingar med arbetstagarparten. En sådan ordning skulle leda till belydande olikheler kommunerna och landsiingskommunerna emellan. Landsiingskommunen anför all del framslår som betänkligt atl MBL:s regler fulll ut blir tillämpliga i ett sådant syslem. Arbetstagarparten har exempelvis s. k. kvardröjande stridsrält för genomdrivande av krav på medinflylande. I en tillspetsad situation skulle en kommun eller landsiingskommun kunna utsättas för stark press och genom slridsålgärder eller hot om stridsåtgärder tvingas till eftergifter till förfång för den kommunala demokratin, anför landsiingskommunen. Liknande synpunkter anförs av skolöversiyrelsen, Vasholnts och Norrköpings kommuner samt personalnämnden i Siockholms kommun.

Flera av de kommuner som är negativa till den föreslagna avtalskonstruktionen framhåller atl den medför alt kommunens avtalsslulande organ och inle fullmäklige kommer all beslula om införande av PSO. Hallands läns landstingskomniun och siadsjiirisien i Siockholms kommun ulgår däremot från atl kollektivavtal om PSO skall slutas eller godkännas av kommunfullmäktige resp. landstinget.

Kammarkollegiel ulgår från atl de organ som träffar medbestämmandeavtal för kommunen handlar på direkl uppdrag av fullmäktige eller all ell träffat avtal för sin giltighet görs beroende av faslställelse av fullmäklige. Därigenom skulle, framhåller kollegiet, besluianderällen rörande PSO komma atl i sisla hand ulövas av fullmäktige. Liknande synpunkter framförs av Skaraborgs läns landsiingskommun. Kammarkollegiel tillägger atl en sådan ordning medför all förslaget alt PSO skall regleras genom kollektivavtal inte lorde vara oförenligt med den kommunala demokraiin.

2.5 Överföring av beslutanderätt till PSO

Utredningens förslag beiräffande överföring av beslutanderätt lill PSO är enligt samhällsvetenskapliga fakuhetsnämnden vid Stockholms universitet klarl lämpligare än en ulvidgning av det kommunala delegationsinslilutet. Hovrättenför Övre Norrland är av samma mening. JuridiskafäkuUeisnämiiden vid Uppsala universitet anför atl delegalionsinslilulet inle bör användas, eftersom syftet med delegation är atl befna nämnderna från rutinärenden, medan syftet med PSO är alt skapa ett forum för föreiagsdemokralisk samverkan. Liknande synpunkier anförs av länsstyrelsen i Kalmar län och Kalmar läns landsiingskommun.

PSO får, anför regeringsrätten, i väsentliga hänseenden en annan ställning än en särskild avdelning som består av ledamöter och suppleanter i en nämnd. Dessa förutsätts handla i "nämndens anda", medan arbetstagariedamöterna i PSO främst skall bevaka arbetstagarintressena i de frågor som prövas av PSO. Lånsstyrelsen i Kalmar län och Kalmar läns landstingskommun anför liknande synpunkier.

Prop. 1978/79:188 118

Flera remissinsianserredovisaremellerlid principiella och rällsliga invändningar mol utredningsförslaget.

Landstingsförbundei anser att del andra ledel bör utgå, efiersom del inle kan innefalla nägon sakprövning med hänsyn lill skadesländssanktionen vid • kolleklivavialsbrotl.

Länsstyrelsen i Ålvsborgs län, Ålvsborgs läns landsiingskommun och Borås kommun ifrågasätter nödvändigheten av det andra ledet i beslutsöverför-ingen, eftersom ett uteblivet nämndbeslut om att beslutanderätt skall överföras lill PSO i enlighet med kollektivavtalet innebär avtalsbrott med därav följande konsekvenser. Även Blekinge läns landsiingskommun framhälleratt någon valfrihet inle föreligger. Det skulle innebära kollektivavlals-broit om en nämnd underlät alt beslula i enlighel med ett avtal som landsiingei hade anlagil. Detta bör enligt landstingskommunen för klarhetens skull framgå lydligare av förarbetena lill den akluella paragrafen. Hovrättenför Övre Norrland och HaUands läns landsiingskommun anknyier till delta förhållande och föreslår atl lagtexten utformas så atl det klarl framgår au nämnden är ivungen alt fatta beslul om överföring av beslutanderätt lill PSO.

Norrköpings kommun anför atl del i kommunallagen bör föreskrivas att beslutanderätt får överföras lill PSO i frågor som rör förhällandel mellan arbetsgivare och arbetstagare. Inom den angivna ramen skall det sedan ankomma på fullmäklige att ange i vilka ärendelyper nämnden skall få överföra beslutanderätt till PSO. Uppfattningen alt det bör ankomma på de politiska organen i kommunen resp. landstingskommunen atl besiämma ramarna för PSO:s verksamhei delas av Örebro låns landsiingskommun och omkring 20 kommuner. Vaxholms kommun anser alt ett bättre skydd för den politiska demokratin skulle skapas, om kommunfullmäklige fick faslställa PSO:s verksamhetsområde efter förhandlingar utan räll till stridsåtgärder.

Regeringsrällen delar utredningens uppfattning att PSO i kommunallagen bör framställas som en särskild lyp av organ. Regeringsrätten ifrågasätter om det då är konsekvent all i 4 kap. 3 § ange att en nämnd får uppdraga åi PSO att besluta pä nämndens vägnar i vissa ärenden. Det ligger närmare lill hands att låla fullmäktige ge beslulsuppdragen åt PSO och atl låla PSO beslula på egna vägnar.

Kammarkollegiet anför att PSO:s kommunalrättsliga ställning enligt förslaget är oklar. Vissa uttalanden lyder på att PSO skall vara ett självsiändigi organ jämställt med nämnd. Emellertid skall PSO besluta på nämndens vägnar. 1 revisionshänseende har PSO samma siaius som ett uiskoll inom en nämnd eller en tjänsteman med delegalionsuppdrag. Deiia ger enligt kammarkollegiet PSO drag av delegal, trots atl utredningen avvisar delegationsinstitutet. Till skillnad från vad som gäller vid ett delegationsförhållande är dock återkallelsemöjligheterna mycket begränsade. Efiersom osäkerhelen angående PSO:s rättsliga slalus kan leda lill besvärliga situationer vid ell genomförande av utredningens fcirslag, bör denna fräga enligt kammarkol-

Prop. 1978/79:188 119

legici övervägas yUeriigare före lagstiftning. Siockholms kommun (personal-iiäiniiden) anför atl kommunens personalorgan genom de föreslagna bestämmelserna fär en räll all ingripa i nämndernas förvaltning som under vissa förutsättningar kan strida mot "del odelade ansvarets princip", dvs. principen om nämndernas exklusiva ansvar för den verksamhet som har anförirolls dem. Av principen har ansetts följa all verkställighet och förvallning i ett och samma ärende måste ligga hos en nämnd och inte kan delas mellan fiera. Kommunen får inle uppdraga ål en nämnd (eller dess personal) au handlägga ärenden, för vilka ansvarei skall bäras av en annan nämnd. Enligi personalnämndens mening kan förslagen leda lill begränsningar i nämndernas beslutanderätt som inte är förenliga med del odelade ansvarets princip. De föreslagna bestämmelserna är visseriigen sä konstruerade au avtal om överiåtelse av besluianderäii i sisia hand är beroende av all vederbörande nämnd fattar beslul om överiåielsen. Nämndens beslul är emellertid au belrakia som en ren verkslälligheisåigärd och underiåtelse från nämndens sida all fullfölja sina förplikielser enligt avlalel ådrager kommunen skadeståndsansvar enligt MBL. Nämnden har allisåenligl personalnämnden i själva verkei ingel val. Fastän nämnden är förhindrad att själv besiämma över "kollekiivavialsdelegation" av beslutanderätt, avses nämnden ha fullt revisionsansvar för PSO:s verksamhei. 1 huvudsak framförs liknande synpunkier i ijänsieutlålandel frän Stockholms läns landstingskommun.

