Konstitutionsutskottets betänkande

KU 1977/78:40

1977/78:40

med anledning av riksdagens revisorers förslag (1977/78:12) angående
ändring av riksdagens revisorers verksamhet och organisation
m. m. jämte motion

I detta betänkande behandlas förslaget 1977/78: 12 från riksdagens
revisorer angående ändring av riksdagens revisorers verksamhet och
organisation m. m. samt den under allmänna motionstiden väckta motionen
1977/78: 1427 av Bengt Fagerlund m. fl. (s) om riksdagens revision
av statsförvaltningen. Förslaget och motionen har med eget yttrande
överlämnats från finansutskottet.

Förslaget

I förslaget hemställs att riksdagen

1. beslutar om en ändring av personalorganisationen vid revisorernas
kansli i enlighet med förslaget, att gälla fr. o. m. den 1 juli 1978, samt
för revisionens lönekostnader (inklusive kostnader för konsulter) anvisar
ytterligare 775 000 kronor för budgetåret 1978/79;

2. godkänner de av revisorerna förordade nya benämningarna statsrevisionen
och statsrevisorer;

3. antar det vid skrivelsen fogade förslaget till lag med instruktion
för statsrevisionen.

I december månad 1974 beslöt riksdagens revisorer att tillkalla två
förvaltningssakkunniga att utreda vissa frågor rörande revisorernas
verksamhet och organ (RR-utredningen). Resultatet av översynen avlämnades
i mars månad 1977, Riksdagens revisorer — organisation,
arbetsrutiner, resurser. Efter beredning i en särskild delegation har revisorerna
lagt förslag om vissa ändringar av nu tillämpade arbetsformer.
Bl. a. föreslås att ett särskilt arbetsutskott inrättas. Utredningsresurserna
föreslås förstärkta genom att en ny enhet om fyra tjänster inrättas för
att utreda hastigt aktualiserade ärenden. Vidare föreslås vidgade resurser
för projektsökande verksamhet och ökade medel för anlitande av
utomstående konsulter. Den årliga merkostnaden beräknas till ca
775 000 kr.

I förslaget förordas också att riksdagens revisorer i fortsättningen
kallas för statsrevisorer och att den av revisorerna ledda verksamheten
benämns statsrevisionen. Detta fordrar ändringar i bl. a. riksdagsordningen.

I det framlagda förslaget till ny instruktion för statsrevisionen har
intagits bestämmelser bl. a. om ett arbetsutskott (5 §) och om kontakt
med riksdagens utskott vid granskningsplanens utarbetande (8 §).

1 Riksdagen 1977/78. 4 sami. Nr 40

KU 1977/78: 40

Motionen

I motionen 1427 hemställs att riksdagen uppdrar åt utredningen om
en allmän översyn av riksdagens arbetsformer att utreda frågan om
riksdagens revision av statsförvaltningen och därvid beakta vad som
anförs i motionen.

Motionärerna — som väckte sin motion innan förslag 12 hade lagts
fram — uttrycker som sin mening att det inte går att komma till rätta
med nuvarande brister i fråga om riksdagens revision av statsverksamheten
genom administrativa grepp eller förstärkning av kanslipersonalen.
Enligt motionärernas uppfattning bör revisionen få en betydligt
effektivare parlamentarisk styrning än f. n. är fallet. Likaså måste arbetet
inriktas på projekt som ter sig intressanta och ändamålsenliga ur
riksdagens synvinkel.

