JulJ 1976/77: 9

Justitieutskottets betänkande
1976/77:9

med anledning av motion om tillämpningen av lagstiftningen angående
ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet m. m.

Motionen

I motionen 1975/76:1096 «v herr Winberg m. fl. (m) hemställs att riksdagen
hos regeringen begär att en arbetsgrupp tillsätts med uppgift att kontinuerligt
följa den praktiska tillämpningen av 1975 års lagstiftning angående
ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet m. m. och lägga fram de
ändringsförslag i lagstiftningen som kan visa sig erforderliga.

Motionärerna erinrar om de invändningar som vid riksdagens behandling
av 1975 års lagstiftning framfördes mot en alltför markerad privaträttslig
syn på det offentliga anställningsförhållandet samt om de farhågor som uttrycktes
för att allmänhetens intresse av korrekt behandling från funktionärer
i den offentliga verksamheten inte skulle bli tillräckligt beaktade. Enligt
motionärerna har allvarlig oro uppkommit över hur lagstiftningen kommer
att verka i praktiken. Särskilda nackdelar har, anför motionärerna, redan
visat sig för pressen, när det gäller det s. k. meddelarskyddet, eftersom en
offentligt anställd som mot lagen för en myndighet efterforskar meddelare
till pressen ej längre gör sig skyldig till ämbetsbrott som skall bedömas
av åklagare och domstol. Det finns enligt motionärernas mening anledning
att förmoda att intresset av att dylika företeelser beivras inte kommer att
tillerkännas samma tyngd som enligt den tidigare ordningen.

Före den 1 januari 1976 gällande lagstiftning

1 20 kap. brottsbalken (BrB) upptogs före den 1 januari 1976 särskilda
bestämmelser om ansvar för gärningar som var straffbara endast om de
begicks av ämbetsmän, s. k. självständiga ämbetsbrott. Med ämbetsmän
avsågs i huvudsak statliga och kommunala tjänstemän och vissa andra särskilt
angivna offentliga funktionärer. Ämbetsbrotten var tjänstemissbruk,
tagande av muta eller otillbörlig belöning, brott mot tystnadsplikt och tjänstefel.
Dessutom gällde att ansvar för tagande av muta eller otillbörlig belöning
eller brott mot tystnadsplikt kunde komma i fråga för ledamöter i bl. a.
beslutande statliga och kommunala församlingar. Bestämmelserna i BrB
gav domstol möjlighet att som påföljd för ämbetsbrott ådöma suspension
eller avsättning, eventuellt i kombination med annan påföljd enligt brottsbalken.
Vidare gällde att de som var underkastade ämbetsansvar och begick
annat brott än ämbetsbrott under vissa förutsättningar kunde dömas till
avsättning.

1 fifksdagen 1976/77. 7sami. Nr9

JuU 1976/77:9

2

Vid sidan av det straffrättsliga ansvarssystemet gällde enligt statstjänstemannalagen
att tjänsteman i administrativ väg kunde avsättas eller åläggas
andra disciplinstraff för tjänsteförseelser. Från detta disciplinansvar var
undantagna vissa högre befattningshavare, bl. a. ordinarie domare, byråchefer
och jämställda eller högre tjänstemän. Vidare gällde att tjänsteman
med fullmakt på tjänsten inte kunde avsättas i disciplinär ordning. Ett disciplinansvar
motsvarande det enligt statstjänstemannalagen gällde på det
kommunala området enligt stadgan om vissa tjänstemän hos kommuner
m. fl. (kommunaltjänstemannastadgan) för vissa tjänstemannagrupper, bl. a.
lärare och kyrkomusiker. Övriga kommunaltjänstemän liksom andra kommunalanställda
arbetstagare var inte underkastade något författningsreglerat
disciplinansvar, men disciplinansvar kunde gälla för dem på grund av regler
i kollektivavtal.

1975 års lagstiftning

I propositionen 1975:78 framlades förslag som innebar att ämbetsansvaret
ersattes med ett nytt ansvarssystern, som nära ansluter till den ordning
som redan tidigare gällde på den privata arbetsmarknaden. Ett straffrättsligt
ansvar för offentliga funktionärer bibehölls dock när det gällde allvarliga
angrepp mot samhällsmedlemmarnas intresse av att de offentliga funktionerna
fullgörs på ett riktigt sätt. Sålunda föreslogs att straffbestämmelserna
om ämbetsbrott skulle avskaffas och det straffbara området inskränkas till
att omfatta tre brottstyper som framstår som särskilt straffvärda, nämligen
oriktig myndighetsutövning, mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Straffansvar
skulle inträda oberoende av sådana förhållanden som tjänstemannaställning
eller liknande.

