KU 1977/78:21

Konstitutionsutskottets betänkande
1977/78:21

med anledning av propositionen 1977/78:48 om skatteutjämning i
Stockholms läns landstingskommun jämte motioner

I detta betänkande behandlas propositionen 1977/78:48 och motionerna
1977/78:134, 179 samt 193. Finansutskottet har avgett yttrande över
propositionen och motionerna (FiU 1977/78:2 y, bilaga 1).

Propositionen

I propositionen föreslås en särskild lag om skatteutjämning i Stockholms
läns landstingskommun. Genom denna lag får landstingskommunen befogenhet
att lämna bidrag och lån till kommun inom landstingsområdet, i den
mån det behövs för att främja skatteutjämning mellan kommunerna. Denna
möjlighet till inomregional skatteutjämning blir ett komplement till det
statliga skatteutjämningssystemet. Landstingskommunen bestämmer själv
om ett inomregionalt skatteutjämningssystem skall införas och hur det skall
utformas. Landstingskommunens möjlighet att befatta sig med skatteutjämning
blir provisorisk och begränsad till fyra år. Den nya lagen avses träda i
kraft den 1 januari 1978 och gälla till utgången av år 1981.

Beträffande det framlagda lagförslaget hänvisas till propositionen.

Motionerna

I motionen 1977/78:134 av Hilding Johansson (s)och Hans Gustafsson (s)
yrkas att ”riksdagen ger regeringen till känna vad som anförs i motionen
beträffande riskerna för en landstingskommunal styrning av den primärkommunala
verksamheten”.

Motionärerna understryker att den föreslagna lagen måste ha provisorisk
karaktär och endast kan motiveras av de särskilda förhållandena inom
Stockholms län. Den får därför inte tjäna som modell för landet i övrigt utan
bör i stället avlösas av andra åtgärder inom ramen för det statliga skatteutjämningssystemet.

Enligt motionärerna får inte landstingets möjligheter till skatteutjämnande
åtgärder ändra relationerna mellan landstinget och kommunerna. Landstinget
får sålunda inte ställa upp villkor som innebär att de reellt sett styr
kommunerna. För att detta inte skall ske fordras enligt motionen att det finns
generella regler för utjämningsåtgärderna. Särskilt betonas riskerna för att
långivningen kan åstadkomma en styrning av den primärkommunala
verksamheten som inte står i överensstämmelse med uppfattningen om att
landsting och primärkommun är två varandra kompletterande kommunty 1

Riksdagen 1977/78. 4 sami. Nr 21

KU 1977/78:21

per. Med hänsyn till de speciella förhållanden som råder inom landstingsområdet
och till att lagen har provisorisk karaktär har motionärerna vid detta
tillfälle funnit det tillräckligt att understryka angelägenheten av att långivningen
utformas så att varje möjlighet till uttalad eller outtalad styrning av
den primärkommunala verksamheten kan uteslutas.

I motionen 1977/78:179 av Lars Werner m. fl. (vpk) föreslås ”riksdagen
besluta att i avvaktan på förslagen från kommunalekonomiska utredningen
uppskjuta behandlingen av propositionen 1977/78:48”.

Enligt motionen är det anmärkningsvärt att propositionens förslag läggs
fram omedelbart innan kommunalekonomiska utredningen, som bl. a. har
till uppgift att se över skatteutjämningssystemet, slutfört sitt arbete. Motionären
framhåller att skillnaderna inom en region inte kan ses isolerade från
skillnaderna mellan kommuner i olika delar av landet. Åtgärder som syftar
till att utjämna skillnaderna i stort får också betydelse inom enskilda regioner.
Det rimliga borde enligt motionärerna vara att riksdagen i ett och samma
sammanhang får ta ställning till den statliga skatteutjämningen och ev.
särskilda åtgärder inom enskilda regioner.