Frågans tidigare behandling

Motioner med liknande syfte som den nu aktuella har väckts vid
både 1975/76 och 1976/77 års riksmöten. I konstitutionsutskottets betänkande
1976/77:4 anförde utskottet att den behandlade frågan om
ett överförande av riksdagsrevisorernas verksamhet till riksdagens Utskott
i och för sig var av stort principiellt intresse. Utskottet ansåg
det dock vara tveksamt att för utskottens vidkommande införa ett
system som skulle ålägga utskotten eller vissa utskottsledamöter att
utföra sådana förvaltningsrevisionsuppgifter som nu ankommer på riksdagsrevisorerna.
I ett yttrande över motionerna hade riksdagens revisorer
påtalat, att det kunde uppkomma en intressekonflikt i fråga om
de revisorer som också är ordinarie utskottsledamöter och att den frågan
förtjänade att övervägas i lämpligt sammanhang. Utskottet anförde
att den av talmanskonferensen tillsatta utredningen om riksdagens arbetsformer
torde vara oförhindrad att, om utredningen fann lämpligt,
ta upp frågan till prövning och för övrigt även andra frågor rörande
sambandet med riksdagens revisorer och utskotten. Utskottet avstyrkte
motionen och riksdagen följde utskottet.

Vid sin behandling av motionen 1976/77: 570 hänvisade utskottet
(KU 1976/77: 36) till sitt tidigare ställningstagande och påpekade vidare

KU 1977/78: 40

att utredningen om riksdagens arbetsformer bl. a. hade att pröva frågan
om ytterligare åtgärder bör vidtas i syfte att vidga riksdagens insyn allmänt
i den statliga planeringsprocessen. Med hänvisning till de utredningsuppdrag
som i nämnda avseenden redan getts åt utredningen om
en allmän översyn av riksdagens arbetsformer avstyrktes motionsyrkandet.
Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan.

Utredningen angående en allmän översyn av riksdagens arbetsformer

Talmanskonferensen tillsatte i november 1973 en utredning med uppgift
att göra en allmän översyn av riksdagens arbetsformer. Utredningen
har i en första etapp tagit upp frågor rörande riksdagens arbetsplanering
och års- och veckorytmen i riksdagsarbetet, debattreglerna vid
kammarens sammanträden samt utskottsorganisationen. Detta arbete
har redovisats i ett betänkande från januari 1976 (förslag 1975/76: 15).
Enligt vad utskottet inhämtat behandlar utredningen för närvarande
bl. a. frågan om riksdagens revision av statsförvaltningen.

Utskottet

I det av riksdagens revisorer framlagda förslaget hemställs att riksdagen
beslutar om viss utökning av personalorganisationen vid revisorernas
kansli m. m. att gälla fr. o. m. den 1 juli 1978. För ändamålet
begärs ytterligare 775 000 kr. för budgetåret 1978/79. Vidare föreslås
att riksdagens revisorers benämning ändras till statsrevisorer och att
verksamheten kallas statsrevisionen. Revisorerna har även lagt fram förslag
till ny instruktion.

Motionen 1427, som väcktes innan revisorernas förslag lagts fram,
innehåller vissa principiella synpunkter på den framtida inriktningen av
riksdagsrevisionen. I motionen skisseras en modell som går ut på att
revisionsarbetet skulle föras över till riksdagens utskott. Enligt motionen
bör det uppdras åt utredningen om riksdagens arbetsformer att
överväga frågan.

I finansutskottets yttrande erinras om att det förslag till organisationsändringar
som nu lagts fram grundas på en översyn som revisorernan
själva initierat. Syftet med översynen har främst varit att tillgodose
ett från revisorernas sida uttalat önskemål om ökat inflytande över
granskningsarbetets inriktning och vidgade möjligheter att ta upp hastigt
aktualiserade granskningsärenden. Till en betydande del är det enligt
finansutskottet fråga om ändringar i revisorernas interna arbetsformer
som torde kunna genomföras utan att riksdagen behöver fatta beslut
därom. Det gäller t. ex. frågor om inrättande av arbetsutskott, och formerna
för utarbetande av revisorernas granskningsplan m. m. Finansutskottet
konstaterar emellertid att förslaget också inrymmer en betydande
utbyggnad av kansliet och vidgade resurser även i övrigt.

