Jordbruksutskottets betänkande

1976/77: 4

med anledning av propositionen 1976/77: 3 om åtgärder för att motverka
negativa effekter av svavelutsläpp jämte motioner

Propositionen

I propositionen 1976/77: 3 har regeringen (jordbruksdepartementet)
föreslagit riksdagen att

1. antaga förslaget till lag om svavelhaltigt bränsle,

2. godkänna de grunder för statsbidrag till kalkning av sjöar och
vattendrag som förordats i propositionen.

I propositionen föreslås en råd olika åtgärder för att motverka negativa
effekter av svavelutsläpp. Förslagen innebär att utsläppen kraftigt
begränsas. Enligt propositionen bör målet vara att svavelutsläppen till år
1985 skall ha minskats till den nivå som gällde i början av 1950-talet.
Vidare föreslås åtgärder för att återställa försurade sjöar och vattendrag.

I syfte att begränsa utsläppen av svaveldioxid från förbränning av
eldningsolja och kol läggs i propositionen fram förslag till lag om svavelhaltigt
bränsle. Enligt lagen får regeringen i fråga om fossilt bränsle
meddela föreskrifter som gäller förbränning, handel, överlåtelse och
import och som är påkallade från miljöskyddssynpunkt eller annan allmän
synpunkt. Med stöd av lagen avser regeringen att successivt utvidga
de områden i landet där man inte får använda tjock eldningsolja
som har högre svavelhalt än 1,0 %. Avsikten är att restriktionerna i en
första etapp som genomförs redan år 1977 skall omfatta hela södra
Sverige upp till Mälardalen—Värmland. Också i den tunna eldningsoljan
skall svavelhalten sänkas.

Enligt propositionen bör vidare svavelutsläppen från industriella processer
begränsas kraftigt. Målsättningen anges vara att nuvarande utsläppsmängd
halveras fram till år 1985.

För att pröva möjligheterna att återställa försurade vatten och begränsa
ytterligare försurning läggs i propositionen fram ett principförslag
om statsbidrag för en femårig försöksverksamhet med kalkning av
sjöar och vattendrag.

Lagförslaget återfinns på s. 2—3 i propositionen.

Motionerna

I detta sammanhang har utskottet behandlat de vid riksmötet 1975/76
väckta motionerna 1975/76: 1659 av fru Fredrikson m. fl. (c) vari hemställs 1.

att riksdagen hos regeringen anhåller om ett program för att utnytt1
Riksdagen 1976/77.16 sami. Nr 4

JoU 1976/77: 4

ja bästa teknik för att reducera försurningen av mark, skog, sjöar och
vattendrag,

2. att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ekonomiska
stödåtgärder för en intensifierad kalkning av skog och åker i kalkfattiga
områden och i närheten av större rökgasutsläpp,

3. att riksdagen hos regeringen anhåller om att den i internationella
sammanhang verkar för en minskning av svavelutsläppen.

1975/76: 1686 av herr Jonsson i Alingsås m. fl. (fp) vari hemställs
att riksdagen ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om
åtgärder för begränsning av svavelutsläppen och

1975/76: 1698 av herr Lindkvist m. fl. (s) vari hemställs att riksdagen
beslutar ge regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet
av forsknings- och utvecklingsarbete i vad avser kulvertering av
rökgaser.

Utskottet

Sedan slutet av 1960-talet har frågan om svavelutsläpp och sådana
utsläpps effekter på hälsa och miljö varit föremål för stor uppmärksamhet,
och olika åtgärder har vidtagits för att minska utsläppen eller på
annat sätt motverka negativa effekter av dessa. År 1968 genomfördes
sålunda en särskild lagstiftning om begränsning av svavelhalten i eldningsoljor.
Enligt denna gäller f. n. generellt för hela landet en begränsning
av svavelhalten i tjock eldningsolja till maximalt 2,5 viktprocent.
I vissa tätortsområden och försumingskänsliga områden har
svavelhalten i eldningsolja ytterligare begränsats till maximalt 1,0 viktprocent.
Dessa områden är Storstockholmsregionen, Kronobergs, Blekinge,
Hallands, Älvsborgs och Göteborgs och Bohus län samt Malmö,
Lunds och Jönköpings kommuner.