Även Malmöhus läns landsiingskommun anser att PSO:s rällsliga slalus ytterligare mäsle övervägas. Enligi landsiingskommunen bör dessa överväganden inriktas på frågor om överiämnande av beslul, i försia hand inom ramen för ett utvidgat delegationsinslitul. En sådan ulvidgning skulle medföra all nämnden lättare skulle kunna återta ett delegalionsuppdrag. Delta skulle tjiina som en garanti för den politiska demokratin och troligen leda lill att de politiska organen vågade delegera flera uppdrag lill PSO. Liknande synpunkier framförs av Örebro låns landsiingskommun saml Vdliitge och Ysiads kommuner. Till förmän för att delegationsinstitutet används uttalar sig också Lidingö, Linköpings, Tlngsiyds, Kungälvs och önists kommuner samt folkpartiets ungdomsförbund. Värmlands läns landstingskommun anser atl PSO:s kommunalrättsliga ställning bör regleras i lag. Därvid skall framgå alt PSO är en särskild form av verkställighets- och samrådsorgan och att PSO alltid är underordnat resp. nämnd.

Stockholms kommun (stadsjuristen) ifrågasätter riktigheien av utredningens uttalanden all PSO är all betrakta som en särskild form av kommunall verkställighets- och samrådsorgan och au detla skulle innebära att PSO aren sådan kommunal myndighet som avses i tryckfrihetsförordningen. Frågan om PSO skall anses vara en myndighet eller inte måste enligt stadsjuristen bero på vilka uppgifier PSO tilldelas. Ell PSO på förvaltningsnivå ulan beslutanderätt synes knappasl böra anses som en i förhållande till förvaltningen självständig myndighet, eftersom den enhet som lidigare handlagt de frågor som nu har överförts till PSO ju inte har varil alt anse som egen

Prop. 1978/79:188 120

myndighet. Göteborgs kommun (siadskansliei)anser ocksä alt det är oklart om PSO bör betraktas som en sädan kommunal myndighet som avses i tryckfrihetsförordningen, medan Ronneby kommun finner det självklarl atl PSO är all anse som en sådan kommunal myndighei.

2.6 PSO:s verksamhetsområde

Del uppgiftsområde för PSO som utredningen föreslår är enligi kammarkollegiet och Hallands läns landstingskommun väl avpassal för PSO. Inom della omräde är risken för problem med gränsdragningar gentemol den politiska demokratin begränsad. Härtill kommer lillägger kammarkollegiet att den kommunala demokraiin kan skyddas genom användning av del kommunala besvärsinstitutet. TCO anser att någon precisering av verksamhetsområdet för PSO inle behövs, eftersom principen om den politiska demokratins suveränitet redan har slagits fast i det särskilda huvudavialei. Svenska kommunalarbetareförbundet anför all man inle bör i lag reglera vilka frågor som bör handläggas av PSO. Gränserna för den besluianderäii som kan överföras är angivna i förarbeiena lill MBL och lagen om offenilig anslällning och de har godtagits av arbetsmarknadens parier genom det särskilda huvudavtalet. Genom att PSO enligt utredningens förslag inrättas för att handlägga vissa partsgemensamma klart avgränsade ärendetyper har enligt lånsstyrelsen i Ålvsborgs lån skapats en gränsdragning mol den politiska demokratin som är ägnad att så långt möjligt undanröja risken för sammanblandning.

Gränsdragningen mellan PSO och den reguljära tjänstemannaorganisa-lionen måste, anför Ålvsborgs läns landsiingskommun, regleras i kollektivavtal så all risken för kompetenskonflikter och oklarhel i ansvarsfördelningen undanröjs. Flera kommuner anför liknande synpunkter. Med hänsyn till svårigheterna att göra en avgränsning mellan frågor som kan avgöras av PSO och frågor som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet, vilka skall avgöras genom politiska beslul, anser Östergötlands läns landstingskommun att PSO-verksamheien i .största möiliga utsträckning bör inriklas pä handläggningen av frågor som kan avgöras av tjänstemän. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anför liknande synpunkter.

I yttrandet från landstingskommunen I Västerbottens län framhålls att den föreslagna lagstiftningen endast skall ange vissa grundläggande ramar för den företagsdemokratiska utvecklingen inom de områden som ar akluella. Detta ger goda möjligheter till lokala lösningar anpassade till förhållandena i resp. kommun eller landstingskommun. Samiidigi kan ramlagstiftningen givetvis ge upphov till större eller mindre skillnader i den företagsdemokratiska utvecklingen kommuner och landstingskommuner emellan. Landstingskommunen anser dock atl den föreslagna lösningen med ramlagstiftning har fördelar som överväger nackdelarna. Därvid förutsätts att de centrala parterna på den kommunala arbetsmarknaden inte "låser" kommuner.

Prop. 1978/79:188 121

landstingskommuner och lokala fackliga organisationer genom onödigi detaljerade cenlrala kollektivavtal.

Malmöhus läns landsiingskommun anser i likhel med Svenska arbeisgivarejöreningen och Sveriges indusiriförbund alt gränsdragningen mellan politiska beslut och verkställighetsbeslui kommer atl bli synnerligen svår.

Flera remissinsianser anser all PSO:s verksamhetsområde bör anges närmare i kommunallagen. En sådan uppfattning redovisas i yttrandena från regeringsrätten, hovrällen for Övre Norrland, siaiens personalnämnd, juridiska fakullelsnämnden vid Siockholms universilel, Skaraboigs läns landsiingskommun saml Boikyrka, Danderyds. Söderlälje. Valleiiiuna, Enköpings, Upplands-Bro, Linköpings, Söderköpings, Veilanda, Lunds, Trelleborgs, ParliUe, Lidköpings, Alvesta och Uppvidinge kommuner.

Länsstyrelsen i Gotlands län, Jämtlands läns landstingskommun, samt Jönköpings, Gotlands, Simrishamns, Halmstads, Kungsbacka och Kiniia kommuner anser att verksamhetsområdet för PSO bör preciseras i förarbetena.

Enligt omkring 20 kommuner bör verksamhetsområdet bestämmas av kommunen resp. landstingskommunen. För att den politiska demokratins suveränitet skall tryggas bör enligt Örebro läns landsiingskommun de ramar inom vilka beslulanderält skall kunna överiålas lill PSO fasislällas genom politiska beslut.

Hovrällen för Övre Norrland påpekar atl del a v den föreslagna lagtexten inle framgär alt utanför området för PSO:s beslutanderätt faller frågor som gäller den kommunala verksamheiens mäl, omfattning, inrikining och kvalitet. Vad utredningen anför om all PSO avses beslula enbart i frågor inom personalpolitikens område och all PSO därför aldrig bör få till uppgift atl handlägga ärenden där beslutet överklagas genom förvaliningsbesvär framgår enligt arbelsdomstolen inle av lagtexten. Om en sådan begränsning skall gälla, börden framgå av lagtexten. 70 framhälleratt det av motiven men knappasl av lagtexien framgär alt beslutanderätt får anförtros PSO bara i ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbelsgivare och dess arbetstagare. Enligt Uppsala kommun kan medbestämmande för de anslällda länkas endasl i frågor där de anslällda har ett särintresse i förhållande lill allmänheten, dvs. främst i frågor som gäller arbetsvillkor. Regeringsrällen anser all det i kommunallagen bör föreskrivas all PSO inle får avgöra ärenden som enligt sin nalur skall avgöras av organ sammansatta av valda ledamöter. Sådana partsfrågor i vilka närvaroräit inte skall föreligga bör enligt länssiyrelsen i Malmöhus län inte heller få las upp i PSO. Här är det viktigt all upprätthålla en åtskillnad mellan arbelsgivare och arbetstagare och de inlressen som de representerar. PSO:s kompelens bör därför, anför länsstyrelsen, ytteriigare begränsas så atl den inte kommer att omfatta de nämnda frågorna.

