FiU 1978/79:37

Finansutskottets betänkande
1978/79: 37

angående verkställd granskning av riksbankens förvaltning år 1978
samt förslag om disposition av riksbankens vinst

I detta betänkande behandlar utskottet

fullmäktiges i riksbanken förvaltningsberättelse för år 1978 (redogörelse
1978/79: 9),

riksdagens revisorers berättelse över verkställd granskning av riksbankens
tillstånd, styrelse och förvaltning under år 1978 (redogörelse
1978/79: 11),

fullmäktiges i riksbanken förslag om disposition av riksbankens vinstmedel
för år 1978 (förslag 1978/79: 13).

1. Riksbankens förvaltning. Utskottet har, förutom av fullmäktiges i
riksbanken förvaltningsberättelse för år 1978 (redogörelse 1978/79: 9),
tagit del av de inom riksbanken hos fullmäktige och direktion under år
1978 förda protokollen.

Utskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över
viss fråga rörande riksbankens befogenheter. Konstitutionsutskottets yttrande
(KU 1978/79: 6 y) är fogat som bilaga till detta betänkande.

Riksdagens revisorers granskning av riksbankens tillstånd, styrelse och
förvaltning under år 1978 har, enligt vad som anförs av revisorerna (redogörelse
1978/79: 11), inte föranlett någon anmärkning.

Utskottet. Vid granskningen av verksamheten år 1978 har fråga
väckts om riksbankens rekommendation om vissa företags likviditetsplaceringar
ligger inom ramen för bankens befogenheter. I cirkulär av den
16 november 1977 angav riksbanken att man ansåg att som allmän
norm bör gälla att företag som avser att ta upp obligations- eller företagslån
bör ha högst 20 % av sina likvida medel placerade utanför
banksystemet. Denna rekommendation kritiserades, bl. a. i skrivelse
från Sveriges Industriförbund, dels för att vara olämplig från ekonomiska
utgångspunkter, dels för att stå i strid med grundlagen. Utskottet
har inhämtat yttrande från konstitutionsutskottet för att utröna huruvida
enligt konstitutionsutskottets mening riksbanken överskridit sina befogenheter
genom att utfärda cirkuläret i fråga.

Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande (KU 1978/79: 6 y) att då
emissionskontrollen hittills grundat sig på en överenskommelse och
inte på lag kan inte de villkor riksbanken tillämpar vid utövandet av
denna kontroll betraktas som normgivning i grundlagens mening. Riks 1

Riksdagen 1978/79. 5 sami. Nr 37

FiU 1978/79: 37

2

banken kan således inte enligt konstitutionsutskottets mening genom
den angivna normen anses ha överskridit sina befogenheter. Finansutskottet
har för egen del ingen annan mening än konstitutionsutskottet.

Utskottet har i sin granskning i övrigt av fullmäktiges verksamhet
särskilt uppmärksammat utvecklingen av likviditetskraven för bankerna
under 1978 samt principerna för publicering av de inom riksbanken
gjorda analyserna av valutaspekulationen sommaren 1977. Granskningen
i dessa delar föranleder ingen erinran från utskottets sida.

Utskottet har vid sin granskning i övrigt av förvaltningsberättelsen
och protokollen inte funnit något förhållande som påkallat särskilt yttrande
från utskottets sida, vilket utskottet härmed får för riksdagen
anmäla.

2. Ansvarsfrihet. Riksdagens revisorer har tillstyrkt att ansvarsfrihet beviljas
fullmäktige för riksbankens förvaltning under år 1978.

Utskottet får med hänvisning till vad revisorerna anfört och till vad
utskottet anfört under punkten 1 i det föregående hemställa

att riksdagen beviljar fullmäktige i riksbanken ansvarsfrihet för
förvaltningen av riksbanken under år 1978.

3. Disposition av riksbankens vinst. Utskottet tillstyrker fullmäktiges i
riksbanken framlagda förslag om disposition av riksbankens vinstmedel
för år 1978 (förslag 1978/79: 13) och hemställer

att riksdagen beslutar att av riksbankens tillgängliga vinstmedel
— 1 480 584 166 kr. —

a) 650 milj. kr. skall inlevereras till statsverket under budgetåret
1978/79,

b) 830 milj. kr. skall överföras till dispositionsfonden och

c) återstående 584 166 kr. skall kvarstå på räkningen för odisponerade
vinstmedel.

