KU 1976/77:6

Konstitutionsutskottets betänkande
1976/77:6

angående motioner rörande en utvärdering av kommunindelningsreformens
konsekvenser m. m.

Motionerna

I motionen 1975:93 av herr Bohman m. fl. (m) hemställs "att riksdagen

11. som sin mening ger till känna att beslutade och genomförda

kommunsammanläggningar skall kunna omprövas i de fall där de uppenbart
strider mot folkviljan i kommunen i fråga och där de även i övrigt
medfört allvarliga och påvisbara olägenheter”.

I motionen anförs att de lokalpolitiska enheternas storlek måste anpassas
till de uppgifter kommunerna anförtros. En långt driven centralisering
av den kommunala administrationen motverkar enligt motionärerna
viktiga insyns- och inflytandefrågor. Å andra sidan bör enheterna
inte göras så små eller i skattekraft så olika att en önskvärd likvärdighet
i ärendebehandling inte blir möjlig. Motionärerna anser att den nu slutförda
kommunindelningsreformen i vissa fall har gått för långt och
genomförts mot en direkt uttalad folkmening. Enligt motionen bör en
indelningsjustering kunna komma till stånd i sådana fall där det föreligger
ett utbrett missnöje med den genomförda sammanläggningen liksom där
klara funktionsproblem kan påvisas.

I motionen 1975:676 av herr Romanus (fp) hemställs ”1. att riksdagen
begär att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att utarbeta olika
modeller för övergång till skilda valdagar för riksdagsval och kommunalval,
eller lämnar detta uppdrag till redan tillsatt utredning.”

1 motionen anförs att den gemensamma valdagen för riks- och kommunalval
är ett hot mot en vital kommunal demokrati. Den leder till
att de lokala frågorna inte får en chans att göra sig gällande inför det
massiva utbudet av rikspolitisk debatt och propaganda. Enligt motionären
kan olika konstruktioner för skilda valdagar tänkas. En lösning vore att
indela landet i tre sammanhängande regioner med kommunala val var
sitt år. Den utredning som bör tillsättas bör snarast möjligt utarbeta olika
modeller som förs ut till allmän diskussion.

I motionen 1975:997 av herr Jonnergård m. fl. (c) hemställs ”att riksdagen
beslutar att hos regeringen begära att utredningen om den kommunala
demokratin genom tilläggsdirektiv får i uppdrag att utvärdera
storkommunreformens konsekvenser för den kommunala demokratin
och för folkstyrelsen”.

1 motiveringen anförs att den nu genomförda kommunindelningsre -

1 Riksdagen 1976171. 4 sami. Nr 6.

KU 1976/77:6

2

formen enbart byggde på en näringsgeografisk utredning och att man
därmed förbisåg reformens inverkan på den kommunala demokratin. Reformen
har enligt motionärerna medfört en vidgad klyfta mellan väljare
och valda. Enligt vissa bedömningar har indelningsförändringarna i det
stora hela inte heller gett de väntade ekonomisk-administrativa fördelarna
för kommunerna. Med hänsyn bl. a. härtill anser motionärerna att en
utredning bör göras för att från den kommunala demokratins synvinkel
ge en helhetsbedömning av kommunindelningsreformens konsekvenser.
Om en sådan utredning visar att den kommunala demokratins krav inte
tillfredsställande kan tillgodoses med nuvarande indelning, måste enligt
motionen en ändring ske, så att nödvändiga förutsättningar skapas för
medborgaraktivitet och lokal förankring av demokratin. Det kan t. ex.
bli nödvändigt att av befolkningsmässigt och geografiskt stora kommuner
skapa mindre och bättre fungerande lokala enheter.

I motionen 1975/76:914 av herrar Schött (m) och Winberg (m) hemställs
”att riksdagen hos regeringen begär tilläggsdirektiv för utredningen om
den kommunala demokratin beträffande den gemensamma valdagens
konsekvenser för den kommunala demokratin”.