Som redovisas i propositionen 1976/77: 3 uppgick de sammanlagda
svaveldioxidutsläppen i Sverige år 1973 till ca 800 000 ton varav
600 000 ton härrör från förbränningen av olja och 200 000 ton från
vissa industriprocesser i vilka svavelhaltiga råvaror används. I Västeuropa
uppgick svaveldioxidutsläppen till ca 22 milj. ton år 1973. I
Östeuropa var motsvarande utsläpp samma år ca 38 milj. ton.

Höga svavelkoncentrationer i luften är huvudsakligen en direkt följd
av utsläpp från närbelägna källor med stora utsläpp såsom kraftverk,
värmeverk, panncentraler eller industrier. Spridningen av svavelföreningar
är emellertid inte bara ett lokalt problem. Svaveldioxid kan
transporteras med luftmassorna mycket långa sträckor för att så småningom
falla ned huvudsakligen i samband med nederbörd. Vid nedfallet
kan svaveldioxiden ha ombildats till syra eller sulfat. I sydligaste
Sverige och Västkustområdet härrör mindre än 25 % av det totala svaveldioxidnedfallet
från utsläpp i Sverige. Motsvarande andel för övriga
delar av landet varierar mellan 25 och 50 %.

JoU 1976/77: 4

Utsläpp och nedfall av svavelföreningar orsakar eller innebär risker
för skador av skilda slag. Alltför höga koncentrationer av svaveldioxid
i luften kan således innebära risker för människors hälsa. Detta är
främst ett tätortsproblem, som i vårt land kan uppkomma vid ogynnsam
väderlek vintertid. En expertgrupp inom Världshälsoorganisationen
(WHO) har rekommenderat vissa riktlinjer från hälsosynpunkt för
högsta acceptabla koncentrationer av svaveldioxid, sot och partiklar i
luften. Naturvårdsverket har nyligen fastställt svenska riktvärden, som
nära ansluter sig till WHO:s rekommendationer.

De svavelföreningar som faller ned från atmosfären är från kemisk
synpunkt sura. Mark och vatten tillförs på detta sätt ständigt ämnen
som är försurande. I kalkfattiga områden är markens och vattendragens
förmåga att neutralisera surt nedfall liten. Detta gäller bl. a. omfattande
områden i Syd- och Västsverige dit stora mängder svavelföreningar
också transporteras med vindarna från den europeiska kontinenten och
från Storbritannien.

Försurning av sjöar och vattendrag är ett allvarligt miljöproblem.
Växt- och djurvärlden i berörda vatten utarmas. Fiskdöd på grund av
försurning har under senare år rapporterats från både Sverige och
Norge. Ett stort antal undersökningar har gjorts för att klarlägga försurningens
omfattning. Undersökningarna ger vid handen att av Sveriges
ca 100 000 sjöar är ca 10 000 mer eller mindre allvarligt skadade.
Ett fortsatt svavelnedfall i oförändrad omfattning kommer att leda till
att skadorna förvärras. Dessutom kommer ytterligare vattensystem att
drabbas.

Betydande arealer skogsmark i Syd- och Västsverige utgörs av jordar
som är känsliga för det sura svavelnedfallet. Dessa områden är särskilt
värdefulla från produktionssynpunkt. Riskerna för en försämring av skogarnas
produktionsförmåga inom de aktuella områdena bedöms som
stora.

Svavelföreningar i luften orsakar också söndervittring och rostskador
på byggnader och andra konstruktioner. Kostnaderna för dessa skador
har uppskattats till mellan 100 och 1 000 milj. kr. per år.

Mot bakgrund av redan konstaterade skador av svavelutsläpp och
riskerna för ytterligare skador tillkallade dåvarande chefen för jordbruksdepartementet
i maj 1975 särskilda sakkunniga som i betänkandet (Ds
Jo 1976: 2) Mindre svavel — bättre miljö har föreslagit en rad olika
åtgärder för att motverka de negativa effekterna av svavelutsläppen.

De sakkunniga har i sitt betänkande behandlat bl. a. förslag som har
lagts fram av utredningen (Jo 1971: 08) om kostnaderna för miljövården
i betänkandet (SOU 1974: 101) Begränsning av svavelutsläpp — en
studie av styrmedel.

På grundval av nyssnämnda utredningsförslag och däröver avgivna
remissutlåtanden föreslås i propositionen 1976/77: 3 en rad olika åt -

JoU 1976/77: 4

gärder för att motverka negativa effekter av svavelutsläpp. Förslagen
innebär att utsläppen kraftigt begränsas. Enligt propositionen bör målet
vara att svavelutsläppen till år 1985 skall ha minskats till den nivå som
gällde i början av 1950-talet.

