KU 1976/77:21

Konstitutionsutskottets betänkande
1976/77:21

med anledning av propositionen 1976/77:27 om åtgärder för att
begränsa möjligheterna att föra omfattande personregister jämte
motioner

I detta betänkande behandlas propositionen 1976/77:27 och motionerna
1976/77:28 och 29, som väckts med anledning av propositionen. Över propositionen
har skatteutskottet avgett yttrande (SkU 1976/77:1 y, bilaga 2).

I ärendet har inkommit skrivelser från Direktförsäljningsföretagens förening,
Student Service AB och Sveriges Direktreklamförening.

Propositionen

I propositionen föreslås en ändring av datalagen för att begränsa möjligheten
att inrätta personregister som förs med hjälp av ADB och som
upptar betydande del av befolkningen i landet eller i område inom landet.
Förslaget förutsätter att SPAR - ett centralt statligt personregister för uppdatering,
personnummerkontroll och sökning efter personnummer samt urvalsdragning
- inrättas. Personregistret skall föras av datacentralen för administrativ
databehandling (DAFA) som också skall svara för driften.

Beträffande propositionens lagförslag hänvisas till bilaga I.

Motionerna

I motionen 1976/77:28 av herrar Hugosson (s) och Pettersson i Lund
(s) hemställs att ”riksdagen beslutar att 1. som sin mening ge regeringen
till känna att SPAR inrättas skyndsamt och byggs ut till full drift senast
1978, 2. uttala sig om närmare avgränsningar av begreppet ”betydande del
av befolkningen”, 3. uttala sig om den närmare innebörden av ”kundbegreppet”,
4. som sin mening ge regeringen till känna att omprövning enligt
övergångsbestämmelserna till den föreslagna lagändringen skall vara fri från
avgift.”

I motionen 1976/77:29 av herrar Petterson i Lund (s) och Hugosson (s)
hemställs att ”riksdagen måtte uttala att det s. k. flaggregistret i det föreslagna
statliga centrala uppdateringsregistret sekretessbeläggs för att därmed
öka skyddet för den personliga integriteten och att regeringen snarast
framlägger förslag i enlighet härmed”.

Beträffande motiveringarna hänvisas till motionerna.

1 Riksdagen 1976/77. 4 sami. Nr 21

KU 1976/77:21

Bakgrund

I det följande behandlas först frågan om inrättandet av ett centralt statligt
personregister, därefter frågan om begränsning av antalet personregister som
förs med hjälp av ADB. I det senare avsnittet redogörs också för bakgrunden
till den sammankoppling av dessa båda frågor som görs i den nu aktuella
propositionen.

Frågan om ett centralt statligt personregister

Frågan om inrättande av ett centralt personregister går tillbaka på ett
riksdagsbeslut från 1946, som innebar att ett centralt sökregister över befolkningen
skulle inrättas. Av olika skäl förverkligades inte dessa planer
som med dåvarande teknik skulle ha blivit mycket kostnads- och personalkrävande.

I riksdagen aktualiserades frågan på nytt i 1972 års statsverksproposition
(prop. 1972:1, bilaga 9, punkten C 6). På grundval av ett förslag som utarbetats
inom riksskatteverket förordades i propositionen att ett centralt
personregister (CPR) inrättades. I motioner (c, fp, m, vpk) riktades kritik
mot förslaget att inrätta ett centralt personregister. Enligt motionerna utgjorde
förslaget ett hot mot den personliga integriteten. Motionärerna ansåg
att ett sådant register inte borde inrättas innan det förelåg beslut om offentlighets-
och sekretessreglerna för datasystem.

Skatteutskottet (SkU 1972:17) anförde att motionärerna inte kunnat påvisa
några olägenheter för den enskilde till följd av inrättandet av det föreslagna
centralregistret. Enligt utskottet borde de åtgärder som departementschefen
föreslagit i förening med den parlamentariska nämnd som utskottet förordade
skapa betryggande garantier för att CPR inte skulle innebära något
hot mot den enskildes integritet. Då säkerhetsfrågorna alltså kunde tillgodoses
på ett tillfredsställande sätt, saknades enligt utskottet anledning
att motsätta sig införandet av detta register.

I en reservation (3 c, 2 fp, 2 m) framhölls bl. a. att i valet mellan vissa
statliga rationaliseringsvinster och den enskilde medborgarens krav på integritet
talade övervägande skäl för att integritetsskyddssynpunkterna borde
komma i första hand. Därför borde enligt reservanterna inrättandet av CPR
anstå till dess frågorna om offentlighet och sekretess i samband med dataregister
blivit prövade av riksdagen.

Riksdagen beslöt i enlighet med reservanternas förslag.

Datainspektionen, som inrättats genom riksdagens beslut om datalagstiftningen
år 1973 (se nedan), föreslog i september 1974 i skrivelse till regeringen
att ett centralt statligt personuppdateringsregister (CUR) skulle inrättas.
Ändamålet med CUR skulle enligt inspektionens förslag vara personnummersättning
(personnummerkontroll och sökning efter personnummer)
och adressaktualisering (adressavisering) för samtliga registeransvariga

KU 1976/77:21

med tillstånd att föra register med personnummer och adresser. Personuppgifterna
i registret skulle enligt förslaget vara starkt begränsade. Genom
att inrätta CUR skulle enligt datainspektionen behovet minska hos offentliga
och privata registeransvariga att föra egna s. k. befolkningsregister.

Datainspektionens förslag överlämnades till datasamordningskommittén
(DASK) som i sin tur uppdrog åt statskontoret att närmare utreda förslaget.

Statskontoret konstaterade i sin rapport i mars 1975 att registret för att
kunna bli användbart måste ha ett bredare registerinnehåll än vad som
angivits i CUR-förslaget. Vidare borde registret, som benämndes samordnat
person- och adressregister (SPAR), även kunna användas för urvalsdragningar.

Förslaget tillstyrktes med viss mindre utvidgning av registerinnehållet
av DASK och överlämnades till regeringen i september 1975.

Förslaget om att inrätta SPAR remissbehandlades. Flertalet remissinstanser
ställde sig positiva till förslaget men ansåg att registerinnehållet borde
utvidgas. Statskontoret fick därför i december 1975 i uppdrag att efter samråd
med riksskatteverket och datamaskincentralen för administrativ databehandling
(DAFA) och i nära samarbete med datainspektionen bedriva fortsatt
utredningsarbete med ett centralt ADB-baserat personregister.

1 juni 1976 överlämnade statskontoret till regeringen ett reviderat förslag
till SPAR. Enligt förslaget skulle registret omfatta dels den kyrkobokförda
befolkningen, dels ej kyrkobokförda personer som erhållit debetsedel eller
inskrivits i allmän försäkringskassa. För att bli så användbart som möjligt
av flertalet tänkbara kunder föreslog statskontoret en ytterligare utökning
av registerinnehållet.

Beträffande formerna för avisering om ändring av adresser m. fl. uppgifter
till andra registeransvariga (kunder) ansåg statskontoret att tre metoder borde
komma i fråga, nämligen

o kund erhåller ändringsaviseringar om alla personer (alternativ A)
o kund erhåller ändringsaviseringar om i sina register ingående personer,
varvid kunden vid varje aviseringstillfälle måste lämna personförteckning
till SPAR (alternativ B)
o kund erhåller automatiskt ändringsavisering om i sina register ingående
personer (alternativ C).

För att aviseringsmetod C skall kunna användas, fordras ett s. k. flaggregister
med uppgift om vilka registerförare som önskar ändringsavisering
och vilka personer som omfattas av det aktuella registret. För att eliminera
det integritetshot som ett sådant flaggregister kan innebära vid obegränsad
användning av aviseringsmetod C föreslog statskontoret att denna metod
endast skall användas för från integritetssynpunkt ofarliga register. Åtgärder
borde också vidtas för att sekretessbelägga flaggregistret.

Förutom ändringsavisering föreslog statskontoret följande funktioner för
SPAR:

1* Riksdagen Z976/77. 4 sami. Nr 21

KU 1976/77:21

- sökning av uppgifter om viss person med hjälp av personnummer;

- sökning efter personnummer med hjälp av födelsedatum, namn m. fl.
uppgifter;

- kontroll av personnummer;

- urvalsdragningar av persongrupper.

Enligt statskontorets mening borde SPAR organiseras så att kunder skall
ha möjligheter att via terminal göra sökningar i SPAR. För varje sådan
terminalkund förutsattes särskilt tillstånd från datainspektionen.

System- och registeransvaret för SPAR borde enligt statskontoret uppdras
åt riksskatteverket, medan driftansvaret tills vidare borde ligga hos DAFA.

