SkU 1978/79:2

Skatteutskottets betänkande
1978/79:2

med anledning av motion om åtgärder mot internationell skatteflykt Motionen I

motionen 1977/78:663 av Lennart Pettersson m. fl. (s) hemställs att
riksdagen uttalar:

1. att regeringen tar initiativ till överläggningar mellan de nordiska
länderna och den europeiska gemenskapen i syfte att fä till stånd ett
multilateralt avtal om handräckning och informationsutbyte mellan skattemyndigheterna
i samtliga länder i Västeuropa,

2. att regeringen undersöker förutsättningarna att i samarbete med andra
länder ta upp förhandlingar med Schweiz och Liechtenstein för att åstadkomma
sådana ändringar i skatte- och sekretessreglerna för bl. a. Domicilgesellschaften
resp. Anstalten att dessa inte längre kan utnyttjas i skatteundandragande
syfte av bolag och privatpersoner utanför dessa länder,

3. att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att föreslå effektivare
svenska nationella åtgärder mot internationell skatteflykt, där bl. a. frågan
prövas om inskränkande särregler vad gäller skatteavdrag i samband med
transaktioner med skatteflyktsländer,

4. att regeringen driver på arbetet med att få fram utlämningsavtal
avseende personer som i Sverige har begått grova skatte- och valutabrott.

Skattelagstiftningen m. m.

Lagstiftningsarbetet för att motverka skatteflykt har, särskilt under senare
år, varit mycket omfattande. Kommunalskattelagen (KL) har kompletterats
med regler mot vinstbolagstransaktioner (35 § 3 mom. åttonde stycket,
1972), partrederitransaktioner(46 § 1 mom. tredje stycket, 1973) och interna
aktieöverlåtelser (35 § 3 mom. nionde stycket, 1973). Mot skatteflykt riktar
sig också begränsningen av det skattemässiga begreppet pensionsförsäkring
till sådana försäkringar som meddelats i häri riket bedriven försäkringsrörelse
(1969) samt vissa internationellt skatterättsliga regler (1967). Skatteflyktskommitténs
betänkande föranledde speciella regler mot vissa förfaranden
(SOU 1963:52, prop. 1966:85 SkU 55). För att komma till rätta med skatteflykt
har man på senare tid gjort ingrepp i även rent civilrättslig lagstiftning.
Exempel härpå är låneförbudet (1973) i aktiebolagslagen och höjningen av
lägsta tillåtna aktiekapital i sin tur följd av särskilda skatteregler i lagen
(1974:990) om den skattemässiga behandlingen med anledning av övergång
från aktiebolag till annan företagsform, m. m. På företagsskatteberedningens

1 Riksdagen 1978/79. 6 sami. Nr 2

SkU 1978/79:2

förslag införde riksdagen år 1975 (SOU 1975:54, prop. 1975/76:79, SkU 28)
skärpta skatteregler för fåmansföretag.

En expertgrupp inom företagsskatteberedningen föreslog i betänkandet
(SOU 1975:77) Allmän skatteflyktsklausul införandet av en särskild lag om en
sådan klausul. Sedan betänkandet remissbehandlats haren arbetsgrupp inom
budgetdepartementet utarbetat ett betänkande (DsB 1978:6) med förslag till
lag mot skatteflykt.