Det straffrättsliga ansvaret för vanliga tjänstefel skulle enligt förslaget
ersättas av ett disciplinärt ansvar enligt statstjänstemannalagen eller kommunaltjänstemannastadgan.
Vidare skulle ämbetsstraffen suspension och
avsättning avskaffas. 1 stället skulle det införas ett avskedandeinstitut i statstjänstemannalagen
och kommunaltjänstemannastadgan. Tjänsteman, som
inte är nöjd med beslut om disciplinpåföljd eller avskedande, skulle kunna
få tvisten prövad av domstol på samma sätt som fallet är på den privata
arbetsmarknaden. Beträffande den som valts till statligt eller kommunalt
uppdrag med vilket följer myndighetsutövning skulle domstol kunna förordna
om hans skiljande från tjänsten. Inom den militära sektorn skulle
det tidigare gällande ansvarssystemet bibehållas, frånsett att suspension och
avsättning skulle avskaffas som brottspåföljder även för krigsmän och att
krigsmän med huvudsakligen civila arbetsuppgifter skulle underkastas samma
ansvarsregler som de civila tjänstemännen.

Den föreslagna reformen avsåg i huvudsak att i överensstämmelse med
de riktlinjer som dragits upp av den s. k. ämbetsansvarskommittén (SOU
1969:20 och 1972:1) tillgodose tre syften, nämligen att avsevärt inskränka

JuU 1976/77:9

3

det straffbara området, att på ett mer rationellt sätt bestämma den personkrets
som skall vara underkastad straffansvar samt att åstadkomma ett närmande
mellan den offentliga och den privata arbetsmarknadens sanktionssystem.

Under riksdagsbehandlingen yrkades i en motion avslag på propositionen.
Till stöd för yrkandet anförde motionärerna bl. a. att förhållandet mellan
arbetsgivare och arbetstagare på den enskilda sektorn saknar motsvarighet
inom den offentliga sektorn, där fel och försummelser av anställda inte
bara drabbar arbetsgivaren utan också i minst lika hög grad allmänheten.
Enligt motionärerna kunde allmänhetens intresse av ett konsekvent påföljdssystem
för offentliga funktionärer svårligen tillgodoses genom en ordning
som i så hög grad som den i propositionen föreslagna ger arbetsmarknadens
parter möjligheter att förhandla om tjänsteansvaret och överlämnar
till skilda arbetsgivare att avgöra disciplinfrågor. Motionärerna ansåg det
därför betänkligt att propositionen grundades på en privaträttslig syn på
det offentliga anställningsförhållandet. Ett genomförande av propositionens
förslag skulle enligt motionärerna medföra otrygghet för de anställda och
rättsosäkerhet för allmänheten.

1 sitt av riksdagen godkända betänkande (JuU 1975:22) uttalade utskottet
bl. a. följande.

Utskottet vill för sin del till en början framhålla att det nuvarande ämbetsansvaret,
som fick sin slutliga utformning år 1948 (prop. 1948:144, 1LU
1948:39), anpassats efter en tid dåden offentliga förvaltningen var av judiciell
karaktär. Utvecklingen i samhället har emellertid inneburit en avsevärd
utvidgning av det allmännas myndighetsfunktion, och förvaltningen har
i ökande omfattning kommit att inriktas på vad som enligt ämbetsansvarskommittén
kan kallas för aktiv samhällsomdaning samt planering och produktion.
Samtidigt har det allmänna för att förverkliga sina syften kommit
att utnyttja en mångfald olika verksamhetsformer vid sidan av statens och
kommunernas centrala förvaltningsorgan, och offentliga myndighetsfunktioner
utövas numera av en mängd institutioner som kan vara rent allmänna
organ eller också har en mer eller mindre stark prägel av enskild verksamhet.
Denna utveckling har medfört att frågan huruvida utövandet av en offentlig
funktion är förenad med ämbetsansvar i praktiken kommit att i betydande
utsträckning avgöras med utgångspunkt i vilken verksamhetsform det allmänna
valt för att utöva funktionen.

Vid sidan av denna utveckling mot olika verksamhetsformer för utövandet
av offentliga funktioner har under senare år det offentliga anställningsförhållandet
alltmer kommit att anpassas till förhållandena på den privata arbetsmarknaden.
Av grundläggande betydelse härvidlag är tillkomsten år
1965 av statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannalagen, som innebar
att den tidigare rent offentligrättsliga regleringen av tjänstemännens
anställningsförhållanden ersattes av ett system med både privaträttsliga och
offentligrättsliga inslag. Genom reformen fick tjänstemännen förhandlingsrätt,
vilket medfört att fel eller försummelse i tjänsten kan vara ett avtalsbrott
och kan beivras med rent civilrättsliga sanktioner. Under åren 1973 och
1974 anpassades de offentliga tjänstemännens villkor ytterligare till förhållandena
på arbetsmarknaden i övrigt, bl. a. genom tillkomsten av lagen om
anställningsskydd, som i princip också gäller anställda i allmän tjänst.