I motiveringen anförs att den fr. o. m. 1970 års val tillämpade gemensamma
valdagen liksom de i jämförelse med tidigare förkortade mandatperioderna
lett till svårigheter för den kommunala demokratin. Enligt
motionärerna tyder erfarenheterna från 1970 och 1973 års val på att det
främst är det rikspolitiska materialet, de rikspolitiska frågorna och partiledarna
som fångat allmänhetens och massmedias intresse och att väljarnas
valhandling främst haft rikspolitiska utgångspunkter. Motionärerna
föreslår att en inträngande analys av de problem som sammanhänger
med den gemensamma valdagen inleds omedelbart efter 1976
års val och presenteras riksdagen så att ev. aktualiserade ändringar kan
verkställas från början av 1980-talet.

I motionen 1975/76:1980 av herr Bohman m. fl. (m) hemställs ”att
riksdagen 8. uttalar att beslutade och genomförda kommunsammanläggningar
skall kunna omprövas i de fall där de uppenbart strider
mot folkviljan i kommunen i fråga och där de även i övrigt medfört
allvarliga och påvisbara olägenheter”.

Motionens yrkande motiveras i motionen 1975/76:1979 av herr Bohman
m. fl. (m). Motiveringen är i allt väsentligt densamma som i motionen
1975:93 ovan.

KU 1976/77:6

3

Frågornas tidigare behandling

Kommunindelningsreformen m. m.

Landets indelning i kommuner har under efterkrigstiden reformerats
i två olika etapper. Motiven har bl. a. varit att skapa en kommunstruktur
med ett visst minimum i fråga om befolkning och ekonomisk bärkraft.

Storkommunreformen 1952 innebar att antalet landskommuner minskade
från 2 281 till 816. Medelfolkmängden i landskommunerna steg från omkring
1 500 till drygt 4 000. Skatteunderlaget - beräknat enligt 1949 års taxering

- ökade från i genomsnitt 25 000 till 67 000 skattekronor.

Kommunindelningsreformen 1962-den s. k. kommunblocksreformen

- berörde alla typer av kommuner. Den utgick bl. a. från näringsgeografiska
grunder. En ny kommuntyp skapades där tätorter och landsbygd
sammanlades. Det innebar att någon normalstorlek inte fastställdes. En
minimigräns vid en beräknad folkmängd 1975 på 8 000 invånare uppställdes
emellertid som riktmärke. I undantagsfall godtogs ett lägre befolkningstal.
Antalet kommuner uppgår i dag till 278.

Kommunblocksreformen byggde på ett principbetänkande från en statlig
utredning - indelningssakkunniga. Denna utredning föreslog i sitt
betänkande ”Principer för en ny kommunindelning (SOU 1961:9) att landet
skulle indelas i ett antal s. k. kommunblock. Denna indelning skulle
sedan vara vägledande vid den sammanläggning av kommuner som successivt
kunde visa sig vara nödvändig. Utredningens förslag lades till
grund för en proposition (1961:180) vilken godkändes av riksdagen (KU
1962:1, rskr 64). Därefter indelades landet under 1963 och 1964 i 245
kommunblock. 37 kommuner berördes ej av indelningen.

Vid 1962 års riksdagsbeslut förutsattes att kommunerna själva inom
respektive kommunblock skulle besluta om sammanläggning i den takt
de ansåg lämplig. Vid 1969 års riksdag föreslog emellertid Kungl. Maj:t
(prop. 1969:103) efter en genomförd inventering av dittills genomförda
sammanläggningar att återstående kommunblock skulle ombildas till nya
kommuner från den 1 januari 1971 resp. 1 januari 1974. Konstitutionsutskottet
tillstyrkte propositionens förslag (KU 1969:24). 1 en reservation
(fp, m, c) hemställdes att riksdagen skulle avslå propositionen. Reservanterna
anförde att indelningsreformen även fortsättningsvis skulle ske i den takt
kommunerna själva beslutade om. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets
förslag.

Delvis mot bakgrund av den beslutade kommunindelningsreformen
tillkallades under 1970 utredningen om den kommunala demokratin med
huvuduppgift att undersöka möjligheterna till ett vidgat och fördjupat
medborgerligt engagemang i den kommunala verksamheten. Utredningen
lade under 1975 fram sitt huvudbetänkande ”Kommunal demokrati”
(SOU 1975:41). Utredningens förslag har lagts till grund för propositionen
1975/76:187 "Kommunal demokrati, ny kommunallag m. m." Konstitu -

KU 1976/77:6

4

tionsutskottet kommer att behandla propositionen under innevarande riksmöte.