I betänkandet konstateras att den lagstiftningsmetodik med specialregler
mot skatteflykt som hittills tillämpats i Sverige är förenad med vissa
nackdelar. En sådan nackdel är att det allmänna först i ett sent skede kunnat
reagera mot olika skatteflyktsåtgärder varigenom det blivit möjligt för en
begränsad grupp skattskyldiga att vinna inte avsedda skatteförmåner på
övriga skattebetalares bekostnad. En annan svaghet med speciallagstiftningen
har varit att lagstiftaren i detalj måst beskriva det förfaringssätt som
skall stoppas. Om de skattskyldiga sedan för att uppnå samma resultat har
ändrat förfaringssätten i något eller några avseenden, har det visat sig att
lagstiftningen blivit verkningslös. Detta sammanhänger bl. a. med att
skattedomstolarna inte ansett sig kunna komplettera lagstiftningen med
hjälp av analog lagtolkning. När vissa skattskyldiga på detta sätt har funnit
nya vägar för skatteflykt, har lagstiftaren åter fått ingripa med specialregler.
En tredje nackdel med speciallagstiftningen uppges vara att den inte riktar sig
mot skatteflykten som sådan. Man har i stället utformat materiella skatteregler
som medför att vissa transaktioner blir oförmånliga från skattesynpunkt.
Dessa skatteregler vilar med andra ord uteslutande på objektiva
kriterier, vilket innebär att de också träffar sådana fall där den skattskyldige
inte har några avsikter att nå obehöriga skattefördelar. Denna olägenhet har
lagstiftaren ofta försökt mildra genom att ge olika administrativa organ
möjlighet att i det enskilda fallet meddela dispens. Även om det därigenom
varit möjligt att mildra de negativa effekterna är metoden inte invändningsfri.
En dispensprövning av ett administrativt organ ger t. ex. inte den enskilde
samma möjligheter att bevaka sin rätt som en domstolsprövning skulle

ge Enligt

förslaget i departementspromemorian skall följande förutsättningar
vara uppfyllda för att en tillämpning av skatteflyktsklausulen skall komma i
fråga. Den skattskyldige skall ha företagit en rättshandling, som ensam eller
tillsammans med annan rättshandling, i vilken han direkt eller indirekt
medverkar, leder till inte oväsentligt lägre skatt än den närmast till hands
liggande rättshandling som - bortsett från denna skatteförmån - skulle ha
gett ett likvärdigt ekonomiskt resultat. Vidare krävs att skatteförmånen skall
stå i strid med grunderna för den eller de skattebestämmelser som skulle
komma i fråga, om den skattskyldige i stället hade företagit den nämnda
närmast till hands liggande rättshandlingen. En ytterligare förutsättning är att
det med hänsyn till omständigheterna måste kunna antas att skatteförmånen

SkU 1978/79:2

i allt väsentligt utgör vad den skattskyldige har avsett att uppnå med att företa
rättshandlingen i stället för den rättshandling som har legat närmast till
hands.

Har en skattedomstol med stöd av dessa regler funnit att skatteflykt
föreligger skall rättshandlingen i fråga inte utgöra grund för beskattningen. !
stället skall skatten eller taxeringen bestämmas på grundval av den närmast
till hands liggande rättshandling som - bortsett från skatteförmånen - skulle
ha gett ett likvärdigt ekonomiskt resultat. Om denna regel inte går att tillämpa
eller om den skulle leda till ett oskäligt resultat skall skattedomstolen
bestämma taxeringen till ett skäligt belopp.

Klausulen har således begränsats till de egentliga kringgåendefallen. Det
har inte ansetts möjligt att ge klausulen en tillräckligt preciserad utformning
om även övriga skatteflyktsförfaranden skall fångas in. Detta innebär givetvis
inte att dessa övriga förfaranden legitimeras. Enligt förslaget skall det vara en
uppgift för skattedomstolarna att enligt samma grunder som hittills pröva i
vad mån sådana förfaranden går att angripa.

I förslaget har tillämpningsområdet för skatteflyktsbestämmelserna
begränsats till den vanliga inkomst- och förmögenhetsbeskattningen samt till
vissa särskilda skatter som kan sägas utgöra komplement till inkomstbeskattningen,
nämligen utskiftningsskatten och ersättningsskatten. För att de
skattskyldiga på ett så tidigt stadium som möjligt skall kunna bedöma om
klausulen är tillämplig på ett visst förfarande eller ej har föreslagits att de
nuvarande bestämmelserna om rätt till förhandsbesked i taxeringsfrågor-till
skillnad mot vad som f. n. är fallet — skall gälla även skatteflyktsfallen. Frågor
som gäller tillämpning av klausulen skall prövas i första instans av
länsskatterätt.

Förslaget till lag mot skatteflykt är f. n. föremål för remissbehandling.

