SkU 1978/79:29

Skatteutskottets betänkande
1978/79:29

med anledning av motioner om produktionsfaktorbeskattning

Motionerna

Yrkanden

I motionen 1978/79:310 av Lars Werner m. fl. (vpk) hemställs (yrkandet 2)
att riksdagen uttalar sig för en övergång till produktionsbeskattning och hos
regeringen begär nödvändig utredning och förslag härom.

I motionen 1978/79:824 av Rolf Hagel (apk) och Alf Lövenborg (apk)
hemställs bl. a. att riksdagen

1. uttalar sig för övergång till produktionsbeskattning (yrkandet 1),

2. hos regeringen begär en skyndsam utredning och förslag till innevarande
riksmöte om övergång till produktionsbeskattning (yrkandet 3);

I motionen 1978/79:1629 av Olof Palme m. fl. (s) hemställs (yrkandet 1) att
riksdagen hos regeringen begär ett förslag till lagstiftning om en allmän
produktionsfaktorskatt i enlighet med de i motionen angivna principerna.
Förslaget bör framläggas i sådan tid att skatten kan införas den 1 januari
1980.

I detta betänkande behandlar utskottet endast ovan angivna yrkanden.
Yrkandet 8 i motionen 1629 behandlas av civilutskottet, medan yrkandena
2-7 i denna motion och övriga yrkanden i motionerna 310 och 824 behandlas
av skatteutskottet i andra sammanhang.

Motivering

1 motionen 310 framhåller motionärerna bl. a. att skatten på juridiska
personer, dvs. huvudsakligen aktiebolag, minskat kraftigt i betydelse under
de senaste årtiondena. År 1950 uppgick den till 13,8 % av summan av skatter
och avgifter men år 1970 till endast 2,9 %.

En ökande andel av nödvändiga statsinkomster bör- menar motionärerna
- tas ut direkt ur produktionen. De kräver ett system av produktionsskatter,
beräknade i förhållande till företagens omsättning, råvaru- och energiförbrukning
och inte som nu enbart i förhållande till löneutgifterna. Ett sådant
skattesystem bör användas också för miljöpolitiska och allmänt näringspolitiska
syften. Beskattningen bör differentieras med hänsyn till produktionens
nytta.

Motionärerna i motionen 824 anser att i princip hela beskattningen bör
läggas på produktionen. En produktionsskatt bör - menar motionärerna -

1 Riksdagen 1978/79. 6 sami. Nr 29

SkU 1978/79:29

2

enklast kunna tas ut som en skatt på hela omsättningen och härigenom - med
en lägre uttagsprocent än den som gäller för momsen - kunna innebära en
ökning av samhällets inkomster. Senare kan produktionsbeskattningen
byggas ut och ersätta alla vanliga skatter för löntagare med mindre inkomster.
Därmed kan deklarationstvånget försvinna och skatteflykten försvåras.

Till stöd för yrkandet 1 i motionen 1629 framhåller motionärerna bl. a. att
ett överförande av delar av den proportionella beskattningen på hushållen till
en skatt på produktionen inte behöver påverka inkomstfördelningen efter
skatt i hushållssektorn. Om man i ökande utsträckning kunde ta ut skatterna
redan innan dt delats ut i form av inkomster till hushållen skulle man kunna
förenkla skattesystemet, undgå en del av de komplikationer som avdragen
förorsakar och minska riskerna för skattefusk. Eftersom arbetsgivaravgifterna
i allt väsentligt fött bäras av löntagarna är det enligt motionärernas
mening naturligt att söka efter en skattereform som mera neutralt fördelar
kostnaderna mellan olika produktionsfaktorer. Motionärerna föreslår därför
att en allmän produktionsfaktorskatt införs för aktiebolag, handelsbolag,
ekonomiska föreningar och övriga näringsidkare. Basen för skatten bör
utgöras av lönekostnader och bruttovinst exklusive avskrivningar, socialavgifter
och skatt men inklusive de olika avdrag som nu medges vid
beskattningen för olika konsolideringsändamål. I underlaget för skatten bör
man också överväga att lägga in representationskostnaderna, eftersom dessa
innehåller ett visst inslag av privat konsumtion. Likaså bör i skattebasen ingå
de olika förmåner till personal som utgår vid sidan om lönen, exempelvis
förmån av bostad och av tillgång till bil. Införandet av en allmän produktionsfaktorskatt
nödvändiggör att arbetsgivare utanför den krets som blir
skattskyldig till produktionsfaktorskatt belastas med samma kostnad i vad
gäller arbetskraften som produktionsfaktorskatten innebär. Detta innebär
bl. a. att de offentliga arbetsgivarna kommer att få betala samma kostnader
för sin anställda arbetskraft som blir fallet inom den egentliga produktionen.