Statskontoret uppskattade kostnaderna för utveckling av systemet till 2,3
milj. kr. och de årliga fasta driftkostnaderna till mellan 7,8 och 9,7 milj.
kr. Härtill kommer kostnader för ändringsaviseringar och övriga uttag av
SPAR. SPAR:s verksamhet borde enligt statskontoret i princip vara självfinansierande.

Statskontoret bedömde att ca 9 månaders arbete krävs för återstående
utveckling och uppläggning av SPAR, innan systemet kan tas i begränsad
drift. Statskontoret föreslog att SPAR inrättas successivt med början den
1 juli 1977 för att vara fullt utbyggt ca två år därefter.

Under utredningsarbetet tillfrågade statskontoret en rad myndigheter och
andra tänkbara kunder om deras önskemål. Förslaget tillgodoser i stor utsträckning
dessa önskemål.

I yttrande över statskontorets förslag anslöt sig riksskatteverket och DAFA
i allt väsentligt till förslaget.

Datainspektionen ansåg i sitt yttrande att redan tidigare förslag om att
SPAR med den då föreslagna mera begränsade utformningen skulle ha fyllt
en funktion. Inspektionen förutsatte därför att nu aktuellt förslag kan komma
att anlitas i större utsträckning. Beträffande registerinnehållet ansåg inspektionen
att merparten av uppgifterna kan godtas. Enligt inspektionen kan
det dock ifrågasättas om uppgiften födelsehemort måste anges för annan
än svensk medborgare eller invandrare från nordiskt land. Uppgiften om
pensionsår ansåg inspektionen för närvarande inte vara tillräckligt motiverad.

Beträffande det s. k. flaggregistret ansåg datainspektionen att ett sådant
register kan medföra risk för otillbörligt intrång i enskilds integritet. Inspektionen
ansåg att denna risk kan minskas om metoden med flaggregister
tillämpas med stor restriktivitet. Enligt statskontorets förslag skulle integritetsproblemet
lösas genom sekretess. Härtill anförde inspektionen att den
hos allmänheten förekommande ”dataoro” som är riktad mot myndigheternas
kännedom om den enskildes ”registerprofil” inte undanröjs eller minskas
genom sekretessen; ty sekretessen hindrar ju endast allmänheten att
få sådan kännedom. Sekretessbeläggning av flaggregistret var enligt datainspektionens
mening därför inte lösningen på integritetsproblemet. Det
anförda innebar emellertid inte att datainspektionen motsatte sig sekretess
för flaggregistret.

KU 1976/77:21

Datainspektionen fann att tryckfrihetsförordningen kommer att möjliggöra
lag om sekretess för SPAR:s flaggregister; inspektionen förordade att
sådan sekretess kommer till stånd. Men inspektionen ansåg sekretess inte
vara till fyllest från integritetssynpunkt och ansåg därför, i likhet med vad
som föreslagits av statskontoret att det bör ankomma på inspektionen om
några restriktioner skall gälla för aviseringsmetod till enskild kund.

När det gäller ansvarsfördelningen för registret ansåg datainspektionen
att det finns praktiska skäl för att överväga att göra DAFA både systemoch
registeransvarig.

1 propositionen förordas i allt väsentligt en uppläggning av SPAR enligt
statskontorets förslag. I propositionen föreslås dock inte att det s. k. flaggregistret
skall sekretessbeläggas. Vidare förordas i anslutning till vad datainspektionen
anfört i sitt samrådsyttrande att uppgift om pensionsår och
om födelsehemort för person som inte fötts som svensk medborgare inte
skall ingå i registerinnehållet. Likaså ansluter sig föredragande statsrådet
till datainspektionens förslag att göra DAFA både system- och registeransvarig.

Frågan om begränsning av antalet ADB-baserade personregister

Våren 1973 antog riksdagen förslag dels till datalag, dels till inrättande
av en central förvaltningsmyndighet - datainspektionen (prop. 1973:33, KU
1973:19, rskr 1973:131). Propositionen byggde på ett betänkande från offentlighets-
och sekretesslagstiftningskommittén (OSK).

Datalagstiftningen syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång
i den personliga integriteten till följd av den alltmer utbredda dataregisteringen
av personuppgifter. Enligt datalagen (1973:289) får därför
ADB-baserade personregister inte inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen.
Sådant tillstånd skall meddelas av datainspektionen om det
saknas anledning antaga att otillbörligt intrång i registrerads personliga
integritet skall uppkomma. Vid bedömningen av denna fråga skall särskilt
beaktas arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret
samt den inställning till registret som föreligger eller kan antas föreligga
hos dem som kan komma att registreras.

I propositionen med förslag till datalag framhöll departementschefen att
varje reglering som införs på det under stark utveckling stadda datahanteringsområdet
måste ses som ett provisorium. Även konstitutionsutskottet
betonade att datalagen utgjorde ett förstlingsverk på ett nytt och komplicerat
lagstiftningsområde. Utskottet ansåg med hänsyn härtill att tillämpningen
fick visa om lagstiftningen tillgodosåg de olika anspråk som måste ställas
på den. Det primära syftet måste enligt utskottet vara att tillgodose den
enskildes behov av skydd för den personliga integriteten. Samtidigt måste
lagstiftningen värna om offentlighetsprincipens tillämpning också på ADBområdet.
Utskottet framhöll att målet måste vara att på ett riktigt sätt till -

KU 1976/77:21

godose och väga dessa intressen mot varandra. Enligt utskottets bedömning
syntes propositionens förslag allmänt sett utgöra en lämplig lösning härvidlag.
Utskottet förutsatte emellertid att utvecklingen på området skulle
noggrant följas av de organ som skulle vara verksamma på området.

Med anledning av motioner rörande datalagstiftningen uttalade konstitutionsutskottet
våren 1975 i sitt av riksdagen godkända betänkande (KU
1975:11), att med hänsyn till den snabbhet som präglar utvecklingen på
datateknikens område var det väsentligt att en allmän utvärdering av datalagen
kom till stånd. Denna utvärdering borde enligt utskottet ske så
snart tillräckligt erfarenhetsmaterial förelåg. Utskottet nämnde särskilt en
av datainspektionen planerad genomgång av de erfarenheter som vunnits
vid tillämpningen av datalagen.

Resultatet av denna genomgång redovisade datainspektionen i november
1975 i en rapport till regeringen. I rapporten behandlades bl. a. frågan om
tillstånd till omfattande personregister. Därvid framhöll inspektionen att
den försökt upprätthålla principen att ingen, vare sig myndighet eller företag,
skall ha rätt att ha fler personer registrerade än vad som överensstämmer
med ett aktuellt registers ändamål. Om man inte upprätthåller denna princip
skulle enligt inspektionens mening många centrala personregister komma
att inrättas.

Erfarenheterna av tillämpningen av datalagen hade vidare enligt datainspektionen
visat att de registrerade kan uppleva det som en risk i sig själv
att finnas registrerade i olika personregister och detta alldeles oavsett antalet
och arten av de personuppgifter som ingår i registren. Datainspektionen
ansåg det därför motiverat att utgå från att personer som är registrerade
som medlemmar i en viss organisation eller kunder i ett visst företag inte
önskade vara registrerade som presumtiva medlemmar eller kunder i konkurrerande
organisationer eller företag. För myndigheternas personregister
innebär detta synsätt att registren endast bör få omfatta personer som myndigheterna
enligt lag eller annan bestämmelse är skyldiga att registrera för
att kunna utföra sina uppgifter. För företagens och organisationernas del
innebär principen att datainspektionen som huvudregel bara medger registrering
av personer som är kunder, anställda eller medlemmar eller som
frivilligt medgivit registrering.

En sådan ordning var enligt datainspektionens mening nödvändig om
man inte vill medge alla organisationer och företag, som kan åberopa en
stor del av svenska folket eller t. ex. ett helt läns befolkning som presumtiva
medlemmar eller kunder, att föra egna befolkningsregister för medlemsresp.
kundvärvningsändamål, något som enligt inspektionen inte borde ske.

I 1976 års budgetproposition (prop. 1975/76:100 bil. 9, s. 109-110) anmälde
finansministern, att ett förslag om ett statligt centralt personregister skulle
föreläggas riksdagen under hösten 1976. I samband därmed nämnde han,
att möjligheterna att begränsa antalet personregister kommer att undersökas
inom ramen förden planerade översynen av datalagen, som riksdagen begärt.

KU 1976/77:21

Skatteutskottet fann i sitt av riksdagen godkända betänkande (SkU
1975/76:35) inte anledning till erinran mot vad i propositionen anförts i
fråga om ett centralt personregister.

Den 22 januari 1976 uttalade justitieminister Geijer i svar på fråga av
herr Hugosson (s), att regeringen skulle undersöka möjligheterna att begränsa
antalet personregister. Frågan om en sådan begränsning hade enligt justitieministern
nära samband med frågan om att inrätta och ta i anspråk
ett centralt statligt personregister. Justitieministern ansåg det lämpligt att
dessa två frågor togs upp till behandling i ett sammanhang under hösten
1976 och att en provisorisk ändring av datalagen därvid vidtogs.

