SkU 1978/79:51
Skatteutskottets betänkande
1978/79:51
med anledning av motioner om en allmän skatteflyktsklausul
Motionerna
I motionen 1978/79:1165 av Lars Werner m. fl. (vpk) hemställs att
riksdagen hos regeringen begär att förslag om en allmän skatteflyktsklausul
omedelbart föreläggs riksdagen.
I motionen 1978/79:1629 (yrkandet 4) av Olof Palme m. fl. (s) hemställs att
riksdagen hos regeringen begär att förslag till lag mot skatteflykt skyndsamt
läggs fram i huvudsaklig överensstämmelse med de i motionen angivna
principerna.
Av motionen 1629 behandlas i detta betänkande endast ovan angivna
yrkande. Yrkandet 1 i motionen har utskottet behandlat i sitt betänkande
SkU 1978/79:29, yrkandet 3 i betänkandet SkU 1978/79:30 och yrkandet 7 i
betänkandet SkU 1978/79:22. Övriga yrkanden i motionen behandlar
utskottet i andra sammanhang.
Frågans tidigare behandling m. m.
En expertgrupp inom företagsskatteberedningen lade i betänkandet (SOU
1975:77) Allmän skatteflyktsklausul fram förslag om en generalklausul mot
skatteflykt. Förslaget innebar att man vid bestämmande av skatt eller
taxering till skatt skulle bedöma avtal eller annan rättshandling efter dess
verkliga innebörd och dess ekonomiska verkningar. Sedan betänkandet
remissbehandlats utarbetades inom budgetdepartementet ett nytt förslag till
lag mot skatteflykt (Ds B 1978:6). Även detta förslag har remissbehandlats.
En redogörelse för innebörden av de båda förslagen har lämnats i skatteutskottets
betänkande SkU 1978/79:12.
Lagstiftningsarbetet för att motverka skatteflykt har, särskilt under senare
år, varit mycket omfattande. Kommunalskattelagen (KL) har kompletterats
med regler mot vinstbolagstransaktioner(35 8 3 mom. åttonde stycket, 1972),
partrederitransaktioner (46 § 1 mom. tredje stycket, 1973) och interna
aktieöverlåtelser (35 8 3 mom. nionde stycket, 1973). Mot skatteflykt riktar
sig också begränsningen av det skattemässiga begreppet pensionsförsäkring
till sådana försäkringar som meddelats i här i riket bedriven försäkringsrörelse
(1969) samt vissa internationellt skatterättsliga regler (1967). Skatteflyktskommitténs
betänkande föranledde speciella regler mot vissa förfaranden
(SOU 1963:52, prop. 1966:85, SkU 55). För att komma till rätta med
skatteflykt har man på senare tid gjort ingrepp i även rent civilrättslig
1 Riksdagen 197R/79. 6 sami. Nr 51
Omtryckning
sid. 4 o. 5
Kompl. med 'yrkandet 4'
SkU 1978/79:51
2
lagstiftning. Exempel härpå är lånelorbudet (1973) i aktiebolagslagen och
höjningen av lägsta tillåtna aktiekapital i sin tur följd av särskilda skatteregler
i lagen (1974:990) om den skattemässiga behandlingen med anledning av
övergång från aktiebolag till annan företagsform, m. m. På företagsskatteberedningcns
förslag införde riksdagen år 1975 (SOU 1975:54, prop. 1975/76:79,
SkU 28) skärpta skatteregler för fåmansföretag.
Skatteutskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat motioner om skatteundandragande
och skatteflykt och därvid alltid mycket starkt understrukit
angelägenheten av att statsmakterna med kraft ingriper mot skatteundandragande
i olika former. I ett den 27 september förra året dagtecknat
betänkande (SkU 1978/79:2) behandlade utskottet en motion om åtgärder
mot internationell skatteflykt. Utskottet lämnade därvid en redogörelse för
olika åtgärder som under senare år vidtagits inom skattelagstiftningen,
skatteadministrationen och taxeringsprocessen för att förhindra eller försvåra
skatteundandragande. Utskottet anförde i sitt yttrande bl. a.:
Det torde inte kunna bestridas att skatteundandragande i olika former
utgör ett allvarligt samhällsproblem. De belopp som härigenom undandras
det allmänna är mycket betydande sett både i absoluta tal och i relation till de
samlade skatteintäkterna. Riksdagen har vid behandling av frågor om
skattefusk och skatteflykt alltid understrukit angelägenheten av kraftfulla
samhällsinsatser för att komma till rätta med olika former av skatteundandragande.