En allmän utgångspunkt för den nya skatten måste enligt motionärernas
mening vara att denna inte övervältras på vare sig exportpriser eller på den
inhemska prisnivån.

1952 års kommitté för indirekta skatter

1952 års kommitté för indirekta skatter diskuterade i sitt betänkande (SOU
1957:13) Den statliga indirekta beskattningen - som ett alternativ till en
indirekt skatt på färdiga varor - frågan om en beskattning av de faktorer som
kommit till användning vid framställning av varorna. Utredningen ansåg att
en sådan skatteform - ytligt sett - skulle erbjuda fördelar i jämförelse med en
färdigvaruskatt. De varor, som behövde skatteläggas, skulle kunna begränsas
till ett fåtal, varigenom skattens konstruktion och administration borde
kunna underlättas. Eftersom en stor del av råvarorna importerades eller inom

SkU 1978/79:29

3

landet framställdes hos ett begränsat antal stora företag, kunde det synas som
om inte minst kontrollen och uppbörden av skatten skulle bli enkel att ordna i
jämförelse med de rätt vidlyftiga anordningar, som erfordrades vid en
färdigvaruskatt så snart de många försäljningsställena måste tas med. Under
förutsättning att alla förekommande råvaror kunde inrymmas under ett i
stort sett enhetligt skattesystem, skulle det, trots att skatten direkt endast
pålades ett fåtal varor, bli möjligt att uppnå en räckvidd av densamma på hela
färdigvaruområdet.

En närmare granskning visade emellertid - menade utredningen - att en
skatt på råvaror inte kunde bli så enkel som det vid ett ytligt betraktande
kunde förefalla och att skattens verkningar på näringslivets struktur och
arbetsmetoder kunde bli omfattande och långt svårare att bedöma än en skatt
lagd på färdiga varor. Utredningen ansåg därför och av andra skäl att en
allmän varuskatt inte lämpligen kunde anordnas i form av en allmän
råvaruskatt. Detta uteslöt emellertid inte att det vid former av mera
begränsad indirekt skatt kunde vara lämpligt att välja ut vissa speciella
råvaror för beskattning. Beskattningen kunde då ta formen av punktskatter
och det blev möjligt att välja ut sådana råvaror, där råvaruskattens fördelar
kunde utnyttjas utan att olägenheterna blev särskilt stora. Avslutningsvis
anförde utredningen.

En del av de påvisade olägenheterna med en allmän råvaruskatt kan
elimineras, ifall en råvaruskatt kombineras med en skatt på övriga förekommande
produktionsfaktorer. Redan om en skatt på råvaror kombineras med
en skatt på arbetslöner, kommer de mest iögonenfallande ojämnheterna att
utjämnas. Än mer kan detta ske, om också övriga produktionsfaktorer
medtages i skattebeläggningen. Skatten skulle i så fall komma att bli en skatt
på företagens råvaruinköp, arbetslöner och övriga kostnader. Ett sådant
system för indirekt beskattning torde emellertid närmare ansluta sig till en
bruttobeskattning av företagen än till en indirekt skatt av den typ, som
kommitténs uppdrag får anses gälla. 1 vart fall förefaller det inte möjligt att
närmare utforma ett sådant skattesystem annat än i direkt anslutning till
ändringar i nu gällande företagsbeskattning. Eftersom en prövning av denna
inte ingår i kommitténs uppdrag, har kommittén inte ansett sig böra mera i
detalj utarbeta ett förslag till en indirekt skatt lagd på företagens samlade
omkostnader.