It Riksdagen 1977/78. 4 sami. Nr 40

KU 1977/78: 40

Finansutskottet anför vissa betänkligheter mot revisorernas organisationsförslag
och förordar att de i förslaget väckta frågorna tas upp
till prövning i ett vidare sammanhang tillsammans med en prövning av
bl. a. de synpunkter som förs fram i motionen 1427. Det foör enligt
finansutskottet ankomma på konstitutionsutskottet att bedöma i vilka
former detta utredningsarbete bör ske. Slutsatsen i finansutskottets yttrande,
som i sin helhet fogas som bilaga till detta betänkande, är att
utskottet inte kan tillstyrka revisorernas förslag om ändrad personalorganisation,
ytterligare medelstilldelning m. m. Även förslaget till
namnändring avstyrks av finansutskottet under hänvisning till att benämningen
statsrevisionen skulle kunna leda till sammanblandning med
riksrevisionsverket.

Konstitutionsutskottet vill erinra om att inriktningen av riksdagens
revisorers verksamhet varit föremål för uppmärksamhet vid flera tillfällen
under senare år. Revisorerna erhöll år 1967 befogenhet att själva
inhämta yttrande från de statliga myndigheterna. Samtidigt blev det
möjligt för revisorerna att göra framställningar direkt till regeringen.
Vidare har personalorganisationen under åren förstärkts kraftigt.

Som framgår av gällande instruktion för riksdagens revisorer (SFS
1974:1036) är det frågor av större räckvidd och principiell betydelse
som skall stå i förgrunden för revisorernas verksamhet. I revisorernas
framställning till riksdagen understryks att den företagna översynen av
revisorernas organisation och verksamhetsformer i allt väsentligt utgör
ett fullföljande av de reformer som ägt rum sedan 1967 och som i flera
viktiga hänseenden bidragit till att främja effektiviteten och ändamålsenligheten
i granskningen. Som nyss framgått är det främsta syftet med
de föreslagna organisationsändringarna att bereda revisorerna ett ökat
inflytande över granskningsarbetets inriktning.

Enligt utskottet är det värdefullt att den nu redovisade översynen
kommit till stånd. Som utskottet i tidigare sammanhang uttalat är det
arbete som utförs av riksdagens revisorer av stor betydelse för riksdagens
insyn i den offentliga förvaltningen. De av revisorerna framlagda förslagen
är därför av stort intresse när det gäller den framtida inriktningen
av riksdagens revisionsverksamhet. En viktig fråga i sammanhanget
som också berörs i revisorernas förslag är hur kontakterna och samarbetet
med riksdagens utskott i detta hänseende bör vara utformat i
framtiden.

I motionen 1427 förs fram tanken att överföra revisionsarbetet till
utskotten. Utskottet vill erinra om att motioner med liknande syfte har
förekommit vid både 1975/76 och 1976/77 års riksmöten. Förra året
uttalade utskottet i ett enhälligt betänkande som godkändes av riksdagen
(KU 1976/77: 36), att frågan om ett överförande av riksdagsrevisorernas
verksamhet till riksdagens utskott i och för sig är av stort principiellt
intresse, men att även vissa betänkligheter mot en sådan ord -

KU 1977/78: 40

ning kunde anföras. Utskottet hänvisade till att den tidigare nämnda
utredningen om riksdagens arbetsformer torde vara oförhindrad att ta
upp frågan till prövning och för övrigt även andra frågor rörande sambandet
mellan riksdagsrevisionen och utskotten.

Utredningen om riksdagens arbetsformer tillkallades i anslutning till
grundlagsbeslutet 1973 på konstitutionsutskottets förslag. Utredningen
har bl. a. gjort en översyn av utskottsorganisationen som utan förändring
varit i kraft alltsedan den partiella författningsreformen 1971.
Denna utredning har nyligen tagit upp frågan om riksdagsrevisionen
till behandling.