I samband med granskningen våren 1976 av statsrådens tjänsteutövning
och regeringsärendenas handläggning behandlade utskottet (KU 1975/76:50
s. 38-39) regeringens handläggning av frågan om tillstånd till Readers Digest
AB att föra ett centralt personregister.

Utskottet redovisade inledningsvis den grundprincip som datainspektionen
i praxis följt beträffande tillståndsgivningen till personregister. Principen,
som redovisats i inspektionens rapport till regeringen (se ovan), går i korthet
ut på att inga personregister som förs med hjälp av ADB bör få innehålla
uppgifter om andra fysiska personer än som svarar mot myndigheternas,
företagens eller organisationernas arbetsuppgifter och verksamhetsområden.

Utskottet berörde därefter datainspektionens förslag till regeringen i september
1974 att inrätta ett centralt uppdateringsregister (CUR) (se ovan).
Vid denna tidpunkt utreddes datainspektionens förslag av statskontoret.
Ett förslag från regeringen rörande ett statligt person- och adressuppdateringsregister(SPAR)
hade - som nyss framgått - aviserats till hösten 1976.

Utskottet anförde avslutningsvis följande:

En konsekvent tillämpning av datainspektionens grundprincip har - i
avvaktan på ett statligt person- och adressregister - visat sig vara förenad
med svårigheter. Inspektionen har själv i något fall sett sig nödsakad att
frångå principen, och regeringen har i ett par uppmärksammade besvärsfall
ansett att datalagen inte medger en så restriktiv praxis som den datainspektionen
förordar. Någon klar och entydig tolkning av datalagen i denna
väsentliga fråga kan därför i dag inte sägas föreligga. Då detta måste betraktas
som otillfredsställande är det angeläget att en ändring i datalagen i detta
avseende övervägs så snart som möjligt. Enligt utskottets mening bör detta
kunna ske i samband med ett ställningstagande till det föreslagna statliga
person- och adressregistret.

I reservation 8 (4 c, 2 m, 1 fp) hemställdes att utskottet i stället bort anföra:

När riksdagen 1973 antog datalagen åsyftades en restriktiv praxis vad
gäller tillståndsgivningen på detta område. Datainspektionen synes ha följt
riksdagens intentioner. Regeringen har emellertid i ett par uppmärksammade
besvärsfall ändrat datainspektionens beslut. Detta är med hänsyn till den
restriktiva praxis som riksdagsbeslutet åsyftade klart otillfredsställande. En
konsekvent tillämpning av den restriktiva linjen är nödvändig som ett led
i strävandena att skydda medborgarnas personliga integritet i det moderna
datasamhället.

Detta ger utskottet riksdagen till känna.

1** Riksdagen 1976/77. 4 sami. Nr 21

KU 1976/77:21

1 reservation 9 (1 vpk) hemställdes att utskottet i denna del borde ha
yttrat:

När riksdagen 1973 antog datalagen åsyftades en restriktiv praxis avseende
tillstånd att föra personregister med ADB. Regeringen har emellertid i flera
uppmärksammade besvärsfall visat att man inte är beredd att tolka datalagen
i denna anda. Att ge Readers Digest AB - ett multinationellt företag -tillstånd att registrera hela svenska folket i sitt dataregister innebär enligt
utskottets mening sådana uppenbara risker för enskildas personliga integritet
att ansökan borde ha avslagits.

Utskottet ger riksdagen detta till känna.

Riksdagen biföll den förstnämnda reservationen.

Vid regeringssammanträde den 11 mars 1976 bemyndigades föredragande
statsrådet att tillkalla den utredning om en allmän översyn av datalagstiftningen
som riksdagen uttalade sig för våren 1975. Enligt direktiven skall
utredningen i en första etapp göra en allmän kartläggning av problemområdet.
Arbetet i den första etappen bör avslutas med att alternativa lösningar
presenteras i en offentlig diskussionspromemoria, om möjligt, under första
halvåret 1977. Därefter kan ytterligare direktiv till utredningen visa sig önskvärda.

Enligt direktiven bör utredningens arbete i det inledande skedet koncentreras
till frågorna om integritetsskyddet. Därefter bör utredningen i den
andra etappen ta upp frågan om möjligheterna att med hjälp av ADB-tekniken
öka tillgängligheten hos den information som finns samlad hos olika
samhällsorgan.

1 direktiven anförs vidare att det kunde visa sig lämpligt att, i syfte
att begränsa antalet personregister av total karaktär, göra en provsiorisk ändring
i datalagen i samband med beslut om ett centralt statligt personregister
för adressaktualisering, personnummersättning och urvalsdragning.

Med anledning av motioner (fp, m, vpk) återkom konstitutionsutskottet
senare under våren 1976 till frågan om begränsning av antalet personregister
(KU 1975/76:47). Utskottet hänvisade till direktiven till datalagsutredningen
och framhöll det angelägna i att en ändring i datalagen för att begränsa
antalet personregister av totalkaraktär övervägs så snart som möjligt. Enligt
utskottets mening borde detta ske i samband med behandlingen under hösten
1976 av det föreslagna statliga person- och adressregistret. Därigenom
skulle det bli möjligt att tillämpa en mer restriktiv praxis i dessa tillståndsärenden.
Med hänvisning till det anförda avstyrkte utskottet här aktuella
motionsyrkanden.

I en reservation (1 fp) instämde reservanten i utskottets önskemål om
en snabb ändring av datalagen men anförde därutöver bl. a. följande:

Också den gällande datalagen bör dock innebära krav på en mer restriktiv
praxis än den regeringen skapat genom att i ett par besvärsfall ändra datainspektionens
beslut. Enligt 3 § datalagen skall datainspektionen meddela
tillstånd till inrättande och förande av personregister om det saknas anledning
antaga att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet skall
uppkomma. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas arten och mängden

KU 1976/77:21

av de personuppgifter som skall ingå i registret samt den inställning till
registret som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma
att registreras.

Reservanten hänvisade till den kritik mot regeringens sätt att tolka datalagen
som riksdagen redan anslutit sig till genom att bifalla reservation
8 till konstitutionsutskottets betänkande 1975/76:50 (se ovan). Enligt reservanten
sammanföll riksdagens kritik med den som riktas i motion
1975/76:168 av herr Ahlmark m. fl. (fp) och innebar att riksdagen uttalat
sig för principen.

a) att myndighets personregister endast bör fä omfatta personer som myndigheten
enligt lag eller annan bestämmelse är skyldig att registrera för
att kunna utföra sina uppgifter,

b) att personregister hos företag eller organisation endast bör få omfatta
personer som är kunder, anställda eller medlemmar eller som själva medgivit
registrering.

Enligt reservationen hade utskottet bort hemställa att aktuella motionsyrkanden
förklarades besvarade med vad utskottet anfört.

I ett särskilt yttrande (4 c) anfördes bl. a. att centerpartiet i olika sammanhang
- senast i samband med konstitutionsutskottets granskning av
regeringens beslut att bevilja Readers Digest AB tillstånd att föra ett centralt
personregister - betonat vikten av en restriktiv praxis när det gäller att
ge tillstånd till personregister med ADB. En konsekvent tillämpning av
den restriktiva linjen var enligt det särskilda yttrandet nödvändig som ett
led i strävandena att skydda medborgarnas personliga integritet i datasamhället.

I ett särskilt yttrande (2 m) behandlades också frågan om tillstånd till
personregister. Beträffande denna fråga anfördes i det särskilda yttrandet
följande:

I motionen 1975/76:198 av herr Wijkman (m) begärs att riksdagen skall
uttala att regeringen snarast presenterar ett förslag till statligt person- och
adressregister (SPAR). Vidare föreslås en ändring i datalagen som innebär
att datainspektionens ”grundprincip” för tillståndsgivning blir direkt lagfäst.
Denna grundprincip innebär att myndigheter, företag och organisationer
endast får registrera personer i den utsträckning som är nödvändig för att
de skall kunna fullgöra sina uppgifter.

Enligt vår mening är det viktigt att en sådan ändring i datalagen som
krävs i motionen kommer till stånd snarast. Som framgår av utskottets
yttrande har regeringen utlovat ett förslag till SPAR under hösten 1976.
I samband därmed skall en provisorisk ändring av datalagen övervägas.
Riksdagen har också under årets granskning av statsrådens ämbetsutövning
och regeringsärendenas handläggning uttalat att en restriktiv praxis är nödvändig
vid tillståndsgivningen beträffande register av denna typ. Med hänsyn
till de berörda förhållandena har vi inte reserverat oss för en omedelbar
ändring av lagen. Vi har därvid utgått ifrån att en ändring av motsvarande
innebörd som den i motionen föreslagna kommer att genomföras i samband
med att riksdagen under hösten får ta ställning till ett förslag till SPAR.

