KrU 1976/77:1

Kulturutskottets betänkande
1976/77:1

med anledning av motioner om kostnaderna för undersökning m. m.
av fast fornlämning

Motionerna

I detta betänkande behandlar utskottet följande motioner, vilkas behandling
på förslag av kulturutskottet i betänkandet 1975/76:42 uppskjutits till
1976/77 års riksmöte, nämligen

1975/76:184 av herr Fågelsbo (c) vari hemställs att riksdagen hos regeringen
begär förslag innebärande att undersökning och åtgärd som berör
fast fornlämning i anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag
betalas över statsbudgeten,

1975/76:1318 av herr Bergman i Nyköping m. fl. (s) vari hemställs att
riksdagen hos regeringen begär utredning och förslag rörande fördelningen
och finansieringen av kostnader i samband med utgrävning av kulturlager
i mark avsedd för bostadsbebyggelse.

Utgångspunkt för båda motionerna är bestämmelserna i 6 och 9 §§ i lagen
(1942:350) om fornminnen (omtryckt 1976:442). Lagens huvudprincip är
att fast fornlämning skall bevaras. Tillstånd att rubba, förändra eller borttaga
sådan fornlämning kan dock meddelas av länsstyrelsen, om fomlämningen
finnes medföra hinder eller olägenhet som ej står i rimligt förhållande till
dess betydelse. Vid sådant tillstånd får fogas de villkor som anses skäligen
erforderliga. Om det med anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag
som berör fast fornlämning erfordras särskild undersökning av fornlämningen
eller särskild åtgärd för att bevara den skall kostnaden härför
åvila företaget, om det inte på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt.

I motionen 1975/76:184 framhålls att kostnaderna för utgrävning enligt
9 § i fornminneslagen ibland faller på mycket stora byggföretag som kan
bära dem utan alltför stora svårigheter. I många fall drabbar emellertid kostnaderna
också mindre företag och enskilda personer som då får vidkännas
ett kraftigt ekonomiskt avbräck. Även för många kommuner kan det bli
fråga om avsevärda kostnader, ofta oförutsedda och därför ibland svåra att
finansiera. Ett annat problem gäller vem som slutligt skall bära kostnaderna
- kommunen eller i förekommande fall de enskilda hyresgästerna i ett nybygge.
Motionären uttalar också att undantagsregeln i 9 § om befrielse från
skyldigheten att bestrida kostnaderna inte hindrat att det uppkommit svåra
ekonomiska konsekvenser vid byggföretag.

1 Riksdagen 1976177. 13 sami. Nr 1

KrU 1976/77:1

2

I motionen 1975/76:1318 uttalas att kostnaderna för utgrävning av fornlämningar
i orter som ligger på medeltida kulturlager till sin storlek beror
på vilka anvisningar riksantikvarieämbetet meddelar. Statsmedel synes ej
utgå i sådan omfattning - säger motionärerna - att de täcker kostnaderna.
Detta medför en belastning på fastighetsägarna och ytterst en kostnad för
dem som bor i ifrågavarande fastigheter. Motionärerna anser att hela kostnaden
för utgrävningarna bör täckas med statsmedel i de fall där byggnader
uppförs med statliga bostadslån. De uttalar vidare ett önskemål om en rättvis
kostnadsfördelning mellan orter som ligger på kulturhistoriskt intressant
mark och orter som inte gör det.

Motionärerna uttalar också som sin mening att riksantikvarieämbetet eller
”dess regionala organ” bör svara för hela kostnaden för de arbeten som
utförs men framhåller samtidigt att även andra former för kostnadsansvar
och kostnadsfördelning bör kunna övervägas.

Tidigare riksdagsbehandling

Vid 1964 års riksdag behandlade tredje lagutskottet i betänkandet nr 38
frågan om behovet av en utredning angående de dittillsvarande verkningarna
av bestämmelserna i fornminneslagens 9 § om skyldighet att bekosta undersökning
av fast fornlämning. Utskottet uttalade bl. a. i fråga om tilllämpningen
av undantagsregeln i nämnda paragraf att frågan huruvida det
allmänna i större utsträckning än dittills borde svara för kostnaderna borde
bedömas med försiktighet även om det i enstaka fall kunde vara motiverat
med en ökad insats av allmänna medel. Utskottet framhöll också att en
utvidgning av det allmännas ersättningsskyldighet kunde få olämpliga konsekvenser.
Utskottet ansåg emellertid att utvecklingen på samhällsbyggandets
område finge anses ha gått så långt, att kostnaderna för undersökning
eller bevarande av fast fornlämning i en del fall fått större ekonomisk betydelse
än som kunnat förutses vid fornminneslagens tillkomst. Utskottet
föreslog att man gjorde en utredning för att få underlag för en bedömning
av huruvida det vore motiverat med en lagändring.