Utskottet anser i likhet med finansutskottet att de frågor som behandlas
i revisorernas förslag bör övervägas ytterligare innan riksdagen
tar ställning till eventuella organisationsförändringar och ytterligare
medelstilldelning. Detsamma gäller frågorna om ny benämning och
ändrad instruktion för revisorerna.

Enligt utskottet bör det lämpligen ankomma på utredningen om riksdagens
arbetsformer som tagit upp frågan om riksdagens revisorer till
behandling att överväga i vilka former det fortsatta utredningsarbetet
bör ske. I detta läge bör frågan om ytterligare medelsanvisning för revisorernas
verksamhet anstå. Utskottet avstyrker således revisorernas
framställning i detta avseende och föreslår att förslaget i övrigt överlämnas
till utredningen. Beträffande motionen 1427 anser utskottet att
även denna utan ställningstagande från utskottets sida bör överlämnas
till utredningen.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

att riksdagen

1. avslår förslaget 1977/78: 12 punkten 1 såvitt avser ytterligare
anslag för budgetåret 1978/79,

2. överlämnar förslaget 1977/78: 12 i övrigt till utredningen angående
en allmän översyn av riksdagens arbetsformer,

3. överlämnar motionen 1977/78: 1427 till utredningen angående
en allmän översyn av riksdagens arbetsformer.

Stockholm den 2 maj 1978

På konstitutionsutskottets vägnar
KARL BOO

Närvarande: Karl Boo (c), Hilding Johansson (s), Anders Björck (m),
Holger Mossberg (s), Bertil Fiskesjö (c), Olle Svensson (s), Sven-Erik
Nordin (c), Lars Schött (m), Hans Gustafsson (s), Bengt Kindbom (c),
Yngve Nyquist (s), Britta Hammarbacken (c), Wivi-Anne Cederqvist (s),
Kerstin Nilsson (s) och Daniel Tarschys (fp).

KU 1977/78: 40

Bilaga

Finansutskottets yttrande
1977/78:4 y

med anledning av förslag 1977/78:12 angående ändring av riksdagens
revisorers verksamhet och organisation m. m. jämte motion

Till konstitutionsutskottet

Till finansutskottet har hänvisats

dels riksdagens revisorers förslag angående ändring av riksdagens
revisorers verksamhet och organisation m. m. (förslag 1977778: 12),

dels den under allmänna motionstiden väckta motionen 1977/78:
1427 av Bengt Fagerlund m. fl. (s) om riksdagens revision av statsförvaltningen.

I förslaget hemställs att riksdagen

2. godkänner de av revisorerna förordade nya benämningarna statsrevisionen
och statsrevisorer;

3. antar det vid skrivelsen fogade förslaget till lag med instruktion
för statsrevisionen.

Utskottet har vid sin beredning av ärendet funnit att de väckta frågorna
bör slutligt beredas av konstitutionsutskottet. Finansutskottet har
därför — efter kontakt med konstitutionsutskottet — beslutat att med
eget yttrande överlämna förslaget 1977/78: 12 och motionen 1977/78:
1427 till konstitutionsutskottet.

Förslaget

KU 1977/78: 40

rerna lagt förslag om vissa ändringar av nu tillämpade arbetsformer.
Bl. a. föreslås att ett särskilt arbetsutskott inrättas. Utredningsresurserna
föreslås förstärkta genom att en ny enhet om fyra tjänster inrättas för
att utreda hastigt aktualiserade ärenden. Vidare föreslås vidgade resurser
för projektsökande verksamhet och ökade medel för anlitande av
utomstående konsulter. Den årliga merkostnaden beräknas till ca
775 000 kr.

Motionen

Motionärerna — som väckte sin motion innan förslag 12 hade lagts
fram — uttrycker som sin mening att det inte går att komma till rätta
med nuvarande brister i fråga om riksdagens revision av statsverksamheten
genom administrativa grepp eller förstärkning av kanslipersonalen.
Enligt motionärernas uppfattning bör revisionen få en betydligt effektivare
parlamentarisk styrning än f. n. är fallet. Likaså måste arbetet
inriktas på projekt som ter sig intressanta och ändamålsenliga ur riksdagens
synvinkel.