KU 1976/77:21

I ett särskilt yttrande (1 vpk) utvecklades en rad synpunkter på den framtida
datapolitiken. Därvid berördes även frågan om tillståndsgivningen till
personregister.

Under kammarbehandlingen av utskottsbetänkande! den 12 maj 1976
(RD 123 s. 99-137) yrkade herr Wijkman (m) att riksdagen med anledning
av motionsyrkandena skulle anta ett förslag till lag om tillägg av ett nytt
fjärde stycke till 4 § datalagen av följande lydelse:

”Tillstånd att inrätta och föra personregister över hela eller större delen
av befolkningen i riket eller i län, kommun eller församling eller annat
administrativt avgränsat område får endast om synnerliga skäl föreligger
meddelas annan än myndighet som enligt lag har att föra förteckning över
sådana uppgifter.”

Enligt förslagställaren var det uttalande, som riksdagen gjorde i samband
med behandlingen av granskningsbetänkandet, inte tillräckligt. Föratt ingen
skulle sväva i tvivelsmål om riksdagsmajoritetens uppfattning i denna fråga,
borde enligt hans mening datalagen kompletteras på föreslaget sätt.
Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan.

Utskottet

I propositionen 1976/77:27 föreslåsen ändring av datalagen föratt begränsa
möjligheten att inrätta ADB-baserade personregister som omfattar betydande
del av befolkningen i landet eller i område inom landet. Förslaget förutsätter
att ett centralt statligt personregister för uppdatering, personnummerkontroll
och sökning efter personnummer samt urvalsdragning inrättas. 1 propositionen
förordas att ett sådant register skapas huvudsakligen i enlighet med
det förslag som utarbetats av statskontoret. Registret, som fått benämningen
SPAR - Samordnat person- och adressregister - skall föras av datacentralen
för administrativ databehandling (DAFA) som också skall svara för driften.

Enligt propositionen bör registerinnehållet i SPAR utgöras av följande
personuppgifter:

- personnummer

- namn

- adress

- kyrkobokföringsort

- mantalsskrivningsort

- födelsehemort (födelselän och församling)

- civilstånd inklusive tidpunkt för senaste civilståndsändring

- samhörighetsbeteckning (personnummer för make/maka eller för huvudperson
för barn)

- medborgarskapskod (svensk, nordbo, övrig utlänning)

- omyndighetskod

- födelseår och -månad för barn

KU 1976/77:21

- taxerad inkomst

- fastighetsinnehav (lantbruk, hyreshus, villa eller fritidshus)

- markering av person som ej önskar direktreklam

- datum för senaste registerändring.

Uppgiften om födelsehemort bör dock inte registreras för person som
inte fötts som svensk medborgare.

Utskottet delar föredragande statsrådets uppfattning att det från integritetssynpunkt
är viktigt att begränsa möjligheterna att inrätta omfattande
personregister som förs med hjälp av ADB. Detta bör enligt utskottet ske
genom en sådan ändring av datalagen som föreslås i propositionen. Utskottet
delar också uppfattningen att den föreslagna ändringen i datalagen förutsätter
att SPAR - ett centralt statligt personregister för uppdatering, personnummerkontroll
och sökning efter personnummer samt urvalsdragning-inrättas.
Även skatteutskottet har i yttrande till utskottet (bilaga 2) tillstyrkt SPAR:s
inrättande.

Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att i det framtida utvecklingsarbetet
på detta område bör möjligheterna till en regionaliserad organisationsform
för SPAR starkt övervägas. Inom datatekniken gör den tekniska
utvecklingen - inte minst beträffande minidatorer - snabbt tidigare
bedömningar föråldrade. De tekniska förutsättningarna för en regionalisering
av de statliga datasystemen är i dag väsentligt bättre än för bara några
år sedan. Möjligheterna att undvika otillbörligt integritetsintrång måste också
vara större i en decentraliserad organisation. Som utskottet tidigare anfört
i annat sammanhang (KU 1975:3 y) kan frågan om ett skydd mot otillbörligt
intrång inte lösas enbart genom en regionalisering av de statliga datasystemen.
Det är dock enligt utskottets mening sannolikt att en decentraliserad
organisationsform är bättre ägnad att möta kravet på ett fullgott integritetsskydd
än en centraliserad dataverksamhet.

I sin nu föreslagna utformning kan SPAR ge anledning till viss oro från
integritetssynpunkt i två hänseenden. Det gäller i första hand möjligheterna
till automatisk ändringsavisering enligt alternativ C i propositionen. Enligt
detta alternativ lämnar kunderna i SPAR endast uppgift om alla personer
i sina register vid den tidpunkt man börjar utnyttja SP AR:s aviseringsservice.
En sådan service förutsätter inrättandet av ett s. k .flaggregister med uppgift
om vilka registeransvariga som önskar automatisk ändringsavisering och
vilka personer som omfattas av det aktuella registret. Genom flaggregistret
skapas möjligheter att få uppgift om i vilka myndigheters, organisationers
och företags register en viss person finns registrerad. Därmed blottläggs
den enskildes "registerprofil” på ett sätt som är ägnat skapa stora risker
för den personliga integriteten.

Även föredragande statsrådet framhåller i propositionen integritetsproblemen
med flaggregistret och föreslår därför i likhet med statskontoret
att avisering enligt alternativ C endast skall användas för register som är
ofarliga från integritetssynpunkt. Det bör enligt propositionen få ankomma

KU 1976/77:21

på datainspektionen att avgöra om några restriktioner skall gälla för aviseringsmetod
till enskild kund. I motionen 29 förordas därutöver att flaggregistret
skall sekretessbeläggas - ett förslag som också framförs i statskontorets
rapport och i datainspektionens samrådsyttrande över den.

Enligt utskottets uppfattning bör frågan om ändringsavisering enligt alternativ
C övervägas ytterligare innan beslut därom fattas. Därvid bör särskilt
integritetsfrågorna i samband med flaggregistret beaktas liksom också frågan
om sekretessbeläggning av detta register. Dessa överväganden bör enligt
utskottet ske under det fortsatta utvecklingsarbetet på SPAR:s utformning
i samarbete med den nu sittande datalagsutredningen. Om regeringen finner
det lämpligt kan denna fråga behandlas med förtur. Utskottet vill i sammanhanget
framhålla att en senare komplettering av SPAR med ett flaggregister
inte behöver leda till kostnadsfördyringar.

Vad utskottet anfört beträffande ändringsavisering enligt alternativ C bör
ges regeringen till känna. Härmed får också motionen 29 anses besvarad.

Även när det gäller möjligheten att medge terminalanslutning till registret
föreligger enligt utskottets mening vissa risker från integritetssynpunkt. Registerinnehållet
i SPAR är emellertid av sådan art och dessutom kan så
tungt vägande effektivitetsskäl anföras att utskottet inte vill motsätta sig
att SPAR byggs ut med sikte på att medge terminalanslutning. Som framhålls
i propositionen bör dock sådan anslutning inte ske utan datainspektionens
prövning i varje särskilt fall. För att förhindra en utveckling i integritetshotande
riktning bör enligt utskottet restriktivitet iakttas i fråga om tillstånd
till terminalanslutning. Detta uttalande bör ges regeringen till känna.

Enligt propositionenstidsplan bör SPAR inrättas hösten 1977 och uppnå
full drift två till tre år senare. Ändringen av datalagen bör emellertid träda
i kraft redan den 1 januari 1977. Ett skäl härtill är att den restriktiva hållningen
till befolkningsregister endast delvis är betingad av att ett centralt
statligt personregister inrättas.

Enligt motionen 28 är det otillfredsställande att SPAR inrättas först om
ett år, och då endast i begränsad omfattning. Först 1979 eller 1980 då SPAR
skall vara fullt utbyggt, kan datainspektionen effektivt tillämpa ändringen
av datalagen. För att ändringen av datalagen skall bli meningsfull måste
enligt motionen SPAR inrättas skyndsamt och byggas ut till full drift senast
1978.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är önskvärt med en
snabbare utbyggnad av SPAR. Enligt utskottet är det särskilt värdefullt
om fler användare kunde erbjudas möjlighet att utnyttja SPAR tidigare
än beräknat. Det får emellertid ankomma på berörda myndigheter att undersöka
om åtgärder kan vidtas i detta syfte. Något särskilt initiativ från
riksdagens sida i denna fråga är enligt utskottet inte erforderligt. Yrkandet
1 i motionen 28 lår anses besvarat med vad utskottet nu anfört.