Riksdagen anslöt sig till tredje lagutskottets ståndpunkt och anhöll alltså
om den av utskottet förordade utredningen.

Utredning av 1965 års musei- och utställningssakkunniga (MUS 65)

Den av riksdagen begärda utredningen genomfördes av 1965 års museioch
utställningssakkunniga som i betänkandet Kulturminnesvård (SOU
1972:45, s. 149) anförde bl. a. följande.

I 9 § fornminneslagen avses det fall att det med anledning av allmänt
eller större enskilt arbetsföretag behöver företagas särskild undersökning
av fast fornlämning eller vidtagas särskild åtgärd för att bevara den. Bestämmelsen
fastslår principen att kostnaden för sådan undersökning eller

KrU 1976/77:1

3

åtgärd skall åvila företaget, om det icke på grund av särskilda förhållanden
finnes obilligt. Det får alltså i dylika fall i första hand bli en uppgift för
arbetsföretaget att ta ställning till huruvida företaget med bibehållen lönsamhet
kan bära den extra kostnad som en arkeologisk undersökning utgör.
Att förekomsten av fasta fornlämningar kan orsaka ökade kostnader får
inte heller ses som något för kulturminnesvårdsområdet unikt. Som jämförelse
må nämnas den stegring av exploateringskostnaderna som förorsakas
av de särskilda åtgärder som måste vidtagas på grund av dåliga grundförhållanden.
Borttagande av fast fornlämning motiveras i regel av att marken
skall utnyttjas för täkt, bebyggelse eller för andra anläggningar. Tillståndet
att undersöka och avlägsna fornlämningen innebär ett upphävande
av den inskränkning i nyttjanderätten som lagskyddet medför. Kostnaderna
för den arkeologiska undersökning som måste föregå ett friare utnyttjande
av marken är därmed en utgiftspost som måste vägas mot den markvärdestegring
som inträder sedan fornlämningen avlägsnats. Grävningskostnaden
bör därför ingå som en del i den kalkylerade totalkostnaden.

De sakkunniga förklarade sig finna att inga principiella skäl talar för en
ändring av fornminneslagens 6 och 9 §§. De sakkunniga undersökte också
hur undantagsbestämmelsen i 9 § tillämpats och hur man i dessa fall hanterat
kostnadsfrågan. Härom anför de sakkunniga bl. a. följande.

De sakkunniga har kunnat konstatera att företagen i vissa fall har påtagit
sig betydande kostnader för att frigöra mark från fornlämningar. Det synes
sammanhänga med att utgrävningskostnadema i allmänhet kan fördelas
på ett större exploateringsobjekt, vilket innebär att även betydande kostnader
för åtgärder enligt fornminneslagen har kommit att utgöra endast en obetydlig
del av den totala produktionskostnaden. De sakkunniga anser att
kostnaderna i sådana fall inte kan fä någon inverkan på hyressättningen.

I äldre stadskärnor kan kombinationen av begränsad byggnadsrätt och
förekomsten av djupa kulturlager samverka till att kostnaderna för arkeologiska
undersökningar blir orimligt höga i förhållande till produktionskostnaden.
Eftersom nybyggnadsverksamheten i städernas centrala delar ofta
har gällt servicefunktioner såsom kommunala förvaltningslokaler, varuhus,
banker o. d. har frågan om kostnadssubventionering endast sällan varit aktuell.
I vissa fall då kostnaden blivit mycket hög har dock ofta den vetenskapliga
arbetsledningen, dokumentationen och i vissa fall även administrationen
utan kostnad för företaget tillhandahållits av länsmuseet eller
kommunal museiinstitution. Detta har i realiteten inneburit en viss subventionering
med kommunala eller statliga medel. Vidare har möjligheten
att genomföra utgrävningarna som kommunalt beredskapsarbete utnyttjats
av kommunerna. På motsvarande sätt har de kulturminnesvårdande organen
även sökt bistå privata byggnadsföretag i situationer då skäl förelegat att
tillämpa undantagsbestämmelsen i fornminneslagens 9 §. I vissa fall har
direkta bidrag utgått av det anslag som står till riksantikvarieämbetets förfogande
för bidrag till uppdragsgivare som genom uppdragsverksamhetens
taxesättning belastas med alltför höga utgrävningskostnader. I andra fall
har bidrag erhållits av Vitterhetsakademiens fondmedel eller genom anslag
från andra fondförvaltningar.