Skaraborgs läns landsiingskommun anför atl landsiingskommunen är väl medveten om vilka svårigheler som är förenade med en precisering i lag av

9 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 188

prop. 1978/79:188 122

PSO:s verksamhetsområde. Gränsdragningsproblemen är emellerlid lika påtagliga vid ulformningen av ell kollektivavtal och på del lokala planet blir svårighelerna än mer framträdande. Inom ramen för eu område som genom bestämmelser i lag är avgränsat i.ill au omfaila personalfrågor i vidsiräcki mening kan del enligt landstingskommunen överiålas ål parierna au förhandla sig fram lill prakliska lösningar beiräffande överföring av besluianderäii lill PSO.

1 yilrandel från Göteborgs kommun (siadskoniorei) anförs all del av lagiexien bör framgå all PSO inte får ges beslulanderält i frågor som rör den kommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. I tjänsleutlätandet från Siockholms läns landsiingskommun anförs atl del bör vara en framkomlig meiod all de uppgifter som anses kunna överiålas ål PSO med beslulanderält anges i lagiexien. En sådan lösning undanröjer enligt utlåtandet väsenlliga betänkligheter mot ulredningens förslag och den är därför ägnad alt främja all medbestämmandeavtal, varigenom besluianderiiti uppdras åt PSO, verkligen kommer lill stånd.

Flera av de remissinstansersom är kritiska mol ulredningens förslag i fråga om besiämningen av PSO:s verksamhetsområde anför all risken för konflikter med den kommunala demokraiin skulle minska, om del i förarbeiena lill lagsiiftningen kunde preciseras vad som innefallas i ullrycken "vissa ärenden" och "del personalpolitiska området". Till dessa remissinstanser hör Svenska kommunförbundet och Landsiingsförbundei. De anför att det också på del personalpolitiska och personaladminislraliva området kan förekomma ell allmänt medborgarintresse. Gränsdragningsproblem mellan kommunal demokraii och företagsdemokrati kan i vissa fall uppkomma även inom detta område. Förbunden ulgär emellertid från all del skall vara möjligl för parierna att vid avtalsförhandlingarna finna lösningar som i lillräcklig grad beaktar medborgarinlressel.

2.7 Kommunalbesvär som skydd för den politiska demokratin

Ganska få remissinsianser går närmare in på möjlighelen atl i kommunalbesvärsmål få lill siånd en prövning av ett kommunalt beslut all anta eii kollektivavtal om PSO eller pä möjligheten att till den särskilda nämnden hänskjula frågan om eit lilliänkl kollektivavtal skulle strida moi den politiska demokraiin. De instanser som yttrar sig pä denna punkl anser i allmänhei au prövningen i kommunalbesvärsmål eller hos den särskilda nämnden inle utgör någoi pälagligl skydd för den politiska demokraiin.

Regeringsrätten anför all den av ulredningen föreslagna ordningen medför all frågan om den rälla innebörden av ett kollektivavtal kan komma au prövas både av arbelsdomslolen eller tingsräu som arbetstvist och av länsstyrelse och regeringsrätten som kommunalbesvär. Om man ser lill gränsdragningen mellan de frågor som av hänsyn till den poliiiska demokratin bör vara förbehållna de politiska organen och de frågor som ulan

Prop. 1978/79:188 123

beiänkligheier från kommunaldemokraiisk synpunkt kan överiålas ål PSO, är del enligt regeringsrällen iveksaml om ulredningens förslag ger belryggande rällsliga garaniier förden kommunala demokratins iniegriiel. Området för förhållandet mellan arbelsgivare och arbetstagare är myckel vidstriickl och det kan endasi i myckel liten ulsiräckning utläsas av några lagregler om en fråga som faller inom del områdel hör lill del politiska bcsluisområdel. De gränsdragningsfrågor som uppkommer måsie därför huvudsakligen bli rena bedömningsfrågor ulan fasta rällsliga hållpunkter. Kommunalbesvär blir då enligi regeringsrättens uppfattning inte meningsfulla. Eftersom nägot förbud mol avtal som kränker den politiska demokraiin inle är inskrivet i lag, kan ell beslul all iräffa eu kollekiivavial som ulan all strida mol regeringsformen eller kommunallagen påslås göra intrång på del politiska beslutsområdet inte upphävas i kommunalbesvärsmål på grunden all del slrider mol lag eller annan författning. Endasl undantagsvis torde ell sådant beslut kunna upphävas på den grunden atl det innebär alt kommunfullmäklige pä annat säll överskrider sin befogenhei. Regeringsrätten framhåller atl för atl skyddsanordningen skall bli så belryggande som ulredningen räknar med krävs alt i kommunallagen skrivs in all PSO inle får beslula i sådana grupper av ärenden som enligi sin nalur skall avgöras av organ sammansaiia av valda ledamöter. Genom en sädan allmän beskrivning överiåts del ål rällslillämpningen alt från fall till fall besiämma hur gränsen skall dras.

Enligt regeringsrättens mening går del all utan större svårigheter införa sysiemel med PSO utan all blanda samman kommunalräll och arbetsrätt. Som utredningen har föreslagil iräffas då kollektivavtal om inrällande av PSO, dessas uppgifter, sammansättning, verksamheisformer elc. men i kommunallagen hänvisar man inle till sådani avtal. 1 slället föreskrivs alt fullmäktige fär inräita PSO vars verksamhet närmare regleras i ell av fullmäklige antaget reglemente. Därvid har fullmäklige givelvis all följa vad som överenskommils i kollekiivavial. Skulle fullmäklige brista i detta hänseende, kan arbetstagarorganisationerna framtvinga rällelse och därvid föra lalan vid arbelsdomslolen. Om en besvärsberättigad kommunmedlem i besvär över beslul om PSO eller av PSO påstår au besluiel inle har lillkommil i laga ordning, prövas denna lalan med den här tänkta ordningen inle mol kollektivavtalet utan mol kommunallagen och reglementet. Den kommunala arbetstagarpartens talan däremot prövas av arbetsdomstolen eller lingsräii i försia hand med ledning av kollektivavtalet. På detla säll får alllså, anför regeringsrätten, inslanserna i kommunalbesvärsprocessen lillämpa kommunrältsliga regler, medan domstolarnas avgöranden i arbelstvisier kommer att vila på arbetsrättslig grund.

Även länsstyrelsen I Malmöhus län samt Lidingö, Solna och Kungälvs kommuner anser del tveksamt om möjligheterna alt anföra kommunalbesvär utgör en garanti för att den politiska demokraiin inle kränks genom ett avtal om PSO. I den mån den politiska demokraiin inte har uttryckligt lagslöd lorde den enligt länsstyrelsen inte med framgång kunna åberopas som kommunal

Prop. 1978/79:188 124

besvärsgrund. Synpunkier av della slag anförs också i tjänsieuilålandet från Siockholms läns landsiingskommun och av Siockholms kommun (siadsjiirisien).

