KU 1977/78:47

Konstitutionsutskottets betänkande
1977/78:47

med anledning av proposition 1977/78:170 med förslag om fristående
länsdomstolar jämte motioner

I detta betänkande behandlas dels propositionen 1977/78:170, dels de med
anledning av propositionen väckta motionerna 1977/78:1878 av Lennart
Bladh m. fl. (s), 1977/78:1887 av Wilhelm Gustafsson m. fl. (fp, c, m, s)samt
1977/78:1900 av Karl Erik Olsson m. fl. (c).

Propositionen

I propositionen föreslås att de nuvarande länsdomstolarna, dvs. länsrätterna,
länsskatterätterna och fastighetstaxeringsrätterna, bryts ut från länsstyrelserna
och läggs samman till en ny fristående allmän förvaltningsdomstol
i varje län. De utbrutna domstolarna föreslås få namnet länsrätt och i
princip förläggas till residensstäderna. Vidare föreslås att länsrätterna i
administrativt hänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna.
Det innebär bl. a. att domstolsverket blir central förvaltningsmyndighet
också för länsrätterna. Domarkarriären utformas enligt förslaget efter
mönster av domarkarriären i de allmänna domstolarna. Mellankommunala
skatterätten bryts ut från riksskatteverket och samordnas i administrativt
hänseende med länsrätten i Stockholms län. Det förberedelsearbete som
återstår inriktas påatt reformen skall genomföras den 1 juli 1979. Erforderliga
lagändringar skall föreläggas riksdagen senare.

1 propositionen hemställs att riksdagen skall

1. besluta alt länsskatterätterna, fastighetstaxeringsrätterna och länsrätterna
skall brytas ut från länsstyrelserna och länsrätterna skall brytas ut från
länsstyrelserna och omvandlas tillen fristående allmän förvaltningsdomstol i
varje län,

2. besluta att mellankommunala skatterätten skall brytas ut från riksskatteverket,

3. godkänna de riktlinjer för en ny länsrättsorganisation som förordas i
propositionen.

Motionerna

I motionerna förs fram krav på att de nya länsrätterna skall kunna förläggas
till andra platser än residensstäderna.

I molinneti 1977/78:1878 hemställs alt riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad som i motionen anförts om lokalisering av
länsrätt.

1 Riksdagen 1977/78. 4 samt. Nr 47

KU 1977/78:47

I motionen 1977/78:1887 hemställs att riksdagen beslutar ge regeringen till
känna vad i motionen anförts om en särskild utredning angående förläggning
av de nya länsrätterna i Älvsborgs län till Sjuhäradsbygden samt att
motsvarande prövning sker även för andra län, där remissinstanser framhållit
att regionalpolitiska skäl bör beaktas vid beslut om den nya länsrättens
förläggning.

I motionen 1977/78:1900 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna
vad i motionen anförts beträffande förläggningsorter för länsrätterna.

I motionerna framhålls att regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska
skäl kan tala för att de nya länsrätterna i vissa fall förläggs på andra platser än
residensstäderna. Bl. a. pekas på vikten av att nå god balans i sysselsättningen
inom en region - något som den offentliga sektorn har att övervaka.

Nuvarande förhållanden

1971 års förvaltningsreform innebar för länsstyrelsernas vidkommande en
väsentlig omorganisation. Länsstyrelserna delades in i tre avdelningar, en
planeringsavdelning, en skatteavdelning och en förvaltningsavdelning. Till
förvaltningsavdelningen knöts två länsdomstolar, länsrätten och länsskatterätten.
Sedan den 1 juli 1975 finns dessutom i varje län en fastighetstaxeringsrätt.
Stock holms och Gotlands län är organiserade något annorlunda än
övriga län.

Vid länsrätt handläggs bl. a. körkorts-, barnavårds- och nykterhetsvårdsmål.
Länsskatterätten handlägger i huvudsak besvär över taxeringsnämnds
beslut om inkomst-och förmögen hetstaxering. Fastighetstaxeringsmål slutligen
handläggs vid fastighetstaxeringsrätt. Länsdomstolarna består av
ordförande och nämndemän.

