LU 1977/78:15

Lagutskottets betänkande
1977/78:15

med anledning av motion om lagstiftning rörande ideella
föreningar

Motionsyrkande

1 motionen 1977/78:421 av Joakim Ollén (m) yrkas att riksdagen hos
regeringen hemställer att en utredning tillsätts i syfte att framlägga förslag till
lagstiftning för att rättsligt reglera de ideella föreningarna.

Gällande ordning

1 juridiskt hänseende skiljer man mellan ekonomiska föreningar och ideella
föreningar. De ekonomiska föreningarna regleras i lagen (1951:308) om
ekonomiska föreningar. För att en förening skall kunna vinna registrering
som ekonomisk förening fordras enligt 1 § att föreningen härtill ändamål att
främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom sådan ekonomisk
verksamhet i vilken medlemmarna deltar som avnämare eller leverantörer
eller med egen arbetsinsats eller genom begagnande av föreningens tjänster
eller på annat dylikt sätt. Det krävs alltså dels att föreningen bedriver
ekonomisk verksamhet, dels att verksamheten skall åsyfta att främja
medlemmarnas ekonomiska intressen. Saknas endera av dessa förutsättningar
är föreningen att anse som en ideell förening.

Ideella föreningar omfattas inte av lagen om ekonomiska föreningar.

Beträffande ideella föreningar liksom i fråga om stiftelser saknas en sådan
detaljerad civilrättslig lagstiftning som finns rörande aktiebolag och ekonomiska
föreningar. Inte heller finns det i lagstiftningen någon definition av
begreppet ideell förening.

De ideella föreningarna kan indelas i två huvudgrupper, dels sådana
föreningar som har annat ändamål än att befrämja sina medlemmars
ekonomiska intressen, t. ex. föreningar för religionsutövning, politisk verksamhet,
vetenskaplig forskning, välgörenhet, sällskapsliv, idrott och skytte,
försvarsföreningar, kamratföreningar, djurskyddsföreningar m. fl., dels
föreningar som syftar till att befrämja sina medlemmars ekonomiska
intressen på annat sätt än genom ekonomisk verksamhet i lagens mening,
t. ex. arbetsgivarföreningar, fackföreningar och branschsammanslutningar.

I rättspraxis har sedan länge ansetts att en ideell förening äger rättskapacitet
då den antagit stadgar som inte är alltför bristfälliga och valt styrelse.

Förbindelser som ingås för en sådan förening binder endast föreningen, inte
de enskilda medlemmarna. Om föreningen inte uppfyller nämnda förutsätt -

1 Riksdagen 1977/78. 8 sam!. Nr 15

LU 1977/78:15

ningar - vanligt bland föreningar av enklare slag, såsom läsecirklar och svagt
organiserade sällskapsföreningar - blir avtal som ingås för föreningens
räkning bindande endast för dem som ingått detta avtal. Enligt praxis anses
vidare följande principer gälla. Styrelsen äger rätt att företräda föreningen om
ej stadgarna säger något annat. Stadgarna avgör föreningens organisation och
inre rättsförhållande. Föreningar utan ekonomiskt syfte eller betydelse för
sina medlemmar anses i allmänhet ha rätt att vägra motta nya medlemmar
liksom att utesluta medlemmar. Styrelsen handhar löpande ärenden och
andra ärenden som stadgan eller föreningsstämman anförtror denna. I övrigt
är föreningsstämman beslutande genom i regel enkel majoritet, om stadgan ej
föreskriver annat. Särskilt ingripande beslut, t. ex. ändring av föreningens
ändamål, torde kräva samtycke från alla föreningsmedlemmar. Beslut som
strider mot föreningens ändamål eller som otillbörligt gynnar vissa
medlemmar på andras bekostnad är ogiltiga, såframt icke alla medlemmar,
eller i det sistnämnda fallet de vilkas rätt eftersätts, ger sitt samtycke.