Svenska kommunJÖrbundel anser atl ulredningens uppfaiining all möjlighelen all anföra kommunalbesviir över ett beslul alt ania ell kollektivavtal om PSO ulgör ell skydd för den kommunala demokraiin är diskuiabel och efterlyser ett klarläggande av denna fråga. Förbundel beionar ocksä all det inle är förhandlingsparternas siyrka som skall avgöra eveniuelli uppkommande meningsmotsättningar i gränsdragningsfrågor. Dessa skall lösas enligi beslämmelserna i del särskilda huvudavialei.

Om ulredningens uppfattning om möjlighelen all i ell kommunalbesvärsmål fä lill stånd en prövning av frågan om det överklagade beslutet kränker den poliiiska demokraiin är felakiig, brisler enligt Siockholms kommun (personalnämndenj en viisenilig förutsättning för utredningsförslaget. Man skulle då kunna överväga ätgärder i syfte alt öppna möjlighel lill en rättslig prövning av beslut som kränker den politiska demokraiin. Om ulredningens uppfattning är riktig, föreligger en situation som parterna i det särskilda huvudavialei inie lorde ha länkl sig, nämligen att det i sisla hand ankommer på de administrativa besvärsmyndighelerna all fixera gränserna för del politiska beslutsområdet.

Juridiska fakuhetsnämnden vid Stockholms universilel anför atl möjligheterna all påkalla prövning av den särskilda nämnden är ett effektivt instrument föratt hävda den politiska demokratin endasl under förulsäiining all ansvarskännande parter frivilligl underkastar sig nämndens beslul. Något medel för lösande av sådana tvister i ett krisläge, där parterna har hamnai på direkt kollisionskurs, erbjuder denna väg inte. Fakullelsnämnden anser också atl kommunalbesvär är ell trubbigt vapen för hävdande av kommunaldemokraiiska inlressen.

1 yttrandet frän Göleborgs kommun (siadskansliei) anförs bl. a. följande.

De partssammansatta organen utrustas med beslutanderätt vars gränser fastläggs i kollektivavtal. Den som klagat pä ett partssammansatl organs beslul kanske vill hävda alt beslutet innebär au organei överskridit sin befogenhet. Delta är en kommunal besvärsgrund. Eftersom gränserna för befogenheten bestäms i kollektivavtal, kan den föreslagna ordningen innebära alt del blir länsstyrelsen och regeringsrätten som skall pröva innebörden i de kommunala kollektivavtalen i dessa hänseenden.

Även vid beslut av ett partssammansatl organ kan hävdas au organei i sin lillämpning av kollektivavtalet ikränkl den politiska demokraiin. Delta förutsätts icke kunna ske i enlighel med förslaget. Som ovan framhållits kan ett sädanl förfarande slä i sirid med regeringsformen och kommunallagen. Delta innebär atl besvärsmyndigheterna också i delta sammanhang får pröva gränserna för den politiska demokraiin.

Stadskansliet vill också fästa uppmärksamhelen på au rälisivisier om lillämpningen av kollektivavtal i detta hänseende kan komma atl prövas med slöd av olika regelsystem. Sålunda kan en tvist prövas av länsstyrelsen med regeringsrätt säsom besvärsmyndighel (frågor om kränkning av politisk demokrati och kollektivavtalets riickvidd).

Prop. 1978/79:188 125

Vidare kan en påstådd kränkning av den politiska demokraiin handläggas enligt del särskilda huvudavialei (SHA). Slutligen kan en tvist om kollektivavialel handläggas enligt den konventionella förhandlingsordningen och i sisla hand av arbelsdomslolen. Siadskansliei anser alt tillämpningsproblem kan uppkomma ur denna tredubbla prövningsmöjlighei.

I anslutning till ulredningens omnämnande av möjlighelen för kommunmedlem all genom kommunalbesvär överklaga kommunala beslut om träffande av medbestämmandeavtal 'ifråg'as'åiler Landsiingsförbundet lämpligheten av alt administrativ domstol skall pröva frågor om avgränsningen av den politiska demokratin. Förbundel anser au den särskilda nämndens prövning bör vara exklusiv. LO framhäller att kommunmedlemmars rält au via kommunalbesvärsinsiiiulel konirollera beslutens laglighei ime bör försämras därför atl ärenden överförs frän nämnd till PSO. Enligt LO:s uppfattning är del en strikt legalitetsprövning som kan ske. Det får inle förekomma all beslutens lämplighet prövas. Kontrollen av om eu beslul kränker den poliiiska demokratin kan och bör endast ske genom att kommuninnevånarnas valda ombud i egenskap av arbelsgivare och avtalsslulande part påkallar prövning i den särskilda nämnden. När avtalsförbudet formellt är borta, skulle en prövning av regeringsrätten läll föra tankarna lill en författningsdomstols verksamhet, anför LO. Liknande synpunkier anförs av TCO och Svenska komniunalarbelareförbundei.

2.8 Tolkningsföreträde

I ijänsieutlålandel från Stockholms läns landsiingskommun anförs alt del av 33 ij MBL följer alt de fackliga organisalionerna har tolkningsföreträde vid tvist om innebörden av ett träffal medbestämmandeavtal. Skulle arbetstagarorganisationerna hävda en innebörd av ett avtal om PSO med beslutsrätt som den kommunala arbetsgivaren inie har avsell, gäller således deras uppfaiining lills frägan har avgjorts. Tolkningsföreirädel gäller också om de fackliga organisationernas uppfattning enligt den kommunala arbeisgivarens mening slrider mol den kommunala demokraiin. Detla är enligt utlåtandet inte godtagbart. Om man som ulredningen menar all medbestämmandet inom den kommunala seklorn skall vara kollektivavialsbundet, får dock hänsyn till den kommunala demokratin anses kräva all den kommunala arbeisgivarens lolkning skall ha förelräde. Tyresö kommun anser också att reglerna om lolkningsföreiräde inte bör gälla i fråga om avtal om PSO. Med hänsyn lill atl en generell gränsdragning mellan politiska frägor och verkställighetsfrågor inte kan göras menar Svenska arbeisgivareföreningen och Sveriges iiidusiriförbuiid atl kommunen bör tillförsäkras tolkningsföreträde vid ivisler i gränsdragningsfrågor.

Solna kommun anser atl regeln om tolkningsföreträde kan ifrågasättas med hänsyn till möjligheterna att överföra kommunal beslutanderäu till PSO och den svära bedömningen av om en viss fråga kränker den politiska demokra-

Prop. 1978/79:188 126

tin. Nya arbeisräiiskommiiicn anför att ulredningen inle gåll närmare in på samspelet mellan de arbetsriiilsliga och de kommunalrätisliga regelsystemen när det gäller t. ex. reglernaom tolkningsföreträde. Kommittén frågar sig vad effekien blir av all lolkningsföreiriide enligi 33 ij MBL skall anias föreligga och om man av kommunalrällsliga skäl kan ha tolkningsföreträde i den mån del är tänkt att PSO även ska ha verkställighetsfunklioner.

2.9 Återkallelse av beslutanderätt

Ulredningens förslag all beslulanderält som har överiämnats till PSO flr återtagas bara om del medges i kollektivavtalet eller synnerliga skäl därlill föreligger har kommenlerals av älskilliga remissinstanser. Till de remissinstanser som uuryckligen redovisar en positiv inslällning till förslaget hör länsstyrelsen i Kalmar län, samhälhvetenskapligafakulietsiiämnden vid Uppsala universilel, Kalmar läns landsiingskommun, Lö, TCO och Svenska kommunalarbetareförbundet. Flertalet av de remissinsianser som yttrar sig på denna punkt anser dock atl äterkallelsemöjligheterna bör vidgas. En sådan uppfattning redovisas av hovrällen Jör Övre Norrland, arbelsdomslolen, juridiska fakullelsnämnden vid Stockholms universilel, länssiyrelserna I Ösiergöllands, Gollands, Malmöhus, Ålvsborgs och Norrbottens län, Östergötlands, Kronobergs, Malmöhus, Skaraborgs, Jämtlands och Västerbottens läns landstingskommuner, omkring50 kommuner. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundei.