JuU 1976/77:9

4

Mot bakgnand av det anförda framstår det nuvarande sanktionssystemet
beträffande offentliga tjänstemän som föråldrat och mindre väl förenligt
med utvecklingen på arbetsrättens område. Även i övrigt är systemet behäftat
med åtskilliga brister. Bl. a. är det som departementschefen understryker
anmärkningsvärt att så gott som varje förseelse i tjänsten åtminstone
principiellt sett är straffbelagd och att den personkrets, som omfattas av
ämbetsansvaret, är bestämd efter så oklara och oenhetliga kriterier. Det
är också otillfredsställande att tjänstemännen på det offentliga området i
stor utsträckning är underkastade både disciplinansvar och ansvar enligt
brottsbalken samt att det vid sidan av straff- och disciplinansvaret finns
utrymme för rent civilrättsliga sanktioner som uppsägning och avskedande.

Vad sålunda anförts leder utskottet till uppfattningen att ett nytt sanktionssystem,
anpassat efter dagens samhällsförhållanden, bör komma till
stånd. När det gäller utformningen av ett sådant system måste självfallet
liksom tidigare utgångspunkten vara samhällsmedlemmarnas intresse av att
de offentliga funktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt
sätt och att förvaltningstjänstemännen är självständiga och oväldiga. Det
sistnämnda förutsätter i sin tur att tjänstemännens anställningstrygghet inte
äventyras. Med hänsyn till att som ovan berörts offentlig verksamhet bedrivs
i en mångfald olika former är det vidare av vikt att sanktionssystemet kan
tillämpas oberoende av förändringar i förvaltningens organisation. Av grundläggande
betydelse är också att systemet är anpassat till det ovan berörda
förhållandet att de statliga och kommunala tjänstemännens anställningsförhållanden
alltmer kommit att präglas av privaträttsliga inslag och att
som följd härav fel i tjänsten kan betraktas som avtalsbrott som bör beivras
med de sanktionsmedel som står arbetsgivaren till buds och inte genom
straff eller andra påföljder. I anslutning till detta konstaterande bör framhållas
att det grundläggande skälet för en särbehandling av den offentliga tjänsten,
nämligen allmänhetens intresse av ett korrekt handhavande av den offentliga
verksamheten, i viss mån avtagit i styrka allteftersom ett likartat intresse
gjort sig gällande också beträffande den privata verksamheten. I detta hänseende
vill utskottet erinra om det allmänna intresset av att förhindra missbruk
av exempelvis ekonomisk maktkoncentration i form av monopol företag
och kartellbildningar samt om de konsumentintressen, som motiverat bl. a.
lagen om otillbörlig marknadsföring, lagar om hemförsäljning och konsumentköplagen.

De framlagda lagförslagen ligger i linje med nu anförda synpunkter. De
överensstämmer också med de grundläggande principer för utformningen
av en lagstiftning rörande ämbetsansvaret som framlades av ämbetsansvarskommittén
och som väsentligen godtagits av remissinstanserna. Utskottet
kan därför ställa sig bakom de framlagda förslagen i stort.

Riksdagen biföll i enlighet med utskottets hemställan i huvudsak de i
propositionen framlagda lagförslagen. Av riksdagsbeslutet föranledda ändringar
i brottsbalken och andra författningar utfärdades i juni 1975 (SFS
1975:667-705). Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1976.

I lag (1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen och i lag
(1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn har i anslutning till de nya reglerna
om ansvar i offentlig tjänst fastställts nya föreskrifter till bestämmande av
ombudsmännens och justitiekanslerns tillsynskrets.

JuU 1976/77:9

5

Lag om offentlig anställning

Riksdagen antog under 1975/76 års riksmöte en lag om offentlig anställning
(prop. 1975/76:105 bil. 2, InU 45, rskr 404, SFS 1976:600). Genom
den nya lagen, som träder i kraft den 1 januari 1977, upphävs statstjänstemannalagen,
kommunaltjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan.
Till lagen har i huvudsak utan ändringar från de äldre författningarna
förts över regler om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan,
avstängning m. m.

Meddelarskyddet

Enligt tryckfrihetsförordningen är det i stor utsträckning tillåtet att, oberoende
av vad som annars gäller, lämna meddelande till bl. a. tidningsredaktion
för offentliggörande i tryckt skrift. Enligt de ändringar i bl. a.
tryckfrihetsförordningen som nyligen slutligt antagits av riksdagen (prop.
1975/76:204, KU 1975/76:54, 1976/77:1) har denna rättighet utvidgats och
preciserats. Bl. a. har införts straffsanktionerat förbud för myndighet och
annat allmänt organ att forska efter författare eller meddelare, när tryckfrihetsförordningen
inte tillåter ingripande mot denne. De nya reglerna träder
i kraft den 1 januari 1978.