I motionen 1977/78:193 av Alf Wennerfors m. fl. (m) hemställs att
”riksdagen beslutar att lagen om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun
skall erhålla följande lydelse:

Stockholms läns landstingskommun får lämna lån till kommun inom
landstingskommunen, i den mån det är påkallat för att främja skatteutjämning.
”

Motionärerna erinrar om att den kommunalekonomiska utredningen inom
kort kommer att framlägga sitt förslag. Förslaget innehåller enligt motionen
en påtaglig generell höjning av den statliga skattekraftsgarantin, vilket
märkbart skulle förbättra förhållandena för utsatta kommuner inom Stockholmsregionen.
Motionärerna påpekar att utredningen också har i uppgift att
föreslå hur en inomregional utjämning kan ske.

Även om en lagändring enligt motionärernas uppfattning borde anstå tills
den kommunalekonomiska utredningens fullständiga belysning av den
kommunala sektorns förhållanden föreligger, finns mer akuta behov av
ekonomiskt stöd inom några primärkommuner i Stockholmsområdet. Propositionens
förslag skulle emellertid enligt motionen leda till att landstinget
tilldelas rollen av en överkommun som övertar en del av primärkommunens
ansvar för finansieringen av kommunens verksamhet. En utveckling som
öppnar vägen för överföring av uppgifter från lokal till regional nivå är enligt
motionen tveksam ”i en tid då det kommunala självstyret allvarligt
ifrågasätts”. Av den anledningen anser motionärerna att landstingets
möjligheter att verka för skatteutjämning endast bör avse lån och inte
bidrag.

KU 1977/78:21

Utskottet

I propositionen föreslås en särskild lag om skatteutjämning i Stockholms
läns landstingskommun. Genom denna lag får landstingskommunen befogenhet
att lämna bidrag och lån till kommun inom landstingsområdet i syfte
att åstadkomma en skatteutjämning mellan kommunerna. Den nya lagen
föreslås träda i kraft den 1 januari 1978 och gälla i fyra år, dvs. till utgången av
år 1981. Finansutskottet tillstyrker i sitt yttrande propositionen.

Bakgrunden till propositionens förslag är den svåra ekonomiska situationen
för vissa kommuner i Storstockholm. Dessa kommuner har tagit på sig
ett betydande ansvar för bostadsbyggandet i regionen och har därmed på
grund av den snabba expansionen fått svårigheter att finansiera en
kommunal service av acceptabel standard. Samtidigt har andra kommuner
med en lugnare utvecklingstakt kunnat bevara en god finansiell situation.
Detta har lett till betydande skillnader i den kommunala utdebiteringen.
Skattesatsen i länet varierade 1977 mellan 16 kr./skr. (Botkyrka) och 10:60
kr./skr. (Danderyd),en skillnad på 5:40 kr./skr. Den kommunalekonomiska
situationen i Stockholms län har ansetts så allvarlig att den motiverat
särskilda åtgärder. Mer än hälften av det statliga extra skatteutjämningsbidraget
går sålunda både år 1977 och år 1978 till kommuner i Stockholms
län.

Enligt utskottet bör propositionens förslag ses som ett led i strävandena att
åstadkomma förutsättningar för en utjämning av de ekonomiska resurserna
mellan kommunerna i Stockholms län. Utskottet delar - i likhet med
finansutskottet - föredragande statsrådets uppfattning att de ekonomiska
problemen i Stockholmsområdet är av så akut och speciell karaktär att frågan
om en inomregional skatteutjämning bör prövas utan att man avvaktar
resultatet av den kommunalekonomiska utredningens arbete och den därpå
följande remissbehandlingen. Som framhålls i propositionen och i finansutskottets
yttrande bör emellertid lagen ses som ett provisorium. Yrkandet i
motionen 1977/78:179, som innebär uppskov med behandlingen av propositionen
avstyrks.