I syfte att begränsa utsläppen av svaveldioxid från förbränning av
eldningsolja och kol läggs i propositionen fram förslag till lag om svavelhaltigt
bränsle. Förslaget innebär att regeringen i en ramlag får bemyndigande
att i fråga om fossilt bränsle som innehåller svavel meddela
föreskrifter som gäller bl. a. förbränning, handel, överlåtelse eller import,
om det är påkallat från miljöskyddssynpunkt eller annan allmän
synpunkt. Det förbud som f. n. gäller eldningsolja skall sålunda utvidgas
till att omfatta också övriga fossila bränslen. Undantag från föreskrifterna
om begränsning av svavelutsläppen skall kunna medges främst när
det råder brist på bränsle med låg svavelhalt. Enligt förslaget skall
sådant medgivande av undantag kunna förenas med en avgift som motsvarar
den ekonomiska fördel som medgivandet regelmässigt innebär på
grund av att högsvavligt bränsle är billigare än lågsvavligt. Brott mot de
föreslagna föreskrifterna bör kunna föranleda förutom ansvar även förverkande
av det bränsleparti som har varit föremål för brott. Lagförslaget
innehåller också bemyndiganden att meddela föreskrifter om den
avgift som nyss berörts och om kostnader för provtagning och undersökning
av prov i samband med tillsyn. Lagen föreslås träda i kraft den
1 oktober 1977. Lagen (1968: 551) om begränsning av svavelhalten i
eldningsolja föreslås upphöra att gälla vid samma tidpunkt. Med stöd av
lagen avses en successiv utvidgning ske av de områden i landet där man
inte får använda tjock eldningsolja som har högre svavelhalt än 1,0 %.
Avsikten är att restriktionerna i en första etapp som genomförs redan
år 1977 skall omfatta hela södra Sverige upp till Mälardalen—Värmland.
Också i den tunna eldningsoljan skall svavelhalten sänkas.

Enligt propositionen bör vidare svavelutsläppen från industriella processer
begränsas kraftigt. Målsättningen anges vara att nuvarande utsläppsmängd
halveras fram till år 1985.

Utskottet har tidigare såväl vid behandlingen av anslagsäskanden i
budgetpropositioner som till följd av motioner i ämnet upprepade
gånger haft anledning att beröra den problematik, som sammanhänger
med svavelutsläppen och de negativa följderna dessa har för människans
hälsa och för miljön. Utskottet har därvid bl. a. framhållit angelägenheten
av att stora ansträngningar görs för att skydda våra vattendrag
och så långt möjligt råda bot på redan inträffade skador (se bl. a. JoU
1975: 1, p. 64). Näringstillståndets betydelse för markens produktions -

JoU 1976/77: 4

förmåga och svavelnedfallets negativa inverkan härvidlag har också
understrukits av utskottet (t. ex. i JoU 1975: 6). Utskottet har därvid
uttalat sig för att åtgärder vidtas för att så långt möjligt begränsa svavelutsläppen
i atmosfären och därmed också såväl vattnets som markens
försurning genom nederbörden.

I överensstämmelse med det anförda hälsar utskottet med tillfredsställelse
att proposition nu framlagts om åtgärder för att motverka de
negativa effekterna av svavelutsläppen. Som sägs i propositionen måste
dels kraftfulla nationella åtgärder sättas in för att minska våra egna utsläpp,
dels internationella initiativ tas för att förmå andra länder till
motsvarande åtgärder. Utskottet ansluter sig till föredragandens uppfattning
att vi bör sträva efter att komma ner till de utsläppsnivåer som
vi hade i början på 1950-talet. Utskottet delar också uppfattningen att
vi måste försöka återställa balansen i vatten som redan är försurade.
Utskottet anser att de förslag, som den förutvarande regeringen här
lagt fram och som även den nuvarande regeringen ställt sig bakom, är
väl avvägda och i väsentlig grad ägnade att skapa förbättrade förhållanden
i förevarande avseende. Utskottet kan för sin del tillstyrka bifall
till de förslag som i propositionen lagts fram för riksdagens godkännande.
För den närmare innebörden av förslagen får utskottet hänvisa
till propositionen. I anledning av några vid riksmötet 1975/76 väckta
motioner i hithörande ämne, vilka utskottet funnit lämpligt att behandla
i detta sammanhang, vill dock utskottet på några punkter närmare kommentera
propositionen och däri gjorda uttalanden.