Olika förslag att förstärka den kommunala demokratin har behandlats
av riksdagen årligen sedan 1970 (KU 1970:29, KU 1971:20-21, 23-24,
KU 1972:9-10, KU 1973:7, KU 1974:30, KU 1975:7). Vid 1974 års riksdag
hemställdes i motionen 1974:930 av herr Nisser m. (1. (m) att riksdagen
hos Kungl. Maj:t skulle begära en utredning av kommunsammanläggningarnas
effekt och konsekvenser. Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen
med hänvisning till det utrednings- och forskningsarbete som
bedrevs inom utredningen om den kommunala demokratin samt vid
den statsvetenskapliga kommunalforskningsgruppen. Enligt utskottet
borde resultaten av detta arbete avvaktas innan ytterligare utredning av
indelningsreformens konsekvenser övervägdes. Riksdagen följde utskottet.

Den gemensamma valdagen

Det valtekniska sambandet mellan riksdagsvalen och de kommunala
valen tillkom i samband med den partiella författningsreformen 1968.
Det tidigare valtekniska sambandet mellan valen till första kammaren
och kommunalvalen ersattes då av en gemensam valdag för valen till
riksdagen, kommunfullmäktige samt landstingen. Vid behandlingen av
propositionen med förslag till författningsreform (1968:27) anförde
konstitutionsutskottet i denna fråga bl. a.

Utskottet skall inte här ingå på den debatt som lett fram till förslaget
om gemensam valdag eller som förts kring detta. Utskottet godtar förslaget
som en kompromisslösning vilken är nödvändig för att en enkammarreform
nu skall kunna beslutas. Detsamma gäller mandatperiodernas
förkortning till tre år.

Oavsett de skiftande bedömningar som anlagts i övrigt har enighet
rått inom utskottet kring flera aspekter på de nu aktuella frågorna. Sålunda
har det framstått som en bestämd fördel med den föreslagna ordningen,
att någon oklarhet inte vidare kommer att råda om vilken rikspolitisk
betydelse de kommunala valen bör tillmätas, vilket kan bli förhållandet
med nuvarande system. Det står också klart att man med en gemensam
valdag undgår de risker för minskat valdeltagande som kan vara förenade
med kommunala val utan direkt rikspolitisk effekt, risker vilkas storlek
i och för sig gjorts till föremål för olika bedömningar. Enighet råder
emellertid å andra sidan också om att en samordning av riksdagsvalen
och de kommunala valen föranleder vissa farhågor för att de kommunala
frågorna skall komma mera i bakgrunden för intresset än med nuvarande
system och att en sådan konsekvens skulle vara till nackdel för den
kommunala demokratin.

Sedan den gemensamma valdagen accepterats har utskottet funnit sig
böra ägna särskild uppmärksamhet åt sistnämnda problem, reformens möjliga
återverkningar på den kommunala demokratin.

KU 1976/77:6

5

Utskottet förordade att en arbetsgrupp med företrädare för de stora
politiska partierna och för de kommunala förbunden skulle tillsättas med
uppgift att kartlägga arbetsuppgifterna och dra upp riktlinjer för en samlad
översyn av den kommunala demokratin.

Reservation i fråga om författningsförslagets huvudprinciper, bl. a. beträffande
den gemensamma valdagen, avgavs av en ledamot (c) som dock
anslöt sig till förslaget att en arbetsgrupp rörande den kommunala demokratin
skulle tillsättas.

