JuU 1976/77: 1

Justitieutskottets betänkande
1976/77:1

med anledning av motion om straffmätning i samband med förvisning Motionen 1

motionen 1975/76:1070 av fru Lindquist (m) och herr Winberg (m)
hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ändrade bestämmelser
angående straffmätning i samband med förvisning i enlighet
med vad som anförs i motionen.

I motiveringen framhålls bl. a. följande:

Enligt 26 § utlänningslagen skall, när utlänning förvisas, det men han
därigenom lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet. Denna
bestämmelse medför att en utlänning, som i dom förvisas ur riket, ofta
får ett betydligt kortare fängelsestraff än vad som skulle blivit fallet, om
domstolen underlåtit att döma till förvisning. Hänsyn tas alltså till den
olägenhet som förvisningen medför för den dömde. Detta är ju i och för
sig en riktig tanke.

Det händer emellertid ofta att en dom på förvisning inte går att verkställa.
Den dömde blir alltså kvar i riket. Något men av förvisningen uppstår aldrig,
och han har kommit undan med ett kortare straff, än vad som rätteligen
bort följa, eller vad en svensk i motsvarande situation skulle ha fått. Detta
framstår såsom mindre tillfredsställande.

En möjlighet att råda bot på missförhållandet skulle vara att domstol
före domen erhöll förhandsbesked om huruvida en förvisningsdom mot
den tilltalade kan bli möjlig att verkställa eller inte. Att avvakta ett sådant
besked skulle förmodligen fördröja avgörandet i domstol, vilket skulle vara
särskilt olägligt med hänsyn till att det ofta är fråga om personer som sitter
häktade i avbidan på handläggning och dom.

En bättre utväg är att ge domstol möjlighet att återuppta målet för att
bestämma ny förlängd strafftid. Tänkbart är också att domstol redan från
början fastställer alternativa strafftider, den ena i förening med förvisning
och den andra utan samband med sådan påföljd. Det är möjligt att ytterligare
lösningar står till buds. I vart fall fordras en översyn av de nuvarande reglerna.

Gällande bestämmelser

Bestämmelser om förvisning finns i utlänningslagen (UtlL). Utlänning,
som har begått brott på vilket kan följa fängelse i mer än ett år, kan enligt
26 § första stycket genom beslut av domstol i samband med att utlänningen
döms för brottet förvisas ur landet, om det på grund av gärningens beskaffenhet
och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta
brottslig verksamhet här i landet eller brottet annars föranleder att
han inte bör få stanna kvar här. Detsamma gäller i fall då villkorlig dom
eller skyddstillsyn som har ådömts för sådant brott undanröjs.

1 Riksdagen 1976/77. 7 sami. Nr 1

JuU1976/77:1

Beslut om förvisning kan även meddelas i samband med att utlänning
döms för brott mot utlänningslagen eller med stöd av denna lag utfärdad
författning, om fängelse kan följa på brottet - det krävs i dessa fall sålunda
inte att maximistraffet överstiger fängelse i ett år. Dock förutsätts, att omständigheterna
vid gärningens begående är försvårande eller att utlänningen
under de sista två åren före gärningen befunnits skyldig till brott av samma
slag (27 §).

Vid bedömande av förvisningsfrågan skall hänsyn tas till utlänningens
levnads- och familjeförhållanden och till längden av den tid han vistats
i riket. Utlänning, som när åtalet väcktes sedan minst fem år innehade
permanent uppehållstillstånd eller som vid nämnda tidpunkt sedan minst
fem år tillbaka var bosatt i Sverige, får förvisas bara om det finns synnerliga
skäl till det (26 § andra stycket).

Beslutar domstolen förvisning, skall det men utlänningen lider därigenom
beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet. Förordnar domstol
enligt 34 kap. brottsbalken (BrB) om förändring av påföljd, som han har
ådömts jämte förvisning, kan domstolen också meddela det beslut i fråga
om förvisningen som förordnandet påkallar (26 § tredje stycket).

Dom eller beslut om förvisning skall innehålla förbud för utlänningen
att återvända till Sverige. Sådant förbud kan begränsas att gälla viss tid
(28 §). Överträdelse av förbud att återvända är straffbelagt. Straffet utgör
fängelse i högst sex månader (66 §).