I motionen 1975/76: 1686 hävdas att svavelpolitiken, för att bli effektiv,
i större utsträckning bör inriktas på åtgärder som stimulerar till ökad
rökgasrening. Bl. a. förordas att lagstiftningen utformas så, att den begränsar
utsläppen av svavel, inte bara tillförseln. Enligt motionen 1975/
76: 1698 bör det också kunna öppnas möjligheter för forskningen att
utveckla system för kulvertering av rökgaserna för åstadkommande av
förbättrad rening, m. m.

Utskottet vill här fästa uppmärksamheten på att avsikten enligt propositionen
1976/77: 3 är att föreskrifterna om förbud mot förbränning
skall ges sådan utformning att det faktiska utsläppet av svavelföreningar
i förhållande till energiinnehållet i tillfört bränsle blir avgörande för om
förbränning i visst fall är tillåten eller inte. Genom att bestämmelserna
utformas på sådant sätt blir det inte behövligt att ansöka om undantag
för användning av t. ex. olja med högre svavelhalt i en anläggning som
är utrustad med anordning för avsvavling av rökgaserna, om svavelutsläppen
därigenom minskar till tillåten nivå. Förslaget att bestämmelserna
om vilka svavelutsläpp som skall vara tillåtna sålunda relateras till
mängden tillförd energi bör enligt utskottets mening bl. a. utgöra ett incitament
till ökade insatser för en effektivare rökgasrening.

Enligt propositionen är det angeläget att en samordnad forsknings -

JoU 1976/77: 4

planering kring svavelutsläppens hälso- och miljöeffekter kommer till
stånd. Utskottet delar denna uppfattning och förutsätter liksom föredraganden
att naturvårdsverket i samarbete med övriga berörda organ
snarast utarbetar ett sådant program. I betänkandet (Ds Jo 1976: 2)
Mindre svavel — bättre miljö nämnde de sakkunniga som särskilt angelägna
forskningsuppgifter epidemiologisk forskning rörande svavelföreningars
effekter på människors hälsa och forskning rörande det sura
nedfallets långsiktiga inverkan på skogsmark. I anslutning till behandlingen
av motionen 1975/76: 1686 vill utskottet framhålla betydelsen av
att frågan om rökgasrening särskilt uppmärksammas i den fortsatta
forskningen på området. Som koncessionsnämnden för miljöskydd påpekat
kan man med rökgasrening under vissa omständigheter nå 95 %
svavelavskiljning, vilket innebär att man vid användning av normalsvavlig
olja (2,5 %) erhåller ett svavelutsläpp motsvarande ca 0,1 %
svavelhalt.

Utskottet utgår från att jämväl den i motionen 1975/76: 1698 väckta
frågan om behovet av forsknings- och utvecklingsarbete i vad avser kulvertering
av rökgaser kommer att innefattas i den kommande forskningsplaneringen.

I motionen 1975/76: 1659 tar man upp försumingsproblemen och
fäster därvid särskild uppmärksamhet på svavelutsläppens skadeverkningar
på land. I och för sig finner motionären det naturligt att man till
en början koncentrerar sig på åtgärder för att skydda eller restaurera
sjöar och vattendrag, då det är där problemen framträtt tydligast. Ändå
är det enligt motionen långt ifrån säkert att det är där de svåraste skadeverkningarna
kommer att visa sig i framtiden. Man måste i stället
konstatera att allt fler vetenskapsmän varnar för vad försurningen kan
åstadkomma på mark och skog. Försurningen av sjöarna är enligt motionen
bara en varningssignal — en varning för vad som kan ske genom de
biologiska förändringarna i skogsmarkerna. Den ekonomiskt allvarligaste
konsekvensen av försurningen kan mycket väl visa sig vara försämrad
tillväxt av skogen och sämre avkastning på åkrama. I motionen begärs
mot bakgrund av det anförda ett program för att utnyttja bästa teknik
för att reducera försurningen av mark, skog, sjöar och vattendrag samt
förslag till ekonomiska stödåtgärder för en intensifierad kalkning av
skog och åker i kalkfattiga områden och i närheten av större rökgasutsläpp.

De i förevarande motion framförda synpunkterna förtjänar enligt utskottet
beaktande i de fortsatta ansträngningarna att motverka svavelutsläppens
negativa effekter. Som anförts såväl i betänkandet Mindre
svavel — bättre miljö som i flera remissyttranden däröver är bl. a. forskning
beträffande försurningens långsiktiga effekter på skogsmark och
skogsproduktion särskilt betydelsefull.