Förelagsskatteberedningen

1 sitt betänkande (SOU 1977:86) Beskattning av företag har företagsskatteberedningen
relativt utförligt analyserat de ekonomiska effekterna av en
breddad mervärdeskatt under olika antaganden om dess utformning. Beredningen
avvisar tanken på s. k. kumulativa bruttoskatter, dvs. skatter som
kännetecknas av att underlaget, utöver företagens bruttoförädlingsvärden,
även innehåller värdet av inköpta råvaror och materiel. Beredningen menar
att de för sådana skatter karakteristiska ”kaskadeffekterna” bl. a. medför
olämpliga förändringar av organisationsstrukturen inom företagssektorn och

SkU 1978/79:29

4

medför mycket stora problem vid försök att skapa skattemässig neutralitet
mellan inhemsk och utländsk produktion.

Beredningen går också in på bruttoskatter med ett underlag som består av
företagens bruttoförädlingsvärden exklusive värdet av inköpta råvaror och
halvfabrikat (”BNP-moms”) samt på den mellanform av mervärdeskatt som
bygger på motsvarande beskattningsunderlag men efter avdrag för skatt på
ersättningsinvesteringar (”NNP-moms” eller "I-moms”).

Härom anför beredningen bl. a.

En sådan mervärdeskatt, som alltså i sitt underlag inbegriper bruttoinvesteringarna
(BNP-moms) eller nettoinvesteringarna (I-moms), skulle sannolikt
inte ha den nuvarande momsens regressiva fördelningsverkan. En skatt
på investeringar torde nämligen åtminstone på kort sikt vara progressiv vilket
skulle kunna motverka konsumtionsbeskattningens regressivitet. Den långsiktiga
effekten i fördelningspolitiskt avseende är dock mer osäker. Även om
en övervältring på längre sikt skulle ske av investeringsskatten, finns det
emellertid anledning att räkna med att detta är en trög och tidskrävande
process. De progressiva effekterna skulle därför vara bestående under en
betydande tidsrymd.

Beredningens analys tyder emellertid också på att en mervärdeskatt som
innehåller brutto- eller nettoinvesteringar i underlaget sannolikt skulle ge
mindre önskvärda effekter på resursfördelningen i ekonomin och verka
återhållande på investeringsbenägenheten. I dessa avseenden torde BNPmomsens
verkningar vara mer påtagliga än I-momsens.

Om den breddade momsen, i syfte att pressa fram en bakåtriktad
övervältring, utformas så att skatten inte får lyftas av vid export och inte
påförs importvarorna finns det anledning att räkna med särskilt påtagliga
konkurrenssnedvridningar och strukturella förskjutningar i företagssektorn.

I detta fall skulle möjligheterna till en övervältring i normala fall gå förlorad
även för konsumtionsskattekomponenten. En sådan skatt skulle därmed för
den konkurrensutsatta sektorn få likartade effekter som en uppskrivning av
den svenska kronan.

En jämförelse av de bägge breddade momsvarianterna har gett vid handen
att tungt vägande principiella argument kan anföras mot BNP-momsen.
Sålunda talar både horisontella rättvisesynpunkter och effektivitetssynpunkter
till I-momsens fördel vid denna jämförelse. Från administrativa
utgångspunkter skulle emellertid BNP-momsen vara att föredra genom att
man då undgår det komplicerade problemet att fastställa ändamålsenliga
skattemässiga avsk rivn i ngsregler.