Det är därför positivt att kunna konstatera att ett flertal åtgärder i
form av skärpt lagstiftning och kontroll under senare år genomförts för att
förhindra eller försvåra skatteflykt. I sammanhanget vill utskottet erinra om
den effektivisering och rationalisering av taxeringsorganisationen som enligt
riksdagsbeslut 1975, 1977 och 1978 skall genomföras fr. o. m. 1979 och som
bl. a. syftar till att intensifiera gransknings- och kontrollinsatserna vid
taxering och att koncentrera dessa till rörelseidkare och andra mer svårkontrollerade
skattskyldiga. Genom den bevissäkringslag för skatte- och avgiftsprocessen
som antogs av riksdagen år 1975 har det allmänna fått ett värdefullt
processuellt hjälpmedel. Denna lag är avsedd att inom kort kompletteras med
en särskild betalningssäkringslag som kommer att avsevärt förstärka det
allmännas ställning som borgenär i fråga om skatter, tullar och avgifter.
Vidare har genom den år 1971 antagna skattebrottslagen genomförts bl. a.
mycket betydande skärpningar av straffen för falskdeklaration och grov
oaktsam deklaration. Nämnas bör också att ett inom budgetdepartementet
upprättat förslag till en generell lagstiftning mot skatteflykt f. n. är föremål för
regeringens prövning.
Vad särskilt angår frågan om internationell skatteflykt kan nämnas att
Europarådets parlamentariska församling i april i år beslutat rekommendera
medlemsstaterna att sluta ett multilateralt avtal om skattesamarbete för att
bekämpa skattebrott och skatteundandragande och att ta initiativ till åtgärder
för att begränsa internationell skatteflykt. Rekommendationerna avser också
att söka förmå medlemsstaterna att överge alltför rigorösa bestämmelser i
fråga om banksekretess, detta bl. a. för att underlätta utredningar i mål
avseende skatteundandragande. Vidare har Europarådets ministerkommitté
i mars i år godkänt ett tilläggsprotokoll till den europeiska utlämningskonventionen
av innebörd att brott mot bestämmelser i skatte-, valuta- och
tullförfattningar skall jämställas med brott mot allmän lag. Avsikten är att
SkU 1978/79:51
3
personer som bryter mot bestämmelser i sådana författningar skall kunna
utlämnas på samma sätt som gäller vid brott mot allmän lag.
Inom riksskatteverket (RSV) är sedan 1976 en särskild utlandsgrupp vid
verkets kontrollavdelning i färd med att kartlägga och kontrollera samt
systematisera och dokumentera utlandstransaktioner vilka syftar till att
bereda de skattskyldiga icke avsedda skatteförmåner. Gruppens arbete har
resulterat i en omfattande dokumentation som i slutet av 1977 utsänts till
länsstyrelsernas revisionsenheter. Målsättningen är att med utgångspunkt i
redovisade rättsfall visa skattemyndigheterna på vilka kriterier processen i
mål avseende skattetransaktioner med utlandet bör föras och underlätta
myndigheternas möjligheter att i sådana mål få fram erforderlig bevisning.
Utskottet vill slutligen erinra om att brottsförebyggande rådet (BRÅ) i
december 1977 erhållit regeringens uppdrag att göra en översyn av den
organiserade och ekonomiska brottsligheten.
När skatteutskottet i slutet av november 1978 behandlade motioner med
yrkanden om bl. a. införande av en lag mot skatteflykt hänvisade utskottet till
att en betydande majoritet av de remissinstanser vilka uttalat sig med
anledning av de förslag som utarbetats inom företagsskatteberedningen och
inom budgetdepartementet ställt sig positiva till en generalklausul mot
skatteflykt. Utskottet framhöll vidare bl. a. följande:
Skattereglerna har utformats i syfte att ge en. så långt det är möjligt, rättvis
och likformig fördelning av den samlade skattebördan. I den mån en
skattskyldig genom olika åtgärder undandrar sig sin andel av skatten innebär
det automatiskt en ökad belastning för andra. Utskottet finnér det av hänsyn
inte minst till de lojala skattebetalarna angeläget att samhället med kraft
ingriper mot sådana åtgärder.
Enligt utskottets mening kan en generalklausul mot skatteflykt, så
utformad att den tillgodoser rättssäkerhet och rimliga effektivitetskrav,
utgöra ett värdefullt komplement till specialregler mot skatteflykt.