Det förslag om försöksverksamhet med statsbidrag för kalkning av

JoU 1976/77: 4

sjöar och vattendrag som redovisas i propositionen 1975/76: 3 innebär
att särskilda medel under en femårsperiod ställs till förfogande för att
särskilt utsatta och från fiske-, naturvårds- och rekreationssynpunkt värdefulla
sjöar och vattendrag skall kunna räddas. Enligt utskottets uppfattning
är det inte möjligt att i denna fråga se en absolut gräns mellan
sjöar och vattendrag och den omgivande naturen, den må vara skogseller
åkermark eller mark av annan karaktär. Som anförts vid remissbehandlingen
av föreliggande utredningsförslag får den förordade försöksverksamheten
ses som ett medel att under en övergångsperiod bevara
en någorlunda normal biologisk balans i särskilt värdefulla vattensystem.
I den av utredningen föreslagna bidragsförordningen har saken
formulerats så att bidrag av statsmedel skall kunna lämnas till kostnad
för kalkning som vidtas för att motverka försurning av insjöar eller vattendrag.
Förslag om den närmare utformningen av bidragsreglerna och
om anslagsbehovet kommer enligt vad utskottet erfarit att inom kort
läggas fram för riksdagen i samband med äskanden på tilläggsbudget I
för budgetåret 1976/77. Utskottet anser för sin del att försöksverksamheten
bör utformas så att statsbidrag kan utgå till sådan kalkning av
markområden som kan motverka försurning av visst vattensystem.

I motionen 1975/76: 1659 hemställs också att regeringen i internationella
sammanhang verkar för en minskning av svavelutsläppen. Initiativ
för begränsning av utsläppen i Västeuropa begärs i motionen 1975/76:
1686.

Eftersom drygt hälften av de sura svavelföreningar som faller ned
i vårt land kommer från andra länder, krävs som även framhållits
i propositionen 1976/77: 3, fortsatta aktiva insatser på det internationella
planet. Föredraganden pekar i detta sammanhang på att Sverige sedan
slutet av 1960-talet aktivt har drivit dessa frågor såväl i olika internationella
organisationer, främst OECD, FN :s Europakommission (ECE)
och FN:s miljöprogram (UNEP) som vid bilaterala kontakter. Så har
t. ex. en av OECD genomförd studie om långväga transporter av luftföroreningar
och de miljöeffekter dessa åstadkommer tillkommit på
svenskt initiativ. Föredraganden nämner också att regeringen har inlett
samarbete med Norge för att i olika internationella sammanhang
aktivt driva frågan om begränsning av svavelutsläppen. Framställning
i denna fråga har bl. a. gjorts till EG. Vidare har Sverige och Tyska
demokratiska republiken nyligen slutit avtal som bl. a. omfattar åtgärder
för begränsning av svavelutsläppen. De bägge länderna har vidare
förbundit sig att internationellt verka för begränsningar av sådana
utsläpp.

Utskottet, som för sin del välkomnar de gjorda initiativen, förutsätter
att regeringen med kraft fortsätter strävandena att ytterligare utvidga
samarbetet olika länder emellan när det gäller att reglera svavelutsläppen
och komma till rätta med problemen med de negativa effekterna

JoU 1976/77: 4

av desamma. Härigenom tillgodoses också syftet med motionen 1975/76:
1659 i förevarande del.

Utöver vad här anförts föranleder propositionen och motionerna inte
något ytterligare uttalande från utskottets sida.

Utskottet hemställer därför

att riksdagen med bifall till propositionen 1976/77: 3 samt med
anledning av motionerna 1975/76: 1659, 1975/76: 1686 och
1975/76: 1698

1. antar förslaget till lag om svavelhaltigt bränsle,

2. godkänner de grunder för statsbidrag till kalkning av vattensystem
som utskottet har förordat.

Stockholm den 9 november 1976

På jordbruksutskottets vägnar
EINAR LARSSON

Närvarande: herrar Larsson i Borrby (c), Lundkvist (s), fru Theorin (s),
herr Jonasson (c)*, fru Lundblad (s), herrar Enlund (fp), Lindberg (s),
Johansson i Holmgården (c), Wictorsson (s)*, Andersson i Ljung (m),
Olsson i Edane (s), fru Fredrikson (c), herrar Strömberg i Vretstorp (s),
Adolfsson (m) och Bengtsson i Sölvesborg (m).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM l»76 760056