Den ändring av datalagen som föreslås i propositionen innebär att tillstånd
till personregister som omfattar betydande del av befolkningen i riket eller

)

KU 1976/77:21

i område därav bl. a. får meddelas om de som avses bli registrerade är kunder
hos den registeransvarige. Enligt propositionen kan härav motsättningsvis
dras den slutsatsen att t. ex. register för reklamändamål, vilket upptar personer
som inte redan har trätt i affärsförbindelse med det registeransvariga
företaget, kan tillåtas endast i särskilda undantagsfall. Den föreslagna regeln
ger enligt propositionen alltså underlag för den ståndpunkt som datainspektionen
har intagit på området.

I motionen 28 föreslås att riksdagen uttalar sig om den närmare innebörden
av kundbegreppet. Motionärerna erinrar om de skilda uppfattningar om
kundbegreppets innebörd, som framfördes under behandlingen av ärendet
rörande Readers Digesfs personregister. Skulle den tolkning som JK gjorde
av kundbegreppet i detta sammanhang användas torde detta enligt motionärerna
innebära att de registersom avses påverkas av lagändringen även
i fortsättningen kan föras i oförändrad omfattning.

Ett klarläggande av kundbegreppet aktualiserar enligt utskottet två huvudfrågor:
när inträder och när upphör ett kundförhållande? I propositionen
ges enligt utskottet tillräcklig vägledning för bedömning av frågan om när
ett kundförhållande inträtt. Där anförs - som ovan framgått - att en affärsförbindelse
mellan företaget och en viss person måste ha upprättats för
att personen skall kunna betraktas som kund i företaget. Frågan om när
kundförhållandet upphör kan enligt utskottet inte lösas genom en lika enkel
och generell regel. Frågan får prövas från fall till fall av datainspektionen
och, om besvär anförs, av regeringen. Utskottet anser dock att fortsatt registrering
av personer, vars mellanhavanden med företaget till följd av kundförhållandet
slutreglerats, endast mera sällan bör kunna tillåtas och då endast
för en begränsad period. Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till
känna. Med detta uttalande tillgodoses i allt väsentligt motionen 28, yrkandet
3.

1 motionen 28 behandlas också tolkningen av begreppet ”en betydande
del av befolkningen riket eller i område därav”. Enligt propositionen kan
det givetvis i vissa fall vara vanskligt att avgöra om ett register skall anses
omfattas av detta begrepp. Men det spelar enligt propositionen mindre roll
mot bakgrund av de villkor som uppställs i den föreslagna lagtexten för
tillstånd att inrätta och föra omfattande personregister. Motionärerna anser
å sin sida att mer ledning för tolkningen av detta begrepp än vad som
lämnas i propositionen behövs för att den föreslagna regeln skall kunna
effektivt tillämpas i praktiken. I motionen föreslås att riksdagen uttalar sig
i denna fråga.

Innebörden av den föreslagna lagändringen är att register som omfattar
en betydande del av befolkningen i riket eller i område därav skall få inrättas
om det är fråga om register som uppfyller visst villkor. Frågan om ett register
upptar en betydande del av befolkningen aktualiseras således huvudsakligen
i samband med tillståndsprövningen av register som ej uppfyller något av
dessa villkor. Med den restriktivitet som bör prägla tillståndsgivningen för

KU 1976/77:21

sådana register är det enligt utskottet naturligt att begreppet ”en betydande
del av befokningen i riket eller i område därav” inte tolkas snävt. Enligt
utskottet bör motionen 28, yrkandet 2, förklaras besvarad med vad utskottet
nu anfort.

Som framhålls i propositionen bör den nya regeln i datalagen gälla inte
bara enskilda utan också allmänna register. I detta sammanhang vill utskottet
- liksom föredragande statsrådet - betona att lagförslaget lämnar utrymme
för de personregister som behövs för att viktiga offentliga uppgifter skall
kunna fullgöras på ett tillfredsställande sätt. Föreskrivs eller förutsätts i
författning att myndighet skall föra en personförteckning som ett led i sitt
arbete eller bedöms annars ett register som upptar ett större antal personer
vara ett värdefullt hjälpmedel i den offentliga förvaltningen bör tillstånd
till ADB-register kunna meddelas med åberopande av ”särskilda skäl” (se
förslaget till 3 a § punkten 3 datalagen).

De övergångsbestämmelser som föreslås i propositionen innebär att äldre
register som enligt den nya föreskriften inte får föras utan att särskilda
skäl föreligger, bör på nytt underställas datainspektionens prövning före
1 juli 1977. I motionen 28 erinras om att enligt kungörelsen om avgift
hos datainspektionen skall registeransvarig betala avgift för handläggning
hos inspektionen av ansökan. Motionärerna föreslår (yrkandet 4) att omprövning
av registertillstånd enligt övergångsbestämmelserna skall vara befriad
från avgift.

Utskottet vill framhålla att kungörelsen om avgift hos datainspektionen
(1973:209) ger inspektionen möjlighet att i enskilda fall besluta om nedsättning
av avgiften till lägst 300 kr. Med hänsyn härtill finnér utskottet
inte skäl att tillstyrka motionens förslag om generell avgiftsbefrielse.

Ändringen av datalagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1977. Mot
bakgrund av att riksdagens beslut i detta ärende kommer att fattas kort
tid före denna tidpunkt föreslår utskottet att lagen i stället sätts i kraft
den 1 februari 1977.

Utskottet hemställer

att riksdagen

A. beträffande inrättande av ett centralt statligt personregister
(SPAR)

1. med anledning av propositionen 1976/77:27 ger regeringen till
känna vad utskottet anfört beträffande ändringsavisering enligt
alternativ C i SPAR och förklarar motionen 1976/77:29 besvarad
härmed,

2. med anledning av propositionen 1976/77:27 ger regeringen till
känna vad utskottet anfört beträffande terminalanslutning till
SPAR,

3. bifaller propositionen 1976/77:27 beträffande tidsplan för
SPAR:s inrättande och förklarar motionen 1976/77:28, yrkandet
1, besvarad med vad utskottet i denna del anfört.

KU 1976/77:21

4. bifaller propositionen 1976/77:27 beträffande SPAR i övrigt,

B. beträffande ändring i datalagen (1973:289)

1. med anledning av propositionen 1976/77:27 och motionen
1976/77:28, yrkandet 3, ger regeringen till känna vad utskottet
anfört beträffande kundbegreppet i den föreslagna lagen,

2. bifaller propositionen 1976/77:27 beträffande begreppet betydande
de! av befolkningen i riket eller i område därav i den föreslagna
lagen och förklarar motionen 1976/77:28, yrkandet
2, besvarad med vad utskottet i denna del anfört,

3. a) med bifall till propositionen 1976/77:27 antar den lydelse
av 3a § datalagen som framgår av bilagal,

b) med anledning av propositionen 1976/77:27 antar de ikraftträdande-
och övergångsbestämmelser till 3 a t; datalagen som
framgår av bilagal,

C. avslår motionen 1976/77:28, yrkandet 4, beträffande avgiftsfrihet
vid omprövning av tillstånd till personregister enligt övergångsbestämmelserna
till den föreslagna lagen.

Stockholm den 14 december 1976

På konstitutionsutskottets vägnar
KARL BOO

Närvarande: herrar Boo (c), Johansson i Trollhättan (s). Mossberg (s). Fiskesjö
(c), Lindahl i Hamburgsund (fp), Svensson i Eskilstuna (s), Schött (m), Kindbom
(c), Nyquist (s), fru Hammarbacken (c), herr Eliasson (c), fru Cederqvist
(s), fröken Nilsson (s), fru Stålberg (s) och herr Unckel (m).

Reservation

av herrar Johansson i Trollhättan, Mossberg, Svensson i Eskilstuna, Nyquist,
fru Cederqvist, fröken Nilsson och fru Stålberg (samtliga s) vilka anser
dels att utskottets yttrande bort ha följande lydelse:

I propositionen 1976/77:27 föreslås en ändring av datalagen för att begränsa
möjligheten att inrätta ADB-baserade personregister som omfattar betydande
del av befolkningen i landet eller i område inom landet. Förslaget förutsätter
att det inrättas ett centralt statligt personregister för uppdatering, personnummerkontroll
och sökning efter personnummer samt urvalsdragning. I
propositionen förordas att ett sådant register skapas huvudsakligen i enlighet
med ett förslag som utarbetats av statskontoret i kontakt med tänkbara
avnämare. Registret som fått benämningen SPAR - Samordnat person- och
adressregister-skall föras av datacentralen för administrativ databehandling
(DAFA) som också skall svara för driften. Skatteutskottet har i yttrande
till konstitutionsutskottet tillstyrkt att SPAR inrättas. Propositionen har föranlett
två följdmotioner - 1976/77:28 och 1976/77:29.