Genom att de kulturminnesvårdande organen utnyttjat de möjligheter
till subventionering som undantagsbestämmelsen i 9 § medger har de av
motionärerna befarade konsekvenserna kunnat undvikas. De sakkunniga

KrU 1976/77:1

4

har således inte funnit stöd för att grävningskostnaderna i nämnvärd grad
har påverkat hyressättningen. På grundval av föreliggande erfarenheter kan
grävningskostnaderna inte heller framdeles förmodas leda till sådana konsekvenser.
Såsom framgår av den livliga byggnadsverksamheten i stadskärnorna
torde icke heller grävningskostnaderna ha inverkat på viljan till
investeringar i städernas centrala delar.

Remissyttrande av riksantikvarieämbetet

Utskottet har inhämtat yttrande över motionerna från riksantikvarieämbetet.
I yttrandet redovisar ämbetet inledningsvis vad tredje lagutskottet
vid 1964 års riksdag samt MUS 65 anfört angående kostnaderna för undersökning
av fast fornlämning. Ämbetet anför vidare följande.

Ämbetet finnér det rimligt att kommunerna i vissa fall aktivt deltar i
finansieringen. Ett kommunalt engagemang skulle t. ex. kunna ske genom
kommunalt markförvärv, varigenom kostnaden för de arkeologiska undersökningarna
kunde fördelas på ett sådant sätt att man undviker en icke
önskvärd markvärdeutveckling.

De sakkunniga föreslog att grundprincipen i 9 § fornminneslagen skulle
bibehållas. Man föreslog även att det anslag som ämbetet förfogar över
skulle vara dimensionerat så att det kan användas icke enbart för ämbetets
uppdragsverksamhet utan även för grävningar i annans regi. Ämbetets möjligheter
till nedskrivning är av ekonomiska skäl f. n. begränsade. Genom
en vidgad tillämpning av 9 § vore det möjligt att bistå kommuner och enskilda
personer i större utsträckning. Det synes i så fall lämpligt att ämbetet
disponerar ett särskilt förslagsanslag för ändamålet.

Beslutsfunktionen enligt fornminneslagen decentraliserades till länsstyrelsen
i samband med kulturminnesvårdens omorganisation 1976-07-01. Syftet
härmed var bl. a. att starkare integrera kulturminnesvårdens bevarandeplanering
i den kommunala och regionala planeringen. Decentraliseringen bör
också öka förutsättningarna för att kostnadsaspekten vid arkeologiska undersökningar
beaktas på ett tidigt stadium i samband med planering av
eventuell nybebyggelse. Nedskrivning av kostnader enligt 9 § kommer dock
som hittills att ske genom ämbetets prövning.

Ämbetet har på skilda sätt informerat berörda kommuner om innebörden
i fornminneslagen och om vilka kostnader som är förenade med de arkeologiska
undersökningarna. Dessa synpunkter har ämbetet bl. a. utvecklat
i en PM till kommunernas byggnadsnämnder m. fl. angående kulturlager
i tätorter. För att kunna möta de problem som är förknippade med de arkeologiska
undersökningarna förutsätts bl. a. en mer medveten kommunal
planering samt bättre information till markägarna.

Ämbetet har även igångsatt ett vidgat inventeringsarbete avseende kulturlagren
i våra medeltida städer. Detta arbete sker i samarbete med de
lokala museerna och berörda kommunala organ.

Med hänvisning till vad som ovan anförts vill ämbetet hävda att någon
ändring av fornminneslagens regler f. n. inte synes aktuell. En till nuvarande
förhållanden anpassad tillämpning av 9 § synes i stor utsträckning kunna
tillgodose de synpunkter som föranlett motionerna. Det är en självklar uppgift
för ämbetet att följa utvecklingen inom det berörda området och därvid
uppmärksamma om förhållandena ändras så att de förutsättningar som de

KrU 1976/77:1

5

ovannämnda tidigare företagna utredningarna utgick ifrån inte längre gäller.

Med hänsyn härtill finnér ämbetet icke f. n. en sådan utredning som
motionärerna föreslår motiverad. Däremot ämnar ämbetet föreslå att ett
särskilt förslagsanslag inrättas inom ämbetets budget för sådana utgifter
som föranledes av 9 § fornminneslagen.