Den mellankommunala skatterätten handlägger mål där den skattskyldige
har förvärvskälla som i fråga om beskattning är att hänföra till mer än ett
län.

Länsskatterätten och fastighetstaxeringsrätten har gemensamt kansli vid
rättsenheten inom länsstyrelsen. För länsrätten är allmänna enheten kansli.
Mellankommunala skatterätten har sitt kansli i riksskatteverket.

I den dömande verksamheten intar länsdomstolarna en självständig
ställning i förhållande till länsstyrelserna. Detsamma gäller för länsskatterätten
i förhållande till riksskatteverket. Förutom den garanti för domarnas
självständighet som 11 kap. 2 § regeringsformen utgör finns det i länsstyrelseinstruktionen
(1971:460) vissa föreskrifter som garanterar länsdomstolarnas
självständighet gentemot länsstyrelserna.

Bakgrund till propositionens förslag

Frågan om fristående regionala förvaltningsdomstolar övervägdes i
samband med 1971 års förvaltningsrättsreform men statsmakterna stannade

KU 1977/78:47

för att domstolarna i administrativt hänseende skulle vara knutna till
länsstyrelserna (prop. 1970:103 och 1971:14 samt statsutskottet 1970:132 och
civilutskottet 1971:9). Länsberedningen föreslog i sitt betänkande Stat och
kommun i samverkan (SOU 1974:84) att domstolarna skulle läggas samman
till en domstol men föreslog däremot ingen ändring beträffande länsdomstolarnas
organisatoriska anknytning till länsstyrelserna.

1 prop. 1975/76:168 om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens
uppgifter och organisation fann föredragande statsrådet övervägande
skäl tala för en sammanläggning av länsdomstolarna till en domstol. Vissa
organisatoriska frågor borde dock först undersökas. Vid riksdagsbehandlingen
väcktes motioner om en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna.
Riksdagen följde emellertid konstitutionsutskottets förslag (KU
1975/76:55) och avslog motionerna. I en reservation till betänkandet
förordades, att den i propositionen aviserade utredningen skulle inriktas på en
utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna.

1 februari 1977 tillsattes länsdomstolskommittén (Kn 1977:01) med
uppdrag att utreda frågan om länsdontstolarnas organisatoriska ställning,
målområde m. m. Kommittén avlämnade i november 1977 delbetänkandet
Länsdomstolarna (SOU 1977:80). Det är detta betänkande som ligger till
grund för propositionens förslag.

Huvuddragen i departementschefens motiveringar till förslaget

Som principiella skäl till den föreslagna reformen framhåller kommunministern
bl. a. följande.

Mot bakgrund av den betydelse länsdomstolarnas rättsskipande verksamhet
ofta har för de enskilda människorna är det angeläget att domstolarna
arbetar i former som medger största möjliga rättssäkerhet och skapar största
möjliga förtroende hos allmänheten. Det är av grundläggande betydelse för
rättssäkerheten att domstolarna intar en självständig ställning. Det är därför
följdriktigt och angeläget att fullfölja 1971 års förvaltningsrättsreform genom
att också första instans anpassas till dc principer som gäller för domstolsväsendet
i allmänhet. Med hänsyn till att förvaltningsrättsskipningen väsentligen
avser enskilds rätt kontra det allmänna innebär länsdomstolarnas
organisatoriska anknytning till länsstyrelserna vissa olägenheter särskilt
därigenom att i vissa mål, t. ex. skattemål, är det tjänstemän vid länsstyrelserna
som skall företräda det allmännas intresse. Även om länsdomstolarna
intar en i förhållande till länsstyrelserna självständig ställning i den dömande
verksamheten kan det därför inte uteslutas att den enskilde får uppfattningen
att domstolsprövningen inte sker helt obundet.

