KU 1978/79:26
Konstitutionsutskottets betänkande
1978/79:26
med anledning av propositionen 1978/79:53 om minskad statskontroll
över kommunerna och landstingskommunerna jämte motion
Propositionen
I propositionen föreslås ändringar i den statliga tillsynen och kontrollen
över kommunerna och landstingskommunerna. Syftet är att öka deras
handlingsfrihet och därmed stärka den kommunala självstyrelsen.
I propositionen föreslås att kommuner, landstingskommuner och kommunalförbund
får rätt att ta upp lån och teckna borgen utan regeringens
medgivande. Vidare föreslås ändringar i brandlagstiftningen så att kommunernas
skyldighet att underställa länsstyrelsen beslut om brandordning
slopas. Ändringarna avses träda i kraft den 1 juli 1979. Slutligen läggs fram
förslag om ändringar i 1893 års mäklareordning. Förslaget innebär bl. a. att
bestämmelserna om handels- och sjöfartsnämnd förenklas.
Beträffande motiveringar till förslagen hänvisas till propositionen.
Motionen
I motionen 1978/79:179 av Helge Karlsson (s) och Tage Adolfsson (m)
hemställs ”att riksdagen avslår regeringens proposition 1978/79:53 i vad
gäller slopandet av underställning av brandordning”.
Underställning av beslut om lån och borgen
Gällande ordning
Bestämmelserna om kommuns och landstingskommuns rätt att ta upp lån
och teckna borgen är införda i 4 kap. kommunallagen. Enligt 4 kap. 7 § får
kommun och landstingskommun utan regeringens medgivande ta upp lån
med en återbetalningstid av högst fem år samt lån som skall användas för
betalning av äldre lån och återbetalas inom de betalningsterminer som gäller
för det äldre lånet.
Vid förvärv av intecknad egendom får kommun och landstingskommun
överta betalningsansvar också för sådan intecknad skuld som är ställd att
betalas inom längre tid än fem år.
Dessa bestämmelser anger gränserna för den allmänna underställningsfria
lånerätten. I huvudsak gäller motsvarande regler för rätten att teckna borgen.
Enligt 4 kap. 8 § har regeringen rätt att befria kommuner och landstingskommuner
från underställning i fråga om speciella lån och borgensåtaganden.
Regeringen kan föreskriva att kommunerna och landstingskommunerna
1 Riksdagen 1978/79. 4 sami. Nr 26
Omtryckning: Bilaga tillkommer
KU 1978/79:26
2
utan särskilt medgivande får ta upp lån av statsmedel, som beviljas av statlig
myndighet, och lån för särskilt angivna ändamål. Genom sådana föreskrifter
kan kommunerna få rätt att åta sig ansvarighet gentemot staten för lån som av
statsmedel beviljas annan än resp. kommun och att ikläda sig borgensansvar
för lån av visst slag. Närmare bestämmelser om detta finns i förordningen
(1977:544) om kommuns och landstingskommuns upplåning m. m.
I fråga om kommunalförbund tillämpas enligt 16 § lagen (1957:281) om
kommunalförbund (omtryckt 1977:181) bestämmelserna i 4 kap. 7 och 8 §§
kommunallagen om kommuns och landstingskommuns lånerätt på motsvarande
sätt. Dessutom gäller enligt 4 § 5 lagen om kommunalförbund att
förbundsordning skall innehålla bestämmelserom den rätt att ta upp lån eller
ingå borgen som medlemmarna ger förbundet och i vad mån lån eller borgen
som inte fordrar regeringens medgivande får förekomma.
Propositionen
I propositionen föreslås att underställningsskyldigheten avskaffas.
Bestämmelserna i 4 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen ersätts med en allmänt
hållen bestämmelse av innebörd att kommun och landstingskommun får ta
upp lån och åta sig borgensansvar och ansvarighet i övrigt för lån. Ändringen
föreslås gälla även för kommunalförbund, vilket innebär att 4 § 5 lagen om
kommunalförbund ändras i enlighet härmed.