En modell för en effektivare parlamentarisk styrning skulle enligt
motionärerna kunna vara att föra över revisionsarbetet till riksdagens
utskott. Motionärerna tänker sig att varje utskott bland sina ledamöter
väljer ut A—5 personer som får till uppgift att ta fram, styra och utvärdera
projekt. Hur kansliarbetet skulle organiseras fick närmare utredas.
Ställning till de resultat som kom fram under revisionen kunde
enligt motionärerna ske på så sätt att revisionsavdelningen rapporterar
till utskottet som sedan i samband med budgetbehandlingen eller separat
tar upp frågan i ett betänkande. Med en sådan ordning bör man
enligt motionärerna få erforderlig tyngd i revisionsarbetet.

För att hålla samman revisionsarbetet kan enligt motionärerna behövas
ett särskilt organ, t. ex. konstruerat så att varje revisionsavdelning
utser en delegat till en kommitté som står under ledning av finansutskottets
ordförande. Det bör enligt motionärerna också övervägas
om inte finansutskottet och dess revisionsavdelning skall ha särskilda
uppgifter i revisionsarbetet.

Utskottet

Inriktningen av riksdagens revisorers arbete förändrades i viktiga
hänseenden år 1967. Revisorerna erhöll då befogenhet att själva inhämta

KU 1977/78: 40

yttranden från de statliga myndigheterna. Samtidigt blev det möjligt för
revisorerna att vända sig direkt till regeringen i skilda ärenden. Personalorganisationen
förstärktes kraftigt.

Genom beslut vid 1971 års riksdag förstärktes organisationen med
ytterligare ett antal tjänster.

Gällande instruktion för riksdagens revisorer tillkom år 1974 på
grundval bl. a. av den prövning av revisorernas organisation och verksamhet
som ägde rum i grundlagberedningen.

Det förslag till utökad organisation och till smärre ändringar i arbetsformerna
som nu läggs fram grundas på en översyn som revisorerna
själva initierat. Syftet med översynen har enligt vad som anförs i förslaget
främst varit att tillgodose ett från revisorernas sida uttalat önskemål
om dels ökat inflytande över granskningsarbetets inriktning, dels
vidgade möjligheter för organisationen att ta sig an hastigt aktualiserade
granskningsärenden. Till en betydande del är det fråga om ändringar i
revisorernas interna arbetsformer som torde kunna genomföras utan att
riksdagen behöver fatta beslut därom. Det gäller t. ex. frågor om inrättande
av arbetsutskott, om formerna för utarbetande av revisorernas
granskningsplan, m. m. Förslaget inrymmer emellertid också en betydande
utbyggnad av kansliet och vidgade resursanspråk även i övrigt.
Den föreslagna namnändringen kräver justeringar i riksdagsordningen
och i andra författningar.

De i förslaget väckta frågorna berör sålunda såväl medelsanvisningen
till riksdagens revisorer och deras kansli för budgetåret 1978/79 som
riktlinjerna för revisorernas verksamhet. Utskottet tar ställning till frågan
om medel för år 1978/79 i vad avser nu gällande personalorganisation
i ett särskilt betänkande (FiU 1977/78: 29). Frågan om formerna
för revisorernas samverkan med riksdagens utskott, en fråga som
mer utförligt och från principiella synpunkter tas upp i motionen 1427,
bör slutligt beredas av konstitutionsutskottet. Det gäller givetvis också
frågan om ändrad benämning av riksdagens revisorer, som fordrar ändring
i riksdagsordningen. Finansutskottet inskränker sig i det följande
till att anföra några synpunkter som ligger inom utskottets beredningsområde.