Beredningens samlade bedömning med anledning av vad som framkommit
i analysen är att den inte kan rekommendera att vare sig en BNPmoms
eller I-moms införs. I jämförelse med nuvarande mervärdeskatt och
arbetsgivaravgifter synes nämligen BNP- och l-momsarnas negativa effekter
på resursfördelning och investeringsincitament vara väsentligt större. Den
ökade beskattning av investeringarna som de breddade mervärdeskatterna
skulle innebära ter sig särskilt olämplig mot bakgrund av bedömningen att
den svenska ekonomin under överskådlig tid präglas av problem som är av
den arten att den ekonomiska politiken bör ha en grundläggande investerings-
och exportbefrämjande inriktning.

I en till betänkandet fogad reservation av utredningens socialdemokratiska
ledamöter framhåller reservanterna bl. a.

SkU 1978/79:29

5

Den största delen av företagens förädlingsvärde utgörs av kostnaderna för
arbetskraften. Det är därför naturligt att tänka sig att den allmänna
produktionsfaktorsskatten som första, ingående element har den nu utgående
allmänna arbetsgivaravgiften på företagens lönesumma. Som en första
utvidgning av skatteunderlaget för produktionsfaktorsskatten vill vi föreslå
att man inräknar företagens nettovinst enligt den sedvanliga taxeringen. Med
utgångspunkt i denna ”kärna” av faktorersättningar kan man sedan lägga till
en allt vidare krets av faktorersättningar. För att motsvara sitt avsedda syfte är
det därvid naturligt att först börja med de olika konsolideringsoperationer
som reducerat bruttovinsten efter avskrivningar till den taxerade nettovinsten.
Således bör man enligt vår mening vid taxeringen av skatteunderlaget
för produktionsfaktorsskatten utgå från det icke-nedskrivna lagret, dvs. icke
medge de avdrag för lagernedskrivning som sker vid beräkningen av
nettovinsten. Vidare bör icke heller avdrag medges för avsättningar till
investeringsfonder för konjunkturutjämning - ej heller för avsättningar till
den föreslagna lönebaserade konsolideringsfonden. En viss del av lagernedskrivningen
svarar visserligen mot inkurans och liknande men denna andel
har vi bedömt vara så liten att man i det stora flertalet fall kan bortse härifrån i
detta sammanhang.

Det kan synas motsägelsefullt att ha ett system för beskattning av
nettovinsten där avdrag för dessa faktorer medges parallellt med ett
produktionsfaktorsskattesystem där dessa avsättningar och konsolideringsoperationer
skulle beskattas. Anledningen är emellertid enkel: I nettovinstbeskattningsfallet
avser beskattningen endast att träffa den rena kapitalinkomsten
och dessutom göra det på ett sådant sätt att man stimulerar
företagen till en konsolidering och kapacitetsuppbyggnad. I produktionsfaktorsfallet
är det däremot frågan om att beskatta utnyttjandet av de produktiva
resurserna och i detta senare fall har onekligen en resursanvändning skett
även i fråga om de delar av bruttovinsten som sedan blir föremål för
konsolideringsoperationer. På motsvarande sätt gäller i fråga om egenföretagarna
att produktionsfaktorsskatten skall träffa hela deras inkomst, dvs. såväl
arbets- som kapitalinkomsten.

Reservanterna anser att representationskostnader bör ingå i beskattningsunderlaget
men att avskrivningar på företagens kapitalföremål bör undantas.
Skattskyldighet till den nya produktionsfaktorskatten skall - menar reservanterna
- föreligga för samtliga de arbetsgivare som var skyldiga att betala
allmän arbetsgivaravgift och som är skyldiga att avge deklaration till ledning
för taxering till statlig och till kommunal inkomstskatt.

Utskottet

De delar av förevarande motioner som utskottet behandlar i detta
betänkande tar upp frågan om en allmän produktionsfaktorskatt. Motionsyrkandena
och de i motionerna redovisade skälen härför har i korthet
redovisats i inledningen till detta betänkande. Där har också kortfattat
redogjorts för de skäl mot en produktionsfaktorbeskattning som framförts av
en majoritet inom företagsskatteberedningen i dess betänkande (SOU
1977:86) och de skäl för en sådan beskattningsform som åberopats i en

SkU 1978/79:29

6

reservation till detta betänkande.