Skatteadministrationen och taxeringsprocessen

Skattemyndigheternas kontrollmöjligheter har under senare år successivt
förbättrats. Sålunda skall enligt principbeslut av riksdagen 1975 och 1977 en
ny taxeringsorganisation genomföras fr. o. m. år 1979. Besluten innebär bl. a.
att länsstyrelsernas skatteavdelningar omorganiseras och att taxeringsnämndernas
ställning och lekmannainflytandet förstärks. Taxeringsperioden
förlängs i princip från den 30 juni till den 30 november, och deklarationerna
kommer att granskas och föredras inför taxeringsnämnderna av tjänstemän
vid länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna. Tyngdpunkten i
granskningsarbetet läggs på rörelsedeklarationer och andra mer komplicerade
deklarationer, och nämndens beslutsunderlag förbättras bl. a. genom en ökad
revisionsverksamhet. Bl. a. skall i ökad omfattning integrerade revisioner
anlitas, dvs. räkenskapsgranskning som omfattar flera olika slag av skatter
och avgifter. Skatteadministrationen effektiviseras också genom ett väl

1* Riksdagen 1978/79. 6 sam!. Nr 2

SkU 1978/79:2

utbyggt ADB-stöd som underlag för granskning och taxering. Antalet
förtroendevalda ledamöter i taxeringsnämnderna kan komma att ökas,
mandatperioden förlängs och nämndens beslutsområde utvidgas bl. a. till
ärenden om skattetillägg.

Även andra reformer har under senare år genomförts. Sålunda har
regeringsrätten omvandlats till en ren prejudikatinstans, två nya kammarrätter
tillskapats, länsskatterätterna ombildats till förvaltningsdomstolar och
förvaltningsrättskipningen reformerats och moderniserats. Dessutom har
riksskatteverket inrättats som ett centralt verk för administrationen av
skatteväsendet.

Hösten 1975 antog riksdagen en ny lag, bevissäkringslagen för skatte- och
avgiftsprocessen (prop. 1975/76:11, SkU 12, SFS 1027), som ersätter den
tidigare lagen (1961:332) om handräckning vid taxeringsrevision-handräckningslagen
- och syftar till att på ett smidigare och effektivare sätt än tidigare
säkra bevismedel, dvs. räkenskapsmaterial och annat bevismaterial, som det
författningsenligt åligger skattskyldig eller avgiftsskyldig att tillhandahålla
för granskning.

Bevissäkringslagen, som bygger på ett förslag avgivet av utredningen om
säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen, är tillämplig på praktiskt taget alla
skatter, tullar och avgifter, som kontrolleras av statlig myndighet, med
undantag för arvs- och gåvoskatten.

De i lagen föreskrivna säkringsåtgärderna benämns beslag, försegling och
eftersökning. Eftersökning och beslag motsvarar närmast handräckning i
handräckningslagens mening, medan försegling är ett i stort sett nytt institut
som ställts till granskningsmyndigheternas förfogande. De olika säkringsåtgärderna
kan användas var för sig eller i kombination med varandra. Beslut
kan dessutom i vissa fall fattas utan att kontakt i någon form dessförinnan
tagits med den som berörs av åtgärderna. Beslag sker genom att bevismedel
omhändertas, och åtgärden får användas om bevismaterial inte tillhandahålls
för granskning eller risk föreligger för att materialet kommer att undanhållas
eller förvanskas. Samma riskvillkor föreskrivs för eftersökning, som innebär
att förvar eller utrymme får genomsökas för efterforskande av bevismedel.
Försegling är närmast ett hjälpmedel för att genomföra beslag eller eftersökning
och får användas dels när granskningsmannen inte får tillåtelse att
undersöka förvar eller utrymme, dels för att tillfälligt säkra bevismedel, som
lämnats kvar hos innehavaren.

Genom bevissäkringslagen som bör ses som ett led i ansträngningarna att
successivt förbättra skatte- och avgiftskontrollen, hargranskningsmyndigheterna
fått möjlighet att vid behov snabbt tillgripa mer differentierade och till
kontrollförfarandet bättre anpassade åtgärder än enligt den tidigare gällande
handräckningslagen.

Utredningen om säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen har i ett
betänkande (SOU 1975:104) Betalningssäkringslag för skatte- och avgiftspro -

SkU 1978/79:2

cessen lagt fram förslag om en särskild säkerhetsåtgärd, betalningssäkring,
som är avsedd att stärka det allmännas ställning som borgenär vid uppbörd
och indrivning av fordran på skatt, tull eller avgift. Syftet med betalningssäkring
är att i en risksituation tillfälligt trygga det allmännas fordringsanspråk
till dess att fordringen frivilligt betalas eller kan bli föremål för
indrivning.