Stockholm den 3 maj 1979

På finansutskottets vägnar
BJÖRN MOLIN

Närvarande: Björn Molin (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Knut Johansson
(s), Torsten Gustafsson (c), Arne Pettersson (s), Anton Fågelsbo (c),
Arne Gadd (s), Knut Wachtmeister (m), Per-Axel Nilsson (s), Rolf
Rämgård (c), Anita Gradin (s), Olle Wästberg i Stockholm (fp), Rune
Rydén (m), Karin Flodström (s) och Axel Kristiansson (c).

FiU 1978/79: 37

3

Reservation

av Knut Wachtmeister (m) och Rune Rydén (m) som anser att den del
av utskottets yttrande som på s. 1 börjar med ”Konstitutionsutskottet
anför” och på s. 2 slutar med ”än konstitutionsutskottet” bort ha följande
lydelse:

Utskottet anser i likhet med vad som anförs i den avvikande meningen
till konstitutionsutskottets yttrande (KU 1978/79: 6 y) att den
20/80-procentsregel, som riksbanken enligt cirkulär av den 7 november
1977 tillämpar för företag som ansökt om obligationsemission, saknar
stöd i riksbankens överenskommelse år 1952 med de i emissionsverksamheten
deltagande affärsbankerna liksom i lagen om kreditpolitiska
medel. Den torde ej heller ha stöd i grundlagen. Utskottet anser att
denna fråga har principiell betydelse, och det förhållandet att cirkuläret
ej behandlades i riksbanksfullmäktige före utsändandet, vilket borde ha
skett, finner utskottet anmärkningsvärt.

Finansutskottet har inte funnit att riksbanken i andra hänseenden förfarit
olämpligt.

FiU 1978/79: 37

4

Bilaga

Konstitutionsutskottets yttrande
1978/79:6 y

beträffande riksbankens befogenheter vid tillämpningen av en 1952
ingången överenskommelse mellan riksbanken och vissa affärsbanker
avseende emissionskontroll

Till finansutskottet

Finansutskottet har beslutat bereda konstitutionsutskottet tillfälle att
yttra sig beträffande den vid finansutskottets granskning av fullmäktiges
i riksbanken protokoll för år 1978 uppkomna frågan, huruvida riksbanken
överskridit sina befogenheter genom att utfärda crkulär 1977-11-07 rörande placering av likvida medel i samband med emittering av
obligations- och förlagslån.

Till besvarande av finansutskottets framställning får konstitutionsutskottet
anföra följande.

I lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel ges bestämmelser om
bl. a. emissionskontroll. Härmed avses enligt 17 § att obligationer, förlagsbevis
eller andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldebrev ej
får utan tillstånd av riksbanken utges av annan än riksgäldskontoret och
att andra skuldebrev, som ej avser inlåning på räkning från allmänheten,
ej får utan sådant tillstånd utges av kreditinstitut. Enligt 18 § anger
riksbanken vilka slag av värdepapper som ej får utges utan tillstånd
enligt 17 § och från vilken tidpunkt emissionskontrollen gäller.

Lagen om kreditpolitiska medel är en s. k. fullmaktslag med tidsbegränsad
giltighet. Den gäller för närvarande t. o. m. utgången av 1981.
För att den skall sättas i tillämpning fordras en särskild framställning
från riksbanksfullmäktige till regeringen. Tillämpningen kan begränsas
till användningen av visst kreditpolitiskt medel. Om regeringen har förordnat
om kreditpolitiskt medel, får riksbanken meddela de föreskrifter
som behövs för användningen av sådant medel (5 §). Lagen har hittills
inte varit i tillämpning såvitt gäller emissionskontroll. I stället gäller
i detta hänseende alltjämt en överenskommelse mellan riksbanken och
de i emissionsverksamheten deltagande affärsbankerna som ingicks 1952.