I debatten om produktionsfaktorskatten har av kritiker gjorts gällande att
en skatt på företagens brutto- eller nettoinvesteringar skulle kunna få
negativa effekter på resursfördelningen i näringslivet och verka återhållande
på investeringsbenägenheten. Man har även framhållit att en sådan skatt - i
likhet med den numera avskaffade arbetsgivaravgiften - till betydande del
kommer att belasta lönerna i företagen liksom i den statliga och kommunala
förvaltningen. Det har också hävdats att en produktionsfaktorskatt, så
utformad att den inte till någon del får lyftas av vid export eller påföras vid
import kan leda till icke önskvärda konkurrenssnedvridningar och minskad
utrikeshandel.

Förespråkarna för en skatt på produktionsfaktorer menar däremot att en
sådan skatt inte behöver vare sig negativt påverka investeringsbenägenheten
eller höja kostnadsnivån i företagen. Avskrivningsreglerna kommer - menar
de - att även fortsättningsvis utöva en stimulanseffekt på investeringsbenägenheten,
och produktionsfaktorskatten kommer, om den utformas rätt, inte
att få samma genomslagskraft på konsumentpriserna och därmed på
företagens kostnadsnivå som mervärdeskatten. Härtill kommer - framhålls
det-att en produktionsbeskattning skulle innebära förenklingar och minska
riskerna för skattefusk.

Utskottet har från budgetdepartementet inhämtat att regeringen har för
avsikt att inom kort tillsätta en utredning med uppgift att förutsättningslöst
pröva frågan om en produktionsfaktorbeskattning. Någon riksdagens åtgärd
är därför enligt utskottets mening inte påkallad. Utskottet avstyrker följaktligen
samtliga motioner i vad de behandlas i detta betänkande.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår

1. motionen 1978/79:310 yrkandet 2,

2. motionen 1978/79:824 yrkandena 1 och 3,

3. motionen 1978/79:1629 yrkandet 1.

Stockholm den 13 februari 1979

På skatteutskottets vägnar
ERIK WÄRNBERG

Närvarande: Erik Wärnberg (s), andre vice talmannen Tage Magnusson (m),
Alvar Andersson (c), Valter Kristenson (s), Stig Josefson (c), Tage Johansson
(s), Nils Hörberg (fp), Rune Carlstein (s), Hagar Normark (s). Johan Olsson (c),
Curt Boström (s), Holger Bergqvist (fp), Margit Odelsparr (c), Bo Forslund (s)
och Ingegerd Troedsson (m).

SkU 1978/79:29

7

Reservation

av Erik Wärnberg, Valter Kristenson, Tage Johansson, Rune Carlstein,
Hagar Normark, Curt Boström och Bo Forslund (alla s), vilka anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”1
debatten” och slutar med ”detta betänkande” bort ha följande lydelse:

Underskottet i regeringens budgetförslag för nästkommande budgetår
uppgår till ca 45 miljarder kr. Enligt den senaste långtidsbudgeten kommer
underskottet, trots en väntad fortgående förbättring av konjunkturerna under
hela prognosperioden, att ligga kvar på denna höga nivå. Utskottet anser det
angeläget att budgetunderskottet nedbringas. Om så ej sker kan följden bli en
allvarlig inflation med risk för en i förhållande till utlandet avsevärt försämrad
konkurrenskraft och ett betydande utflöde av valutor.

I likhet med motionärerna i motionen 1629 anser utskottet det effektivaste
och lämpligaste medlet att i rådande konjunktur åstadkomma den nödvändiga
minskningen av budgetunderskottet vara att förstärka statsinkomsterna.
Vid sin prövning av frågan hur en sådan inkomstförstärkning lämpligen bör
ske har utskottet funnit det mindre välbetänkt att föreslå en höjning av den
direkta skatten eller en ökning av uttaget av mervärdeskatt. Marginaleffekterna
av de di rekta skatterna och avgifterna är redan i dag ett problem för stora
löntagargrupper, och en höjning av mervärdeskatten, som genom hela sin
konstruktion i första hand slår igenom på konsumentpriserna, verkar
inflationsdrivande och drabbar särskilt hårt barnfamiljer och låginkomsttagare.