Förutsättningarna för beslut om betalningssäkring motsvarar i princip vad
som gäller för kvarstad och skingringsförbud inom civil- och straffprocessen.
De rättsverkningar som har knutits till betalningssäkring går emellertid
längre än de som följer på nu förekommande tvångsmedel av motsvarande
karaktär.

Proposition med förslag till lag om betalningssäkring kommer inom kort att
föreläggas riksdagen.

Riksskatteverkets utlandsgrupp

Inom riksskatteverket (RSV) finns sedan 1976 en särskild arbetsgrupp för
utlandsaffärer. Dess arbetsuppgifter är uppdelade i fyra huvudområden,
kartläggning m. m., revisioner, utbildning och information samt processföring.
I kartläggningen ingår bl. a. kartläggning av informationskällor för
kontrollmaterial inom och utom landet, kartläggning, systematisering och
dokumentering av utlandstransaktioner, som syftar till att uppnå inte
avsedda skatteförmåner, kartläggning och dokumentation av lämpliga
kontrollmetoder, studier och sammanställningar av svensk och utländsk rätt
samt litteratur inom området, kontakter med utländska myndigheter inklusive
handräckningsärenden samt sekretess och befogenhetsfrågor.

Utlandsgruppens arbete med kartläggning av internationella transaktioner,
kontrollmetoder och informationskällor resulterade under 1977 i en omfattande
dokumentation som vid årets slut utsändes till länsstyrelsernas
revisionsenheter. Materialet låg också till grund för en tvådagarskonferens i
början av 1978 med länens distriktskontors kontaktmän i internationella
beskattningsfrågor samt med representanter för de nordiska länderna.

Brottsförebyggande rådet (BRÅ)

I maj 1977 presenterade en arbetsgrupp, som tillsatts inom rikspolisstyrelsen
(RPS) en rapport med förslag till åtgärder mot organiserad och
ekonomisk kriminalitet. Vid sidan av företrädare för RPS fanns i gruppen
representanter för RÅ, riksskatteverket (RSV), riksbanken, de lokala polismyndigheterna
och den kriminologiska forskningen. RPS lade rapporten till
grund för en framställning i juni 1977 till regeringen om bl. a. åtgärder mot
den ifrågavarande brottsligheten.

Framställningen överlämnades av chefen för justitiedepartementet till
BRÅ som i ett särskilt yttrande i september 1977 redovisade sina övervä -

SkU 1978/79:2

ganden och förslag i fråga om riktlinjer och former för en översyn av den
organiserade och ekonomiska brottsligheten. BRÅ erhöll därefter i december
1977 departementschefens uppdrag att göra en sådan översyn. Denna skall
bedrivas inom tre särskilda arbetsgrupper, av vilka en skall behandla skatter
och avgifter. I denna arbetsgrupp ingår chefen för RSV:s utlandsgrupp som
ledamot. I direktiven för utredningen anför justitieministern bl. a.

Den organiserade och den ekonomiska brottsligheten måste utan tvekan
ges hög prioritet i den brottsbekämpande verksamheten. Den organiserade
brottsligheten ger både upphov till och underlättar olika allvarliga former av
konventionell brottslighet. Ett särskilt oroande moment är den tilltagande
internationaliseringen av denna brottslighet vilket gör den mera svåråtkomlig
för det svenska rättsväsendet. Vad härefter gäller den ekonomiska kriminaliteten
står det klart att den kan medföra allvarliga störningar i samhällsekonomin,
leda till en orättvis fördelning av skattebördorna och luckra upp de
etiska normer som måste finnas i samhället.

Det bör här nämnas att arbetsgruppen inom RPS räknat med att den
ekonomiska kriminaliteten - och främst då skattebrottsligheten - omsätter
mellan 5 och 20 miljarder kr. om året i vårt land. Denna beräkning har
kritiserats i samband med remissbehandlingen av organisationsförslaget från
RPS. Flera remissinstanser har sålunda ansett beloppen överdrivna bl. a. med
hänsyn till att beräkningarna inkluderar även förfaranden mot vilka moraliska
betänkligheter möjligen kan anföras men som inte är förbjudna enligt
lag. Det finns skäl att ge kritikerna rätt på denna punkt. Det oaktat rör det sig
emellertid otvivelaktigt här om mycket betydande belopp och stora skadeverkningar.