Utskottet

I 1 § 1942 års fornminneslag fastslås som huvudregel att ”fasta fornlämningar,
bevarande minnet av fäderneslandets tidigare inbyggare”, inte
får förändras, skadas eller borttagas. Undantag från huvudregeln kan dock
medgivas. Tillstånd att rubba, förändra eller borttaga fast fornlämning kan
nämligen meddelas av länsstyrelsen om fornlämningen befinnes medföra
hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till dess betydelse.
Sådant tillstånd kan förknippas med de villkor som anses skäligen erforderliga.
Om det med anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag
som berör fast fornlämning erfordras, att särskild undersökning av fornlämningen
företages eller särskild åtgärd vidtages för att bevara den, skall
kostnaden härför åvila företaget, såvitt det inte på grund av särskilda förhållanden
finnes obilligt.

Gemensamt för de båda motioner som utskottet behandlar i detta betänkande
är att nuvarande regler i fornminneslagens 9 § om kostnadsansvaret
vid undersökning av fast fornlämning inte anses tillfredsställande.

I båda motionerna hemställs att riksdagen hos regeringen skall begära förslag
om ändring i dessa regler. Enligt motionen 1975/76:184 bör det begärda
förslaget innebära att undersökning och åtgärd som berör fast fornlämning
och föranleds av allmänt eller större enskilt byggnadsföretag skall betalas
av statsmedel. I motionen 1975/76:1318 hemställs att riksdagen begär förslag
om fördelningen och finansieringen av kostnader i samband med utgrävning
av kulturlager i mark avsedd för bostadsbebyggelse.

Utskottet vill först konstatera att väsentliga synpunkter på bakgrunden
till de i fornminneslagens 9 $ meddelade bestämmelserna om kostnadsansvaret
vid undersökning av fast fornlämning anförts av tredje lagutskottet
vid 1964 års riksdag i dess betänkande 38. Behovet av en ändring av ifrågavarande
regler har därefter undersökts av MUS 65. Resultatet härav blev
att de sakkunniga inte ansåg att det fanns anledning att ändra lagreglerna
men däremot att det vore önskvärt att riksantikvarieämbetet hade större
resurser att enligt undantagsregeln i 9 § själv träda in och bära hela eller
en del av kostnaderna.

Utskottet är medvetet om att ifrågavarande bestämmelser i fornmir.neslagen
ibland kan medföra ganska avsevärda olägenheter för det berörda
arbetsföretaget. Särskilt markant kan olägenheten bli då förekomsten av
en fornlämning, som måste undersökas, medför att hela företaget försenas
och därmed fördyras. Det är också förståeligt att den som belastas med
utgifter av ifrågavarande slag känner sig försatt i en oförmånlig situation

KrU 1976/77:1

6

i förhållande till den som inte är i motsvarande läge. Som exemplifieras
i motionen 1975/76:1318 kan en jämförelse av samma slag också göras
mellan olika orter.

Bakom de bestämmelser i fornminneslagen som nu är i fråga ligger en
medveten strävan att väga olika intressen mot varandra. Undantagsbestämmelsen
i 9 § gör det möjligt att avvika från huvudregeln om kostnadsansvaret.
1 vilken utsträckning undantagsregeln kan tillämpas beror givetvis
på vilka resurser man har att på annat sätt bestrida de kostnader som det
aktuella arbetsföretaget blir befriat från. Utskottet som vill betona angelägenheten
av att detta beaktas vid avvägningen av riksantikvarieämbetets
anslag anser inte att riksdagen hos regeringen bör begära förslag om ändring
i nu ifrågavarande bestämmelser. Utskottet avstyrker därför motionerna
1975/76:184 och 1975/76:1318.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionerna 1975/76:184 och 1975/76:1318.

Stockholm den 9 november 1976

På kulturutskottets vägnar
GEORG ANDERSSON

Närvarande vid ärendets slutbehandling: herrar Andersson i Lycksele(s), Sundman
(c), Nilsson i Agnäs (m), Leander (s), Eriksson i Ulfsbyn (c). Green
(s), fru Fraenkel (fp), fru Johansson i Uddevalla (s), herrar Norrby (c), Sörenson
(s), fru Diesen (m), fru Göthberg (c), herrar Bladh (s), Richardson (fp) och
fröken Öhrsvik (s).

Stockholm 1976