Vid 1971 års riksdag togs frågan om en utvärdering av den gemensamma
valdagen upp i två motioner (fp, c). Konstitutionsutskottet (KU
1971:65) avstyrkte motionerna med hänvisning till arbetet inom utredningen
om den kommunala demokratin samt till kommunalforskningsgruppens
studier av 1970 års val. I en reservation (fp) hemställdes att
riksdagen hos Kungl. Majit skulle hemställa om åtgärder för att ersätta
den gemensamma valdagen i syfte att fördjupa den kommunala demokratin.
Förslag skulle enligt reservanterna läggas fram i god tid före nästa
val. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

Vid 1972 års riksdag hemställdes i en motion (c) att riksdagen hos
Kungl. Maj:t skulle hemställa om åtgärder för undersökningar av 1973
års valrörelse närmast i syfte att belysa den gemensamma valdagens konsekvenser
för den kommunala valrörelsen. Konstitutionsutskottet (KU
1972:47) avstyrkte motionen med motiveringen att riksdagen endast
undantagsvis bör ta initiativ till vetenskapliga undersökningar. Utskottet
anförde vidare att frågan föll inom ramen för det uppdrag som getts
åt utredningen om den kommunala demokratin.

I en reservation (c, fp, m) yrkades att riksdagen skulle bifalla motionen.
Reservanterna motiverade sitt ställningstagande med att några undersökningar
av det slag som begärdes i motionen inte planerades inom
den statsvetenskapliga kommunalforskningsgruppen och att det var angeläget
med en sådan undersökning som underlag för den fortsatta debatten
om den gemensamma valdagen. Riksdagen beslöt i enlighet med
utskottets förslag.

Frågan om en vetenskaplig undersökning av 1973 års valrörelse aktualiserades
vid 1973 års riksdag i två motioner (c, fp). Konstitutionsutskottet
(KU 1973:14), som var enigt, avstyrkte motionerna med hänvisning
till att utredningen om den kommunala demokratin beslutat att
i samarbete med olika forskare genomföra studier av partiernas valförberedelser
och nomineringsarbete i samband med 1973 års valrörelse.
I undersökningarna skulle också komma att uppmärksammas vilket utrymme
de kommunala frågorna fick i valdebatten samt i vilken utsträckning
väljarna uppmärksammade dessa.

En särskild utvärdering av den gemensamma valdagen krävdes vid
1974 års riksdag i samband med motionsyrkanden (c, fp) rörande den
kommunala demokratin. Konstitutionsutskottet (KU 1974:30) avstyrkte

KU 1976/77:6

6

även detta år motionerna under hänvisning till arbetet inom utredningen
om den kommunala demokratin. Utskottet anförde att de förslag som
i olika sammanhang framförts för att stärka och vitalisera demokratin
i kommunerna bör övervägas i ett sammanhang.

Utredningen om den kommunala demokratin

Utredningen om den kommunala demokratin tillsattes under 1970.
Utredningens uppgift var att göra en översyn av den kommunala demokratin.
I direktiven framhölls att den djupgående omvandling som
kommunerna varit föremål för motiverar en översyn av formerna för
medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten. Även införandet
av en gemensam valdag för de kommunala valen och riksdagsvalet
ger enligt direktiven anledning till överväganden i detta sammanhang.

Utredningen har avslutat huvuddelen av sitt arbete. Resultaten har
successivt redovisats i ett antal diskussionspromemorior och delbetänkanden.
Huvudbetänkandet ”Kommunal demokrati” (SOU 1975:41) publicerades
i april 1975. Detta betänkande har tillsammans med kommunallagsutredningens
betänkande ”Enhetlig kommunallag” (SOU
1974:99) lagts till grund för propositionen 1975:187 ”Kommunal demokrati,
ny kommunallag m. m.”. Propositionen kommer att behandlas av
konstitutionsutskottet under innevarande riksmöte.

Kommunalforskningsgruppen

Kommunindelningsreformens konsekvenser i första hand för den kommunala
demokratin var en huvudfrågeställning för det statsvetenskapliga
forskningsprogram som med stöd av Riksbankens jubileumsfond startade
under 1966. Den sammanfattande rubriken för forskningsprogrammet
var kommunal självstyrelse-kommunal indelning. Arbetet bestod till stor
del i jämförande studier i kommuner av olika storlek och urbaniseringsgrad
under åren 1966-1970. Forskningsarbetet har redovisats i 36 licentiat-
eller doktorsavhandlingar och i fem volymer i skriftserien ”Den
kommunala självstyrelsen”. Huvuddelen av dessa rapporter redovisas
i en bilaga till konstitutionsutskottets betänkande KU 1974:30. I betänkandet
”Kommunal organisation och information” (SOU 1975:46) redovisas
en kortfattad sammanfattning av undersökningarna rörande den
kommunala demokratin i olika slags kommuner. Forskningsarbetet är
i allt väsentligt avslutat. Ytterligare ett par rapporter, bl. a. rörande kommunernas
och medborgarnas inställning till själva indelningsreformen, är
under utarbetande.