Ideell förening som driver näringsverksamhet kan enligt handelsregisterlagen
(1974:157) registreras i handelsregister. Vidare gäller enligt firmalagen
(1974:156) att ideell förening som är näringsidkare förvärvar ensamrätt till
firma genom registrering eller inarbetning. Firmalagen stadgar också att
registrering av en näringsidkares firma inte får ske om firman innehåller
något som är ägnat att uppfattas som bl. a. benämning på ideell förening eller
liknande sammanslutning. Skyddet för en ideell förening i sistnämnda
hänseende är inte beroende av om föreningen är näringsidkare.

När man talar om föreningsrättsliga problem kan man avse inte blott frågor
som rör förhållandet mellan en förening och dess medlemmar eller som rör
verkan mot utomstående av rättshandlingar som företagits på föreningens
vägnar utan också vissa andra problem. Med termen föreningsrätt kan
sålunda avses den allmänna medborgerliga rätten att utan hinder eller
inblandning av offentlig myndighet sammansluta sig och verka för gemensamma
syften i föreningar. För tydlighetens skull brukar termen föreningsfrihet
användas för att beteckna det offentligrättsliga begreppet och för att
markera skillnaden till föreningsrätten i privaträttslig mening. Föreningsfriheten
ingår bland de grundläggande fri- och rättigheter som upptas i
regeringsformen.

Det privaträttsliga begreppet föreningsrätt förekommer också inom arbetsrätten.
Med föreningsrätt avses i lagen (1976:580) om medbestämmande i
arbetslivet (MBL) rätten för arbetsgivare och arbetstagare att tillhöra arbetsgivar-
eller arbetstagarorganisation, utnyttja medlemskapet samt verka för
organisationen eller för bildandet av sådan organisation utan att bli utsatt för
påtryckningar eller annan obehörig inblandning från motpart i arbetsförhållandet.
Förening äger för egen del skydd i lagen endast så till vida, att den inte
är skyldig att tåla sådan kränkning av enskild arbetsgivares eller arbetstagares
föreningsrätt, som innebär intrång i dess verksamhet.

LU 1977/78:15

Reglerna har enbart till syfte att skydda rätten att organisera sig (den s. k.
positiva föreningsrätten) men ger inte något skydd för anspråk på att få vara
oorganiserad eller för rätt att inte tillhöra viss förening (den s. k. negativa
föreningsrätten).

Motionsmotivering

Motionären framhåller att många övertygande skäl kan anföras för den
nuvarande regleringen av aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska
föreningar. Sådana skäl är exempelvis olika intressenters legitima behov av
möjlighet att kontrollera och få insyn i den verksamhet som bedrivs och
kunna hävda sina intressen på samma villkor som övriga intressenter, det
allmännas berättigade intresse av att verksamhet som är av stor betydelse för
samhället sker i ordnade former samt de juridiska personernas eget intresse
av att genom lagstiftning få fastlagt kompetensområde, ansvarsgränser m. m.
Med hänsyn till den omfattande lagstiftning som finns beträffande andra
juridiska personer än ideella föreningar anser motionären det naturligt att
ställa frågan huruvida sådana föreningar skiljer sig från andra företag och
organisationer så att någon lagstiftning inte är motiverad. En artskillnad i
förhållande till olika företagstyper och även i förhållande till ekonomiska
föreningar anser motionären kunna vara att ideella föreningar icke ägnar sig
åt verksamhet som avses vara till direkt ekonomisk vinning för medlemmarna.

Samtidigt står det dock klart att ett stort antal betydelsefulla ideella
föreningar har en omfattande egen ekonomisk verksamhet. Vad som
måhända är än mer betydelsefullt, hävdar motionären vidare, är det ökande
inflytandet i olika sammanhang som tillerkänts ideella föreningar av skilda
slag. Såväl formellt genom lagstiftningsåtgärder som indirekt genom en
faktisk utveckling har flera ideella organisationer kommit att få maktpositioner
av betydelse. Motionären anser att det inte torde vara någon överdrift
att hävda att några av våra största ideella föreningarav folkrörelsekaraktär har
ett inflytande över landets utveckling som inte står de centrala samhälleliga
beslutorganens långt efter. Enligt motionären finns det inget skäl att förvänta
att denna ”maktbild” under överskådlig framtid kommer att radikalt
förändras.