Behovet av kraftfulla insatser från samhällets sida för att komma till rätta
med dessa former av brottslighet är sålunda mycket framträdande.

Det är här fråga om åtgärder och insatser av skilda slag. Flera av dem avses
som tidigare nämnts bli behandlade i budgetpropositionen för 1978/79. Det
gäller organisatoriska förändringar inom rättsvårdens organ, resursförstärkningar,
utbildningsinsatser och liknande praktiska åtgärder. Vad som nu är
aktuellt är hur ifrågavarande problem skall kunna angripas genom lagstiftningsåtgärder.

Uppgiften erbjuder otvivelaktigt betydande svårigheter. Detta gäller redan
möjligheten att finna ut och kartlägga de förfaranden, tillvägagångssätt och
samband som primärt bör motverkas genom lagstiftningsåtgärder. Till
skillnad från vad som i allmänhet gäller vid traditionell brottslighet torde
nämligen här ofta saknas anmälningar från målsägande eller andra konkreta
incitament för undersökningar som kan leda till att aktuella transaktioner
eller samband uppdagas och blir kända. Ett annat särdrag är att tillvägagångssätten
ofta torde vara både praktiskt och tekniskt mycket komplicerade
samt inte sällan baserade på att särkild expertis utnyttjas. Ett ytterligare
problem gäller valet av den metod som i det särskilda fallet är mest lämplig
som motåtgärd från samhällets sida. Flera olika lösningar kan sålunda vara
tänkbara. Ibland kan ändringar av administrativa rutiner eller kontrollmöjligheter
vara mera ändamålsenliga än författningsändringar.

När lagstiftning kommer i fråga är det inte heller givet att en straffrättslig
reglering alltid är den lämpligaste utvägen. En svårighet av lagteknisk natur
uppställer sig vidare däri att olägenheter otvivelaktigt kan vara förenade med
att genomgående tillämpa s. k. kasuistisk lagstiftning. Med en sådan teknik
riskerar man nämligen ibland, i synnerhet när det är fråga om komplicerade
ekonomiska förhållanden, att det uppstår luckor i lagstiftningen som snabbt

SkU 1978/79:2

uppmärksammas och utnyttjas. Om man därför i stället söker använda
generalklausuler eller andra allmänna formuleringar föreligger å andra sidan
risk för att även lojala och från samhällets synpunkt godtagbara transaktioner
kan falla in under lagbestämmelserna. Det bör också beaktas att gällande
normer måste vara utformade med sådan klarhet och fasthet att samhällsmedlemmarna
med tillräcklig grad av säkerhet kan förutse och bedöma de
rättsliga verkningarna av sitt handlande.

Av vad som nu anförts framgår att den författningsöversyn som bör ske
kommer att innefatta många både svåra och känsliga avgöranden. En
grundläggande uppgift är därvid att åstadkomma en lämplig avvägning
mellan intresset av effektivitet å ena sidan samt hänsynen till rättssäkerheten
och den personliga integriteten åden andra. Arbetet bördärför bedrivas under
parlamentarisk insyn. Redan i uppdraget till BRÅ framhölls att det, med
hänsyn till uppgiftens omfattning och komplexitet, måste starkt sättas i fråga
om arbetet lämpligen bör överlämnas till en kommitté av traditionell art.
Eftersom översynen väntas beröra ett stort antal författningar samt många
och till en del mycket omfattande rättsområden, måste särskilt beaktas att
arbetet skall kunna planeras och bedrivas på ett funktionellt sätt med sikte på
snabba delresultat. Till bilden hör att en väsentlig uppgift i sammanhanget
bör vara att hålla kontakt med och vid behov söka samordna verksamheten
med det reformarbete som redan bedrivs på en rad olika rättsområden.

Enligt vad utskottet erfarit har den arbetsgrupp inom BRÅ som behandlar
skatter och avgifter med förtur tagit upp bl. a. frågan om beskattning i
samband med handel över landets gränser.