Kalmar läns landstingskommun 'anser all någon generell återkallelserätt inte bör finnas. Med hänsyn lill all beslutanderätten inle skall omfatta principiella politiska frågor är det tillräckligt med en begränsad återkallelserätt. Landstingskommunen förmodar all allvarligare revisionsanmärkningar kan vara sådana synnerliga skäl för återkallelse. Länsstyrelsen i Kalmar län anför liknande synpunkter.

Svenska kommunalarbelareförbundel och LO avvisar en lösning som innebär att nämnderna för en vidare återkallelserätt än vad ulredningen föreslår. TCO framhåller alt förslaget markerar ett självständigt besluisansvar för PSO och all PSO blir direkl beroende av den delegerande nämnden, om beslutanderätten överförs genom delegation enligt kommunallagen.

Värmlands läns landsiingskommun föreslår att återkallelserätt skall föreligga bara om det medges i kollektivavtal och framhäller atl ulredningens förslag grundar sig pä atl avtal om PSO kommer alt ingås mellan två i princip jämbördiga parter. Parternas förtroende för varandra kan då pä ett icke önskvärl säll komma all rubbas, om ena parten kan återta beslutanderätten genom att åberopa synneriiga skäl. I huvudsak liknande synpunkier anförs av juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet som tillägger all en ålerkallelserält juridiskt sell endasl kan föreligga när arbetstagarparten i PSO genom sitl beteende bryier mot avlalel på ett så allvariigt sätl atl det finns grund för hävning av avtalet. Denna rätl följer redan avtalsrältsliga principer varför del

Prop. 1978/79:188 127

enligt fakullelsnämnden inle finns anledning all särskilt ange den i laglexten.

En anledning all särskilt uppmärksamma återkallelsemöjligheterna är enligt länsstyrelsen i Malmöhus län att de rekommendationer som ulredningen lämnar om lämplig lyp av verksamhet för PSO ulgör endasl en blygsam del av del avialsbara området. Eftersom rekommendationerna dessutom inle är bindande, kan verksamheien i PSO få en annan inrikining och omfallning än vad ulredningen har förutsatt. Del bör också beaktas att revisionsansvaret enligt ulredningens förslag ligger kvar pä den uppdragsgivande nämnden. Skaraborgs läns landstingskommun anför att om revisionsansvaret skall ligga kvar på nämnden bör denna ha möjlighet att återkalla beslutanderätten, om revisorerna gör erinringar och påpekanden under löpande revision. Återkallelse börockså kunna ske,om PSO i sin verksamhei avviker från riktlinjer som landstinget eller nämnden har lämnat eller i varie fall när särskilda skäl föreligger. Jämtlands läns landstingskommun framhåller att den omsländigheien alt revisionsansvaret ligger kvar pä den nämnd som har överlämnat beslutsrätten enlydigl talar för all nämnden skall ha befogenhei alt självständigt återkalla beslutsrätten.

Länssiyrelserna i Ösiergöllands, Gollands, Malmöhus och Norrbottens län, juridiska fakullelsnämnden vid Siockholms universilel, Ösiergöllands och Kronobergs låns landslingskommuner, åtskilliga kommuner. Svenska kommunförbundei och LandsUngsförbundei anser att återkallelse bör, ulöver vad som anges i kollektivavtal, kunna ske när särskilda skäl föreligger. En av förutsättningarna för PSO-verksamheten är framhåller de båda,förbunden alt PSO inte är all betrakta som en nämnd i kommunalrältslig mening ulan som en särskild form av verkställighets- och samrådsorgan på lägre nivå. PSO är följaklligen underställt nämnden och de ansvarsregler som gäller för offenlliga funktionärer i allmänhet skall vara tillämpliga pä såväl arbelslagar-som arbeisgivarrepresenlanter i PSO. Förbunden anser också atl uttryckel "särskilda skäl" bör preciseras. Ullrycket "synneriiga skäl" brukar användas för extrema situationer, framhåller länsstyrelsen i Gotlands län. Eftersom PSO härleder sin besluianderäii från nämnden, är del rimligt att nämnden kan återta beslutanderätten även om endast "särskilda skäl" föreligger.

Örebro läns landstingskommun anser att nämnden, liksom vid delegaiion enligt kommunallagens bestämmelser, fritt bör kunna återkalla uppdrag för PSO att utöva nämndens beslutanderätt.

Stockholms kommun anser atl beslutanderätt inte bör överföras i så definiliva former som ulredningen föreslår. En följd av ulredningsförslagel lorde enligt kommunen bli alt området för överförd beslutanderätt blir myckel snävt. Ökade möjligheter för förtroendemännen atl vid behov återta beslutanderätt kan i praktiken medge ett större inflylande för de anslällda. Samma inslällning redovisar Malmöhus läns landsUngskommun saml VeUinge och Ystads kommuner. Flera remissinstanser ansluler sig lill de synpunkter beiräffande ålerkallelserätten som har framförts av ledamoten i ulredningen

Prop. 1978/79:188 128

Agne Gustafsson i ett särskili yUrande lill ulredningens belänkande. Till dessa hör hovrätten för Övre Norriand, lånsstyrelsen i Ålvsborgs lån och några kommuner. Lånsslyrelsen poängterar all den garantiregel som återkallelserät-len innebär bör vara hell oberoende av avtal. Det bör höra till den ansvariga kommunala nämndens befogenheter all självsiändigi avgöra när det kommunala helhetsintresset skall anses hotat.

Arbetsdomstolen ermrar om lagrådets uttalande (prop. 1976/77:137 s. lOjatt kollektivavtal pä den statliga seklorn inte kan träffas om vare sig överiämnande eller återtagande av beslutsrätt. Den statliga arbetsgivaren, framhöll lagrådel, kan inle i medbestämmandeavtal åtaga sig ett skadeslåndsansvar för den händelse ell i offentligrällslig ordning fallat beslul om inrättande av PSO eller om överlåtande av beslutsrätt skulle ulan befogad anledning ålerkallas under avtalets giltighets period. En annan ordning skulle enligt vad lagrådel anförde ävenlyra den fria beslutanderätten för de politiska organen.

För den privala sektorn gäller enligt arbetsdomstolen all arbelsgivaren i ett konkret ärende kan återta beslutsrätt som har överiämnats till PSO och att verksiällighelsansvarel ligger pä arbetsgivaren. Skadeslåndsansvar för kolleklivavialsbrotl kan dock uppkomma för arbelsgivaren. Den för den kommunala seklorn föreslagna regleringen av ålertaganderälten synes alllsä avvika från vad som gäller för övriga sektorer på arbetsmarknaden. Den föreslagna ordningen motiveras med att en generell återkallelserätt inte är förenlig med ett av syftena med förslaget, nämligen att PSO-verksamheten skall vara ett permanenl instrument för parissamverkan i verkställighelsledel. Samma skäl skulle enligt arbetsdomstolen kunna anföras mot en generell återkallelserätt även på övriga sektorer av arbelsmarknaden. Detta har dock inle lett lill begränsningar av åierkallelsemöjligheten.