Den omständigheten att en utlänning förvisas medför inte automatiskt
att han också avlägsnas från Sverige. För verkställighet av förvisnings- eller
utvisningsbeslut kan sålunda föreligga hinder av olika slag, i första hand
s. k. politiska verkställighetshinder. Bestämmelser därom finns i 53, 54 och
54 a §§ UtlL.

1 53 § föreskrivs att utlänning vid verkställighet av förvisning inte får
befordras till land, där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse,
och ej heller till land, där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till
land i vilket han löper sådan risk. I 54 § stadgäs undantag från denna regel
vid synnerligen grov brottslighet, och i 54 a § ges regler för krigsvägrare
och vissa andra utlänningar som utan att vara politiska flyktingar ej vill
återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och
som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd härför.

Verkställighet av förvisning ankommer på länsstyrelse. I vissa fall skall
ärendet emellertid underställas den centrala utlänningsmyndigheten, dvs.
invandrarverket. Det gäller t. ex. om utlänningen påstår att han i det land,
till vilket han skulle befordras, löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse
och påståendet icke är uppenbart oriktigt. Detsamma gäller när utlänning
påstår sig ej vilja återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena
där och de omständigheter han åberopar till stöd härför inte
kan lämnas utan avseende (58 S).

JuU1976/77:1

Förslag av åtalsrättskommittén

Den i motionen upptagna problematiken berördes i en promemoria med
förslag till nya regler om beivrande av vissa brott, begångna av utlänningar,
som avgavs av åtalsrättskommittén (Ju 1971:63) i juni 1971 (Ds Ju 1971:14).

Kommittén anförde i denna del bl. a. följande:

Enligt 26 § tredje stycket UtlL skall... det men som utlänningen lider
genom förvisningen beaktas vid bestämmandet av annan påföljd för brottet.
Ett beslut om förvisning får alltså till följd att den straffrättsliga påföljd
som annars skulle ha följt blir av mindre ingripande art. Om ett förvisningsbeslut
inte kan verkställas, medfördetta f. n. inte, att den straffrättsliga
påföljden omprövas för att eliminera den prutning på straffet som skett
med hänsyn till förvisningen. Detta får nu den i och för sig icke tillfredsställande
konsekvensen, att utlänningen kommer lindrigare undan än en
annan brottsling i motsvarande situation. Denna konsekvens måste dock
ha insetts under förarbetena till UtlL och har uppenbarligen då accepterats.
Kommittén anser sig - i brist på uppgifter om att mera stötande resultat
till följd av gällande ordning förekommit i rättstillämpningen - inte ha tillräcklig
anledning att föreslå någon ändring i nu behandlat avseende.

Av intresse i sammanhanget är också att kommittén föreslog att domstolarna
skulle få vidgade möjligheter att ge utlänning villkorlig dom i sådana
fall då det står klart att utlänningen skall avlägsnas ur landet. Sålunda skulle
villkorlig dom kunna meddelas även om utlänningen har dålig prognos
i fråga om framtida laglydnad. För att inte sådan utlänning skulle komma
i ett bättre läge än andra lagöverträdare i de fall då förvisningsdom eller
utvisningsbeslut inte kan verkställas (t. ex. på grund av politiskt verkställighetshinder)
föreslog kommittén att åklagaren skulle få möjlighet att väcka
talan och begära omprövning av påföljdsfrågan.

Kommitténs förslag har remissbehandlats men hittills inte lett till lagstiftning.

Framställning från brottsförebyggande rådet

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har i skrivelse den 10 oktober 1974 till
arbetsmarknadsdepartementet påtalat vissa problem i samband med beslut
om förvisning av straffade utlänningar och dessas verkställighet.

I en i ärendet upprättad promemoria anförs bl. a. följande:

Eftersom domstolen skall beakta det men den dömde lider genom förvisning
medför beslut härom i regel att utlänningen får ett kortare straff
än han annars skulle ha fått. I många fall kan förvisningen emellertid inte
verkställas. I vissa fall är det fråga om asylbehövande. Beträffande dessa
utlänningar råder, som framgått av vad ovan sagts, sådana inskränkningar
i möjligheterna att verkställa förvisningen, att vederbörande i allmänhet
kommer att t v kvarstanna i landet. I andra fall rör det sig om personer
för vilka politiskt verkställighetshinder inte föreligger, men vilka hemländerna
på grund av deras kriminalitet inte är beredda att mottaga. Sådana

JuU 1976/77:1

utlänningar gynnas av att fä förvisning i domen i förhållande till dels de
personer beträffande vilka förvisningen kan verkställas och dels de dömda
- såväl svenskar som utlänningar - som ej förvisas och av denna anledning
får lägre straff. Bland dem som på detta sätt missgynnas finns även de
utlänningar som domstolen avstår från att förvisa på grund av att de bedöms
vara i behov av asyl. Det är angeläget att sådana slumpartade utfall av
rättskipningen vad gäller påföljden undanröjs.