I detta perspektiv finns det, framhåller motionären, givetvis än större
anledning att ifrågasätta om inte någon form av reglering av de ideella
organisationernas förhållanden borde komma till stånd. Det kan emellertid
påstås att lagstiftaren inte bör gripa in med regleringar där så inte är
oundgängligen nödvändigt. Det har också gjorts gällande i debatten att de
ideella föreningarna fungerar väl också utan någon lagstiftning och att det
skulle innebära onödigt krångel att införa en lagstiftning på detta område.
Enligt motionären finns det dock knappast någon som är beredd att hävda att
lagstiftningen rörande övriga juridiska personer i princip skulle vara över 1*

Riksdagen 1977/78. 8 sami. Nr 15

LU 1977/78:15

flodig eller generellt innebära onödigt krångel. Trots att många ideella
föreningar spelar en väsentligt större roll för samhället och för den enskilde än
många andra juridiska personer har det ansetts att lagstiftning erfordras för i
princip alla juridiska personer utom de ideella föreningarna. Denna argumentation
synes motionären inte övertygande och än mindre konsekvent.

Sammanfattningsvis anser motionären att det är berättigat med en
ramlagstiftning rörande ideella föreningar. Med hänsyn till det starka
intresset av att från samhällets sida reglera enskild verksamhet så litet som
möjligt måste en eventuell lagreglering ges en sådan utformning att den
varken medför en tillkrånglad lagstiftning eller en byråkratisering av
organisationernas verksamhet.

Tyngdpunkten i en sådan reglering bör ligga på det som från samhällets
synpunkt framstår som mest skyddsvärt, nämligen den enskilde medlemmens
ställning i förhållande till organisationen. För att lagstiftningen bör ges
denna inriktning talar enligt motionären följande skäl.

När stora ideella organisationer har givits ett betydelsefullt inflytande eller
rent av en maktposition i vissa hänseenden har detta i allmänhet grundats på
förutsättningen att organisationen i fråga företräder ett stort antal medlemmar.
Nästan undantagslöst är det den breda medlemsbasen som ger en
organisation dess styrka. Såväl för den enskilde medlemmen som för
samhället måste det då naturligtvis vara av största vikt att de beslut som fattas
i ideella organisationer verkligen baserar sig påen medlemsopinion. Detta bör
givetvis inte få leda till att regler införs om någon typ av majoritetsbeslut i alla
frågor. Vad som erfordras är ett minimiskydd av den enskildes möjligheter att
föra fram egna åsikter och uppträda på ett självständigt sätt inom organisationen.
Ett sådant förstärkt skydd för den enskilde förefaller ligga helt i linje
med de nya regler som stärker den enskildes inflytande på arbetsplatsen och
som syftar till att öka demokratin på det kommunala och statliga planet. Mot
det anförda kan enligt motionären invändas att kommun och stat är
samhälleliga organ och att inflytandet på dessa områden måste regleras av
lagstiftaren samt att de ideella organisationerna själva skall avgöra vem som
skall bestämma vad och vilken grad av demokrati som skall råda inom
ifrågavarande organisation. I takt med att ett stort antal ideella föreningar
institutionaliserats i så måtto att de getts den maktställning som berörts i
motionen måste det dock, framhåller motionären, vara helt naturligt att man
från samhällets sida kräver ett starkare inflytande förden enskilde. Under alla
förhållanden är det motiverat att lagstiftning tillgrips där så erfordras för att
den enskildes frihet i något hänseende skall skyddas. I den mån det kan
hävdas att för mycket av samhällslivet är omgärdat av statliga regelsystem
gäller detta inte skyddet för medborgarnas frihet. Denna uppgift, en av
lagstiftarens allra viktigaste, har snarast kommit i bakgrunden i en del av den
lagstiftning som tillkommit under senare år.