Förslagen i propositionen syftar inte till någon ändring vad beträffar
kommunernas rätt att upplåta panträtt i fast egendom till säkerhet för lån.
Enligt praxis och oskriven sedvänja svarar kommunerna och landstingskommunerna
med samtliga sina tillgångar och hela sin skattekraft för varje
låneförbindelse. Regeringen har i enlighet med denna princip inte givit
tillstånd till lån mot säkerhet i form av panträtt i kommuns eller landstingskommuns
fasta egendom.
Eftersom principen att kommunerna inte får upplåta panträtt i säkerhet för
lån kan antas bidra till att förtroendet för dessa som låntagare upprätthålls
föreslås i propositionen att en uttrycklig föreskrift om detta införs i samband
med att underställningsskyldigheten tas bort. Ett förbud mot pantsättning
hindrar dock inte kommunerna och landstingskommunerna att vid förvärv
av egendom överta betalningsansvaret för lån som redan tidigare har tagits
upp mot säkerhet av panträtt i egendomen. I propositionen föreslås att detta
uttryckligen anges i lagtexten.
I propositionen föreslås dessutom vissa redaktionella ändringar i lagen
(1957:281) om kommunalförbund. Den viktigaste av dessa gäller tidpunkten
för val av fullmäktige och suppleanter. Enligt förslaget skall valet förrättas vid
första sammanträdet med kommunfullmäktige eller det nyvalda landstinget.
Därigenom blir det möjligt för förbundsfullmäktige att hinna med att utse
styrelse och övriga nämnder före årsskiftet.
KU 1978/79:26
3
Underställning av brandordning
Gällande ordning
Kommunerna har det primära ansvaret för såväl räddningstjänst som
förebyggande åtgärder mot brand. För dessa uppgifter skall kommunen hålla
ett brandförsvar som tillfredsställer skäliga anspråk på effektivitet. Bestämmelser
härom finns i 2 § brandlagen. I lagen finns också bestämmelser om
bl. a. det kommunala brandförsvarets organisation, ledning av räddningstjänsten,
ingrepp i annans rätt, tjänsteplikt, skyldighet för enskilda att vidta
vissa förebyggande åtgärder och ersättning till den som har deltagit i
räddningstjänst. Närmare bestämmelser om bl. a. det kommunala brandförsvaret
samt bestämmelser om brandsyn m. m. finns i brandstadgan. I denna
stadgas att kommun skall anta brandordning för kommunen. Detta blir dock
inte gällande förrän fullmäktiges beslut underställts länsstyrelsens prövning.
1 vissa fall får länsstyrelsen enligt 6 § brandlagen helt eller delvis befria
kommun från skyldigheten att hålla brandkår m. m. Befrielsen kan avse
kommunen i dess helhet och all räddningstjänst, om kommunen träffat avtal
om betryggande hjälp för räddningstjänst från kommunal brandkår i annan
kommun. I annat fall kan skyldigheten att hålla brandkår för viss del av
kommunen eller för visst slag av räddningstjänst begränsas.
Vid nödläge som kräver omfattande räddningsåtgärder har länsstyrelsen
möjlighet att förordna att kommunal brandstyrka i kommun inom länet
deltar i arbetet även utanför den egna kommunen. I sådana fall övertar
länsstyrelsen ledningen av räddningsarbetet.
Även i övrigt utövar länsstyrelsen enligt 24 § brandstadgan tillsyn över
brandförsvaret inom länet. Om kommun inte antar brandordning kan
länsstyrelsen t. ex. själv besluta om sådan.
Propositionen
1 propositionen föreslås att underställningsskyldigheten vad gäller brandordning
skall upphöra. Propositionen i denna del bygger på ett förslag från
statskontrollkommittén som har till uppgift att överväga möjligheten att
minska den statliga detaljstyrningen av kommunerna.