Arbelsdomstolen framhåller ocksä all del i delta sammanhang finns anledning att beakla nämnds bundenhet av ett av PSO redan fattat beslut. Anlag atl PSO har fattat ell beslul som uppenbariigen strider mot lag, t. ex. genom all beslutets verkställighet kommer att innefatta en föreningsrätts-kränkning. 1 sådant fall bör nämnden inle av offeniligrättsliga regler vara förhindrad att åsidosätta beslutet. Enligt arbetsdomstolens mening lalar del anförda för atl ålerkallelserätten inte inskränks på det sätt som föreslås. Den fria beslutanderätten för de politiska organen torde också kräva en offentligrällslig reglering som innehåller en i princip obegränsad äierkallelserält. Det uttalande av lagrådel som arbelsdomstolen hänvisar till uppmärksammas också i yttrandet från Malmö kommun. Kommunen anser atl utredningen borde ha klarlagt om det i det hänseende som lagrådet avser finns någon grundläggande skillnad mellan den statliga och den kommunala seklorn. Länsstyrelsen I Malmöhus län framhåller alt utredningen inte har berörl frågan om hur beslut om återkallelse skall kunna överprövas men påpekar atl kommunalbesvärsvägen synes slå öppen. Enligt länsstyrelsens mening lorde del inte heller vara uteslutet atl fora saken inför arbetsdomstolen. Samma

Prop. 1978/79:188 129

synpunkter återkommer i yilrandel från Stockholms kommun.

Nya arbetsrättskommitién lar upp frågan om arbeisgivarens sioppningsräii och anför att utredningen uppenbarligen förutsätier all kommunen på samma säll som arbelsgivaren på den privala sektorn skall ha något slags sioppningsräii, eftersom beslul som fallas av PSO skall anmälas lill nämnden. Ulredningen har dock inle berörl frägan om under vilka omständigheter kommunen kan stoppa enskilda beslut som fattas av PSO utan att den blir skyldig all belala skadestånd för brott mol avtalet. Kommittén anför vidare alt möjlighelen all enligi allmänna fullmakts- och uppdragsrällsliga grundsalser stoppa enstaka beslul måsle skiljas frän rätten atl återkalla hela den överförda beslutanderätten. Sioppningsmöjlighelen ger inte arbetsgivaren rätl alt ensidigi befria sig från medbesiämmandeavialei som sådani. En sådan befrielse kan enligt kommittén uppnås endast underde förulsältningar som anges i 31 § MBL, dvs. vid sådana grova brott mot avtalet eller lagen som har väsentlig betydelse för arbetsförhållandet i dess helhet. Kommittén framhäller slulligen all ulredningen inle närmare har analyseral samspelel mellan den föreslagna åierkallelsemöjligheten och rätten all häva medbestämmandeavtalet enligt 31 § MBL. 1 frågan om skadeståndsansvaret konslalerar kommittén all arbelsgivaren kan bli skyldig alt erlägga skadestånd för avtalsbrott, om han inle följer sill åtagande enligt medbestämmandeavtalet. På arbetstagarsidan har den fackliga organisalionen ett ansvar gentemot arbelsgivaren enligi 57 ij andra siycket MBL. Samtidigt slås det fasl att arbelsgivaren kan underiåta all följa ett beslut som har fatlals av förelrädare för arbetstagarna i del särskilda organei och vägra verkställighet av fattade beslut. Han riskerar dock skadestånd för obefogade ingrepp. Enligt kommittén har utredningen ime närmare diskuierai omfailningen av denna stoppningsmöjlighet på det kommunala områdel.

2.10 Formregler

Flera remissinsianser framhåller atl det är nödvändigi alt anpassa PSO-verksamheten efter de lokala förhällandena. De tillstyrker därför utredningens förslag all bara ramen för PSO-verksamheien skall regleras i kommunallagen.

Solna kommun anför att den föreslagna lösningen lämnar stor frihet ål kommunen och de fackliga organisalionerna att handla. Intagande av ett antal detaljregler i kommunallagen framslår som olämpligt, bl. a. frän kommunal självstyrelsesynpunkt, framhäller kommunen. Även TCO anser den föreslagna avvägningen mellan de formregler som föreskrivs i lag och de som kan fastställas i kollektivavtal lämplig. SACO/SR anser all det är positivt atl stor frihel med utredningens förslag lämnas åt parterna att genom kollektivavtal komma överens om närmare regler för PSO-verksamhetens former och innehåll. Den föreslagna lösningen gör enVigi juridiska fakullelsnämnden vid Lunds universilel del också möjligl för parterna att på ett fiexibelt

Prop. 1978/79:188 130

sätt anpassa PSO-verksamhelen efter de skilda förhållandena i fråga om storlek och organisaiion inom olika kommuner.

Förslaget att del skall överiålas ål de avtalsslulande parierna atl besiämma PSO:s sammansättning berörs av flera remissinsianser. Bland dem som tar upp frågan är meningarna delade. Större delen anser dock all arbelsgivaren bör representeras av anslällda tjänstemän.

Länssiyrelsen i Ösiergöllands län anser alt del i kommunallagen bör anges att kommunen skall representeras av tjänstemän. I principsamma inställning redovisas av landsiingskommunerna i Ösiergöllands och Kronobergs län. Lånsslyrelsen i Ålvsborgs län och Ålvsborgs läns landsiingskommun anför atl förtroendevalda inle bör fä ingå i PSO, eftersom dessa främst skall handha ärenden som f n. åvilar förvaltningarna, dvs. Ijänslemännen.

Möjligheten all läla föriroendevalda förelräda kommunen eller landsiingskommunen är enligt Jämilands läns landstingskommun svår all förena med den politiska demokratins villkor. Representanter för den politiska minoriteten skulle som arbetsgivarföreträdare rimligtvis inle kunna driva nägon annan mening än den som företräds av den politiska majoriteten. Enligt länssiyrelsen i Göleborgs och Bohus lån kommer PSO inte atl återspegla den partiställning som är ett resultat av de kommunala valen. Det är svårt att se hur det politiska ansvarei kommer att fungera, om förtroendevalda ingår i PSO. En klar åtskillnad mellan politiska och företagsdemokraliska organ bör eftersträvas. Del torde dock inte kunna slås fasl atl förtroendevalda inte flr ingå. JO ansluter sig lill ulredningens ståndpunkt och framhåller att ett skäl för att arbetsgivaren i normalfallet bör representeras av ijänslemän i arbetsledande ställning är att ledamöterna i PSO i annal fall kommer att inta olika ställning i ansvarshänseende.

Flertalet personalpolitiska frägor berör alla förvallningarna i kommunen eller landstingskommunen, framhäller länssiyrelsen i Kalmar län och Kalmar läns landstingskomniun. Vissa frågor bör diskuleras gemensami av förtroendevalda och anställda. Å andra sidan skulle enligt dessa remissinsianser gränsdragningen mellan de frågor som bör avgöras av de förtroendevalda och andra frågor försvåras, om förtroendevalda företrädde arbetsgivaren i PSO. Därför bör ijänslemän i ledande ställning normalt företräda arbelsgivaren. Om man inrättar ett cenlralt PSO, bör förtroendevalda ingår där. Sisinämnda uppfattning delas av SACO/SR samt Uppsala och Västerbottens läns landstingskommuner.