I motionerna 1977/78:134 och 1977/78:193 uttalas - från skilda utgångspunkter
- farhågor för att den föreslagna lagen innebär risker för att
landstingskommunen får ställning som överkommun i förhållande till
primärkommunerna. I motionen 134 framhålls, utan krav på ändring av den
föreslagna lagen, att propositionens förslag, särskilt möjligheterna till långivning,
innebär risker för en landstingskommunal styrning av primärkommunernas
verksamhet. Enligt motionen 193 är det däremot bidragsgivningen
som kan leda till förändrade relationer mellan landstingskommunen och
primärkommunerna. I motionen yrkas därför att möjligheten för landstinget
att ge bidrag bör utgå ur lagen.

De frågor som tas upp i motionerna diskuteras utförligt i propositionen. Där
framhålls bl. a. att en möjlighet för landstingskommuner att lämna bidrag och

1* Riksdagen 1977/78. 4 sam!. Nr 21

KU 1977/78:21

lån inte får ändra den gällande ordningen med kommunen och landstingskommunen
som två likställda kommuntyper. Ett skatteutjämningssystem
som endast innebär att landstingskommunen skjuter till skatteunderlag för
att kommunen skall kunna uppnå en viss garanterad skattekraft eller lämnar
lån med fördelaktiga lånevillkor till kommun med särskilda ekonomiska
problem medför enligt propositionen inga risker i detta sammanhang.
Lånevillkor och andra villkor av teknisk natur kan enligt propositionen ställas
upp av landstingskommunen, däremot inte villkor som inskränker den
kommunala självstyrelsen. Några bestämmelser härom har emellertid inte
ansetts nödvändiga.

Vidare anförs i propositionen att lagen ger landstinget frihet i fråga om den
närmare utformningen av skatteutjämningssystemet. t lagens krav på att
bidragen eller lånen får lämnas endast om det är påkallat för att främja
skatteutjämning ligger dock enligt propositionen en begränsning i landstingets
befogenhet. Utöver denna begränsning föreligger inga andra
inskränkningar i landstingskommunens handlingsfrihet än vad som följer av
allmänna kommunalrättsliga principer. Här nämns särskilt den s. k. likställighetsprincipen.

Utskottet instämmer i propositionens ovan återgivna uttalanden.
Utskottet vill särskilt betona att ett system för inomregional skatteutjämning
med landstinget som låne- och bidragsgivare inte får utformas så att vare sig
låne- eller bidragsgivningen inkräktar på den kommunala självstyrelsen eller
på principen om landstingskommun och primärkommun som två jämställda
kommuntyper.

Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet propositionens förslag
till lag om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun. I
motionen 193 framlagt lagförslag avstyrks således av utskottet. Motionen 134
får med det anförda anses besvarad.

Utskottet hemställer
att riksdagen

1. avslår motionen 1977/78:179,

2. a. med bifall till propositionen 1977/78:48 och med avslag på
motionen 1977/78:193 antar i propositionen framlagt förslag till
lag om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun,

b. förklarar motionen 1977/78:134 besvarad med vad utskottet
anfört.

Stockholm den 8 december 1977

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

KU 1977/78:21

Närvarande: Hilding Johansson (s), Anders Björck (m), Holger Mossberg (s),
Bertil Fiskesjö (c), Olle Svensson (s), Sven-Erik Nordin (c), Ove Karlsson (s),
Bengt Kindbom (c), Yngve Nyquist (s), Britta Hammarbacken (c). Björn
Eliasson (c), Kerstin Nilsson (s), Daniel Tarschys* (fp), Per Unckel (m) och
Gusti Gustavsson (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservation

av Hilding Johansson, Holger Mossberg, Olle Svensson, Ove Karlsson,
Yngve Nyquist, Kerstin Nilsson och Gusti Gustavsson (alla s) vilka ansett att
utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

I propositionen föreslås en särskild lag om skatteutjämning i Stockholms
läns landstingskommun. Genom denna lag får landstingskommunen befogenhet
att lämna bidrag och lån till kommun inom landstingsområdet i syfte
att åstadkomma en skatteutjämning mellan kommunerna. Enligt lagen, som
är tidsbegränsad till utgången av år 1981, bestämmer landstingskommunen
själv huruvida ett inomregionalt skatteutjämningssystem skall införas och
hur det skall utformas.