Åtskilliga av de utlänningar som dömts till förvisning åberopar politiskt
flyktingskap som hinder mot verkställighet av förvisningen. Ett ställningstagande
härtill har emellertid inte kunnat tagas av invandrarverket förrän
relativt nära frigivningen. Orsaken är svårigheten att med säkerhet kunna
förutse behovet av asyl vid ett frigivningstillfälle som ligger relativt långt
fram i tiden. Bl a kan förhållandena i hemlandet förändras under straffverkställighetstiden.

Ovissheten huruvida beslut om förvisning kommer att verkställas eller
ej skapar otrygghet och blir en sanktion utöver den som ådömts. Det är
därför redan av detta skäl rimligt att kräva att ett definitivt ställningstagande
i frågan om förvisningen skall verkställas sker så tidigt som möjligt, helst
redan vid domslutet.

Översyn av utlänningslagstiftningen

Enligt regeringens bemyndigande i oktober 1975 har sakkunniga tillkallats
för översyn av utlänningslagstiftningen. Utredningsarbetet skall enligt direktiven
leda fram till förslag till en helt ny utlänningslag som på ett så
överskådligt sätt som möjligt tar upp de bestämmelser beträffande utlänningar
som förutsätter lagreglering.

I direktiven uttalar statsrådet Leijon såvitt nu är av intresse bl. a. följande:

Nuvarande ordning, som alltså innebär att domstol dömer till förvisning
i samband med ådömandet av övriga påföljder, är förenad med vissa nackdelar.
Svårigheterna bottnar främst i att domstolen har begränsade möjligheter
att bedöma frågan om politiskt flyktingskap och därmed sammanhängande
verkställighetshinder. Genom att förvisningsbeslutet skall beaktas
vid bestämmandet av påföljden i övrigt, kommer utlänning, som döms
till förvisning vilken sedermera inte kan verkställas, i förmånligare ställning
än den som döms för samma brott utan att dömas till förvisning. Särskilt
stötande blir resultatet om förvisning ådömts tillsammans med villkorlig
dom eller om förvisning kombinerats med påföljdseftergift. Allmänt sett
kan utfallet av påföljdens bestämmande med nuvarande ordning inte sällan
bli slumpartat och stötande från rättvisesynpunkt.

Åtalsrättskommitténs förslag hade bl. a. till syfte att åstadkomma förbättringar
på denna punkt. Enligt förslaget skulle omprövning av den ådömda
påföljden kunna ske när förvisningsbeslutet inte kan verkställas. Även
en sådan ordning medför dock problem. Det torde bli nödvändigt att knyta
konstaterandet av verkställighetshinder till en viss sista tidpunkt, då förfarande
förändring av påföljden kan inledas. Därvid måste beaktas att denna
tidpunkt måste läggas så sent att talan i verkställighetsärendet hinner fullföljas
och ärendet slutligt avgöras. Till detta kommer att en sådan ordning
får till följd att den dömde själv disponerar över möjligheten att mot vart
annat väga förvisningsmenet och den väntade skärpningen av påföljden

JuU 1976/77:1

i övrigt, något som enligt min mening får anses mindre lämpligt.

En annan lösning skulle kunna vara att ta hänsyn till förvisningen först
på verkställighetsstadiet. En sådan ordning får i praktiken betydelse främst
om utlänningen döms till frihetsberövande påföljd. Domstolen skulle då
inte låta förvisningen påverka valet och omfattningen av övriga påföljder.
Kriminalvårdsorganen skulle i stället ha möjlighet och skyldighet att frige
den dömde före strafftidens utgång i samband med verkställighet av förvisningen.
Också en sådan ordning leder lätt till olikartad behandling av
likartade fall, eftersom verkställighetsproceduren kan ta längre eller kortare
tid i anspråk. Vid kortare frihetsstraff kan det sålunda inträffa att straffet
hinner verkställas innan frågan om verkställighet av förvisningspåföljden
hunnit slutligt avgöras.