KU 1976/77:21

Den tekniska utvecklingen på datahanteringsområdet har under efterkrigstiden
varit ytterligt snabb. Övergången under 1960-talet till vad som
brukar kallas den tredje generationens datorer har skapat praktiska möjligheter
att organisera stora datorsystem med terminaler och möjlighet att
direkt utan väntetid erhålla uppgifter ur t. ex. datorbaserade personregister.
Samtidigt som detta skapar möjligheter till rationaliseringsvinster inom förvaltningen
aktualiserar denna utveckling risker för de enskilda människornas
personliga integritet. I kombination med offentlighetsprincipen kan
en mängd personuppgifter om enskilda medborgare om de samlas i ett centralt
personregister lättare än tidigare göras tillgängliga för utomstående.
Detta kan bl. a. leda till missbruk av sådana uppgifter och skapa en insyn
i enskildas privatliv som inte är acceptabel. En utbredd ”dataoro” har också
vuxit fram i samhället.

Med den framsynthet som präglat arbetet inom den offentliga sektorn
på detta område är det naturligt att också datateknikens avigsidor tidigt
uppmärksammats. År 1969 aktualiserades frågan om en nationell datalagstiftning
i riksdagen genom socialdemokratiska motioner. Samma år tillsatte
regeringen offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK.) med
uppgift bl. a. att överväga utformningen av en kommande lagstiftning på
området. Utredningen lade under 1972 fram ett förslag till en särskild datalag.
Efter remissbehandling lades förslaget till grund för en proposition vilken
antogs av riksdagen under 1973. Därigenom fick Sverige som första land
i världen en datalagstiftning som täcker såväl den privata som den offentliga
sektorn. I dag pågår arbete med lagstiftning av motsvarande slag inom ett
flertal länder. Sverige har också aktivt engagerat sig i det internationella
samarbetet rörande dessa frågor.

Den svenska datalagen kan beskrivas som en pionjärinsats. Några utländska
förebilder fanns inte. Det förelåg stora svårigheter att förutse den
fortsatta tekniska utvecklingen och behovet av ytterligare datorisering framför
allt inom det privata näringslivet. Med hänsyn härtill anförde departementschefen
i propositionen att varje reglering på detta område måste
ses som ett provisorium. Ändringar och kompletteringar kunde enligt propositionen
bli nödvändiga. Det måste i stor utsträckning bli en uppgift för
den samtidigt inrättade datainspektionen att följa utvecklingen och i praxis
utforma tillämpningen av den nya lagens bestämmelser.

Vid 1975 års riksmöte anförde ett enigt konstitutionsutskott att en allmän
utvärdering av datalagen bör komma till stånd så snart tillräckligt erfarenhetsmaterial
föreligger. Vid denna tidpunkt förberedde datainspektionen
en redovisning av sina erfarenheter av datalagens tillämpning. Enligt utskottets
mening borde den allmänna översynen uppdras åt en parlamentarisk
utredning vilken skulle arbeta med utgångspunkt från datainspektionens
erfarenheter och det ytterligare utredningsarbete som bedrevs t. ex. inom
datasamordningskommittén, statskontoret och statistiska centralbyrån.

Datainspektionen redovisade sina erfarenheter i en skrivelse till regeringen

KU 1976/77:21

i november 1975. I mars 1976 tillkallades utredningen om översyn av lagstiftningen
om personorienterad ADB-information m. m. Utredningen skall
enligt direktiven redovisa sitt arbete under forsta etappen i en offentlig diskussionspromemoria
vilken,om möjligt,skall föreligga underförstå halvåret
1977.

ADB-tekniken har lett till att en stor mängd personregister successivt
byggts upp. Vid halvårsskiftet 1975 hade till datainspektionen anmälts 14 600
ärenden som avsåg ansökan eller anmälan av personregister. För att minska
behovet av nya centrala personregister i forsta hand inom den offentliga
förvaltningen men också inom den privata sektorn föreslog regeringen i
en proposition till riksdagen år 1972 att ett statligt centralt personregister
skulle inrättas inom riksskatteverket. Genom att systemet skulle byggas
upp så att det medgav direktåtkomst av data genom terminaler skulle också
en mängd förfrågningar till länsstyrelsernas datacentraler kunna undvikas.
De integritetsrisker som skulle följa med ett sådant centralt statligt personregister
ansågs kunna lösas genom tekniska säkerhetsföreskrifter och
en restriktivtet i tillståndsgivningen vad beträffar terminalanslutning. I en
reservation (c, fp, m) till skatteutskottets betänkande (SkU 1972:17) yrkades
avslag på propositionen. I riksdagen stöddes reservationen även av ledamöterna
från vänsterparitet-kommunisterna. Riksdagen avslog därigenom
propositionen.

Redan i början av sin verksamhet kunde datainspektionen konstatera
att ett centralt statligt personregister behövs för personnummersättning och
adressaktualisering. Det förslag till SPAR som framläggs i propositionen
bygger ursprungligen på ett initiativ från datainspektionen.

Behovet att begränsa tillkomsten av en mängd nya centrala personregister
inom olika samhällssektorer har under senare år aktualiserats i ett par uppmärksammade
besvärsärenden. I samband med att regeringen i december
1975 gav Readers Digest Aktiebolag tillstånd att, efter väsentliga inskränkningar,
även fortsättningsvis föra ett personregister över en betydande del
av befolkningen aviserade justitieministern att en provisorisk ändring i datalagen
skulle föreläggas riksdagen. Genom att i datalagen skärpa villkoren
för tillstånd att inrätta och föra personregister av denna typ skulle den oklarhet
upphöra som visat sig föreligga vid tillämpningen av lagen i dess nuvarande
utformning när det gällde ställningstagande till omfattande personregister.

Vid behandlingen av motioner rörande datapolitiken samt anslag till datainspektionen
under våren 1976 anslöt sig ett enigt konstitutionsutskott
(K.U 1975/76:47) till uppfattningen att en skärpning av datalagen i detta
avseende är nödvändig. Utskottet var också enigt om att en sådan skärpning
för att få effekt måste samordnas med att det föreslagna statliga personoch
adressregistret (SPAR) inrättades. Under kammardebatten yrkades att
en lagändring skulle genomföras omedelbart. Riksdagen följde dock utskottets
förslag.

KU 1976/77:21

Det är enligt utskottets mening tillfredsställande att den nya regeringen
nu fullföljer det omfattande utredningsarbete som bedrivits på uppdrag av
den socialdemokratiska regeringen och föreslår en provisorisk ändring av
datalagen och inrättandet av SPAR. Som framgått av det anförda är inrättandet
av SPAR en förutsättning för att skärpningen i datalagen skall
få avsedd effekt. Det finns därför anledning att noggrant överväga utformningen
av registret vad avser innehåll och servicenivå. Det SPAR som statskontoret
föreslagit är väsentligt mer omfattande än det centrala personregister
som datainspektionen ursprungligen aktualiserade. Denna utdvidgning
motiveras av de önskemål som kommit fram under de omfattande
kontakter som statskontoret haft med olika tänkbara avnämare till registret.
Det är av avgörande betydelse att den service som SPAR kan ge till dessa
blir så utformad att registret kan tjäna som alternativ till de separata personregister
som av olika skäl nu är nödvändiga t. ex. för att myndigheterna
skall kunna ge medborgarna en snabb och tillförlitlig service. Om det föreslagna
registret innehåller för få uppgifter och ger en begränsad service
kan det bli nödvändigt att i stor omfattning medge tillstånd till centrala
personregister enligt det undantagsstadgande som finns i den föreslagna
lagtexten. Därvid riskeras att stora delar av de åsyftade vinsterna avseende
integritetsskyddet går förlorade.

En av de servicefunktioner som SPAR skall kunna ge sina kunder innebär
att dessa automatiskt ges avisering om adressändring m. m. efter det att
kunden meddelat personnumren för de personer för vilka ändringsavisering
önskas. Om denna aviseringsmetod skall kunna användas fordras ett s. k.
flaggregister med uppgift om vilka registeransvariga som önskar ändringsavisering
och vilka personer som omfattas av det aktuella registret. Med
ett sådant flaggregister följer särskilda integritetsproblem. Genom att ett
sådant register blir offentligt blir det möjligt att ur detta utläsa enskildas
”intresseprofil” och dra slutsatser om deras privatliv. Departementschefen
är i propositionen medveten om dessa risker men anför att om man endast
medger automatisk avisering rörande register som är ofarliga ur integritetssynpunkt
kan sådan service medges. 1 motionen 1976/77:29 (s) föreslås
att integritetsskyddet förstärks genom att flaggregistret sekretessbeiägges.