För skatterättsskipningens vidkommande pekar kommunministern på den
1975 beslutande s. k. RS-reformen, som bl. a. innebär att alla deklarationer
skall granskas och föredras inför taxeringsnämnderna av tjänstemän vid
länsstyrelse eller lokal skattemyndighet. Reformen föranleder betydande

1* Riksdagen 1977178. 4 sami. Nr 47

KU 1977/78:47

personalökningar. Det är enligt kommunministern angeläget att RSreformen
kombineras med en förstärkning av länsdomstolarnas ställning
särskilt som den innebär att betänkligheterna förstärks mot att den fiskala
verksamheten och rättsskipningen är knutna till samma myndighet.

Beträffande administrationen av länsdomstolarna talar enligt kommunministern
starka skäl för att domstolsverket blir central förvaltningsmyndighet.
Bl. a. anser kommunministern det olämpligt ur principiell synpunkt att
domarna i länsdomstolarna tillsätts efter förslag av länsstyrelsernas styrelser,
som saknar erfarenhet av dömande verksamhet.

Förutom principiella skäl talar enligt propositionen också praktiska
synpunkter för den föreslagna reformen. Det pekas härvid särskilt på de stom
målbalanserna vid länsdomstolarna - från omkring 100 000 mål i början av
1970-talet till drygt 190 000 den 1 juli 1977. Orsakerna till de stora balanserna
ligger enligt vad som anförs i propositionen bl. a. i en otillräcklig resurstilldelning,
måltillströmningen, 1971 års reform och 1975 års fastighetstaxering.
Enligt kommunministern är det emellertid klart bestyrkt, att även svagheter i
själva organisationen i form av bristande samordning, planering och
överblick bidragit till balanserna. Kommunministern understryker i
sammanhanget att den nuvarande utvecklingen med ökade balanser och
längre handläggningstider inte kan få fortsätta. Det är uppenbart, att åtgärder
måste vidtas för att successivt minska balanserna och höja standarden på den
rättsvård som erbjuds allmänheten till en godtagbar nivå i alla län.

De organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna som blir en följd av
länsdomstolarnas utbrytning förutsätter enligt kommunministern utredning.
Det är hans avsikt att inom kort föreslå regeringen en utvidgning av
direktiven för utredningen om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar
och administrativa enheter m. m. (OPAL-utredningen).

Organisatoriskt innebär propositionens förslag att de tre länsrätterna bildar
en gemensam domstol - länsrätten - med länet som domkrets. Utgångspunkten
bör enligt kommunministern vara att länsrätten skall förläggas till
residensstaden. Han framhåller därvid att det ankommer på regeringen att
besluta om förläggningsorter och om avdelningsindelning.

Som framgår av det föregående framförs i motionerna 1977/78:1878, 1887
och 1900 den uppfattningen att även andra orter än residensstäderna av
regionalpolitiska skäl bör kunna komma i fråga som säte för länsrätterna.
Samma uppfattning har kommit till uttryck i några av remissvaren över
länsdomstolskommitténs betänkande. Dit hör kammarrätten i Sundsvall och
länsstyrelserna i Östergötlands, Kalmar, Kristianstads och Älvsborgs län.
Kammarrätten i Sundsvall anför att befolkningsfördelningen i vissa län kan
tala för en annan förläggning och nämner som exempel Västernorrlands län
med Sundsvall som den i befolkningshänseende dominerande tätorten.
Länsstyrelsen i Östergötland, som i princip är emot den föreslagna reformen,
anser att om förslaget genomförs bör lokaliseringen av länsrätten noga prövas
ur regionalpolitisk synvinkel, varvid en lokalisering av länsrätten i Östergöt -

KU 1977/78:47

lands län utanför Linköping kan övervägas. Länsstyrelsen i Kalmar län
betraktar det som naturligt att man vid tillskapandet av nya regionala organ
noggrant beaktar möjligheterna till lokalisering av dessa till annan ort i länet
än residensstaden. Länsstyrelsen i Kristianstads län förordar att länsrätten
förläggs till Hässleholm och pekar härvid på det uppdrag länsstyrelserna till
följd av statsmakternas regionalpolitiska strävanden erhållit att utreda
möjligheterna att nå en ökad decentralisering på länsnivå inom den offentliga
sektorn. Länsstyrelsen i Älvsborgs län uttalar att praktiska och personalpolitiska
skäl kan tala för att länsdomstolarna skall vara stationerade till
residensstäderna men ifrågasätter beträffande det egna länet om inte
länsrätten av regionalpolitiska skäl bör förläggas till Sjuhäradsbygden.
Länsstyrelsen föreslår att denna fråga blir föremål för särskild utredning.