Förslaget innebär att 6 § brandlagen ändras så att kommun, som har träffat
avtal eller fattat beslut om räddningshjälp, skall utan att inhämta länsstyrelsens
medgivande kunna helt eller delvis underlåta att hålla egen brandkår.
Förslaget medför i övrigt t. ex. vad gäller kravet på underställning av
brandordningen och länsstyrelsens rätt att förordna om brandordning endast
ändringar i brandstadgan. Beträffande dessa hänvisas till propositionen
(s. 28-34). I propositionen anför dock föredraganden att riksdagen bör beredas
tillfälle att yttra sig över förändringarna i den statliga kontrollen av
kommunernas brandförsvar.
1* Riksdagen 1978/79. 4 sami. Nr 26
KU 1978/79:26
4
Motionen
I motionen 1978/79:179 anför motionärerna att kommunernas från 1974
vidgade ansvar för brandförsvaret till att omfatta räddningstjänstingripanden
även vid olje- och kemikalieutflöden, ras och skred, översvämningar och
andra därmed jämförliga nödlägen innebär större krav än tidigare på
interkommunal samverkan gällande räddningstjänsten. Den samlade effektiviteten
hos samhällets skydds- och säkerhetsorganisation är beroende av
resurserna hos räddningstjänsten i varje enskild kommun. Därav följer enligt
motionärerna ett absolut behov av lagstadgade rutiner och normer för
övergripande bedömningar för att åstadkomma skälig effektivitet.
Yttrande från avi/utskottet
Konstitutionsutskottet har inhämtat yttrande över propositionen i denna
del samt motionen från civilutskottet.
Civilutskottets majoritet har tillstyrkt propositionens förslag. I en avvikande
mening har de socialdemokratiska ledamöterna tillstyrkt bifall till
motionen. Civilutskottets yttrande biläggs detta betänkande (bilaga).
Handels- och sjöfartsnämnd
I propositionen föreslås vissa förändringar i bestämmelserna angående
handels- och sjöfartsnämnd i mäklareförordningen (1893:51). Förändringarna
innebär att sådan nämnd inte längre obligatoriskt måste inrättas i de
kommuner som antagit mäklare. Vidare anpassas reglerna för handels- och
sjöfartsnämnd till de regler som gäller för de kommunallagsreglerade
nämnderna m. m.
Utskottet
1 propositionen 1978/79:53 föreslås ändringar i den statliga tillsynen och
kontrollen över kommunerna och landstingskommunerna. Syftet med
förslagen är att öka kommunernas handlingsfrihet och därmed stärka den
kommunala självstyrelsen.
Enligt propositionens förslag ändras kommunallagen så att kommuner och
landstingskommuner får ta upp lån och teckna borgen utan regeringens
medgivande. Motsvarande förändringar föreslås beträffande kommunalförbund.
Vidare föreslås ändringar i brandlagstiftningen så att kommunernas
skyldighet att underställa länsstyrelsen beslut om brandordningen slopas.
Slutligen läggs fram förslag om ändringar i 1893 års mäklareordning.
Förslaget innebär bl. a. att bestämmelserna om handels- och sjöfartsnämnd
förenklas.
I motionen 1978/79:179 (s,m) yrkas avslag på propositionens förslag att
KU 1978/79:26
5
underställningsplikten vad gäller brandordning skall slopas. Enligt motionärerna
utgör det kommunala brandförsvaret en del av samhällets skydds- och
säkerhetsorganisation vars samlade effektivitet är beroende av resurserna hos
varje enskild kommuns räddningstjänst. Av detta följer enligt motionärerna
ett absolut behov av lagstadgade rutiner och normer för övergripande
bedömningar för att åstadkomma skälig effektivitet.
Konstitutionsutskottet har berett civilutskottet tillfälle att yttra sig över
propositionen i denna del samt motionen. Civilutskottets yttrande redovisas i
bilaga till betänkandet.