KU 1976/77:6

7

Utskottet

De frågor som tas upp i förevarande motioner avser två i huvudsak samtidigt
genomförda reformer av stor betydelse för den kommunala självstyrelsen
- den gemensamma valdagen och kommunindelningsreformen.
I motionerna begärs att riksdagen skall hemställa hos regeringen att dessa
reformers konsekvenser för den kommunala demokratin blir föremål för
en utvärdering.

Enligt utskottets mening är det väsentligt att konsekvenserna av dessa
reformer blir utredda så snart tillräckligt erfarenhetsmaterial föreligger. I
regeringsdeklarationen aviseras också en utvärdering av kommunindelningsreformen.
Undersökningar av det slag som åsyftas i motionerna torde med
hänsyn till det anförda komma till stånd även utan ett särskilt uttalande
från riksdagen.

Utskottet hemställer

att riksdagen förklarar motionerna 1975:93 yrkandet 11, 1975:676
yrkandet 1,1975:997,1975/76:914 samt 1975/76:1980 yrkandet
8 besvarade med vad utskottet anfört.

Stockholm den 9 november 1976

På konstitutionsutskottets vägnar
KARL BOO

Närvarande: herrar Boo (c), Björck i Nässjö (m), Fiskesjö (c), Nordin (c),
Karlsson i Malung (s), Gustafsson i Ronneby (s), Nyquist (s), fru Hammarbacken
(c), herr Eliasson (c), fru Cederqvist (s), fröken Nilsson (s), fru
Stålberg (s), herrar Tarschys (fp), Unckel (m) och Gustavsson i Ängelholm

(s).

Särskilt yttrande

av herrar Mossberg, Karlsson i Malung, Gustafsson i Ronneby, Nyquist, fru
Cederqvist, fru Stålberg och herr Gustavsson i Ängelholm (alla s).

Enligt vår mening saknas för närvarande tillräckligt erfarenhetsunderlag
för en utvärdering av den gemensamma valdagens och kommunindelningsreformens
konsekvenser för den kommunala demokratin.

När det gälier kommunindelningsreformen är svårigheterna att göra en
meningsfull utvärdering av två skäl särskilt stora. Indelningsreformen
genomfördes för att ge kommunerna sådana ekonomiska och andra resurser
som är nödvändiga för att de på ett tillfredsställande sätt skall kunna ansvara
för de uppgifter som åvilar kommunerna i dagens och morgondagens samhälle.
Om indelningsreformen inte genomförts hade andra förändringar,

t. ex. kompetensöverflyttningar från kommunerna till statliga eller landstingskommunal
organ, sannolikt varit nödvändiga. Vid en utvärdering av reformens
konsekvenser i olika avseenden måste naturligtvis hänsyn tas till vilka
effekter sådana alternativa förändringar skulle ha fått för den kommunala demokratin.
Att detta är en ytterst svår uppgift är uppenbart.

Kommunindelningsreformen har följts upp med ett omfattande utredningsarbete
rörande formerna för medborgarinflytandet över den kommunala
verksamheten. Utredningen om den kommunala demokratin har föreslagit
ett flertal åtgärder för att bl. a. underlätta de förtroendevaldas arbete
och för att stärka kontakten mellan förtroendemän och övriga medborgare.
Enligt vår mening är indelningsreformen inte slutligt genomförd förrän dessa
förändringar är beslutade och genomförda i praktiken. Det är därför i dag
för tidigt att bedöma konsekvenserna för den kommunala demokratin av
de genomförda reformerna.

GOTAB 52524 Stockholm 1976