Europarådet m. m.

I april i år har Europarådets parlamentariska församling beslutat rekommendera
medlemsstaterna att sluta ett multilateralt avtal om samarbete
mellan skattemyndigheterna i de olika länderna för att bekämpa skattebrott
och skatteundandragande och begränsa internationell skatteflykt. Samarbetet
skall avse såväl direkta och indirekta skatter som sociala avgifter och
omfatta utbyte av information, ömsesidig handräckning, hjälp med indrivning
av skatteskulder m. m. Rekommendationen omfattar bl. a. också en
uppmaning till medlemsstaterna.

1. att överge alltför rigorösa bestämmelser om banksekretess, detta för att
underlätta utredningar i bl. a. ärenden som gäller skatteundandragande

2. att avhålla sig från att tillskapa skattelagar som ger vissa typer av bolag
oskäliga skatteförmåner

3. att vidta lämpliga åtgärder i syfte att göra det svårare för internationella
företag att i skatteflyktssyfte begagna sig av s. k. skatteparadis inom eller
utom Europa och

4. att ta initiativ till en effektiv beskattning av multinationella företag.

Enligt den eurpeiska utlämningskonventionen gäller f. n. utlämningsplikt
endast i fråga om brott mot allmän lag. Europarådets ministerkommitté
har emellertid i mars i år enats om ett tilläggsprotokoll till konventionen.
Enligt detta jämställs skatte-, valuta-, tull- och andra fiskala brott med brott

SkU 1978/79:2

mot allmän lag i utlämningshänseende. Proposition med förslag till godkännande
av tilläggsprotokollet är avsedd att föreläggas riksdagen i slutet av detta
år.

Den europeiska gemenskapen (EG) har vid ett sammanträde i Bryssel i
december 1977 godkänt riktlinjer för ett nära samarbete mellan medlemsstaterna
i frågor rörande internationell skatteflykt. Samarbetet skall vara
begränsat till direkta skatter och i första hand avse handräckning i skatteärenden.

Slutligen kan nämnas att Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge år
1972 ingick ett multilateralt avtal om handräckning i skatteärenden. Detta
avtal har ett vidare tillämpningsområde än de tidigare gällande bilaterala
avtalen med Danmark, Finland och Norge både i fråga om den personkrets
som avtalet omfattar och de skatter och offentliga avgifter för vilka
handräckning får ske.

Genom ett tillägg till det nordiska handräckningsavtalet, sorn trätt i kraft
under år 1977, har taxeringstjänstemän i en nordisk stat fått möjlighet att
närvara vid skatteutredning i annan nordisk stat. Vidare skall ett utbyte av
kontrolluppgifter kunna ske mellan de nordiska länderna.

Tidigare riksdagsbehandling

Skatteutskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat motioner om skatteundandragande
och skatteflykt och därvid alltid mycket starkt understrukit
angelägenheten av att statsmakterna med kraft ingriper mot skatteundandragande
i olika former. Vad särskilt angår frågan om internationell
skatteflykt framhöll utskottet år 1973 med anledning av en motion i ämnet
(SkU 1973:2 Datt möjligheterna att komma till rätta med sådan skatteflykt var
begränsade, eftersom de åtgärder som kunde komma i fråga i stor utsträckning
var beroende på utgången av internationella förhandlingar. Utskottet
erinrade bl. a. om att problemen uppmärksammades i förhandlingarna
beträffande dubbelbeskattningsavtalen och att de också tagits upp inom
OECD och på det nordiska planet.

Utskottet

Yrkandena i den förevarande motionen syftar till att förhindra eller
försvåra internationell skatteflykt. Motionärerna framhåller bl. a. att
problemet med skatteundandragande transaktioner i samband med utlandsaffarer
vuxit i takt med den ökade utrikeshandeln och den ekonomiska
integrationen i Västeuropa under efterkrigstiden. Olikheter i skilda länders
skatte- och civillagstiftning men framför allt kontrollsvårigheter och
bristande samarbete mellan olika länders skattemyndigheter underlättar -anser motionärerna - i hög grad uppkomsten av skattebrott i samband med
utlandstransaktioner. En bidragande orsak är enligt motionärernas mening