Under senare år har strävandena att minska den statliga styrningen och
detaljkontrollen över kommunernas verksamhet intensifierats. I samband
med att regeringen år 1976 utarbetade den nya kommunallagen lämnades ett
flertal förslag i detta syfte (prop. 1976/77:1, KU 1976/77:25, rskr 148).
Därefter har regeringen tillkallat den s. k. statskontrollkommittén med
uppgift att göra en samlad översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner
gentemot kommunerna och landstingskommunerna. De förslag som presenteras
i propositionen är de första resultaten av detta arbete.
Enligt utskottets mening är det tillfredsställande att möjligheterna att öka
kommunernas handlingsfrihet i olika avseenden ägnas det största intresse.
Genom kommunsammanläggningarna och den nya kommunallagen har
förutsättningarna för att på detta sätt förstärka den kommunala självstyrelsen
väsentligt förbättrats. Det är viktigt att dessa möjligheter nu utnyttjas genom
att bestämmelser och tillsynsregler som inte längre framstår som nödvändiga
avskaffas.
Det råder i dag enighet om den övergripande målsättningen att ge
kommunerna och landstingskommunerna så stor frihet som möjligt inom
sina kompetensområden. Denna målsättning måste emellertid vägas mot
behovet att garantera medborgarna en viss minimistandard på viktiga
områden. Statsmakterna måste ta ett övergripande ansvar för bl. a. trygghet
och säkerhet. Det innebär att kommunerna inte kan ges en obegränsad frihet
på de områden där även andra än kommunmedlemmarnas vitala intressen är
berörda.
De förslag som presenteras i propositionen är enligt utskottets mening på
ett undantag när ändamålsenliga med hänsyn till strävandena att rensa ut
onödig detaljkontroll från statens sida. Utskottet tillstyrker därför förslagen
med undantag av den i motionen 179 berörda frågan om brandordningen.
Som framgårav flera remissyttranden (bl. a. från brandnämnden,naturvårdsverket,
luftfartsverket och personalorganisationerna) kan den allmänna
tillsyn som länsstyrelsen har över räddningshjälpen bli ett alltför svagt
instrument om kravet på underställning av brandordningen tas bort.
Brandförsvaret och räddningstjänsten i kommunerna utgör en del av
samhällets katastrofberedskap, stora ekonomiska intressen är berörda och
kvaliteten på brandförsvaret är av betydelse inte endast för kommunmedlemmarna
utan också för t. ex. försäkringsbolag, övriga fastighetsägare och
KU 1978/79:26
6
foretag. En garanterad minimistandard på detta område är sålunda av stor
betydelse både för medborgarnas trygghet och för att skapa rimlig säkerhet för
stora ekonomiska värden.
Ett krav på att kommunerna skall underställa länsstyrelserna sina beslut
rörande brandordningen har enligt utskottets mening endast marginell
betydelse för den kommunala självstyrelsen. Behovet av att garantera en viss
minimistandard vad gäller räddningstjänst och katastrofberedskap måste
med hänsyn härtill väga tyngre. Utskottet avstyrker därför propositionens
förslag i denna del och föreslår i likhet med minoriteten i civilutskottet att
underställningsplikten för brandordningen behålls. Vad utskottet anfört
rörande den statliga kontrollen av kommunernas brandförsvar bör ges
regeringen till känna.
Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
att riksdagen
1. med avslag på propositionen 1978/79:53 i denna del och med
bifall till motionen 1978/79:179 avslår förslaget i propositionen
till lag om ändring i brandlagen (1974:80) samt ger regeringen till
känna vad utskottet anfört rörande den statliga kontrollen av
kommunernas brandförsvar,
2. godkänner propositionens förslag i övrigt.
Stockholm den 20 mars 1979
På konstitutionsutskottets vägnar
KARL BOO
Närvarande: Karl Boo (c), Hilding Johansson (s), Holger Mossberg (s), Bertil
Fiskesjö (c), Sven-Erik Nordin (c), Ove Karlsson (s), Lars Schött (m), Hans
Gustafsson (s), Yngve Nyquist (s), Britta Hammarbacken (c), Wivi-Anne
Cederqvist (s), Per Unckel* (m), Kerstin Nilsson (s), Esse Petersson (fp) och
Stig Genitz (c).