Beträffande domarkarriären inom länsrätterna föreslås i propositionen en
utformning efter det mönster som tillämpas vid de allmänna domstolarna
med dess växeltjänstgöring mellan de olika instanserna. Något hinder mot att
en välmeriterad sökande som inte har genomgått domarutbildning erhåller
ordinarie domartjänst vid länsrätt liksom inte heller vid kammarrätt
föreligger inte. Ledigförklarad ordinarie domartjänst föreslås tillsättas efter
förslag av tjänsteförslagnämnden för domstolsväsendet. Nämndens
sammansättning kan därvid behöva ändras i förhållande till vad som nu
gäller.

Beträffande arbets/Ördelningsfrägorna innebär propositionens förslag att
domargöromålen i princip bör fullgöras av domare med ordinarie tjänster i
länsrätterna. Icke ordinarie domartjänster bör finnas för vikariats-, förstärknings-
och utbildningsändamål. Berednings- och föredragningsuppgifter bör
enligt förslaget kunna fördelas mellan notarier och icke rättsbildad personal.

Beträffande lokalfrågorna framhålls i propositionen att dessa måste lösas på
sådant sätt att missuppfattningarna angående länsdomstolarnas självständiga
ställning inte förs över till de nya länsrätterna. Till följd av den stora
lokalsplittring som råder vid många länsstyrelser finns, framhåller kommunministern,
goda möjligheter att bereda länsrätterna egna lokaler. Det bör
enligt kommunministern också beaktas att täta kontakter måste förekomma
mellan särskilt länsstyrelsernas skatteavdelningar och länsrätterna.

Länsdomstolskommittén har beträffande kostnaderna för reformen räknat
med ca 9 milj. kr. om året för sådana personalförstärkningar som är
nödvändiga för att undvika ytterligare balanser och på sikt nedbringa de
nuvarande balanserna. För administrationen av den förestående länsrättsorganisationen
beräknas tillkomma 2 milj. kr. Kommunministern ansluter sig
till kommitténs uppfattning om vikten av att de nya länsdomstolarna tillförs
resurser som är tillräckliga för att ytterligare ökningar av balanserna skall
kunna undvikas och för att få möjligheter att nedbringa de nuvarande alltför
höga balanserna.

Angående tidpunkten för omorganisationen framhåller kommunministern

KU 1977/78:47

det som angeläget att principbeslut om denna nu fattas, bl. a. för att den
berörda personalen inte längre än nödvändigt skall behöva sväva i ovisshet
om reformens innebörd i stort. Vissa remissinstansers tveksamhet inför
möjligheten att reformen skall kunna träda i kraft redan den 1 juli 1979
besvarar kommunministern sålunda:

Jag har förut nämnt att jag inom kort ämnar föreslå regeringen att OPALutredningens
uppdrag vidgas till att omfatta också frågan om de organisatoriska
ändringar inom länsstyrelsen som föranleds av reformen. Resultatet av
utredningens arbete i denna del bör kunna redovisas under sommaren 1978.
För det förberedelsearbete som behövs i fråga om förvaltningsdomstolsorganistWionen
bör enligt min meningen ledningsgrupp tillsättas inom regeringskansliet.
Företrädare för personalorganisationerna bör beredas tillfälle att
delta i gruppens arbete. Jag anser att förberedelsearbetet bör bedrivas med den
inriktningen att reformen skall genomföras den 1 juli 1979. Förslag i de
lagstiftningsfrågor som föranleds av reformen bör läggas fram i annat
sammanhang.

