AU 1976/77: 31

Arbetsmarknadsutskottets betänkande
1976/77: 31

med anledning av propositionen 1976/77:132 om ändring i utlänningslagen
(1954:193) jämte motioner

I betänkandet behandlas propositionen 1976/77: 132 (arbetsmarknadsdepartementet)
om ändring i utlänningslagen (1954: 193) samt motionerna
1976/77: 1271, 1976/77: 1581 och 1976/77: 1582.

Regeringens förslag

I propositionen har regeringen efter föredragning av statsrådet Ullsten
föreslagit att riksdagen antar följande lagförslag.

Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193)

Härigenom föreskrives att 21, 39, 40 och 57
(1954: 193) skall ha nedan angivna lydelse.

utlänningslagen1

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

21 §

Avvisning enligt 18 eller 19 §
skall ske vid utlännings ankomst
till riket eller omedelbart därefter;
avvisning med stöd av 19 § må
dock ske intill tre månader efter
ankomsten. Beslut om avvisning
meddelas av polismyndighet.

Avvisning enligt 18 § skall ske
vid utlännings ankomst till riket
eller inom en vecka därefter. Har
utlännings rätt att inresa i riket
icke prövats vid ankomsten, får
avvisning enligt 18 § ske när utlänningen
första gången uppsöker
eller anträffas av polismyndighet
eller inom en vecka därefter, dock
ej senare än tre månader efter ankomsten.
Avvisning enligt 19 §
skall ske vid ankomsten till riket
eller inom tre månader därefter.
Beslut om avvisning meddelas av
polismyndighet.

När utlänning, vilken upptagits på förteckning som avses i 20 § tredje
stycket och ej innehar visering eller uppehållstillstånd, ankommer till
riket, skall polismyndigheten omedelbart meddela beslut om hans avvisning,
om ej annat följer av 21 a § tredje stycket. Uppkommer hos polismyndigheten
fråga om avvisning enligt 20 § av annan utlänning än som
nu nämnts, skall ärendet hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten,
som med eget yttrande underställer regeringen ärendet. I ärende
som prövas av regeringen skall förhör hållas.

1 Lagen omtryckt 1975:1358.

1 Riksdagen 1976177. 18 sami. Nr 31

AU 1976/77: 31

Nuvarande lydelse

Då enligt föreskrift i denna lag
förhör skall hållas eller då regeringen,
den centrala utlänningsmyndigheten,
utlänningsnämnden
eller länsstyrelse eljest finner anledning
hålla förhör i ärende enligt
denna lag, skall vad i 40—
42 a §§ sägs äga tillämpning.

Föreslagen lydelse
§

Då enligt föreskrift i denna lag
förhör skall hållas eller då det i
ärende enligt denna lag hos regeringen,
den centrala utlänningsmyndigheten,
utlänningsnämnden
eller länsstyrelse eljest förekommer
anledning att hålla förhör,
skall vad i 40—42 a §§ sägs äga
tillämpning.

Förhör skall hållas av den myndighet
som handlägger ärendet.
Den centrala utlänningsmyndigheten
äger dock i ärende, som myndigheten
handlägger, överlämna åt
utlänningsnämnden eller länsstyrelse
att hålla förhör. I ärende,
som handlägges av regeringen, utser
regeringen eller myndighet
som regeringen bestämmer förhörsmyndighet.

Förhör skall hållas av den myndighet
som handlägger ärendet.
Den centrala utlänningsmyndigheten
äger dock i ärende, som myndigheten
handlägger, överlämna åt
utlänningsnämnden eller länsstyrelse
att hålla förhör. I ärende,
som handlägges av regeringen, får
det statsråd, som ansvarar för
ärenden enligt denna lag, eller
tjänsteman som statsrådet bestämmer,
besluta om förhör och utse
förhörsmyndighet.

Utlänningsnämnden äger uppdraga åt ledamot eller suppleant att
hålla förhör.