SkU 1978/79:2

de skattefavörer som vissa länder erbjuder utländska juridiska personer men
också den sekretesslagstiftning som förhindrar insyn i bolagens verksamhet
och ägareförhållanden. Motionärerna anser att regeringen bör ta initiativ till
överläggningar mellan de nordiska länderna och den europeiska gemenskapen
(EG) i syfte att få till stånd ett multilateralt avtal om handräckning och
informationsutbyte mellan skattemyndigheterna i samtliga västeuropeiska
länder. Regeringen bör enligt motionärernas mening vidare undersöka
förutsättningarna för att få till stånd sådana ändringar i skatte- och
sekretessreglerna för vissa bolagsformer i Schweiz och Liechtenstein, att
dessa inte kan utnyttjas i skatteundandragande syfte av bolag och privatpersoner
utanför dessa länder. En särskild utredning bör få i uppdrag att föreslå
effektivare svenska åtgärder mot internationell skatteflykt, bl. a. genom en
begränsning av rätten till skatteavdrag i samband med transaktioner med
skatteflyktsländer. Vidare bör regeringen intensifiera arbetet med utlämningsavtal
avseende personer som i Sverige begått grova skatte- och
valutabrott.

Det torde inte kunna bestridas att skatteundandragande i olika former
utgör ett allvarligt samhällsproblem. De belopp som härigenom undandras
det allmänna är mycket betydande sett både i absoluta tal och i relation till de
samlade skatteintäkterna. Riksdagen har vid behandling av frågor om
skattefusk och skatteflykt alltid understrukit angelägenheten av kraftfulla
samhällsinsatser för att komma till rätta med olika former av skatteundandragande.
Det är därför positivt att kunna konstatera att ett flertal åtgärder i
form av skärpt lagstiftning och kontroll under senare år genomförts för att
förhindra eller försvåra skatteflykt. Utskottet hänvisar i denna del till den
redogörelse som lämnas i inledningen till detta betänkande. I sammanhanget
vill utskottet erinra om den effektivisering och rationalisering av taxeringsorganisationen
som enligt riksdagsbeslut 1975, 1977 och 1978 skall genomföras
fr. o. m. 1979 och som bl. a. syftar till att intensifiera gransknings- och
kontrollinsatserna vid taxering och att koncentrera dessa till rörelseidkareoch
andra mer svårkontrollerade skattskyldiga. Genom den bevissäkringslag för
skatte- och avgiftsprocessen som antogs av riksdagen år 1975 har det
allmänna fått ett värdefullt processuellt hjälpmedel. Denna lag är avsedd att
inom kort kompletteras med en särskild betalningssäkringslag som kommer
att avsevärt förstärka det allmännas ställning som borgenär i fråga om skatter,
tullar och avgifter. Vidare har genom den år 1971 antagna skattebrottslagen
genomförts bl. a. mycket betydande skärpningar av straffen för falskdeklaration
och grovt oaktsam deklaration. Nämnas bör också att ett inom
budgetdepartementet upprättat förslag till en generell lagstiftning mot
skatteflykt f. n. är föremål för regeringens prövning.

Vad särskilt angår frågan om internationell skatteflykt kan nämnas att
Europarådets parlamentariska församling i april i år beslutat rekommendera
medlemsstaterna att sluta ett multilateralt avtal om skattesamarbete för att
bekämpa skattebrott och skatteundandragande och att ta initiativ till åtgärder

SkU 1978/79:2

för att begränsa internationell skatteflykt. Rekommendationen avser också
att söka förmå medlemsstaterna att överge alltför rigorösa bestämmelser i
fråga om banksekretess, detta bl. a. för att underlätta utredningar i mål
avseende skatteundandragande. Vidare har Europarådets ministerkommitté
i mars i år godkänt ett tilläggsprotokoll till den europeiska utlämningskonventionen
av innebörd att brott mot bestämmelser i skatte-, valuta- och
tullförfattningar skall jämställas med brott mot allmän lag. Avsikten är att
personer som bryter mot bestämmelser i sådana författningar skall kunna
utlämnas på samma sätt som gäller vid brott mot allmän lag.