Länsdomstolskommitténs förslag har tillstyrkts av de flesta remissinstanserna,
däribland samtliga inom domstolsväsendets område. Av länsstyrelserna
har sjutton tillstyrkt och fem avstyrkt, däribland länsstyrelsen i
Stockholms län. Två länsstyrelser haransett att definitiv ställning inte bör tas
förrän efter ytterligare utredning. Tre av de länsstyrelser som tillstyrkt
förslaget har förordat att närmare utredning av de organisatoriska frågorna
avvaktas före ett principbeslut.

Utskottet

1971 års förvaltningsrättsreform innebar bl. a. att det tillskapades en
förvaltningsdomstolsorganisation efter mönster av de allmänna domstolarna.
I stället för att som tingsrätterna bli fullt fristående knöts emellertid
förvaltningsdomstolarna organisatoriskt till länsstyrelserna. Alltsedan
förvaltningsrättsreformen har också frågan om att bryta detta organisatoriska
samband mellan länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarna aktualiserats,
bl. a. i riksdagen. Bakgrunden härtill har i första hand varit att man ansett de
principer som i Sverige ligger till grund för domstolsväsendets uppbyggnad
böra gälla även för länsdomstolarna. Propositionens förslag att skapa från
länsstyrelsen fristående länsdomstolar innebär ett fullföljande av denna
tankegång.

Det har som framhålls i propositionen inte visats annat än att länsdomstolarna
i sin dömande verksamhet intar den självständiga ställning som
enligt regeringsformen gäller för domstolarna. Utan tvekan är dock enligt
utskottets mening en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna
ägnad att ytterligare markera denna självständighet och integritet. Samma
uppfattning har majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig över
länsdomstolskommitténs betänkande gett uttryck för. Från principiella
utgångspunkter anser utskottet således starka skäl tala för att länsdomsto -

KU 1977/78:47

larna görs till självständiga myndigheter och integreras med förvaltningsdomstolsorganisationen
i övrigt.

De ökande balanserna vid länsdomstolarna - från omkring 100 000 mål i
början av 1970-talet till 190 000 mål den 1 juli 1977 - har försatt länsdomstolarna
i en arbetsmässigt svår situation. Ur rättssäkerhetssynpunkt kan så
stora balanser knappast anses försvarliga. Det är därför enligt utskottets
mening angeläget att länsdomstolarna tilldelas ökade resurser. För att nå
avsedd effekt bör emellertid enligt propositionen en resursökning kombineras
med en förstärkning av organisationen. Utskottet ansluter sig till den
uppfattning som kommit till uttryck i propositionen, att en samordning av
länsdomstolarna med regeringsrätten och kammarrätten bättre än den
nuvarande organisationen skulle tillgodose domstolarnas behov av personalförstärkning.
En sådan ordning skulle också enligt utskottets mening vara
ägnad att skapa förutsättningar för en bättre samordnad personalplanering
och personalpolitik. Utskottet anser sålunda även starka organisatoriska skäl
tala för den föreslagna reformen.

Utskottet ansluter sig vidare till propositionens förslag, att de tre länsdomstolarna
slås samman till en domstol med länet som kompetensområde.
Beträffande lokaliseringen inom respektive län har i motionerna 1977/
78:1878, 1887 och 1900 begärts, att regeringen också skall pröva andra
lokaliseringsorter inom länen än residensstäderna. Enligt kommunministern
bör utgångspunkten vara att länsrätterna skall förläggas till residensstäderna
och att det bör ankomma på regeringen att besluta om förläggningsorter. De i
motionerna föreslagna övervägandena kommer således att göras. Det kan
därför förutsättas att regeringen vid sin prövning av frågan undersöker om
regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska skäl i särskilda fall kan motivera
att länsrätten förläggs till annan ort än residensstaden. Med det anförda
får motionerna anses besvarade.

Utskottet godtar även i övrigt de riktlinjer som anges i propositionen. Med
hänsyn särskilt till reformens betydelse för berörd personal är det enligt
utskottets mening väsentligt att riksdagen redan i detta skede tar ställning till
huvuddragen i reformen.

Utskottet hemställer
att riksdagen

1. godkänner de i propositionen 1977/78:170 angivna riktlinjerna

för en ny länsdomstolsorganisation,

2. förklarar motionerna

a) 1977/78:1878,

b) 1977/78:1887,

c) 1977/78:1900

KU 1977/78:47

besvarade med vad utskottet anfort om lokalisering av länsrätterna.