LU 1977/78:15

Tidigare behandling

Frågan om en lagstiftning rörande ideella föreningar har flera gånger tagits
upp till prövning i olika sammanhang under 1900-talet. En redogörelse för
spörsmålets behandling under tiden före 1970 finns intagen i betänkandet LU
1976/77:1.

Vid 1971 års riksdag väcktes en motion med samma syfte som den nu
förevarande. Motionen remissbehandlades. I sitt av riksdagen godkända
betänkande (LU 1971:14) avstyrkte lagutskottet motionen.

Frågan aktualiserades åter i samband med arbetsrättskommitténs utredningsarbete.
1 betänkandet (SOU 1975:1) Demokrati på arbetsplatsen behandlade
kommittén bl. a. spörsmålet om en lagreglering av den negativa
föreningsrätten och i samband härmed också frågan om behovet av särskilda
regler i fråga om arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Kommittén
konstaterade att det är tydligt att de rättsregler som rör arbetsmarknadsorganisationerna
som sådana, deras uppbyggnad och deras rättsliga förhållande
till egna medlemmar och till tredje man utgör en betydelsefull grund för det
arbetsrättsliga regelsystemet. Först och främst var för arbetsfredslagstiftningens
regler av intresse vilka rättsliga krav som ställs för att en sammanslutning
skall kunna betraktas såsom en sådan förening av arbetsgivare eller
arbetstagare som åsyftas i den lagstiftningen. Men även vid sidan av denna
grundläggande fråga uppkom enligt kommittén på det arbetsrättsliga
området åtskilliga spörsmål som måste lösas med utgångspunkt i regler om
föreningars rättsliga förhållanden. Efter en redogörelse för frågans tidigare
behandling fortsatte kommittén:

Såvitt gäller förhållandena på arbetsmarknaden -det område som berörs av
arbetsrättskommitténs uppdrag - delar arbetsrättskommittén uppfattningen
att det inte nu bör övervägas en allmän lagstiftning om organisationernas
uppbyggnad, inre förhållanden och verksamhet. Hittillsvarande erfarenheter
från det praktiska arbetet inom organisationerna och från rättstillämpningen
ger inte belägg för att avsaknaden av lagstiftning i dessa ämnen har medfört
några avgörande olägenheter. Och de förslag på det arbetsrättsliga området,
som kommittén lägger fram, torde inte heller föra med sig något behov av
sådan grundläggande lagstiftning. Därmed är emellertid inte sagt att det
nuvarande rättsläget skulle vara alltigenom klart i alla hithörande frågor,eller
att man skulle sakna anledning att vänta sig nya problem i den kommande
rättstillämpningen. Som inledningsvis antyddes kan man tvärtom förutse att
de av kommittén föreslagna reformerna kommer att på olika sätt inverka på
det system av regler som gäller de på arbetsmarknaden verksamma
organisationerna som sådana. Och även utanför den ramen kommer
domstolarna att ställas inför åtskilliga problem, både sådana som redan
föreligger men som är olösta och nya problem vilka är svåra att nu överblicka.
Det är därför inte uteslutet att frågan om behovet av lagstiftning, åtminstone
på vissa punkter, kan under intryck av nya erfarenheter komma i ett nytt läge.
En systematisk genomgång av hela detta fält skulle emellertid bli så
omfattande och krävande, att kommittén för sin del funnit sig nödsakad att
inskränka sig till att peka på vissa punkter som enligt dess bedömning är av
särskilt intresse. För en begränsning av uppgiften har också talat att

LU 1977/78:15

kommittén enligt sina direktiv har att i princip hålla sig inom arbetsfredslagstiftningens
ram.

På närmare anförda skäl fann kommittén att lagstiftning inte då borde
övervägas.

Betänkandet och de synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen
av det utgjorde grundval för förslaget i prop. 1975/76:105 till MBL. I
propositionen (bil. 1 s. 206) uttalade föredragande statsrådet att han i fråga om
utvidgning av föreningsrättsskyddet i det väsentliga delade kommitténs
bedömningar och förordade att då gällande föreningsrättsliga regler överfördes
i princip oförändrade till den nya lagen. Statsrådet fann det inte heller
påkallat att föreslå någon lagstiftning om ideella föreningar.