Den i motionen 1629 anvisade metoden för att komma till rätta med
budgetunderskottet är däremot, såvitt utskottet kan bedöma, förenad med
uppenbara fördelar. En skatt som mera neutralt belastar hela produktionsprocessen
och som tas ut innan inkomsterna delas ut till hushållen bör enligt
utskottets mening leda till lägre prisstegringar och därmed till lägre inflation
än en höjning av mervärdeskatten.

Genom att i ökande utsträckning ta ut skatt på produktionen, innan
resultatet av denna fördelats på löner respektive kapitalinkomster, kan man
också förenkla skattesystemet och göra skatteuppbörden effektivare och mer
rättvis.

1 debatten om produktionsbeskattning har av kritiker gjorts gällande att en
skatt på företagens brutto- eller nettoinvesteringar skulle kunna få negativa
effekter på resursfördelningen i näringslivet och verka återhållande på
investeringsbenägenheten. Häremot kan invändas att det tillgängliga
utrymmet för vinst- respektive löneökningar i företagen fastställs vid fria
förhandlingar och att dessa i fortsättningen, liksom hittills, givetvis måste
föras med utgångspunkt i att svensk industri skall behålla sin konkurrenskraft
och produktionsresultatet fördelas rättvist mellan arbetskraft och
kapital.

De generösa regler i fråga om avskrivning och konsolidering som gäller för

SkU 1978/79:29

8

beräkning av företagens nettovinster kommer även i fortsättningen att utöva
en stimulanseffekt på investeringsbenägenheten. Farhågorna för att en
produktionsfaktorskatt skulle vara förenad med några påtagliga nackdelar för
företagen finner utskottet därför överdrivna.

Utskottet anser således att man - som ett led i en mer långsiktig
skattereform och för att möjliggöra en önskvärd sänkning av de direkta
skatterna och marginalskatterna - bör föra över en ökad andel av skattebördan
från hushållen till företagen. Utskottet förordar således i likhet med
motionärerna införandet av en produktionsfaktorskatt. Som framhållits i
motionen 1629 bör i underlaget för denna ingå företagens lönekostnader och
bruttovinst exklusive avskrivningar, socialavgifter och skatt men inklusive
representationskostnader och olika förmåner till personalen, vilka utgår vid
sidan om lönen och skall tas upp som inkomst av tjänst. Utskottet vill i likhet
med motionärerna i motionen 1629 understryka att en allmän utgångspunkt
för den nya skatten måste vara att den inte övervältras på priserna.

Med hänsyn till angelägenheten av att det stora underskottet i budgeten
minskas så snart som möjligt bör frågan om en produktionsfaktorskatt
behandlas med förtur. Utskottet förutsätter att ett förslag om sådan skatt
föreläggs riksdagen i så god tid att skatten kan tas ut redan fr. o. m. nästa år.
Utskottet tillstyrker således bifall till yrkandet 1 i motionen 1629. Genom
utskottets ställningstagande är också motionerna 310 och 824 tillgodosedda i
de delar som behandlas i detta betänkande.

dels att utskottet bort hemställa

att riksdagen med bifall till motionen 1978/79:1629 yrkandet 1
samt med anledning av motionen 1978/79:310 yrkandet 2 och
motionen 1978/79:824 yrkandena 1 och 3 hos regeringen begär
att förslag om en produktionsfaktorskatt - utformad i enlighet
med i motionen 1978/79:1629 angivna principer - föreläggs
riksdagen inom sådan tid att skatten kan utgå fr. o. m. den 1
januari 1980.

GOTAB 61523 Slockholm 1979