Utskottet

Riksdagen beslöt år 1975 att införa en ny ordning när det gäller ansvar
för funktionärer i offentlig verksamhet. Lagstiftningen, som trädde i kraft
den 1 januari 1976, innebar i huvudsak att reglerna om ämbetsansvar i
brottsbalken ersattes med regler om disciplinärt ansvar för statliga och vissa
kommunala befattningshavare. Samtidigt infördes i brottsbalken bestämmelser
om straffansvar för allvarligare typer av tjänsteförsummelser, nämligen
myndighetsmissbruk eller vårdslös myndighetsutövning, mutbrott och
brott mot tystnadsplikt. Utskottet uttalade i sitt av riksdagen godkända
betänkande i lagstiftningsärendet bl. a. att ett nytt sanktionssystem anpassat
efter dagens samhällsförhållanden borde komma till stånd och att utgångspunkten
när det gäller utformningen av ett sådant system måste vara samhällsmedlemmarnas
intresse av att de offentliga funktionerna utan ovidkommande
hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt och att förvaltningstjänstemän
är självständiga och oväldiga. Utskottet fann att det framlagda förslaget
låg i linje med dessa synpunkter.

I motionen hemställs att en arbetsgrupp skall tillsättas med uppgift att
följa den praktiska tillämpningen av 1975 års lagstiftning och att lägga fram
erforderliga ändringsförslag. Motionärerna pekar särskilt på uttalade farhågor
när det gäller de nya reglernas inverkan på det s. k. meddelarskyddet.

Den nya lagstiftningen har ännu ej varit i kraft under ett år. Det är därför

JuU 1976/77:9

6

enligt utskottets mening alltför tidigt att bedöma hur den inverkat på den
offentliga förvaltningens utövande. Några omständigheter som ger anledning
till annan bedömning av lagstiftningens lämplighet än den som gjordes
av riksdagen år 1975 har inte förekommit. Med anledning av motionärernas
farhågor i fråga om meddelarskyddet vill utskottet erinra om de särskilda
ansvarsregler i detta hänseende som nyligen införts i tryckfrihetsförordningen.

Utskottet utgår ifrån att de nya reglerna om ansvar för offentliga funktionärer
följs av regeringen och att särskild uppmärksamhet därvid riktas
på reglernas effekt när det gäller det allmänna intresset av att de offentliga
funktionerna fullgörs på ett tillfredsställande sätt. Anledning att för ändamålet
tillsätta en särskild arbetsgrupp i enlighet med motionärernas önskemål
föreligger inte enligt utskottets mening. Utskottet avstyrker därför
bifall till motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1975/76:1096.

Stockholm den 23 november 1976

På justitieutskottets vägnar
ASTRID KRISTENSSON

Närvarande: fru Kristensson (m), herrar Polstam (c), Jönsson i Malmö (s),
Johansson i Växjö (c), Nygren (s), Petersson i Röstånga (fp), fru Bergander
(s), herr Raneskog (c), fru Andersson i Kumla (s), herrar Winberg (m), Pettersson
i Helsingborg (s), fru Wiklund (c), fru André (c), herr Segerstedt
(s) och fru Mårtensson (s).

Reservation

av fru Kristensson (m) och herr Winberg (m) som anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 5 med ”Den
nya” och slutar på s. 6 med ”till motionen” bort ha följande lydelse:
Den nya lagstiftningen innebär i princip att fel och försummelser som
begåtts av offentliga funktionärer normalt ej blir föremål för domstols prövning
utan i stället prövas inom vederbörande myndighet i disciplinär ordning.
Endast i grova fall innebär det nya förfarandet sådan offentlig kontroll och
insyn från allmänhetens sida som det tidigare domstolsförfarandet.

Det föreligger visserligen ännu ej så stor erfarenhet av hur de nya reglerna
fungerar i praktiken, men enligt utskottets mening kan man inte bortse
från risken för att den nya ordningen med mindre insyn från allmänheten

JuU 1976/77:9

7

inverkar menligt på de offentliga funktionernas fullgörande till skada för
den enskilde samhällsmedborgaren. Utskottet finner det utomordentligt angeläget
att så ej blir fallet. Statsmakterna bör därför ofördröjligen uppmärksammas
på eventuella sådana effekter av lagstiftningen. En lämplig garanti
härför kan skapas genom tillsättande av en arbetsgrupp i enlighet med motionärernas
önskemål. Riksdagen bör därför begära att regeringen tillsätter
en sådan grupp. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motionen 1975/76:1096 ger regeringen
till känna vad utskottet anfört beträffande utvärdering av 1975
års lagstiftning om ansvar för offentliga funktionärer.

GOT A B 76 52515 Stockholm 1976