Här aktualiseras enligt utskottets mening en svår avvägningsfråga. Det
är en viktig grundprincip att införandet av ADB inom den offentliga sektom
inte får medföra att offentlighetsprincipen urholkas. Sekretessbeläggningen
av datauppgifter bör därför tillämpas ytterst restriktivt. Samtidigt är det
uppenbart att argumenteringen i propositionen bygger på ett tankefel. Även
om flaggregistret endast upptar uppgift om ändringsaviseringar till sådana
register som var för sig är ofarliga kan de som framhålls i motionen tillsammans
ge en alltför inträngande intresseprofil av den enskilde medborgaren
genom uppgifter om i vilka organisationer han är medlem, vilka
tidskrifter han prenumererar på, vilka företag han har affärsförbindelse med
osv. Enligt utskottets mening kan ett flaggregister av föreslagen typ med

KU 1976/77:21

hänsyn härtill endast accepteras om det ges sekretesskydd. Ett sådant förutsätter
en ändring i sekretesslagen.

Som bl. a. datainspektionen framhållit kan en oro bland allmänheten rörande
integritetsriskerna med ett flaggregister sannolikt inte helt stillas av
att registret sekretessbelägges. Den myndighet som ansvarar för driften av
SPAR har då fortfarande tillgång till de registrerades ”registerprofiler”. Om
man helt kan slopa den automatiska ändringsaviseringen bortfaller behovet
av ett flaggregister. En sådan ändring aktualiserar ett annat avvägningsproblem.
Registrets användbarhet får vid ett sådant alternativ inte minska
i sådan utsträckning att syftet med registret delvis förfelas. Det har inte
varit möjligt för utskottet att utreda denna fråga i alla dess konsekvenser.
Enligt utskottets mening bör emellertid frågan om automatisk ändringsavisering
övervägas ytterligare innan beslut därom fattas. Dessa överväganden
bör bedrivas skyndsamt och ske i samarbete med den nu sittande
datalagsutredningen. Utredningen bör behandla denna fråga med förtur. Utskottet
vill i sammanhanget framhålla att ett eventuellt senare positivt ställningstagande
till frågan om denna form för ändringsavisering inte behöver
leda till kostnadsfördyringar.

Vad utskottet anfört beträffande automatisk ändringsavisering bör ges
regeringen till känna.

Under utskottsarbetet har frågan om den service som SPAR skall kunna
ge också uppmärksammas i ett annat avseende. Enligt förslaget skall uppgifterna
i SPAR göras tillgängliga för vissa kunder genom att dessa ges
möjlighet att ansluta terminaler till SPAR-datorn. En sådan anslutning förutsätter
datainspektionens tillstånd i varje särskilt fall. Enligt utskottets mening
är möjligheten att ansluta terminaler till SPAR nödvändig för att registret
skall bli tillräckligt användbart och därmed förhindra att en mängd
andra centrala personregister måste inrättas i framtiden. En sådan utveckling
skulle enligt utskottets mening innebära större faror ur integritetssynpui.kt
än den begränsade terminalåtkomst som föreslås i propositionen. Utskottet
tillstyrker med hänsyn härtill propositionens förslag i denna del.

Enligt propositionen bör SPAR inrättas hösten 1977 och uppnå full drift
två till tre år senare. Ändringen i datalagen bör emellertid träda i kraft
redan den 1 januari 1977. Enligt motionen 1976/77:28 (s) är det otillfredställande
att SPAR inrättas först om ett år och då endast i begränsad omfattning.
Först 1979 eller 1980 då SPAR skall vara fullt utbyggt, kan datainspektionen
effektivt tillämpa ändringen av datalagen. För att ändringen
i datalagen skall bli meningsfull måste enligt motionen SPAR inrättas skyndsamt
och byggas ut till full drift senast 1978.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är önskvärt med en
snabbare utbyggnad av SPAR. Om utvecklingsarbetet drar ut på tiden kommer
datainspektionen under en lång övergångsperiod att vara hänvisad till
att enligt övergångsbestämmelsen i lagtexten bevilja fortsatt tillstånd till
en hel mängd personregister vilka senare kommer att kunna ersättas av

KU 1976/77:21

SPAR. Detta innebär så stora nackdelar ur integritetssynpunkt att alla ansträngningar
bör göras för att som föreslås i motionen bygga ut SPAR till
full drift under 1978. Detta bör ges regeringen till känna.

Utskottet tillstyrker den föreslagna ändringen i datalagen. Det är en angelägen
uppgift att så snabbt som möjligt motverka den oklarhet som gäller
beträffande tillståndsgivningen för centrala personregister. I vissa avseenden
är propositionens förslag enligt utskottets mening otillräckligt genomarbetat.
Enligt den föreslagna ändringen i datalagen får tillstånd till personregister
som omfattar betydande del av befolkningen i riket eller i område därav
endast meddelas om 1) de som avses bli registrerade är medlemmar, anställda
eller kunder hos den registeransvarige eller har annan jämställd anknytning
till denne, 2) de som avses bli registrerade samtycker till registreringen eller
3) särskilda skäl föreligger. Enligt propositionen kan härav motsättningsvis
dras den slutsatsen att t. ex. register för reklamändamål, vilket upptar personer
som inte redan har trätt i affärsförbindelse med det registeransvariga
företaget, kan tillåtas endast i särskilda undantagsfall.

I motionen 1976/77:28 föreslås att riksdagen uttalar sig om den närmare
innebörden av kundbegreppet. Motionärerna erinrar om de skilda uppfattningar
om kundbegreppets innebörd, som framfördes under behandlingen
av ärendet rörande Readers Digest’s personregister. Skulle den tolkning som
JK gjorde av kundbegreppet i detta sammanhang tillämpas torde detta enligt
motionärerna innebära att de register som avses påverkas av lagändringen
även i fortsättningen kan föras i oförändrad omfattning.

Ett klarläggande av kundbegreppet måste utgå ifrån det uttalade syftet
med den aktuella lagändringen nämligen, att ingen, vare sig myndighet eller
företag, skall ha rätt att ha fler personer registrerade än vad som överensstämmer
med ett aktuellt registers ändamål. I propositionen ges enligt
utskottets mening en tillräcklig vägledning för bedömning av frågan om
när ett kundförhållande inträtt. Där anförs - som ovan framgått - att en
affärsförbindelse mellan företaget och en viss person måste ha upprättats
för att personen skall kunna betraktas som kund i företaget. Frågan om
när kundförhållandet upphör kan enligt utskottet inte lösas genom en lika
enkel och generell regel. Frågan får prövas från fall till fall av de myndigheter
som handlägger ärenden på detta område.

Vid denna bedömning måste beaktas att största möjliga restriktivitet bör
iakttas vid tillståndsgivningen. Samtidigt får lagtillämpningen inte skapa
onödiga svårigheter för myndigheter och företag att ge medborgarna en
fullgod service. Inom den offentliga sektorn kan det av både myndigheterna
och medborgarna på vissa områden upplevas som positivt att kontakten
inte bryts alltför snabbt. Inom t. ex. hälso- och sjukvården kan behov finnas
att utan onödigt byråkratiskt krångel efter någon tid informera om olika
åtgärder av intresse för patienten samt kalla till återbesök. För medborgarna
i t. ex. glesbygdsområden kan det upplevas som en god service från ett
postorderföretag att någon tid efter senaste köp erhålla information om ytter -

KU 1976/77:21

ligare erbjudanden. En alltför snäv tolkning av när kundförhållandet upphör
kan i sådana sammanhang leda till sämre service till medborgarna och till
onödiga fördyringar för myndigheter och företag. Av det anförda framgår
att registrering av personer, vars mellanhavanden med myndighet eller företag
till följd av ”kundförhållandet” slutreglerats, i vissa fall bör kunna
tillåtas men då endast för en begränsad period. Därvid bör datainspektionen
vid tillståndsprövningen föreskriva att uppgifter som kan uppfattas som
integritetshotande skall utgallras omedelbart. Vad utskottet uttalat i denna
fråga bör ges regeringen till känna. Med detta uttalande tillgodoses i allt
väsentligt motionen 1976/77:28, yrkandet 3.

1 motionen 1976/77:28 behandlas också tolkningen av begreppet ”en betydande
del av befolkningen i riket eller i område därav”. Enligt propositionen
avses den nya regeln i första hand bli tillämplig på befolkningsregister
i snävare bemärkelse, dvs. register som mera fullständigt redovisar
de personer som är bosatta inom ett visst administrativt område. Men också
register som annars upptar en betydande del av befolkningen i landet eller
inom ett geografiskt område bör omfattas av regleringen.

I propositionen anförs att det i vissa fall kan vara vanskligt att avgöra
om ett register skall anses omfatta en ”betydande del” av befolkningen.
Detta torde emellertid enligt föredraganden spela mindre roll genom att
man i lagtexten uttryckligen anger att tillstånd får meddelas för register
som upptar medlemmar, anställda eller kunder eller personer med liknande
anknytning till den för vars räkning registret förs. Detta konstaterande löser
emellertid inte den avgörande frågan om i vilken utsträckning tillstånd skall
ges till personregister vilka innehåller uppgifter om personer utan anknytning
av detta slag.