Stockholm den 27 april 1978

På konstitutionsutskottets vägnar
KARL BOO

Närvarande: Karl Boo (c), Hilding Johansson (s), Holger Mossberg (s), Bertil
Fiskesjö (c), Olle Svensson (s), Sven-Erik Nordin (c). Ove Karlsson (s), Lars
Schött (m), Bengt Kindbom (c), Yngve Nyquist (s). Britta Hammarbacken (c),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Hans Nyhage (m), Kerstin Nilsson (s) och Daniel
Tarschys (fp).

Reservation

av Hilding Johansson, Holger Mossberg, Olle Svensson, Ove Karlsson,
Yngve Nyquist, Wivi-Anne Cederqvist och Kerstin Nilsson (alla s) vilka
ansett att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

Propositionens förslag innebär att riksdagen skall godta vissa riktlinjer för
en förvaltningsreform som i korthet skall gå ut på att de tre länsdomstolarna
slås samman till en domstol och görs till fristående myndigheter med
domstolsverket som centralmyndighet. Den närmare detaljutformningen av
den tänkta omorganisationen avses komma till stånd efter riksdagsbeslutet.
Arbetet skall inriktas på att reformen skall kunna träda i kraft den 1 juli
1979.

Det står enligt utskottets mening klart, att länsdomstolarna har arbetat
under ökande svårigheter, där personalresurserna inte kunnat anpassas till
måltillströmningen. De balanser som f. n. finns, särskilt på länsskatterätterna,
är ur flera synpunkter inte godtagbara. Speciella omständigheter som
1975 års fastighetstaxering och lagstiftningen om skattetillägg och förseningsavgifter
har visserligen starkt bidragit till det besvärliga arbetsläget. Det finns
också anledning anta, att det förslag till reformering av taxeringsorganisationen
i första instans (RS-reformen) som nyligen förelagts riksdagen på sikt
kan minska måltillströmningen till länsskatterätterna. Det står dock enligt
utskottets mening klart att länsdomstolarna är i behov av resursförstärkningar
på personalsidan.

Mot denna bakgrund anser utskottet det motiverat att undersöka hur den
framtida länsdomstolsorganisationen skall vara utformad för att bäst tillgodose
rättssäkerhetskraven. Vissa skäl synes därvid tala för en sammanslagning
av länsdomstolarna till en domstol. Det kan också vara möjligt att en
självständig domstolsorganisation är att föredra framför den nuvarande.

KU 1977/78:47

Förutom den nyssnämnda RS-reformen pågår f. n. utredningar rörande
frågor med anknytning till länsförvaltningen. I första hand syftar utskottet på
länsdemokratiutredningen och utredningen om organisationen av länsstyrelsernas
planeringsavdelningar m. m. (OPAL-utredningen). Enligt utskottets
mening har frågan om den framtida länsdomstolsorganisationen ett sådant
samband med de frågor som dessa utredningar arbetar med att den inte
lämpligen bör bedömas isolerad.

Som framgår av det föregående är avsikten att detaljutformningen av
organisationen skall ske först sedan riksdagen fattat principbeslut i frågan.
Flera remissinstanser har varit kritiska i detta hänseende och ansett att
ställning inte kan tas i principfrågan förrän problemet i sin helhet är mera
allsidigt belyst. Utskottet delar denna uppfattning. Förutom den nödvändiga
samordningen med de pågående utredningarna angående länsförvaltningens
framtida utformning anser utskottet således att flera frågor är alltför litet
utredda för att ge underlag för ett principbeslut.

Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet propositionen. Med
hänsyn till utskottets ställningstagande i huvudfrågan bör även motionerna
om domstolarnas lokalisering avslås i förevarande sammanhang.

Utskottet hemställer
att riksdagen

1. avslår propositionen 1977/78:170,

2. avslår motionerna

a) 1977/78:1878,

b) 1977/78:1887,

c) 1977/78:1900.

GOTA B 58098 Slockholm 1978