Ytterligare en möjlighet är en återgång till ett system, där förvisningen
beslutas av annan myndighet än domstol, exempelvis av invandrarverket.
Förvisningspraxis skulle då kunna samordnas med utlänningspolitiken i
övrigt. En enhetlig praxis skulle lättare uppnås. Domstolen skulle med en
sådan ordning bortse från vilka åtgärder enligt UtIL som den av domstolen
ådömda påföljden kan ge upphov till. En sådan ordning skulle då ses som
en konsekvens av att utlänning till skillnad från svensk medborgare inte
har en ovillkorlig rätt att stanna här. En förutsättning för en lösning efter
dessa riktlinjer måste emellertid vara, att möjligheterna till förvisning kraftigt
inskränks. Den nu nämnda lösningen kan eventuellt kombineras med den
möjlighet att avbryta straffverkställigheten som jag nyss har berört.

Som har framgått av vad jag nu har anfört är åtskilliga frågor och problem
förknippade med förvisningsinstitutet. Jag har i detta sammanhang endast
kunnat peka på några av dem. Det är emellertid enligt min mening angeläget
att frågan om förvisning i hela dess vidd görs till föremål för en förutsättningslös
granskning. Övervägandena bör avse såväl förutsättningarna
för förvisning som formerna för beslut om verkställighet.

Utskottet

1 detta betänkande behandlas en motion angående straffmätning i samband
med beslut om förvisning.

Enligt utlänningslagen skall, när domstol beslutar om förvisning, det men
utlänningen lider genom förvisningen beaktas vid bestämmande av annan
påföljd för brottet. I följd härav erhåller i många fall utlänning lägre straff
än normalt skulle följa på brottet. Kan förvisningen sedermera inte verkställas,
t. ex. på grund av politiskt verkställighetshinder, kommer utlänningen
i förmånligare ställning än den som döms för likartad brottslighet utan
att samtidigt förvisas.

Beskrivna förhållande är enligt motionärerna mindre tillfredsställande.
Enligt deras mening erfordras en översyn av de nuvarande reglerna. Yrkandet
går ut på att riksdagen skall begära förslag till ändrade bestämmelser.

De av motionärerna påtalade olägenheterna bottnar främst i att domstol
som beslutar om förvisning har mycket begränsade möjligheter att bedöma
om hinder sedermera kan föreligga mot beslutets verkställande, t. ex. på
grund av politiskt flyktingskap. Olägenheterna innebär otvivelaktigt att ut -

JuU1976/77:1

fallet av domstolarnas straffmätning i fall varom nu är fråga inte sällan
framstår som slumpartat och stötande från rättvisesynpunkt. En sådan ordning
kan självfallet inte accepteras. Utskottet noterar därför med tillfredsställelse
att motionsspörsmålet omfattas av den översyn rörande utlänningslagstiftningen
som påbörjats i år. Enligt direktiven för utredningen,
vars arbete skall leda fram till förslag till en helt ny utlänningslag, bör
frågan om förvisning i hela dess vidd göras till föremål för en förutsättningslös
granskning. Det framhålls att övervägandena bör avse såväl förutsättningarna
för förvisning som formerna för beslut om verkställighet.
Den i motionen upptagna problematiken omnämns särskilt; nackdelarna
med nuvarande ordning slås fast och alternativa förslag till lösningar diskuteras.

Med hänvisning till det anförda anser utskottet att syftet med motionen
är tillgodosett. Motionen påkallar därför inte någon riksdagens åtgärd. Utskottet
vill emellertid med hänsyn till utredningsuppdragets omfattning uttala
önskemålet att möjligheterna till en dellösning såvitt gäller motionsspörsmålet
eller reglerna om förvisning övervägs.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1975/76:1070.

Stockholm den 23 november 1976

På justitieutskottets vägnar
ASTRID KRISTENSSON

Närvarande: fru Kristensson (m), herrar Polstam (c), Jönsson i Malmö (s),
Johansson i Växjö (c), Nygren (s). Petersson i Röstånga (fp), fru Bergander
(s), herr Raneskog (c), fru Andersson i Kumla (s), herrar Winberg (m), Pettersson
i Helsingborg (s), fru Wiklund (c), fru André (c), herr Segerstedt
(s) och fru Mårtensson (s).

GOTAB 52351 Stockholm 1976