Beslut om avvisning, som meddelats
av polismyndighet vid utlänningens
ankomst till riket eller
omedelbart därefter, skall gå i
verkställighet utan hinder av anförda
besvär.

Beslut om avvisning, som meddelats
av polismyndighet vid utlänningens
ankomst till riket eller
inom en vecka därefter, skall gå i
verkställighet utan hinder av anförda
besvär. Vad nu sagts skall
också gälla beslut som meddelats
när utlänning, vars rätt att inresa
i riket icke prövats vid ankomsten,
första gången har uppsökt
eller anträffats av polismyndighet
eller inom en vecka därefter.

Dom eller beslut om förvisning må, ehuru domen eller beslutet ej
vunnit laga kraft, verkställas om utlänningen avgivit nöjdförklaring.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1977.

AU 1976/77: 31

Regeringen har inhämtat yttrande över lagförslaget från lagrådet, som
lämnat detsamma utan erinran.

Motioner

Motion väckt under allmänna motionstiden
1916/11'. 1271 av fru Jonäng (c)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär åtgärder för att
möjliggöra för invandrarverket att bevilja tillfälliga arbetstillstånd till
invandrare vilkas arbets- och uppehållstillstånd är under prövning.

Motioner väckta med anledning av propositionen
1976/77: 1581 av herr Werner m. fl. (vpk)

I motionen yrkas

1. att riksdagen i avvaktan på utlänningslagkommitténs förslag avslår
propositionen 1976/77: 132, samt

2. att riksdagen hos regeringen hemställer om förslag till överföring
av prövningsförfarandet vid begäran om asyl från polisen till annan
myndighet.

1976/77: 1582 av herr Wästberg i Stockholm (fp)

I motionen yrkas att riksdagen med anledning av propositionen 1976/
77: 132 hos regeringen anhåller om förslag till riksdagen, innebärande
att alla ärenden angående utlänningar som uppger sig vara politiska
flyktingar handläggs av invandrarverket.

Utskottet

I den föreliggande propositionen föreslås vidgade möjligheter att meddela
beslut om avvisning av utlänning och att omedelbart verkställa
sådant beslut.

Utlänning kan i samband med ankomsten till Sverige avlägsnas genom
avvisning. Dessutom kan utlänning avlägsnas genom förpassning,
förvisning och utvisning. De tre senare formerna för avlägsnande gäller
utlänningar som vistas i landet och berörs inte av detta lagstiftningsärende.

Beslut om avvisning meddelas enligt 18—20 §§ utlänningslagen. Beslutet
fattas av polismyndighet. Skäl för avvisning enligt 18 § är bl. a.
att utlänningen saknar pass eller inresetillstånd (visum). Avvisning enligt
denna paragraf kan också ske om utlänningen lämnar polismyndighet
oriktiga uppgifter om förhållande som kan inverka på hans rätt att
resa in eller förtiger sådant förhållande. Avvisning enligt 19 § kan ske
om utlänningen kan antas komma att sakna behövliga medel för vistelsen
här och för hemresan eller på grund av s. k. vandelsskäl. Bestämmelserna
i 20 § om avvisning av presumtiva terrorister kan förbigås i detta
sammanhang.

AU 1976/77: 31

Beslut om avvisning enligt 18 § skall fattas vid utlänningens ankomst
till Sverige eller omedelbart därefter, varmed i praxis förstås senast
inom åtta dagar. Avvisningsbeslut med stöd av 19 § kan meddelas inom
tre månader från ankomsten. Åttadagarsregeln har emellertid även i
detta senare fall stor betydelse. Har polismyndigheten beslutat om avvisning
enligt 18 eller 19 § senast åtta dagar efter ankomsten hit, går
beslutet i verkställighet utan hinder av att utlänningen överklagar beslutet.