I ett cirkulär från riksbanken till ”emittentbankerna” den 7 november
1977 förklarade sig riksbanken anse att som ”allmän norm” borde
gälla att företag/koncern som avsåg att ta upp obligations- eller förlagslån
borde ha högst 20 % av sina i Sverige placerade likvida medel
i annan form än bankinsättningar och därmed likställda placeringar.
Riksbanken framhöll i cirkuläret att banken de senaste åren med hänvis -

FiU 1978/79: 37

5

ning till kapital- och kreditmarknaden hävdat att företag som får tillgång
till den svenska obligationsmarknaden i huvudsak borde ha sina
likvida medel placerade som inlåning i bank och inte som andra kortfristiga
placeringar av olika slag. Avslutningsvis förklarade riksbanken
sig vara medveten om att åtskilliga problem kunde uppstå vid tillämpningen
samt att det i vissa fall kunde vara motiverat att ta hänsyn till
speciella omständigheter och till följd därav jämka den angivna normen
uppåt.

I skrivelse till riksbanksfullmäktige den 20 juni 1978 hemställde Sveriges
industriförbund att den ifrågavarande normen skulle upphävas.
Enligt Industriförbundet var normen olämplig från ekonomiska utgångspunkter.
Industriförbundet pekade vidare på att professorn i offentlig
rätt Ole Westerberg i ett på förbundets begäran avgivet utlåtande kommit
till slutsatsen att normen innebar ett befogenhetsöverskridande,
eftersom den inte hade stöd i lagen om kreditpolitiska medel och därför
stred mot grundlagen.

Riksbanksfullmäktige, som behandlade Industriförbundets skrivelse
vid ett sammanträde den 17 augusti 1978, beslöt att skrivelsen inte skulle
föranleda någon åtgärd från fullmäktiges sida. En ledamot var skiljaktig
och fann att ifrågavarande norm borde upphävas såsom inte
lagligen grundad.

Uskottet, vars yttrande endast avser grundlagsenligheten av riksbankens
ifrågavarande ”norm”, gör följande bedömning.

Som framgår av det föregående infördes emissionskontroll år 1952
genom en överenskommelse mellan riksbanken och de i emissionsverksamheten
deltagande affärsbankerna. I enlighet med denna överenskommelse
inhämtas riksbankens godkännande för emissioner av obligations-
och förlagslån. Som anfördes i propositionen (1974: 168) med
förslag till lag om kreditpolitiska medel får riksbanken härigenom inflytande
över både lånevillkor och lånevolym. Enligt propositionen hade
emissionskontrollen i huvudsak haft att fylla två funktioner. Kontrollen
hade dels inneburit en reglering av räntan och andra emissionsvillkor,
dels haft en resursfördelande funktion genom att vara avsedd att tillgodose
av statsmakterna prioriterade önskemål såsom bostadsfinansiering
och statsupplåning. I propositionen förordades att den dittills använda
metoden med samråd och överenskommelser mellan riksbanken
och kreditinstituten även fortsättningsvis i första hand skulle prövas i
fråga om emissionskontroll. Redan lagens existens förutsattes ge riksbanken
större möjligheter att vid diskussionerna med kreditinrättningarna
hävda de allmänna kreditpolitiska intressena. Nu återgivna uttalanden
föranledde inte några erinringar vid riksdagsbehandlingen.

Det förhållandet att riksbankens emissionskontroll hittills grundat sig
på en överenskommelse och inte på lag innebär enligt utskottets mening
att de villkor riksbanken tillämpar vid utövandet av denna kontroll inte

FiU 1978/79: 37

6

i grundlagens mening kan betraktas som normgivning. Riksbanken kan
således inte genom den angivna ”normén” anses ha överskridit sina
grundlagsenliga befogenheter.

Utskottet vill tillägga att de i det föregående återgivna uttalandena
om överenskommelsens innebörd närmast ger vid handen att man från
statsmakternas sida ansett det vara riksbankens uppgift att vid den
emissionskontroll som följer av överenskommelsen med emittentbankerna
hävda kreditpolitiska intressen av skilda slag.

Slutligen vill utskottet erinra om att reglerna om emissionskontroll i
lagen om kreditpolitiska medel kan sättas i tillämpning på initiativ av
riksbanksfullmäktige. Riksbanken äger i så fall med stöd av delegationsregeln
i 5 § föreskriva villkor med avseende på lagens tillämpning.

Stockholm den 24 april 1979

På konstitutionsutskottets vägnar
KARL BOO

Närvarande: Karl Boo (c), Hilding Johansson (s), Anders Björck (m),
Holger Mossberg (s)*, Bertil Fiskesjö (c), Torkel Lindahl (fp), Olle
Svensson (s), Ove Karlsson (s), Lars Schött (m), Bengt Kindbom (c),
Yngve Nyquist (s), Britta Hammarbacken (c), Karl Erik Olsson (c)*, Wivi-Anne
Cederqvist (s) och Marianne Stålberg (s)*.