Utformningen av en generalklausul mot skatteflykt kräver med nödvändighet
ingående överväganden. Remisstiden för det inom departementet
utarbetade förslaget till skatteflyktsklausul utgick den 1 november i år, och
regeringen har enligt uppgift av budgetministern för avsikt att fullfölja
beredningsarbetet sedan samtliga myndigheter och organisationer redovisat
sina synpunkter. Enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen att ta
ställning till frågan i vår. Med hänsyn härtill finns enligt utskottets mening
inte anledning att nu vare sig pröva frågan om generalklausulens närmare
utformning eller att i särskilda skrivelser begära skyndsamt förslag till
lagstiftning mot skatteflykt.
Slutligen kan erinras om att frågan om åtgärder mot den ekonomiska
brottsligheten, bl. a. skattebrott, behandlats av justitieutskottet i dess
betänkande 1978/79:28.
Utskottet
I samband med att utskottet i höstas behandlade motioner med yrkanden
om bl. a. lag mot skatteflykt uttalade utskottet den meningen att en
generalklausul mot skatteflykt, så utformad att den tillgodoser rättssäkerhet
SkU 1978/79:51
4
och rimliga effektivitetskrav, kunde utgöra ett värdefullt komplement till
specialregler mot skatteflykt.
En betydande majoritet av de remissinstanser som uttalat sig med
anledning av de förslag i ämnet som lämnats av en expertgrupp inom
företagsskatteberedningen och av en arbetsgrupp inom budgetdepartementet
har också ställt sig positiva till en generalklausul och invändningarna har i
allmänhet bara gällt dess utformning.
När utskottet i höstas avstyrkte bifall till motioner av samma innebörd som
motionerna 1165 och 1629 skedde det uteslutande med hänvisning till att
utskottet från budgetdepartementet fått uppgift om att regeringen skulle
komma att ta ställning till frågan nu i vår. Enligt uppgift från budgetdepartementet
kommer ett förslag till generalklausul att lämnas till lagrådet under
maj månad. Utskottet utgår från att ett förslag till generalklausul underställs
riksdagens prövning redan i höst.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna i den mån de inte
kan anses besvarade med vad utskottet anfört.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår
1. motionen 1978/79:1165,
2. motionen 1978/79:1629 yrkandet 4.
Stockholm den 3 maj 1979
På skatteutskottets vägnar
ERIK WÄRNBERG
Närvarande: Erik Wärnberg (s). Alvar Andersson (c). Valter Kristenson (s).
Stig Josefson (c), Tage Johansson (s). Nils Hörberg (fp). Rune Carlstein (s),
Tage Sundkvist (c). Olle Westberg i Hofors (s). Hagar Normark (s). Curt
Boström (s), Margit Odelsparr(c), Bo Lundgren (m), Wilhelm Gustafsson (fp)
och Kurt Söderström (m).
Reservation
av Erik Wärnberg, Valter Kristenson, Tage Johansson, Rune Carlstein, Olle
Westberg i Hofors, Hagar Normark och Curt Boström (alla s), vilka anser
dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar med "En betydande"
och slutar med "utskottet anfört" bort ha följande lydelse:
En expertgrupp inom företagsskatteberedningen utarbetade redan 1975 ett
förslag om en allmän skatteflyktsklausul (SOU 1975:77) som bemöttes
positivt av en betydande majoritet av de remissinstanser som yttrade sig över
betänkandet. Trots detta förelädes riksdagen inte något förslag i ämnet. I
SkU 1978/79:51
5
stället utarbetades av en arbetsgrupp inom budgetdepartementet ett nytt
förslag till lag mot skatteflykt som inte omfattar skentransaktioner och som
även i övrigt är så utformat att det starkt kan ifrågasättas om det kan bli något
verksamt instrument mot skatteflykt. I nte heller detta förslag har ansetts böra
underställas riksdagens prövning. Med hänsyn till den positiva inställning till
en allmän skatteflyktsklausul som riksdagen och utskottet tidigare gett
uttryck åt finner utskottet det anmärkningsvärt att något förslag till
lagstiftning i ämnet ännu inte underställts riksdagens prövning. Utskottet
tillstyrker således bifall till yrkandet 4 i motionen 1629, vilket innebär att
riksdagen skyndsamt bör föreläggas förslag till generalklausul av det innehåll
som föreslagits av den tidigare nämnda expertgruppen inom företagsskatteberedningen.
Genom utskottets beslut är även motionen 1165 tillgodosedd.
dels att utskottet bort hemställa
att riksdagen med bifall till motionen 1978/79:1629 yrkandet4och
med anledning av motionen 1978/79:1165 hos regeringen begär
att riksdagen skyndsamt föreläggs förslag till generalklausul
mot skatteflykt av det innehåll som anges i betänkandet (SOU
1975:77) Allmän skatteflyktsklausul.