I motionen framhålls att oklarheten i propositionen på denna punkt leder
till att det är tveksamt om den föreslagna nya bestämmelsen är tillämplig
på personregister av den typ som framför allt aktualiserat lagändringen.
Det är enligt utskottets mening en klar brist att propositionen inte innehåller
en mer omfattande diskussion av denna fråga. Vid bedömningen av om
ett tilltänkt register kommer att innehålla ”en betydande del” av befolkningen
måste enligt utskottets mening förutsättas att datainspektionen i
största möjliga utsträckning tar hänsyn även till om den registrerade gruppen
avgränsats med ledning av en eiler flera mycket personspecifika uppgifter
och om därmed risk för registrerads personliga integritet uppkommer. 1
annat fall finns en risk för att syftet med den föreslagna lagregleringen
förfelas. Det är otillfredsställande att rättstillämpningen på detta område
inte erhåller ett klarare stöd i lagen. Med hänsyn till den föreslagna lagändringens
provisoriska karaktär är utskottet dock berett att nu tillstyrka
propositionens förslag i denna del. En precisering av reglerna i här behandlat
avseende bör enligt utskottets mening skyndsamt övervägas och presenteras
riksdagen, om möjligt, under våren 1977. Detta bör ges regeringen till känna.

De övergångsbestämmelser som föreslås i propositionen innebär att äldre

KU 1976/77:21

register som enligt den nya föreskriften inte får föras utan att särskilda
skäl föreligger, bör på nytt underställas datainspektionens prövning före
den 1 juli 1977. I motionen 1976/77:28 erinras om att enligt kungörelsen
om avgift hos datainspektionen skall registeransvarig betala avgift för handläggning
hos inspektionen av ansökan. Motionärerna föreslåratt omprövning
av registertillstånd enligt övergångsbestämmelserna skall vara befriad från
avgift. Utskottet delar motionärernas uppfattning i denna del och föreslår
att omprövning enligt övergångsbestämmelserna till den föreslagna lagändringen
skall vara fri från avgift. Detta bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

Utskottet hemställer
att riksdagen

A. beträffande inrättande av ett centralt statligt personregister (SPA R)

1. med anledning av propositionen 1976/77:27 och motionen
1976/77:29 ger regeringen till känna vad utskottet enligt ovanstående
lydelse anfört beträffande ändringsavisering enligt
alternativ C i SPAR,

2. beträffande terminalanslutning till SPAR bifaller propositionen
1976/77:27 i denna del,

3. med anledning av motionen 1976/77:28, yrkandet 1, och
propositionen 1976/77:27 i denna del ger regeringen till känna
vad utskottet enligt ovanstående lydelse anfört beträffande
tidsplan för SPAR:s inrättande,

4. bifaller propositionen 1976/77:27 beträffande SPAR i övrigt.

B. beträffande ändring i datalagen (1973:289)

1. med anledning av propositionen 1976/77:27 och motionen
1976/77:28, yrkandet 3, ger regeringen till känna vad utskottet
enligt ovanstående lydelse anfört beträffande kundbegreppet i
den föreslagna lagen,

2. med anledning av propositionen 1976/77:27 och motionen
1976/77:28, yrkandet 2, ger regeringen till känna vad utskottet
enligt ovanstående lydelse anfört beträffande begreppet betydande
del av riket eller i område därav i den föreslagna lagen,
3 a) med bifall till propositionen 1976/77:27 antar den lydelse
av 3 a S datalgen som framgår av bilaga 1,

3 b) med anledning av propositionen 1976/77:27 antar de ikraftträdande-
och övergångsbestämmelser till 3 a S datalagen som
framgår av bilaga 1,

KU 1976/77:21

C. 1. med bifall till motionen 1976/77:28, yrkandet 4, ger regeringen
till känna vad utskottet enligt ovanstående lydelse anfört
beträffande avgiftsfrihet vid omprövning av tillstånd till personregister
enligt övergångsbestämmelserna till den föreslagna lagen.

KU 1976/77:21

Bilaga 1

Förslag till

Lag om ändring i datalagen (1973:289)

Härigenom föreskrives att i datalagen (1973:289) skall inforas en ny paragraf,
3a§, av nedan angivna lydelse.

3 a S

Tillstånd att inrätta och föra personregister som omfattar betydande del
av befolkningen i riket eller i område därav får meddelas endast om

1. de som avses bli registrerade är medlemmar, anställda eller kunder
hos den registeransvarige eller har annan därmed jämställd anknytning till
denne,

2. de som avses bli registerade samtycker till registreringen eller

3. särskilda skäl föreligger.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 1977.

Personregister för vilket tillstånd har meddelats före den 1 februari 1977
men som enligt 3 a 5 får föras endast om särskilda skäl föreligger skall på
nytt underställas datainspektionens prövning. Göres ansökan om tillstånd
före den 1 juli 1977, får registret föras tills vidare i väntan på att ansökan
prövas slutligt. Datainspektionen får vid sin prövning medgiva anstånd med
avveckling eller ändring av registret under tid som behövs för att bygga
upp ett centralt statligt person- och adressregister eller som annars får anses
skälig.1

11 propositionens lagförslag står i första och andra styckena ”januari” i stället för
”februari”.

KU 1976/77:21

Bilaga 2

Skatteutskottets yttrande
1976/77:1 y

över propositionen 1976/77: 27 om åtgärder för att begränsa möjligheterna
att föra omfattande personregister

Till konstitutionsutskottet

Sedan konstitutionsutskottet berett skatteutskottet tillfälle att yttra
sig över prop. 1976/77: 27 får skatteutskottet anföra följande.

Den i propositionen föreslagna ändringen i datalagen i syfte att begränsa
möjligheten att inrätta generella personregister förutsätter inrättandet
av ett centralt statligt sådant register. Personregistret skall användas
för uppdatering, personnummerkontroll, sökning efter personnummer
och urvalsdragning samt förås av datacentralen för administrativ
databehandling som också skall svara för driften.

Skatteutskottet har tidigare i olika sammanhang haft anledning att ta
ställning till frågan om inrättande av ett centralt personregister för folkbokföring
och beskattning, en fråga som fått helt nya dimensioner genom
utvecklingen av ADB. När skatteutskottet 1972 (SkU 1972: 17)
behandlade frågan om ett centralt personregister (CPR) erinrade utskottet
om att riksdagen redan 1946 beslutat om ett centralt sökregister
över hela befolkningen. Utskottet underströk starkt behovet av CPR.
Riksdagen godtog emellertid inte förslaget med hänsyn till att integritetsskyddet
då inte ansågs tillfredsställande. När frågan kom tillbaka vid
föregående riksmöte (prop. 1975/76: 100, finansdepartementet) var anledningen
att datasamordningskommittén lagt fram förslag om att ett
statligt centralt personregister — benämnt samordnat person- och
adressuppdateringsregister (SPAR) — skulle inrättas snarast. Föredragande
departementschefen anmälde därvid bl. a. att regeringen uppdragit
åt statskontoret att bedriva fortsatt utredningsarbete i frågan och att
möjligheten att begränsa antalet personregister skulle undersökas inom
ramen för den av riksdagen begärda översynen av datalagen. Skatteutskottet
fann (SkU 1975/76: 35) inte anledning till erinran mot vad i
propositionen anförts i fråga om ett centralt personregister.

Förslaget i den nu föreliggande propositionen om inrättande av
SPAR kan alltså i första hand ses som ett fullföljande av de tidigare
planerna på ett centralt personregister för folkbokföring och beskattning.
Centralregistret skapar förutsättningar för att begränsa övriga generella
personregister. Såvitt utskottet kan finna motsvarar SPAR de
administrativa kraven på ett centralt personregister. Då inrättandet av

KU 1976/77:21

SPAR och de i samband därmed förordade övriga åtgärderna innebär
ett förstärkt skydd för den personliga integriteten finner utskottet det
angeläget att utbyggnaden av detta register kan påbörjas under nästa år.
Utskottet förutsätter att integritetsfrågorna därvid kommer att tillgodoses
genom att stor restriktivitet iakttas i fråga om tillstånds- och uppgiftslämnandet.
Från de synpunkter skatteutskottet har att företräda tillstyrker
utskottet alltså bifall till propositionen.

Stockholm den 30 november 1976

På skatteutskottets vägnar
ERIK WÄRNBERG

Närvarande: herr Wärnberg (s), herr andre vice talmannen Magnusson
(m), herrar Andersson i Knäred (c), Kristenson (s), Josefson (c), Johansson
i Jönköping (s), Hörberg (fp), Carlstein (s), Sundkvist (c), Söderström
(m), fru Normark (s), herr Boström (s), fru Odelsparr (c) herrar
Forslund (s) och Stensson (fp).