Finansutskottet tillstyrker i sitt yttrande propositionen. Till yttrandet har
fogats en avvikande mening. I denna uttalas - i anslutning till motionen
1977/78:134 - farhågor för att den föreslagna lagen medför risker för en
landstingskommunal styrning av den primärkommunala verksamheten.

Bakgrunden till propositionens förslag är den svåra ekonomiska situationen
för vissa kommuner i Storstockholm. Dessa kommuner har tagit på sig
ett betydande ansvar för bostadsbyggandet i regionen och har därmed på
grund av den snabba expansionen fått svårigheter att finansiera en
kommunal service av acceptabel standard. Samtidigt har andra kommuner
med en lugnare utvecklingstakt kunnat bevara en god finansiell situation.
Detta har tillsammans med skillnaden i skattekraft lett till betydande
skillnader i den kommunala utdebiteringen. Skattesatsen i länet varierade
1977 mellan 16 kr./skr. (Botkyrka)och 10:60 kr./skr. (Danderyd),en skillnad
på 5:40 kr./skr. Den kommunalekonomiska situationen i Stockholms län har
ansetts så allvarlig att den motiverat särskilda åtgärder. Mer än hälften av det
statliga extra skatteutjämningsbidraget går sålunda både år 1977 och år 1978
till kommuner i Stockholms län.

Liksom finansutskottet har utskottet vid bedömningen av propositionens
förslag tagit fasta på det dokumenterade akuta behovet av en utjämning av de
ekonomiska resurserna mellan kommunerna i Storstockholmsområdet. Med
hänsyn till dessa förhållanden och till lagens provisoriska karaktär vill
utskottet inte motsätta sig att propositionens lagförslag bifalles.

Den föreslagna lagstiftningen får inte ses som ett led i en utveckling att
flytta ansvaret för den kommunala skatteutjämningen från staten till
landstingen. Utskottet vill framhålla att det speciella skatteutjämningssys -

KU 1977/78:21

temet i Stockholms län inte får betraktas som en försöksverksamhet som kan
tjäna som en modell för framtida inomregional skatteutjämning. Det bör
tvärtom-som framhålls i motionen 1977/78:134-avlösas av andra åtgärder
inom ramen för det statliga skatteutjämningssystemet. Det är de särskilda
förhållandena i Stockholmsregionen som motiverar en temporär lagstiftning
av det slag som föreslås i propositionen och som tillstyrks av utskottet.
Yrkandet i motionen 1977/78:179 som innebär uppskov med behandlingen
av propositionen avstyrks.

Genom förslaget i propositionen ges landstingskommunen i Stockholms
län rätt att lämna bidrag och lån i skatteutjämnande syfte. Enligt utskottets
mening hade det varit önskvärt att lagen också innehållit generella regler för
utformningen av skatteutjämningssystemet. I avsaknad av sådana generella
normer öppnas, som framhålls i motionen 1977/78:134, en möjlighet för
landstinget att utforma systemet på ett sätt som innebär risker för en
landstingskommunal styrning av den primärkommunala verksamheten.
Risken för att landstingskommunen får ställning som överkommun
uppmärksammas visserligen i propositionen, men de uttalanden som görs i
syfte att förhindra en sådan utveckling är enligt utskottet alltför vaga för att
kunna accepteras av riksdagen.

Enligt utskottet bör riksdagen, med anledning av propositionen och
motionen 134 och i anslutning till vad som anförs i den avvikande meningen
till finansutskottets yttrande, uttala att reglerna för det inomregionala
skattesystemet utformas så att relationen mellan landstingskommunen och
kommunerna i övrigt inte påverkas. Härav följer att skatteutjämningsbidrag
måste utgå enligt generellt utformade regler och fördelas mellan kommunerna
efter på förhand fastställda objektiva grunder. Särskilt bör framhållas
vikten av att landstinget inte lämnar några föreskrifter om hur skatteutjämningsmedlen
skall användas.