Inom riksskatteverket (RSV) är sedan 1976 en särskild utlandsgrupp vid
verkets kontrollavdelning i färd med att kartlägga och kontrollera samt
systematisera och dokumentera utlandstransaktioner vilka syftar till att
bereda de skattskyldiga icke avsedda skatteförmåner. Gruppens arbete har
resulterat i en omfattande dokumentation som i slutet av 1977 utsänts till
länsstyrelsernas revisionsenheter. Målsättningen är att med utgångspunkt i
redovisade rättsfall visa skattemyndigheterna på vilka kriterier processen i
mål avseende skattetransaktioner med utlandet bör föras och underlätta
myndigheternas möjligheter att i sådana mål få fram erforderlig bevisning.

Utskottet vill slutligen erinra om att brottsförebyggande rådet (BRÅ) i
december 1977 erhållit regeringens uppdrag att göra en översyn av den
organiserade och ekonomiska brottsligheten. Arbetet med denna översyn
bedrivs inom tre särskilda arbetsgrupper av vilka en behandlar frågor
avseende skatter och avgifter. Enligt vad utskottet inhämtat har denna
arbetsgrupp, i vilken chefen för RSV:s utlandsgrupp ingår som ledamot, med
förtur tagit upp bl. a. frågor som rör beskattning i samband med handel över
landets gränser.

Som motionärerna anfört torde de metoder som används vid internationellt
skatteundandragande regelmässigt vara inriktade på att försvåra eller
omöjliggöra skattekontroll bl. a. genom utnyttjande av det sekretesskydd
som vissa länder tillhandahåller i för ändamålet särskilt instiftade bolagsformer.
Detta innebär givetvis att myndigheternas gransknings- och kontrollmöjligheter
försvåras. Motionärerna anser att man för att komma till rätta
med dessa missförhållanden bör undersöka förutsättningarna för att vidta
interna åtgärder och anger som exempel möjligheten att, under vissa
förutsättningar, vägra avdrag vid beskattningen för betalningstransaktioner
med de s. k. skatteparadisen.

Utskottet delar motionärernas uppfattning. Om man inte genom internationella
överenskommelser snabbt kan komma till rätta med rådande
missförhållanden återstår endast att pröva frågan om interna åtgärderav t. ex.
den art motionärerna aktualiserat.

De direktiv som gäller för BRÅ:s översyn av den organiserade och
ekonomiska brottsligheten är mycket omfattande. BRÅ torde därför vara
oförhindrat att föreslå eller ta initiativ till alla de ändringar i skattelagstift -

SkU 1978/79:2

ningen och andra författningar som rådet kan finna motiverade, således också
sådana interna åtgärder som anges i motionen.

Av vad utskottet anfört framgår att utskottet helt instämmer i syftet med
motionen. Om kravet på rättvisa och likformighet vid taxeringen skall kunna
tillgodoses måste samhället med kraft ingripa mot skatteundandragande i alla
former. Utskottet utgår således från att såväl regeringen som berörda
myndigheter ägnar de nu aktuella frågorna all erforderlig uppmärksamhet
även i fortsättningen och tar de internationella initiativ som kan anses
lämpliga. Med hänsyn till att de frågor motionärerna tagit upp i huvudsak
redan är föremål för uppmärksamhet såväl inom Sverige som internationellt
kan emellertid yrkandena i motionen anses vara i väsentlig mån tillgodosedda.
Någon särskild åtgärd från riksdagens sida med anledning av
motionen är enligt utskottets mening därför inte nu påkallad.

Med det anförda anser utskottet sig ha besvarat motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1977/78:663 i den mån den inte kan
anses besvarad genom vad utskottet anfört.

Stockholm den 27 september 1978

På skatteutskottets vägnar
ERIK WÄRNBERG

Närvarande: Erik Wärnberg (s), andre vice talmannen Tage Magnusson (m),
Alvar Andersson (c), Tage Johansson (s), Nils Hörberg (fp). Rune Carlstein (s),
Tage Sundkvist (c), Olle Westberg i Hofors (s), Kurt Söderström* (m), Hagar
Normark* (s), Johan Olsson (c), Curt Boström (s), Margit Odelsparr (c), Bo
Forslund (s) och Wilhelm Gustafsson (fp).

*Ej närvarande vid betänkandets justering.

GOTAB 58501 S.ockholm 1978