* Ej närvarande vid justeringen.

Avvikande mening

av Anders Björck och Lars Schött (båda m), vilka ansett att utskottets
yttrande från och med det stycke som börjar ”Sorn framgår” till och
med yttrandets slut bort ha följande lydelse:

Som framgår av det föregående infördes emissionskontroll år 1952
genom en överenskommelse mellan riksbanken och de i emissionsverksamheten
deltagande affärsbankerna. Överenskommelsen kom till skriftligt
uttryck i skrivelser från riksbanken till Svenska bankföreningen och
flera kreditinrättningar. Därvid förbehöll sig riksbanken beträffande
emissioner av andra än statliga obligationslån rätt att pröva lånevillkoren
samt att avgöra tidpunkt och turordning för lånen.

Det sätt på vilket riksbanken formulerade överenskommelsen visar
enligt utskottets mening att man vid den tidpunkten inte ansett att
emissionskonrollen skulle ge riksbanken rätt att för en obligationsemission
föreskriva villkor som inte direkt var knutna till det aktuella
lånet. Även om utvecklingen medfört att kreditpolitiken blivit mera

FiU 1978/79: 37

7

komplicerad, kan detta dock enligt utskottets mening inte tillåta riksbanken
att mot bakgrund av sin särskilda ställning utvidga sina maktbefogenheter
gentemot tredje man, dvs. emissionsföretagen, till områden
som inte alls ligger inom ramen för överenskommelsen. Så har, såvitt
utskottet kan finna, skett i förevarande fall. Den 20/80-procentsregel
som riksbanken enligt cirkuläret tillämpar har uppenbarligen inte något
direkt samband med emissionsfrågan.

Eftersom det ifrågavarande villkoret får anses sakna stöd i riksbankens
överenskommelse med bankerna kan det enligt utskottets mening
godtas endast under förutsättning att det kan hänföras till sådana föreskrifter
som riksbanken enligt 5 § lagen om kreditpolitiska medel har
rätt att utfärda. I denna paragraf ges riksbanken bemyndigande att meddela
de föreskrifter som behövs för användningen av ett kreditpolitiskt
medel.

Den omständigheten att bemyndigandet var allmänt hållet föranledde
särskilda överväganden i propositionen till lagen om kreditpolitiska
medel (1974: 168) angående frågan om bemyndigandet stod i överensstämmelse
med 8 kap. 3 § regeringsformen. Mot bakgrund av ett uttalande
i grundlagspropositionen (1973: 90 s. 209) att riksbanken beträffande
bemyndiganden på näringsrättens område borde mera preciserat
ange de ramar inom vilka regeringen skulle få röra sig framhölls
i propositionen till lagen om kreditpolitiska medel att de kreditpolitiska
bemyndigandena ”endast avser vissa preciserade typer av regleringar”,
att för varje kreditpolitiskt medel ges ”grundläggande regler om innebörden
och utformningen av medlet” samt att riksbanken får utfärda
”enbart kompletterande föreskrifter”.

Nu citerade uttalanden måste sättas i samband med innehållet i övrigt
i förarbetena till 1974 års kreditpolitiska lagstiftning. I det senare hänseendet
finns inte något uttalande som ger anledning till antagande att
man tänkt sig möjligheten av att föreskrifter om likviditetsplacering
skulle kunna innefattas i bemyndigandet till riksbanken. Även om ett
sådant kreditpolitiskt styrmedel inte var aktuellt vid lagstiftningens tillkomst,
kan man enligt utskottets mening inte utan lagändring utvidga
lagstiftningens syfte allteftersom behov av nya styrmedel tillkommer.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att riksbankens 20/80-procentsregel inte haft stöd i lagen om kreditpolitiska medel. Med hänsyn
till vad som i det föregående anförts om att överenskommelsen med
kreditinrättningarna inte kan ge riksbanken en mera vidsträckt rätt än
lagen om kreditpolitiska medel finner utskottet att riksbanken överskridit
sina befogenheter i berört hänseende till skada för de av överenskommelsen
berörda företagen.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1»7»