I framställning till regeringen har statens invandrarverk anfört att
flertalet utlänningar, som kommer till Sverige utan erforderliga tillstånd,
förefaller ha klart för sig, att den som omedelbart går till polisen för att
söka arbets- och uppehållstillstånd löper risk att polismyndigheten meddelar
ett avvisningsbeslut som genast kan verkställas. Det synes också
vara känt att om polismyndigheten inte längre kan meddela ett avvisningsbeslut
som kan verkställas omedelbart, så tar det normalt
lång tid innan det blir möjligt att avlägsna utlänningen ur landet. Utlänningar,
som önskar stanna i landet, undviker därför att ta kontakt
med polisen förrän det förflutit ett tiotal dagar från ankomsten. Härigenom
kan de tvinga fram tids- och kostnadskrävande utredningar samt
besluts- och besvärsomgångar i ärenden som i annat fall skulle ha
kunnat slutföras på kort tid. Härtill kommer samhällets kostnader för
utlänningens uppehälle under handläggningstiden.

För att komma till rätta med dessa förhållanden har invandrarverket
föreslagit vissa lagändringar. Verkets förslag har remissbehandlats och
ligger till grund för propositionens lagförslag. Detta har granskats av
lagrådet och har därvid lämnats utan erinran.

Propositionens lagförslag innebär i huvudsak följande. Om utlänningen
inresekontrollerats får avvisning med stöd av 18 § som hittills
ske endast vid ankomsten eller senast en vecka därefter. Har utlänningen
däremot kommit in i landet utan inresekontroll — vilket är vanligt
till följd av den nordiska passkontrollöverenskommelsen — skall
avvisning enligt samma paragraf kunna ske när han första gången söker
upp eller anträffas av polismyndighet eller inom en vecka därefter, dock
aldrig senare än inom tre månader efter ankomsten till Sverige. Beslut
om avvisning skall i nu angivna fall kunna verkställas utan hinder av
att det överklagas. Avvisning enligt 19 § skall liksom f. n. ske vid ankomsten
eller senast tre månader därefter. Verkställighetsreglema blir
desamma som vid avvisning enligt 18 §.

I propositionen påpekas att frågor om avvisning och om verkställighet
av avlägsnandebeslut f. n. prövas av utlänningslagkommittén, vars
arbete kan komma att inverka på nu föreslagna lagändringar.

Propositionens förslag möter stark kritik i motionerna 1581 av herr
Werner m. fl. (vpk) och 1582 av herr Wästberg i Stockholm (fp). I båda
motionerna befaras att utlänningar som av olika skäl håller sig undan

AU 1976/77: 31

polisen i åtta dagar nu i stället kommer att göra det i tre månader.
Vidare anser motionärerna det vara olämpligt att föregripa pågående
arbete inom utlänningslagkommittén. Det centrala i den kritik som
framförs i de båda motionerna är dock att propositionens lagförslag
anses öka polisens möjligheter att awisa politiska flyktingar. Att utlänningar
nu håller sig undan i åtta dagar beror enligt motionärerna på att
de vill försäkra sig om att deras ärende blir behandlat av invandrarverket
och om att de får rätt att överklaga, önskemålet om en snabbare handläggning
i tillståndsärendena bör enligt motionärerna tillgodoses genom
att invandrarverket får ökade resurser.

Motionen av herr Wemer m. fl. (vpk) mynnar ut i yrkande om avslag
på propositionen. Herr Wästberg i Stockholm (fp) vill att riksdagen
skall föreläggas förslag om att alla ärenden angående utlänningar som
uppger sig vara flyktingar skall handläggas av invandrarverket. Ett likartat
yrkande framställs också i vpk-motionen.