I riksdagen kom spörsmålet om en lagstiftning beträffande ideella
föreningar åter upp till prövning år 1977 med anledning av två motioner. På
hemställan av lagutskottet i betänkandet LU 1976/77:1 avslog riksdagen
motionerna. I betänkandet hänvisade utskottet bl. a. till att frågan om en
lagstiftning beträffande de ideella föreningarna hade samband med pågående
utredningsarbete inom nya arbetsrättskommittén och stiftelseutredningen.
Enligt utskottets mening borde därför ett slutligt ställningstagande till
motionsspörsmålet anstå i avvaktan på utredningsuppdragens slutförande
och på de beslut som statsmakterna kunde komma att fatta med anledning av
utredningsförslagen.

Utredningar

År 1976 tillkallades en utredning (Ju 1976:02, Nya arbetsrättskommittén)
för att utreda vissa frågor på det arbetsrättsliga området. I direktiven
redovisas flera frågor som skall tas upp av utredningen. Härvid erinras bl. a.
om att riksdagen vid behandlingen av arbetsrättsreformen uttalat sig för
fortsatt utredningsarbete rörande den negativa föreningsrätten och föreningsrättsskyddet
för arbetssökande.

Stiftelseutredningen, som tillkallats år 1975 på riksdagens begäran, har i
uppdrag att företa en översyn av lagstiftningen om stiftelser. En viktig fråga
som utredningen enligt direktiven skall ta ställning till är om stiftelse i
framtiden skall tillåtas för varjehanda ändamål. Om stiftelseinstitutet
begränsas bör utredningen pröva om samhället kan delta i vissa stiftelsers
förvaltning. 1 samband härmed skall också prövas hur förvaltningen skall
vara ordnad och om nuvarande regler beträffande minimikrav om stadgarnas
innehåll är tillfredsställande. Andra frågor som skall behandlas av utredningen
är bokföringsplikt och revision, möjligheter till skadeståndstalan mot
styrelseledamot i stiftelse samt behovet av bestämmelser om likvidation eller
fusion.

LU 1977/78:15

Utskottet

I motionen yrkas att en utredning tillsätts med uppgift att framlägga förslag
till rättslig reglering av de ideella föreningarna. Motionären framhåller att ett
stort antal betydelsefulla ideella föreningar har en omfattande ekonomisk
verksamhet. I olika hänseenden har ideella föreningar också fått ett ökat
inflytande över landets utveckling genom att de tillagts samhälleliga
uppgifter. Mot denna bakgrund anser motionären att - liksom när det gäller
aktiebolag och andra juridiska personer - en rättslig reglering i form av en
ramlagstiftning framstår som befogad. En eventuell lagstiftning måste dock
ges en sådan utformning att den inte försvårar organisationernas verksamhet.
Tyngdpunkten i en reglering bör enligt motionären ligga på det som från
samhällets synpunkt framstår som mest skyddsvärt, nämligen den enskilde
medlemmens ställning i förhållande till organisationen. Angeläget är härvid
att garantier skapas för den enskildes möjligheter att föra fram egna åsikter
och uppträda på ett självständigt sätt inom föreningen.

Utskottet erinrar om att man i juridiskt hänseende skiljer mellan ekonomiska
föreningar och ideella föreningar. De förstnämnda föreningarna
regleras i lagen om ekonomiska föreningar. För att en förening skall kunna
vinna registrering som ekonomisk förening fordras att föreningen har till
ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom sådan
ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna deltar som avnämare eller
leverantörer eller med egen arbetsinsats eller genom begagnande av
föreningens tjänster eller på annat dylikt sätt. Det krävs alltså dels att
föreningen bedriver ekonomisk verksamhet, dels att verksamheten skall
åsyfta att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Saknas någon av
dessa förutsättningar är föreningen att anse som en ideell förening.