Utskottet vill även understryka att långivningen bör utformas så att varje
möjlighet till uttalad eller outtalad styrning av den primärkommunala
verksamheten kan uteslutas. Som framhålls i motionen 134 innebär just
rätten att lämna lån betydande risker för att landstinget därigenom etablerar
sig som överkommun. Med hänsyn härtill bör riksdagen avslå förslaget i
motionen 193, som innebär att skatteutjämningssystemet skall begränsas till
långivning.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
att riksdagen

1. avslår motionen 1977/78:179,

2. med anledning av propositionen 1977/78:48 och motionen
1977/78:134 samt med avslag på motionen 1977/78:193 antar i
propositionen framlagt förslag till lag om skatteutjämning i
Stockholms läns landstingskommun.

KU 1977/78:21

Bilaga 1

Finansutskottets yttrande
1977/78:2y

över propositionen 1977/78:48 om skatteutjämning i Stockholms
läns landstingskommun jämte motioner

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har genom beslut 1977-11-15 berett finansutskottet
tillfälle att yttra sig över propositionen 1977/78:48 om skatteutjämning i
Stockholms läns landstingskommun jämte motioner.

I propositionen hemställs att riksdagen antar vid propositionen fogat
förslag till lag om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun.
Det i propositionen framlagda förslaget till lag har följande lydelse:

Förslag till

Lag om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun

Härigenom föreskrives följande.

Stockholms läns landstingskommun för lämna bidrag och lån till kommun
inom landstingskommunen, i den mån det är påkallat för att främja
skatteutjämning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1978 och gäller till utgången av år
1981.

Med anledning av propositionen har följande motioner väckts:

1977/78:134 av Hilding Johansson (s) och Hans Gustafsson (s) vari
hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad som anförs i motionen,

1977/78:179 av Lars Werner m. fl. (vpk) vari hemställs att riksdagen
beslutar att i avvaktan på förslagen från kommunalekonomiska utredningen
uppskjuta behandlingen av propositionen 1977/78:48,

1977/78:193 av Alf Wennerfors m. fl. (m) vari hemställs att riksdagen
beslutar att lagen om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun
skall erhålla följande lydelse: Stockholms läns landstingskommun för lämna
lån till kommun inom landstingskommunen, i den mån det är påkallat för att
främja skatteutjämning.

KU 1977/78:21

På finansutskottets hemställan (FiU 1975/76:39) begärde riksdagen våren
1976 att regeringen skulle ge 1975 års utredning om skatteutjämningsbidragen
i uppdrag att skyndsamt pröva möjligheterna att lagstiftningsvägen
skapa förutsättningar för en inomregional skatteutjämning (rskr 1975/
76:364). De handlingar som låg till grund för riksdagens beslut överlämnades
tillsammans med framställningar till regeringen från Stockholms läns
landsting och Stockholms kommun i samma fråga till skatteutjämningsutredningen
i juni månad 1976. Skatteutjämningsutredningens arbetsuppgifter
har sedermera enligt särskilda direktiv (Fi 1976:06) övertagits av 1976 års
kommunalekonomiska utredning. I dessa direktiv anges att utredningen bör
pröva om den statliga skatteutjämningen behöver kompletteras med en
inomregional skatteutjämning.

I finansutskottets ovan åberopade betänkande gavs tre förutsättningar för
ett förslag om inomregional skatteutjämning. För det första fick det inte
utformas så att det kommer i konflikt med den kommunala självstyrelsen.
För det andra borde det utformas så att det kan tillämpas även av andra
landsting än Stockholms läns. För det tredje måste det samordnas med det
statliga skatteutjämningssystemet.

I propositionen redovisas att den kommunalekonomiska situationen i
Stockholms län är sådan att den krävt särskilda åtgärder. Mer än hälften av
det statliga extra skatteutjämningsbidraget går både år 1977 och år 1978 till
kommuner i Stockholms län. Frågan om inomregional skatteutjämning
övervägs f. n. inom 1976 års kommunalekonomiska utredning. Föredraganden
finner dock problemen i Stockholmsområdet så betydande att frågan
om åtgärder som syftar till att nå önskad skatteutjämning i Stockholms län
bör prövas utan att resultatet av utredningens arbete och den därpå följande
remissbehandlingen avvaktas.