Länsstyrelsen i Västmanlands län anser alt del skulle vara mindre lämpligt all generelli ulesluta de förtroendevalda från PSO. 1 mänga kommuner, särskilt de mindre, kan förtroendev.alda stå sä nära den dagliga verksamheten alt ell uteslängande av dem frän PSO i praktiken skulle inskränka möjlighelerna för dessa organ atl verka på del sätl som förslaget innebär. Länsstyrelsen tillstyrker därför förslaget all arbelsgivaren själv lar avgöra denna fräga med hänsyn lill omständigheterna i det enskilda fallet. Enligt Malmöhus läns landsiingskommun samt Vellinge och Ysiads kommuner ligger

Prop. 1978/79:188 131

en stor del av de ärendegrupper som kan komma all behandlas av PSO-organ i gränsskiktet mellan vad som är intressant från å ena sidan personalsynpunkl och å andra sidan ell allmänt iniresse. PSO kan därför ivingas all själv dra upp gränserna för vad som är politiska resp. opolitiska frågor. Eftersom detla kan innebära avsieg från den politiska demokratin, ifrågasälier landstingskommunen om inte arbeisgivarens representanter skall ulgöras av politiker i sådana organ som inle alldeles klart handhar opolitiska frägor. Enligt Ijänsieutlålandel från Siockholms läns landstingskommun är del en bakvänd meiod all man, i syfte all värna om den poliiiska demokraiin, rekommenderar begränsningar i fråga om de förtroendevaldas medverkan i PSO. Länssiyrelsen i Norrbonens län anser också att kommunen resp. landstingskommunen bör kunna representeras av förtroendevalda.

Norrbollens läns landsiingskommun ifrågasätter ulredningens sluisals all arbelsgivaren normall kommer att företrädas av ijänslemän i arbetsledande ställning. Frågan är svårbedömd i nuvarande läge, efiersom man inte med säkerhei vet i vilken omfattning och beiräffande vilka ärendegrupper som kollekiivavial om PSO kommer all iräffas. Mol denna bakgrund anser landstingskommunen att del är viisenlligl att frägan far avgöras av de enskilda landstingskommunerna. Skolöversiyrelsen ger ullryck för samma uppfattning.

Siockholms konimun (siadsjiirisien) framhåller atl utredningens förslag om arbelsgivarrepreseniation genom anslällda är otillfredsställande från utgångspunkten all den kommunala demokraiin gagnas av all de förtroendevalda deliar i del kommunala arbeiei på alla nivåer. En sådan ordning innebär all endasl arbetstagare deltar i PSO och all det kan aniagas alt de som ansvarar för beredningen av ärenden hos PSO även kommer att delta i beslulen. Arbelsgivarrepreseniation genom förtroendevalda synes i stället böra vara en huvudregel åtminstone i de fall då PSO fakiiski övertar besluianderäii från nämnd. Tranås kommun anser atl det i kommunallagen bör föreskrivas all kommunen skall förelrädas av föriroendevalda.

Enligi Siockholms kommun (siadsjurisieii) bör beslutsbefogenheter för PSO förutsätta dels all arbetstagarrepresenianierna haren fast förankring-genom anställning - hos den kommunala arbetsgivaren, dels atl art)elstagarkollek-livel och inie endast viss eller vissa arbetsiagarkategorier föreiräds i PSO. Endast om dessa förutsättningar uppfylls kan PSO siigas uigöra ett organ för förelagsdemokrali eller personalinflylande. Blekinge läns landsiingskommun och flera koinmiiner anser också att arbetstagarrepresenianierna bör vara anslällda hos kommunen resp. landsiingskommunen. Sanmia uppfattning redovisas i ijänsieutlålandel från Siockholms läns landsiingskommun. En del av de nyss nämnda kommunerna anser alt också medlemskap i kommunen resp. landstingskommunen bör krävas.

För all arbetel i PSO skall fungera bra är del enligt SACO/SR nödvändigi all varie facklig huvudorganisalion som har medlemmar inom del lilliänkia PSO:s arbetsområde blir represenlerad. Juridiska fakuheisnäninden vid Lunds

Prop. 1978/79:188 132

universilel efterlyser med hänsyn till den komplicerade fackliga bilden på den kommunala sektorn och med hänsyn lill alt förhandlingssamverkan mellan förbund frän olika huvudorganisationer ännu är en relativt outvecklad företeelse någon form av hjälpregler som skulle kunna tillgripas vid eventuell oenighel mellan organisalionerna om PSO:s sammansäuning.

I kommunallagen bör enligi SACOISR uttryckligen anges atl mandattiderna för ledamöterna i PSO skall regleras i avtalet. Ledamöterna förutsätts fatta beslul under självständigt ansvar. De bör, anför SACO/SR, inte löpa risk att kunna föriora sina uppdrag med anledning av ett beslut i PSO. Några remissinstanser framhåller alt mandattiderna måste vara desamma för arbetsgivarsidans och arbetstagarsidans ledamöter för all man skall uppnå stabilitet i verksamheten. Hallands läns landsUngskommun föreslären beslämmelse om atl kollektivavtal om PSO inie flr avse längre lid än kommunfullmäktiges resp. landstingets mandattid. De nyvalda beslutande församlingarna bör ha möjlighel att pröva frågan om anlitande av PSO-organ för viss förvaltning och verkslällighel.

När det gäller ordförandeposten anser Krisliansiads och Skaraborgs läns landslingskommuner saml Lidingö, Gnosjö, Vimmerby, Persiorps, Burlövs, Eslövs, Klippans, Skurups, Marieslads och Heby kommuner alt denna bör lillfalla arbetsgivarsidan. Krisiiansmds läns landsiingskommun saml Norrköpings, Gnosjö, Simrishamns och Burlövs konnnuner förordar alt arbetsgivarsidan får majorilel i PSO. Om så inte skulle bli fallet, bör båda sidor ha lika stor representation men ordföranden v.iljas från arbetsgivarsidan, anser Simrishamns kommun. Ell skydd förden politiska demokratin kan enligt Göleborgs kommun skapas genom all det föreskrivs au ell beslul av PSO mäsle vara enhälligt för att vara giltigt eller all nämnden tillsätter ordföranden, som bör ha utslagsröst.

Socialstyrelsen, Juridiska fakullelsnämnden vid Siockholms universilel, länssiyrelsen i Kalmar län, Jönköpings, Kalmar, Kopparbeigs och Väsierbonens låns landstingskommuner samt Danderyds, Täby, Vallentuna och Vetlanda kommuner uttalar sig för alt formregler ges i lag i större omfallning än enligt förslaget. Dessa remissinsianser anser au bestämmelser i lag bör ges om en eller flera av följande frågor, nämligen mandattid, utseende av ledamöier, val av ordförande, verksamheisformer, beslulförhei, former för beslutsfattande, utslagsrösl och krav pä kvalificerad majorilel.

2.11 PSO som samrådsorgan

Endast ett fålal remissinstanser redovisar särskilda synpunkter på ulredningens förslag om PSO som samrådsorgan. Den föreslagna lagregleringen av samrådsuppgifter avsiyrks av Kronobergs läns landsiingskommun. Malmöhus läns landstingskommun framhåller aU del inle finns några hinder mot alt redan i dag med stöd av MBL inrätta informations- och samrådsorgan, medan Lunds kommun anser att PSO för samrådsuppgifter knappasl behövs eftersom

Prop. 1978/79:188 133

MBL och MBL-avtal redan ger en mångfald regler för samrådsförfarande. Västerbottens läns landstingskommun ulgär från all samma PSO svarar för såväl eveniuelli besluisfallande som samräd i olika former inom sill område. Della skulle främja effekliviiel och kontinuitet i arbetel. Enligt Västmanlands läns landslingskommuns bedömning lorde samrådsuppgifter bli de vikligaste uppgifterna för PSO.

HaUands och Skaraborgs läns landsiiiigskomniiiiier önskar ett klarläggande av frågan om PSO skall omfaiias av besiämmelsen i 2 kap. 16 ij försia siycket kommunallagen om beredning av ärende i vilket landsiingei skall beslula.