I motsats till vad som gäller beträffande de ekonomiska föreningarna
saknas någon närmare lagreglering av de ideella föreningarna i civilrättsligt
hänseende. Frågan härom har övervägts vid åtskilliga tillfällen och flera
lagförslag har lagts fram. Förslagen har dock inte lett till någon generell
lagstiftning på området. I rättspraxis har emellertid sedan länge ansetts att en
ideell förening äger rättskapacitet då den antagit stadgar som inte är alltför
bristfälliga och valt styrelse. I praxis har vidare utstakats vissa normer för de
ideella föreningarna.

Utskottet vill peka på att de ideella föreningarna är en viktig del av vårt
samhälle och fullgör betydelsefulla uppgifter på många olika områden,
exempelvis inom facklig, politisk och humanitär verksamhet samt religionsutövning,
vetenskaplig forskning och idrott. Som motionären framhåller har
många ideella organisationer också lagstiftningsvägen kommit att få ett starkt
inflytande över samhällsutvecklingen. Med hänsyn till den roll de ideella
föreningarna sålunda spelar i vårt land kan avsaknaden av en lagstiftning som
reglerar de ideella föreningarna te sig mindre tillfredsställande. Härtill
kommer att rättsläget inte är klart i alla hithörande frågor och att det finns

LU 1977/78:15

anledning anta att nya problem kan uppstå i den kommande rättstillämpningen.

Vid en bedömning av motionsyrkandet måste emellertid beaktas att
åskilliga svårigheter är förenade med en lagstiftning på området. Som
utskottet framhållit, då liknande motionsyrkanden tidigare behandlats i
riksdagen, torde en väsentlig anledning till att någon närmare reglering av de
ideella föreningarna inte kommit till stånd vara att sådana föreningar är av
mycket växlande karaktär, varför det är svårt att föra in dem under
gemensamma regler. Utskottet vill också peka på att en lagreglering skulle
kunna innebära risker för en likriktning av förenings väsendet och därigenom
göra det svårt för föreningarna att verka fritt. Framhållas bör vidare att
komplicerade gränsdragningsproblem kan uppstå när det gäller att införa
bestämmelser om förhållandet mellan en förening och dess medlemmar.
Sådana problem kan leda till att det erfordras olika regler för olika typer av
föreningar.

Till det anförda vill utskottet lägga att några önskemål om lagstiftning inte
synes ha framställts från föreningarnas sida. Hittillsvarande erfarenheter från
det praktiska arbetet inom de ideella föreningarna och från rättstillämpningen
tyder inte heller på att avsaknaden av lagstiftning har medfört några
väsentliga olägenheter. Utskottet vill vidare erinra om att spörsmålet om en
lagstiftning beträffande de ideella föreningarna har samband med frågan om
den negativa föreningsrätten. Denna fråga utreds f. n. av nya arbetsrättskommittén.
Resultatet av utredningsarbetet kan som utskottet framhöll 1976
inverka vid prövningen av huruvida en allmän reglering av de ideella
föreningarnas uppbyggnad, inre organisation och verksamhet bör komma till
stånd. Också de förslag som den i det föregående (s. 6) redovisade stiftelseutredningen
kan komma att framlägga kan härvidlag bli av betydelse. Ett
slutligt ställningstagande till frågan om en lagreglering av de ideella
föreningarna bör enligt utskottets mening anstå i avvaktan på statsmakternas
beslut med anledning av de förslag som utredningarna kommer att lägga
fram.

På anförda skäl hemställer utskottet

att riksdagen avslår motionen 1977/78:421.

Stockholm den 30 mars 1978

På lagutskottets vägnar
IVAN SVANSTRÖM

LU 1977/78:15

Närvarande: Ivan Svanström (c), Lennart Andersson (s), Inger Lindquist (m),
Stig Olsson (s). Martin Olsson (c), Elvy Nilsson (s). Sonja Fredgardh (c)*, Åke
Gillström (s), Ingemar Konradsson (s)\ Marianne Karlsson (c), Owe Andréasson
(s), Stina Andersson (c), Joakim Ollén (m), Birgitta Johansson (s) och
Margot Håkansson (fp).

' Ej närvarande vid betänkandets justering.

AB 57583 Stockholm 1978