Vad först gäller förslaget att inrätta en tredje granskningsenhet för
hastigt aktualiserade ärenden vid sidan av de två som nu finns är utskottet
inte övertygat om lämpligheten härav. I vart fall bör frågan ytterligare
prövas innan ställning tas, särskilt som RR-utredningen förordade
en helt annan lösning av problemet. Utskottet vill erinra om att det
i varje organisation självfallet finns behov av att snabbt gripa sig an
problem och frågeställningar som aktualiseras hastigt. Att till rimliga
kostnader avdela resurser härför i fasta organisatoriska former låter sig
emellertid svårligen göras, utan uppgifterna får normalt lösas genom
omdisponeringar av personal och omprioriteringar i de uppgjorda ar -

KU 1977/78: 40

betsplanema. Frågan har också nära samband med i vilka former
granskningsärendena aktualiseras, en frågeställning som knyter an till
det följande.

I förslaget från revisorerna tas upp frågan om utökade kontakter med
utskotten i revisionsarbetet. I instruktionen föreslås detta komma till uttryck
genom ett stadgande i 8 § om att erforderlig kontakt skall tas med
riksdagens utskott när granskningsplanen utarbetas. I motionen 1427
har tagits upp mer principiella frågor rörande utskottens medverkan i
riksdagens revisionsarbete. I motionen skisseras en radikalt annan organisation
för riksdagens granskning av statsverksamheten än den som nu
sker, nämligen genom att revisionen knyts till riksdagens utskott. Konstitutionsutskottet
fann i sitt betänkande 1976/77: 4 över en likartad
motion den väckta frågan vara av stort principiellt intresse men redovisade
också att vissa invändningar kunde riktas mot en granskning
med denna organisatoriska uppbyggnad. Utskottet hänvisade till att den
av talmanskonferensen tillsatta utredningen om riksdagens arbetsformer
var oförhindrad att ta upp denna och angränsande frågor till prövning.

Även finansutskottet finner den i motionen väckta frågan vara av
betydande intresse. Den nu tillämpade organisationen för riksdagens revisorer
tillkom innan nuvarande utskottsorganisation i riksdagen hade
byggts upp. Det är uppenbart att fackutskottssystemet i den nya riksdagsorganisationen
innebär helt andra möjligheter att fortlöpande följa
och granska statsverksamheten än vad som var möjligt i tidigare utskottsorganisation.
Utbyggnaden av utskottens kansliresurser verkar i
samma riktning. Sett från effektivitetssynpunkt bör mycket kunna vinnas
på att riksdagens revisionsverksamhet får en närmare knytning till
utskottsarbetet. Enligt finansutskottets mening bör denna fråga utredas
närmare.

Vad slutligen gäller den av revisorerna föreslagna namnändringen vill
utskottet peka på att benämningen statsrevisionen skulle kunna leda till
sammanblandning med riksrevisionsverket, regeringens organ för revision
av statsförvaltningen.

Utskottet kan, som framgår av det anförda, sålunda ej tillstyrka
revisorernas framställning i förslaget 12 om ändrad personalorganisation
m. m. De i förslaget väckta frågorna bör i stället tas upp till prövning
i ett vidare sammanhang tillsammans med en prövning av bl. a. de synpunkter
som förs fram i motionen 1427. Det bör ankomma på konstitutionsutskottet
att bedöma i vilka former detta utredningsarbete lämpligen
bör ske.

Stockholm den 13 april 1978
På finansutskottets vägnar
BJÖRN MOLIN

KU 1977/78: 40

Närvarande: Björn Molin (fp), Axel Kristiansson (c), Knut Wachtmeister
(m), Torsten Gustafsson (c), Paul Jansson (s), Arne Pettersson
(s), Arne Gadd (s), Sven-Olof Träff (m), Per-Axel Nilsson (s), Rolf
Rämgård (c), Anita Gradin (s), tredje vice talmannen Karl Erik Eriksson
(fp), Karl Erik Olsson (c), Torsten Karlsson (s) och Karin Flodström
(s).

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM U7B 760OM