Utskottet kan så till vida instämma med motionärerna att det kan
ifrågasättas om man nu skall göra ett ingrepp i utlänningslagens regler
om avlägsnande av utlänning. Det ingår nämligen i utlänningslagkommitténs
uppdrag att utreda möjligheterna att förkorta handläggningstiderna
i utlänningsärenden. Den delen av uppdraget skall fullgöras
skyndsamt. Samordningen med kommitténs arbete har emellertid beaktats,
och kommittén har för sin del tillstyrkt ändringsförslaget. Med
hänsyn härtill och till att nuvarande regler medför betydande och tilltagande
olägenheter anser utskottet i likhet med föredragande statsrådet
att det är väl befogat att nu pröva frågan om ändring i lagen.

Den huvudinvändning som framställs i båda motionerna är, som
nämnts, att lagförslaget skulle ge polismyndigheterna ökade befogenheter
att pröva frågor om flyktingskap och att flyktingarnas rättssäkerhet
inskränks på grund av verkställighetsreglemas utformning. Utskottet
vill med anledning härav betona att den nya ordningen inte riktar sig
mot flyktingar utan syftar till en effektivare kontroll av invandrande
arbetskraft.

Invandringen till vårt land är reglerad. Behovet av en sådan reglering
erkänns uttryckligen även i vpk-motionen. Gällande regler innebär
att andra utlänningar än nordbor som kommer hit för att få arbete
skall i princip ha arbete, bostad och arbetstillstånd ordnade före inresan.
Söker utlänningen arbetstillstånd efter inresan skall ansökan avslås.
Tillstånd kan dock ges om utlänningen rest in för att förenas med
familjemedlem eller annat särskilt skäl föreligger. Detta är dock att
betrakta som undantagsfall.

Utskottet delar invandrarverkets och föredragande statsrådets uppfattning
att det är otillfredsställande att en utlänning skall kunna förlänga
vistelsen i landet, oaktat han saknar rätt att stanna kvar här,
genom att undvika kontakt med polisen under en kort tid efter inresan.

AU 1976/77: 31

Som tidigare påpekats sker inresekontroll som regel vid gränsen till
annat nordiskt land. Därigenom blir det möjligt för utlänningen att
själv avgöra när den första kontakten skall tas med polisen. Detta har
visat sig vara en oacceptabel ordning. Polismyndigheterna bör därför
på sätt som föreslås i propositionen ges vidgade möjligheter att i klara
avvisningsfall fatta beslut om utlänningens avlägsnande och verkställa
det beslutet.

Motionärerna hävdar att den föreslagna ordningen är till men för
utlänningar som söker sig hit som politiska flyktingar eller som av humanitära
skäl bör beredas fristad i vårt land. Med anledning därav bör
det framhållas att utlänningslagen innehåller en rad garantier för ett
från rättssäkerhetssynpunkt betryggande förfarande när fråga uppkommer
om flyktingskap m. m. Påstår utlänningen inför polismyndigheten
att han är politisk flykting eller krigsvägrare skall ärendet underställas
invandrarverket såvida inte påståendet är uppenbart oriktigt. Underställning
skall också ske när utlänningen visserligen inte åberopar politiskt
flyktingskap men säger sig inte vilja återvända till hemlandet på
grund av de politiska förhållandena där. Endast om de åberopade omständigheterna
är sådana att de kan lämnas utan avseende kan avvisning
ske utan att invandrarverket kopplas in. Även i andra fall kan
awisningsärendet överlämnas till invandrarverket, nämligen om polismyndigheten
finner det tveksamt om utlänningen verkligen skall avvisas.
Beslut av invandrarverket kan överklagas hos regeringen. Verket
kan även på eget initiativ överlämna ärendet till regeringen för prövning.

Utskottet vill stryka under att nu redovisade rättssäkerhetsgarantier
inte rubbas genom de föreslagna lagändringarna. Med hänsyn härtill och
till det ovan anförda tillstyrker utskottet propositionsförslaget och avstyrker
alltså yrkandet om avslag i vpk-motionen.