Enligi arbeisdomsiolens mening kan de skäl som arbelsdomslolen äberopar till stöd fören vidgad åierkallelseräil också anföras lill slöd för all beslul som fallas med åsidosäiiande av samrådsregler inie drabbas av ogiliighei. Del kan också ifrägasätlas om ett beslut skall anses inte ha tillkommit i laga ordning bara därför att beslutet har fatlals utan samrådsförfarande. I lagen anges endast att samrådsförfarande får föreskrivas i kollektivavtal. Samrådskravel måsle därför finnas i eu kollektivavtal och del är avlalel och inie lagen som åsidosätts, om beslul fattas utan samrådsförfarande. Enligt arbetsdomstolens mening bör därför endasl påföljd för kolleklivavialsbrotl komma i fräga vid åsidosättande av samrådsskyldighel. I huvdsak liknande synpunkter framförs av länssiyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Siockholm kommun (siadsjiirisien).

2.12 PSO-Iedamötcrnas ansvar

Endast ett mindre antal remissinsianser berör frågan om PSO-ledamö-lernas ansvar.

Delegaiion enligi kommunallagen vilar enligi yttrandet från Stockholms kommun (personalnämnden) \iå hell andra förulsäliningar än "kolleklivavials-delegaiion" och del finns anledning all beakla della vid revisionsansvarels uiformning. Del är lilifredsställande, anser nämnden all resp. nämnd under alla förhållanden skall bära ansvar för vad PSO besluiar. Möjlighelen all lösa ansvarsfrågan på ell annal säll än vad utredningen föreslår bör därför undersökas.

Vid bedömningen av ansvarsfördelningen bör del enligt nämnden vidare beakias atl PSO-verksamheien enligi utredningen bygger på principen au de fackliga represenianlerna skall tillföra ärendena också "rena arbelslagarsynpunkter". Del förutsätts alllså au de fackliga ledamölerna i PSO represenlerar andra inlressen än de av kommunen utsedda ledamölerna, som har till uppgift atl lillvarala kommunens bäsia i överenssiämmelse med vad som gäller vid delegaiion enligi kommunallagen. PSO där de fackliga represenianlerna har avgörandet i sin hand kan således komma atl falla beslul på andra bedömningsgrunderän vederbörande nämnd. Personalnämnden anser all ansvarssiiuaiionen beiräffande PSO med besluianderäii förefaller oklar i flera avseenden.

Prop. 1978/79:188 134

Föreningen Sveriges koiiimiinalekoiioiiier anför all i den mån PSO skall Ulöva besluianderäii och förfoga över kommunala medel är del nödviindigi all del skapas eil insirumeni för uikriivande av ansvar för organets verksamhei. Föreningen anser au utredningens model! med revisionsansvaret kvar på niimnden inlc iir en godlagbar lösning ulan förordar alt PSO underkaslas egel revisionsansvar. Noriköpiims och Värnamo kommuner anför liknande synpunkier. Malmöhus löns laiidsiiiigskominiiii framhåller all enligi förslagei kan nämnden ivingas bära del politiska ansvarei för ell beslul i ell organ där arbelsgi varrcprescnianierna kan länkas vara i minoriiei och kanske lill och med har reserverai sig. Ysiads kommun anför liknande synpunkier.

Ulredningens uppfattning alt arbeisiagarledamölerna i PSO kommer all vara underkasiade disciplinärt ansvar delas av JO som anser alt della är ell skäl för alt arbetsgivarsidan bör representeras av ijänslemän. Förtroendevalda ledamöier har ingel sådani ansvar och del skulle vara slölande, menar JO, om ansvar för eu enhälligi beslul skulle drabba endasl arbelslagarrepresenianterna. Ansvarsfrågan bör, framhäller arbelsdomstolen. klarläggas beiräffande fackliga förelrädare som inle är anställda hos kommunen. Samma ansvarsregler bör gälla för alla arbeisiagarförelrädare, oavsell om de är anslällda eller ej.

Regeringsrällen anser däremoi all inie ens sådana representanter för arbetstagarna som är anställda hos kommunen eller landsiingskommunen bör anses ulöva sin ijänsl, när de fullgör uppdrag som ledamöier av PSO. En annan sak är all del i kollekiivavial kan föreskrivas all PSO-ledamöterna har disciplinärt ansvar. Även Kungälvs konimun anser del iveksaml om disciplinärt ansvar kan bli akluelll för arbelslagarrepresenianier i PSO. Dessa ledamöier har rält atl företräda rena arbelslagarsynpunkter och behöver inte på samma säll som ijänslemän eller förtroendevalda känna sig bundna av handlingsramar och normer som fastställs av överordnad instans. Genom inräiiandei av eu PSO kan, enligi kommunens mening, arbelsgivaren sägas ha medgeii au arbelslagarparien Hireiräder just rena arbelslagarsynpunkter. Göleborgs kommun (stadskansUet) anför liknande synpunkier. Tveksamhet beiräffande arbeislagarrepresenlamernas ansvar kommer lill uitryck också i ytlrandel från Mölndals konunun.

Nva arbeisrätiskominiitén framhåller att ulredningen när del gäller PSO-ledamölernas skadesiåndsräiisliga ansvar ulgär från all ledamölerna skall likslällas med offenlliga funklioniircr i allmänhei, varför del skadesiåndsrätlsliga ansvarei skall bedömas i enlighet med reglerna i skadeståndslagen. Della är enligt kommitténs mening säkerl rikligt, om PSO skall ses som ett rem verksiällighelsorgan. Överförs beslutanderätt till PSO, kan del emellerlid sältas i fråga om inte ansvarsregeln i 57 i; andra slyckel MBL bör lillämpas även på arbeisiagarledamölerna i PSO på del kommunala områdel.

Tanken bakom 57 ij andra stycket MBL är, anför kommittén, atl arbelslagarnas representanter skall behandlas som förelrädare för sina organisationer.

Prop. 1978/79:188 135

niir de ulövar sina funktioner i P.SO. De biir alllså ingel personligl skadeslåndsansvar gentemol arbetsgivaren. Organisalionen i sin lur ansvarar för skada bara om dess företrädare i sin utövning av funklioner i PSO uppsålligen eller av grov vårdslöshet orsakar arbetsgivaren skada. Kommittén anserdärför all del bör övervägas om inle samma ansvar bör gälla på del kommunala området, särskilt som ansvarsreglerna i 57 ij andra siycket MBL har samma utformning som reglerna om ansvar för uiövande av tolkningsföreträde enligt 33 ij MBL. Denna beslämmelse avses ju gälla även på kollektivavtal om inrällande av PSO. Även i yttrandet från Siockholms Aw»/?»//? efteriyses ett klarläggande av samspelel mellan utredningens förslag och den reglering av de arbetsrältsliga förhållandena på den privala arbelsmarknaden som har skell genom prop. 1976/77:137. Enligt kommunens uppfattning gäller dock ansvarsreglcrna i 57 ij andra slyckel för PSO.

1 yttrandet från Stockholms kommun (siadskansliei) anförs alt förvaltningslagens jävsregler bör gälla för PSO under specialreglerade nämnder, liksom hos resp. nämnd. Samma uppfattning redovisas av Kungålvs och Mölndals kommuner samt i yttrandet från Göleborgs komniun (siadskansliei).

2.13 Lagstiftning om särskilda kommunala verksamhetsområden

Svenska kominuiiförbuiidei, Landsiingsförbundei. Lö, TCO, Svenska kommunalarbelareförbundel och några landslingskommuner understryker vikten av atl lagstiftningen om särskilda kommunala verksamheisområden ses över i enlighel med utredningens förslag. Enligt vad som anförs i ytlrandel från Siockholms kommun (stadsjuristen) måsle specialförfaliningarna ändras för all PSO skall kunna inrälias på de speciallagsreglerade områdena.