Det nu framlagda förslaget till lag som möjliggör inomregional skatteutjämning
berör endast Stockholms läns landstingskommun. Att Stockholms
landstingsområde på detta sätt behandlas i särskild ordning accepteras
av utskottet under den också av föredraganden anförda förutsättningen att
lagen ses som ett provisorium, i avvaktan på att förslagen från 1976 års
kommunalekonomiska utredning blivit beredda och resulterat i en samlad
kommunalekonomisk reform.

Stockholmsregionens problem är visserligen inte unika till sin karaktär. De
problem som uppkommer i en region där den samlade expansionen i form av
investeringar i bostäder, skolor m. m. koncentreras till några fä kommuner
gör sig emellertid gällande med särskild tyngd just i Stockholmsregionen.
Delvis som följd av den ojämna expansionstakten har också uppkommit stora
skillnader mellan kommunerna i regionen i fråga om befolkningssammansättning
och skattekraft, vilket starkt påverkar såväl de kommunala utgifterna
som inkomsterna. Med hänsyn till problemens akuta karaktär i
Stockholmsregionen tillstyrker sålunda utskottet från sina utgångspunkter
att den föreslagna lagen antas av riksdagen.

KU 1977/78:21

Vad utskottet anfört i det föregående innebär att utskottet avstyrker bifall
till motionen 179.

I motionen 193 yrkas att den föreslagna lagen skall utformas så att
Stockholms läns landsting skall kunna ge lån men inte bidrag. Utskottet kan
inte finna att en sådan begränsning av lagen skulle vara till fördel. Som
redovisas i propositionen och i motionen är just den stora låneskulden för
vissa kommuner i Stockholmsregionen det kanske allra största problemet.
Med tanke på att även bidrag i dessa fall kan utgöra verklig hjälp avstyrker
utskottet för sin del yrkandet i motionen 193.

1 de delar av propositionen som i första hand rör konstitutionella frågor
avstår finansutskottet från att uttala någon mening.

Stockholm den 1 december 1977

På finansutskottet vägnar
BJÖRN MOLIN

Närvarande: Björn Molin (fp), Kjell-Olof Feldt (s). Knut Wachtmeister (m),
Torsten Gustafsson (c). Paul Jansson (s). Arne Pettersson (s), Arne Gadd (s),
Per-Axel Nilsson (s), Rolf Rämgård (c), Anita Gradin (s), tredje vice
talmannen Karl Erik Eriksson (fp), Karl Erik Olsson (c), Torsten Karlsson (s),
Rune Rydén (m) och Anna-Lisa Nilsson (c).

Avvikande mening

av Kjell-Olof Feldt (s). Paul Jansson (s). Arne Pettersson (s), Arne Gadd (s),
Per-Axel Nilsson (s), Anita Gradin (s) och Torsten Karlsson (s) som anför:

Enligt vår mening borde utskottet också ha behandlat de frågor som tas upp
i motionen 134 och därvid anfört följande: ”Sorn framhålls i motionen 134 får
ett system för inomregional skatteutjämning inte leda till att landstinget blir
en överkommun. För att den kommunala självstyrelsen inte skall inskränkas
måste det finnas generella regler för utjämningsåtgärderna. Sådana regler får
då inte innehålla föreskrifter om hur skatteutjämningsmedlen skall användas.
Särskilt bör i sammanhanget uppmärksammas riskerna för att långivning
från landstinget kan leda till att det etablerar sig som en överkommun.
Långivningen måste därför utformas så att varje möjlighet till uttalad eller
outtalad styrning av den primärkommunala verksamheten kan uteslutas.
Utskottet tillstyrker med det anförda från sina utgångspunkter att motionen
134 bifalles och att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
som anförs i motionen beträffande riskerna för en landstingskommunal
styrning av den primärkommunala verksamheten.”

GOTAB 57162 Stockholm 1977