Utskottets ställningstagande innebär också att utskottet inte kan biträda
vpk:s och herr Wästbergs i Stockholm yrkanden om att alla
ärenden om påstått flyktingskap skall automatiskt överlämnas till invandrarverket
eller annan från polisen fristående myndighet. Utskottet
vill i sammanhanget åter erinra om den översyn av utlänningslagen som
utförs av utlänningslagkommittén.

I det föregående har utskottet med anledning av motionerna uppehållit
sig vid huvudlinjerna i lagförslaget beträffande reglerna om avvisning.
Av de mera detaljbetonade ändringarna vill utskottet framhålla
att den hittills i praxis iakttagna åttadagarsregeln nu uttryckligen
skrivs in i lagen. Regeln innebär, som tidigare nämnts, bl. a. att utlänning
som inte inresekontrollerats skall kunna avvisas när han uppsöker
eller anträffas av polismyndighet eller inom en vecka därefter. Självfallet
avses därmed endast sådan kontakt med polisen som gäller utlänningens
rätt att stanna i landet.

Propositionens förslag innefattar också en hittills inte berörd ändring

AU 1976/77: 31

i utlänningslagen. I åtskilliga fall skall förhör hållas med utlänning, i
vissa fall på begäran av denne. Den myndighet som handlägger ärendet
skall i regel själv hålla förhöret.

När utlänningsärende handläggs av regeringen kan beslut om förhör
och om vilken myndighet som skall hålla förhöret f. n. endast fattas på
regeringssammanträde. Eftersom beslut av detta slag ingår som led i
beredningen av ärendet föreslås i propositionen att besluten i fortsättningen
skall kunna fattas av det för dessa ärenden ansvariga statsrådet
eller av tjänsteman som statsrådet bestämmer.

Förslaget biträds av utskottet.

Avslutningsvis tar utskottet upp det i motionen 1271 av fru Jonäng
(c) framställda yrkandet om införande av möjlighet för invandrarverket
att bevilja tillfälligt arbetstillstånd för invandrare, att gälla under den
tid invandraren vistas här i landet i avvaktan på att hans ansökan om
arbets- och uppehållstillstånd prövas. Motionären hänvisar till de ekonomiska
och sociala problem som uppstår för invandrare till följd av att
handläggningen av tillståndsärendena många gånger drar ut långt på
tiden.

Ett motionsyrkande av samma slag behandlades av utskottet i betänkandet
AU 1976/77: 2. Yrkandet avstyrktes av utskottet med hänsyn
till att den föreslagna ordningen kunde befaras luckra upp regleringen
av invandringen och till att utlänningslagkommittén fått i uppdrag
att se över möjligheterna att förkorta handläggningstiderna i tillståndsärenden.
Riksdagen följde utskottet.

Utskottet kan inte finna anledning för riksdagen att frångå sitt ställningstagande
i höstas och avstyrker därför motionen 1271.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen med avslag på motionen 1976/77: 1581, yrkandet
1, antar det i propositionen 1976/77: 132 framlagda förslaget
till lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193),

2. beträffande förslag om ändrade regler för handläggningen av
flyktingärenden att riksdagen avslår motionerna 1976/77: 1581,
yrkandet 2, och 1976/77: 1582,

3. beträffande tillfälligt arbetstillstånd att riksdagen avslår motionen
1976/77: 1271.

Stockholm den 17 maj 1977

På arbetsmarknadsutskottets vägnar
ROLF WIRTÉN

Närvarande: herrar Wirtén (fp), Nilsson i Tvärålund (c), Wennerfors
(m), Ingemund Bengtsson i Varberg (s), fru Hörnlund (s), herrar Gustafsson
i Säffle (c), Fridolfsson (m), fru Ludvigsson (s), herrar Fransson
(c), Jonsson i Alingsås (fp), Granstedt (c), fru Berglund (s), herr Johansson
i Arvika (s), fru Flodström (s) och herr Ulander (s).

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1977 7700 SS