Reservation
av Karl Boo (c), Bertil Fiskesjö (c), Sven-Erik Nordin (c), Britta Hammarbacken
(c), Per Unckel (m), Esse Petersson (fp) samt Stig Genitz (c) som
dels ansett att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 5 med orden
"Enligt utskottets” och slutar på s. 6 med orden "till känna” bort ha följande
lydelse:
Enligt utskottets mening är det tillfredsställande att möjligheterna att öka
KU 1978/79:26
7
kommunernas handlingsfrihet i olika avseenden nu tillmäts det största
intresse. Det är i dag, sedan kommunsammanläggningarna reducerat antalet
kommuner från drygt 1 000 till 277, av största vikt att de nybildade
kommunerna ges så stor handlingsfrihet som möjligt. Genom att utrensa
onödiga detaljföreskrifter och tillsynsbestämmelser skapas ett större reellt
innehåll i den kommunala självstyrelsen. Detta är viktigt för att motverka de
negativa konsekvenser för den kommunala demokratin som med nödvändighet
följt av indelningsreformen.
De förslag som presenteras i propositionen är enligt utskottets mening
ändamålsenliga. Utskottet delar den uppfattning, som framförs i civilutskottets
yttrande, att betydelsen av statliga kontrollmöjligheter beträffande det
kommunala brandförsvaret inte för överskattas. Kommunerna torde redan i
dag ha byggt upp en brandförsvarsorganisation som är lämpad att handha den
räddningstjänst som enligt brandlagstiftningen åvilar kommunerna. Genom
det arbete som bedrivs bl. a. genom Kommunförbundets försorg kommer
även i framtiden kommunerna att kunna utbyta erfarenheter och ytterligare
utveckla sin organisation på detta område i takt med de krav som
utvecklingen ställer. En fungerande räddningstjänst är ett så vitalt intresse för
kommunmedlemmarna att det inte finns anledning att befara att den
kommer att försummas av de förtroendevalda.
Med hänsyn till vad utskottet anfört tillstyrker utskottet propositionens
förslag i alla delar och avstyrker motionen 1978/79:179. Utskottet har sålunda
inget att erinra mot vad som i propositionen anförs om den statliga kontrollen
av kommunernas brandförsvar.
dels ansett att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen
1. med bifall till propositionen 1978/79:53 i denna del och med
avslag på motionen 1978/79:179 antar förslaget i propositionen
till lag om ändring i brandlagen (1974:80) samt ger regeringen till
känna vad utskottet anfört rörande den statliga kontrollen av
kommunernas brandförsvar,
2. (= utskottet).
KU 1978/79:26
8
Civilutskottets yttrande Bilaga
1978/79:2 y
över propositionen 1978/79:53 om minskad statskontroll över
kommunerna och landstingskommunerna jämte motionen 1978/
79:179, såvitt gäller frågan om slopad underställning av brandordning
Till
konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har 1979-01-30 berett civilutskottet tillfälle att avge
yttrande över propositionen 1978/79:53 om minskad statskontroll över
kommunerna och landstingskommunerna såvitt gäller frågan om underställning
av brandordningen, jämte motionen 1978/79:179.
I propositionen förslås riksdagen anta lag om ändring i brandlagen, en
ändring som innebär att krav för kommunen att underställa länsstyrelsen
brandordning slopas.
I motionen 1978/79:179 (s, m) föreslås riksdagen avslå propositionen i
denna del.
Utskottet
Enligt utskottets mening bör betydelsen av statliga kontrollmöjligheter
beträffande det kommunala brandförsvaret inte överskattas bl. a. mot
bakgrund av att kommunerna torde ha byggt upp en brandförsvarsorganisation
som är lämpad att handha den räddningstjänst som enligt brandlagstiftningen
åvilar kommunerna. Liksom departementschefen anser utskottet att
länsstyrelsens fastställelseprövning av brandordning bör kunna slopas och att
detta kommer att innebära en smidigare och mera rationell ordning.
Beträffande vissa frågor såsom t. ex. övningsverksamheten enligt brandstadgan,
prövning av räddningstjänsteavtal och bestämmelser om sotning enligt
brandordning föreslås i propositionen lösningar som enligt utskottet är
acceptabla. Det bör framför allt noteras att erfarenhetsåterföring även
kommer att ske utan fastställelseprövning genom samråd och kontakter med
bl. a. Svenska kommunförbundet.
Utskottet har sålunda ingen erinran mot att underställningskravet slopas,
något som också tillstyrkts av flertalet av de remissinstanser som yttrat sig
över statskontrollkommitténs betänkande. Av det anförda följer att utskottet
inte biträder förslaget i motionen 1978/79:179 (s, m) om avslag på propositionen
i denna del.
Stockholm den 27 februari 1979
På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON
KU 1978/79:26
9
Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Per Bergman (s), Per-Olof Strindberg (m),
Oskar Lindkvist (s), Sven Eric Åkerfeldt (c), Lars Henrikson (s), Karl-Erik
Strömberg (fp), Thure Jadestig (s), Anna Eliasson (c), Maj-Lis Landberg (s),
Birgitta Dahl (s), Kerstin Andersson i Hjärtum (c), Karin Ahrland (fp), Per
Olof Håkansson (s) och Rolf Dahlberg (m).
Avvikande mening
Per Bergman, Oskar Lindkvist, Lars Henrikson, Thure Jadestig, Maj-Lis
Landberg, Birgitta Dahl och Per Olof Håkansson, alla (s), anser att utskottets
yttrande bort lyda:
Det kommunala brandförsvaret utgör en viktig del av den samhälleliga
skydds- och säkerhetsorganisationen vars samlade resultat beror av kommuners
och räddningsorgans räddningstjänstresurser. Behov finns sålunda för
samhället att tillskapa och behålla normer och rutiner så att en fungerande
räddningstjänst garanteras. Det är sålunda viktigt att de regler som finns bl. a.
i vad gäller antagande och fastställelse av brandordning behålls - regler som
gör det möjligt för den regionala statliga länsförvaltningen att tillse att
kommunerna på ett godtagbart sätt fullgör sin skyldighet. I och för sig innebär
ett slopande av kravet på underställning en enklare handläggning. Denna
förenklig kan dock inte anses väga tyngre än det faktum att länsstyrelsens
fastställelseprövning kan innebära att kommunerna ges möjligheter att i sina
brandordningar ta till vara de synpunkter som länsstyrelsen kan finna
motiverade.
Även om de flesta av de remissinstanser som yttrat sig över statskontrollkommitténs
förslag är positiva till att underställningskravet slopas bör dock
erinras om att andra remissinstanser ställt sig negativa till förslaget - bland
dessa brandnämnden, naturvårdsverket samt personalorganisationerna.
Enligt brandnämnden kan ett borttagande av underställningsplikten bl. a.
medföra att många avtal om räddningshjälp i efterhand kan tvingas att hävas
och omarbetas i samband med att länsstyrelsen vid sin allmänna tillsyn finner
att de inte är betryggande. Svenska kommunalarbetareförbundet ser den
statliga tillsynen som en garanti för ett kvalitativt högtstående brandförsvar.
Brandmännens riksförbund anser att länsstyrelsens allmänna tillsyn kommer
att bli ett alltför svagt instrument.
Vad som anförts bl. a. i de ovan refererade remissvaren och av utskottet
ovan har lett utskottet till ställningstagandet att förslaget i propositionen om
slopande av kravet på underställning inte bör genomföras. Utskottet
tillstyrker sålunda det i motionen 1978/79:179, (s,m) framförda yrkandet om
avslag på propositionen i denna del.